Descentralización y gestión estratégica del desarrollo local

8/3/2019 Descentralizacin y gestin estratgica del desarrollo local

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Escuela para el Desarrollo agradece a EED (Alemania) y CORDAID (Holanda) por la cooperacininstitucional brindada; a Intercooperation (Suiza), Ministerio de Asuntos Extranjeros de Francia, SNV(Holanda) y Unin Europea por su contribucin para la presente publicacin.

Escuela para el DesarrolloMiguel Soto Valle 247, Lima 17, PerTelfonos: (51-1) 264-4858 / 264-5836 Fax: 264-1069E-mail: [email protected]

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Plataforma RuralterWeb: www.ruralter.org

Fotografas: Desco-Arequipa, Escuela para el DesarrolloCorreccin de estilo: Annie OrdoezImpresin: Visual Service SRL

Lima, agosto de 2002

ISBN 9972-9211-5-8Hecho el depsito legal No. 1501162002-3346


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Introduccin 9

UNIDAD 1: DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO LOCALEN BOLIVIA, ECUADOR Y PER 17

1. LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN EN CURSO 181.1 Determinacin de las unidades territoriales 19

a. El proceso boliviano 19b. El proceso ecuatoriano 22c. El proceso peruano 24d. Conclusiones sobre los tres casos 27

1.2 Los actores de la descentralizacin y el desarrollo local 29

1.3 Condiciones institucionales y sociales para aplicar la descentralizacin 31a. Las condiciones en Bolivia 31b. Las condiciones en Ecuador 33c. Las condiciones en el Per 35d. Conclusiones sobre los tres casos 36

2. ASPECTOS CONCEPTUALES DE LA DESCENTRALIZACINY EL DESARROLLO LOCAL 372.1 La importancia de la descentralizacin 37

2.2 El propsito del desarrollo local 462.3 La dimensin local 472.4 La sociedad local 482.5 El sistema econmico local 49

a. El horizonte de los municipios industriales 49b. La perspectiva de los municipios productivos 51c. Los objetivos y requisitos del desarrollo econmico local 52d. Requerimientos para la fase operativa 55e. Complejidad de los ambientes donde se materializan las

propuestas econmicas 57

f. Recursos financieros para el desarrollo local 592.6 Gobernabilidad local, responsabilidad poltica y participacin ciudadana 62

NDICE GENERAL


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UNIDAD 2: OBJETIVOS Y BASE METODOLGICA DELPLANEAMIENTO ESTRATGICO PARTICIPATIVO 69

1. CONCEPTO E IMPORTANCIA DEL PLANEAMIENTOESTRATGICO PARTICIPATIVO 701.1 Un planeamiento participativo para impulsar el desarrollo local 701.2 Condiciones para generar un planeamiento participativo local 74

a. Fortalecimiento del protagonismo de los actores sociales 75b. Inclusin social por oposicin a toda forma de exclusin 75c. Promocin de la ms amplia comunicacin social 76d. Establecimiento de reglas de juego democrticas explcitas 77e. Promocin de las equidades 78f. Reforzamiento del carcter interno del proceso: contar con promotores

y animadores locales 79g. Generacin de credibilidad y mantenimiento de la unidad de la accin 80

1.3 La planificacin participativa como proceso de desarrollo 822. IMPORTANCIA DEL RAZONAMIENTO ESTRATGICO 85

2.1 Pensar acciones que produzcan efectos en cadena 852.2 Pensar en mltiples dimensiones 852.3 Visualizar los procesos 862.4 Obtener resultados 872.5 Incorporar el principio de variedad necesaria en la elaboracin de sistemas 872.6 Estudiar los entornos 88

3. ORIENTACIONES GENERALES PARA EL TRABAJO DE LOSEQUIPOS DE PROMOCIN Y FACILITADORES 903.1 Sobre el fortalecimiento de las relaciones sociales y la obtencin de acuerdos 90

a. El dilogo y la concertacin como medios para afrontar las diferenciasy controversias 90

b. Mantenimiento de los pactos en el tiempo 913.2 Entrevistas de exploracin para completar la fase preparatoria 923.3 Sobre el trabajo de reflexin conjunta con la poblacin 92

4. LOS PASOS A SEGUIR 93

UNIDAD 3: EL DESARROLLO DE PROCESOS DE PLANIFICACINLOCAL PARTICIPATIVOS 95

1. LAS FASES DEL PROCESO DE PLANIFICACIN PARTICIPATIVAPARA EL DESARROLLO LOCAL 97

2. PRIMERA FASE: LA CREACIN DEL AMBIENTE PROPICIO 992.1 Anlisis de la demanda de planificacin 100

a. Identificacin de la iniciativa 100b. Sujetos y actores en el desarrollo local 110


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2.2 Preparacin de las condiciones sociales 115a. Apoyo tcnico-cientfico 116b. El apoyo de animadores locales 116c. Equipo organizador del plan 121

2.3 Concrecin del primer acuerdo social 121

3. SEGUNDA FASE: LOS PROCESOS DE COMUNICACINY DILOGO SOCIAL 1243.1 Informacin sobre la propuesta 124

a. Sobre el sistema de informacin 124b. Sobre los objetivos y la metodologa 127

3.2. Interaccin con ciudadanos y facilitadores externos para fijar criterios 1283.3 El segundo acuerdo social 130

4 TERCERA FASE: EL DIAGNSTICO DE LA REALIDAD LOCAL 131

4.1 El diagnstico externo 131a. Anlisis de los distintos niveles de la realidad 131

a.1 La dimensin global 132a.2 El nivel nacional al interior de un pas 133a.3 El nivel de la regin al interior de un pas 136a.4 El nivel de la micro regin 136a.5 El nivel de la localidad 136

b. Consolidacin de la informacin 138b.1 La memoria histrica 138b.2 La memoria natural 139b.3 El subsistema de transformacin 139b.4 Organizacin social y estructura de gestin 140

4.2 El autodiagnstico 141a. Objetivos del autodiagnstico 141b. Ejecucin del autodiagnstico 142

4.3 La restitucin del diagnstico 147

5. CUARTA FASE: ELABORACIN DEL PLAN ESTRATGICOPARTICIPATIVO 153

5.1 Anlisis de las capacidades locales 1535.2 Formulacin de la visin compartida de futuro 1605.3 Definicin de escenarios 1635.4 Formulacin de estrategias y objetivos 1695.5 Programas y proyectos 173

6. QUINTA FASE: IMPLANTACIN DEL PLAN 1786.1 Reestructuracin y democratizacin de los actores 1786.2 Ejecucin de presupuestos participativos y evaluacin del proceso 1806.3 Seguimiento y evaluacin 185


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Anexo:Pautas para la elaboracin de programas o ciclos de capacitacin 195

Bibliografa 205

CUADROSCuadro N 1: Unidades territoriales descentralizadas de Bolivia 21Cuadro N 2: Unidades territoriales descentralizadas de Ecuador 22Cuadro N 3: Unidades territoriales descentralizadas de Per 26Cuadro N 4: Primera matriz para el anlisis de la demanda de planificacin 102Cuadro N 5: Segunda matriz para el anlisis de la demanda de planificacin 102Cuadro N 6: Ciclos de evolucin de actores sociales 105Cuadro N 7: Matriz actores / sujetos 115Cuadro N 8: Pautas para las entrevistas 118

Cuadro N 9: Pautas para el equipo promotor 119Cuadro N 10: Pautas para el facilitador 120Cuadro N 11: Memoria histrica 138Cuadro N 12: Memoria natural 139Cuadro N 13: Subsistema de transformacin 140Cuadro N 14: Organizacin social 140Cuadro N 15: Gua para el autoanlisis de grupos 143Cuadro N 16: Divisin genrica del trabajo en una localidad 147Cuadro N 17: Matriz de restitucin de resultados 148Cuadro N 18: Listados FODA 155Cuadro N 19: Relaciones de factores internos y externos en la matriz FODA 156Cuadro N 20: Pasos para la construccin de escenarios 163Cuadro N 21: Anlisis de escenarios para atender un problema 168Cuadro N 22: Relacin de objetivos estratgicos y lnea de base 171Cuadro N 23: Sinergias entre objetivos estratgicos y relaciones FODA 173Cuadro N 24: Matriz gua para la evaluacin participativa de resultados de un

proceso de planeamiento sectorial 188Cuadro N 25: Evaluando resultados en la equidad de gnero 189

ESQUEMAS

Esquema N 1: Descentralizacin y desarrollo local 47Esquema N 2: Lo local y el anlisis de entornos 89Esquema N 3: Fases de la planificacin estratgica participativa local 94Esquema N 4: Fases y etapas de la planificacin participativa del desarrollo local 98Esquema N 5: Mapa de actores del barrio La Providencia 110Esquema N 6: Canales de circulacin de mensajes 125Esquema N 7: El dilogo y el fortalecimiento de actores 129Esquema N 8: Los distintos niveles de influencia 137Esquema N 9: Diagrama de espina de Ishikawa, problema y causas 145


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Esquema N 10: Relaciones D-O 157Esquema N 11: Elementos de la capacidad interna local 164Esquema N 12: Programas y proyectos derivados de las estrategias 174Esquema N 13: Ficha sntesis del perfil de proyecto 175Esquema N 14: Sistema simple de gestin estratgica del desarrollo local 176

Esquema N 15: Sistema de gestin estratgica del desarrollo localconsiderando los escenarios 177Esquema N 16: Organizacin para la gestin del plan estratgico participativo

en Curahuasi 180Esquema N 17: Esquema general para aplicar un presupuesto participativo 181

HERRAMIENTAS

Herramienta I: La evolucin de los principales actores sociales 104

Herramienta II : Trabajando con mapas de actores 107Herramienta III: Tcnica para visibilizar actores y sujetos sociales 114Herramienta IV: Gua para el autoanlisis 142Herramienta V: Tcnica para identificar problemas y sus causas 144Herramienta VI: Tcnica para analizar la divisin genrica del trabajo 146Herramienta VII: Tcnica para analizar capacidades y entornos 154Herramienta VIII: Matriz para el anlisis de escenarios respecto a un problema 167Herramienta IX: Matriz de sinergias FODA - estrategias 172Herramienta X: Instrumentos para evaluaciones participativas 187


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Estos son tiempos en los que se habla mucho sobre la descentralizacin, pero tambin

tiempos en los que se dice y hace cosas muy distintas a partir de ella. No es para menos,en realidad, pues como proceso de reorganizacin poltica del Estado se afectan muchosintereses y se crea una evidente pugna entre quienes desean conservar ciertas prerrogati-vas y otros que, en cambio, tratan de imponer un nuevo orden. No obstante, existe entrelos primeros actores polticos y econmicos muy poderosos, que por lo general detentanun gran poder regional y una influencia significativa en el mbito nacional.

Para los pases que llegan un poco tarde a este proceso, el escenario les plantea, adems,la necesidad de llevar adelante esta reforma poltica en el contexto de la globalizacin,

aunque en estos aos se ha constatado que ms all de sus promesas y potencialidades pregonadas por distintos organismos multilaterales-, lo experimentado en la regin en la

CONDICIONES PARA UNA SINERGIA

ENTRE LA DESCENTRALIZACINY EL DESARROLLO LOCAL

1. DESCENTRALIZACIN: ENTRE LAGLOBALIZACIN Y LA CRISIS REGIONAL

INTRODUCCIN


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ltima dcada ha significado la profundizacin de la brecha entre pases ricos y pobres, lapauperizacin generalizada de sus poblaciones, as como el agravamiento de injustasrelaciones de intercambio, incluso en el caso de aquellos pases que siguierondisciplinadamente la aplicacin de las recetas econmicas acordes con el nuevo modelo.

En este ambiente se ha podido constatar la manera en que la globalizacin ha servidopara consolidar las segregaciones espaciales, acentuando la marginacin econmica ycultural de los mbitos pobres de la regin. Hoy, productos de lo ms variados penetranen las economas locales provenientes de tierras lejanas; en cambio, se reducen las posibi-lidades de mantenimiento o ampliacin de los mercados para los productores nativos,afectando las posibilidades de supervivencia de las producciones locales debido al esta-blecimiento de relaciones tan desiguales.

En muchos casos, la reduccin de las estructuras estatales, la transferencia de empresas

pblicas a corporaciones transnacionales, la privatizacin de los recursos naturales y laapertura creciente de los mercados no se ha reflejado en indicadores de desarrollo huma-no para las localidades comprometidas. Por el contrario, han aumentado las demandasde empleo, de tecnificacin y mejoramiento del nivel de vida, poniendo en serio riesgola viabilidad de iniciativas comunitarias y de base, tales como las pequeas unidadeseconmicas urbanas y rurales.

Luego de las reformas aplicadas en el Estado central, una crisis generalizada -poltica,econmica, social y moral- se ha acentuado en algunos pases de la regin, y ste no ha

logrado convertirse en un ente ms eficiente ni su accionar ha resultado ms eficaz. Encambio, las demandas sociales se han incrementado y agravado, hecho ante el cual se haesbozado como salida poltica la descentralizacin, aunque esto signifique un plantea-miento hasta cierto punto peligroso puesto que los frutos de este proceso slo puedenapreciarse en el mediano y largo plazo. Adems, su xito depender del diseo de lapropuesta poltica que se siga, es decir del grado de democratizacin que se plantee; de lamanera en que se asignen los recursos econmicos, del grado de transparencia que sepromueva en la gestin pblica y de los mecanismos de participacin efectiva que sefomenten en la poblacin, aspectos que no aparecen tan claros en las propuestas polticas

en boga, como veremos ms adelante.

Los logros de corto plazo que puede provocar la descentralizacin que ciertamente esposible obtener en ciertos campos, como la ejecucin de polticas sociales-, se encontra-rn supeditados a la asignacin de recursos significativos, del respeto y ampliacin de lasautonomas regionales y locales, pero sobre todo al trabajo consecuente con una perspec-tiva de desarrollo humano que promueva la ms amplia participacin ciudadana.

Sin embargo, la pregunta que es necesario formularse es: hasta qu punto estn dispues-

tos los gobiernos nacionales a proporcionar informacin a la ciudadana y facilitar suacceso a la toma de decisiones, la cogestin y la fiscalizacin? Puesto que participar signi-


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fica tener derecho simultneo a todos estos elementos, no es posible hablar con propie-dad de un ejercicio pleno de la ciudadana si no podemos tomar decisiones; por ejemplo,si se nos convoca slo para escuchar o si no tenemos atribuciones para controlar la ges-tin pblica. La participacin acompaa ntimamente cualquier propuesta de descentra-lizacin y de desarrollo local, y puede resultar un indicador muy apropiado para medir el

nivel de profundizacin alcanzado por el sistema democrtico.

A su vez, la participacin requiere un cambio profundo en las mentalidades, que obliguea ver en cada persona a un ciudadano capaz, al que se le debe reconocer atribuciones yfacilitar el ejercicio responsable del poder, favoreciendo de esta manera su crecimientopersonal, a travs de la aceptacin de responsabilidades pblicas. Supone, por tanto,vencer prejuicios, creer en las personas y en sus organizaciones propias; requiere fortale-cer el tejido social y lograr su institucionalizacin.

Si la participacin es considerada como una variable esencial en una propuestadescentralista, puede generar mltiples sinergias en el accionar social, mejorando losniveles de reconocimiento y aprendizaje, aumentando la coordinacin y cooperacininterna, elevando la confianza social y la autoestima personal, etc. Sin embargo, anexisten quienes le temen, mientras que otros slo buscan valerse de ella con fines ideol-gicos muy distintos. En muchas localidades del Per se convoca a participar a la pobla-cin invocando instituciones ancestrales como laMinka o elAyni, cuando el nico pro-psito es buscar el aporte de mano de obra comunal, una forma de explotacin de lapoblacin pobre al exigrsele un trabajo no remunerado; en otras palabras, se trata de

hacer que la gente participe aportando trabajo gratuito.

Por lo general, las agendas regionales y locales son bastante concretas; buscan respondera las necesidades y demandas que les plantean poblaciones que se encuentran muy cerca.Resulta difcil encontrar en los planteamientos regionales propuestas que dejen en ma-nos de las fuerzas del mercado las soluciones a los problemas, como ocurre, por ejem-plo, respecto al acceso a la propiedad de la tierra, el manejo de los recursos naturales, laconservacin del medio ambiente, la atencin de la pobreza o el acondicionamiento delhbitat que, en cambio, son muy comunes en la escala nacional.

Los gobernantes y operadores de los gobiernos subnacionales no pueden permitirse go-bernar con generalidades; requieren concretar sus polticas y sus acciones con frecuencia

2. PUNTOS DE ENCUENTRO ENTRE LADESCENTRALIZACIN Y EL DESARROLLO LOCAL


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provocan numerosas formas de relacin entre las distintas instancias regionales y locales,aunque algunas son de enfrentamiento y disputa por competencias, otras son un snto-ma de proximidad, encuentro y potencialidad.

Lo mismo ocurre desde el punto de vista conceptual. La descentralizacin en tanto for-

ma de organizacin de recursos institucionales y materiales del Estado, establece un or-den general que debe proporcionar coherencia a su accionar y que necesita de una coor-dinacin muy clara con otros operadores estatales y con la propia sociedad civil localpara poder concretar sus propuestas. De modo inverso, la sociedad local requiere delmarco normativo y de los recursos institucionales pblicos para concretar sus propuestasde desarrollo. Esta dinmica ascendente se encontrar primero con los gobiernos localesy luego con los regionales para lograr sus propsitos.

De esta manera, el encuentro entre los gobiernos subnacionales y la sociedad civil es

previsible y beneficioso, pues debe significar un dilogo entre quienes se preocupan porel inters general y quienes defienden sus intereses especficos. Pero si este encuentro esevitado, si no es promovido y organizado bajo reglas claras, no resulta extrao que dlugar a desencuentros y disputas entre estas dos dinmicas y que se vivan ambientes deconflicto e incertidumbre en lugar de cooperacin e intercambio.

Desde esta perspectiva, una serie de temas reaparecen con ms vitalidad y generan lasnuevas agendas que resultan coincidentes en muchos aspectos relativos a la descentraliza-cin y al desarrollo local, como la inversin en capital humano: formacin e informa-

cin de las personas, fortalecimiento del tejido social reconociendo y vigorizando laorganizacin social, delegando poder y aceptando atribuciones en la sociedad; fortaleci-miento de los gobiernos regionales y locales, en trminos de su capacidad de gestin,recursos y orientacin hacia el desarrollo; el tratamiento de problemas especficos y sec-toriales, como la situacin de las ciudades y reas rurales afectadas por las explotacionesmineras o industriales, acentuacin de la pobreza, reivindicaciones tnicas, etc.

Aunque, por cierto, estos temas puedan carecer de importancia desde el punto de vistacentralista, donde el Estado promueve, por ejemplo, actividades extractivas sin conside-

rar seriamente las implicaciones que puedan tener en la destruccin del medio ambiente,o en el mantenimiento de poblaciones aledaas en situacin de la ms profunda pobreza,viviendo en condiciones sanitarias inaceptables. El Estado central espera que de esa ri-queza que llega a la capital llueva despus para todos, cuando no gotea, siquiera, alcostado del socavn.


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Cada realidad local reclama el reconocimiento de sus particularidades. Una localidadpuede comprender a un pueblo de pescadores, a nacionalidades amaznicas o a comunidadescampesinas, pero podemos estar hablando tambin de una determinada seccin de una ciudad.En la medida en que lo local es un tema sumamente complejo, requiere un tratamiento serenoy suficientemente amplio, de modo que la legislacin y las polticas de apoyo garanticenla flexibilidad necesaria para que permita su aplicacin en realidades dismiles.

Esta diversidad abona a favor de reforzar las autonomas que permitan a las sociedades

locales y a sus gobiernos locales atribuciones y recursos que hagan posible una gestincabal de sus potencialidades, as como enfrentar con xito los problemas que les corres-ponde atender.

Sin embargo, en los tres pases estudiados la normatividad local es apenas incipiente. Sibien es cierto que la Ley de Participacin Popular ha servido para cambiar drsticamenteel tratamiento del tema en la realidad boliviana, hay que reconocer que se trata de undispositivo relativamente reciente. En Ecuador destaca el reconocimiento que se da a lasnacionalidades indgenas y negras, mientras que en el Per es significativo el reconoci-

miento de la autonoma poltica, econmica y administrativa de los gobiernos locales.Sin embargo, an falta desarrollar el tratamiento general de las instituciones locales, lasatribuciones asignadas a la sociedad civil y la orientacin general del desarrollo local.

La normativa y las polticas deben profundizar en temas como la sostenibilidad social delas polticas y el mayor respaldo a las acciones planificadas con participacin ciudadana.Queda en muchos casos pendiente el tratamiento de temas tales como la situacin de lasreas diferenciadas por razonas de pobreza, las reas con mayores o menores recursosnaturales, la degradacin y contaminacin del ambiente, etc. Y tambin es necesario

precisar las atribuciones inherentes a los pueblos para preservar y desarrollar su cultura,as como el derecho a elegir su ideal de desarrollo y a tomar decisiones sobre los recursosde que disponen.

La dimensin local requiere ser potenciada mediante estrategias explcitas del Estadocentral, a travs de polticas promocionales mltiples que tomen en cuenta la proteccinde las pequeas empresas urbanas y rurales, la formacin y capacitacin, el desarrollo detecnologa adecuada y limpia, el acceso a crditos, etc. Sin olvidar el desarrollo de lasprcticas y tcnicas productivas ancestrales que pueden potenciarse y, en general, el res-

peto a las culturas, que suponga el reconocimiento de las distintas lenguas, los usos ycostumbres, el derecho comunitario o nativo, la propia cosmovisin.

3. IMPORTANCIA Y POTENCIALIDADDEL DESARROLLO LOCAL


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Pero en muchos aspectos el desarrollo local es un campo recin descubierto por el Estadoen esta parte de Amrica Latina. Por ejemplo, se ha tenido singular xito en el mbito dela planificacin participativa. Sin embargo, las experiencias pioneras de planificacinparticipativa del desarrollo local en Bolivia, Ecuador y el Per, han tenido como puntode partida la presencia visionaria de alguna autoridad local y el auspicio de alguna ONG,

o el apoyo de instituciones sensibles a las necesidades de las poblaciones, como las igle-sias, adems de las propias organizaciones sociales.

Esto quiere decir que tanto el inicio de las experiencias como el xito de las mismas handependido de actores de la sociedad civil y de los gobiernos locales, y no de institucionesdel gobierno central. El Estado central ha tenido una actitud bastante ms escptica anteestas prcticas; incluso en muchos lugares se las ha combatido abiertamente, restandoreconocimiento legal a sus productos.

Ha sido recientemente, y gracias al paciente trabajo de ONGs as como a la influencia deorganismos de cooperacin internacional al desarrollo y multilaterales, que el Estado haaceptado su importancia, aprendido las lecciones e, incluso, adoptado sus prcticas ymetodologas, incluyndolas en el sistema normativo nacional.

Lo cierto, entonces, es que el Estado ha tenido que aprender de la sociedad civil lorelacionado con la planificacin participativa as como las diversas formas que existen deautogestin y cogestin, mas este aprendizaje ha sido muy desigual en todos lados y hadado lugar a formas distintas de asumir el reto del desarrollo. En este trabajo examinare-

mos el caso boliviano, que asume una doble va de intervencin, ya que por un ladoreconoce y fortalece el tejido social y facilita su participacin en las instancias del gobier-no local y, por otro lado, genera una reestructuracin estatal a partir de un procesodenominado de descentralizacin administrativa, que va de la mano con el proceso ante-rior, logrndose en un perodo bastante breve resultados sumamente importantes.

El caso ecuatoriano describe, un proceso mucho ms lento en relacin al anterior, dondelos avances legislativos han sido mayores a los resultados obtenidos en la prctica. Ladescentralizacin ecuatoriana an se encuentra en sus momentos iniciales desde el Esta-

do; en cambio, es muy activo el trabajo que se viene llevando adelante desde los gruposindgenas y las organizaciones sociales de las localidades rurales, gracias al impulso de losgobiernos cantonales y de las ONGs, generando una dinmica que el Estado centraltodava no alcanza asumir.

La experiencia peruana responde directamente a los vaivenes de su situacin poltica.Eliminados los gobiernos regionales y restringido el mbito de accin de los locales por elgobierno autoritario durante la dcada anterior, luego de su cada se ha reinstaurado el sistemadescentralizado, a la vez que se ha generado un nuevo marco normativo, inicindose prxi-

mamente el proceso poltico de eleccin de sus nuevas autoridades.

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Este trabajo comprende tres secciones. En la primera unidad introducimos la discusinconceptual sobre la descentralizacin y el desarrollo local. Respecto a este ltimo, consi-deramos importante aclarar el significado de la localidad, la sociedad local y su sistemaeconmico.

As mismo, se presentan los procesos de descentralizacin en marcha en Bolivia, Ecuadory el Per, estudiando los criterios empleados para la determinacin de las unidades terri-toriales y sus repercusiones sobre las realidades locales, as como la situacin de los acto-res participantes y los requisitos institucionales que se han puesto en juego para facilitarel proceso.

La segunda unidad desarrolla el mtodo de planificacin estratgica participativa para eldesarrollo local, que est orientado a generar un amplio conjunto de sinergias a partir delos recursos destinados a este propsito.

Se presentan las principales orientaciones metodolgicas que facilitan la conduccin delplaneamiento participativo, las condiciones requeridas para generarlo y la correspon-diente base conceptual.

Finalmente, la tercera unidad plantea, en extenso, el proceso del planeamiento estratgicoparticipativo. Se detalla cada paso, indicndose el instrumental ms conveniente a em-plear y dando cuenta tambin de experiencias de aplicacin y estudios de casos concretos.

Esta unidad toma, entonces, la forma de una gua detallada, orientada a facilitar losprocesos de planificacin participativa desde sus fases iniciales hasta las implantaciones yevaluaciones finales. Esta seccin responde al trabajo realizado conjuntamente conChristophe Mestre en la conduccin de un taller realizado en La Paz en octubre de 1999,con cuyos participantes compartimos muchas apreciaciones y sugerencias que recoge-mos en este estudio. Asimismo, parte de este captulo sigue la metodologa sugerida porBerthom y Mercoiret.

A lo largo de toda la obra hemos aadido un conjunto de instrumentos validados en

distintas intervenciones de apoyo el desarrollo local, algunos de los cuales han sido pre-sentados inicialmente en publicaciones previas en el Per. Igualmente ha sido muy im-portante el contacto con los alumnos de la maestra en Economa Agrcola y DesarrolloRural de la Universidad Central del Ecuador, con quienes compartimos muchas impre-siones a lo largo del curso que dict sobre este tema y que sirvi para estudiar y compren-der mejor an el proceso ecuatoriano; a ellos mi agradecimiento y recuerdos.

Quiero agradecer el minucioso trabajo de acompaamiento que he recibido de FrdricApollin del CICDA, con quien hemos intercambiado las versiones preliminares y que ha

aportado opiniones muy acertadas sobre este tema, al igual que con Danile Sexton, queesperamos se vean reflejadas en el producto final de este trabajo. Igualmente, quiero


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expresar mi reconocimiento a Jaime Vela, director de la Escuela para el Desarrollo, quienha contribuido al seguimiento, nos ha aportado sus opiniones y ha facilitado la realiza-cin del taller de validacin en el Per.

Quiero agradecer, igualmente, a Laurence Marandola de CICDA Bolivia, quien nos ha

transmitido sus comentarios y nos ha facilitado documentos de trabajo muy esclarecedoressobre la situacin boliviana. Finalmente, a los participantes del taller de validacin quecon sus comentarios tan agudos nos han permitido completar la revisin final de estematerial. Nos referimos a Carlos Grey director de Eco-Ciudad, a Jorge Aparcana deCODEH-Ica, al alcalde Aquiles Donayre de Subtanjalla en Ica, a Emilio Cacho consul-tor de SNV Cajamarca, a Patricio Crespo del CAMAREN de Ecuador, a Danile Sextonresponsable regional del CICDA y a Christophe Mestre director del CIEDEL de laUniversit Catholique de Lyon. Finalmente a Annie Ordez, como siempre, por suimpecable labor en el cuidado de la edicin.

En lo personal, quiero dedicar este trabajo a Elizabeth Robles que ha contribuido decidi-damente a que este libro sea una realidad, lo mismo que a Sandra, Gabriel y Sergio, niosque simbolizan para m la esperanza y el futuro que todos los chicos de esta reginmerecen.

Espero que este trabajo permita a los actores locales gobiernos municipales, organiza-ciones populares de todo tipo, promotores de instituciones pblicas con intervencinlocal, miembros de iglesias y ONGs, etc.-, contar con un instrumento que contribuya a

su progresivo fortalecimiento, a partir de una propuesta validada de planificacinparticipativa, que se apoya en la capacidad de organizacin y gestin de la poblacinlocal, y cree en la capacidad de la sociedad local para administrar sus recursos, afrontarsus problemas y resolver sus diferencias, a partir de una visin compartida de un futuroesperanzador pero realizable, en el marco del desarrollo humano.

Enrique Quedena


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En esta unidad presentaremos la situacin de los procesos de descentralizacin en mar-

cha en Bolivia, Ecuador y el Per, considerando especialmente su relacin con las accio-nes de desarrollo local. Se trata de proporcionar insumos para el trabajo de planificacinparticipativa local.

Para tal efecto se hace una revisin de estas experiencias, tratando de centrar la discusinen un conjunto de interrogantes bsicas.

De qu manera la descentralizacin constituye una oportunidad para impulsarcambios locales en profundidad y a gran escala?

UNIDAD DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO LOCAL

EN BOLIVIA, ECUADOR Y PER

RESUMEN


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El caso ecuatoriano es el ms reciente de todos, y sigue un ritmo bastante moderado ensu ejecucin. No obstante, cuenta ya con instituciones encargadas de dirigir la descentra-lizacin, creando a la vez un marco conceptual que va de la mano con un extenso con-

junto de normas de modernizacin del Estado.

En cambio, la situacin del Per es ms bien paradjica, ya que habiendo iniciado pri-mero su descentralizacin y contando con todo un marco legislativo y constitucional,hoy est reiniciando de cero un nuevo proceso, debido a la abrupta cancelacin delsistema de regionalizacin en 1992.

1.1 DETERMINACINDELASUNIDADESTERRITORIALES

a. El proceso boliviano

El primer nivel descentralizado de Bolivia es el departamento, que es dirigido por unprefecto designado por el presidente de la Repblica, acompaado de un Consejo De-partamental cuyos miembros son elegidos por voto popular, convirtiendo a esta instan-cia en un rgimen mixto.

La Prefectura constituye la base del denominado sistema de descentralizacin adminis-trativa, que tiene un carcter dependiente respecto al Ejecutivo nacional.

En las capitales de los departamentos existe tambin un Concejo Municipal elegido porvotacin popular, el mismo que nombra de entre sus integrantes a un alcalde, lo querefuerza el carcter del Concejo como principal poder interno. Estas municipalidadesconstituyen, en contraposicin con las Prefecturas, el primer eslabn de la cadena de ladescentralizacin autnoma.

Esto quiere decir que las atribuciones y funciones de ambos gobiernos se rigen por leyesdistintas. La Ley de Descentralizacin Administrativa y el Decreto Supremo 25060 esta-

blecen como obligacin y potestad de las Prefecturas el cumplimiento de las normaslegales, la conservacin del orden interno, la planificacin econmica y social departa-mental, la ejecucin del plan departamental -en el marco del plan nacional-, en coordi-nacin con los gobiernos municipales y el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio

Ambiente, para ejecutar los proyectos de inversin pblica, la construccin de carreterasy caminos secundarios, asumir la asistencia social, la salud y educacin, promover laparticipacin popular, gestionar crditos para inversiones, ejercer funciones registrales ypromover la inversin privada.


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El Concejo Municipal, en cambio, est normado por la Constitucin Poltica del Esta-do, la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley de Participacin Popular. Acta comoun rgano legislativo y deliberante, y tiene como atribuciones elegir al alcalde en suprimera sesin, planificar y promocionar el desarrollo urbano, dictar reglamentos, orde-nanzas y resoluciones, fijar los objetivos de programas y planes, aprobar planes munici-pales, aprobar el presupuesto municipal y aprobar las contrataciones.

El segundo nivel territorial descentralizado es la provincia, al frente de la cual se encuen-tra un subprefecto designado por el prefecto -que es obviamente dependiente de l ysigue su lnea de accin-; adems, tiene competencia para dictar resoluciones administra-tivas en las reas que le son propias y en las que le son expresamente delegadas por susuperior.

El subprefecto preside los Consejos Provinciales de la Participacin Popular que, comolo expresa la ley, tienen el carcter de un nivel desconcentrado.

En las capitales de provincia existe tambin una Junta Municipal que, como el caso de lasdepartamentales, es elegida por sufragio universal; posteriormente esta junta elige entre

BRASIL

PARAGUAY

ARGENTINA

CHILE

PER

B O L I V I A


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sus miembros al alcalde. Cuenta con las mismas atribuciones que el nivel departamental,

esta vez referidas a su espacio, y es autnoma.

El tercer nivel es la seccin de provincia, donde encontramos una Junta Municipal elegi-da por sufragio popular y un alcalde con las mismas atribuciones que en los otros niveles.

El cuarto nivel es el Cantn. Aqu existe un corregidor nombrado por el prefecto, y quepor supuesto sigue su lnea de mando. Existe tambin el agente municipal cantonal, quees elegido por votacin directa en el cantn respectivo; sus funciones son delegadas porel Alcalde. Tienen las atribuciones de los alcaldes para la promocin, supervisin y desa-

rrollo urbano en su jurisdiccin.

El ltimo nivel lo constituye el distrito municipal, dirigido por subalcaldes designadospor el alcalde municipal, con un carcter zonal. Se trata del responsable administrativodel distrito y en ese sentido acta como unidad de ejecucin desconcentrada del gobier-no municipal. Tiene por objeto promover la eficiencia en la accin interinstitucional, enel manejo de los recursos y de las polticas pblicas sectoriales, adems de promover laeficiencia municipal y la participacin de base.

De acuerdo a la Constitucin boliviana, se establece una jerarqua en los niveles munici-pales de modo tal que los Concejos Municipales de las capitales de departamentos vigi-

CUADRO N1UNIDADES TERRITORIALES DESCENTRALIZADAS DE BOLIVIA

NIVEL DE ORGANIZACIN ENTIDAD DETERRITORIAL GOBIERNO

I. DEPARTAMENTO Prefectura: Prefecto /Consejo Departamental

Municipios:Concejo Municipal /Alcalde

II. PROVINCIA Sub prefectoEn capitales de provincia:

Junta Municipal / Alcalde

III. SECCIN DE PROVINCIA Junta Municipal / Alcalde

IV. CANTN CorregidoresAgente Municipal Cantonal

V. DISTRITO MUNICIPAL Sub alcaldes


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lan y controlan a los Concejos Municipales Provinciales; el alcalde departamental hace lopropio respecto a los alcaldes provinciales y stos sobre los agentes municipales.

Finalmente, los concejales son elegidos por votacin universal, directa y secreta, por un pero-do de cinco aos, siguiendo el sistema de representacin proporcional determinado por ley.

Los agentes municipales se eligen de la misma forma, por mayora simple de sufragios.

En Bolivia existen 9 departamentos, 112 provincias, 311 secciones de provincias (muni-cipales), 1386 cantones y 1124 distritos municipales.

b. El proceso ecuatoriano

El primer nivel de organizacin territorial en Ecuador es la provincia, dirigida por un

prefecto y un Consejo Provincial, elegidos por votacin popular. Un aspecto interesantees que se ha dispuesto que los integrantes del Consejo deben representar a cada Cantn,establecindose una cuidadosa proporcin y representatividad espacial.

Se trata, en este caso, de un gobierno seccional autnomo. La provincia se encarga dedictar ordenanzas y de establecer las tasas y contribuciones; tambin de la infraestructu-ra, as como del equipamiento comunal rural, los caminos vecinales, la infraestructurabsica de salud as como de la proteccin ambiental, las construcciones escolares, cultu-rales y deportivas en el mbito rural y del catastro rural.

CUADRO N2UNIDADES TERRITORIALES DESCENTRALIZADAS DE ECUADOR


I. PROVINCIA Consejo ProvincialPrefecto / Gobernador

II. CANTN Concejo Municipal / AlcaldeJefatura Poltica Cantonal

III. PARROQUIA Juntas ParroquialesPresidente de Junta Parroquial /

Teniente Poltico Parroquial

IV. OTRAS CIRCUSCRIPCIONES

Indgenas / Afroecuatorianas / Regmenes especiales de administracin territorial:distritos metropolitanos y la provincia de Galpagos


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A este nivel existe tambin un rgimen seccional dependiente; se trata del gobernador,que es representante del presidente de la Repblica y que se encarga de dirigir la funcinejecutiva en cada provincia.

El segundo nivel jerrquico es el cantonal. Cada cantn constituye un municipio y el

gobierno es ejercido por el Concejo Municipal y el alcalde, elegidos por votacin popu-lar. Forman parte de sus atribuciones dictar ordenanzas, establecer tasas y contribucio-nes, la provisin del agua potable y el alcantarillado, la planificacin, el desarrollo urba-no y suburbano, el catastro urbano, la infraestructura y los servicios pblicos urbanos, elurbanismo y el transporte.

La parroquia es el tercer nivel. Se trata de una instancia dirigida por una Junta Parroquial,que es de eleccin popular y cuenta con un presidente. Se encarga de coparticipar en laplanificacin y ejecucin de obras y proyectos, de participar en la evaluacin y el controlde obras, as como de dar impulso a la autogestin comunitaria.

Es as como mientras el gobierno provincial tiene un sesgo rural en su formulacin legal,el Cantn tiene un marcado carcter urbano. En cambio, la Constitucin habla de lasParroquias rurales solamente.

Todos los cargos electos tienen una duracin de cuatro aos. En Ecuador existen 22provincias, 214 cantones y 752 parroquias.

E C U A D O R


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c. El proceso Peruano

A diferencia de los otros dos pases, el Per inici un proceso de descentralizacin en lasegunda mitad de los ochenta, pero fue interrumpido durante una dcada, luego de queun golpe de Estado derogara la legislacin y desconociera autoridad a las unidades terri-

toriales recin creadas, las mismas que integraban a varios departamentos (siendo enconsecuencia, bastante extensas).

Durante los ltimos aos, en el Per han existido Consejos Transitorios Regionales cuyopresidente era nombrado por el presidente de la Repblica y responda a la poltica del

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poder Ejecutivo, eliminndose las elecciones y los cuerpos legislativos regionales; de estamanera, la estructura descentralizada repos solamente en los gobiernos municipales.

A partir del 2003 el territorio estar integrado por cuatro unidades: regiones, departa-mentos, provincias y distritos, en cuyo mbito se organizar el gobierno en tres niveles:

nacional, regional y local. Los departamentos y las regiones constituirn el nivel regional.La capital de la Repblica tendr un rgimen especial, pues no se integra a ningunaregin.

Los departamentos han existido slo como una demarcacin territorial, pero han careci-do de instancias de gobierno; es decir, slo han actuado como unidades de referenciapara provincias y distritos, pero no como unidades de gobierno. Pero la legislacin actualha convertido a los departamentos en unidades de gobierno, convirtindolos inicialmen-te en las nuevas regiones.

Esto quiere decir que la regionalizacin se inicia constituyendo gobiernos a nivel depar-tamental y luego, mediante referndum, se podr integrar progresivamente los departa-mentos contiguos para conformar las nuevas regiones, las mismas que contarn conincentivos que sern determinadas por una ley especial. Para facilitar la integracin, se hadispuesto que los gobiernos regionales puedan crear mecanismos de coordinacin entre s.

Por su parte, las municipalidades se dividen en tres niveles. El primero lo constituye laMunicipalidad Provincial, que se encuentra dirigida por un Concejo Municipal y un

alcalde elegidos todos ellos directamente por voto popular. Sus principales atribucionesson acordar su rgimen de organizacin interna, votar su presupuesto, administrar susbienes y rentas, regular el transporte y la circulacin, contratar los servicios que no admi-nistren directamente, planificar el desarrollo y ejecutar los planes, as como promover laparticipacin vecinal.

Estas municipalidades estn facultadas tambin para prestar directamente servicios co-munes a las municipalidades distritales de su jurisdiccin, as como para coordinar, com-plementar o suplir la accin de stas cuando lo consideren necesario.

Igualmente, son aptas para regular el urbanismo, cooperar con la educacin inicial yprimaria, promover la cultura, la recreacin y el deporte, el turismo y la conservacinhistrica, as como para participar en la demarcacin territorial de los distritos; en esteltimo caso, con aprobacin de la Asamblea de Alcaldes Distritales.

El segundo nivel edil lo componen las Municipalidades Distritales, que al igual que lasprovinciales gozan de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos desu competencia, y poseen las mismas atribuciones generales, pero referidas a mbitos

ms reducidos.


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CUADRO N3UNIDADES TERRITORIALES DESCENTRALIZADAS DE PER


I. REGIN Consejo RegionalPresidente Regional

II. DEPARTAMENTOS Consejo RegionalPresidente Regional

III. PROVINCIA Concejo Municipal ProvincialAlcalde Provincial

IV. DISTRITOS Concejo Municipal DistritalAlcalde Distrital

V. CENTROS POBLADOS Concejo de Centro PobladoMENORES Menor (CPM)

Alcalde de CPM

La ley de municipalidades permite que en aquellos lugares donde existan necesidades deservicios locales y que cuenten con ms de 500 personas mayores de edad, se puedancrear municipalidades de centros poblados menores; cuando ello ocurre, las Municipali-dades Provinciales se encargan de delimitar su territorio.

Tambin se permite crear agencias municipales en los poblados que por la demanda deservicios, el nmero de habitantes o la distancia, requieran la desconcentracin de deter-minados servicios municipales. En las comunidades campesinas cumple las funciones de

agentes municipales la autoridad comunal, designada conforme a sus usos y costumbres,mientras que en otros lugares son designados o cesados por el alcalde.

De acuerdo a una modificacin constitucional, las provincias y distritos pueden haceruso del referndum para cambiar de circunscripcin regional con unidades territorialescontiguas; adems, en adelante los cargos durarn cuatro aos.

Sin embargo, en el pas an persiste un sistema de prefecturas, pero a diferencia de losotros dos pases no forman parte del sistema descentralizado ni tampoco del sistema

desconcentrado, ya que todas estas funciones han sido cumplidas histricamente pororganismos o dependencias ministeriales o pblicas autnomas.


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El Per tiene 24 departamentos y una provincia constitucional (de rgimen especial),que actuarn inicialmente como gobiernos regionales (hasta que progresivamente for-men unidades mayores, pasando a denominarse regiones solamente), tambin existen189 municipalidades provinciales y 1809 municipalidades distritales.

d. Conclusiones sobre los tres casos

De qu manera estos niveles contribuyen a reforzar el desarrollo local?

En la medida en que Bolivia ha lanzado dos procesos casi simultneos, de descentraliza-cin administrativa y de desarrollo local autnomo, ha generado una cadena de accionesestatales que facilita el apoyo a las iniciativas de desarrollo local. Por supuesto que semantienen ciertos problemas funcionales, como por ejemplo la facilidad para cambiar al

alcalde o la distancia que en algunos casos existe de forma manifiesta entre el gobiernolocal y el departamental; sin embargo, se encuentra bastante bien encaminado y sobre esabase se pueden realizar ajustes as como aplicar programas dirigidos a lograr una constan-te retroalimentacin.

En cambio, en Ecuador diferentes sectores y personalidades insisten en sealar que lalegislacin necesaria para la descentralizacin existe ya, pero no as la decisin polticaque la lleve a efecto. Eso hace que importantes procesos de planificacin y desarrollolocal en curso, como ocurre en Cotacachi, Guamote y Saquisil, no sean potenciados e

integrados a acciones de mayor escala.

En el Per la decisin poltica ha sido manifiesta de reiniciar la descentralizacin; inclusose ha convocando a elecciones regionales para el ao 2002 y el marco normativo es muyreciente, dando lugar a cambios constitucionales y leyes nuevas. Sin embargo, no existeuna adecuada sensibilizacin en la poblacin sobre lo que este proceso significar para sufuturo. El proceso de reinstauracin de los gobiernos regionales no ha tenido un carcterparticipativo; tampoco ha generado reacciones significativas en la sociedad que ha actua-do como un simple espectador. Es de esperar que el proceso de instalacin de los nuevos

gobiernos regionales genere recin los primeros contactos con las sociedades locales yaporte a su desarrollo.

Tiene alguna implicacin con la planificacin participativa?

En Bolivia, la Ley de Participacin Popular ha fomentado la creacin de un sistema deplanificacin participativa municipal, que adems de mostrar sus frutos en el corto plazoha supuesto la progresiva creacin de municipios all donde antes existan cantones, demodo que en la actualidad se ha generado un debate incluso sobre la conveniencia o no

de mantener la estructura poltica heredada. Algunos autores apuntan a la eliminacinno slo de los 642 cantones con menos de mil habitantes, sino de todos los existentes,


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ante la clara evidencia de que en aquellos municipios donde la jurisdiccin territorialedil coincide con los lmites cantonales se desarrollan mejores condiciones para la orga-nizacin del territorio y de sus estructuras poltico-administrativas.1

En Ecuador, las medidas legislativas an no abordan directamente el tema de las actuales

circunscripciones polticas y las propuestas presentadas en la mesa plantean una muyvariada gama de posibilidades que van desde la creacin de regiones que modifican elmapa poltico interno (y con ello la dimensin local, por cierto), hasta otras que prcti-camente mantienen las cosas como estn.

En el Per el panorama ha variado sustancialmente a raz de la modificacin constitucio-nal de marzo del 2002, que ha establecido un reconocimiento expreso a la planificacinparticipativa, pues establece que el plan de desarrollo local debe ser concertado con lasociedad civil. As mismo, dispone que tanto los gobiernos regionales como los locales

deben formular sus presupuestos con participacin de la poblacin.

De qu manera el desarrollo local se puede reforzar o no con la presencia deniveles de gobierno regional?

Existe la tendencia a unificar los regmenes autnomos y los dependientes de naturalezaseccional; de darse esto se podr contar con entidades ms robustecidas y probablementecon mayor capacidad de accin. Sin embargo, mientras no exista una normativa espec-fica que apoye al desarrollo local, no se podra asegurar un cambio sustancial. En Ecua-

dor, al nivel de propuesta del CONAM se plantea la posibilidad de que progresivamentese integren ambos sistemas bajo dominios autnomos, lo que supondra la eliminacingradual de las gobernaciones.

En el Per, a diferencia de los otros dos casos, el nivel dependiente es poco significativo,a tal punto que se discute desde hace un tiempo la posibilidad de eliminar completamen-te la estructura del prefecto, subprefecto, gobernadores y tenientes gobernadores, que enla prctica no influye significativamente en las acciones de desarrollo nacional y menosan en lo referente al desarrollo local.

Consideramos que una instancia regional tiene la gran ventaja de permitir la integracinde los planes y mltiples acciones que desde las localidades se realizan incesantemente,que con frecuencia carecen de apoyo institucional mayor al que proporcionan los gobier-nos o las administraciones locales. La necesidad de establecer planes integrales, inversio-nes por cuencas, proyectos transversales que superen las delimitaciones polticas, etc., seencuentra en la lista de necesidades no atendidas y es probablemente uno de los temas demayor atencin en la descentralizacin. La necesidad de que existan gobiernos regionales

1 Ayo, Diego: Los distritos municipales, en Participacin popular: una evaluacin aprendizaje de la ley 1994-1997. LaPaz: Ministerio de Desarrollo Sostenible Viceministerio de Participacin Popular y Fortalecimiento Municipal, 1998.


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es casi consensual, no as su carcter, pues en las discusiones regionales se plantean desdeautnticos gobiernos polticos hasta simples administraciones desconcentradas.

1.2 LOSACTORESDELADESCENTRALIZACINYELDESARROLLOLOCAL

Si la descentralizacin no consigue consolidar a los distintos actores sociales e institucio-nales que se encuentran comprometidos autnticamente con los intereses regionales, esobvio que quienes capitalizarn los resultados sern los caudillos tradicionales.

Al ser instaurado, el sistema poltico descentralizado crear nuevos cargos, aunque nonecesariamente asegurar el acceso de un nuevo tipo de representantes; en otras palabras,en un nuevo contexto poltico y electoral la clase poltica que ha sido funcional al centra-lismo podra reubicarse en los nuevos niveles de poder, manteniendo sus prerrogativas.

Por esa razn debe quedar claro que la descentralizacin puede contribuir al fortaleci-miento de la democracia, aunque no es sinnimo de ella. Pueden existir procesos dedescentralizacin sin que por ello mejore la situacin de la democracia en un pas; inclu-so se puede hablar de descentralizacin desde una dictadura, como de hecho ha ocurridoen muchos lugares de Latinoamrica.

En Ecuador existe la idea de replantear los sistemas electorales de modo que stos pue-dan contribuir a la conformacin de grandes corrientes polticas provinciales capaces de

expresar de mejor manera los intereses seccionales y, por supuesto, de colocar represen-tantes en todos los niveles polticos.

Para tratar de garantizar la presencia de ciertos actores polticos locales, en las propuestasecuatorianas formuladas por el Consejo Nacional de Modernizacin del Estado, CONAM,se ha planteado la posibilidad de que existan asambleas provinciales, parte de las cualesseran elegidas mediante votacin popular, mientras que otra parte estara compuestapor alcaldes o representantes designados por stos.

La ley de Descentralizacin Administrativa boliviana, por su parte, permite ampliar lalegitimidad de los Consejos Departamentales, al comportarse como organismo colegia-do de consulta, control y fiscalizacin. Es gracias a esta norma que los consejeros tienenatribuciones para representar a nivel departamental los intereses de su provincia, pro-moviendo la coordinacin intermunicipal y la participacin de la comunidad; adems,pueden fiscalizar la gestin del prefecto.

Lo anterior ha dado lugar a la formacin de un cuerpo de consejeros -integrado por 169miembros en total-, que provienen de la eleccin realizada por los concejales municipa-

les en cada una de las provincias entre listas de ciudadanos comunes, permitiendo de estamanera ampliar los mrgenes de participacin democrtica tradicionales.


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En el Per se ha decidido crear distritos electorales mltiples en reemplazo del distritonacional o nico, haciendo posible de esta forma generar nuevas representaciones polti-cas subnacionales de carcter regional. As mismo, mediante una modificacin constitu-cional se ha establecido la exigencia de respetar porcentajes mnimos para hacer accesiblela representacin por gnero, as como de comunidades nativas y pueblos originarios en

los consejos regionales, principio que se aplicar tambin para el caso de los concejosmunicipales.

Pero obsrvese que en el caso ecuatoriano y boliviano los procedimientos no asegurannuevas y mejores formas de representacin. Si bien es cierto que se busca perfeccionar elsistema representativo, no ha sido posible garantizar una renovacin poltica mediante ladescentralizacin, ni tampoco parece que las propuestas legislativas permitan hacer res-ponsables a los nuevos representantes de los niveles descentralizados por las ofertas pol-ticas que hagan.

El caso peruano haba quedado an ms rezagado, pero las reformas constitucionalesde marzo del 2002 han permitido enrumbar el curso, ya que a las exigencias mnimasde representacin de gnero y etnia se suma el carcter revocable de los mandatosregionales y locales, lo que sin llegar a ser una garanta para la generacin de nuevasrepresentaciones, establece en cambio criterios y procedimientos para tratar de acer-carse a esta meta.

Las nuevas orientaciones democrticas se inclinan decididamente a otorgar autoridad al

representante, pero a condicin de establecerle obligaciones definidas y controles efecti-vos, en el entendido de que la representacin genuina existe all donde existen talescontroles2 , un aspecto que es bsico para lograr la renovacin poltica en la regin. Estaperspectiva apunta a generar credibilidad en las nuevas estructuras polticas que nacencon la descentalizacin, buscando garantizar el cumplimiento de las obligaciones con-tradas por los candidatos, ya que gran parte del escepticismo que se vive actualmente sedebe a que los representantes sencillamente no cumplen sus promesas.

Pero la falta de cumplimiento de los compromisos asumidos pblicamente o la burda

mentira debera ser sancionada por los ciudadanos a travs de mltiples medios, como larendicin de cuentas, la accin de cumplimiento, la revocatoria de los cargos o la inhabi-litacin de ejercer la funcin pblica; este ltimo caso, si al final del mandato se demues-tra el incumplimiento de las promesas. Estos instrumentos, no obstante su directa rela-cin con el tema, han resultado extraos durante muchas dcadas a las propuestas pol-ticas de la regin.

2 Pitkin, Hanna F.: El concepto de representacin. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1985.


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Como veremos en detalle ms adelante, el desarrollo local descansa en la posibilidad decontar con tejidos sociales fortalecidos y en crecimiento, que actuando con niveles eleva-dos de autoconciencia busquen conquistar explcitamente mbitos de poder real quepermitan generar ciertos mrgenes de autonoma frente al esquema poltico y econmi-co nacional. Una descentralizacin que no explora esta dimensin acta como un proce-

so poltico de representaciones tradicionales que mantiene las distancias con la ciudada-na y bien podra terminar por ser funcional, una vez ms, a un modelo neo-centralista,basado en el traslado territorial de la misma concepcin centralista a un reducido nme-ro de ciudades.

El descentralismo sin desarrollo local es, en buena cuenta, un proceso poltico estatal sinactores sociales, un proceso sin componente social. Ntese que en este esquema la pre-sencia de las municipalidades no subsana la situacin sino que la confirma. El eslabona-miento de la reforma estatal con la dinmica transformadora de base es un requisito de

sostenibilidad elemental, que escapa por completo a las preocupaciones planteadas enlos documentos oficiales ecuatorianos y, hasta hace poco, ocurra lo propio con los plan-teamientos peruanos.

La dimensin local puede contribuir a enriquecer la agenda descentralista con innume-rables temas y a su fortalecimiento como espacio de construccin de desarrollo, no slopor facilitar la realizacin de las inversiones, sino tambin debido al fortalecimientoinstitucional y social que provoca.

Consideramos necesario poner de relieve que la coincidencia de una ley de descentraliza-cin administrativa que acta simultneamente con la Ley de Participacin Popular ex-plica parte del xito boliviano. La reforma constitucional y la legislacin descentralistaperuana actual parece ir en el mismo sentido.

1.3 CONDICIONESINSTITUCIONALESYSOCIALESPARAAPLICARLADESCENTRALIZACIN

a. Las condiciones en Bolivia

Si bien la Constitucin de Bolivia divide polticamente al pas en departamentos, pro-vincias, secciones de provincias y cantones, la Ley de Participacin Popular ha permitidocrear distritos municipales apoyada en la Ley Orgnica de Municipalidades, que sealaatribuciones a los gobiernos municipales para crear subalcaldas municipales de carcterzonal, que funcionan bajo la autoridad del alcalde municipal, resultando de esta maneranuevas unidades territoriales.

En cuanto a los encargados de la implantacin de la propuesta descentralista, aparece elViceministerio de Participacin Popular y Fortalecimiento Popular del Ministerio de


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sos y programas de accin que las vinculan con las necesidades expresadas por la pobla-cin, para lo cual el referente es la Ley de Participacin Popular.

Es posible desplegar esta estrategia, toda vez que se dota de recursos econmicos signifi-cativos tanto a los niveles dependientes como a los autnomos descentralizados. Al mis-

mo tiempo se incrementa las atribuciones municipales; se transfiere infraestructura fsicade educacin, salud, deportes, as como la responsabilidad sobre los caminos vecinales yel micro-riego.

Complementa lo anterior los programas orientados a desarrollar la capacidad de gestinadministrativa y operativa de los gobiernos en los diferentes niveles, as como la promo-cin de una amplia participacin popular que sirve para impulsar la planificacin, laconsulta y garantizar la transparencia de la accin pblica.

b. Las condiciones en Ecuador

La descentralizacin ecuatoriana se apoya en la ley marco de modernizacin del Estado,siendo el CONAM (Consejo Nacional de Modernizacin del Estado) el encargado decoordinar, supervisar y controlar la ejecucin de las polticas de descentralizacin, lasmismas que tienen por objeto trasladar poder poltico, econmico, administrativo y degestin de recursos tributarios del gobierno central a los gobiernos seccionales. Para talefecto, CONAM debe coordinar con la Asociacin Nacional de Municipalidades (ANME)

y el Consorcio de Consejos Provinciales (CONCOPE) en lo que resulte pertinente.

As mismo, la Constitucin Poltica remite a las leyes la regulacin de las competenciaspara evitar superposiciones y duplicidad de atribuciones entre diferentes niveles y orga-nismos. Tambin por ley se regulan los procedimientos destinados a resolver conflictosde competencia, as como las formas de control social y de rendicin de cuentas.

Uno de los aspectos ms saltantes tiene que ver con los recursos asignados a la descentra-lizacin. A los concejos provinciales y municipios se le asigna el 15% del presupuesto del

gobierno central, sin perjuicio de otros recursos que puedan destinarse a los gobiernosseccionales autnomos. Estos recursos deben ser distribuidos sobre la base de planes deinversin provinciales y municipales, dndose preferencia a las obras y servicios a reali-zarse en las zonas de menor desarrollo.

Para la distribucin del Presupuesto General del Estado entre los entes seccionales, setoman como criterio:

El nmero de habitantes. Las necesidades bsicas insatisfechas. La capacidad contributiva.


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El logro en el mejoramiento de los niveles de vida. La eficiencia administrativa.

Los recursos para el funcionamiento de los organismos del gobierno seccional autnomo

estn conformados por:

Las rentas generadas por ordenanzas propias. Transferencias y participaciones que les correspondan. Recursos que perciben y los que les asigne la ley. Recursos que perciban en virtud de la transferencia de competencias. Asignaciones discrecionales slo en casos de catstrofes.

Para poner en marcha todas estas polticas, se toma en cuenta la existencia de regmenesespeciales de administracin territorial por razones demogrficas y ambientales, tambinpara los casos de proteccin de reas sujetas a rgimen especial, pudiendo en tal casolimitarse dentro de stas a los derechos de migracin interna, trabajo o cualquier otraactividad que pueda afectar el medio ambiente. Para ello se ha establecido que cadargimen especial sea regulado por una ley especial; es el caso, por ejemplo, de Galpagosy las provincias amaznicas. En aplicacin de esta disposicin pueden crearse, por ley,distritos metropolitanos.

En cuanto a las estrategias generales que plantea la descentralizacin en Ecuador, pode-mos sealar como rasgos ms notables los siguientes:

Se busca muy conscientemente el desarrollo armnico del pas y eliminar lasinequidades espaciales y los tratamientos arbitrarios, recurriendo para ello al forta-lecimiento de las entidades seccionales y distribuyendo mejor los ingresos pblicosy las riquezas.

Se seala un principio de capacidades: no podr haber transferencia de competen-

cias sin transferencia de recursos equivalentes, ni transferencia de recursos sin la decompetencias.

Se establece un procedimiento gradual de implementacin: la descentralizacinser obligatoria cuando una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativapara asumirla.

Quedan como competencias exclusivas del gobierno central la defensa y la seguri-dad nacional, la direccin de la poltica exterior y las relaciones internacionales, la

poltica econmica y tributaria del Estado, la gestin del endeudamiento externo,as como otras que la Constitucin y los convenios internacionales excluyan.


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c. Las condiciones en el Per

Los gobiernos regionales peruanos se crearon e implementaron a mediados de los aosochenta, pero desde 1992 fueron captados por el poder Ejecutivo y transformados eninstituciones dependientes del gobierno central. Para los efectos polticos y constitucio-

nales desaparecieron como instancias descentralizadas de gobierno.

La propuesta de descentralizacin se proces a travs del Congreso de la Repblica me-diante proyectos de ley presentados por las principales fuerzas polticas. La Comisin deDescentralizacin y Regionalizacin del Congreso, en coordinacin con alcaldes, conse-

jos transitorios de administracin regional, universidades, colegios profesionales, cma-ras de comercio y distintas organizaciones sociales realizaron audiencias pblicas paradebatir la propuesta del proyecto de Ley de Bases de la Descentralizacin.

Sin embargo, todo el proceso se llev a cabo muy rpidamente, pues sin contar an conel marco normativo y sin que la poblacin hubiera asimilado los conflictos polticos porla restauracin democrtica, se convoc a elecciones regionales para finales del 2002. Lasituacin de la descentralizacin peruana ha sido muy crtica, pues a la desaparicin delos gobiernos regionales sigui la prdida de numerosas atribuciones de las municipali-dades (entendidas por el gobierno central de los noventa como posibles competidorespolticos), y a la vez la provocacin de una asfixia presupuestal que llev a que los gobier-nos municipales de todo el pas percibieran aproximadamente el 3,5% del presupuestonacional, que es el porcentaje ms bajo en toda la regin.

La crisis econmica por la que atraviesan los distintos gobiernos locales es permanente,siendo extrema principalmente en el caso de las municipalidades rurales y las urbanomarginales. Pese a estas dificultades, el sistema municipal peruano ha demostrado poseeruna gran consistencia, pues mientras en los ltimos veinte aos se han observado golpesde Estado, disoluciones del Congreso y liquidacin de los gobiernos regionales, los go-biernos locales s han renovado normalmente sus autoridades mediante elecciones porsufragio universal.

Lamentablemente, el proceso est repitiendo algunos rasgos negativos de la descentrali-zacin anterior. En primer lugar, el apresuramiento para resolver en pocos meses unproblema generado y mantenido latente durante dcadas en el pas.

En segundo trmino, la falta de tiempo para que la ciudadana conozca e interiorice laspropuestas formuladas por los distintos partidos y agrupaciones polticas, y sobre todopara que formule propuestas a travs de las organizaciones sociales sectoriales, de modoque se evite que la discusin tenga un carcter poltico partidario o de especialistas.

En tercer lugar, consideramos necesario evaluar desapasionada y responsablemente laexperiencia de regionalizacin frustrada, as como las diferentes experiencias de gestin


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del desarrollo local concertado en curso, con participacin de todos los sectores sociales,con el fin de crear consensos respecto a procedimientos y objetivos.

d. Conclusiones de los tres casos

Destinar significativos recursos econmicos a la descentralizacin es un indicadorindudable de compromiso con el proyecto poltico.

Bolivia y Ecuador parecen transitar correctamente por este camino. En cambio, el Perse mantiene bastante retrasado y las perspectivas planteadas ofrecen tambin dificulta-des, pues mientras todos los pases de la regin poseen montos superiores al 15%, en elPer se espera pasar al doble del presupuesto actual en el ao 2003, es decir llegar a unmonto aproximado al 6 o 7%, aunque se plantea como meta en cinco aos llegar al 15%.

Es imprescindible que una estrategia de desarrollo local se relacione directamentecon las propuestas y ejes priorizados y fortalecidos por la descentralizacin.

No cabe pensar en otra posibilidad. Una inadecuada descentralizacin puede crear seriaslimitaciones para el desarrollo local, de la misma manera que una descentralizacin queno contenga las aspiraciones de las sociedades locales o que no refleje sus dinmicascarecer de sustento social. Ser entonces difcil de implementar y probablemente cons-tituir solamente un conjunto de actos administrativos de escasos efectos en la sociedad.

Un prerrequisito de sostenibilidad para la descentralizacin es que el proceso seaasumido por las sociedades; este es un punto de encuentro con la perspectiva deldesarrollo local.

Los mecanismos de participacin requieren generar autnticos espacios de expresinciudadana, permitiendo la toma de decisiones y el ejercicio de controles. La medidas departicipacin formales no pasan desapercibidas por los actores sociales, que identificanrpidamente la autenticidad del proceso en curso.

En el caso boliviano, la generacin de canales tales como los Consejeros Departamenta-les y las Juntas de Vigilancia constituyen exitosas formas de participacin aunque, comotodo ensayo, amerita siempre correcciones, como al parecer se requiere especialmente enel ltimo caso, donde el Estado debiera evaluar la posibilidad de solventar ciertos gastosmnimos en los que incurren los activistas de una Junta de Vigilancia.

En Ecuador, ms que un procedimiento en curso se abre la perspectiva de generar espa-cios potencialmente muy ricos para la participacin, los mismos que surgiran con oca-

sin de producir entidades autnomas. Por ahora existe un importante conjunto depropuestas elaborados por organizaciones sociales, personalidades y organismos pbli-


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cos que pueden servir para provocar un dilogo bastante ordenado, as como un abanicode sugerencias para su implementacin.

En el Per todava las fases iniciales han descansado en audiencias pblicas, que en ver-dad resultan insuficientes para generar un mayor conocimiento y compromiso en la

poblacin en general; es de esperar que a propsito de las elecciones regionales, y sobretodo con la puesta en funciones de las autoridades elegidas a partir del primero de enerode 2003, se logren mejores mecanismos de participacin directa de la ciudadana.

2.1 LAIMPORTANCIADELADESCENTRALIZACIN

La descentralizacin es, entonces, un proceso de reforma de la estructura del Estadoorientado a dotar de poder efectivo a instancias de gobierno subnacionales (regionales ylocales), expresado en mayores atribuciones, recursos econmicos y autonoma poltica

adems de la administrativa. Por ello requiere de decisiones polticas del ms alto nivelpara ser impulsado, de un conjunto bastante complejo de procedimientos administrati-vos para implementarlo, as como de mecanismos efectivos de participacin ciudadanapara hacerlo sostenible.

La descentralizacin se diferencia de la desconcentracin en la medida en que esta ltimasignifica slo la delegacin de funciones y atribuciones administrativas desde el gobiernocentral a otros niveles subnacionales; sin embargo, como toda delegacin est sujeta aplazos y fiscalizaciones, ya que no comprende una transferencia efectiva de poderes ni

autonomas.

Razones histricas de naturaleza poltica y econmica oponen la descentralizacin alcentralismo, que comnmente concentra el poder y la riqueza en la capital de un pas oen un reducido nmero de ciudades.

En esta parte de Amrica Latina, el centralismo se ha constituido en el medio de domi-nacin y explotacin econmica de gran parte del territorio nacional, en beneficio dereducidas reas y grupos de personas que capitalizan los frutos de la riqueza producidos

en las zonas perifricas.

2. ASPECTOS CONCEPTUALESDE LA DESCENTRALIZACIN

Y EL DESARROLLO LOCAL


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El mantenimiento y refuerzo de las identidades locales, especialmente en el cuida-do de la cultura, all donde otras identidades se muestran ms pobres y poco con-vincentes, como en muchos casos ocurre respecto a las identidades nacionales, quepor lo general resultan ms laxas o poco definidas.

Se trata de razones importantes, sin duda, aunque no hay que olvidar que la descentrali-zacin plantea tambin serios riesgos y dudas:

Hay un serio riesgo de que, por esta va, se refuercen los caudillismos locales y susprcticas clientelares, que nada tienen que ver con la profundizacin de la demo-cracia y que, para reproducir sus relaciones, requieren justamente del manteni-miento de exclusiones e inequidades.

Que los discursos descentralizadores escondan, en realidad, slo estrategias de cre-

cimiento de un grupo poltico, que por esta va trate de generar partidos o movi-mientos polticos regionales que permitan luego superar a los partidos nacionales.Lo mismo ocurre con grupos polticos que desde la proclama regional y local bus-can en realidad un mecanismo para integrarse a agrupaciones polticas mayores.Obsrvese que, siendo admisibles las tcticas polticas, lo que se critica en esta opor-tunidad es que la bandera descentralista se emplee solamente como un pretexto,como simple lenguaje para la construccin de una estructura partidaria y no paralograr los propsitos esperados por la ciudadana.

Similar al caso anterior, existen tambin quienes irrumpen en la corrientedescentralista para lograr ciertos beneficios econmicos, como por ejemplo cuandose confunde adrede los mensajes de descentralizacin poltica con los de privatizacinde empresas y servicios.

En los tres pases se ha generado un amplio consenso respecto a las bondades queofrece la descentralizacin. No obstante, la pregunta obligada a estas alturas es: porqu se piensa que una reorganizacin del Estado de este tipo puede tener efectos tangravitantes para provocar el desarrollo en distintas partes de un pas y, si esto es as,

cmo se explica entonces que no se haya aplicado anteriormente?

Es lgico esperar que frente a defensas cerradas de las potencialidades y promesas de lapropuesta descentralista, exista tambin un sano escepticismo para moderar las posicio-nes y buscar cierta objetividad en el anlisis de las situaciones.3

Esta interrogante nos lleva a pasar revista a la situacin de los actores sociales, a los patroneseconmicos y de distribucin de la riqueza, al poder de resistencia de los beneficiarios del

3 Ver al respecto Mattos, Carlos: La descentralizacin, una nueva panacea para impulsar el desarrollo local? enCuadernos del CLAEH.1990.


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centralismo, as como a los distintos usos y asociaciones que se dan a los mensajes, al asociardescentralizacin con otros conceptos como democratizacin, equidad o desarrollo, auncuando en la prctica no se aprecie mayor correspondencia entre stos.

Siendo una reforma del Estado, la descentralizacin tiene como protagonista principal al

propio Estado. Pero en la medida en que trata de cambios orientados a perfeccionar sufuncin y su capacidad de servicio o de accin a favor de la ciudadana, constituye untema que interesa y preocupa a toda la poblacin y que no debe realizarse al margen deella, a pesar de que muchas veces se d la impresin de que este proceso tuviera comoactores exclusivos a poderes y organismos estatales, crendose incluso metalenguajes yprocesos que resultan excluyentes para la mayora de la poblacin.

ESTUDIO DE CASOS

UNA PERMANENTE PREOCUPACINREGIONAL: ECUADOR

1. La descentralizacin como proceso de reorganizacin de la sociedad y del Esta-do est presente en el Ecuador de hoy, ms como discurso que como realidad.Como discurso, porque el proceso de concertacin an no ha concluido y porquetodava no se avizora un proyecto hegemnico que lo contrarreste.El discurso centralista carece de una estrategia explcita y ms bien tiende a desarro-

llarse a partir de ciertos intentos aislados que daran lugar a pensar que se estcimentando el sujeto social de la descentralizacin, a la par que se definen los con-tornos de su propuesta.Por eso es importante y necesario identificar a los actores de la descentralizacin,sobre la base de un intento de sistematizacin de sus propuestas.

La descentralizacin desde el Estado centralA nivel del Estado central, producto de la propia heterogeneidad de sus aparatos ypuesto que an no ha logrado definirse claramente una propuesta con legitimidad,

se puede sealar que son propuestas diversas y aisladas que provienen de la volun-tad de organismos dispersos. Sin duda que todava estn tcnica y polticamenteinmaduras, lo que nos lleva a pensar que an no hay un proyecto, en el sentido dela existencia de un sujeto con voluntad.4

2. Otra caracterstica de este debate (sobre descentralizacin) es que ha estadofundamentalmente circunscrito al marco jurdico. A diferencia de otros pases en

4 Carrin, Fernando: Gobiernos locales y descentralizacin en Ecuador, en Descentralizacin y Poltica Social. Lima:Propuesta Ciudadana, 1995.


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5 Barrera, Augusto: Descentralizacin, participacin y planificacin en la nueva constitucin, en La nueva Constitu-cin. Escenarios, actores, derechos. Quito: Ciudad. 1998.

los que se han iniciado en la prctica social procesos que luego han sido formula-dos jurdicamente-, en el caso ecuatoriano la ley es el punto de arranque y, nopocas veces de culminacin- de los proyectos en juego.

Sobre las principales modificaciones constitucionales sobre la descentralizacinEs posible ensayar dos formas de balance. Una, asumiendo la aproximacin alproceso de descentralizacin circunscrito en la visin hegemnica; por lo tanto,explorando su coherencia interna, su correspondencia con los objetivos plantea-dos y su viabilidad.

Desde esta perspectiva se pueden identificar como avances principales: El reconocimiento y el desarrollo de los derechos colectivos y del control social. El establecimiento de un sistema nacional de planificacin, con las atribucio-

nes, caractersticas y composicin que se propone, as como el establecimien-to de sistemas nacionales que atiendan otras reas como salud, infancia, etc.

El reconocimiento de circunscripciones indgenas y negras, con sus respecti-vas autoridades y derechos, aun cuando subsisten interrogantes respecto arecursos, competencias reales, etc.

Los aspectos referidos al manejo presupuestario. La posibilidad de que el Estado pueda conceder tratamientos especiales a la

inversin pblica y privada en zonas menos desarrolladas. La tendencia a configurar un mbito local de la poltica (separacin de las

elecciones, peso de las alcaldas, etc.).

Los lmites e interrogantes que pudieran establecerse, aun desde la perspectivahegemnica, se refieren a: La persistencia de una visin municipalista que, desconectada, no genera es-

pacios de la magnitud suficiente para la interrelacin entre lo nacional y lolocal. Lo provincial, que poda jugar este papel, no se fortalece realmente y loregional queda en el limbo.

La insuficiencia que se detecta en los planteamientos de democratizacin en

los niveles de decisin y cogestin, que eran mucho ms importantes, tantoen los informes previos de la Asamblea como en las versiones anteriores de laLey de descentralizacin.

La falta de claridad sobre el estatuto de los organismos de desarrollo regional, loque puede dejar a fojas cero problemas como la superposicin de funciones y laausencia de coordinacin.5


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ESTUDIO DE CASOSUNA PERMANENTE PREOCUPACIN

REGIONAL: BOLIVIA

Pese a que en el Plan Quinquenal de Desarrollo 1972-77 de Bolivia y en diversosdocumentos oficiales y propuestas de los Comits de Corporaciones de Desarrollo,apareca el objetivo de desarrollo regional ms equilibrado, distribucin equita-tiva del ingresos regional y el de alcanzar un desarrollo armnico de las regionesdel pas, lo cierto es que es poco lo que se consegua al respecto. Sin embargo, lasituacin de la relacin centro-periferia boliviana no ofreca la gravedad presenteen otros pases de la regin.La ciudad de La Paz, por ejemplo, ni en trminos de estado ni de proceso, es asimi-

lable a otros casos. La aglomeracin de La Paz es slo 2,5 veces mayor queCochabamba-Quillacollo, menos de 3 veces mayor que Santa Cruz-Montero unas6 veces que Oruro. Tambin que sumadas las poblaciones de los tres ltimos resultauna cifra similar a la poblacin de La Paz. En consecuencia, no se manifiesta en laconfiguracin del territorio el fenmeno de metropolizacin aguda, costos socialescrecientes, ni de concentracin tcnica de la actividad, con sus secuelas de colonia-lismo interno y aparicin de las etapas de deseconomas de aglomeracin, externasy urbanas. Se muestra, adems, una relativa dispersin de la localizacin de lasactividades, por lo menos en tres centros urbanos.

Pero las dificultades de la relacin centro periferia se evidenciaba tambin en trmi-nos del bajo grado de integracin industrial y la desarticulacin tecnolgica delprincipal eje, que va desde La Paz-Cochabamba-Santa Cruz con apndice en Oruro.No reflejaba ms que el propio grado de evolucin y tipo de desarrollo alcanzado,un esquema de polarizacin exgena-endgena: la mayor parte de las actividades delos centros urbanos predominantes del eje central se ligan con fuerzas econmicasde atraccin hacia afuera, con dependencia de sus niveles decisionales, induccinen la forma y orientacin de la acumulacin y, por tanto, en la manera como seaplica respuestas condicionadas a los agentes con mayor capacidad adquisitiva del

sistema, y acta negativamente sobre el ahorro interno y la estructura de la deman-da ms dinmica.6

Pero los problemas espaciales tenan tambin su correlato en los problemas socia-les y culturales, que no encontraban mecanismos polticos para ser procesadossatisfactoriamente.

6 Ver Sabate, Alberto: Notas sobre la cuestin regional. En La cuestin regional en Amrica Latina. Quito: CIUDAD,1989 (parafraseado de p. 529-531).


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En relacin con los otros pases de la regin, Bolivia ha iniciado relativamente tardeun proceso de descentralizacin poltica, con la aprobacin de la ley de Participa-

cin Popular y la Ley de Descentralizacin Administrativa. Las causas de esta de-mora son mltiples, pero resaltan: el predominio de regmenes autoritarios y lapreocupacin de que la descentralizacin pudiera provocar la desintegracin en unpas marcado por las diferencias socioculturales y econmicas, y por un nivel deintegracin general dbil.El modelo de descentralizacin puesto en marcha en Bolivia reconoce las autono-mas polticas de las municipalidades, estableciendo ciertos elementos importantescomo los siguientes:

Una nueva divisin poltica y administrativa del pas. Distribucin y descentralizacin de fondos pblicos. Transferencia de competencias a las municipalidades. Incorporacin de la participacin social dentro de los municipios. El modelo municipalista es complementado con acciones a nivel departamental.

En apenas siete aos de la puesta en marcha de los procesos de descentralizacin, sehan logrado cambios profundos y complejos, pero uno de los logros fundamentalestiene que ver con la participacin social, aspecto que caracteriza al proceso bolivia-

no a nivel interno e internacional.7

La transferencia del gobierno central a las prefecturas y municipios de nuevascompetencias y atribuciones; el reconocimiento de la personalidad jurdica delas organizaciones territoriales de base, como sujetos de derecho pblico; laredistribucin de los recursos del TGN entre los municipios del pas, en razn delnmero de sus habitantes; el acceso del pueblo organizado al nivel decisional de losgobiernos municipales, a travs de los Comits de Vigilancia; en fin la insercinde las minoras tnicas en la organizacin oficial del Estado boliviano, signifi-

can el inicio de una transformacin sustancial del Estado y la sociedad civil.Todo cambio social, de acuerdo a leyes sociolgicas es un proceso, y como tal,el que tiene lugar en Bolivia, pese a sus perspectivas halageas, requiere de unpermanente esfuerzo de profundizacin del proceso de participacin ciudadana, entodas y cada una de las medidas que han generado el cambio estructural.8

7 Consquences de lajustement structurel et priorit politique actuelle en matire de dveloppement local, Documen-to proporcionado por Laurence Marandola, parafraseado.

8 Mostajo, Ren (Viceministro de Participacin Popular y Fortalecimiento Municipal): en Participacin popular: unaevaluacin - aprendizaje de la ley 1994-1997. La Paz: Ministerio de Desarrollo Sostenible - Viceministerio de Partici-pacin Popular y Fortalecimiento Municipal, 1998.


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ESTUDIO DE CASOSUNA PERMANENTE PREOCUPACIN

REGIONAL: PER

Poco antes de los aos setenta el Per se encontraba sumido en una oprobiosadesigualdad social, con una poblacin indgena abiertamente explotada, sin pose-siones materiales y bajo formas de dominacin feudal, que llevaron a un proceso deintervencin poltica desde el Estado que trat de suprimir este rgimen de fuerteraigambre colonial. Sin embargo, las soluciones propuestas no planteaban la cons-titucin o el fortalecimiento de actores sociales ni una liberacin plena de las pobla-ciones rurales; por el contrario, exista el inters de controlarlos y manipularlos enfavor del proyecto poltico del rgimen, una dictadura militar.

Pero este contradictorio gobierno militar que realizaba reformas audaces, al mis-mo tiempo suprima toda forma de expresin popular a travs del sufragio direc-to y formas de organizacin social autnomas. De esta manera, los gobiernosmunicipales pasaron a ser designados directamente por el gobierno central,suprimindose cualquier posibilidad de ascenso de los sectores polticos median-te medios democrticos.En la dcada siguiente, el proyecto militar autoritario, ejecutado en dos etapas,produjo una crisis poltica generalizada, puesta en evidencia con fuertesmovilizaciones populares, que en paros nacionales consecutivos provocaron la ca-da del gobierno, dando nacimiento a la formacin de una Asamblea Constituyente,

la misma que elabor la Constitucin Poltica de 1979, un hbrido poltico dondese planteaba junto a una economa social de mercado reglas de democracia directay funcional. Se trat de la primera oportunidad en que una Constitucin planteabaun proyecto explcito de descentralizacin mediante la regionalizacin del pas.(Constituciones anteriores mencionaban a los departamentos como una forma

Descentralización y gestión estratégica del desarrollo local

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