Curso de Planificación del Desarrollo y Protección Social

Desarrollo Productivo y Política industrial: hay espacio en

América Latina?

Jorge Mattar Director del ILPES

Antigua, Guatemala, agosto 2010

Contenido1. Introducción: estabilidad macro no es

suficiente

2. Las políticas de desarrollo productivo en ALyC últimas 2 décadas.

3. Balance de avances y obstáculos.

4. Alternativas de acción.

Necesitamos una macro estable, pero eso es apenas el inicio para una estrategia de desarrollo productivo… a veces ni siquiera

es condición necesaria (al menos en el corto plazo).

1. Introducción. Estabilidad macro no es suficiente

Objetivos y Propuestas desde la Macroeconomía 

• Estabilidad nominal y demanda agregada consistente con el PIB potencial.

• Baja volatilidad real: suavizar los ciclos• Papel contracíclico de la política fiscal con criterios de sostenibilidad fiscal.

• Tipo de cambio orientado por vectores productivos y no por flujos especulativos. 

• Regulación contracíclica de la cuenta financiera de la balanza de pagos, en ingresos y egresos de fondos (ied y cartera). 

• Sistema financiero inclusivo y orientado a financiamiento productivo.

Mercado Laboral

• Garantizar un mercado laboral eficiente, con pleno respeto de los derechos

Acceso a la capacitación Voz, representación y negociación Salario mínimo Calidad y formalización del trabajo 

• Disminución de cargas sobre nómina salarial para acceso a prestaciones sociales básicas. Giro hacia modelos no contributivos financiado por rentas generales (expansión tributaria)

• Inclusión laboral de grupos específicos con medidas especiales, protección de los trabajadores y de las personas con problemas de inserción 

• Incentivos y exoneraciones para la formalización de las pymes.

Sistema Productivo

• Vincular sectores de baja productividad con los que ya están en la frontera tecnológica (no basta que éstos cierren brecha externa).

• Renovada arquitectura institucional desarrollista de largo plazo:

Relevancia de ciencia y tecnología Política industrial explícitaBanca de desarrollo para promover innovación y convergencia interna Estrategia integrada de apoyo a pymes con financiamiento inclusivo y articulación con sectores dinámicos.

Propuestas

• Reforzar una política industrial proactiva con sentido sectorial y una estructura de precios que reoriente patrones predominantes de inversión

• Disciplinar a los agentes privados receptores de rentas mediante aranceles, subsidios y regulaciones para que contribuyan a la transformación de la malla productiva  

• Promover la inversión pública para fomentar encadenamientos productivos con nuevos eslabones en sectores con mayor contenido de conocimiento 

• Retener la propiedad estatal de los principales recursos naturales de exportación o instrumentar impuestos o regalías que graven las actividades extractivas asociadas a la producción primaria (cobre, petróleo, minerales) e incentiven su sostenibilidad ambiental

Contenido

El marco de las políticas IEl marco de las políticas I

• Consenso sobre “nivelar el campo de juego” y corregir fallas del mercado…

• Pero insuficiente… jugadores con preparación distinta.

• Determinantes: la política macro‐económica y el nuevo marco del comercio internacional.

• Un nuevo marco post Consenso de Washington?.

El marco de las políticas IIEl marco de las políticas II

• Apertura comercial y liberalización económica.

• Crecimiento lento e inestable.

• Creciente heterogeneidad entre empresas, sectores y regiones. 

• Cambios estructurales a nivel sectorial: recursos naturales (Sudamérica), maquiladoras (Mesoamérica y turismo (Caribe).

• Cambios en la estructura de actores económicos: privatizaciones y adquisiciones de empresas locales.

Momentos de la política

• Principios de los 90: “la mejor política industrial es no hacer política industrial”.

• 2da mitad de los 90: interés por políticas de competitividad, pero la implementación es débil.

• 2000‐2009. Se consolidan políticas horizontales con buenos resultados, en parte gracias a expansión económica.

• 2009/2010. Crisis internacional. Renace la política industrial?

ALyC: tres tipos de políticasALyC: tres tipos de políticas

• Países con documentos formales de política industrial: agendas de trabajo.

• Enfoques basados en metodología de clusters.

• Países con políticas horizontales o subnacionales vs elección de sectores.

En síntesis… (hechos estilizados)En síntesis… (hechos estilizados)

• Énfasis en políticas horizontales: competitividad, eficiencia, no en nuevos sectores.

• Consolidación de ventajas comparativas existentes (maquila, RN).

• Énfasis en exportaciones, IED, tecnología, recursos humanos y PYME. Desregulación.

• Menos subsidios fiscales y crediticios, aranceles y poder de compra estatal.

• Políticas de competencia y regulación, descen‐tralizadas, ambientales y territoriales (clusters).

• Ordenamiento de Metas y evaluación avanzan.

Contenido

AvancesAvances

• Reconocimiento paulatino de la importancia de las políticas de desarrollo productivo (PDP).

• Corresponsabilidad público‐privada en el diseño.• Papel de foros/consejos de productividad y competitividad.

• La formulación de políticas como un proceso de aprendizaje.

• Consideración del largo plazo (planes de desarrollo RD, Bol, Bra, Ecu).

Obstáculos

• Persisten multiplicidad de objetivos (shopping 

lists), necesidad de resultados de corto plazo.

• Complejidad de las fases de las PDP: P, D, I, E.

• Los principales problemas:

– Continúan las fallas de implementación.

– Casi no hay evaluaciones de impacto.

Algunas fallas de implementaciónAlgunas fallas de implementación

• Diseño e implementación: faltan operadores de política (se perdieron capacidades en los últimos 20 años).

• Confusión: considerar perdedoras a las políticas  que son instrumentales para las PDP ganadoras (fiscal y comercial).

• Complejidad, dificultad y costo de implementar.• Problema de gobernabilidad: acuerdos, evaluación.

Contenido

1. Introducción: estabilidad macro no es suficiente

2. Las políticas de desarrollo productivo en últimas 2 décadas.

3. Balance de avances y obstáculos.

4. Alternativas de acción.

Estrategia

• Incorporar explícitamente a la política industrial en la ecuación de las políticas públicas.

• Ello requiere poner al crecimiento y al empleo en el centro de los objetivos de las políticas, en lugar de la estabilidad nominal.

Cómo mejorar la implementación y la evaluación

Cómo mejorar la implementación y la evaluación

• Reasignación de los mejores recursos humanos desde planeación hacia implementación. 

• Desarrollo y reingeniería  de esos recursos humanos.

• Identificar operadores de política.

• Descentralización y políticas realmente “desde abajo”.

• Evaluación realizada por entidades independientes.

Dónde buscar operadores de política

• Fortalecimiento de instituciones públicas.

• Líderes en el sector privado.

• Fortalecer agentes intermedios de implementación (asociaciones empresariales, ONG, academia, etc.).

Reflexiones finales

Es decir, lo que no sabemos o sabemos poco.

Lo institucional

• Estilos de intervención:

– Planes de desarrollo nacional.

– Estrategias explícitas.

– Diversidad de acciones pero sin estrategia explícita

– Acciones esporádicas, según se estime conveniente.

• Compatibilidad de diferentes estilos de intervención.

Los agentes

• La contradicción Estado ‐ empresarios no ha desaparecido. No trabajan juntos en todos lados. 

• Políticas e instrumentos para las grandes empresas enfrentan menos problemas y tienen mayores posibilidades de atraer atención de gobiernos.

• Es muy difícil atender al universo de Pymes con políticas específicas.

Lo  instrumental

• Importancia de nuevos instrumentos (fondos tecnológicos sectoriales, programas de desarrollo de proveedores, articulación, desarrollo local y regional, etc.)

• Proliferación de nuevos instrumentos: ¿efecto de falta de estrategia y coordinación (iniciativas dispersas) o reflejo de pluralidad y heterogeneidad?

¿Por qué los entusiastas de las PDP no terminan de convencer?

• Aunque abunda la evidencia a favor de las PDP (e.g. enfrentando la crisis), la tendencia dominante pesa ... 

• Los gobiernos preguntan cómo, no por qué.

• Faltan indicadores cuantitativos para las variables que usamos; no medimos.

• Se presta poca atención al costo de las propuestas.

• Aplicación incipiente de metodologías para evaluación de impacto.

Las últimas preguntas

• ¿Puede la política industrial convivir con una política macroeconómica ortodoxa?

• ¿Políticas industriales marginales o radicales?

• ¿Puede la política industrial ser exitosa sin un agente social o político que la impulse y sostenga?

Gracias!

jorge.mattar@cepal.org

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