Desarrolo economía del Bienestar
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8/18/2019 Desarrolo economía del Bienestar
1/8
EL
DES RROLLO DEL EST DO DE BIENEST R
MO ERNO EN
EL
SUR DE EUROP
Eduardo Bandrés, Alain Cuenca,
M.a Dolores Gadea y Antonio Sánchez
Universidad de Zaragoza
A comienzos de los años sesenta
el
Estado de Bienestar era poco más
que una entelequia en Espafía, Portugal y Grecia. Inmersos
los
dos prime
ros paises en sendas dictaduras y con una democracia limitada
el
tercero, la
poca atención del Estado a las necesidades sociales de salud, educación,
vivienda o pensiones no era sino
l
reflejo de economías escasamente
industrializadas y de gobiernos sustentados en estructuras políticas autor
i-
tarias. Mientras l gasto social en relación con el producto interior bruto
(PIB) superaba
el
16 en países como Italia, Francia, Reino Unido o Ale
mania, en España, Portugal y Grecia apenas alcanzaba el 5
. Pero
las
extraordinarias tasas de crecimiento conseguidas
ha
sta bien entrados los
años setenta y
las
profundas transformaciones sociales asociadas
al
desarro
llo y liberalización de sus economías, colocaron a esos tres paises del sur de
Europa en disposición de abordar la cobertura de
las
necesidades sociales
más perentorias. El período final de
las dictaduras portuguesa y española
muestra una mayor atención
al
gasto social, que sin embargo no tiene su
correlato en Grecia, donde la «dictadura de los coroneles» había congelado
los programas sociales. a explosión democrática del bienio 1974-75 iba a
tener
un
claro reflejo en las prioridades del presupuesto, volcado desde
entonces en políticas redistributivas . El proceso de transición a
la
demo
cracia, pilotado
por
la izquierda en Portugal, el centro en Espafía y la dere
cha en Grecia, tuvo también sus efectos sobre los ritmos y la intensidad del
crecimiento del gasto social: impetuoso en los primeros años, como sólo
es
posible bajo la fiebre de la revolución - para después caer en el reflujo de la
normalidad
en Portugal; vivo y continuado, sin grandes altibajos, en
Espafía; y mucho más moderado, hasta el punto de perder posiciones
res
pecto a los demás, en Grecia.
Entrados
ya
en el decenio de los ochenta, los cambios de gobierno, los
condicionantes económicos, el ingreso en la Comunidad Europea y los
9
-
8/18/2019 Desarrolo economía del Bienestar
2/8
primeros síntomas de crisis de las instituciones de bienestar, iban a marcar
nuevas sendas de desarrollo del gasto social, aunque con una característica
común: el acercamiento a los niveles y patrones de gasto del otro país
mediterráneo, Italia, que desde la posguerra había disfrutado en democra
cia de programas de bienestar en consonancia
con
el tiempo histórico
europeo.
El objetivo de este trabajo
es
proponer una explicación del desarrollo
del Estado de Bienestar moderno en el sur de Europa, desde el convenci
miento de que existen rasgos comunes suficientes como para justificar un
tratamiento conjunto de los cuatro países. Nuestra aportación
se
refiere
al
análisis del crecimiento del gasto social, mediante la especificación y esti
mación de sendos modelos econométricos de series temporales que resuel
ven el problema de la no estacionariedad de las variables a través de la
cointegración, evitando así el posible carácter espurio de las relaciones
entre variables. Somos conscientes, en todo caso, de que el gasto social no
deja de ser más que un buen indicador del desarrollo del Estado de Bienes
tar,
por
cuanto resume en una sola cifra
el
volumen de recursos públicos
destinado a las actividades de bienestar social; pero la caracterización de los
Estados de Bienestar
es
una tarea mucho más compleja, en la que han de
tenerse en cuenta sus efectos sobre la distribución de la renta, la estabilidad
social y el crecimiento, así como
los
rasgos internos que delimitan los pro
cesos de producción de bienestar.
En consecuencia, el trabajo
se
organiza del modo siguiente. La primera
sección trata de justificar, con el apoyo de la literatura más reciente, la
elección de los países del sur de Europa como objeto de un análisis con
junto de
sus
instituciones de bienestar, poniendo de relieve
las
característi
cas comunes que
permiten
referirse a
un
«modelo» mediterráneo
de
Estado de Bienestar. La segunda sección realiza una presentación sumaria
de las principales teorías del Estado de Bienestar, polarizándolas en dos
grandes grupos:
las
que
se
sustentan en argumentos económicos y demo
gráficos, y las basadas en factores políticos e institucionales. La sección ter
cera plantea la especificación de las hipótesis del modelo y justifica la selec
ción
de las variables explicativas y de la
metodología econométrica
utilizada. La cuarta sección realiza una interpretación de los resultados
obtenidos en cada
uno
de los países estudiados, destacando
tanto
los
aspectos comunes como las singularidades detectadas. El trabajo
se
cierra
con una breve sección de conclusiones.
l. El «modelo» mediterráneo de bienestar social
La formación de
un
Estado de Bienestar no
es,
a nuestro juicio, el
corolario de una política diseñada y perfectamente dirigida a tal fin, sino
90
el resultado de
un
proceso histórico en el que
se
suceden decisiones de
gobiernos de distinto signo y actuaciones de variados agentes económi
cos y sociales, que no responden a
un
planteamiento único y coordi
nado. Incluso puede hablarse de diferentes modelos de Estados de Bie
nestar, a pesar de que ningún país presenta una situación tan estil
iz
ada
como la descripción ideal de cada
uno
de los modelos y de que existe un
proceso de acercamiento entre todos ellos. Frente a la distinción tradi
cional entre el modelo continental de naturaleza profesional y el anglosa
jón, de vocación universalista,
una
de las clasificaciones que
ha
hecho
más fortuna
es
la propuesta
por
Esping-Andersen 1990 , quien distin
gue tres modelos de Estado de Bienestar: liberal, corporativista-conserva
dor
y socialdemócrata. El primero
también
conocido como Estado de
Bienestar residual- viene a ser
un
sistema de protección orientado casi
en exclusiva a garantizar unas prestaciones mínimas para los más necesi
tados, contando de manera excepcional con programas universalistas;
es
el
prototipo de países como los Estados Unidos, Canadá, Australia y,
también en parte, el Reino Unido, si
se
exceptúa su emblemático servi
cio nacional de salud. El segundo modelo
se
caracteriza por su tradición
intervencionista y
por
el sentido conservador
que
le
proporciona
la
influencia de los valores religiosos; pertenecen a este grupo Alemania,
Austria, Francia e Italia. Por último,
el
Estado de Bienestar socialdemó
crata propone un modelo universalista, que combina
una
extensa dota
ción de servicios y prestaciones sociales con
el
objetivo de pleno empleo:
Suecia, Noruega y Dinamarca.
La idea básica de ésta y otras clasificaciones similares
es
establecer los
elementos comunes que definen modelos singulares en la configuración
del Estado de Bienestar. Sin embargo, la propuesta inicial de Esping
Andersen 1990), y otras posteriores como la de Castles y Mitchell 1990)
en la que
se
divide en dos
el
modelo liberal, omiten cualquier r
efe
rencia a
España, Grecia y Portugal, por
lo
que resultan de escasa ayuda para carac
terizar la posible existencia de
un
patrón mediterráneo de Estado de Bie
nestar. Lo más frecuente ha sido incluir a Italia en el modelo corporati
vista-conservador y considerar que los otros tres países conforman una
especie de grupo de rezagados del mismo modelo.
De
hecho, la descrip
ción que hace Esping-Andersen de los fundamentos de este tipo de Esta
dos cuadra bastante bien con estos
paísd: se
desarrollan por fuerzas políti
cas conservadoras y
proceden
a
la segmentación
de programas
por
ocupaciones, institucionalizando la lealtad de
las clases
medias.
Ha
y, por
tanto,
un
conservadurismo paternalista y autoritario, que responde a una
tradición de mutualismo corporativo basado en agrupaciones profesionales
Véase EsPING-ANDERSEN, G. 1990), pp
.
85-89.
91
-
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3/8
de
afiliación obligatoria,
con
diferentes estructuras
de
cotizaciones y pres
taciones, y que ejercen el monopol io
de
la representación.
Una de las primeas propuestas
que
confiere a los países del
sur
de
Europa
una
entidad propia
es la realizada
por
Leibfried (1992),
quien
habla de «países de la orilla latina» caracterizados
por
la presencia de
un
«Estado
de
Bienestar rudimentario»
muy
influido
por
la tradición católica.
A
juicio de Leibfried, este modelo respondería a
un
estadio
de
desarrollo
inferior, en el
que
el reconocimiento efectivo de los «derechos» constitu
cionales
de
bienestar estaría todavía
en
fase de implementación, pero
en
el
que
se observa
un
proceso de convergencia con los modelos del centro y
norte de
Europa
2
•
Más
recientemente,
sin embargo,
en
un trabajo muy clarificador,
Ferrera ( 1996) discrepa de la calificación
de
rudimentarios aplicada a los
Estados
de
Bienestar mediterráneos, basándose
en
el elevado desarrollo
de
algunos programas de gasto social como las pensiones, y contrapone a la
influencia
de
la Iglesia católica sobre las políticas
de
bienestar la
de
las
ideas socialista
s,
que estuvieron
mu
y presentes
en
los procesos
de
reinstau
ración de la democracia
en
Grecia, Portugal y España.
Las características
de
los
cuatro
países del sur
de Europa permiten
hablar
de un
modelo
con
perfiles propios, diferenciado
por
tanto
de
los
demás países del modelo corporativista-conservador. Así se reconoce tam
bién
en un
informe
de
la
Unión
Europea sobre la protección social en
Europa,
en
el que
se
sitúan
en un
mismo grupo a Italia, España, Portugal y
Grecia
3
•
Trabajos
como
los ya señalados
de
Leibfried
(1992)
y Ferrera
(1996, 1997), así como los de Castles (1995),
Gough
(1996), Castles y
Ferrera
(1996), Castel (199
7) y
algunos de
los
incluidos en
Sarasa y
Moreno
(comps.) (1995), ofrecen
buena
parte de los ingredientes
con
los
que configurar una aproximación bastante precisa a los rasgos definidores
del modelo de bienestar del sur
de
Europa.
En primer
lugar, el Estado
de
Bienestar del sur de Europa presenta
un
elevado peso
de
las transfererencias contributivas -pensiones y protección
del desempleo-
en
el conjunto del gasto social. Así
por
ejemplo, en el año
1994 las pensiones representan
en
Grecia e Italia
por
sí solas cerca del
60o/o
de todo
el gasto social,
muy por
encima del promedio
de
la
Unión
Euro
pea, que se situaba en el 43o/o para los doce países
que
en ese año forma-
2
Tratando
de resumir
en
dos los modelos de bienestar social,
ABRAHAMSON,
P. (1995), llega
incluso a afirmar que
«el
modelo socialdemócrata o escandinavo es la edición de lujo del modelo libe
ral o de Beveridge y que el modelo católico es la edición barata del de Bismarck o conservador>• (pp.
123-124).
' Véase Comisión Europea (1996), pág. 34. Los restantes once países de la Unión quedan clasifi
cados en otros tres grupos: el escandinavo, con Suecia, Dinamarca y Finlandia; el anglosajón, con el
Reino
Unido
e Irlanda; y el conrinenral-bismarckiano, con Al emania, Austria, Francia, Bélgica,
Holanda Luxemburgo.
92
ban parte
de
la misma (UE-12). A
su
vez,
en
España, la
suma de
pensiones
y protección del desempleo se aproximaba al
58o/o 49o/o en
el
conjunto de
la UE-12) . Este fuerte desequilibrio
en
favor de las transferencias de natu
raleza contributiva se pro duce
en
virtud d el origen profesional del modelo
de
bienestar del sur de Europa, cuyos sesgos se
han
manifestado en el frac
cionamiento y diversidad
de
colectivos protegidos, así como en la desigual
dad de
las condiciones
de
protección y contribución.
Así también, la cuantía legalmente establecida en los sistemas de pensio
nes se encuentra a la cabeza de Europa
en
cuanto a generosidad, si ésta se
mide poniendo
en
relación la pensión percibida
por un
asalariado que com
pleta el máximo
de
cotización con el salario neto de los trabajadores manua
les de
la industria manufacturera: los porcentajes
4
se sitúan
en
el 89
o o en
Ita
lia,
94o/o
en Portugal, 97o/o en España y 107o/o de Grecia
en
el año 1990,
frente a
una
media del
75o/o
en la UE-12
5
• No
obstante,
si
la relación se esta
blece entre
las
pensiones medias reales
-no las
que hipotéticamente
pued
e
alcanzar
un
individuo que complete el período máximo de cotización- y el
PIB per cápita, los países del sur se situaban en 1993 bien
en el
entorno de
la media europea (57 ), en el caso
de
Italia
58o/o)
y España
57o/o),
bien
algo
por
debajo, caso
de
Grecia
47o/o)
y Portugal (35 )
6
•
Comparando
ambos indicadores se confirma, una vez más, la distancia
que
existe entre
el
reconocimiento legal de los derechos sociales y la implementación real de los
mismos.
as
dificultades para completar períodos completos
de
cotización
en
el sur
de
Europa,
por las
mayores tasas de paro y
por
el
importante peso
de la economí a irregular, están en la base de
las
diferencias señaladas.
En
claro contraste
con
la relativa generosidad
de
las transferencias co
n
tributivas,
una
segunda característica es la escasa relevancia de las transfe
rencias universales
de
asistencia social,
que bien pueden
ser calificadas
como
«rudimentari
as>/. a
inexistencia
de una
red nacional de seguridad
de
rentas se cubre parcialme
nte
mediante
una
serie de prestaciones especí
ficas dirigidas a colectivos como parados o ancianos en situación de necesi
dad, y también
con
esquemas te rritoriales (locales o regionales)
de
asisten
cia social. Sin embargo, ni la cobertura
de
esta clase
de
programas ni el
importe de
las prestaciones se acercan a los niveles medios de los demás
países europeos. Frente a
una
cobertura
que
alcanzaba al
6,3o/o de
la pobla
ción total en la UE-12, el mismo porcentaje era del
0,7
o o
en
Grecia, 2,1 o o
en Portugal, 2,
7o/o en
España y
4,6o/o
en Italia
8
•
A su vez, los beneficios
• Advié
rt
ase, sin embargo, que durante los afios noventa han existido importantes reformas en
los
sistemas de pensiones de Grecia, Italia, Portugal y Espafia, que por regla general han estado asociados
con reducciones en las pensiones percibidas.
Co
misión Europea (1994), pág. 54.
6
Comisión Europea (1996), pág. 72.
' GouGH, I (1996). pág. 13.
8
Véase EARDLEY, T. ~ t l (1996).
93
-
8/18/2019 Desarrolo economía del Bienestar
4/8
percibidos
por
los hogares con acceso a la asistencia social son claramente
inferiores en
el sur de Europa, cualquiera que sea el tipo de familia
al
que
se
dirigen
9
•
Pero lejos de pensar que la menor importancia de los gastos en
asistencia social pudiera deberse a una menor incidencia de la pobreza, los
datos muestran que el porcentaje de personas
por
debajo de la línea de
pobreza -definida en el 50 del gasto medio equivalente de cada
país
estaba en
los
países del sur entre los valores más altos de la Unión Europea:
con datos de Eurostat, el país con mayor tasa de pobreza a finales de los
años ochenta era Portugal, con
un
24 , seguido de Italia con un
21
o/o
Grecia con un 19 y España con
un
17 .
Este contraste entre la generosidad de los beneficios contributivos y la
escasa
importancia
de
las prestaciones de asistencia social define
un
modelo de protección que, en lo que a las transferencias en efectivo
se
refiere, puede ser calificado como dual;
es
decir, un modelo en
el
que quie
nes están bien integrados en el mercado de trabajo gozan de una protec
ción social añadida que iguala, o en ocasiones supera, la que corresponde
ría
al
nivel de desarrollo del país, mientras quienes se encuentran situados
en una zona de vulnerabilidad social, marcada
por
el paro, la economía
sumergida y la temporalidad en
el
empleo,
no
cuentan con un sistema de
ayudas equiparable
10
•
En tercer lugar, y
muy
vinculado a lo anterior,
el
conjunto de la pro
tección social en
el
sur de Europa tiene un marcado desequilibrio en favor
de las personas mayores y en detrimento de los jóvenes. Según datos de la
OCDE
(1994, pág. 60) referidos
al
año 1991, el cociente entre los gastos
dirigidos a las personas mayores y menores de 65 años era 1,19 de media
en la Unión Europea, muy similar
al
1,21 de España, por encima del 0,94
de Portugal, pero muy
por
debajo del 3,20 de Grecia y del 4,75 de Italia.
La explicación radica, por una parte, en el elevado peso -ya señalado con
anterioridad- de las pensiones y en la mayor utilización de
los
servicios
sanitarios por parte de los ancianos y
por
otra, en la escasa relevancia de
los
gastos en protección de la familia y servicios sociales. Mientras el gasto
en prestaciones por maternidad y ayuda familiar representaba el 6,28 del
gasto social en la UE-12 en el año 1994, en Grecia sólo suponía
el
0,93 ,
en España el1,38o/o, en Italia el2,84o/o y en Portugal el3,96o/o.
El desequilibrio es aún mayor si al generoso sistema de provisión
pública de pensiones de vejez se añade
la
riqueza de que disfrutan los pen
sionistas debido a la propiedad de sus viviendas. Como Casdes y Perrera
(1996) señalan, las cotizaciones sociales realizadas en la vida activa, para la
posterior percepción de pensiones de jubilación, y la inversión en la adqui
sición de una vivienda en propiedad, constituyen formas alternativas de
Véase GOUGH
I
(1996), pp. 9-11.
1
Véase FERRERA
M.
(199
7)
CAsTEL,
R (1997).
94
ahorro que permiten redistribuir la renta en el ciclo vital de
los
individuos
con
objeto de garantizar los niveles de consumo durante la vejez. Sin
embargo, países como Grecia e Italia, y en
menor
medida España, se
encuentran entre los que disfrutan de mayor protección social para los
ancianos y entre los que tienen mayores tasas de viviendas habituales ocu
padas en régimen de propiedad.
Tal desproporción entre la sobreprotección de
las
personas mayores y
la
subprotección de
los
jóvenes confirma, en definitiva, una de las singula
ridades del sistema de bienestar social del sur de Europa: el papel decisivo
de la familia como red de protección
1
•
Resulta paradójico pero
es así;
en
países donde el gasto social en protección a la familia
apenas_
alcanza c i f ~ s
testimoniales, la familia desempeña una función clave en el sistema de bte
nestar social.
En
un reciente trabajo, Esping-Andersen (1997) ha pro
puesto una serie de indicadores con los que evaluar la contribución de la
familia
al
bienestar social y caracterizar, a la vez diferentes tipos de regí
menes de bienestar. A tal efecto realiza
un
análisis factorial combinando el
gasto público en servicios sociales y ayudas económicas a la familia, la
visión pública de guarderías para menores de tres años
y
de ayudas a domi
cilio para mayores de sesenta y cinco, y
un
indicador del grado de «fami
lismo» de los hogares, que tiene en cuenta la permanencia de los jóvenes
en
el
hogar de sus padres y
el sesgo
que afecta a
las
familias en que trabaja
la mujer (medido con arreglo a la penalización que supone su trabajo en
términos fiscales y de pérdida de beneficios sociales) . Los resultados
demuestran, en primer lugar,
la
escasa presencia de la familia en
el
sistema
de bienestar de
los
países escandinavos y aunque con menor capacidad
explicativa, la mayor influencia de la familia en los país
es
del sur de
Europa; en el resto de Europa continental la evidencia no está clara.
Con
todo,
se
trataría, a juicio de Esping-Andersen, de una cuestión de grado,
puesto que la estimación realizada, excepto en el caso de los países nórdi
cos, deja una gran parte de la varianza sin explicar. Por esta razón, no con
sidera que el papel de la familia sea suficiente, por
sí
solo, para alterar la
propuesta que él realiza de clasificación de los Estados de Bienestar. . .
Lo cierto, sin embargo,
es
que en los países del sur de Europa la famtha
promueve importantes redistribuciones de renta mediante
la
permanencia
de los jóvenes en
el
hogar de sus padres, las ayudas familiares en la bús
queda de empleo y adquisición de vivienda, el cuidado de niños
-el
cono
cido fenómeno de los «abuelos guardería»- y la atención asistencial a los
ancianos por parte de las mujeres. El problema es
si
las limitaciones del
Estado de Bienestar en
el
sur de Europa en cuanto a transferencias a fami
lias jóvenes, servicios sociales para niños y ayudas a la vivienda (no necesa-
11
Véase MARTIN,
C
(
199
7) .
95
-
8/18/2019 Desarrolo economía del Bienestar
5/8
riamente a la compra), suponen una severa restricción al rango de elección
de los jóvenes, retrasando la formación de nuevas familias
~ r e d u c i e n d o
tasas de fertilidad, con
el
consiguiente riesgo para la estab1hdad y sostem
miento de los propios Estados de Bienestar
12
• El hecho es que las mujeres
del sur de Europa terminan asumiendo una parte importante de los servi
cios de bienestar social,
por
lo que acceden en menor proporción
al
mer
cado de trabajo y además tienen menor número de hijos: España, Italia y
Grecia tienen las tasas de fertilidad y
las
tasas de actividad femenina más
bajas de la Unión Europea. .
En
cuarto lugar, y en contraposición con la naturaleza profeswnal y
fragmentada de las transferencias monetarias, los Estados de Bienestar del
sur de Europa disfrutan de sistemas universales de protección de la salud,
superando el origen profesional y fragmentado de los antiguos seguros
sanitarios .
No
obstante, como señala Perrera (1996), la financiación toda
vía no se basa en su totalidad en impuestos, existiendo un porcentaje -que
varía según países- de financiación a través de cotizaciones sociales. Tam
bién es peculiar de los países del sur que los servicios nacionales de salud
coexistan, a diferencia de los países del norte, con una amplia presencia del
sector privado en la provisión de servicios sanitarios.
En síntesis,
el
examen de las características principales del Estado de
Bienestar
en
Italia, España, Portugal y Grecia ha puesto de manifiesto que
existen elementos diferenciales suficientes como para poder hablar de un
modelo, de una variante si se prefiere, de Estado de Bienestar mediterrá
neo o del sur de Europa,
al
menos con la misma propiedad con la que
se
habla de otros modelos de bienestar. Es cierto que existe un proceso de
acercamiento entre unos sistemas y otros que dificulta el establecimiento
preciso de los contornos de cada modelo, como también lo
es
que
un
aná
lisis minucioso por países terminaría proponiendo que hay tantos modelos
como casos de estudio; pero puestos a realizar una taxonomía, al menos
como criterio operativo de comparación internacional, es preciso recono
cer que los países mediterráneos tienen bastantes rasgos comunes en sus
sistemas de bienestar que no están presentes en otros países europeos.
Quizás uno de los elementos que puede ayudar a completar
el
cuadro
-el que ocuparía el quinto lugar de los señalados- es el retraso con el que
tres de los cuatro países analizados -España, Portugal y Grecia- incorpo
ran en su sistema económico y social las instituciones básicas de los
modernos Estados de Bienestar. Lo situamos en último lugar porque, aun
tratándose de una realidad innegable,
se
ha hecho referencia en múltiples
ocasiones al desarrollo de los sistemas de bienestar del sur de Europa exclu
sivamente en términos de atraso comparativo, como si existiese un modelo
Véase también CASTLES, F.
G. M. FERRARA
(1996).
96
exterior hacia
el
que convergen o deberían converger. Y no creemos, a la
luz de lo argumentado hasta el momento, que pueda simplificarse el análi
sis hasta
ese
punto.
De
hecho, las transformaciones económicas y políticas que habrían de
dar lugar al desarrollo del Estado de Bienestar en esos países tienen un
alcance mucho mayor que
el
que se refiere únicamente a la política social.
Sin tratar de abordar ahora en su integridad
las
reformas alumbradas al
calor de la restauración de la democracia y de la crisis económica
13
, sí con
viene situar la dinámica del gasto social en el contexto algo más amplio del
conjunto del gasto público, porque
es
en
el
seno del sector púb lico donde
la democracia produce una de las transformaciones más radicales de las
sociedades del sur de Europa.
La evolución del gasto social en los países del sur de Europa ha sido
el
factor determinante de la expansión del sector público en
sus
respectivas
economías.
Con
carácter general, el proceso de crecimiento del gasto
público total se acelera en los años centrales del decenio de los setenta,
coincidiendo con la recuperación de la democracia en Grecia, Portugal y
España y con las primeras manifestaciones de la crisis económica. Aunque
Italia mantenía cifras de gasto público sobre el PIB muy próximas a la
media europea, los bajos niveles de partida de los otros tres países situaban
al conjunto del sur de Europa en un 24,8 de gasto público total en rela
ción
al
PIB en 1967,
es
decir 11,
1
puntos por debajo de la media de los
países europeos de la OCDE véase gráfico 1.1). El impulso experimen
tado en el gasto en los apenas doce años que transcurren entre 1974 y
1985, junto con
el
relativo retroceso de los demás países europeos
en
los
años ochenta, hace que desde finales de ese decenio y comienzos del
siguiente,
la
diferencia entre los países del sur y
el
conjunto de la OCDE
Europa
se
haya reducido a menos de dos puntos porcentuales del PIB.
La trayectoria seguida por el gasto social refleja con gran fidelidad el
patrón apuntado para
el
gasto total. Con excepción de Italia, que man
tiene
un
perfil de crecimiento con una pendiente casi constante, entre el
15,8 del PIB correspondiente a 1960 y el28,0o/o de 1995, tras una polí
tica de contención del gasto en los años noventa, los otros tres países par
ten de niveles
muy
bajos y conocen tasas de expansión del gasto social
mucho más irregulares véase
el
gráfico 1.2) .
Grecia, que había iniciado a finales de los años cincuenta un lento
pero
continuo
crecimiento de sus cifras de gasto social, situándose a
mediados de los sesenta claramente por delante de España y Portugal,
sufre un brusco estancamiento a partir de 1967, que se prolonga a lo
largo del período de la «dictadura de los coroneles». La restaurac
ión
de la
13
Para un análisis comparativo de este período de refo rmas, es imprescindible referirse a los traba
jos de MARAVALL,}.
M.
(1993, 1995).
97
-
8/18/2019 Desarrolo economía del Bienestar
6/8
98
Gráfico 1.1
EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL EN RELACIÓN AL PIB
60
50
40 ,
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.......
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M m n N M n
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Fuente:
OCDE.
30
25
20
15
10
5
Gráfico 1.2
EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL/PIB
/
P O R T U ~ L
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1
ITALIA
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W ~ ~ ~ m n ~ ~ n W ~ ~ U O O ~ ~
Fuente: OCDE, EUROST
AT
y elaboración propia.
democracia en 1974 y los propios efectos de la crisis económica sobre el
presupuesto, dan lugar a
una
cierta expansión de los gastos en educa
ción, sanidad y transferencias que, sin embargo, no es tan acusada como
la que en esos mismos años
se
estaba produciendo en la joven democra
cia española. La llegada al poder de los socialistas en 1981 marca el ini
cio de una aceleración en el crecimiento de los gastos sociales que, en
diez años, ganan cerca de ocho puntos porcentuales de peso relativo
sobre el PIB, empujados principalmente
por
la ampliación del sistema
público de pensiones
y,
en menor medida,
por
la universalización de
la
sanidad, la extensión de la enseñanza universitaria y la mayor dotación
de algunos servicios sociales. A pesar de la adopción de políticas de con
trol del gasto en los primeros años de la segunda legislatura gobernada
por
los socialistas, el déficit público
se
adueñó de la escena presupuesta
ria alcanzando niveles verdaderamente insoportables en términos econó
micos.
La
vuelta al poder de los conservadores en 1990 significa, entre
otras cosas, un endurecimiento de las condiciones de acceso y una reduc
ción del importe de las pensiones, de
modo
que el gasto social
se
estabi
liza en la primera mitad de los noventa en
torno
al 19 del PIB,
ampliando la brecha que le separaba de España y Portugal hasta situarla
en
-5,5
puntos porcentuales del PIB.
La evolución del gasto social en Portugal está dominada
por
la rup
tura que representa la revolución de abril de 1974.
La
dictadura salaza
rista había congelado las cifras de gasto social en niveles de apenas un
5
del PIB 'y sólo a comienzos del decenio de los setenta, coincidiendo
con los últimos años del régimen, puede apreciarse una mayor
se
nsibili
dad del Estado a la cobertura de las neces idades sociales, que
se
traduce
en incrementos nada despreciables del gasto público. Pero la «revolución
de los claveles» iba a suponer un giro radical en la política social portu
guesa, con nacionalizaciones masivas, reforma agraria, fuertes alzas de los
salarios reales y un comportamiento explosivo del gasto social
qu
e, en
apenas tres años, 1974, 1975 y 1976, duplica su peso relativo sob
re
el
PIB, hasta un 18,8 en 1976. El gobierno socialista surgido de las pri
meras elecciones celebradas tras la aprobación de la Constitución ado
pta
un
programa de austeridad, que
se
mantiene a pesar de las cr
is
is
políti
cas, situando el gasto social en un 14,6 del PIB en 1979. A partir de
ese momento, la política social de los sucesivos gobiernos de coalición
mantiene los val
ores
relativos de gasto social entre el 16 y 17 del PIB,
iniciándose un moderado crecimiento
en la
segunda mitad de
los
ochenta, período en el que Portugal presenta niveles y tasas de creci
miento
muy
similares a las de Grecia. En el comienzo del nuevo decenio,
Portugal y España se separan c
on
nitidez de Grecia, en virtud de
una
nueva política expansiva del gasto que les lleva a situarse en torno
al
25
del PIB en el trienio 1993-1995.
99
-
8/18/2019 Desarrolo economía del Bienestar
7/8
España, con una situación de partida propia de un sistema residual de
protección social a mediados de los sesenta, conoce desde 1967 y hasta la
llegada
de la democracia, diez años después, una cierta expansión de los
gastos sociales como resultado principalmente de la formación de un sis-
tema de Seguridad Social, que
da
lugar a mayores niveles de protecció n en
materia de pensiones y sanidad: así, del 5,5% del PIB
en
1964 se pasa al
12,7% en 1976. Con todo, el año de la muerte de Franco el peso relativo
de los gastos sociales
en
el PIB era exactamente la mitad del correspon-
diente a los países de la
Comunidad
Europea. Los años que siguen a las
primeras elecciones democráticas reflejan en las cifras de gasto social una
de las cláusulas principales del que Serrano Sanz y Costas (1990) llaman
«nuevo contrato social», en el que las demandas generadas por el cambio
político se ven acompañadas por los efectos de la crisis económica sobre la
estructura productiva y el empleo. La relación entre gastos sociales y PIB
crece hasta
un
19,7% en 1981, como resultado del aumento espectacular
de las pensiones y la protección del desempleo. A partir de 1982, el gasto
social estabiliza su relación respecto al PIB en pleno período de gobierno
socialista, cuando la lucha contra la inflación y la búsqueda del equilibrio
de las cuentas exteriores se vieron acompañadas de
un conjunto
de medi-
das estructurales destinadas a ampliar el ámbito de funcionamiento del
mercado y a reformar el aparato pro ductivo. A finales de los años ochenta,
en cambio, el gasto social retoma con fuerza un dinamismo que recuerda
por su intensidad al de los primeros años de la democracia. Dos son las
razones que cabe formular al respecto. Por una parte, la profunda recesión
de la economía entre mediados de 1992 y el tercer trimestre de 1994, con
sus secuelas automáticas sobre el desempleo, la anticipación de jubilacio-
nes y
el
agravamiento de las situaciones de necesidad. Por otra, el giro
imprimido a la política social del gobierno a raíz del conflicto sindical
cuyo momento álgido se sitúa en la huelga general
de
diciembre de 1988,
y que da lugar a fuertes aumentos del gasto en sanidad y prestaciones no
contributivas.
Como resultado de este proceso de crecimiento del gasto durante los
últimos treinta años, el déficit social existente en Grecia, España y Por-
tugal
en
los años sesenta respecto a los demás países europeos, se
redu
ce
con toda
nitidez a
partir
del siguiente decenio. Puesto que las compara-
ciones entre los niveles
de
protección social de
di f
erentes países en
un
mismo
momento
del tiempo
han
de tener
en
cuenta que dichos niveles
están asociados directamente al grado
de
desarrollo alcanzado en cada
caso, puede formularse
una
sencilla regresión
en
la que el cociente entre
gasto social y PIB se hace depender del PIB per cápita, medido éste en
unidades de poder adquisitivo constante. Pues bien, con un ajuste bas-
tante
aceptable , la conclusión
que
se obtiene es que
en
1975 Grecia, y
sobre todo España, se encontraban muy por debajo del volumen de
100
gasto sociaP
4
que
correspondía a su n ivel
de
desarrollo (véase el grá-
fico 1.3) . Únicamente Italia se situaba ligeramente por e
ncima
de la
recta de regresión,
por cuanto
el
dato
de Portugal par a ese año estaba
sesgado al alza por el proceso revolucionario que entonces atr avesaba el
país. Casi veinte años después,
en 1993,
tanto España
como
Grecia
alcanzan posiciones
por
encima de la recta de regres
ión
(en el caso de
España debido principalmente al elevado
pe
so de las prestaciones por
desempleo) ,
mientras
que
Portugal
e Italia se encuentran por debajo
(véase gráfico 1
.
Gráfico 1.3
PIB POR HABITANTE Y GASTO EN PROTEC
CIO
N SOCIAL EN LA UE
(1975)
%Gasto social SEEPROS/
PIB
30
25
F
• L
•
20
• I
RL
• UK
15
• E
JO
• G
PIB
per cápita
en (
PPA
)
5 1
2.000 3.000 4.000 5.000 6.000
7.000
Los gas tos considerados en las regresiones realizadas se corresponden con las estadísticas euro-
peas de protección social
S
EEPROS
),
por lo que no incluyen la educación una parte de
lo
s gastos
en vivienda.
101
-
8/18/2019 Desarrolo economía del Bienestar
8/8
Gráfico
1.4
PIB
POR
HABITANTE Y GASTO EN
PROTECCIÓN
SOCIAL EN
LA
UE
1993)
Gasto
social
SEEPROSIPIB
35
30
25
15
w l
5
.000
10.
000
15.000
NL
D
•
•
20
.
000
2. Teorías explicativas del Estado de Bienestar
L
•
P
IB per cápita
en (PPA)
25
.
000 30
.
000
Existen dos grupos de teorías explicativas del desarrollo del Estado de
Bienestar. El primero interpreta
el
Estado de Bienestar como una respuesta
a
los
requerimientos de la modernización y el desarrollo económico,
por
lo
que pone
el
acento en argumentos económicos y demográficos, sin apenas
alusiones a
las
instituciones políticas. El segundo grupo de teorías, en cam-
bio, sitúa
el
centro de atención en el mercado político y en la forma en
que
se
resuelve un conflicto social cuyos principales agentes son partidos
políticos, gobierno, votantes y grupos de interés.
2.1.
Modernización des rrollo
económico
: teorí s b s d s en l seguridad
económic
La base de estas teorías se encuentra en la conocida ley de Wagner, que
predice un crecimiento de la demanda de prestaciones y servicios públicos
conforme la sociedad alcanza mayores niveles de desarrollo económico
15
•
u Para un tratamiento exhaustivo de los trabajos de Wagn er s
obr
e la formulación de la ley de acti-
vidades crecientes del Estado, véase T M M H . (1961).
102
Limitando el análisis al ámbito de los gastos sociales, y siguiendo la pro-
puesta de Lybeck (1986), pueden distinguirse dos versiones de la ley de
Wagner. Según la primera, la industrialización y el desarrollo económico
alteran
el
sistema de relaciones sociales, e n virtud de la descomposición de
la sociedad rural,
la
emigración, la asalarización de la población activa y la
incorporación de la mujer al mercado de trabajo. La ruptura de
las
redes
de seguridad basadas en la familia
y
en menor medida, en la solidaridad
comunitaria, daría lugar a una demanda de intervención pública para
la
resolución de los problemas creados
por
la urbanización, la movilidad
social y el mercado. Una segunda versión de la ley de Wagner caracteriza
las actividades públicas de bienestar social como bienes con una elevada
elasticidad renta, de modo que
el
aumento en
el
tiempo de la renta por
habitante generaría un crecimiento aún mayor de los recursos destinados a
sanidad o educación, consideradas ahora como bienes superiores.
En
sen-
tido complementario, sería preciso alcanzar
un
cierto nivel de desarrollo
para poder destinar a actividades improductivas, como las de bienestar
social, una par te del excedente generado.
En
relación
con
la
primera interpretación
la razón
última
de la
demanda de gasto público entronca con la aversión al riesgo de los agentes
económicos, dispuestos a suscribir
un
contrato social en
el
que
el
Estado
se
obligue a dar protección a quienes
se
ven afectados por los nuevos riesgos
y contingencias ocasionados por la industrialización. Como ha señalado
Lindbeck (1985), este proceso se vería amplificado porque la demanda de
seguridad económica crece
más
deprisa que la renta
y
además,
los
indivi-
duos prefieren basar dicha seguridad en derechos automáticos e imperso-
nales que
en
transferencias privadas discrecionales.
Goodin
y Dryzek
(1987) han llegado incluso a sostener que la emergencia del Estado de
Bie-
nestar en los países que se vieron involucrados en la II Guerra Mundial
derivó de los efectos de la incertidumbre sobre los valores y actitudes de
las
personas: «
la
gente
se
vio forzada a imaginarse a sí misma en
el
lugar de
los
demás y a evaluar de acuerdo con ello
las
políticas sociales»'
6
•
Las
instituciones de seguridad social en sentido estricto tienen, pues,
como finalidad principal proporcionar seguridad económica (Blomqvist,
1985).
La
condición más genuina de aquéllas es su doble capacidad para
limitar, por una parte,
las
fluctuaciones en
el
nivel de ingresos de
las
perso-
nas a causa de la enfermedad o el desempleo, y para favorecer, por otra, una
reasignación temporal de su renta vitalicia desde
el
período de vida activa
al
período que se inicia cuando se abandona
el
mercado de trabajo por razones
de vejez o invalidez. De este modo, se promueve la realización de transferen-
cias intrapersonales de un momento a otro del ciclo de vida con objeto de
16
G
OO
DIN, R. E. y J DRVZEK (1987), pág. 67.
103
