ASPECTOS CONSTITUCIONALESDEL DERECHO AMBIENTAL

Por RAL CANOSA USERA

SUMARIO

I. AUTONOMA CIENTFICA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL.II. OBJETO Y M-TODO DE LA DISCIPLINA. III. ELEMENTOS CENTRALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL AM-BIENTAL: 1. Alternativas en la constitucionalizacin del nuevo inters jurdico ambiental.Contenido complejo del art. 45 de la Constitucin. 2. La amplitud de lo ambiental y sunecesaria acotacin en el concepto jurdico de medio ambiente. 3. El derecho a disfrutardel medio ambiente como derecho constitucional de estructura abierta: a) Eficacia nor-mativa del artculo 45.1 de la Constitucin: La proclamacin constitucional y la concre-cin legislativa, b) Naturaleza del derecho, c) Solapamiento del contenido del derecho alentorno con el contenido de otros derechos de diferente rango, d) Titularidad del de-recho, e) Vas jurisdiccionales para la proteccin de intereses medioambientales frente alos poderes pblicos y frente a particulares: a') Alternativas, b') Relaciones de vecindady reparacin del dao causado, c') Recurso contencioso-administrativo. d') Accin p-blica y accin popular, e') Alternativa subjetivista. F) Va penal, g') Recurso de amparo,h') Cuestin de inconstitucionalidad. 4. Deber de conservar el entorno. 5. Prin-

cipios rectores ambientales. 6. Descentralizacin en materia ambiental.

I. AUTONOMA CIENTFICADEL DERECHO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL

Este trabajo pretende demostrar que, dentro de un ms amplio Derecho pblicoambiental o medioambiental, hay un espacio cientfico autnomo para el Derechoconstitucional. Se puede hablar, entonces, de un Derecho constitucional ambiental,cuyo contenido debera delimitarse. Este es el objetivo ltimo de este trabajo; paraalcanzarlo recorreremos, en las pginas que siguen, un itinerario argumental queconsta de los siguientes pasos: primero, comprobar la existencia de un sector delOrden jurdico espaol relativo al entorno. Segundo paso, advertir que en tal ordena-cin ambiental se encuentran normas de rango constitucional y otras, que sin poseereste rango, conectan con aqullas y las completan. Y, por ltimo, desvelar lo mate-

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Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)Nm. 94. Octubre-Diciembre 1996

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rialmente constitucional de los otros mbitos normativos: administrativo, penal, in-ternacional, procesal, financiero y civil. Slo entonces habremos enmarcado lo cons-titucional y, una vez fijado el contenido de la disciplina, explicarlo y analizarlo.

Hay que advertir, sin embargo, que la separacin de los contenidos constitucio-nales ambientales es puramente acadmica porque resulta imposible imaginar laproyeccin sobre la realidad, en compartimientos estancos, del orden jurdico am-biental. La ntegra ordenacin jurdica ambiental se proyecta sobre el medio, regu-lndolo.

Esta unidad y coherencia necesarias de la regulacin ambiental arranca, comoocurre en casi todas las ramas del derecho, de la Constitucin; sta contiene los ep-grafes generales de dicha regulacin, a la que, de esta manera, dota de unidad de sen-tido. Toda la normativa ambiental y toda la accin pblica en la materia quedan asdirigidas hacia los fines contemplados en la Constitucin. Y en lo atinente al medioambiente, la Constitucin espaola de 1978 es, como luego se ver, prdiga en refe-rencias. Hay, pues, una base normativa constitucional muy amplia sobre la que hande ocuparse los constitucionalistas. Bien es cierto que no slo estos ltimos especia-listas pueden analizar el derecho constitucional ambiental; puesto que en ste sehallan recogidos los principios de todo el Derecho ambiental, todo jurista tiene in-ters en nuestra materia. En especial, los administrativistas que con gran acierto sehan ocupado, desde la contemplacin conjunta del ordenamiento jurdico ambiental,tambin de la vertiente constitucional. Pero la tarea especfica corresponde, sobretodo, a los cultivadores del Derecho constitucional.

No han sido hasta ahora, sin embargo, los constitucionalistas quienes mayor de-dicacin han prestado a lo medio-ambiental (1). La complejidad de lo estipulado enla Constitucin y las dificultades que tal complejidad entraa los han apartado de unobjeto que a ellos corresponde analizar. Este vaco lo han llenado filsofos del de-recho y, sobre todo, profesores de Derecho Administrativo. Estos ltimos cuando sehan ocupado del amplio Derecho administrativo ambiental y ante la ausencia de unadogmtica constitucionalista, han analizado sus aspectos constitucionales. Por eso,hasta la fecha, las ms importantes contribuciones doctrinales, en la esfera constitu-cional, las han aportado tambin ellos.

Conviene reparar este relativo abandono de lo ambiental por parte de los consti-tucionalistas, para construir una doctrina constitucional ambiental que, desde lospresupuestos de nuestra dogmtica, pusiera al alcance de todos los juristas explica-ciones plausibles que sirvieran para ir moldeando un derecho constitucional am-biental con propia sustantividad.

Fijar los lmites entre el Derecho constitucional ambiental y el respectivo De-recho administrativo no resulta fcil; hay, como de costumbre, una frontera muylbil entre ambas ordenaciones: legtimamente puede superarse tal frontera en in-

(1) Cfr., sin embargo, la magnfica monografa, recientemente aparecida, del constitucionalistaG. ESCOBAR ROCA: La ordenacin constitucional del medio ambiente, Dykinson, Madrid, 1995.

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teres de la contemplacin conjunta del Derecho pblico ambiental. Pero si tal con-templacin global del Orden jurdico ambiental es necesaria, tambin lo es separarmbitos cientficos, donde las distintas disciplinas acadmicas se proyecten msfructferamente. Lo ltimo es, adems de conveniente, necesario si, como estocurriendo, comienzan a aparecer asignaturas autnomas tales como el Derechoconstitucional ambiental y el Derecho administrativo ambiental (2). Habr de ocu-parse, cada cual, de lo que le corresponda, sin que el reparto acadmico de la materiaimplique absurda prohibicin de seguir el anlisis jurdico hasta sus ltimas conse-cuencias y desbordar, as, el lmite interdisciplinario.

Cul es la funcin del Derecho ambiental, de la parte del Orden jurdico a laque as se ha bautizado? Sin duda, proteger, al regularlos, los intereses medioam-bientales; y, ms sucintamente, proteger el medio ambiente.

Como es sabido, desde los aos sesenta hasta la fecha han irrumpido nuevos in-tereses sociales que, poco a poco, han conformado una realidad de nuevo cuo. Lasnovedades, traducidas en necesidades sociales, tenan que despertar el celo del legis-lador quien, con ms o menos diligencia, ha ido incorporando en los ordenamientoslos nuevos intereses, juridificndolos. Este proceso regulador culmina con la inclu-sin de los intereses medio ambientales en las Constituciones ms recientes y en in-numerables documentos internacionales (3). Lo que fue en su da un inters exticoy perifrico, es hoy objeto central de una nueva disciplina jurdica: el Derecho am-biental.

El proceso descrito est todava lejos de terminar: la madurez cientfica de ladisciplina jurdico-ambiental an ha de lograrse. Es ms, ni siquiera hay un conceptopacfico de medio ambiente y, al no haberlo, desconocemos el alcance del Derechoambiental, cuya primera caracterstica relevante es la de ser controvertido desde elmomento mismo en que se polemiza a propsito del concepto de medio ambiente;conviven doctrinalmente conceptos amplsimos junto a otros muy restringidos, sinque, todava, nuestro derecho positivo se haya pronunciado. Las definiciones apor-

(2) Plan de estudios de la Licenciatura en Ciencias Ambientales de la Universidad Complutense.(3) Acerca de las regulaciones sobre medio ambiente en Derecho comparado cfr. DOMPER FE-

RRANDO: El medio ambiente y la intervencin administrativa en las actividades clasificadas, I, Civitas,Madrid, 1992, pgs. 93 y sigs. Tambin, A. PREZ LUO: Comentario al artculo 45 CE, en O. ALZAGA(ed.): Comentarios a las leyes polticas, IV, Edersa, Madrid, 1984, pgs. 249 y sigs. F. LPEZ MENUDOtrata, en especial, los casos portugus, de ms explcita concrecin del derecho, e italiano, El derecho ala proteccin del medio ambiente, en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, nm. 10, 1991,pgs. 165 y sigs. Sobre el mbito de la poltica ambiental de los Estados miembros de la Unin Europea,cfr. E. ALONSO GARCA: El Derecho ambiental de la Comunidad Europea, I, Civitas, Madrid, 1993,pgs. 64 y sigs. Sobre la ordenacin internacional del medio ambiente, cfr. MARTN MATEO: Tratado deDerecho Ambiental, dos volmenes, Trivium, Madrid, 1991 (aqu citaremos siempre el volumen I),pgs. 146 y sigs. Y B. MORENO QUESADA: La proteccin del medio ambiente y el Ordenamiento Jurdicode la Comunidad Europea (la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo), en G. RUIZ-RICORuiz (coord.): La proteccin del medio ambiente en el Ordenamiento Jurdico espaol, Universidad deJan, 1995, pgs. 81 y sigs.

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tadas por documentos internacionales ayudan en la indagacin, pero no disipan lapolmica que no se resolver hasta que el legislador espaol inequvocamente deter-mine el significado del trmino medio ambiente recogido en la Constitucin es-paola, de cuya fuerza normativa nos ocuparemos ms adelante (4).

Adems de controvertido, el Derecho ambiental espaol es disperso. En efecto,existe una ordenacin estatal compleja y numerosa, yuxtapuesta, por aadidura, conla incipiente legislacin autonmica. Como la ordenacin estatal no confluye sino enla Constitucin, y se desmenuza en leyes sectoriales no siempre conectadas entre s,el resultado es un crisol legislativo descabezado, al faltar una ley general de medioambiente que pusiera orden a la dispersin actual y enlazara las disposiciones consti-tucionales con las normas sectoriales (5). Una ley as aclarara las dudas que la Cons-titucin suscita, delimitara los respectivos mbitos de competencia (estatal y auton-mico) y mejorara, en suma, la proteccin pblica de los intereses ambientales.

No hay duda, adems, de que en el Derecho ambiental predomina lo colectivosobre lo individual porque, si bien el goce del medio es personal, ste slo es posiblesi todos pueden disfrutarlo; luego se trata de un bien colectivo, de un inters general,aunque el goce pueda ser individual. El entorno lo es de todos, y para todos han depreservarlo los poderes pblicos.

II. OBJETO Y MTODO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL

Si como hemos dicho, el Derecho ambiental est formado por aquellas normasque regulan y protegen el medio ambiente, nuestra disciplina puede ser consideradaautnomamente. Su independencia acadmica ya ha sido, por lo dems, consagradaen algunos planes de estudios. Y puesto que la Constitucin espaola de 1978, aligual que otras constituciones recientes, se ocupa con cierto detalle de la materia, eslegtimo deslindar en el Derecho ambiental un sector propiamente constitucionalque repare en los aspectos esenciales de la ordenacin jurdica ambiental.

Lo que sigue intenta, precisamente, fijar ese sector constitucional del Derechoambiental y sentar las bases cientficas de su cultivo. Aunque con mayor detalle nosocuparemos ms adelante de su contenido, el Derecho constitucional ambiental debereparar: primero, en los principios constitucionales relativos al medio ambiente; se-gundo, en la dimensin subjetiva de los intereses medio-ambientales y su protec-

(4) La fuerza expansiva de la materia medioambiental la destaca el Tribunal Constitucional (TC) ensus SSTC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ. 5; 170/1989, de 19 de octubre, FJ. 2.

(5) Como sugieren PREZ LUO: Op. cit., pg. 254, y A. PREZ MORENO: Ley general y/o leyessectoriales para la proteccin del medio ambiente, en Documentacin Administrativa (DA), nm. 190,1981, pg. 21. Tambin MARTN MATEO: Op. cit., pg. 91. DELGADO PIQUERAS pone el acento en la revi-sin de las leyes sectoriales relacionadas con el entorno, Rgimen jurdico del derecho constitucional almedio ambiente, en Revista Espaola de Derecho Constitucional (REDC), nm. 38,1993, pg. 72. En lamisma lnea, F. LPEZ RAMN: Ideas acerca de la intervencin administrativa sobre el medio ambiente,en DA, nm. 190,1981, pgs. 42 y sigs.

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cin; tercero, en lo esencial de la organizacin y accin de los poderes pblicos conatribuciones ambientales; y, cuarto y ltimo, en la distribucin de competenciasentre Estado y Comunidades Autnomas, sin olvidar la incidencia que sobre todoslos aspectos apuntados tiene la regulacin comunitaria europea.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, el objeto de nuestra disciplina locomponen aquellas normas que regulan lo esencial del Derecho ambiental. En espe-cial, compete a los constitucionalistas desentraar el sentido normativo de las dispo-siciones constitucionales relativas al entorno. Esa aclaracin en parte la realizan yalas normas infraconstitucionales ambientales, pero aunque stas se simplificaran ymejoraran habra que dotarlas de un sentido, clasificarlas, explicarlas y extraer susprincipios. Y todo lo anterior corresponde a los constitucionalistas en primer lugar.

En resumidas cuentas, objeto del Derecho constitucional ambiental son lasnormas, constitucionales e infraconstitucionales, que regulan las facetas del medioambiente apuntadas (principios constitucionales ambientales, derechos subjetivosambientales y separacin horizontal y vertical de poderes ambientales).

Sin embargo, cuando se aproxima el jurista al Derecho ambiental se encuentracon una frondosa y dispersa ordenacin jurdica; tampoco posee el jurista una dog-mtica unificada en la materia. Aprecia nuestro jurista que la mayora de las normasambientales son de naturaleza administrativa; y, en efecto, el Derecho administra-tivo ambiental forma el bloque cuantitativamente principal de la ordenacin am-biental. Se encuentra, pues, con una parte del Derecho pblico dedicada a lo medio-ambiental y dentro de l pasa de las disposiciones constitucionales a las normassectoriales, sin que entre ambas se anteponga la ausente, por el momento, ley ge-neral y bsica en la materia.

Falta, por tanto, un inmediato desarrollo de las disposiciones constitucionales enla materia. Tal desarrollo corresponde a la deseable ley general que habra de uni-ficar la dispersin normativa existente. A pesar de algunas iniciativas legislativas,ninguna ha prosperado en las Cortes Generales. Este vaco lo ha ocupado una dog-mtica insegura y una jurisprudencia menos vacilante pero, a pesar de todo, insufi-ciente (6). Nuestro Ordenamiento jurdico protege multitud de intereses y aspectosmedio-ambientales, pero lo hace sin que los presupuestos constitucionales estnclaros todava. Esta aclaracin corresponde a los constitucionalistas especialmente;son ellos quienes han de dotar de sentido, interpretando la Constitucin, al Ordena-miento ambiental. Con qu mtodo? Con el propio de la dogmtica constitucional.

La incorporacin en nuestro Texto constitucional de intereses medio ambientalesse lleva a cabo en medio de la polmica, aun abierta, sobre los contenidos materiales

(6) Esta combinacin de doctrina y jurisprudencia la reclaman DELGADO PIQUERAS: Op. cit.,pg. 54, y L. MARTN-RETORTILLO: Problemas jurdicos de la tutela del paisaje, en Revista de Adminis-tracin Pblica (RAP), nm. 71, 1973, pg. 423. DOMPER FERRANDO destaca la aportacin del TC,op. cit., pg. 61. JORDANO FRAGA estudia la jurisprudencia civil y administrativa en la materia, La res-ponsabilidad de la Administracin con ocasin de los daos causados al medio ambiente, en Revista deDerecho Urbanstico, nm. 119,1990 , pgs. 79 y sigs.

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del moderno Derecho constitucional y su interpretacin. La controversia doctrinalmuy viva, que las clusulas constitucionales ambientales han generado, es prueba delas dificultades interpretativas que la incorporacin de nuevos intereses jurdicos hasuscitado. Los juristas tratan de disipar las dudas que nuestra Constitucin presenta:en primer lugar, el concepto constitucional de medio ambiente; ste no es tanto unconcepto jurdico indeterminado como un bien jurdico sin perfilar. En segundolugar, dirimir si el artculo 45.1 CE recoge o no un autntico derecho subjetivo. Entercer lugar, conviene precisar los principios constitucionales ambientales, su alcancey valor normativo y su relacin con la clusula de igualdad sustancial del artculo 9.2CE. Es materia constitucional, por ltimo, el reparto de la materia entre el Estado ylas Comunidades Autnomas, sin olvidar el papel de los municipios.

Aclarados los puntos citados, la dispersin legislativa ambiental se reducir auna unidad de sentido y sobre ella fructificar el cultivo ordenado de nuestra disci-plina. No hay duda, adems, de que el legislador estatal podra, con una ley generalterciar en la polmica proporcionando los elementos normativos sobre los queasentar un debate doctrinal ms acotado.

Como antes advertamos, el mtodo que debe emplearse en la aclaracin delsentido normativo de las disposiciones constitucionales ambientales es el propio delDerecho constitucional. Aunque objeto de una polmica interminable la interpreta-cin constitucional presenta las peculiaridades que la distinguen de la interpretacinde normas pertenecientes a otras ramas del Derecho. Se discute el alcance y grado deesas peculiaridades, pero se conviene en que esas singularidades hermenuticasexisten. Convergen, asimismo, las opiniones doctrinales en que el punto de partidade la interpretacin constitucional es el propio texto de la Norma fundamental; loselementos metajurdicos, si son necesarios, operan para facilitar el esclarecimientodel sentido normativo del texto.

Hay que operar, pues, al interpretar las disposiciones constitucionales ambien-tales, con el mtodo tcnico-jurdico y partir del texto. Empero, la finalidad de la in-terpretacin, el sentido normativo, slo se alcanza, y esta ya es una opinin, po-niendo en juego elementos propios de la hermenutica constitucional. Precisamenteesos elementos peculiares se proyectan con gran intensidad en la interpretacin de loque podramos llamar la Constitucin ambiental. Veamos.

En efecto, en la parte ambiental de la Constitucin aparecen los rasgos ms ca-ractersticos de las normas constitucionales, a saber, su indeterminacin, su va-guedad, su abstraccin en suma (7). Se trata adems de incorporaciones recientes almundo de lo jurdico y, por eso mismo, desprovistas aun del substrato terico que fa-cilita la interpretacin de otros preceptos constitucionales igualmente abstractos,pero ya madurados doctrinalmente. Si los trminos igualdad, justicia o demo-cracia, a pesar de su vaguedad, pueden ser ms fcilmente interpretados porque ya

(7) R. CANOSA USERA: Interpretacin constitucional y frmula poltica, Centro de Estudios Consti-tucionales, Madrid, 1988, pgs. 61 y sigs.

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tienen acomodo, de antiguo, en la dogmtica constitucional, voces como medioambiente o calidad de vida (8) son, por su novedad, tanto legislativa como doc-trinalmente de muy difcil aprehensin hermenutica. Hay que configurar dogmti-camente estos conceptos, llenarlos del sentido jurdico que todava no poseen. Paraello, hemos de apoyarnos en conceptos ms consolidados tambin recogidos en laConstitucin. Es aqu cuando los valores constitucionales, como desiderata delOrden jurdico, intervienen para apoyar sobre ellos la interpretacin de los preceptosmedio ambientales. En otras palabras, el sentido normativo de stos ltimos se hallaen la proyeccin ambiental de los valores y fines que la Constitucin recoge. No sepuede, en mi opinin, prescindir de la Constitucin para aclarar el significado de susclusulas ambientales. Interpretar el sentido del artculo 45 de la Constitucin, ni-camente, segn lo que disponga la legislacin infraconstitucional no es legtimo.Y puede ocurrir cuando se contempla el Derecho constitucional desde el Derechoadministrativo en la materia y no al revs, como corresponde. Que duda cabe de quela legislacin, en la medida en que desarrolla los preceptos constitucionales, contri-buye a fijar su contenido; pero la actual dispersin legislativa entorpece, ms que fa-vorece, la contemplacin de la Constitucin ambiental. Esta ha de considerarse,sistemticamente, a la luz de otros preceptos de la Constitucin misma.

Las prescripciones constitucionales relativas al entorno sirven a los fines consti-tucionalmente declarados (9). As, la calidad de vida es el desidertum de bienestarmaterial y espiritual de la persona, el ambiente idneo para su dignidad. Esta ltimaes el fin de toda ordenacin jurdica, tambin de la medio-ambiental. El medio am-biente adecuado para el desarrollo de la persona es uno de los presupuestos que,junto con el bienestar econmico y el disfrute de los derechos constitucionales, con-forman la calidad de vida. Podemos ordenar as la secuencia: dignidad, calidad devida, medio ambiente, toda ella compuesta por nociones normativas a las que sedebe llenar de contenido y clasificar.

En esa secuencia destaca, junto con el personalismo, la dimensin colectiva.Como ya se dijo el medio ambiente es un bien colectivo de disfrute individual y ge-neral a un tiempo. La resultante de proteger este bien, y otros, es la calidad de vida.He aqu una de las realizaciones de la igualdad sustancial que, como fin constitu-cional, propone el artculo 9.2 de nuestra Ley fundamental. La preservacin del en-torno por parte de los poderes pblicos, tal y como previene el artculo 45 CE, rea-liza la igualdad sustancial y, cuando mejora la calidad de vida, preserva la dignidadde la persona (art. 10.1 CE y cfr. infra, cap. III.5).

(8) Afirma DOMPER FERRANDO que la calidad de vida y el medio ambiente son dos conceptos dis-tintos, op. cit., pg. 92, pero el medio ambiente adecuado es condicin imprescindible para la calidad devida, pg. 116. Intima conexin que destaca A. VIAS: Medio ambiente y calidad de vida, en DA,nm. 190, 1981, pgs. 7 y sigs. En la misma lnea la STC 64/1982, FJ. 5. PREZ LUO, por su parte, des-taca el valor interpretativo que posee la referencia a la calidad de vida que contiene el Prembulo de laCE, op. cit., pg. 247.

(9) Cfr. nota 24.

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La concreta regulacin ambiental encuentra su sentido en las propias normasconstitucionales, conectando y sirviendo los fines que dichas normas proclaman. Ladimensin valorativa de la Constitucin se trasluce en la argumentacin que aca-bamos de llevar a cabo, que, por lo dems, nos exige la misma Constitucin. Pres-cindir de la vertiente finalista, y por ello principal de la Constitucin, supondra des-dear la tarea esencial del jurista: potenciar la fuerza normativa de todos lospreceptos constitucionales y, sealadamente, la de aqullos que contienen los fines yvalores de todo el Orden jurdico.

En materia ambiental debe, por tanto, conectarse la interpretacin de los pre-ceptos especficos con la de aquellos que consagran valores y fines. Esta dimensinaxiolgica se hace presente en la interpretacin de la Constitucin ambiental, porquela proteccin de intereses medio ambientales sirve a la calidad de vida y, a la postre,a la dignidad de la persona, cuyo desarrollo se pretende (art. 45.1 CE). Por ello, elproceso hermenutico que proponemos incorpora, adems de los elementos propiosde toda interpretacin jurdica, aqullos que en la esfera constitucional tienen unpeso mayor; en especial, debe tenerse en cuenta el ya mencionado elemento axiol-gico, el finalismo impuesto por los valores. Y llegamos a la conclusin de que la de-fensa del medio atiende a esos valores y fines, promueve la dignidad de la persona,para cuyo desarrollo se protege el entorno, y concreta la igualdad sustancial, al ge-neralizar el disfrute de un bien de uso colectivo.

Como quiera que los bienes jurdicos ambientales no son los nicos, pues hayotros en potencial oposicin, en cada momento habr de llegarse al equilibrio queconvenga. En efecto, el desarrollo econmico y el bienestar, por l proporcionado alos individuos y a la colectividad, tambin los encontramos institucionalizados y re-cogidos en la Constitucin; son por eso, fines constitucionales. Es ms, la calidad devida incluye el bienestar econmico. Por aadidura, el disfrute de no pocos derechosconstitucionales puede verse afectado por la proteccin dispensada al entorno. Estarea del intrprete determinar, en cada momento, el grado de proteccin del medio,para que tal proteccin no menoscabe la debida tutela de otros intereses, tambinconstitucionales. Se precisa una ponderacin, tanto ms difcil cuanto que se hallasometida a los vaivenes de las aspiraciones sociales, econmicas o polticas. La rea-lidad de cada momento histrico, con sus cambios, afecta, sin duda, a la interpreta-cin jurdica; cuando sta considera los intereses en juego, para ponderarlos, se veobligada a reparar en esa realidad para regularla a su vez (cfr. infra, cap. III.5). Elelemento evolutivo, la realidad social del momento en el que las normas han de seraplicadas (art. 3.1 del Cdigo Civil) opera con especial intensidad en la interpreta-cin de las normas ambientales.

Hasta hoy hemos asistido a una progresiva ampliacin del inters social por elentorno y por el desarrollo cualitativo a l ligado (10). No hace mucho, el des-

(10) El desarrollo cualitativo al que se refiere T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ: El medio ambienteen la Constitucin espaola, en Documentacin Administrativa (DA), nm. 190,1980, pg. 344.

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arrollo econmico, aunque contaminante, prevaleca sobre las consideraciones am-bientales. Todo ha cambiado y, en algunos casos, parece haberse invertido la prefe-rencia. La situacin seguir modificndose y sern los mismos preceptos constitu-cionales los que la regulen. Cambiarn las pretensiones sociales y las leyes, ycambiar, cuando sea preciso, la interpretacin de los preceptos constitucionales.Detrs del discurso jurdico estar siempre la tensin entre desarrollo econmico yproteccin del medio ambiente (11).

En resumen, la interpretacin de la Constitucin ambiental tendr que incor-porar, en un amplio proceso argumentativo, los elementos caractersticos de la inter-pretacin constitucional, es decir, la dimensin axiolgica y finalista y, sobre todo,la evolutividad, todo ello dependiente de la voluntad poltica de cada momento (12).Se trata de llenar de sentido normativo los preceptos constitucionales ambientales,no de abandonarlos y centrarse en las disposiciones infraconstitucionales. Hay quepartir de las normas constitucionales y construir una teora constitucional ambientalque dote de unidad de sentido a toda la ordenacin jurdica en la materia.

III. ELEMENTOS CENTRALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL

1. Alternativas en la constitucionalizacin del nuevo intersjurdico ambiental. Contenido complejo

del artculo 45 de la Constitucin

Al ser histricamente reciente, la Constitucin espaola de 1978 incluye entresus clusulas una relativa al entorno (13). De las dos posibilidades que se ofrecan alconstituyente: introducir en el texto un principio medioambiental (norma de accin)y regular un derecho a disfrutarlo (norma de relacin), se opt por recoger, aparen-temente, las dos posibilidades (13 bis) y hacer as una compleja sntesis de ambas.Se incorpora, por primera vez en nuestro Derecho constitucional, la nocin de ca-lidad de vida y se constitucionaliza el deber de conservar el entorno. El apretado

(11) Entre otros, apuntan esta tensin entre el crecimiento econmico, auspiciado tambin por laConstitucin espaola (arts. 30, 40, 130, 131), y el medio ambiente, F. DELGADO PIQUERAS: Op. cit.,pg. 61. T. R. FERNNDEZ: Op. cit, pgs. 342 y sigs. Una tensin que ajuicio de J. POMPER FERRANDO seha constitucionalizado en el artculo 45 CE, op. cit., pg. 98. Pero la citada tensin no se resuelve con elfalso dilema desarrollo-ecologa, pues el desarrollo econmico es imprescindible como apuntaM. MARTN MATEO: La calidad de vida como valor jurdico, en W . AA: Estudios sobre la Constitu-cin espaola. Homenaje al profesor Garca de Enterra, II, Civitas, Madrid, 1991, pg. 1443.

(12) CANOSA USERA: Op. cit., pgs. 106 y sigs.(13) Sobre el iter parlamentario del artculo 45 CE cfr. PREZ LUO: Op. cit., pgs. 254 y sigs., y

DOMPER FERRANDO: Op. cit, pgs. 83 y sigs. LPEZ MENUDO: Op. cit., pgs. 169 y sigs. Recuerda PREZLUO el artculo 45.2 de la Constitucin espaola de la II Repblica (1931) que dispona: El Estado pro-teger los lugares notables por su belleza o por su reconocido valor artstico o histrico. El precepto in-fluy, como es sabido, en el constituyente italiano de 1947 (cfr. art. 9 de la Constitucin italiana).

(13 bis) ESCOBAR ROCA se refiere al doble carcter del medio ambiente: como derecho subjetivoy como mandato de actuacin, dirigido a los poderes pblicos, op. cit., pgs. 51 y sigs.

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contenido del artculo 45 de nuestra Constitucin se encuadra en el problemtico ca-ptulo III del ttulo I; el rtulo del captulo, De los principios rectores de la polticasocial y econmica, tiene, como se ver ms adelante, suma importancia.

Son numerosas, pues, las previsiones constitucionales sobre el entorno. El legis-lador constitucional deseaba enfatizar la importancia del bien recin constitucionali-zado. Sin embargo, el alcance y los medios para su proteccin no quedaron claros enla Constitucin y el legislador ordinario tampoco ha despejado las dudas interpreta-tivas que un precepto, como el 45 CE, plantea. A pesar de todo, se ha formado uncuerpo jurdico, cada vez ms autnomo, al que la doctrina denomina Derecho am-biental (14).

Lneas atrs mencionbamos los ejes centrales del Derecho constitucional am-biental; ahora es el momento de analizarlos y plantear, en cada caso, lo que es mscontrovertido. Sobre cada punto hay ya suscitada una polmica doctrinal, avivadapor la inexistencia de una ley general bsica ambiental. A la fuerza habremos detomar partido y optar, al dar nuestra opinin, por alguna de las posturas tericas enliza. Pasemos a analizar cada uno de los aspectos principales del Derecho constitu-cional ambiental.

El artculo 45.1 CE regula un derecho, que tambin es un principio (15), se im-ponen obligaciones a los poderes pblicos (art. 45.2 CE) de promover y restaurar elambiente y de velar por el uso racional de los recursos naturales. Se establece, adems,el deber de todos de conservar el medio ambiente (art. 45.1 CE) reforzando su cumpli-miento con la previsin de sanciones administrativas y penales (art. 45.3 CE).

La minuciosidad constituyente no evita las muchas dudas que surgen deltexto (16). Porque si, por un lado, parece claro que se consagra un inters objetivo derango constitucional, del cual se deducen obligaciones para los poderes pblicos(art. 45.2 CE), por otro lado, se duda de que el reconocimiento del derecho a dis-frutar del entorno (art. 45.1 CE) sea efectivo y los ciudadanos puedan reclamarlo conla sola apoyatura constitucional. Adems, la Constitucin utiliza trminos que noposeen todava caracterizacin jurdica, tales como el de calidad de vida o elmismo de medio ambiente. Son conceptos jurdicos abiertos no tanto indetermi-nados (17) que entorpecen la tarea clarificadora de los juristas y esterilizan la pro-yeccin en la vida nacional de lo dispuesto en el artculo 45 precitado.

(14) Cfr. MARTN MATEO: Op. cit., pgs. 71 y sigs., y J. JORDANO FRAGA: La proteccin del derechoa un medio ambiente adecuado, Bosch, Barcelona, 1995, pgs. 121 y sigs.

(15) Como explican DOMPER FERRANDO: Op. cit, pg. 104, y F. VELASCO CABALLERO: El medioambiente en la Constitucin: Derecho subjetivo y/o principio rector?, en Administracin de Andaluca.Revista Andaluza de Administracin Pblica, nm. 19,1994, pgs. 114 y sigs.

(16) L. ORTEGA ALVAREZ, resalta la funcionalidad compleja del artculo 45 CE, Organizacindel medio ambiente: la propuesta de creacin de una autoridad nacional para el medio ambiente, en Es-tudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al profesor Garca de Enterra, II, Civitas, Madrid,1991, pg. 341. En parecido sentido, MARTN MATEO: Tratado..., op. cit., pg. 108.

(17) Sobre el concepto de medio ambiente cfr. DOMPER FERRANDO: Op. cit., pgs. 62 y sigs.; RO-DRGUEZ RAMOS: Instrumentos jurdicos preventivos en la proteccin del ambiente, en Documentacin

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Sin perjuicio de que las aportaciones doctrinales sean importantes, ms peso hantenido las jurisprudenciales y habrn de tener, esperemos que pronto, las legisla-tivas. Compete sobre todo al legislador (18) configurar los conceptos constitucio-nales y llenarlos de contenido. Todo lo que la doctrina ha especulado y la jurispru-dencia decidido puede inutilizarlo una sola palabra del legislador. La ley podraregular el disfrute del derecho proclamado en el artculo 45.1 CE y precisar las obli-gaciones que para el Estado se infieren del artculo 45.2 CE.

2. La amplitud de lo medio-ambiental y su necesaria acotacinen el concepto jurdico de medio ambiente

La vis atractiva de lo ambiental (19) favorece la adopcin de un concepto ampl-simo, inabarcable, de medio ambiente, porque si nos atenemos a la realidad, ambientees todo lo que nos rodea y afecta nuestra vida. De considerar unitariamente todo loque nos circunda con un concepto tan amplio, debilitaramos su valor jurdico, puestoque tal concepto de medio ambiente sera omnicomprensivo y tan complejo que slocon gran dificultad se protegera el inters as configurado. En el Orden jurdico en-contramos muchos intereses protegidos; la sustantividad jurdica propia y los meca-nismos de defensa especficos de estos intereses se diluiran en el magmtico con-cepto de medio ambiente, erigido entonces en un macrointers. As las cosas elDerecho ambiental lo abarcara casi todo, porque casi todo, desde esta perspectiva,formara parte de lo ambiental. Bienes jurdicos, intereses que poseen hoy autonomajurdica y terica se veran absorbidos por la vis atractiva de lo ambiental.

El camino a recorrer no es obviamente el descrito. Se trata, por el contrario, deacotar qu intereses, qu bienes carecen de reconocimiento y de proteccin jurdicaautnoma y pueden, al mismo tiempo, calificarse de ambientales. Slo entonces,configurado el bien jurdico medio ambiente, cabr articular para l un sistema deproteccin y elaborar la doctrina pertinente. Lo anterior no significa, empero, que loambiental no colinde e influya en otras esferas, significa nicamente que la protec-cin de la que se dota es autnoma y especfica de aqulla que se brinda a los demsbienes jurdicos. No se niega la relacin de stos con los bienes ambientales, si noque se respeta su consideracin jurdica propia, pero se tienden, al mismo tiempo,los lazos que resulten de la naturaleza de las cosas para lograr un armnico disfrutey una adecuada proteccin de todos los bienes jurdicos.

Administrativa, nm. 190, 1981, pg. 38; M. BELTRN y R. CANOSA: Relevancia constitucional delmedio ambiente, en Noticias de la Unin Europea, nm. 122, 1995, pg. 45. Y tambin, JORDANOFRAGA: Op. cit, pgs. 55 y sigs.

(18) La necesidad de una ley especfica la resaltan PREZ LUO: Op. cit., pg. 254, y A. PREZ MO-RENO: Ley general y/o leyes sectoriales para la proteccin del medio ambiente, en Documentacin Ad-ministrativa, nm. 190, 1981, pg. 21. Asimismo, MARTN MATEO: Tratado..., op. cit., pg. 91.

(19) Cfr. nota 4.

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Aunque no cabe dudar de la relevancia constitucional del bien jurdico medio am-biente, muchas dudas suscita, como estamos viendo, su extensin. El constituyenteperfila el concepto de medio ambiente, pero no establece con nitidez su alcance. Paraalgunos autores, todo lo que rodea a la persona entrara en el concepto, muy amplioentonces, de medio. El entorno comprendera tanto el ambiente natural como el artifi-cial (20). Quedaran, de esta suerte, cubiertos por el concepto el patrimonio histricoy urbanstico. Otros excluyen del concepto lo que no se relacione con los recursos na-turales (agua, tierra, aire) y los procesos biolgicos a ellos ligados (21); ni el urba-nismo ni el patrimonio artstico formaran parte, jurdicamente, del medio ambiente.Puede objetarse lo anterior diciendo que estas dos materias condicionan la calidad devida y entran en la ambiental. Sin duda la objecin es justa, pero para no crear un ma-croconcepto de medio ambiente que dificultara la proteccin de los bienes a l ads-critos, merece, a nuestro juicio, la pena mantener la autonoma conceptual entre todosellos. La materia jurdica medio ambiente, aunque emparentada con otras materias(urbanismo, conservacin del patrimonio artstico) estara acotada a los bienes espe-cficamente ambientales, mejor identificados y, por ende, mejor protegidos. Al ana-lizar el concepto de medio ambiente nos enfrentamos a un concepto abstracto, cuyaconcrecin corresponde al legislador. No conviene, empero, reconocer al concepto uncontenido inabarcable. Por ello, en mi opinin, aunque pueda sostenerse, interpre-tando literalmente la Constitucin, un concepto amplio de ambiente, es preferible res-tringir su contenido para facilitar una mejor proteccin jurdica, sin olvidar, adems,que otros preceptos constitucionales regulan bienes jurdicos, conexos al medio am-biente pero independientes desde la consideracin jurdica; es el caso del artculo 46CE relativo al patrimonio histrico-artstico.

Segn lo explicado, el concepto de medio ambiente recogido en la Constitucinse presenta como un concepto apenas perfilado en su significado jurdico (22) quedebe aclararse y, para ello, no conviene despojar de contenido a otros conceptos dems antiguo acuados y desarrollados por el legislador y por la doctrina. La tareaclarificadora corresponde sealadamente al legislador que habr de concretar esteconcepto en una ley bsica ambiental.

Dentro del concepto jurdico de medio ambiente incluiramos: los elementosprotegidos (recursos naturales), lo potencialmente daino para estos elementos y lastcnicas de proteccin especfica (23). Al legislador corresponde regular, a la luz de

(20) PREZ Luo apuesta por la significacin ms amplia del medio ambiente, op. cit, pg. 260, yVELASCO CABALLERO: Op. cit., pgs. 77 y sigs.; JORDANO FRAGA: La proteccin..., op. cit., pgs. 55 y sigs.

(21) DOMPER FERRANDO es en cambio restrictivo, al centrar el contenido jurdico del medio am-biente en los recursos naturales, op. cit., pgs. 114 y sigs. El propio DOMPER ofrece un resumen de las di-ferentes posturas doctrinales, pgs. 72 y sigs. Para MARTN MATEO, merecen la calificacin jurdica demedio ambiente la parte de la naturaleza res comunis, los elementos dinmicos, es decir, el aire y el agua;no entrara el suelo que correspondera al urbanismo, excluye el suelo que sera materia urbanstica, Tra-tado..., op. cit., pgs. 85 y 86.

(22) Como explica DOMPER FERRANDO: Op. cit., pgs. 62 y sigs.(23) DOMPER FERRANDO: Op. cit, pgs. 72 y sigs.

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la Constitucin, cada uno de estos tres aspectos y cumplir as la parte que le toca delas obligaciones impuestas por el artculo 45.2 CE a los poderes pblicos. Ya existeuna abundantsima legislacin autonmica, estatal y europea, sin olvidar los docu-mentos internacionales. Todos ellos no sirven, empero, para disipar muchas interro-gantes an pendientes.

Adems de perfilar el concepto de medio ambiente, el legislador ha de aclarar elsignificado de la expresin constitucional calidad de vida (art. 45.2 CE). Sobre lamisma se infiere que la vida a la que se refiere es la vida humana (24), puesto que eldisfrute del medio sirve, como reza el artculo 45.1, al desarrollo de la persona. En-lazando este precepto con el artculo 10.1, donde se proclama la dignidad de la per-sona, llegamos a la conclusin de que la conservacin del medio y la utilizacin ra-cional de los recursos naturales no estn con preferencia al servicio de la vida engeneral, sino de la vida humana en particular. La dignidad humana justifica la regu-lacin constitucional y la legitima. Es el hombre el fin de la norma; y la calidad devida, que como objetivo traza el precepto, aparece, entonces, como sntesis entre unambiente ptimo para el desarrollo de la persona, no slo en lo material (desarrolloeconmico, artculos 128 y sigs. CE) sino tambin espiritual (art. 10.1 CE). A estedesarrollo contribuye un medio ambiente adecuado. Toda la construccin constitu-cional sobre el entorno inspira ese finalismo tan comn en nuestra Ley Funda-mental (25).

3. El derecho a disfrutar del medio ambiente como derecho constitucionalde estructura abierta

a) Eficacia normativa del artculo 45.1 de la Constitucin:la proclamacin constitucional

Afirma el artculo 45.1 de la Constitucin espaola: Todos tienen derecho adisfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona... Yahemos referido antes la dimensin subjetivista del precepto, pero anticipbamos ladiscutible eficacia normativa del artculo 45.1 como derecho subjetivo (26); y poruna razn muy simple: la propia Constitucin, aunque no impida la invocacin de

(24) Cfr. PREZ LUO: Op. cit., pg. 261, y VELASCO CABALLERO: Op. cit., pg. 77.(25) Finalismo que destacan PREZ LUO: Op. cit, pgs. 261 y sigs.; BELTRN y CANOSA: Op. cit.,

pg. 42; DOMPER FERRANDO: Op. cit, pg. 106, y MARTN MATEO: Op. cit., pg. 108.(26) Apuntan la inexistencia de un derecho subjetivo, entre otros, DOMPER FERRANDO: Op. cit.,

pg. 105, y MARTN MATEO: Op. cit., pgs. 108 y 150, quien abunda en la intrnseca asimetra entre de-recho ambiental y derecho subjetivo, dado el tenor individualista de la concepcin a la que responde el se-gundo y la dimensin esencialmente colectiva del primero, MARTN MATEO: Op. cit., pg. 144. Este l-timo autor resume las distintas posiciones de la doctrina espaola sobre el derecho al medio ambiente,Tratado..., op. cit., pgs. 150 y sigs.; PREZ LUO llega a calificar el derecho al ambiente como derechoretrico, op. cit., pg. 261.

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este precepto ante los tribunales, s que deriva su eficacia como derecho de la inter-mediacin legislativa. En efecto, el artculo 53.3 advierte que los principios del ca-ptulo III del Ttulo I, donde se encuentra el artculo 45: Slo podrn ser alegadosante la jurisdiccin ordinaria, de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los des-arrollen. La mera invocacin del artculo 45.1 no bastara para obtener la tutela ju-risdiccional de nuestro derecho, hara falta que la ley lo configura como autnticoderecho subjetivo (27) y prescribiera vas de acceso. Se cierra tambin la va del re-curso de amparo ante el Tribunal Constitucional, solo abierta para los derechos re-conocidos en los artculos 14 al 29 y la objecin de conciencia reconocida en el ar-tculo 30.2. El artculo 45.1 no regula, en consecuencia, un derecho subjetivoabsoluto, puesto que no posee un contenido esencial, es decir, constitucionalmentegarantizado, ni son determinables, por eso mismo con la sola apoyatura delartculo 45.1 CE, las situaciones jurdicas individuales que permitieran esgrimirloante los Tribunales.

En idntica situacin est el derecho a disfrutar de una vivienda digna(art. 47.1 CE) o el de proteccin de la salud (art. 43.1 CE), cuya garanta efectiva de-pende en todos los casos de la intermediacin legislativa. Es el legislador, en defini-tiva, el que puede convertir uno o todos estos derechos del cap. III en autnticos de-rechos subjetivos. Se requiere para ello determinar su contenido, es decir, regular lassituaciones jurdicas subjetivas, cuya vulneracin permitira al titular de las mismashacerlas valer ante los tribunales y alcanzar el pleno restablecimiento del derecho.

Hay quienes opinan, en contraste con lo expuesto, que el derecho a gozar delmedio adecuado es derecho subjetivo: unos porque lo consideran derecho funda-mental al conectarlo con la dignidad de la persona (28) y subsumirlo en el contenidode derechos fundamentales. Este solapamiento del contenido del derecho a disfrutardel entorno permite la proteccin extraordinaria de una parte de nuestro derecho,pero complica la delimitacin jurdica de su contenido especfico. Otros no le con-ceden rango de fundamental (29), pero s entienden posible invocarlo ante los tribu-nales ordinarios (30), a pesar de la proscripcin del artculo 53.3 CE porque distin-

(27) Como recuerda el ATC 941/1985, de 18 de diciembre. ESCOBAR ROCA, considera, sin embargo,que los derechos recogidos en el cap. III son derechos subjetivos (op. cit., pgs. 71 y sigs.) o, al menos, in-tereses legtimos, ibid., pgs. 91 y sigs.

(28) Calificado incluso como derecho fundamental, conectado con la dignidad de la persona, porPREZ LUO: Op. cit., pg. 261, y BELTRN BALLESTER: El delito ecolgico, en Poder Judicial (PJ),nm. 4, 1988, pg. 93; PREZ LUO se refiere con poca concrecin a un derecho a la calidad de vida,op. cit, pg. 262. En su especfica aproximacin a la calidad de vida, MARTN MATEO resalta que no existeun derecho absoluto a la misma y le otorga el ttulo de criterio valorativo; denuncia tambin lo desorbi-tado de su contenido y su necesaria restriccin desde la ptica jurdica a las condiciones mnimas quedebe tener el medio fsico, La calidad de vida..., op. cit, pgs. 1442 y sigs.

(29) Que no se trata de un derecho fundamental lo sostiene, sintetizando las posiciones de otros au-tores, DOMPER FERRANDO: Op. cit., pg. 105 y sigs.

(30) As, L. DEZ PICAZO: Fundamentos de Derecho civil patrimonial, II, Madrid, 1983, pg. 164.Y en este sentido, VELASCO CABALLERO: Op. cit, pgs. 96 y sigs., lo describe como derecho subjetivo al

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guen, dentro del captulo III, entre principios y derechos que el constituyente regulacomo tales; si no se reconociera en estos ltimos autnticos derechos, estaramos de-fraudando, al violentarla, la voluntad constituyente.

A mi parecer, el artculo 45.1 CE contiene un principio rector de la poltica so-cial y econmica, impuesto a los poderes pblicos, y conectado con los principiosrecogidos en el artculo 45.2: se trata de conseguir un medio ambiente adecuado parael desarrollo de la persona, medante el uso de los instrumentos que recoge el preci-tado artculo 45.2. As las cosas, el disfrute, individual o colectivo, del entorno serafactible con el mero cumplimiento de los principios constitucionales ambientalespor parte de los poderes pblicos; stos pondran a disposicin de los individuos elentorno adecuado, cuyo disfrute sera, entonces, consecuencia de la accin objetivadel Estado y no ejercicio de un derecho individual.

El medio ambiente adecuado, obvio es decirlo, lo debe ser para todas las per-sonas y no para cada cual, segn su particular criterio; tiene, pues, una dimensinobjetiva y como tal se impone a los poderes pblicos, no como mera declaracin,sino como norma obligatoria con la particular eficacia normativa que el artculo 53.3CE confiere a los principios recogidos en el cap. III: El reconocimiento, el respetoy la proteccin de los principios, reconocidos en el captulo III, informarn la legis-lacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos... (31). Sino reconociramos en el artculo 45.1 un principio y resultara difcil, como sucede,hallar en l un verdadero derecho subjetivo, privaramos al precepto constitucionalde eficacia normativa inmediata por s mismo; esto ltimo contravendra la conside-racin del valor normativo in totum de la Constitucin.

La Constitucin, en su artculo 45.1, consagra ntidamente un derecho, y a taldenominacin debemos encontrarla sentido y encaje en el Ordenamiento. Acabamosde ver que, a pesar de su proclamacin como derecho y por eso precisamente, operatambin como principio, objetivamente. Su proyeccin subjetiva es ms compleja,inconcreta y todava pendiente. Por eso hablamos de derecho constitucional de es-tructura abierta, porque el artculo 45.1 contiene, pues, un esbozo de derecho subje-tivo (32), un rtulo sin contenido que ha de llenar el legislador. Un derecho de es-

libre desarrollo de la persona en un medio ambiente adecuado. ESCOBAR ROCA considera imprescindiblesuperar la frrea construccin clsica de los derechos subjetivos para dar esta calificacin a los derechosde tercera generacin, entre los que se encuentra derecho a disfrutar del medio ambiente, op. cit, pgs. 76y sigs.

(31) Sobre el valor normativo de los principios recogidos en el cap. III del Ttulo primero de laConstitucin cfr. por todos P. LUCAS VERD quien califica de desafortunada la expresin informarn,recogida en el artculo 53.3 CE, Estimativa y poltica constitucionales, Servicio de Publicaciones de laFacultad de Derecho, Universidad Complutense, 1984, pg. 163. Cfr. tambin el Auto del TC 941/1985,de 18 de diciembre. LPEZ MENUDO, por su parte, detalla las consecuencias negativas de la inclusindel derecho a disfrutar del medio ambiente en el captulo III y sus diferencias con los derechos funda-mentales, op. cit., pgs. 180 y sigs.

(32) Cfr. FERNNDEZ RODRGUEZ: El medio..., op. cit., pgs. 17-18, y DOMPER FERRANDO:Op. cit., pg. 105,1984, pgs. 177 y sigs.

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tructura abierta que cerrara el legislador si determinara que titularidades jurdicassubjetivas conforman el contenido del derecho. Slo despus de la accin legisla-tiva, derechos como el de disfrutar del entorno o el derecho a una vivienda dignamereceran el calificativo de derechos subjetivos. Se trata de derechos constitucio-nales de estructura abierta que ha de cerrar el legislador. Respecto del derecho a dis-frutar del medio ambiente, al legislador corresponde, primero, definir el bien medio-ambiental y, luego, perfilar, en relacin con dicho bien, el contenido del derecho, esdecir, determinar qu situaciones jurdicas subjetivas permiten a su titular poner enmarcha, reaccionando, el Orden jurdico a su favor. Hasta que esta concrecin legis-lativa se produzca, y sin vas especficas de tutela, nuestro derecho operar mscomo inters legtimo que como autntico derecho subjetivo.

La conversin de la proclamacin constitucional del artculo 45.1 en derechosubjetivo depende, pues, de la voluntad del legislador, quien es libre de regularlo y,de hacerlo, puede dotarlo del contenido que desee. Se trata, pues, de un derecho deconstruccin legal (33) cuyo contenido no est predeterminado en la Constitucin.De lo anterior se colige que la Carta fundamental no garantiza un contenido esen-cial (34) en su artculo 45.1 porque si lo garantizara sera obligatorio para el legis-lador regular el derecho, de cuya existencia no podra dudarse, y no haberlo hechodespus de diecisiete aos de vigencia de la Constitucin supondra un grave caso deinconstitucionalidad por omisin. La discrecionalidad del legislador no est, a mijuicio, limitada, siendo completa su libertad reguladora.

b) Naturaleza del derechoComo la Constitucin impone a los poderes pblicos obligaciones medioam-

bientales (art. 45.1 y 2), el disfrute del entorno es para los ciudadanos el goce de unbien jurdico que preservan esos poderes. Y aunque el goce, personal o colectivo, delambiente constituira, como derecho, manifestacin de autonoma (35), la reclama-cin del bien a disfrutar se hara al Estado, de quien se exigira la prestacin de ser-vicios medioambientales. Nuestro derecho, configurado como derecho subjetivo,presentara as una naturaleza compleja: de un lado, derecho de autonoma y, deotro, derecho econmico social de prestacin (36). La imposibilidad de disfrutar ha-

(33) La necesaria intermediacin legislativa la destacan, entre otros, T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ:El medio ambiente..., op. cit., pgs. 17-18; DELGADO PIQUERAS lo califica como derecho de configu-racin legal, op. cit., pg. 56. Y DOMPER FERRANDO aade que el derecho a disfrutar del entorno noposee la garanta de un contenido esencial, op. cit, pg. 105.

(34) Cfr. DOMPER FERRANDO: Op. cit., pg. 131.(35) VELASCO CABALLERO considera que el derecho al libre desarrollo de la personalidad en un am-

biente adecuado presenta tres aspectos, a saber: libre desarrollo de la persona, promocin del medio y ac-cin de defensa, op. cit., pgs. 101 y sigs.

(36) Abundan en esta tesis DOMPER FERRANDO: Op. cit., pg. 98, y F. LPEZ RAMN que lo califica dederecho prestacional, La conservacin de la naturaleza y los espacios protegidos, Real Colegio de Espaa,Bolonia, 1980, pg. 43; ESCOBAR ROCA: Op. cit, pg. 83, y BELTRN y CANOSA: Op. cit, pgs. 43 y sigs.

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bra de permitir al titular del derecho reclamar el restablecimiento de la situacin ju-rdica individual a la Administracin y, en su caso, a los tribunales contencioso-ad-ministrativos.

Bien es verdad que cabe encuadrar algunas reclamaciones medio-ambientalesentre los derechos de la personalidad esgrimidos contra particulares ante la jurisdic-cin civil, sin que pueda hablarse en este caso de derecho de prestacin. Sin em-bargo, la mayor parte de la lesiones en el entorno, incluso las de origen privado, sonincumplimiento de la normativa ambiental o negligencias de alguna administracinpblica. Lo anterior acontece porque sobre los poderes pblicos pesa el mandatoconstitucional de llevar a cabo acciones positivas en defensa del medio, accionesque, por lo general, conllevan obligaciones para los particulares.

El contenido de este hipottico derecho subjetivo lo formaran, en definitiva, elgoce mismo del medio ambiente, medio que tambin el legislador habra de confi-gurar y las titularidades subjetivas que ante los tribunales permitieran al sujeto de-fender su derecho y mover as el Orden jurdico a su favor. La ms ardua de las ta-reas sera la primera: determinar el contenido del derecho, es decir, precisar qusituaciones jurdicas forman parte del mismo y permiten, caso de ser alteradas, ac-tuar ante los tribunales y reclamar su restablecimiento. Esta determinacin del con-tenido, tan difcil, no la ha acometido todava el legislador, pero tampoco la doctrinapartidaria de calificar como autntico derecho subjetivo lo recogido en el art. 45.1CE (37). El contenido lo determinara la dispersa e imprecisa, en este punto, legisla-cin y los medios de defensa seran los que con carcter general prev el Orden jur-dico (38).

c) Solapamiento del contenido del derecho al entornocon el contenido de otros derechos de diferente rango

La estructura abierta de nuestro derecho se aprecia, como hemos explicado, en lanecesaria intervencin del legislador para desarrollarlo y dotarlo de la consistenciade autntico derecho subjetivo absoluto. Pero la amplitud de lo medioambiental y lamultiplicidad de situaciones jurdicas que con l conectan complica la tarea legisla-tiva delimitadora del contenido del derecho. Esto explica que, hasta la fecha, nohaya aparecido una ley reguladora del derecho, a la usanza de las que desarrollanotros derechos constitucionales. Por otra parte, toda regulacin jurdica del medio

(37) DELGADO PIQUERAS: Op. cit., pgs. 55 y sigs., y LPEZ MENUDO teorizan sobre el contenido delderecho a la proteccin del medio ambiente, op. cit., pgs. 161 y sigs. Que debera incluir el derecho deinformacin para evitar el dao antes de producirse, E. ALONSO GARCA: La participacin de los indivi-duos en la toma de decisiones relativas al medio ambiente en Espaa, en REDA, nm. 61,1984, pg. 49,y DELGADO PIQUERAS: Op. cit., pg. 60.

(38) Esta indeterminacin la aprecian VELASCO CABALLERO: Op. cit., pgs. 78 y sigs., y JORDANOFRAGA: La proteccin..., op. cit., pgs. 449 y sigs.

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ambiente afectar, de alguna manera, a derechos ya contemplados en el Ordena-miento (39).

El contenido presunto del derecho a disfrutar del entorno se antoja amplsimo,quiz inabarcable y, por ende, de muy difcil concrecin legislativa. Ante esta situa-cin, sin determinacin del contenido y sin medios de defensa especfica, cabe pre-guntarse de qu manera se articulan y protegen las situaciones jurdicas subjetivas enel mbito medio ambiental. En epgrafe separado analizaremos las vas procesalesque sirven para proteger tales pretensiones, pero ahora conviene profundizar en la yaapuntada apertura del contenido de nuestro derecho. Porque es precisamente estaapertura de contenido la que permite articular pretensiones ambientalistas y esgri-mirlas por diferentes caminos ante la jurisdiccin.

Al referirnos, en el rtulo de este epgrafe, al solapamiento entre contenidos dediferentes derechos con el contenido del derecho a disfrutar del medio, queremossignificar lo siguiente: algunos contenidos de nuestro derecho coinciden con elcontenido de otros derechos ya establecidos normativamente. En buena tcnica le-gislativa, nuestro derecho, de ser delimitado su contenido, colindara con otros de-rechos pero sin solaparse. Como tal delimitacin no se ha realizado y no puedetampoco extraerse de la Constitucin, el derecho al entorno se superpone al conte-nido de otros derechos y los medios de proteccin de stos sirven, subsidiaria-mente, como vas de tutela de aqul. Esto explica que las vas jurisdiccionales deproteccin del derecho ambiental sean tan numerosas y variadas, porque una pre-tensin fundada en otro derecho sirve, adems, para tutelar pretensiones ambienta-listas individuales.

En lnea con lo explicado, resulta obvio que ciertas pretensiones ambienta-listas pueden cobijarse en el contenido de otros derechos ms desarrollados y pro-tegidos. Sin duda el derecho a la vida y a la integridad fsica y moral (art. 15CE) (40) amparan el mnimo ambiental exigible y pueden, en consecuencia, exi-girse la tutela de los mismos desde una perspectiva ambientalista. No obstante, escierto tambin que no todo el supuesto contenido del derecho al entorno cabe en elderecho a la vida porque el primero evoca un ambiente ptimo, la calidad de vida,para el desarrollo de la persona y el derecho recogido en el artculo 15 CE protegeun mnimo vital, aunque de la forma ms enrgica que prev el Ordenamiento. Lavida es un bien absoluto, la calidad de vida y el medio ambiente adecuado para eldesarrollo de la persona son ms bien desiderata, bienes jurdicos relativos cuyodisfrute pleno no puede realizarse de inmediato ni es, por tanto, exigible ante losTribunales.

En este marco tambin se produce solapamiento con el derecho a la proteccinde la salud, otro de los que se regula en el captulo III del Ttulo I de la Constitucin(art. 4 CE). Sin embargo, la proteccin de este derecho est mucho ms perfilada que

(39) Resulta difcil regular el medio ambiente sin afectar a otros derechos, DOMPER FERRANDO:Op. cit., pgs. 129-130.

(40) PREZ LUO: Op. cit., pg. 263.

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la del derecho al entorno y puede ste cobijarse bajo aqul cuando el Ordenamientolo permita (41).

Tambin el derecho a la intimidad (art. 18 CE) da cobijo a ciertas pretensionesambientalistas (42). Recurdese el caso de la depuradora de Lorca, resuelto por elTribunal Europeo de Derechos Humanos a favor de los recurrentes, afirmando, pre-cisamente, que se vulner el derecho a la intimidad de los mismos y que tal vulnera-cin la produjo la contaminacin. Sin entrar en la quiz caprichosa interpretacin delTribunal Europeo de Derechos Humanos, que antes no realiz nuestro TribunalConstitucional, llama la atencin la amplsima proyeccin de lo ambiental en otrasesferas de la subjetividad, forzando, como en esta ocasin, una interpretacin de lasmismas en clave ambiental. Parece como si lo medio-ambiental se estuviera eri-giendo en canon general de interpretacin del Orden jurdico. De esto ltimo, sinembargo, nos ocuparemos ms adelante cuando nos detengamos en los principiosconstitucionales medioambientales.

No siempre la relacin de nuestro derecho con otros es de coincidencia y sola-pamiento. En muchas ocasiones encontramos mutuas limitaciones. Varios derechosse ven potencialmente afectados por la tutela del entorno: la libertad de circulacin yresidencia (art. 19 CE); el derecho de reunin y manifestacin (art. 35 CE); el de-recho de trabajo (art. 53 CE), o el derecho a la educacin. Medidas protectoras delentorno con frecuencia limitan el disfrute de ciertos derechos, como los sealados.Se pone as de manifiesto que la presencia de un inters jurdico, nuevo y emergente,obliga a acomodar otros intereses ya consolidados, pero que han de hacer hueco parala proyeccin del recin llegado.

Con el derecho a la propiedad y la libertad de empresa (arts. 33 y 38 CE), el de-recho a disfrutar del entorno se relaciona de manera ambivalente y compleja. Por unlado, el solapamiento si el derecho de propiedad se esgrime, como puede hacerse,para la tutela de los intereses ambientalistas del propietario. Y, por otro, la mutua li-mitacin, cuando el disfrute de la propiedad deteriora el ambiente. El conflicto la-tente (43) entre ambos derechos refleja la tensin entre desarrollo econmico y pre-servacin del entorno. La libertad econmica, motor de ese desarrollo, quedaconstreida por la proteccin que ha de dispensarse al entorno. El equilibrio entre

(41) D. LOPERENA ROTA resalta el solapamiento frecuente entre dos derechos distintos, pero quecomparten frecuentes intersecciones materiales: derecho a la salud y derecho al medio ambiente; ponecomo ejemplo la llamada sanidad ambiental recogida en la Ley General de Sanidad, artculo 19, Protec-cin de la salud y medio ambiente adecuado, en Estudios..., I, op. cit., pgs. 1467 y sigs.

(42) Los conecta PREZ LUO refirindose a la exigencia social de la Constitucin econmica,op. cit., pgs. 263-264.

(43) Armonizados entre s, como propone DELGADO PIQUERAS: Op. cit., pg. 64; T. R. FERNNDEZapunta que la relacin entre medio ambiente y desarrollo es una cuestin poltica, Derecho, medio am-biente y desarrollo, op. cit, pgs. 5 y sigs. El TC en un supuesto concreto de proteccin del medio am-biente, al pronunciarse sobre la Ley madrilea del Parque Natural del Manzanares, Ley 1/1985, de 23 deenero, considera que lo regulado en dicha ley no limita indebidamente el derecho de propiedad,STC 170/1989, FJ. 8.

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los dos intereses lo determina el Estado, pero vinculado por los fines constitucio-nales (art. 45 CE) que le dirigen a la consecucin de un medio ambiente adecuadopara el desarrollo de la persona. De esto nos ocupamos ms extensamente en el ep-grafe III.5.

El derecho de propiedad se pliega a un inters ambiental que integra la funcinsocial de la propiedad (art. 33.2 CE). En ningn caso, mejor que en ste, se com-prueba la interpretacin en clave ambientalista del Orden Jurdico.

Convinimos ms atrs en que el derecho a disfrutar del entorno es derecho eco-nmico-social. Sabemos tambin que los derechos de tal naturaleza complican laproyeccin de los derechos clsicos, al limitarlos, haciendo necesaria la ponderacinentre todos ellos (44). El equilibrio necesario lo procura el Estado, modulando susintervenciones legislativas o administrativas (45), que son necesarias para satisfacerlos derechos econmico-sociales, normalmente de prestacin; sin que la satisfaccinde estos ltimos menoscabe el disfrute de los derechos clsicos. Por todo ello, la in-tervencin de los poderes pblicos para asegurar el disfrute del derecho al entorno,conlleva, como hemos explicado, a propsito sobre todo del derecho de propiedad,limitaciones de otros derechos, debidas, por regla general, al intervencionismo legis-lativo y, especialmente, administrativo.

d) Titularidad del derecho

El derecho a gozar del entorno poseera una dimensin personalsima, pero esobvio que su disfrute o alcanza a todos o no alcanza a ninguno. Un entorno deterio-rado impide a todos disfrutarlo y, a la inversa, un medio adecuado beneficia atodos (46). Tal y como acontece con los derechos econmico-sociales, la proyeccinuti socius acompaa a su dimensin individual, uti singulis. Para su proteccin con-vendra, pues, atribuir acciones de defensa tanto a los individuos, como a losgrupos (47). Slo con la defensa individual tendramos un verdadero derecho subje-tivo, pero la accin colectiva hara ms eficaz la defensa. Sobre los aspectos proce-sales incidimos en el siguiente epgrafe.

(44) Un problema doctrinal ya clsico sobre el que destaca la opinin de E. FORSTHOFF: El Estadode derecho y el Estado social no son compatibles en el plano constitucional, en Problemas constitucio-nales del Estado social, W . AA.: El Estado social, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1986,pg. 45.

(45) La efectividad del Estado social se consigue ... cuando entran en relacin Constitucin y ad-ministracin, FORSTHOFF: Concepto y esencia del Estado social de derecho, en op. cit., pg. 101.

(46) JORDANO FRAGA enfatiza la para l, doble titularidad, individual y colectiva, del derecho a dis-frutar de un entorno adecuado, La proteccin..., op. cit., pgs. 491 y sigs.; ESCOBAR ROCA habla de titula-ridad difusa, op. cit., pg. 92.

(47) De todas las vas posibles se ocupa MARTN MATEO: Tratado..., op. cit., pgs. 190 y sigs.

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e) Vas jurisdiccionales para la proteccin de interesesmedioambientales frente a los poderes pblicosy frente a particulares

a') Alternativas

Es hora de pormenorizar de qu modo pueden, hoy por hoy, prosperar ante lostribunales pretensiones subjetivas medioambientales (48). Aunque no existe unaconfiguracin legal del hipottico derecho al goce del entorno y, en consecuencia,no hay previstas acciones especficas de defensa, pueden determinadas pretensionesambientalistas encontrar proteccin de los tribunales, solapndose en el contenidode derechos subjetivos reconocidos en nuestro Ordenamiento (49). En efecto, si en-cuadramos algn aspecto del derecho al ambiente dentro del derecho a la vida, porejemplo, la proteccin es mxima, toda vez que el derecho a la vida recibe denuestro Orden jurdico las mayores garantas posibles. Lo mismo sucede si el sola-pamiento se produce con el derecho a la integridad fsica o moral. En estos supuestosel ambiente protegido sera el mnimo indispensable para el bienestar humano. Tam-bin cabra dar cobertura a ciertos contenidos subjetivos medioambientales, al pro-teger el derecho a la intimidad o hacerlo a travs del derecho a la proteccin de lasalud. Sin olvidar las vas de defensa del derecho de propiedad, muy tiles en al-gunos caso para defender intereses ambientales.

En todas las hiptesis apuntadas no existen procedimientos especficos de pro-teccin medioambiental, pero como lo ambiental afecta actualmente toda la vida so-cial, permiten formular reclamaciones medioambientales apoyadas en pretensionesde otro gnero que ya tienen acomodo y satisfaccin procesal. En resumidas cuentas,la inexistencia de vas especficas de tutela obliga a tramitar toda reclamacin me-dioambiental convertida en pretensin atendible por los Tribunales, bien solapn-dose con otros derechos, bien invocndose intereses legtimos. En este contexto, elartculo 7.3 de la Ley Orgnica del Poder Judicial (49), cuando regula de manera ge-

(48) Cfr. PREZ LUO: Op. cit, pg. 263; D. LOPERENA ROTA: Proteccin de la salud y medio am-biente adecuado, en Estudios..., op. cit., I, pgs. 1467 y sigs.; VELASCO CABALLERO: Op. cit., pgs. 86y sigs., y BELTRN y CANOSA: Op. cit, pgs. 48 y sigs.

(49) Varios autores destacan las posibilidades aperturistas de la legitimacin permitida por el ar-tculo 7.3 de la Ley Orgnica del Poder Judicial (LOPJ): F. GMEZ LIAO: La legitimacin colectiva yel artculo 7 de la LOPJ, en Justicia, nm. 3, 1986, pgs. 49 y sigs., y DELGADO PIQUERAS: Op. cit,pgs. 57 y sigs. As quedaran completadas las vas clsicas del orden civil, las relaciones de vecindad,que explican, entre otros, PREZ LUO: Op. cit., pg. 251, y DELGADO PIQUERAS: Op. cit., pgs. 57 y sigs.La interpretacin generosa del artculo 28 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativaofrecera posibilidades de articular la defensa concreta del inters medioambiental, DELGADO PIQUERAS:Op. cit, pg. 59; ALONSO GARCA resalta, por su parte, la posible y necesaria participacin de los Tribu-nales nacionales en la aplicacin y control de la legislacin ambiental comunitaria, El derecho am-biental..., op. cit., pgs. 161 y sigs. La accin popular en materia de medio ambiente, deducible, ajuiciode LPEZ MENUDO, directamente del artculo 45.1, y en combinacin con la LOPJ concretara as el de-

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nerosa la legitimacin activa, sirve para cimentar sobre l una evolucin jurispru-dencial aperturista (50) y se apoya, adems, en el artculo 24.1 de la Constitucin(51).

Lo expuesto resulta evidente con las llamadas relaciones de vecindad, sobre lasque cabe fundar reclamaciones medioambientales. Por otra parte, en el orden admi-nistrativo es posible aprovechar la legitimacin procesal activa que la legislacinotorga a los administrados para impugnar actos y disposiciones de la Administra-cin. La primera de las vas, la civil, hace factible, sobre todo, el disfrute del entornofrente a las intromisiones de los particulares (52); la segunda posibilita exigir la anu-lacin de actos administrativos contrarios a la legalidad medioambiental y es, tam-bin, va indirecta de proteccin frente a los particulares. Analicemos cada una porseparado.

b') Relaciones de vecindad y reparacin del dao causado

Las relaciones de vecindad (53) aseguran el disfrute pacfico del derecho de pro-piedad y protegen a su titular contra toda intromisin ilegtima (ruidos, emisionesdesagradables, olores, invasiones, etc.) realizada por sus vecinos. Resulta obvio quelas acciones contaminantes de los vecinos pueden encuadrarse entre las actividadesmolestas para la propiedad y ser resarcidas en la va civil, apelando al expediente delas relaciones de vecindad. Aunque los resultados medio-ambientales, obtenidos poresta va, son hasta la fecha en Espaa muy modestos, muchos opinan que la expan-sin de esta va protectora generar beneficios medio-ambientales y apuestan porcentrar aqu la proteccin del entorno. Detrs de esta opinin laten ideologas teme-rosas de la actividad del Estado que consideran peligrosa para el ambiente y onerosa

recho a la proteccin del medio ambiente, op. cit., pg. 193. Hay que destacar tambin la generosa redac-cin del artculo 31 de la Ley 32/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Pro-cedimiento Administrativo Comn. El citado precepto detalla quines tienen la condicin de interesadosen los procedimientos administrativos, defendiendo intereses individuales o colectivos. El nmero 2 delartculo 31 afirma que: Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y so-ciales sern titulares de intereses legtimos colectivos en los trminos que la ley establezca. Aunque sehaga una remisin a otra ley, se regula una legitimacin colectiva en el procedimiento administrativo.Esta sera la va, an por concretar, para la defensa de intereses colectivos medioambientales esgrimidospor organizaciones sociales.

(50) Cfr. DELGADO PIQUERAS: Op. cit., pgs. 57 y sigs.(51) Cfr. JORDANO FRAGA: La proteccin..., op. cit., pgs. 424 y sigs. ESCOBAR ROCA propone la

ampliacin ex Constitutione de las insuficientes garantas ofrecidas por la legislacin infraconstitucional,op. cit, pgs. 103 y sigs.

(52) PREZ LuO: Op. cit., pg. 265.(53) Cfr. MARTN MATEO: Op. cit., pg. 160 y sigs.; DELGADO PIQUERAS: Op. cit., pgs. 51 y sigs., y

PREZ LUO: Op. cit., pg. 251. Tambin T. GMEZ PREZ: La legitimacin activa de grupos y asocia-ciones en los procesos civiles relacionados con la proteccin del medio ambiente, en RUIZ-RICO(coord.): Op. cit., pgs, 371 y sigs.

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para el erario pblico. La concepcin liberal pretende limitar la actividad adminis-trativa de vigilancia medio-ambiental y encomendar su proteccin a los propios par-ticulares. Desconfan de la accin estatal y prefieren que sean los particularesquienes, cada cual, defendiendo su propiedad frente a otros propietarios, mantenganese medio ambiente adecuado, al que se refiere la Constitucin. Cada cual sabr loque le conviene y entre todos, actuando por su propio inters, se preservar elentorno.

No parece posible, a pesar de lo seductor que resulta, atribuir slo a las rela-ciones de vecindad la preservacin del medio, y por varios motivos. En primer lugar,porque la Constitucin (art. 45) impone a los poderes pblicos obligaciones ambien-tales concretas y exige de ellos acciones positivas. En este sentido, se precisa, almenos, la regulacin de mnimos de contaminacin admisibles, que, de no fijarse,seran superados por los particulares. Ante la ausencia de normativa que impusieraesos mnimos y de Administracin que vigilase su cumplimiento, los propietarios seampararan en sus derechos de propiedad para dar a sta el uso que desearan, aunquefuera contaminante. Las reclamaciones de los vecinos no tendran entonces amparoante los tribunales porque los jueces civiles no podran por su cuenta imponer l-mites, en virtud de criterios medio-ambientales, al goce de la propiedad; a lo sumo,protegeran contra emisiones peligrosas o insoportables, es decir, garantizaran m-nimos, que a menudo ya asegura con creces la normativa existente y verifica la Ad-ministracin. Sera difcil, por otra parte, evaluar los daos para imponer su resarci-miento (art. 1.902 del Cdigo Civil).

Nada impide, sin embargo, al propietario invocar la superacin de los lmites fi-jados en la ley para reclamar la consiguiente reparacin por daos y perjuicios (54).De esta suerte, la va civil coadyuvara al cumplimiento de la normativa medio-am-biental. Podran reclamarse, por ejemplo, reparaciones por el uso incorrecto ocorrecto de una licencia concedida por una Administracin. Por lo dems el tradicionalentendimiento de las relaciones de vecindad imposibilita por esta va determinadasreclamaciones medio-ambientales. Sera necesaria la superacin de la idea de conti-gidad entre los predios contaminante y contaminador, la ampliacin de los bienestutelables y la introduccin de la responsabilidad objetiva, que haga posible preten-siones no fundadas en culpa o negligencia del contaminador (55). La evolucin ju-risprudencial apuntada es, sin embargo, posible si se aprovecha la muy amplia legi-timacin que el artculo 7 de la Ley Orgnica del Poder Judicial establece, conectadacon el artculo 24.1 CE donde se reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva.

La va de las relaciones de vecindad presenta, a pesar de su utilidad protectora deentorno (56), limitaciones quiz insuperables; a saber: slo resarce de daos econ-

(54) MARTN MATEO: Op. cit., pgs. 172 y sigs.(55) Ibid., pgs. 175 y sigs.(56) MARTN MATEO se hace eco de la jurisprudencia del TC para recalcar que la eficacia entre par-

ticulares se obtiene por la va civil de las relaciones de vecindad. Como el mismo autor reconoce la pro-teccin se cie slo a la defensa y restauracin, Tratado..., op. cit., pg. 145.

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nucamente evaluables, han de referirse a fincas concretas y vecinas, sin olvidar laimposibilidad de establecer en sede judicial standards ambientales cuya imposicincorresponde al legislador. La va civil no permite tampoco desarrollar una labor pre-ventiva eficaz contra los agentes contaminantes, an cuando la va interdictal pueda,ocasionalmente destinarse a ese fin (57).

c') Recurso contencioso-administrativo

Conviene, en mi opinin, que exista un ordenamiento jurdico del medio am-biente y que, conforme en l se establezca, realicen los poderes pblicos las misionesa ellos encomendadas por el artculo 45 CE. En qu medida la actividadpblica puede, en ese contexto, ser estimulada por los administrados? Qu alterna-tivas se ofrecen a las reclamaciones jurisdiccionales de los particulares en la promo-cin del inters ambiental constitucionalizado? Hemos contemplado las posibilidadesque brinda la jurisdiccin civil y ms adelante estudiaremos las proporcionadas por lapenal. Detenindonos ahora en la va contencioso-administrativa, se presentan variasalternativas: la primera, mantener la actual situacin, sin regular un derecho subjetivoal ambiente, pero siendo posible hacer uso de los derechos reaccionales o invocar in-tereses legtimos para articular pretensiones medio-ambientales. La segunda de legeferenda se descompone en dos: por un lado, establecer una accin pblica en materiaambiental, similar a la que establece excepcionalmente el art. 304 de la Ley de Suelo(Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, Texto Refundido de la Ley sobreRgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, antiguo art. 235); y, por otro lado, confi-gurar un derecho subjetivo tpico a disfrutar del entorno. Expliquemos cada una de lasdos opciones que en realidad son tres y que pueden combinarse entre s.

En la actualidad estn vigentes numerosas normas ambientalistas y funcionan unsinfn de organismos especializados en la materia. Pese a lo anterior, no existe un de-recho subjetivo a disfrutar del medio ambiente adecuado, porque, a pesar de la for-mulacin subjetivista del artculo 45.1 CE, el presunto derecho no es alegable antelos tribunales ordinarios, salvo que la ley lo prevea (art. 53.3 CE). Y la ley no ha re-gulado hasta la fecha ese derecho subjetivo. As las cosas, ninguna pretensin pro-cesal puede fundarse slo en el artculo 45.1 CE. Ya hemos explicado pginas atrsqu aspectos de ese hipottico derecho al ambiente obtendran proteccin solapn-dose con el contenido de otros derechos efectivamente reconocidos y protegidoscomo tales en nuestro Ordenamiento.

De qu manera los intereses individuales de los administrados, relativos almedio ambiente, se pueden hacer valer ante los tribunales, frente a la Administra-cin, obligndola a rectificar y a reparar, en su caso, el dao causado? Existen, en

(57) Ibid., pgs. 175 y sigs.

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efecto, vas jurisdiccionales abiertas para los ciudadanos que les permiten esgrimirpretensiones ambientalistas ante los tribunales ordinarios. El art. 28 de la Ley de Ju-risdiccin Contencioso-administrativa regula lo que, a juicio de un sector doctrinales un derecho reaccional o impugnatorio (58). Otro sector habla de intereses leg-timos (59), defendibles gracias a la legitimacin activa que concede el precitado ar-tculo 28 (60). Sea cual fuere la posicin doctrinal que se sustente, es claro que el ar-tculo 28 LJCA permite la fiscalizacin de la actividad de la Administracin ainstancia de los administrados (61), quienes contribuyen as a que la Administracinacte dentro de la legalidad. Como esta legalidad se compone tambin de normasmedioambientales, que la propia Administracin ha de cumplir y hacer cumplir, eluso del derecho reaccional o la invocacin de intereses legtimos conduce a la elimi-nacin de actos y disposiciones ilegales de la Administracin y se preserva el medioambiente.

Cundo los administrados pueden impugnar, mediante la interposicin del re-curso contencioso-administrativo ordinario, actos o disposiciones de la Administra-cin? La LJCA (art. 28 en relacin con los arts. 41 y 42) regula la legitimacin ac-tiva y los tipos de pretensin procesal de los administrados (62). Los requisitosestablecidos se sintetizan en dos: inters directo e ilegalidad del acto administrativo.De darse estas dos condiciones el administrado ostenta un derecho a la eliminacinde la actuacin ilegal que le perjudica. Siguiendo a Garca de Enterra (63), se tra-tara de un derecho subjetivo, que como tal, cristaliza en un recurso subjetivo, dondese ventila la pretensin del recurrente. A similares conclusiones prcticas se llegadesde la concepcin de los intereses legtimos sustantivos.

El inters del recurrente (64) se identifica con el perjuicio que el acto adminis-trativo impugnado le causa o con el beneficio que su eliminacin le producira. Hay,por tanto, inters directo si de la satisfaccin de su pretensin se deduce un beneficiopara el recurrente. No es una accin en inters de ley, sino un recurso subjetivo endefensa de un inters personal, lesionado por la actuacin administrativa. Lesinequivale a perjuicio moral o material en el crculo vital del administrado que recurre.

Pero el inters ha de fundarse en una norma jurdica, precisamente aqulla que,

(58) Cfr. E. GARCA DE ENTERRA y T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ: Curso de Derecho Administra-tivo, II, Civitas, Madrid, 1985, pgs. 46 y sigs.

(59) Cfr. F. GARRIDO FALLA, quien sostiene esta tesis y sintetiza las opiniones doctrinales al res-pecto, Tratado de Derecho Administrativo, I, Tecnos, Madrid, 1987, pgs. 333 y sigs.

(60) Entre otros, proponen la interpretacin extensiva o generosa del artculo 28 de la LJCA, DEL-GADO PIQUERAS: Op. cit, pg. 59, y MARTN MATEO: Op. cit, pg. 193. Tambin da un interpretacin am-plia al artculo 28 LJCA el Tribunal Constitucional con un criterio pro actione, cfr. SSTC 24/1987y 93/1990.

(61) Cfr. GARCA DE ENTERRA: Op. cit., pg. 54.(62) Cfr. el extenso anlisis, crtico en ocasiones, de JORDANO FRAGA sobre la legitimacin de la

LJCA, op. cit., pgs. 255 y sigs.(63) GARCA DE ENTERRA: Op. cit., pgs. 47 y sigs.(64) La STC 93/1990, FJ. 2, sintetiza la doctrina jurisprudencial del TC.

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a juicio del recurrente, vulner la Administracin al emitir el acto o disposicin quese pretende anular (art. 83.2 LJCA). Pero la pretensin del recurrente no se limita,normalmente, a solicitar la anulacin del acto, porque, siendo sta importante, serainsuficiente para la satisfaccin del inters personal con el cual se justifica la accinemprendida. Es preciso, adems, que la sentencia, si es favorable al recurrente, reco-nozca la situacin jurdica individualizada y adopte las medidas necesarias para supleno restablecimiento, incluido el resarcimiento por daos. Este ha sido el parecerde la jurisprudencia, apoyada ahora en el artculo 24.1 CE, a pesar de las limita-ciones que la LJCA establece en sus artculos 28.2 y 42 (65).

De la manera descrita, y aunque no exista derecho subjetivo ambiental, los admi-nistrados pueden, individual o colectivamente, formular recursos, cuando actuacionesadministrativas perjudiquen sus intereses medioambientales protegidos por el Orde-namiento jurdico. El inters personal del recurrente lo comparte, en estos casos, conel resto de los ciudadanos, puesto que la norma sirve al inters general, pero el re-currente, legitimado de la forma explicada, hace valer ese inters como propio.

d') Accin pblica y accin popular

A la va impugnatoria, que acabamos de esbozar, se une en nuestro vigente or-denamiento ambiental la accin pblica o popular contemplada en el art. 304 de laLey del Suelo (66). En su virtud, individuos o grupos, sin necesidad de reunir condi-ciones especiales pueden exigir a cualquier Administracin y, llegado el caso, antelos tribunales contencioso-administrativos la observancia de la normativa urbans-tica. En estos supuestos y en la esfera administrativa el actor no defiende interesespropios, sino que acta en inters de ley, por eso no se le exige reunir requisitos es-peciales. Quiz quepa, sin embargo, abrir la accin pblica en la defensa de interesescolectivos medio ambientales (ya es posible, sin duda, en la esfera penal) tal y comopodra desprenderse de algunas sentencias del Tribunal Constitucional. Si hay unbien jurdico y ste determina la existencia de un inters legtimo colectivo-per-sonal reconzcase, por tanto, la legitimacin dual, tanto colectiva como individual,apoyndose en el artculo 24.1 CE y 7.3 de la LOPJ (67).

(65) Cfr. GARCA DE ENTERRA: Op. cit., pg. 536.(66) LPEZ MENUDO: Op. cit., pg. 183, se lamenta de que sea ste el nico ejemplo de accin po-

pular, ms la posibilidad ofrecida en la Ley de Bases de Rgimen Local, cfr. nota 98.(67) Esto propone JORDANO FRAGA: La proteccin..., op. cit., pg. 453. En parecido sentido, PREZ

LUO: Op. cit, pgs. 277 y sigs.; A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO: La accin popular y la audiencia de losciudadanos en el rea del derecho ambiental, en Poder Judicial, nm. 4, 1988, pg. 177. Ms en generalpara la defensa de los intereses difusos, incluyendo los medioambientales, DOMPER FERRANDO: Op. cit,pgs. 120-121; J. ALMAGRO NOSETE: La proteccin procesal de los intereses difusos, en Justicia,nm. 1,1983, pg. 69, y MARTN MATEO: Tratado..., op. cit., pgs. 182 y sigs.; J. ROSA MORENO comentauna interesante sentencia de la Audiencia Nacional en la materia, Respaldo jurisprudencial a la defensaambiental colectiva, en REDA, nm. 81,1994, pgs. 147 y sigs.

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Lege ferenda, se ofrecen dos posibilidades, que ya anticipbamos y que ahoraanalizaremos. Antes, sin embargo, cumple hacer una precisin: la extensin de la ac-cin pblica y la configuracin de un derecho subjetivo tpico al ambiente no son in-compatibles entre s ni con la va impugnatoria prevista en el art. 28 LJCA.

Si en materia ambiental generalizramos expresamente la accin popular (68)(como hace, por ejemplo, el art. 89 de la Ley murciana 1/1995, de 8 de marzo, deProteccin del Medio Ambiente de la Regin de Murcia) cualquier individuo ogrupo podra instar el cumplimiento de la legalidad medioambiental y exigir de estemodo la actuacin o la omisin de los poderes pblicos. La accin se interpondraante los tribunales contencioso-administrativos. De esta manera los ciudadanos con-tribuiran a una ms diligente actuacin administrativa. La interpretacin ms gene-rosa del Ordenamiento jurdico hara intil la atribucin expresa de la accin pblicaque ya se deducira en los trminos ms amplios de la legislacin (69).

El grado de extensin concreta de las acciones comentadas (70) est a disposi-cin del legislador, quien puede atribuir la accin slo a algunos grupos asociativoso generalizarla y, segundo, poner expresamente todo el orden jurdico ambientaldentro del mbito de la accin pblica o slo una parte de l. En derecho comparadolas opciones son todava prudentes pues se atribuye la accin pblica nicamente agrupos ecologistas cualificados (71), a los cuales el Ordenamiento jurdico reconoceaptitud para actuar en defensa de intereses difusos ambientalistas. Este tipo de inte-reses, los difusos, encuentra natural acomodo para articularse procesalmente en laaccin popular.

e') Alternativa subjetivista

Otra manera de proteger el entorno, la que podamos calificar como alternativasubjetivista, consiste en construir normativamente como verdadero derecho subje-tivo el disfrute del ambiente. As regulado, nuestro derecho engendrara en los po-deres pblicos deberes, que seran de omisin (no impedir ese disfrute), pero sobretodo de prestacin (poner a disposicin del ciudadano un ambiente adecuado). Lasvas posibles para la defensa del derecho seran las jurisdiccionales civiles y, frentea la Administracin, las contencioso-administrativas. Habra, eso s, que determinar

(68) Sobre la accin pblica, cfr. MARTN MATEO: Op. cit., pg. 186; PREZ LUO: Op. cit,pgs. 277 y sigs.; DOMPER FERRANDO: Op. cit, pgs. 120-121, y A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO: Op. cit,pg. 177.

(69) Tal accin popular se conectara con el derecho a la participacin poltica (art. 23 CE), ademsde con el derecho a la tutela efectiva de intereses legtimos (art. 24.1 CE), JORDANO FRAGA: La protec-cin..., op. cit., pgs. 414 y sigs. En parecido sentido, ESCOBAR ROCA: Op. cit, pgs. 103 y sigs.

(70) VELASCO CABALLERO pone en guardia contra la excesiva extensin de la accin popular,op. cit, pg. 96.

(71) Cfr. MARTN MATEO: Op. cit., pg. 187.

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el contenido del derecho para saber cuando se le lesiona y cuando, por ende, cabe altitular actuar en su defensa (72).

f ) Va penal

La va penal (73) se abre a todas las querellas presentadas por presunta comisinde un delito ecolgico. La accin popular en este orden jurisdiccional permite,adems, la participacin de los ciudadanos en el proceso como acusadores.

No obstante, la radicalidad de las medidas que una sentencia condenatoria con-lleva, sin olvidar la aneja reparacin por responsabilidad civil, la parca regulacin denuestro cdigo no ha permitido que proliferen las sentencias condenatorias (74).Dado que el Derecho penal slo castigar los daos ms severos en el medio am-biente, la proteccin integral del entorno no depender nunca de las sancionespenales.

g') Recurso de amparo

Cuando algunos autores (75) abren la va del amparo ante el Tribunal Constitu-cional a las pretensiones medioambientales advierten que tales pretensiones nopueden apoyarse slo en el artculo 45.1 CE. Aunque algunos atribuyan a nuestroderecho el carcter de fundamental, este calificativo choca con la exclusin rigurosaque del mismo hace la Constitucin (art. 53.2). nicamente determinados derechos,los citados en ese precepto son susceptibles de amparo.

Pero, si como hemos apuntado ms atrs, enlazamos el derecho del artculo 45.1con el derecho a la vida, a la integridad fsica o moral o a la libertad de circulacin,por citar algunos, podr obtenerse satisfaccin procesal en amparo de una preten-sin, bien que disfrazando sta ltima o acompandola de otra pretensin fundadaen artculos constitucionales que reconocen derechos fundamentales autnticos. ElTribunal Constitucional no otorgar nunca el amparo por infraccin del artculo 45.1CE. El solapamiento entre derechos explicar quiz la motivacin psicolgica delrecurrente, pero el debate procesal se ceir a determinar si hubo o no infraccin delderecho fundamental.