FLACSO-ISA conferencia conjunta.

Buenos Aires, Argentina, 23-25 de julio de 2014.

El Mercosur: El Paso Previo Necesario para el Establecimiento de un Espacio Geopolítico Suramericano1.

Jaime Pinto Kaliski2.

RESUMEN.

El Mercosur ha contribuido desde 1991 para el fortalecimiento de los lazos entre Argentina y Brasil, relación basal en la política externa brasileña. Sin embargo, ante el fracaso de la pretendida zona de libre comercio en Suramérica emprendida en los años posteriores, Brasil se ha volcado a la región desde la primera cumbre suramericana del año 2000. Ante las fallas de la integración del Cono Sur demostradas por el Mercosur y su actual condición de unión aduanera imperfecta, Brasil ha emprendido una decidida política de regionalización tendiente a la creación de un espacio geopolítico coherente bajo la Unasur. En este contexto, el Mercosur ha sido considerado por Brasil como el paso previo necesario para la estabilidad de la relación brasileño-argentina y la posterior vinculación política entre los países suramericanos. Por lo cual ya no es el concepto de integración, a la usanza europea, el que prima en Suramérica; sino que es el de regionalización, es decir, la conformación de una zona geopolítica de carácter estratégico que sirva primeramente a los intereses de Brasil de insertarse regional e internacionalmente.

Palabras claves: regionalización, Mercosur, integración.

1 Ponencia basada en trabajo de tesis doctoral en desarrollo (borrador).

2 Cientista Político, Pontificia Universidad Católica de Chile. Magíster en Ciencia Política con mención en

Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad Católica de Chile. Master en Política Internacional,

Instituto de Estudios Políticos de Bordeaux. Doctorando en Ciencia Política, Université Paris-Est.

INTRODUCCIÓN.

En América Latina, y específicamente para el caso suramericano, el proyecto de integración regional más ambicioso ha sido el Mercado Común del Sur (Mercosur), por su historia y los actores involucrados. Sin embargo, pese a las intenciones iniciales de crear un Mercado Común entre los cuatro miembros fundadores, lo cierto es que ha alcanzado a ser sólo una unión aduanera imperfecta, con un nulo traspaso de soberanía de los países miembros hacia organismos supranacionales con prerrogativas propias. El extremo intergubernamentalismo se debe fundamentalmente a la voluntad de Brasil y de Argentina de mantener una estrecha relación bilateral basada en las voluntades de sus respectivos gobiernos. En efecto, esta relación ha sido clave en el desarrollo del Mercosur, que mudó desde la histórica rivalidad mutua hacia la cordialidad desde fines de 1970 con el Tratado de Itaipu, y que posteriormente se consolida con la reunión presidencial de los presidentes democráticos Alfonsín y Sarney en Foz de Iguazú (1985). Tanto el presidente argentino como el brasileño en Iguazú expresan la voluntad política de ambos países de proceder con el proceso de integración bilateral, lo que se formaliza con el Acta de Buenos Aires (1986), que instaura el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE); el cual consistía en la implementación de protocolos sectoriales tendientes al desarrollo productivo integrado en ciertas áreas de forma flexible e incremental, aprovechando las economías de escala y los mercados internos de ambas naciones.

Estos protocolos sectoriales estaban a su vez regidos por la normativa vigente de la ALADI. La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) es una organización regional nacida en 1980 y reemplaza a la antigua Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que desde 1960 intentó sin éxito forjar una gran zona de libre intercambio a escala latinoamericana. La ALALC fracasó en sus intentos de forjar una gran zona de libre comercio porque no existía en la época la voluntad política de hacerlo, debido primordialmente a la industrialización por sustitución de importaciones que imponía a los países suramericanos el cerrarse al comercio internacional para privilegiar la propia producción de bienes con valor agregado, con el objetivo de desarrollar una economía autosuficiente y con producción propia. Tal estrategia de desarrollo termina fracasando, y la ALADI surge en una década en donde se impone el neoliberalismo en las relaciones económicas internacionales. La ALADI, con sede en Montevideo, Uruguay, tiene por misión acotada la de instalar mecanismos de preferencias tarifarias en Latinoamérica entre los países de la región; por lo que es una organización que pragmáticamente intenta la promoción y regulación del comercio recíproco, la complementación económica y la ampliación de los mercados conjuntos de los productos de la región. Esta organización latinoamericana, con su tratado constitutivo de 1980, establece la pluralidad en su concepción económica, por lo que se respetan las diferencias político-económicas entre los países, y se propende hacia la convergencia en las políticas desarrolladas para una fructífera futura integración económica regional. Además de reconocerse en la ALADI las diferencias económicas entre los países, se pretende en este organismo regional el logro de acuerdos entre dos o más Estados en áreas como la complementación económica, desgravación

arancelaria, promoción del comercio, preservación del medio ambiente, cooperación financiera, aduanera, sanitaria, científica y tecnológica3.

La relación brasileño-argentina posteriormente se afianza aún más con la firma del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo de 1988, cimentándose la relación bilateral hacia el arribo del Mercosur con el Tratado de Asunción de 1991 entre ambos países más la incorporación de Paraguay y Uruguay.

Una motivación común para la convergencia entre brasileños y argentinos fue la consolidación de las recientes democracias después de años de dictadura. Tanto en Brasil como en Argentina debían consolidar el nuevo régimen democrático y debilitar la posición interna de los militares, y para ello el camino de la integración con el histórico rival de la región era una señal potente de la imposibilidad de conflicto bélico en el futuro próximo. Sin embargo, en materia económica existían motivaciones divergentes. Por un lado, para Argentina el mercado brasileño era vital para sus intereses económicos pese al creciente déficit comercial que poseía con Brasil, puesto que a inicios de 1980 Brasil exportaba a Argentina 70% de manufacturas y 30% de bienes primarios, mientras que Argentina le exportaba en su mayoría sólo productos agrícolas4. Por lo que Brasil ofrecía bienes con mayor valor agregado y esto redundaba en déficits comerciales crónicos para Argentina, pero aún así el mercado brasileño era fundamental para el desarrollo argentino debido al desmantelamiento industrial interno y la fuerte competencia que en materia agrícola debía afrontar el país proveniente de los mercados norteamericano y europeo. Por otro lado, para Brasil el interés de comerciar con Argentina era de menor envergadura, necesitando importar principalmente trigo y petróleo, y además, el mercado argentino se consideraba de menor tamaño y relevancia para los intereses brasileños.

Sin embargo, no obstante el interés secundario de la economía argentina para los brasileños, para Brasil la búsqueda de una mayor integración con Argentina estaba motivada por una nueva estrategia de inserción internacional, en la cual ya se percibía a mediados de 1980 la relevancia que tenía para Brasil el contar con una Suramérica unida. De hecho, el propio Sarney tenía la claridad de que Brasil debía hacer valer su peso específico en Suramérica para generar una región unificada, en beneficio de una nueva inserción internacional brasileña post-dictadura5. La lógica económica costo/beneficio estaba supeditada al interés brasileño de cooperar sostenidamente con Argentina, y como ejemplo ilustrativo de aquello está la venta de trigo argentino a Brasil a inicios del mandato del brasileño Sarney en 1985. Pese a ser una compra desventajosa para Brasil, el cual podría haber comprado a mejor precio a competidores de Argentina, se consideró en el gobierno brasileño que sería un gesto de buena voluntad para la reducción progresiva del

3 Plus d’information sur l’ALADI disponible sur : http://www.aladi.org

4 GARDINI, Gian Luca, The Origins of Mercosur: Democracy and Regionalization in South America, Palgrave

Macmillan, New York, 2010, p. 53.

5 Ibid., p. 61.

déficit comercial argentino6. Por tanto, dicha compra tuvo una motivación puramente política para bien encaminar la relación bilateral y fomentar la confianza política mutua. De hecho, para Brasil la integración con Argentina fue considerada como el primer paso para la concreción posterior del Mercosur, y su potencial expansión hacia el resto de los países suramericanos.

Para Argentina, además de su relación privilegiada con Brasil, era importante involucrar a Chile en el proceso del Mercosur, y es así como se invita al país formalmente en 1991 para integrarse como miembro pleno. Sin embargo, Chile declina el ofrecimiento argentino debido a que su apertura económica iniciada en el régimen militar hizo bajar los aranceles hasta hacerlos incompatibles con los aranceles establecidos por argentinos y brasileños. Inclusive en la actualidad, el ingreso de Chile al Mercosur se hace inviable debido a los múltiples tratados de libre comercio que el país posee, y su relación privilegiada con Estados Unidos y la Unión Europea7. Con esta negativa chilena se entorpeció la posibilidad de expandir el Mercosur, tal y como lo pretendía Brasil desde un inicio a objeto de ampliar el floreciente libre comercio entre los cuatro miembros fundadores del Cono Sur al resto de Suramérica. En efecto, bajo el gobierno de Itamar Franco (1992-1994) se intenta la conformación de un área de libre comercio que abarcara a toda la América del Sur para hacerle contrapeso a la naciente Iniciativa para las Américas, lanzada en junio de 1990 por el gobierno de Estados Unidos que preveía acuerdos de libre comercio a nivel continental. No obstante, la denominada Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) no perduró por la imposibilidad de homologar los regímenes comerciales en Suramérica. Sin embargo, después Brasil ha buscado sin cesar otros mecanismos para expandir su radio de acción al resto de América del Sur, dentro de la institucionalidad del Mercosur, y posteriormente con la conformación de la Unasur.

LA DÉBIL INSTITUCIONALIDAD DEL MERCOSUR BAJO EL INTER-PRESIDENCIALISMO SURAMERICANO.

El análisis de la institucionalidad del Mercosur es relevante no sólo para el Cono Sur, sino que para toda Suramérica, puesto que esta organización subregional representa la nueva histórica relación brasileño-argentina, la cual sirve de base para el desarrollo posterior de los lazos con el resto de los países de la región. La postura que toma Brasil con relación al grado de institucionalidad del Mercosur es indicativa de lo que el gigante sudamericano pretende lograr en América del Sur y cómo pretende instalar su hegemonía cooperativa.

6 Ibid., pp. 62-63.

7 GARDINI, Gian Luca, Latin America in the 21st Century: nations, regionalism, globalization, Zed Books Ltd,

London, 2012, p. 66.

Los académicos brasileños Luiz Faria y Giulia Ribeiro Barão explican que Brasil se ha preocupado, particularmente desde el año 2003, de modificar los costos e incertezas asociados a instituciones tales como el Mercosur8. Estos autores utilizan la teoría neoliberal institucionalista para concentrarse en las estructuras de costos e incertezas, presentes en el sistema internacional, que deben ser modificadas por las instituciones regionales con el objetivo de facilitar la cooperación entre los Estados. Es decir, las instituciones permiten encauzar el conflicto para alcanzar acuerdos beneficiosos para todas las partes involucradas, permitiendo que la cooperación mutua produzca una disminución de la incertidumbre y los costos asociados a la permanencia de la rivalidad en el sistema internacional. Existen tres tipos de costos: de distribución de posibilidades, de ganancias relativas y de enforcement. El costo de distribución de posibilidades se refiere al costo que reciben los Estados al no poder establecer otras relaciones externas fuera del marco de la institución regional. El costo de ganancias relativas indica las asimetrías que se producen en la integración regional y cómo los Estados les hacen frente procurando acortar las brechas al interior de la economía regional, con el objetivo de satisfacer los requerimientos de los países miembros. Por último, el costo de enforcement se refiere al necesario traspaso de soberanía nacional hacia la institución regional para tornarla creíble, duradera en el tiempo y con prerrogativas propias. En cuanto a las incertezas que se producen al interior de una institución, éstas se refieren a la desconfianza que cada país tiene con relación al futuro, y las intenciones de los demás miembros en lo referente a la integración regional9.

En el caso del Mercosur, para disminuir el costo de distribución de posibilidades que poseen sobre todo los países menores, Uruguay y Paraguay; es que se establecen a partir de 2003 con el arribo del gobierno de Lula en Brasil varios nuevos organismos dentro del Mercosur a objeto de institucionalizar las relaciones intrarregionales, y darle de ese modo mayor margen de maniobra a los actores secundarios de este proceso de integración subregional. Además se reducen las incertezas en cuanto a la intencionalidad de los demás miembros por afianzar el proceso de integración y, al mismo tiempo, se intenta canalizar las inquietudes de los países más pequeños al interior de las instituciones del Mercosur; coadyuvando así a su mejor institucionalización y mayor legitimidad entre sus miembros. De tal modo de que una mayor institucionalidad, promocionada sobre todo por Brasil, es llevada a cabo con la formación de la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur en el año 2003, y en 2006 se constituye el Parlamento del Mercosur (Parlasur), con representantes de todos los países miembros10. Es decir, Brasil demuestra una preocupación creciente por darle algún grado de institucionalidad a los procesos internos del Mercosur, y con ello intentar apaciguar el creciente descontento que las economías más pequeñas tenían frente al “duopolio” de Argentina y Brasil. Con tales medidas, además de la conformación de grupos especializados en diversos temas de mutuo interés, Brasil espera que el costo de distribución de posibilidades disminuya con tal de no permitir la injerencia

8 FARIA, Luiz A. E. et BARÃO, Giulia R., « O âmbito político-institucional do Mercosul : a política externa

brasileira e o desenvolvimento institucional do bloco », Ensaios FEE, v. 33, Porto Alegre, mai 2012, p. 80.

9 Ibid., p. 80.

10 Plus d’information sur le Parlement disponible sur : http://www.parlamentodelmercosur.org

externa a los acuerdos intra-Mercosur, y posibilitar la permanencia de la unión aduanera; la cual permite, pese a sus imperfecciones, la conformación de un mercado intrarregional coherente y creciente en el tiempo.

Igualmente se requiere para la promoción de la cooperación en el Mercosur y la mantención de la estabilidad político-económica en el Cono Sur de una reducción de los costos de ganancias relativas relacionados con las asimetrías regionales. En efecto, la disconformidad creciente de los dos países más pequeños del Mercosur y los riesgos de disgregación regional hicieron con que durante el gobierno de Lula se confrontara la problemática de las asimetrías con la creación en 2004 del Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM); el cual ayuda a paliar las asimetrías estructurales del Mercosur dadas por el enorme diferencial económico entre los dos grandes (Brasil y Argentina) con los dos pequeños (Uruguay y Paraguay). Sin embargo, el FOCEM forma parte de una estrategia global de la hegemonía cooperativa brasileña en Suramérica, puesto que la estabilidad política al interior del Mercosur es condición sine qua non para la consecución de la conformación de una región geopolíticamente coherente bajo la Unasur.

Por último, con respecto al costo de enforcement, o de hacer valer jurídicamente las disposiciones dictadas por el organismo regional para todos sus miembros, el Mercosur en lo esencial no ha cambiado desde su creación en 1991 en lo concerniente al centralismo en la toma de decisiones en los gobiernos de turno. De hecho, la estructura institucional proporcionada al Mercosur por el Protocolo de Ouro Preto (1994) ha sido débil y carente de mayor desarrollo, pese a los protocolos creados posteriormente para afianzar la institucionalidad de este organismo regional11. Esto ha causado que los países miembros no tengan instancias supranacionales para, por ejemplo, la solución amigable de las controversias intrarregionales, a pesar de que el protocolo de Olivos (2002) establece un perfeccionado sistema de solución de diferendos en las instancias internas del Mercosur en base al protocolo de Brasilia (1991), con la existencia desde 2004 de un tribunal permanente encargado de la resolución de controversias. Sin embargo, este protocolo no ha producido efectos tangibles, y como señala Malamud, frente a los escasos conflictos que han llegado a la instancia arbitral en el Mercosur, la Corte Europea de Justicia dicta cientos de sentencias anuales12; por lo que pese al establecimiento de instancias formales de resolución de controversias, el Mercosur ha sido incapaz de resolver en sus propias instituciones los conflictos entre sus miembros.

Un caso reciente y paradigmático sobre esta incapacidad crónica de resolución de los conflictos internos dentro de la institucionalidad del Mercosur ha sido la disputa por la planta de celulosa uruguaya, ubicada en la frontera natural común entre Uruguay y Argentina, el río Uruguay, en donde en vez de resolverse el conflicto utilizando el sistema de solución de controversias dispuesto por el Mercosur, Argentina decide recurrir a la Corte

11 Pour information additionnelle, voir le site web : http://www.mercosur.int

12 MALAMUD, Andrés, « Las teorías de la integración regional y el estado del Mercosur », dans DREYZIN,

Adriana et HARRINGTON, Carolina (eds.), El derecho en movimiento: En homenaje a Elena Highton, Rubinzal-

Culzoni Editores, Buenos Aires, 2012, p. 301.

Internacional de Justicia de la Haya para su resolución definitiva. En efecto, Argentina demanda al Uruguay apelando a la contaminación de la planta en el río binacional y en la violación de los procedimientos acordados por ambos países en el Estatuto del Río Uruguay de 1975. La Corte de la Haya finalmente dicta un fallo en el año 2010, en el cual se decide mantener el funcionamiento de la planta, pero con la instrucción de efectuar un monitoreo conjunto del río Uruguay, por intermedio de la comisión binacional existente para administrarlo (CARU). Con posterioridad al fallo, ambos países acuerdan la conformación de un Comité científico encargado de supervisar la posible contaminación del río. El conflicto sobre este asunto vuelve a resurgir en 2013 con la decisión uruguaya de autorizar el aumento de la producción de la planta de celulosa; provocando la amenaza del gobierno argentino de recurrir nuevamente a la Corte Internacional de Justicia13.

El mencionado conflicto argentino-uruguayo no hace sino reafirmar la inutilidad de las instituciones del Mercosur y el extremo intergubernamentalismo existente en el Cono Sur. En efecto, la resolución de un conflicto bilateral pasa necesariamente por las Cancillerías respectivas o por los propios presidentes; recurriéndose en casos extremos a entidades extrarregionales. Según Malamud, la diplomacia presidencial ha sido una constante en la resolución de los conflictos en el seno del Mercosur, sin importar la importancia relativa de éstos. Este tipo de diplomacia muy presente en Suramérica consiste en la “negociación directa entre los presidentes, que hacen uso de sus competencias políticas e institucionales para tomar decisiones y resolver conflictos”14. Malamud nos señala en un análisis empírico que la concentración del poder a manos del Presidente de turno ha ayudado a la integración regional en el Mercosur gracias a las capacidades constitucionales presidenciales, y a la posibilidad de los actores sociales de canalizar sus demandas directamente al ejecutivo por vías no burocráticas15. En efecto, por medio del lobby es que los actores sociales ejercen su influencia en el ejecutivo a través de canales de diálogo informales, ajenos a la burocracia del Mercosur; ayudando así a la agilización de las soluciones a los conflictos internos por parte del ejecutivo, y en muchos casos, por los propios presidentes. Malamud analiza tres casos en los cuales fue necesaria la intervención personal de los presidentes de Argentina y Brasil para la resolución de un conflicto puntual, destacándose entre ellos el caso del régimen especial de los automóviles, por ser el único acuerdo sectorial que perduró desde los primeros acuerdos de integración económica entre argentinos y brasileños; en base al Acuerdo de Complementación Económica n°14, firmado

13 Journal El Economista America, 30 septembre 2013. Disponible sur:

http://www.eleconomistaamerica.com.ar/politica-eAm-ar/noticias/5183004/09/13/Argentina-amenaza-

con-ir-a-La-Haya-si-Uruguay-permite-ampliar-produccion-a-una-empresa-en-un-rio-limitrofe.html

14 MALAMUD, Andrés, « Las teorías de la integración regional y el estado del Mercosur », Op. Cit., p. 303.

15 MALAMUD, Andrés, « La diplomacia presidencial y los pilares institucionales del Mercosur: Un examen

empírico », Relaciones Internacionales, n° 15, Grupo de Estudios de Relaciones Internacionales (GERI),

Universidad Autónoma de Madrid, octobre 2010.

a fines de 1990, que inicia la complementación productiva de las industrias automovilísticas locales16.

La perduración de este acuerdo sectorial demuestra la relevancia que el sector automotriz ha tenido para ambos países en los ámbitos de la inversión y el empleo, produciéndose una fuerte interdependencia, sobre todo de Argentina, el cual tiene por su principal mercado exportador a su vecino del norte; por lo que este sector ha sido el más exitoso en términos de la complementación intra-industrial que se quiso fomentar formalmente en el Mercosur desde sus inicios. De hecho, Malamud menciona que “se cree que los coches son en el Mercosur el equivalente al carbón y el acero en la Comunidad Europea”17. Pese a su importancia estratégica, este sector productivo no ha estado ajeno a las disputas bilaterales, produciéndose en 1995 una grave crisis debido a la limitación unilateral de las importaciones brasileñas de automóviles, afectándose con ello directamente a los intereses argentinos. El gobierno de Cardoso apeló a la falta de equilibrio comercial para la imposición de cuotas de importación de autos, a lo que el gobierno de Menem respondió enérgicamente en términos diplomáticos. Finalmente el asunto se resolvió en una cumbre bilateral entre los presidentes, con la suspensión de la aplicación de cuotas por parte del gobierno brasileño, e iniciándose las negociaciones para el establecimiento de un régimen común que regulase este sector clave para las industrias nacionales de ambos países.

Vale la pena resaltar que en el principal acuerdo sectorial bilateral, sobre el sector automotriz, no ha jugado papel relevante el Mercosur y su institucionalidad, dispuesta para la resolución de las controversias entre los países miembros. En efecto, el Protocolo de Brasilia dispuesto especialmente para estos casos nunca fue requerido para la solución de la controversia bilateral y sólo se recurrió al diálogo entre los propios presidentes para bien encauzar este conflicto y que no escalara hasta arriesgar la consolidación del Mercosur. De modo que la cumbre presidencial entre Cardoso y Menem de 1995, por la crisis en el sector automotriz, representa sólo un ejemplo más de las sucesivas intervenciones presidenciales que han condicionado el devenir del Mercosur; permitiendo así que este organismo regional sobreviva hasta nuestros días, con el mantenimiento de la estabilidad política bajo el continuo liderazgo presidencial. Por lo tanto, pese a sus falencias institucionales crónicas, el Mercosur ha podido subsistir gracias a lo que Malamud denomina de inter-presidencialismo, es decir, el predominio institucional de las presidencias para la toma de decisiones estratégicas y la resolución de los conflictos intra-Mercosur18. El propio régimen presidencial característico de los gobiernos latinoamericanos históricamente, con su capacidad de veto y de dictar decretos, ha condicionado el devenir no sólo del Mercosur, sino que de todos los intentos de integración regional. De hecho, en Latinoamérica no existen proyectos de integración regional con verdaderas instituciones supranacionales, al estilo europeo, ni tampoco se han realizado auténticos mercados comunes regionales que

16 Ibid., p. 118.

17 Ibid., p. 117.

18 Ibid., p. 123.

permitan la convergencia de las políticas económicas nacionales. Es por ello que el Mercosur sólo ha alcanzado a ser una unión aduanera imperfecta, puesto que ir más lejos hasta lograr un coherente mercado común implicaría necesariamente la adopción de instituciones supranacionales, y la resultante pérdida de poder decisorio por parte de los gobiernos centrales.

De tal forma que el inter-presidencialismo es el modo de gobernanza que los sudamericanos se han establecido con el objeto de viabilizar sus procesos de integración regional, tales como el Mercosur. Las reuniones periódicas entre presidentes y las reacciones desde las más altas esferas del ejecutivo ante las recurrentes crisis son características tangibles del inter-presidencialismo; el cual refleja un intergubernamentalismo exacerbado, que centraliza la toma de decisiones en la figura del presidente y su entorno más cercano. Este modo de interactuar que tienen los gobiernos de la región entre ellos explica la crónica falta de instituciones que regulen formalmente las distintas interrelaciones entre los actores del Mercosur y que, por ejemplo, los grupos de presión deban recurrir al lobby informal ante los gobiernos de turno para la satisfacción de sus demandas sectoriales.

LIMITANTES ESTRUCTURALES QUE SOCAVAN CUALQUIER PROCESO DE INTEGRACIÓN EN SURAMÉRICA.

Los proyectos de integración en América del Sur no sólo se encuentran limitados por el inter-presidencialismo, el cual impide una profundización institucional, sino que también hay otras variables propias del caso sudamericano que coartan la acción y alcance de organismos tales como el Mercosur. A este respecto, la académica brasileña Maria Izabel Mallmann considera que existen dos variables que limitan estructuralmente los proyectos de integración, haciendo muy difícil la creación de una institucionalidad coherente y la plena satisfacción de todos los involucrados. Estas variables son las asimetrías regionales y la inestabilidad interna, y Mallmann se refiere a ellas como las “condicionantes más problemáticas en el caso suramericano”19, que perturban el normal desarrollo del proceso de integración, al hacer poco previsible los comportamientos de los Estados para con sus vecinos, además de fomentarse la insatisfacción permanente entre los países más pequeños por una distribución desigual de los beneficios que la integración conlleva.

En lo que respecta a las asimetrías regionales, éstas son de índole geográfica, económica, demográfica, además de las sociales y de desarrollo humano; motivando con esto la alta disparidad de percepciones entre los miembros de un organismo regional, las cuales según Mallman están condicionadas por tres dimensiones distintas. La primera dice relación con la percepción en materia de distribución de los beneficios de la integración, los 19 MALLMANN, Maria Izabel, « Análise institucionalista da integração sul-americana », Civitas, v. 10, n. 1,

Porto Alegre, 2010, p. 22.

cuales deberían ser equitativos para que el conjunto de miembros de un organismo se sientan partícipes plenos del proceso. Otra dimensión se refiere a los costos de la integración, que “deberán figurar como relativamente bajos para que la percepción sea positiva”20. Esto quiere decir que en el análisis costo/beneficio debería haber una percepción positiva de los potenciales beneficios en el corto plazo, sobre todo para aquellos países en crisis económica y/o crisis política interna, que requieren de ventajas concretas para poder quedarse insertos en un proceso de integración regional. Y por último, otra dimensión que condiciona las percepciones de los países partícipes de la integración regional se refiere a las oportunidades y amenazas que se presentan en el sistema internacional, con lo cual se hace fundamental que los dilemas presentes en la geopolítica regional sean abordados en común acuerdo, y con similares expectativas en cuanto a la proyección que la región desea tener en el ámbito global.

En lo que dice relación con la percepción entre los países miembros del Mercosur en materia de distribución de beneficios, se advierte la continua insatisfacción de los países más pequeños, como Paraguay y Uruguay, por ser los que deben cuadrarse con la relación bilateral privilegiada entre brasileños y argentinos. En cuanto a la percepción de los costos de la integración, sólo Brasil está demostrando una real voluntad de tomar en consideración su peso específico a nivel regional para impulsar medidas tendientes a soportar los mayores costos implicados en el Mercosur, como así también a escala suramericana. En cuanto a las percepciones de los factores externos, tales como la economía global, las amenazas geopolíticas y los desafíos estratégicos, son las propias asimetrías regionales expresadas primordialmente en el plano económico las que causan diferentes percepciones de las amenazas a la región y sus posibles soluciones. Mallmann ve en estas diversas percepciones, pese al mayor involucramiento brasileño en los asuntos suramericanos, una dificultad importante en el proceso del Mercosur por cuanto desde una perspectiva institucionalista, se debe tener previsibilidad mutua de los comportamientos, además de compatibilidad de valores que se expresen en la praxis del proceso de integración y no sólo en la retórica. Por ejemplo, la llegada de presidentes percibidos regionalmente como de izquierda ha producido una compatibilidad de valores expresado en la retórica de la justicia social y la mantención de los valores democráticos; sin embargo, esto no se ha traducido necesariamente en políticas publicas concordantes, sino que se aprecia en la región una multiplicidad de políticas que hacen difícil la consecución de una integración coherente21.

La problemática que plantea Mallman en relación a las asimetrías regionales, entendidas como una de las variables que limitan estructuralmente los proyectos regionales de integración, puede ejemplificarse mejor si se analiza el comercio intrarregional del Mercosur. Lo interesante de constatar al respecto es que pese al aumento del intercambio intra-Mercosur, lo cierto es que persiste en la actualidad una baja interdependencia mutua y una gran asimetría entre sus miembros. En efecto, mientras la interdependencia es considerada un requisito sine qua non para la integración desde las teorías funcionalista y neofuncionalista, en el caso del Mercosur lo fundamental para su desarrollo ha sido la

20 Ibid., p. 21.

21 Ibid., p. 17.

voluntad política de los presidentes y sus gobiernos, antes que cualquier efecto spill-over o demandas desde la sociedad civil. De hecho, de acuerdo a Malamud, sin el compromiso personal del presidente argentino Raúl Alfonsín y su par brasileño, José Sarney, hubiese sido inviable el vigoroso acercamiento bilateral desarrollado rápidamente después del fin de sus respectivos regímenes militares; lo que a la postre posibilitó la posterior conformación del Mercosur en 199122.

En el Mercosur efectivamente persiste una baja interdependencia, puesto que el comercio intrarregional representa alrededor de un 15% del comercio total de los países integrantes del Mercosur; lo que es marcadamente inferior al comercio existente entre los países pertenecientes a la Unión Europea, el cual supera el 60%. Además, las asimetrías se verifican en la gran diferencia existente en lo que respecta a la importancia relativa del comercio al interior del Mercosur para sus países miembros. En el caso de Uruguay y Paraguay, el comercio intrarregional es muy significativo y representa un alto porcentaje del total de sus exportaciones e importaciones, mientras que para Venezuela el mercado del Mercosur es poco relevante para sus exportaciones, no obstante representar más del 10% del total de sus importaciones. Como lo demuestra el siguiente gráfico23, las dos economías menores del Mercosur son altamente dependientes del mercado intrarregional:

Participation par pays dans le MERCOSUR (2012, en %)

0 10 20 30 40 50

Paraguay

Uruguay

Argentine

MERCOSUR

Brésil

Venezuela

Exportations Importations

22 MALAMUD, Andrés, « Las teorías de la integración regional y el estado del Mercosur », Op. Cit., p. 300.

23 Rapport MERCOSUR N° 18 : seconde semestre 2012 et premier semestre 2013, INT et INTAL, Banque

Interaméricaine de Développement (BID), Décembre 2013, p. 30.

Para el caso de Argentina, el Mercosur igualmente es un mercado importante, sobre todo por su estrecha relación económica con Brasil. De hecho, Brasil es el socio económico a quien más le exporta e importa, por lo que la economía brasileña es de vital importancia para los intereses de Argentina; y es por ello que el Mercosur adquiere un carácter estratégico en las relaciones bilaterales. Brasil representa las tres cuartas partes de las exportaciones argentinas al bloque regional, destacándose además de los productos agropecuarios, el dinámico sector automotriz que mantiene fuertes vínculos bilaterales.

Para la mayor economía suramericana, Brasil, el comercio intrarregional sólo representa algo más del 10% de su comercio exterior total. Sin embargo, para Brasil también el Mercosur es relevante porque concentra las mayores exportaciones de bienes manufacturados, los cuales son principalmente adquiridos por Argentina. De hecho, más del 85% de las exportaciones brasileñas al mercado regional corresponde a productos manufacturados, y Brasil obtiene una balanza comercial positiva desde hace más de una década en su intercambio con el Mercosur24. Su principal socio regional, Argentina, es el tercer mercado más importante para sus exportaciones después de China y Estados Unidos; destacándose sus ventas de bienes manufacturados de alto valor agregado, tales como los provenientes de la industria automotriz.

La estrecha relación bilateral entre Brasil y Argentina se expande regionalmente con el Mercosur, y es tanto económica como políticamente muy relevante para los intereses brasileños. Mientras que las exportaciones brasileñas al resto del mundo se concentran básicamente en productos primarios y sus derivados, al interior del Mercosur y en Suramérica se privilegian los bienes manufacturados; favoreciendo de ese modo al desarrollo de la industria brasileña. Por ende, la relación brasileño-argentina es una caracterizada por la interdependencia mutua en el seno del Mercosur, pero para Argentina el mercado brasileño es de vital importancia para tanto sus exportaciones como sus importaciones; siendo Brasil su principal socio comercial, por encima de China y de Estados Unidos. Entonces si bien las dos mayores economías de Suramérica comparten el interés mutuo de mantenerse en este bloque regional, para Argentina es sumamente importante el poder negociar con su principal socio comercial desde una posición menos desventajosa, por intermedio del Mercosur y sus acuerdos comerciales internos.

Sin embargo, más allá de la dinámica propia que tiene la relación bilateral entre Argentina y Brasil, los países más pequeños, Uruguay y Paraguay, no tienen mayor margen de maniobra al interior del Mercosur y son dependientes de los mercados de sus vecinos mayores como destinos privilegiados de sus exportaciones. Esto genera la insatisfacción recurrente entre estos países, y la extrema dificultad de seguir avanzando en el proceso de integración hasta alcanzar el mercado común que inicialmente se tenía previsto por los cuatro miembros fundadores. Las extremas diferencias geográficas y de recursos disponibles hacen con que en el seno del Mercosur se generen recurrentes conflictos que no pueden ser solucionados por su propia institucionalidad, y por tanto, se recurre usualmente a las cancillerías o a los propios presidentes de los gobiernos de turno; reforzando así el inter-presidencialismo suramericano.

24 Ibid., p. 36.

La otra variable, descrita por Mallmann, que representa igualmente una limitación estructural al proceso de integración es la inestabilidad interna, que subsiste en los países sudamericanos, lo que impide la profundización de la integración y el logro de cierto grado de supranacionalidad en sus instituciones. Un caso paradigmático al respecto, y que continúa dejando secuelas en el seno del Mercosur, es el de la debacle social, política y económica de Argentina en diciembre de 2001 cuando declara la cesación de pagos de su deuda externa (default). De acuerdo a Raúl Bernal-Meza, las políticas económicas neoliberales iniciadas desde marzo de 1976 con el golpe de Estado terminaron por casi destruir el aparato industrial del país y aumentar el déficit del comercio exterior y la deuda externa a niveles récords. Con el retorno a la democracia en 1983, el gobierno de Alfonsín intentó hacer cambios al sistema económico sin éxito, profundizándose el modelo neoliberal bajo el gobierno de Carlos Menem (1989-1999), y finalmente se atraviesa una profunda crisis político-económica bajo De la Rúa (1999-2001) que desemboca en el colapso económico del país25.

La crisis de 2001 estancó el proceso de integración y Argentina rompió con el alineamiento y las “relaciones carnales” con Estados Unidos, que se instaló especialmente durante la era de Menem26. El denominado plan de convertibilidad, que ancló el peso al dólar artificialmente, generó una crisis económica de proporciones, que terminó con la devaluación abrupta del peso argentino y el control forzoso del tipo de cambio, además del control arbitrario de los depósitos bancarios mediante la promulgación de decretos presidenciales. Según Bernal-Meza, el sector financiero terminó desplazando al sector industrial como eje de la economía del país, desregulándose el mercado de capitales, de trabajo y servicios, además de privatizarse las empresas estatales de forma arbitraria27. Bajo esta crisis argentina, la posición del corto gobierno de Eduardo Duhalde (2002-2003) fue de acercamiento con Brasil, y la demanda de la cooperación solidaria bajo el Mercosur. Brasil accedió a cooperar con su complicado vecino del sur, fortificándose la relación bilateral durante el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007). Sin embargo, las complicaciones en la relación comercial bilateral no han desaparecido, pese a sus mayores vínculos políticos, y ambos países han continuado utilizando medidas proteccionistas para contrarrestar los efectos percibidos como nocivos del comercio regional. En efecto, para reducir las asimetrías percibidas como injustas por Argentina en su intercambio comercial con Brasil, dentro del Mercosur se estableció durante los gobiernos de Kirchner y Lula el Mecanismo de Adaptación Competitiva (MAC) para, por la vía de más aranceles, contrarrestar los

25 BERNAL-MEZA, Raúl, « La Crisis Argentina: Su Impacto en las Relaciones Bilaterales Argentino-Brasileñas y

Sobre el MERCOSUR », Cadernos PROLAM/USP - Brazilian Journal of Latin American Studies, Año I Vol. I,

2002.

26 TORRES, Miguel A., « Lineamientos de la política exterior argentina luego de la crisis del 2001 », Revista

Electrónica del Instituto de Investigaciones “Ambrosio L. Gioja”, Año V, Número Especial, 2011. Disponible

sur: www.derecho.uba.ar/revistagioja/

27 BERNAL-MEZA, Raúl, Op. Cit., p.7.

daños que el intercambio intra-Mercosur pudiera generar a los socios de Brasil28. Para Argentina, su balanza comercial deficitaria con Brasil, debido tanto a la devaluación unilateral brasileña de 1999 como a la crisis argentina de 2001, debía solucionarse con mecanismos proteccionistas como el MAC, licencias no automáticas y restricciones al comercio bilateral. Sin embargo, estas medidas proteccionistas han causado la merma de la pretendida unión aduanera, con lo cual la inestabilidad interna de los países del Mercosur ha perjudicado seriamente el avance del proceso de integración y ha motivado su propio estancamiento, con medidas proteccionistas que alejan la posibilidad de una coordinación de las políticas macroeconómicas entre los países y la real viabilidad de un mercado común en Suramérica. Como señala Lorenzo, la falta de coordinación de las políticas macroeconómicas y de instituciones supranacionales hacen prácticamente imposible la existencia de un mercado común en el Mercosur, al estilo de la Unión Europea29.

LA REGIONALIZACIÓN DE SURAMÉRICA: ÚNICA VÍA PERMITIDA POR EL HEGEMÓN SURAMERICANO.

Adicionalmente a las variables mencionadas por Mallmann; a saber, las asimetrías regionales y la inestabilidad interna, desde nuestra perspectiva hay otra variable que igualmente limita estructuralmente cualquier proyecto de integración en América del Sur, y que ha condicionado el devenir del Mercosur hasta nuestros días. Nos referimos a la propia tradición de la política exterior de Brasil, la cual ha intentado sistemáticamente la mantención e incremento de la autonomía y la capacidad decisoria del país en el sistema internacional. Inclusive para Marcelo Passini Mariano y Haroldo Ramanzini Júnior, “la principal limitación estructural a la integración en el Cono Sur es la regularidad en el comportamiento externo brasileño en sí mismo”30. En efecto, estos académicos brasileños recalcan la importancia de los dos vectores de la diplomacia brasileña moderna desde sus inicios con Rio Branco a comienzos del siglo XX: la autonomía y el desarrollo. Mientras el desarrollo ha sido más maleable a lo largo de los años debido a que responde más bien a políticas dirigidas directamente por los gobiernos de turno, la autonomía es percibida al interior de Brasil como una política de Estado que ha permeado a todos los regímenes políticos.

28 SIMONOFF, Alejandro, « Argentina: Cuatro claves de la política exterior reciente (2001-2010) », Cuadernos

sobre Relaciones Internacionales, Regionalismo y Desarrollo, Vol. 6, n°11, enero-junio 2011.

29 LORENZO, Natividad, « Situación actual y perspectivas del Mercosur », Nota técnica NT/03/06, Fundación

CILAE, julio 2006. Disponible sur: www.cilae.org

30 MARIANO, Marcelo P. et RAMANZINI JÚNIOR, Haroldo, « Structural limitations of the Mercosur: an

analysis based on the Brazilian foreign policy positions », The Latin Americanist, Volume 56, Issue 2, June

2012, p. 169.

De tal modo que ha sido la propia trayectoria de la política externa de Brasil, con sus dos históricos vectores, la que ha incidido en el desarrollo de los procesos de integración regional. En el caso del desarrollo, entendido como vector de la política brasileña, ha estado presente desde los inicios de la república cuando la actividad agro-exportadora, con productos claves como el caucho y el café, era la encargada del desarrollo del país; para posteriormente desde la década de 1930 pasar a una industrialización sustitutiva de importaciones (modelo ISI), que a comienzos de 1980 empieza a mostrar sus falencias con el alto endeudamiento de la economía brasileña. En los años ‘90s se instala el denominado modelo neoliberal, con el Consenso de Washington, pero sin desperdiciar el desarrollo industrial anterior y, por ende, conservando una matriz desarrollista en la economía local. La política externa ha contribuido a ojos de la élite brasileña en apoyar la política de desarrollo de los sucesivos gobiernos, esto pese a las variaciones de las políticas encauzadas en este ítem dentro de un contexto de regularidad en la política exterior brasileña.

A diferencia del desarrollo, el otro vector de la política externa brasileña sigue un patrón mucho más regular y que condiciona fuertemente la manera cómo Brasil se inserta en el sistema internacional. En efecto, la autonomía es el vector clave en la política externa que genera su estabilidad y regularidad; y si bien todos los Estados buscan obtener autonomía con base a su propia identidad internacional, el caso brasileño es particular por cuanto la capacidad única de inserción internacional que posee Brasil entre los países latinoamericanos. De acuerdo a Passini Mariano y Ramanzini Júnior la autonomía describe “la idea de incremento del margen de maniobra o libre elección del Estado frente a las limitaciones impuestas por el sistema internacional”31. Es decir, en el caso brasileño la autonomía no sólo indica la defensa de principios básicos como el de no intervención en los asuntos internos, sino que también este concepto implica el incremento de las capacidades propias para intervenir en el sistema internacional y sus instituciones.

Esta noción de autonomía descrita por ambos académicos brasileños ha permeado la forma cómo Brasil se ha insertado en Suramérica, afectando el devenir de proyectos de integración tales como el Mercosur. En efecto, para Brasil la falta de profundización de la integración regional responde a su propia tradición en política exterior en cuanto a mantener la autonomía en su toma de decisiones y posturas en el entorno regional y global; por lo que si bien el Mercosur responde a sus intereses políticos y económicos en el sentido de proveerle al país una inserción regional coherente con impacto a nivel internacional, el gigante sudamericano no está dispuesto a perder ningún margen de maniobra para encauzar su política externa a su propia voluntad según sus intereses y el contexto político del momento. Es por ello que Brasil ha demostrado una crónica falta de voluntad política para fortalecer las instituciones del Mercosur, y permitir que este proceso de integración subregional supere su nivel actual de unión aduanera imperfecta.

Esta postura política de Brasil en asuntos regionales no se condice con la noción tradicional de integración regional, en cuanto a que la institucionalidad debe ser afianzada con el tiempo para la legitimidad de todo el proceso, lo que incluye necesariamente algún

31 Ibid., p. 165.

grado de supranacionalidad en la toma de decisiones en el seno del Mercosur. Passini Mariano y Ramanzini Júnior llegan inclusive a señalar que la única perspectiva de solución a esta falta crónica de institucionalidad en la integración regional sería en la “superación del elemento de autonomía en la política exterior brasileña”32. Pero considerando el propio comportamiento histórico de Brasil a este respecto, se hace muy improbable un cambio brusco que permita la cesión de soberanía a instancias supranacionales, ajenas éstas al control del gobierno brasileño. Por lo tanto, siguiendo la noción de integración tal y como se presenta en el ámbito académico, la integración en el Mercosur, y por natural extensión regional, en la propia Unasur, no podrá afianzarse ni siquiera en el largo plazo, con instituciones regionales legitimadas y capaces de encauzar las demandas de todos los actores, además de solucionar las controversias que surjan durante el proceso. Aquello no podrá ser viable en Suramérica debido, entre otros factores, a la característica inherente de la política externa brasileña: su búsqueda incesante por mayor autonomía. Por todo aquello, las sucesivas crisis del Mercosur sólo podrán solucionarse mediante las respectivas cancillerías de los países miembros y en última instancia, por la diplomacia presidencial, con el involucramiento activo de los Ejecutivos y de los propios presidentes, si fuese necesario, para reestablecer la armonía política intrarregional.

De tal modo que el inter-presidencialismo es una característica inherente e ineludible de los procesos de integración en Suramérica y, dentro de este contexto, Passini Mariano y Ramanzini Júnior hablan del modelo de Mercosur, que está presente en la política externa brasileña. Brasil es lo suficientemente coherente, como para transformar su relacionamiento con sus vecinos en un modelo bien establecido, gracias fundamentalmente al cuerpo diplomático de Itamaraty; el cual es el encargado de formular e implementar en gran medida la política externa, además de aportar estabilidad en las relaciones interregionales. De acuerdo a una tesis doctoral con análisis empírico sobre el Mercosur33, ambos autores señalan que el modelo de Mercosur presente en la política externa brasileña se destaca por la centralidad de los gobiernos, relevancia de presidentes, defensa de la estabilidad democrática regional, resolución de conflictos por vías diplomáticas, consolidación de la unión aduanera, articulación brasileño-argentina, regionalismo abierto, limitada inclusión de nuevos actores domésticos y la inexistencia de un paymaster. Cabe hacer notar que la configuración de este modelo está dada por la omnipresencia de Itamaraty y sus diplomáticos en la articulación de las relaciones intrarregionales; lo que ayuda a definir las estructuras mismas y el devenir del Mercosur, con una estrategia de integración que evita sistemáticamente abordar los asuntos más polémicos en pos del entendimiento colectivo en base a acuerdos diplomáticos sucesivos, que sobrepasan usualmente la propia institucionalidad vigente de este organismo regional34.

32 Ibid., p. 177.

33 MARIANO, Marcelo P., A Política Externa Brasileira, o Itamaraty e o Mercosul, Tese de Doutorado,

Programa de Pós-graduação em Sociologia, Faculdade de Ciências e Letras, UNESP - Araraquara - SP, 2007.

34 MARIANO, Marcelo P. et RAMANZINI JÚNIOR, Haroldo, Op. Cit., pp. 169-171.

En lo referente específicamente a la inexistencia de un paymaster, se refiere a que en el modelo brasileño de Mercosur no hay cabida para la concepción de paymaster aportada por Mattli35; la cual señala la voluntad de un Estado de cargar con los costos tanto económicos como políticos e institucionales que se deben enfrentar cuando se crean instituciones regionales con capacidades supranacionales. Si bien en el caso europeo es factible el surgimiento de paymasters, en el caso suramericano no es factible porque el único capaz de cargar con los costos por su mayor envergadura geopolítica y económica, Brasil, no está dispuesto a perder autonomía y ceder soberanía a organismos regionales. Sin embargo, Brasil sí ha estado dispuesto a pagar costos para mantener un Mercosur estable y evitar su desmembramiento, pero “basado en sus propias instituciones nacionales, con la visión de mínimamente mantener la cohesión necesaria para la búsqueda de los objetivos brasileños de inserción internacional”36. Esto implica que el modelo de Mercosur que ha llevado a cabo Brasil es incompatible con el surgimiento de instituciones supranacionales y, por ende, la búsqueda de una integración que siga los pasos de Europa simplemente no tiene cabida en Suramérica. Por lo tanto, el mayor o menor grado de institucionalización que Brasil aceptará dependerá de sus intereses nacionales, en consonancia con su permanente búsqueda de autonomía dentro del sistema internacional. De acuerdo a la académica brasileña Leticia Pinheiro, después de décadas de vacilación entre el alineamiento automático con Estados Unidos y el universalismo expresado en la diversificación de sus vínculos con el exterior, Brasil opta finalmente por el institucionalismo pragmático37. Este tipo de institucionalismo tiene una raíz en la teoría realista de las relaciones internacionales, en la medida en que la política externa brasileña se rige por los intereses nacionales y la búsqueda permanente de un mejor posicionamiento en el sistema internacional. El institucionalismo pragmático remarca el interés de una potencia emergente de participar en la mayor cantidad de instituciones globales posibles, en la medida que le permite adherir a normas internacionales que le ayuden a preservar e incrementar su autonomía de acción, áreas de influencia, y su desarrollo económico. No obstante, esta potencia debe tener como prioridad su área de influencia en su propia región, y a partir de ahí construir sus vínculos externos para insertarse mejor en un sistema internacional dinámico y competitivo. En el caso de Brasil, aún antes del fin del siglo XX ya había plena claridad entre la élite diplomática brasileña de que para lograr una mayor influencia en las organizaciones multilaterales a nivel global necesariamente se requiere la “consolidación de nuestra posición en América del Sur”38.

En consecuencia, este hegemón regional de alcance global, Brasil, no está interesado en ceder cuotas de soberanía para la conformación de instituciones regionales, sino que persigue la formación de uno de los polos que determinará el devenir del sistema 35 MATTLI, Walter, The Logic of Regional Integration: Europe and Beyond, Cambridge University Press, New

York, 1999.

36 MARIANO, Marcelo P. et RAMANZINI JÚNIOR, Haroldo, Op. Cit., p. 171.

37 PINHEIRO, Leticia, « Traídos pelo Desejo: Um Ensaio sobre a Teoria e a Prática da Política Externa

Brasileira Contemporânea », Contexto Internacional, Vol. 22, n° 2, Rio de Janeiro, 2000.

38 Ibid., p. 327.

internacional en un mundo cada vez más multipolar. Este polo sudamericano emergente requiere para su consolidación de una región distinguible dentro del ámbito internacional, sin embargo, una definición exacta de lo que es e implica una región es de extrema dificultad, y carente de aceptación universal por la comunidad académica, puesto que una región no califica como tal per se por su geografía, identidad, institucionalidad, integración económica o el nivel de intercambio cultural, social o económico entre sus miembros. Entonces se hace necesario concentrarse en el proceso de generación de una región y sus alcances en diversos ámbitos, más que en una definición acabada de lo que presumiblemente debería ser una región propiamente tal. De este modo se evitan los determinismos que suelen traer consigo las teorías de integración y, al mismo tiempo, se permite el análisis de un bloque regional, sin distinción en cuanto a su carácter, origen o nivel de institucionalización.

A este respecto, Alex Warleigh-Lack nos aporta una adecuada solución para aproximarse teóricamente a la realidad geopolítica existente actualmente en América del Sur, con la utilización del concepto de regionalización

39. Con este concepto nos podemos enfocar al proceso de construcción de una región geopolíticamente coherente liderada por Brasil, evitando las presunciones deterministas como las aportadas por los neofuncionalistas, en cuanto a la necesidad de la existencia de organismos supranacionales que avalen la integración regional. Para Warleigh-Lack, la regionalización significa un “proceso explícito, pero no necesariamente institucionalizado formalmente, de adaptación de los Estados participantes de las normas, procesos, estilos, contenidos de política pública, economías e identidad (potencialmente a nivel de élites y masas) para alinear y formar un nuevo set de prioridades colectivas, normas e intereses a nivel regional, el cual puede posteriormente evolucionar, estancarse o disolverse”40. Efectivamente con este término, regionalización, se evita la tendencia de percibir el proceso de integración sudamericano bajo la hegemonía brasileña como un proceso inacabado debido al presunto fracaso de no contar aún hoy con instituciones supranacionales que reflejen un nuevo centro de poder regional; como así lo señalan académicos tales como Malamud, el cual se inspira del modelo europeo para su análisis crítico del Mercosur y la presunta falta de institucionalización de este organismo subregional41. Esta definición de regionalización aporta flexibilidad y amplitud al estudio de los bloques regionales, puesto que al concebirse como un proceso constante, se evita la presunción teórica de que es necesario el logro de determinados objetivos, sin los cuales es imposible hablar de una integración regional propiamente tal. Con ello se evitan los determinismos en cuanto a las finalidades de un proceso regional, no descartándose inclusive su posterior evolución, estancamiento o extinción. Al mismo tiempo, se entiende la regionalización como un proceso continuo en que los Estados se vinculan entre sí

39 WARLEIGH-LACK, Alex, « Towards a Conceptual Framework for Regionalisation: Bridging New Regionalism

and Integration Theory », Review of International Political Economy, Vol. 13, N° 5, 2006, pp. 750-771.

40 Ibid., p. 758.

41 MALAMUD, Andrés, « Las teorías de la integración regional y el estado del Mercosur », Op. Cit.

voluntariamente para el logro de objetivos comunes de diversa índole; por lo que estamos en presencia de un proceso que supera la cooperación multilateral en temas específicos. Esto es relevante en la medida en que en Suramérica se produce un proceso explícito de regionalización que supera con creces la cooperación bilateral o multilateral en la región sudamericana. Si bien la cooperación es necesaria en el proceso de convergencia de las políticas nacionales en diversos temas, no es suficiente para una regionalización coherente en el largo plazo. La Unasur es la expresión institucional más acabada del proceso de regionalización en América del Sur, que está basada en la hegemonía cooperativa articulada por Brasil para el logro de su propia estrategia de inserción regional y global, en un contexto internacional en constante mutación y el surgimiento de nuevas potencias, como son los BRICS. Dentro de este nuevo contexto multipolar, el rechazo de Brasil a la expansión de los intereses norteamericanos en América del Sur ha estado asociado a la promoción de sus propios intereses en el subcontinente, y entre éstos estaba el impedir la materialización de la iniciativa estadounidense de crear el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). De hecho Brasil, junto a otros países sudamericanos, fue un férreo opositor que, sin socavar su relación bilateral con Estados Unidos, pudo ser capaz de terminar con la ambición norteamericana de extender el TLCAN hacia el sur del continente americano durante la IV Cumbre de las Américas de Mar del Plata en noviembre de 2005. Tanto los países del Mercosur y Venezuela destacaron en dicha cumbre las asimetrías existentes entre las economías de las Américas y, por lo tanto, se entendía desde Suramérica que el ALCA implicaba una expansión considerable de la histórica influencia político-económica de los estadounidenses en América Latina. En contraste a su oposición geopolítica al ALCA, Brasil sí ha estado dispuesto y ha activamente promocionado la expansión del Mercosur, pese al fracaso prematuro del ALCSA. Esta perseverancia brasileña en su inserción regional terminó rindiéndole frutos, ya que se han ido incorporando varios países de la región en calidad de miembros asociados (Bolivia, Perú, Ecuador, Chile y Colombia), y en el año 2006 Venezuela firma el protocolo de su adhesión al organismo subregional para recién en 2012 ser incorporado como miembro pleno.

CONCLUSIÓN.

La ampliación del Mercosur, con Venezuela como miembro pleno, demuestra el profundo interés de Brasil por afianzar su inserción regional como plataforma global, lo que pasa por pagar los costos que considere necesarios desde sus propias instituciones y, de esta forma, configurar su hegemonía cooperativa suramericana que le permita alcanzar una mayor autonomía en el sistema internacional. Dicha autonomía pasa necesariamente por impedir cualquier atisbo de supranacionalidad en las instituciones regionales, limitando el perfeccionamiento del Mercosur hacia sólo la consolidación de la unión aduanera, con algún grado de desarrollo en materias sociales, culturales y políticas; pero sin cesión de soberanía ni socavo de los intereses nacionales defendidos por la política exterior brasileña. Este resguardo de la autonomía brasileña permite a su vez comprender que la actuación de

Brasil a escala suramericana no corresponde a la concepción tradicional de integración dada genéricamente por los internacionalistas latinoamericanos; sino que se entiende la política regional brasileña en las últimas décadas como el intento por forjar una región geopolíticamente coherente, que exprese un mínimo de acuerdos que posibilite un multilateralismo suramericano que pueda expresarse unitariamente en los organismos internacionales. Aquello implica que para el análisis de la realidad suramericana el concepto tradicional de integración debe ser reemplazado por el de regionalización, para así poder entender a cabalidad cómo la Suramérica actual responde a la necesidad de Brasil de crear un polo distinguible del resto del continente americano para reforzar su propia autonomía e incrementar su margen de maniobra frente a los constreñimientos del sistema internacional.

Dentro de este contexto, el Mercosur es entendido como el paso previo necesario al proceso de regionalización de toda Suramérica, y que bajo la hegemonía cooperativa brasileña tiene actualmente su expresión institucional en la Unasur. Por lo tanto, la propia existencia de la Unasur se explica por el incremento sostenido de la autonomía de la política externa brasileña, y si este organismo regional es entendido como un proceso de regionalización se evitarán los equívocos que el concepto de integración trae consigo para la comprensión de la hegemonía cooperativa brasileña y la nueva realidad geopolítica en Suramérica. Tales equívocos provienen en lo fundamental de la creencia en la existencia de un camino de integración regional que conduce a través de varias fases de desarrollo hacia la conformación de instituciones supranacionales; con lo cual los países miembros terminan por ceder cuotas de soberanía y pierden autonomía en materia de sus políticas externas, o inclusive, internas.

Por el contrario, la Unasur simboliza la voluntad de Brasil de establecer una hegemonía en América del Sur, sin pérdida alguna de su soberanía, mediante la regionalización de sus intereses geopolíticos nacionales; con lo cual se posibilita la paulatina configuración de un polo suramericano distinguible en un mundo crecientemente multipolar, incrementándose así la autonomía brasileña para poder operar con iniciativa propia dentro del sistema internacional. De tal modo que, entendiendo la Unasur como un tipo de regionalización, se hace factible el poder salirse de la falsa dicotomía que implica definir los procesos regionales como de cooperación o de integración. De hecho, autores latinoamericanos como el reconocido argentino Félix Peña señalan a la integración como un proceso en continua construcción, que no posee en la realidad un punto de no retorno en el cual se tornaría irreversible para los países involucrados. Es decir, es un proceso no lineal que no sigue los patrones de otras experiencias regionales ni teorías específicas; además de poseer contradicciones intrínsecas que hacen a menudo tambalear los cimientos de la propia integración regional. En el caso suramericano, según Peña, es clave para la mantención de una lógica de integración la relación bilateral entre Argentina y Brasil, la cual permea a todas las otras relaciones interregionales y permite que el proceso regional posea un mínimo de estabilidad y proyección hacia el futuro42. Dentro de esta lógica de integración descrita por Peña, la Unasur representa para la región mucho más que un mero organismo

42 PEÑA, Félix, « Mercosur as a regional and global protagonist », RSCAS Policy Paper, European University

Institute, Florence, Janvier 2012.

en donde sólo existe una cooperación multilateral en determinadas políticas de carácter regional, puesto que existen objetivos de largo alcance y proyección, como son la creación del Consejo Sudamericano de Defensa y la iniciativa de infraestructura regional suramericana (IIRSA). Asimismo, la Unasur no refleja un proceso de integración al estilo de la Unión Europea, en donde la creación de instituciones supranacionales y la consecuente derivación de ciertas facultades nacionales hacia un nuevo centro de poder regional son características esenciales. Sin embargo, la coherencia de la regionalización suramericana la da el hegemón que ejerce su hegemonía cooperativamente, incorporando las necesidades y expectativas del resto de los Estados sudamericanos, dándole al proceso regional la capacidad de evolucionar en el tiempo. Aquello permite que por primera vez en Suramérica haya un articulador con las capacidades y voluntad suficientes para desarrollar una regionalización que supere la discrecionalidad de los presidentes de turno de los países de la región, en pos de objetivos comunes a ser alcanzados de manera incremental y flexible. En efecto, bajo la hegemonía cooperativa brasileña es que la Unasur nació y se está desarrollando, con una definición cada vez más nítida de una nueva región geopolítica distintiva dentro de América Latina. Y dentro de este contexto, el Mercosur constituye el primer eslabón del proceso de regionalización de América del Sur, con la consolidación de la relación estratégica entre Brasil y Argentina.

De tal modo que Brasil ha sabido forjar un proceso de regionalización en América del Sur, a pesar del extremo intergubernamentalismo existente en el subcontinente, y que tiene a la Unasur como su mayor expresión institucional. Este organismo regional, que une a los doce países suramericanos, es un fiel reflejo de la voluntad política brasileña de implantar una hegemonía cooperativa en América del Sur; la cual se adapta al inter-presidencialismo y a las vicisitudes políticas regionales. Esta adaptación de Brasil a su entorno regional está dada por su propio proceso histórico de consolidación de su identidad internacional, y su autopercepción como un país emergente que si bien no disputa el liderazgo en el sistema internacional, tampoco se halla en una posición periférica. Según Luiz Faria y Giulia Ribeiro Barão, Brasil ostenta actualmente el estatus de potencia media, lo que le permite tener dentro del sistema internacional “una posición intermedia, en que se combinan una fuerza relativa con algunos grados de dependencia. Más aún, identifica con su interés el ejercicio de la hegemonía en el ámbito regional”43. Esta autopercepción brasileña se sustenta en la relativa continuidad de su política exterior, basada en su conciencia de su grandiosidad en cuanto a su tamaño geográfico y poblacional, que hacen a Brasil consciente de sus posibilidades de influir en el sistema internacional desde la diplomacia moderna instaurada por el Barón de Rio Branco en 1902. En efecto, la identidad internacional brasileña descrita por el ex canciller Celso Lafer se remite a creencias comunes entre la élite política y económica local de que la política externa puede y debe ayudar al desarrollo nacional; como asimismo la conciencia de que Brasil tiene un peso específico entre los países del orbe. En la construcción y mantención de esta identidad brasileña en el exterior, el cuerpo diplomático permanente expresado por Itamaraty tiene un

43 FARIA, Luiz A. E. et BARÃO, Giulia R., Op. Cit., p. 73.

papel central en la representación de los intereses brasileños a nivel internacional44. Y es precisamente el ministerio de relaciones exteriores brasileño, Itamaraty, el que ha ido cristalizando la identidad internacional brasileña en base al tradicionalismo presente en la formación de los diplomáticos en el Instituto Rio Branco45. Esta tradición se enmarca en un enfoque realista de las relaciones internacionales, lo que implica mantener una constante preocupación por el posicionamiento de Brasil en el sistema internacional y en ajustar la política exterior en consideración a sus necesidades geopolíticas. El posicionamiento de Brasil en la actualidad puede ser mejorado con el objeto de incrementar su autonomía internacional, si logra establecer un polo regional con capacidades políticas propias e independientes de potencias extrarregionales. En este contexto, el Mercosur ha sido la etapa previa indispensable al actual proceso de conformación de uno de los polos dentro del mundo multipolar que se avecina, a través de la regionalización llevada a cabo por Brasil en América del Sur bajo la Unasur. BIBLIOGRAFÍA. ARELLANO, Félix G., « La entrada de Venezuela al Mercado Común del Sur (MERCOSUR): Implicaciones políticas y económicas », Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS), Fondation Friedrich Ebert, Caracas, Mai 2013.

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44 LAFER, Celso, A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira: passado, presente e

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