Dahl, Robert_Los dilemas del pluralismo democrático (caps. 1

LOS NOVENTA

[ O S ~ O V E N T A

os dilemasdel pluralismo

democrticoAutonoma versus control

Robert A Dahl

pone al alcance de los lectores una coleccin con los ms variadostemas de las ciencias sociales. Mediante la publicacin de un librosemanal, esta serie proporciona un amplio espectro del pensamien-to crtico de nuestro tiempo. U Consejo Nacio"alpara laCvltura y las ArIes AlianzAEDITORIAL

MXICO, D.F.

LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICOAutonoma versus control

Ttulo original en ingls: Dilemmas 01 Pluralist DemocracyAUlonomy versus control

Primera edicin: 1982

Primera edicin en idioma espaol: 1991

Traduccin: Adriana Sandoval

1982, Yale University

D.R. 1991, Editorial Patria, S,A. de C.V.,bajo el sello de Alianza EditorialSan Lorenzo 160, Col. Cerro de la EstrellaMxico, D.F., C.P. 09860

Primera edicin en la coleccin Los Noventa

Coedicin: Direccin General de Publicaciones delConsejo Nacional para la Cultura y las Artes/Editorial Patria, S.A. de C.V.

La presentacin y disposicin en conjuntoy de cada pgina de LOS DILEMAS DEL PLURALISMODEMOCRTICO son propiedad del editor. Queda estrictamenteprohibida la reproduccin parcial o totalde esta obra por cualquier sistema o mtodoelectrnico, incluso el fotocopiado,sin autorizacin escrita del editor.

ISBN 968-39-0521-8

IMPRESO EN MXICO

Para Aun

Todas las sociedades polticas se componen de otrassociedades, ms pequeas, de distintos tipos, cada unade las cuales con sus propios intereses y mximas...La voluntad de estas sociedades particulares siempretiene dos relaciones: para los miembros de la asocia-cin, es una voluntad general; para la sociedad mayor,es una voluntad privada, que frecuentemente se con-sidera recta en el primer sentido y perversa en lasegunda.

ROUSSEAU, Economa poltica (1755).

A fin de que se exprese la voluntad general, es impor-tante, por tanto, que no haya una sociedad parcial enel Estado, y que cada ciudadano slo d su propiaopinin ... Si hay sociedades parciales, debe multipli-carse su nmero e impedirse su desigualdad... Estasprecauciones son los nicos medios vlidos para ase-gurar que la voluntad general siempre sea ilustrada yque no se engae a la gente.

ROUSSEAU, El contrato social, libro 2, cap. 3 (1762).

El privilegio ms natural del hombre, junto al derechode actuar por s mismo, es el que consiste en combinarsus prcticas con las de sus prjimos, y el de actuar encomn con ellos. Por tanto, ello me lleva a concluirque el derecho de asociacin es casi tan inalienablecon el derecho de la libertad personal. No obstante, sila libertad de asociacin es una fuente fructfera deventajas y prosperidad para algunas naciones, puede

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I10 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO

pervertirse o ser llevada a excesos por otros. y elelemento vital puede convertirse en un elemento dedestruccin.

TOCQUEVILLE, La democracia en Amrica,vol. 1, cap. 12(1835).

Entre las leyes que rigen las sociedades humanas estuna que parece ser ms precisa y clara que todas lasdems. Si los hombres han de seguir siendo civiliza-dos, o de llegar a serlo, el arte de asociarse unos conotros debe crecer y mejorarse, en la misma proporcinen que se incremente la igualdad de condiciones.

TOCQUEVILLE, La democracia en Amrica,vol. r, libro segundo, cap. 5 (1840).

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Captulo I

EL DILEMA SUBYACENTE

Las organizaciones independientes son altamente deseables en una de-mocracia, al menos en una democracia a gran escala. Cuando se utilizanprocesos democrticos en una proporcin tan grande como la de unanacin-Estado, tienden a surgir organizaciones autnomas. Sin embargo,estas son ms que una consecuencia directa de la democratizacin delgobierno de la nacin-Estado. Tambin son necesarias para el funciona-miento del proceso democrtico mismo. para reducir la coercin guber-namental .a la mnima expresin, para la libertad poltica y para elbienestar humano.

Sinembargo, lo mismo que sucede entre los individuos ocurre con lasorganizaciones;' la independencia o la autonoma (uso estos trminosindistintamente) crea la oportunidad de hacer dao. Las organizacionespueden aprovechar la ocasin para incrementar o perpetuar la injusticiaen lugar de reducirla, de fomentar el egosmo mezquino de sus miembrosa expensas de la preocupacin por un bien pblico ms amplio e inclusopara debilitar o destruir la democracia misma.

Como los individuos, entonces, las organizaciones deberan poseercierta autonoma, y al mismo tiempo deberan ser controladas, Expresadocrudamente, este es el problema fundamental de la democracia pluralista.El propsito de este libro es explorar el problema de la democraciapluralista y algunas soluciones posibles.

El problema de la democracia pluralista, o el pluralismo democrtico(tambin uso estos trminos indistintamente) es slo un aspecto de un

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12 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICOEL DILEMASUBYACENTE 13

dilema general en la vida poltica: autonomao control? 0, para plantearuna pregunta menos simplista: qu tanta autonoma y qu tanto control?O, para anticipar an ms la complejidad del problema: qu tantaautonoma debe permitirse a cules actores, con respecto a qu accionesy en relacin con qu otros actores, incluyendo al gobierno del Estado?Ms la pregunta complementaria: qu tanto control deben ejercer culesactores, incluyendo al gobierno, empleando qu medios de control sobrequ otros actores con respecto a qu acciones?

Planteado en estos trminos generales, el problema del pluralismodemocrtico est muy cerca de ser una descripcin de todo el proyectode la teora poltica desde sus inicios en la Antigedad. El objetivo deeste libro es mucho ms restringido. Por un lado, como ya indiqu, mienfoque no ser hacia los individuos, sino hacia las organizaciones, unareduccin de perspectiva tal vez artificial pero operativa. La perspectivase reduce an ms porque mi argumentacin se ocupa no de regmenesde todo tipo, sino slo de regmenes democrticos. Ms an, en un granbrinco por encima del nido de serpiente de los problel11as, tomo porsupuesta la deseabilidad de la democracia. Incluso as.Ja discusin seaplica no alas del110cracias .en un sentido universal, sine slo a losprocesos democrticos relativos a los gobiernos de sistemas a gran escala-c-concretamente, los gobiernps de los pases o naciones-Estado.* Ade-mas,al igual qu~ con la cuestin altamente debatible de la .descabilidadde la democracia, hago una gran cantidad desup

Captulo II

ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISAFUNDAMENTAL

Las organizaciones independientes existen en todos los pases democr-ticos. En consecuencia, el problema del pluralismo democrtico es unproblema universal en Ia democracia moderna.

Aun cuando creo que la primera oracin es verdadera, dudo que puedamostrarse concluyentemente que es verdadera. Dado que sirve como unapremisa fundamental para la argumentacin de los captulos siguientes,quiero explicar lo que significa y por qu es un supuesto razonable,

Para ayudar al lector a ver hacia dnde va este captulo, resumir aqulo esencial:

Con respecto a la democracia:1. En las expresiones pluralismo democrtico y democracia pluralis-

ta, el trmino democracia puede referirse a un ideal o a un tipo especficode rgimen actual. La democracia en el sentido ideal es una condicinnecesaria para el mejor de los rdenes polticos. No es una condi-cin suficiente.

2. Histricamente, el trmino democracia se ha aplicado a dos tiposespecficos de regimenesactuales, los que, aun cuando son bastantedistintos entre s, han sido relativamente democrticos en comparacincon todos los dems regmenes. Estos son los regmenes de a) ciudades-Estado relativamente democratizadas y b) naciones-Estado (pases) rela-tivamente democratizadas.

El primer tipo de rgimen puede entenderse como un intento dedemocratizar gobiernos a pequea escala, el segundocomo un intento

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16 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 17

de democratizar gobiernos a -gran escala. El segundo. tipo de rgimentambin pnede llamarse poliarqua.

3. Pese a ciertos lmites inherentes, las naciones-Estado (pases) son,cuando se juzgan de acuerdo con el ideal democrtico, las unidadespolticas ms grandes dentro de las cuales los regmenes relativamentedemocratizados existirn en el futuro previsible. Los sistemas de propor-ciones menores a la de los pases seran demasiado ineficientes paraocuparse de muchos problemas contemporneos cruciales; mien~ras lossistemas de mayores dimensiones a la de los pases -por ejemplo,organizaciones intemacionales- es casi seguro que seran mucho menosdemocrticos que los actuales regmenes de los pases democrticos.

Con respecto al pluralismo:4. En las expresiones pluralismo democrtico o democracia pluralis-

ta, los trminos pluralismo y pluralista se refieren al pluralism? or?ani-zativo, esto es, a la existencia de una pluralidad de orgamzac!ones(subsistemas) relativamente autnomas (independientes) en el ambito deun Estado.

5. En todos los pases democrticos, algunas organizaciones sonrelativamente autnomas.

6. Un pas es una democracia pluralista si a) es una democracia en ~lsentido de una poliarqua y b) las organizaciones importantes son relati-vamente autnomas. Por ende, todos los pases democrticos son demo-cracias pluralistas.

LA DEMOCRACIA COMO IDEAL

En el curso de la mayor parte dedos mil aos, los procesos democrticosse aplicaron slo a Estados muy pequeos, como las ciudades-Estado deGrecia o la Italia medieval. La creciente aplicacin de ideas democrticasa los Estados-nacin a partir del siglo XVII requirieron nuevas institucio-nes polticas radicalmente distintas de aquellas adecuadas a las ciudades-Estado. Las nuevas instituciones reflejaron e impulsaron cambios en losmodos de pensar sobre la democracia misma. A medida que nuevasformas se justificaron con ideas viejas, ocurrieron cambios en la concien-cia poltica que a menudo fueron sutiles, escurridizos y confusos. Hoy,el trmino democracia es como un viejo basurero de cocina, lleno dedistintas sobras de dos mil quinientos a110S de uso casi continuo.

Entre varias maneras posibles de concebir la democracia, elegir dosque inciden ms de cerca en el problema del pluralismo democrtico. La

primera concibi la democracia como un ideal o sistema terico, tal vezen el lmite extremo de las posibilidades humanas incluso ms all.Segn esta interpretacin, un proceso democrtico ideal satisfara lossiguientes cinco criterios:

l. Igualdad en la votacin: al tomar decisiones colectivas obligatorias,la preferencia expresada de cada ciudadano (los ciudadanos constituyencolectivamente el demos) debe tomarse igualmente en cuenta para deter-minar la solucin final.

2. Participacin efectiva: a travs del proceso de la toma colectiva dedecisiones, incluyendo la etapa de plantear problemas en el programa,cada ciudadano debera tener oportunidades adecuadas e iguales paraexpresar sus preferencias en lo que respecta al resultado final.

3. Comprensin ilustrada: en el tiempo permitido por la necesidad deuna decisin, cada ciudadano debera tener oportunidades adecuadas eiguales para llegar a lo que constituye su juicio tocante al resultado msdeseable.

4. Control final sobre el programa: el cuerpo de ciudadanos (el demos)debera tener la autoridad exclusiva para determinar qu cuestiones sedeciden o no, a travs de procesos que satisfagan los tres primeros"criterios. (En otras palabras, siempre y cuando el demos no enajene sucontrol final sobre el programa, puede delegar la autoridad a otros quepueden tomar decisiones mediante procesos no democrticos).

5. Inclusin: el demos debera incluir a todos los adultos sujetos a susleyes, excepto a los que estn de paso.

6. Es difcil ver cmo podran gobernarse las personas a s mismas sisus procesos de toma de decisiones no satisfacieran estos criterios, y seraigualmente difcil comprender cmo podra decirse que no se gobernabana s mismos, si sus procesos polticos satisfacieran plenamente estoscriterios. Dado que prcticamente todos los artefactos descubiertos en elbasurero de la cocina de la democracia se relacionan con la idea de quelas personas se gobiernen a s mismas, es razonable llamar plenamentedemocrtico a un proceso de toma de decisiones, si y slo si satisfaceestos criterios (Dahl, 1979).

La medida en la que los procesos democrticos, tal como estndefinidos por estos criterios, son necesarios para una buena poltica, opara la mejor de las polticas, es una cuestin que toco brevemente eneste libro, dado que un estudio adecuado requerira un libro en s mismo.

Simplemente supongo que el proceso democrtico tal como lo acabode definir es necesario para una buena poltica. Sin embargo, el procesodemocrtico puede ser necesario y, no obstante, insuficiente para unabuena poltica. Supongo que no es suficiente, y "en un captulo posteriordescribo una situacin en la que pienso que no sera suficiente.

18 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICp ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 19

LA DEMOCRACIA EN REGMENES ACTUALES, A PEQUEAY GRAN ESCALA

Los criterios ideales son tan exigentes que ningn rgimen actual hallegado a satisfacerlos. Posiblemente ninguno llegue a hacerlo. N~gar eltrmino democracia a cualquier rgimen no plenamente democrtico enel sentido ideal sera equivalente a decir que no ha existido ningnrgimen democrtico. Un lenguaje tan purista ~s ~c?nsistentecon el usoen otros dominios del valor ideal tales corno la justicia, la belleza, el amory la virtud. Ms an, quienes cr~ronel trmino democracia en la ?reciaclsica describieron ciertos regmenes actuales como democracias, aligual que lo han hecho tericos polticos, filsofos e l~istoriadores p.o~teriores. Sin embargo, el basurero de la cocina de las Ideas democrticasproporciona varias explicaciones de regmenes democrticos actuales,cada uno con instituciones polticas ms bien distintas. De estas, dos sonpartioularmente pertinentes.

Histricamente, los primeros en aparecer fueron los regmenes deciudades-Estado relativamente democratizadas. Mucho despus apare-cieron los segundos, los regmenes de naciones-Estado relativamentedemocratizadas. Los primeros mostraron algunas de las posibilidades enlos gobiernos populares a pequea escala, los segundos algunas de lasposibilidades en los gobiernos populares a gran escala. Algunos ~odeloshistricos importantes de los primeros fueron algu~ospueblos y ~lU~adesde la Grecia clsica, la repblica romana, vanas comunas ltah~asmedievales entre 1080 y 1300 y, siempre y cuando uno amplie conslde-rablemente la nocinde gobierno popular, varias repblicas posterioresque, en trminos constitucionales, eran menos oligrquicas que la mayo-ra, como Ginebra o tal vez Florencia en ciertos periodos.

El segundo tipo de rgimen apareci primero, en forma incompleta,en Estados Unidos, donde varias de sus caractersticas especiales yaestaban presentes a principios del siglo XIX. Sin embargo, la mayora delos regmenes del segundo tipo han surgido en este siglo.

Los- dos tipos de rgimen son sustancialmente distintos, tanto enideales como en prcticas. Si uno leyera las descripciones de los idealespolticos y soslayara las descripciones de las prcticas polticas, se podraconcluir que el gobierno popular a pequea escala de las ciudades-Estadose acerc ms a la realizacin de las potencialidades democrticas que elgobierno popular' a gran escala de ia nacin-Estado, Sin embargo, lasexplicaciones histricas de la prctica real, aun cuando s~n lamentab~emente incompletas (particularmente con -respecto a Grecia), proporcio-naron justificaciones escasas para la idealizacin de la vida poltica en la

mayora de las ciudades-Estado, incluyendo las mencionadas antes, queestaban ms democratizadas que la mayora. Las diferencias entre lasinstituciones polticas de los dos tipos de rgimen popular son en parteuna funcin de la gran diferencia en la escala de la ciudad-Estado y lanacin-Estado. Excepto en el caso de Roma, segn parmetros modernos,las ciudades-Estado eran bastante pequeas tanto en poblacin como enterritorio. Por ejemplo, de las quince principales ciudades-Estado de Italiaalrededor de 1300, cuando la influencia del popolo en las comunas estabaen su cenit, la poblacin media era de alrededor de 38 000. NuevaZelanda, uno de los pases democrticos menos populosos, tiene cienveces ms ciudadanos que la Atenas del siglo V o la Padua medieval. Entrminos de territorio, la diferencia en magnitud es incluso mayor. Eldemos de la ciudad-Estado estaba an ms reducido por exclusin: noslo se negaban los derechos polticos a las mujeres, como sucedidespus en todos los pases hasta este siglo, sino tambin a una partesustancial de los hombres adultos. As, el demos era siempre una minorade la poblacin masculina adulta, y frecuentemente era una pequeaminora. En consecuencia, es un error, aun cuando sea comn, considerara los regmenes populares de las ciudades-Estado, incluyendo a Atenas,como ejemplos de una amplia participacin popular en los asuntospblicos.

Es cierto que con la notable excepcin de Roma, despus de que larepblica se ampli ms all de la ciudad a toda la peninsula, el demos yel territorio eran generalmente lo suficientemente pequeos para permitirque los ciudadanos se reunieran como un cuerpo. Sin embargo, tambines equivocado el contraste convencional entre la democracia directa enla ciudad-Estado y la democracia representativa en la nacin-Estado. Abuen seguro, en Atenas la asamblea se reuna frecuentemente, y pudohaber ejercido una influencia considerable sobre decisiones claves (sibien las escasas pruebas sobre este punto podran interpretarse de modosdistintos). Pero en las ciudades-Estado posteriores la asamblea popularera mucho ms dbil (Hyde, 1973: 54). Como en los pases modernos, elgobierno de da con da estaba en manos de funcionarios, quienes fre-cuentemente tomaban decisiones de repercusiones considerables para laciudad. Aqu, de nuevo, Atenas puede considerarse excepcional enla medida en que los ciudadanos participaban en las decisiones polticas,dado que muchos de los puestos eran cubiertos por azar. En las comunasmedievales y repblicas posteriores, sin embargo) los funcionarios usual-mente eran designados o elegidos, y haba una marcada tendencia a quelos funcionarios fueran seleccionados de las mismas familias principales.

Pese a los funcionarios y consejos elegidos, tambin es cierto que nien sus ideas ni en sus instituciones, las ciudades-Estado llegaron a

20 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICOESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 21

desarrollar una legislatura constituida de representantes elegidos por losciudadanos. Sin un sistema de representacin, era imposible la participa-cin popular efectiva en un gobierno a gra.n ~cala. As, en l~ rep~bli~aromana la participacin en la prctica se limitaba a la pequena romanade ciudadanos que podan llegar a la ciudad capital a fin de ~istir a lasasambleas. Incluso si la idea de representacin no tuvo un ongen demo-crtico, no asombra que a fines del siglo XVIII, cuando los qef~nso~es delgobierno popular se percataron de que la representacin poda .umrse alproceso democrtico para producir una democracia a la esc~la ~l?ante detodo un pas, consideraron esta sorprendente nueva combinacin comola mayor de las invenciones polticas de todos los tiempos'.

Es cierto, finalmente, que la pequea escala de la ciudad-Estadoofreca ciertas posibilidades para la vida poltica que pueden ser inalcan-zables en la nacin-Estado. A los historiadores de las ideas polticas lesgusta contrastar la bsqueda desnuda de los intereses individuales y degrupo en los pases democrticos modernos con el ideal.de un bien com~ngeneral que prevaleci en el pensamiento poltico anterior. Los humanis-tas cvicos italianos, por ejemplo, se apoyaron en la teora aristotlica dela polis para su visin del vive re cvle como poda y d~bera s~r (Pocock,1975: 74-75). Sin embargo, es importante no confundir estos Ideales conlas realidades de la vida poltica en las cindades-Estado (Hale, 1977:43-75; Hyde, 1973: 48-64; 104-123, 168-171; Martines, 1979: 45-71,148-161; Pullan, 1972: 116-162). Su historia es un relato de amargosconflictos y de un fracaso casi total en el desarrollo de institucionescapaces de resolver las disputas polticas por medios pacficos y consti-tucionales. No slo carecan de instituciones para resolver las disputasentre una cuidad-Estado y otra, sino tampoco eran mucho mejores en laresolucin de conflictos internos, los cuales irrumpieron con gran fre-cuencia en todas las lneas divisorias tan conocidas hoy en da: familia,relaciones, vecinos, ocupacin, clase; religin. El resultado del conflictopoltico era tpicamente violento. Los victoriosos exiliaban o mataban alos perdedores, vendan sus propiedades y se vengaban en sus familiares.En este sentido, las repblicas con gobiernos populares no eran, enconjunto, mucho mejores que las oligarquas y los despotismos de supoca. . '..

A medida que se hicieron intentos durante los dos ltimos SIglos paraampliar los procesos democrticos al gobierno de todo un pas, se hizoevidente que en un pueblo, numerosos y diversos conflictos polticosseran ineludibles y podran no ser inherentemente indeseables. Debidoa que el conflicto era inevitable, se expresara de alguna manera. No esmejor expresarlo abiertamente en lugar de clandestinamente? A partir desupuestos como estos haba una corta distancia a la conclusin, que iba

en contra de la vieja tradicin republicana, de que en un pas democrticolos partidos polticos organizados y los grupos con intereses eran partici-pantes normales, necesarios y deseables para la vida poltica.

As, se desarrollaron las instituciones polticas, las cuales, en conjunto,distinguen a los regmenes polticos de los pases democrticos modernosde todos los dems regmenes, incluyendo aquellos de las ciudades-Es-tado relativamente democratizadas. Siete instituciones en particular, enconjunto, definen un tipo de rgimen que es histricamente nico:

1. El control sobre las decisiones gubernamentales en tomo a lapoltica est depositadoconstitucionalmente en los funcionarios elegidos.

2. Los funcionarios son elegidos en elecciones peridicas y llevadasa cabo limpiamente, en donde la coercin es comparativamente rara.

3. Prcticamente todos los adultos tienen el derecho a votaren laeleccin de los funcionarios.

4. Prcticamente todos los adultos tienen el derecho a participar comocandidatos a los puestos de eleccin en el gobierno, si bien la edad lmitepuede ser ms alta para tener un puesto que para ejercer el sufragio.

5. Los ciudadanos tienen el derecho a expresarse, sin el peligro deseveros castigos, sobre cuestiones polticas, definidas ampliamente, in-cluyendo crticas a funcionarios, al gobierno, al rgimen, al orden socio-econmico y a la ideologa prevaleciente.

6. Los ciudadanos tienen derecho a buscar fuentes alternativas deinformacin. Ms an, existen fuentes alternativas de informacin y estnprotegidas por ley.

7. Para alcanzar sus diversos derechos, incluyendo aquellos enlistadosarriba los ciudadanos tambin tienen derecho a formar asociaciones uorganizaciones relativamente independientes, incluyendo partidos pol-ticos y grupos de inters independientes.

Dado que estos enunciados pretenden caracterizar derechos, institu-ciones y procesos verdaderos y no meramente nominales, tambin pue-den servir como criterios para distinguir un tipo especial de rgimenmoderno (Dahl, 1971). Los pases pueden clasificarse conforme susinstituciones polticas se aproximan a estos criterios. Ordinariamente, sondemocrticos los pases en los que las instituciones polticas se aproximanms a estos criterios. A fin de subrayar la distincin entre regmenes comoestos y la democracia en el sentido ideal, tambin pueden llamarsepoliarquas. En este libro uso varios trminos indistintamente: sistemasdemocrticos modernos, regmenes democrticos, pases democrticos,una democracia a gran escala, una poliarqua, etctera. Ninguno de estostrminos presupone, desde luego, que estos regmenes son democrticosen el sentido ideal.

Como los regmenes de las ciudades-Estado, los regmenes dcrnocr-


ticos modernos estn lejos de satisfacer los criterios democrticos ideales.La brecha entre lo ideal y lo real es en parte resultado de factores queestn bajo control humano y por tanto, en principio, podra ser remediadamediante la accin humana. Sin embargo, la aplicacin de los procesosdemocrticos a una escala tan grande como la de un pas, tambin caebajo ciertos lmites inherentes.

EL PAs COMO LA MAYOR UNIDAD DEMOCRTICA FACTIBLE

Para el problema del pluralismo democrtico son de importancia especialdos lmites a la democracia, aplicados a una escala tan grande como la deun pas: el gobierno de un pas no puede ser altamente participativo, y elciudadano comn no puede tener mucha influencia sobre l.

Algunas veces estos lmites son dejados de lado con asombrosafacilidad, porque las ideas democrticas llegaron a la nacin-Estadoarrastrando nubes de gloria desde su infancia en la ciudad-Estado. Esnatural que el ideal de participacin de la ciudad-Estado, cuyo tamaopequeo la hizo tericamente posible, incluso si el ideal rara vez lleg aactualizarse, prevalezca. unido a la democracia en la nacin-Estado. Sinembargo, en un pas con un demos de tan modestas dimensiones, comoNoruega, y mucho ms en un pas tan vasto como Estados Unidos, esimposible alcanzar el ideal de participacin, porque el tamao mismo dela poblacin impone requerimientos ms all de los lmites inexorablesde un recurso crucial que la naturaleza parece habemos dado slo encantidad fija -el tiempo- e incrementa enormemente todos los demscostos de comunicacin y participacin.

Esto no significa negar que los niveles de participacin pueden serconsiderablemente 'msaltos de lo que son, ni que en muchas poliarquas,incluyendo Estados Unidos, los patrones existentes de participacintiendan a intensificar la influencia relativa de los estratos que ya poseenventajas. Sin embargo, incluso bajo circunstancias ptimas, en cualquiersistema tan grande como un pas, el demos ser demasiado grande, conexcepciones insignificantes, como para permitir cumplir con el ideal departicipacin.

Debido a los lmites inherentes en la participacin que establecen lascantidades, el ciudadano comn en una nacin-Estado (como previRousseau) no pueden ejercer tanta influencia sobre el gobierno como suhomlogo en una unidad mucho ms pequea, al menos tericamente.Aun cuando las medidas cuantitativas de influencia son, como veremos,

ms metafricas que mtricas, una millonsima parte en la toma dedecisiones, para no decir una cienmillonsima parte, no puede ser unamedida razonable de gran cosa. Aun cuando la votacin es slo uno delos medios a travs de los cuales un ciudadano puede influir sobre elgobierno, es lo ms simple y menos costoso en trminos de esfuerzo yrecursos individuales; sin embargo, el efecto de un voto es tan mnimoentre millones o ms, que en un gran electorado es controvertible siincluso el simple acto de votar podra justificarse como una accinracional de parte del votante individual. En cualquier caso, es claro queen un gran electorado, un solo votante puede esperar razonablementeque su voto slo tenga un efecto infinitcsimalmente pequeo sobre elresultado. Lo que es cierto de la votacin es una verdad afortori de todaslas dems acciones participativas en las que se embarcan muchos ciuda-danos. Ciertamente, una persona a menudo ejerce una gran influencia noslo debido a que la cautidad de geute que participa de formas distintasa la votacin es pequea, sino tambin porque los recursos estn distri-buidos desigualmente, y las personas de mayores recursos los empleanpara aumentar su influencia. Es posible reducir las desigualdades en losrecursos polticos; en el limite terico, podran ser eliminados. Pero nisiquiera la igualdad perfecta en la influencia podra superar los lmites dela escala. En un gran sistema, la igualdad de influencia slo significaraque cada ciudadano, no meramente algunos ciudadanos, ejerceran unainfluencia infinitesimalmente pequea sobre el gobierno. Para quienescreen que el valor esencial de la democracia reside en las oportunidadesque ofrece a los ciudadanos individuales de participar en y ejercer controlsobre la vida pblica, el intentode aplicar procesos democrticos a escalatan grande como la nacin-Estado tiende a producir un lamentablesucedneo de lo autntico. La mxima promesa de la democracia en lapequea escala de la ciudad-Estado seguir para siempre sin cumplirseen la nacin-Estado, y as permanecer, incluso si las poliarquas sedemocratizan mucho ms de lo que estn ahora.

Debido a estas (y sin duda otras) carencias ineludibles de una demo-cracia a gran escala, se argumenta frecuentemente que la democracia apequea escala debera fortalecerse. Al evaluar este argumento, qudebemos entender por los trminos pequea y gran escala? Los limitesen las potencialidades para la participacin y la influencia individual seasientan muy rpidamente, a medida que se incrementa el nmero deciudadanos. Una unidad con un cuerpo de ciudadanos mayor a mil,digamos, reducir drsticamente las oportunidades de una participacinefectiva y de influencia individual. La cantidad precisa es arbitraria y elargumento no se afecta si uno traspasa el umbral hacia unidades con,digamos, diez mil o incluso cien mil ciudadanos. El punto importante es


que un lmite superior razonable sobre el significado del trmino demo-cracia a pequea escala debe referirse a unidades mucho ms pequeasque cualquier pas actual (excepto un manojo de microlistados): Paraanclar ms firmemente la nocin,penntaseme suponer que por demo-cracia a pequea escala queremos decir una unidad con una poblacin nomayor de cien mil -un umbral generoso que muchos defensores de lademocracia a pequea escala consideraran ridculamente grande. Argu-mentar que una democracia a pequea escala debera fortalecerse porquehay lmites inherentes a una democracia a gran escala, puede significaruna de dos cosas:

1. La democracia es deseable slo a pequea escala.2.- Dentro de un sistema de una democracia a gran escala, tambin son

deseables unidades democrticas ms pequeas.

Si bien los defensores de una democracia a pequea escala no siempredistinguen estas dos posiciones, pocas personas aceptaran las consecuen-cias de la primera. Porque el primer argumento implica, o bien que lossistemas polticos no deben existir a una escala tan grande como la de unpas, o que aun cuando deben existir grandes sistemas polticos, no debenser democrticos. Para defender la posicin de que los sistemas polticosno deben existir a gran escala uno debera mostrar que algunos de losproblemas ms apremiantes del mundo moderno podran solucionarsesatisfactoriamente en sistemas pequeos y totalmente independientes-la energa, la contaminacin, las desigualdades sociales y econmicas,la defensa, el control de las armas nucleares, etctera. Si los sistemaspolticos a gran escala, como los pases, existieran para ocuparse deproblemas como estos, entonces, argumentar que no deberan estardemocratizados requerira mostrar que los pases no democrticos a)estaran mejor que los pases relativamente democratizados, y b) deberapermitirse que existieran las democracias a pequea escala.

Pocos defensores de la democracia a pequea escala (yo soy uno deellos) aceptaran estas consecuencias. Ciertamente, un .buen represen-tante de este estilo de pensamiento, el autor de Small is Beautiful [Lopequeo es hermoso], no lo hizo (Shumacher, 1973: 228). Supongo, portanto, que virtualmente todos los defensores de la democraciahoy en daconcordaran con la segunda proposicin. El argumento luego se centraen las posibilidades de fortalecer unidades ms pequeas o los procesosdemocrticos en unidades ms pequeas.

Sin embargo, las razones que justifican la segunda propuesta tambindeberan justificar la democracia a una escala mayor a la de un solo pas.Porque las unidades menores a un pas, aun cuando sean ventajosas para

ciertos propsitos, son demasiado pequeas para ocuparse con eficienciade varios problemas cruciales, de modo que un solo pas se ha convertidoen una unidad demasiado pequea para asegurar el bienestar econmico,la seguridad frente a una guerra nuclear y muchos otros objetivos impor-tantes. En consecuencia, podra argumentarse que deben existir lossistemas polticos transnacionales y que deben democratizarse.

Desde luego, ya existen innumerables organizaciones transnacionales,pocas de las cuales no carecen de modo alguno de poder: la ComunidadEuropea, la OTAN, el COMECON, la ONU, para no mencionar las ubicuascorporaciones multinacionales. Sin embargo, ninguna de estas organiza-ciones es muy democrtica. La mayora son, en el mejor de los casos,meritocracias que ejercen un poder delegado por las instituciones encar-gadas de la poltica en los pases miembros. Independientemente de cundeficiente pueda ser la poliarqua para satisfacer los criterios de losprocesos democrticos, ninguna organizacin internacional, al menosninguna con un poder significativo para tomar decisiones, se acerca niremotamente a una poliarqua para satisfacer esos criterios. En un sentidotan atenuado como para ser virtualmente nulo, puede concebirse que elpoder de los funcionarios en las organizaciones internacionales ha sido"delegado" indirectamente por los ciudadanos de cada pas. Pero ningunade estas organizaciones tiene un "pueblo", un demos. Cuando, como enla Comunidad Europea, hay un demos naciente, sus representantes sondbiles. La Comunidad Europea es probablemente el conjunto de nacio-nes dentro de la cual se desarrollarn poderosas instituciones transnacio-nales. Sin embargo, incluso ah ha sido lento el desarrollo de lasinstituciones federales. Es difcil prever cundo, si es que ello llega asuceder, adoptar la Comunidad un gobierno cercano a la democracia delas poliarquas que hoy existen en los pases miembros. Incluso entonces,desde luego, la Comunidad Europea estara lejos de ser totalmenteinclusiva; no sera ms que un superpas, una Europa federal, con unapoblacin no mucho mayor a la de Estados Unidos.

Parece, entonces, que hoy da ninguna unidad menor a un pas puedeproporcionar las condiciones necesarias para una vida plena, mientrasninguna unidad mayor a un pas sea gobernada tan democrticamentecomo una poliarqua moderna. Esto no significa negar que las unidadesmayores y menores a un pas tambin se requieran para una vida plena,ni que el grado de democracia alcanzada en la poliarqua sea insuficiente.Slo quiere decir que una unidad menor a un pas sera incluso menossatisfactoria para proporcionar esas condiciones de vida, mientras unaunidad mayor a un pas sera incluso menos satisfactoria como un sistemademocrtico. En consecuencia, mi tratamiento del problema del pluralis-mo democrtico se aplicar primordialn~ente a los pases, en vez de a


unidades ms pequeas dentro de los pases, o a microEstados, o aorganizaciones transnacionales mayores.

AUTONOMA y CONTROL POLTICO

La plausibilidad de la proposicin de que existen organizaciones relati-vamente autnomas en todos los pases democrticos depende de dostipos distintos de juicios, uno primordialmente se.rnntic~, ~1 ?tro primor-dialmente emprico. Distinguir entre estos dos tIpOS de !~l~lOS nos a~udar a evitar caer en la trampa de hacer que esa proposicin sea, o bienlgicamente verdadera o falsa por definicin, o empricamente verdaderao falsa de una manera trivial. Ahora deseo explorar una manera de pensarsobre el significado de la autonoma (independencia) poltica que nosayudar a evitar estos errores. .

Como un primer acercamiento, permtaseme proponer que ser auto-nomo en un sentido poltico es no estar bajo el control de otro. Laautonoma poltica es el complemento del control: la decisin de Beta deactuar de alguna manera -llammosla accin x~ es polticamenteautnoma en relacin con otro actor Alfa, en la medida en que Alfa nocontrola que Beta haga x. Dado que la.autono~a pol~ica .en ~te ~e~tidotambin puede llamarse independencia, usare estos termmos indistinta-mente.

Por control quiero decir una relacin entre actores tal que las ~referencias deseos o intenciones de uno o ms actores provoquen accionesde ajus~e, o predisposiciones a actuar, de.parte de uno o ms ~ctores. Elcontrol es as una relacin causal: las acciones de un actor se mterpretancomo ocasionadas, o causadas por, las preferencias de otros actores. Porejemplo, los deseos de Alfa ocasionan que, B~ta haga x, o tenga laintencin de hacer .r, o adquirir una predisposicin para hacer x.

Conceptos vecinos

Dado que los intentos para aclarar el significado de tnni~os como poder,influencia y control han producido una sobre~b~ndancIa de nomb~es '!definiciones, penmtaseme establecer algunos lmites alrededor del s~gmficado de control, que lo distinguen de algunos otros conceptos vecinos.

Para empezar, el control no equivale a beneficios. Es n~cesa.ri? sub-rayar la distincin, dado que algunos autores proponen identificar el

poder con los beneficios: si Alfa deriva beneficios de las acciones de Beta,entonces Alfa debe tener poder sobre Beta. Algunas veces no es claro sise pretende que los beneficios sean idnticos al poder, o ms bien, si sepretende que los beneficios sean simplemente un sucedneo del poder,un indicador operativo empleado en ta suposicin de que el poder y losbeneficios siempre estn estrictamente correlacionados. En cualquiercaso, estipular que el poder y los beneficios son equivalentes, puederesultar seriamente equivocado: los granjeros estadunidenses que culti-van trigo pueden beneficiarse de una decisin de los lderes soviticos decomprar grano estadunidense, pero difcilmente puede decirse que con-trolan a los lderes soviticos en su decisin de comprar grano estadun-dense. Por conveniente que sea medir el poder por los beneficios, elhacerlo planteara una difcil pregunta emprica por un simple mandatode definicin. La pregunta es -y sera- cmo se relaciona el poder y elcontrol con beneficios como el ingreso, la riqueza y el estatus social.

El control es a la vez ms inclusivo y menos inclusivo que ciertos otrosconceptos. As, el control no necesita ser intencional; tambin puede serno intencional. Aun cuando la accin x de Beta debe tener lugar por laspreferencias, deseos o intenciones de Alfa, Alfa no necesita desearespecficamente o tener la intencin de que Beta haga x. Lo que es cruciales que Alfa quiere que ocurra x (o quiere los resultados de z), y que, comoresultado, Beta hace x.Alfa no necesita ni siquiera saber que existe Beta.Cuando los administradores de las empresas intentan satisfacer las pre-ferencias de los consumidores en un mercado competitivo, los consumi-dores controlan algunas de las acciones de las empresas sinnecesariamente tener la intencin de que ello ocurra. Un diputado queestudia asiduamente la opinin poltica en su distrito electoral e intentaseguir las opiniones mayoritarias en las votaciones sobre la legislacin,est, en esta medida, controlado por sus electores, aun cuando ellos notengan la intencin particular de que l vote de una u otra manera endeterminados proyectos de ley.

Sin embargo, al mismo tiempo, el control es ms estrecho que la in-fluencia, por 10menos en el amplio sentido de influencia. Si Alfa controlaa Beta con respecto a .r, es necesariamente verdadero que Alfa influyesobre Beta con respecto a x. Pero Alfa puede influir sobre el que Betahaga x y no controlar a Beta. La influencia as incluye un rea mayor decausalidad que de control. Porque el control est limitado a relaciones enlas que las acciones o predisposiciones de Beta estn en conformidadcon las preferencias, deseos o intenciones de Alfa. El control excluye,por tanto, la influencia "negativa", como cuando Beta adopta el principiode "Si Alfa est a favor de ello, yo estoy en contra". Tambin se pretendeque el control excluya la influencia de Alfa sobre Beta si no se puede

28 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCR..\TICO ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 29

decir razonablemente que las acciones de Beta sean caus~das por laspreferencias, deseos o intenciones de Alfa. As, si los trabajadores en laGeneral Electric buscan beneficios de desempleo -porque la GeneralElectric los despidi; porque las ventas de los radios de transistores estnbajas; porque las importaciones de Taiwn, Hong Kong y Corea del S~rson ms baratas; porque los trabajadores en aquellos lu?ares tra1;3Jan masduro a salarios ms bajos- es perfectamente apropiad? decu. que lasacciones de los trabajadores de la General Electric estn inflmda.s p,orlas acciones de los trabajadores (y patrones, desde luego) de Taiwn,Hong Kong y Corea del Sur, pero no podriamos decir que al bus~ar losbeneficios del desempleo, los trabajadores de la General Electric soncontrolados por los trabajadores en Taiwn y en otras partes. Pues no esrazonable atribuir a los trabajadores en Taiwn o en otras partes el deseoo la intencin de que los trabajadores de la General Electric busquen losbeneficios del desempleo o incluso que sean despedidos. de sus empl~os.

.Qu sucede con la influencia de las estructuras sociales -constltu-cio~es,rdenes econmicos, disposiciones educa~ivas, sistema~ de es.~tus, sistemas penales, etctera? Ignorar su Impacto sena omitirinfluencias de extraordinaria importancia, dado que gran parte de lo quela gente hace, est influido por las limitaciones ~ o~ortunidadespro~orcionadas por las estructuras sociales. Pero atnbmremos pre.feren~las,deseos o intenciones a las estructuras sociales, y en caso negativo, comodescribiremos su influencia? Consideremos dos posibilidades:

(i) Deseos de Alfa ---'-*- (a) _ Acciones de Beta, x

~Beneficios~(ii) Deseos de Alfa _ (al) _ Orden econmico _ (a2) Accin de Beta, x

________Beneficios~En ambos casos, las acciones de Beta benefician a Alfa. La prime~a

es por definicin un caso en el que Alfa co~t~ola a Beta. Cn:o descrl-biremos la segunda? Parece razonable describir (al) como un ejemplo deque Alfa ejerce control sobre la estructura econmica: simplementetratamos la estructura como si fuera en algn sentido un actor. Peroatribuir preferencias, deseos o intenciones a una estructura econmica esuna materializacin excesiva. Estrictamente, entonces, (a2) no es un casode control. Sin embargo, obviamente es un vecino cercano y, aqu, unvecino bastante poderoso. Propongo llamar a (a2) un ejemplo de regula-cin social. As, al describir (ii) dir que la accin de Beta est regulada

por el orden econmico, que est controlada por Alfa, quien se beneficiade la accin de Beta. El orden econmico, entonces, puede ser llamadouna estructura reguladora. Los trminos ayudan a distinguir fenmenosque algunas veces se agrupan indistintamente.

Al introducir la regulacin social y las estructuras reguladoras, sinembargo, creamos una paradoja sobre la autonoma. Dado que se hadefinido la autonoma poltica como el complemento del control, no dela regulacin, por definicin, la accin de Beta en (ii) es independientede la estructura social. Claramente, esto es un abuso del lenguaje y delsentido comn. En consecuencia, propongo llamar al complemento de laregulacin social autonoma social (o independencia social).

Una pregunta tentadora es si entre el control y la regulacin socialagotan el espacio disponible para la autonoma humana. No lo creo; sinembargo, puede haber lugar para una autonoma "personal", "moral" o"psicolgica". Pero si es as, ese espacio debe estar muy restringido. Talvez baste sugerir que la autonoma poltica es a mi parecer, ms o menosequivalente al concepto de sir Isaiah Berlin de libertad negativa, y el mode control, al suyo de libertad positiva. A diferencia de Berlin, sinembargo, me inclinara a decir que a fin de ser libre, uno debe ser capazde ejercer tanto la autonoma como el control; sin embargo, a fin de quetodo mundo sea libre en grado sumo, ni la autonoma poltica ni el controlde nadie pueden ser ilimitados. Es tal vez esta otra manera de plantearel problema del pluralismo democrtico? Debo admitir tambin que si laautonoma gira en tomo al control y el control es una forma de causalidad,entonces debemos profundizar cada vez ms en el reino de lo problem-tico. Como se sabe, la idea de causalidad est atestada de dificultades,que se agravan cuando la explicacin causal se extiende a las accioneshumanas. No obstante, un pensamiento causal nos permite no sloorientarnos hacia el mundo sino tambin actuar en y sobre l, a fin deapropiarnos de ciertas palancas, con objeto de alcanzar nuestros prop-sitos. Al entender las causas, a veces podemos efectuar cambios. Auncuando la libertad y la causalidad son antinomias irreductibles, no veocmo podemos actuar libremente sin entender las causas.

Las dimensiones de la autonoma politica

Como el" control, la autonoma o independencia poltica empieza aadquirir significado cuando la describimos dentro de un contexto. Depoco sirve tratar la autonoma poltica como si fuera un bien universal ouna propiedad fija de los seres humanos, ni siquiera de todos los miem-bros de una sociedad particular, pas, organizacin o de alguna otra unin.

30 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICOESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 31

~Ii

Como el control, la autonoma siempre implica una relacin entre adoresespecficos, ya sean personas individuales o agregados de personas. Enla relacin ms simple posible, la autonoma, como el control, es unarelacin bivalente: Beta es autnoma en relacin con Alfa. Sin embargo,al igual que en general sucede en la causalidad, el control y la autonomano son necesariamente didicas, y frecuentemente no 10 son. La accinde Beta puede ser controlada por muchos actores y n slo por Alfa; Alfapuede controlar no slo a Beta sino a muchos ms, etctera, a un gradoindefinido de complejidad. Ms an, si bien es til pensar en los actorescomo personas individuales, los actores pueden ser conjuntos. Beta puedeser una clase de esclavos, Alfa una clase de propietarios de esclavos.Ordinariamente, no basta identificar a los actores que participan en unarelacin de controlo autonoma. Si se nos dice que Alfa controla a Beta,querremos preguntar: con respecto a qu, exactamente? Lo mismosucede con la autonoma: usualmente no tiene mucho inters saber si Betaes independiente de Alfa de alguna manera. Si se trata de la independenciade Beta relativa a la manera en que se peina, puede no importamos. Aligual que Alfa controla a Beta con respecto a alguna categora deacciones, lo mismo sucede con su imagen en el espejo, la influencia: enrelacin con Alfa, Beta es autnoma con respecto a alguna categora deacciones. La accin x de Beta puede ser cualquier cosa humanamenteposible, individual o colectiva: usar la ltima moda, ocultar o expresarnuestra opinin del jefe, votar, irse a la huelga, apoyar una revolucin,cortarse las uas frecuentemente. Al igual que podemos definir el rangode la influencia de Alfa sobre Beta como todas las categoras de lasacciones de Beta bajo la influencia de Alfa, el rango de la autonoma deBeta en relacin con Alfa consiste en todas las categoras de acciones queuo estn bajo la influeucia de Alfa. Se sigue, desde luego, que Beta puedeser independiente de Alfa con respecto a otra categora de accin, x. Ycon respecto a y, Beta puede ser independiente de Alfa, pero est bajo elcontrol de Gama.

Prevalece un problema. Cmo hemos de describir la magnitud delcontrol de Alfa sobre Beta y otros, y por tanto la autonoma de Beta yotros en relacin con Alfa? Toscamente, la autonoma de Alfa es grandeo pequea? Por desgracia, las medidas satisfactorias para describir can-tidades de influencia, control, poder, etctera, son mucho ms esquivasque las medidas cuantitativas para describir la riqueza y el ingreso. Auncon todas sus limitaciones, existen medidas aceptables para describir lariqueza y el ingreso, y debido a que para fines diversos podemos describirel ingreso de Alfa y su riqueza con cantidades numricas, tambinpodemos describir significativamente cunto ingreso y riqueza se distri-buyen entre un conjunto de actores, digamos, los habitantes de Estados

~nidos. En.contrast~,no existe una manera aceptable de describir mag-llltu~es de ~n.fluenc13, controlo poder, si bien se han propuesto variasmedidas teoncas, algunas de gran elegancia.

Al discutir la distribucin de poder, influencia o control entonces lostrminos cuantitativos tienden a ser metforas en lugar de medidas. Noobs~ante, creo que le ayudan a uno a percibir y describir las relacionesSOCIales con mayor exactitud si pensamos en "cantidades" de influenciay autonoma. COl1l? ~i pudieran variar ~como el ingreso y la riqueza-en un rango indefinidamente amplio de valores.

Debido a que el lenguaje cotidiano indica que muchos de nosotrospensa~o~de esta manera sobre el tiempo, recomendar el uso de metforascuantitativas para describir el control y la autonoma puede parecerlea algu~os lect?rescomo demasiado obvio para que necesite aclararse.~l, hecho es,. sm embargo, que no todo el mundo piensa sobre la cues-non de la mIs~a manera. Al~unos a~tores han concebido al poder -ye~l co~secuencI~l~ que yo quiero decir por autonoma y control- comoSI ~ud~era describirse slo por dos cantidades: todo o nada. Si bien estaesta l~Jos de ser la posicin prevaleciente, ofrece un contraste tan fuertea la interpretacin ofrecida aqu, que tocarla de paso puede resultarrevelador.

El poder como dominacin

En lu?ar de concebir que el control vara en un rango indefinido dema?l1ltudes, e~ un~ posicin alternativa, el poder, o bien est presente oesta ausent~; SI esta present~, es total. En este sentido, la cantidad de poderque cualquier actor puede ejercer, es toda o nada, ciento por ciento o cero.Esta solucin fne planteada por Ralf Dalirendorf en Class and e/assconflct in industrial society (1959). Si bien Dahrendorf arrib esencial-mente a una ~nterp~etacin pluralista de la sociedad poscapitalista, supunto de partida dificult considerablemente el viaje. Despus, IsaacBalbus (1971) adapt el concepto de Dahrendorf en el curso de una criticadel pluralismo desde una perspectiva marxista.

Aun cuando Dahrendorf y Balbus no se ocupan de la autonoma lasconsecuencias de sus.anlisis de la autonoma (en el sentido usado a~u)son bastante claras: SI, corno el poder, el control es todo o nada entoncesla aut~noma poltica tambin debe ser todo o nada. Si Alfa ejercecualqmer. con~ro.l sobre Beta, entonces Beta no puede tener ningunaautonoma. SI bien su marco de referencia no da lugar a distinciones

c~n respecto a categora o rango, uno puede interpretarlos menos am-pliarnente al decir que si Alfa ejerce cualquier control sobre Alfa con

32 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA F1JNDAMENT AL 33

respecto a x, entonces Beta-no tiene autonoma en relacin con: Alfa,con respecto a x. .

Las principales objeciones a su postulado son tres: pnmero, como unsupuesto terico, el postulado esaltament~ arbitrario. Si tenemos. a. l~mano un medio ampliamente aplicable para medir el ~ode~, es difcilimaginar que alguien se contentara con algo tan arbItrano como elsupuesto terico de que el poder slo permite dos posibiliq,ades. Segundo,tal fonnulacin pierde L. mayor parte de su significado a menos que lostrminos dominacin y sujecin, que conllevan tonos extremadamenteduros, sean definidos cuidadosamente: Sin embargo, ninguno de los dosautores dio a las palabras un significado concreto. (Yo lo hago en elsiguiente captulo.) Finalmente, interpretar el control,. el poder o. laautoridad como consistentes slo de dominacin y sujeclOn, obstacuhzaen lugar de facilitar nuestra comprensin del mundo y ~u~ ?osibilidades.En esta perspectiva, el mundo slo nos ofrece tres posibilidades para laexistencia social: dominar, ser dominado, o retirarse a un aislamientoabsoluto. Dado que lo ltimo difcilmente es posible y ciertamente esindeseable, las opciones se reducen a la dominacin y a la sujecin. Todala cooperacin, toda la reciprocidad, todo el control mutuo, n~ son otracosa sino el depredador -y su presa. Por definicin, se nos mega parasiempre la posibilidad misma de controles mutas, que p~recen?frecer laprincipal esperanza para los sistemas humanos de au.tondad. ~l Dahren-dorf', un pluralista democrtico, ni Balbus, un marxista, pudieron .ha.bertenido la intencin de que aceptramos una visin tan negra y pesimistade las posibilidades humanas.

Algunas fuentes de juicios conflictivosUna cosa es pensar que la autonoma y el control varan en magnitud,como el ingreso y la riqueza, en un rango indefinidamente amplio devalores, y otra muy distinta describir las relaciones concretas de control.Las descripciones pueden entrar en conflicto, y de hecho lo hacen, noslo debido a diferencias en observaciones empricas e inferencias, sinotambin debido a dificultades en el concepto de control mismo (y supues-tamente tambin en conceptos relacionados como poder, influencia,etctera).

En primer lugar, los observadores pueden estar en desacuerdo aldescribir la magnitud del control de Alfa sobre Beta, especficamente conrespecto a x. Qu tan grande es el control de las principales compaaspetroleras sobre la legislacin del Congreso en torno a la energa? UI:arespuesta tal requerira, no slo evaluar un vasto cuerpo de compleja

nformacin (parte de la cual no est disponible, si es que alguna lo est),sino que, ante la ausencia .de una medida aceptable de magnitudes,diferentes observadores pueden llegar a distintos juicios cualitativos. Ensegundo, los observadores pueden estar en desacuerdo al juzgar el pesorelativo que habr de darse a un tipo de accin en comparacin con otro.Si Alfa controla a Beta con respecto a x y Gama con respecto a y, x estan importante como y? Ms? Menos? Cuando estn involucradosdistintos actores y distintos conjuntos de acciones, los juicios se vuelvenan ms controvertidos. En tercer lugar, los observadores pueden estaren desacuerdo sobre dnde ubicar los lmites adecuados de una descrip-cin. La autonoma que-atribuimos a Beta al hacer y puede disminuir sitomamos en consideracin 'ms actores. Si lanzarnos nuestra red losuficientemente lejos para incluir a todos los actores que han influidosobre Beta, tal vez la independencia de Beta se desvanezca enteramente.De hecho, para quien crea que todas las acciones humanas estn total-mente determinadas, la autonoma poltica de Beta es una ilusin; cadadescripcin de Beta al actuar con independencia es simplemente un errorque resulta de un lenguaje, una metodologa o una informacindefectuo-sos. Aun si no elegimos destruir la autonoma poltica simplemente aladoptar el postulado del determinismo, una descripcin de la autonomapoltica de Beta puede cambiar drsticamente, dependiendo del conjuntode actores incluidos entre las causas de las acciones de Beta.

Imaginemos un sistema extremadamente simple que incluye slo tresactores, Alfa, Beta y Gama, cuyas relaciones -de manera bastanteirreal- se dirigen a un solo camino. En orden creciente de su "carcterdirecto", cinco causas directas son las experiencias de la vida de Beta, sucarcter o personalidad, su "conciencia"; el abanico de opciones quepercibe en una situacin particular, y sus preferencias entre el abanico deopciones. Adems de estas caractersticas de Beta, estn las influenciasde los dems actores en el espacio social de Beta, quienes estn bajo lainfluencia, a su vez, de sus propias experiencias, etctera. Ms remotasen el tiempo se encuentran las experiencias colectivas recientes de losagregados de los cuales Beta es parte, como los efectos residuales de laguerra de Vietnam sobre los estadunidenses; las orientaciones cvicas queprevalecen ampliamente y condicionan las percepciones de Beta, talescomo actitudes raciales o creencias prevalecientes en torno al capitalis-mo, el socialismo y la democracia; y estructuras sociales claves, como elsistema constitucional del gobierno del Estado, el gobierno jerrquico delas empresas, el mercado, etctera. Obviamente, cada una de estas cate-goras muy generales tambin es un restultado de otras causas an msremotas en el tiempo: experiencias histricas anteriores, como la GuerraCivil Estadunidense, la Convencin Constitucional, la Revolucin Esta-


dunidense, el periodo colonial, etctera; orientacion~ ~ivicas a~terioresan prevalecientes, como la tica protestant~,o la pasion por la l?ualdaddescrita por Tocquevi11e; y estructuras anteriores, como el esclavismo, lapropiedad diseminada de granjas,etctera. .. ,

As, los lmites que giran en tomo a una explicacin de por qu Betahace x no estn rgidamente fijas por algunos fenmenos palpablesrevelados por nuestros sentidos, como una barda de alambre alrededor deuna fbrica. Ms bien, los lmites son creaciones de la mente humana,ms similares a los lmites que los antiguos establecieron alrededor de lasconstelaciones que observaban en el cielo en noches claras. Cuando unodecide establecer limites alrededor de un sistema causal que buscaexplicar las acciones humanas, ello parece depen~er'.de una' ~anerasignificativa de muchos factores, incluyendo la ~~nosldad propia, ~~sobjetivos y juicios previos con respecto a la utilidad de una s~clonparticular de conocimiento adicional. A fin de responder al p~~Istentepor qu?, uno puede responder al reto de moverse de una reglan de laexplicacin a otra. Cuando uno se detiene en la bsqueda de respuestasconcluyentes, ello depende de juicios discutibles en cuanto ala .que u~opiensa que es crucial explicar, y cun lejos en el tiempo ~ espaclO.SOCIaluno desea llegar finalmente a una frontera en donde se CIerra el sistemacausal, en el sentido de que no necesitan tomarse ms factores en cuent.aa fin de explicar completamente el resultado. Pero cuando han de expli-carse acciones humanas significativas, el cierre completo ciertamenterequerir un sistema vasto. ,. . . .

Estas dificultades podran resultar en conflictivas descripciones deactividades. A medida que las descripciones se mueven hacia causas msremotas, cada vez se vuelve ms difcil confirmarlas o falsificarlas, yms y ms depende de nuestros supuestos interpretativos, incluyendojuicios a priori en cuanto a la validez de l~ teora sobre la cual se bas~. laexplicacin misma. As, la teora corre el nesgo de una autoconfirmacin.

Debido a estas y otras fuentes de juicios conflictivos y no fcilmenteresolubles, la propuesta con la que empez" este captulo probablementeno puede demostrarse como verdadera o falsa. Y por eso l~ ofrezco comounasuposiciri. El que uno acepte o rechace la premisa de que lasorganizaciones independientes existen en todos los pases democrticos,depender probablemente menos en cualquier explicacin que proponga,aun si este libro estuviera enteramente destinado a ese esfuerzo, que anuestro juicio previo. Lo que he intentado hacer en esta seccin es aclararel significado de la premisa, as como' otras declaraciones sobre laautonoma y el control en otras partes en este libro, y asegurar que no hehecho que la premisa sea verdadera o falsa en gran medida por definicin.

Sin embargo, si ahora he escapado a la trampa de la trivialidad de la

definicin, prevalece la posibilidad de que la premisa sea empricamenteverdadera o falsa de una manera trivial. Consideremos: si un sistemapuede describirse como pluralista cuando cualquier organizacin poseaalguna autonoma poltica, entonces no todos los sistemas polticos sonpluralistas, incluso los regmenes totalitarios? El modelo totalitario esdespus de todo, una mera abstraccin; en la prctica, probablementeningn rgimen ha privado a todas las organizaciones de toda su inde-pendencia en todos los campos. Inversamente, si calificar como pluralistaa todas las organizaciones importantes en un sistema debe ser plenamenteindependiente de todos los controles, entonces ningn rgimen puede llegara ser descnto como pluralista. (De hecho, uno ni siquiera desearadar el nombre de sistema a una reunin de organizaciones totalmenteindependientes.)

Pro~ongo, por tanto, definir la autonoma relativa: una organizacines relativamente autnoma si emprende acciones que a) son consideradasdainas por otra organizacin y b) ninguna otra organizacin, incluyendoal.gobierno del Estado, puede impedir, o podra impedir, excepto ncu-rriendo en costos tan altos que excedieran las ganancias del actor alhacerlo. Los juicios en torno al dao, costos y ganancias no son entera-mente obj~tiv?sni estn fijos. Sin embargo, penntaseme describir algu-nas orgamzaciones que son, creo, relativamente autnomas en todos lospases democrticos.

ORGANIZACIONES

La palabra organizacin es tal vez demasiado peliaguda. Rousseau, quienestaba profundamentepreocupado por la presencia de las organizacionesindependientes dent~o del Estado, las llam sociedades parciales oparticulares. Tocqueville las llam asociaciones, y las consider (si bienno sin reservas) como necesarias para un pueblo que deseaba gozar noslo de I~ democracia y la igualdad, sino tambin de la libertad y lacivilizacin.. La palabra grupos. frecuentemente servir, y en algunoscontextos es til usar un trmino de reciente acuacin y referirse a elloscomo subsistemas.. Las organ!zaciones, sociedades parciales, asociaciones, grupos y sub-s~stemas no tienen fin, y en diversos tiempos y lugares, mltiples asocia-cienes han .pretendido una medida de.independencia del Estado y otrasasociaciones. Probablemente la ms antigua en pretender una posicinde derecho como una asociacin parcialmente autnoma consista de un


grupo de personas que estn cercanamente afiliadas en virtud- de St~Svnculos de afinidad, como la familia. Aun cuando los regmenes autori-tarios extremos algunas veces han considerado a la familia como elpenltimo eslabn en una cadena jerrquica que se extiende sin rupturasdesde el gobernante hasta el sbdito, se ha pensando ms comnmenteque la vida interna de la familia requiere cierta libertad del control estatal.Los lazos familiares son excepcionalmente difciles, e incluso en losregmenes ms despticos los grupos ntimos familiares. parecen haberpreservado cierta autonoma. .

Parte del rea de independencia de la familia del Estado ha stdoocupada por organizaciones religiosas, las cuales a su vez han insistidousualmente en su propia esfera de autonoma dentro del aparato estatal,incluso cuando la Iglesia y el Estado son aliados. Las asociacioneseducativas, cientficas y culturales, y en Europa desde las universidadesmedievales, frecuentemente han logrado obtener alguna independenciarespecto del Estado. .

Asociaciones como estas, basadas en la familia, la religin y la VIdacultural, son, sin embargo, menos centrales para el problema de laautonoma y el control en los rdenes democrticos modernos que ciertosotros tipos de organizaciones que agrupar en tres compartimientosgenerales, los cuales deseo clasificar como gubernamental, poltico yeconmico; En cuanto al primero, cualquiera que sea lo que prescriba lateora constitucional, en todos los pases democrticos las principalesinstituciones del gobierno -el jefe del ejecutivo, las burocracias, elparlamento, 10 judicial- son, en sentidos importantes, independientesentre s. Aun cuando la legislatura y el jefe del ejecutivo son probable-mente ms independientes entre s en pases donde la doctrina de sepa-racin de poderes est consagrada explcitamente en la teora y prcticaconstitucionales (como en Estados Unidos), existe cierta independenciaentre -las principales instituciones del gobierno nacional en todos lospases democrticos hoy en da. Si bien la autonoma de los Estados,provincias, regiones o municipios es sin duda mayor en pases conconstituciones federales, en todos los pases democrticos los gobiernoslocales son, en la prctica, si no en la teora constitucional, ms quemeramente armas burocrticas del gobierno nacional,

En una interaccin de maneras complejas con las organizacionesgubernamentales, se encuentran una variedad de asociaciones polticas,particularmente partidos polticos y grupos de inters. Desde una pers-pectiva histrica o comparativa, la pretensin de que el orden polticodebera permitir la existencia de partidos polticos y grupos de intersindependientes ha sido mucho ms rechazada que aceptada. Pero lamedida de la independencia permitida a los partidos y grupos de inters

e~ ~na caracter~stica de los regmenes democrticos modernos que losdIst~ng.ue no solo de l?s regmenes autoritarios sino de las antiguasrepublrcas como Venecia. Lo que por siglos se sostena como un venenoletal de las repblicas, el espritu de faccin, en las democracias modernasest institucionalizado en los partidos y grupos de inters.. Las organ.iza~ionesecon?1icas, principalmente las empresas mercan-

tiles y los sindicatos, tambin estn profundamente implicadas en elproblema de la autonoma y el control. Su autonoma es al mismo tiempoun hecho, un valor y una fuente de dao. En todos los pases democrticoslas empresas mercantiles toman decisiones importantes queusualment~~10 estan plenamente controladas por los funcionarios gubernamentales;mcl~so l~s ~~pr~as propiedad del Estado usualmente gozan de unam~Ida significativa de autonoma en relacin con el parlamento, elgabmet~ y las burocracias centrales. Probablemente nadie negara quesus acciones algunasveces son dainas. En consecuencia, su autonomase ha en:~entado a una oposicin constante. Aun cuando los socialistas y

otros.cnt~c?s?e las empresas han sostenido frecuentemente que el daopodna rmrnmrzarse con un mayor control del Estado en aos recientesm~ y.ms defens~res del socialismo democrtico ha~ concluido que elsocialismo centralizado de Estado tiende, no slo a ser ineficiente sinotambin inhumano y antidemocrtico. En consecuencia muchos ;ocia-listas ahora defienden algn sistema de socialismo descentralizadoconempresas de propiedad social, pero relativamente autnomas. Por tantodeseo sugerir, de paso, un punto que explicar en mayor detalle msadelante: un orden socialista descentralizado tendra sus propios proble-mas de autonoma y control.

.Los sindicatos independientes que ejercen el derecho de huelga,eXIsten en todos los pases democrticos. De hecho, se ha argumentadoque la.snegociaciones colectivas respaldadas por el derecho a huelga, sonesenciales para un orden democrtico. Independientemente de cmopueda s~~eder ello, .elderecho a huelga est protegido en todos los pasesdemocrticos. Al ejercer este derecho, los sindicatos son relativamente3u.tnornos en relacin tanto con los patrones como con el gobiernormsmo. Aun cuando los patrones usualmente preven serios daos aresultas de las huelgas, no pueden impedir que sus trabajadores organi-zados estallen una huelga. Incluso los gobiernos frecuentemente seencuentran sin el poder suficiente para impedir que los sindicatosse embarquen en huelgas y negocien contratos contrarios a la polticagubernamental -algunas veces incluso contrarios a la ley.

38 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO Captulo III

CONCLUSIN y PREMISA

De los ms de ciento cincuenta pases en el mundo actual, existeninstitucionespolirquicas en unos treinta. En estos pases, algunas impor-tantes organizaciones gubernamentales, polticas y econmicas son rela-tivamente autnomas entre s. En este sentido, entonces, todos los pasesdemocrticos tambin son pluralistas. '

Para evitar malentendidos, penntaseme sealar que no todos lossistemas pluralistas son democrticos: tambin existen organizacionesrelativamente autnomas bajo ciertos regmenes no democrticos. Tam-poco todos los sistemas democrticos son necesariamente pluralistas: esconcebible que exista la democracia a una escala muy pequea sinsubsistemas relativamente autnomos, como Rousseau parece haberesperado. Sin embargo, todos los sistemas democrticos a gran escala,todos los paises democrticos, todas las poliarquas son pluralistas en unsentido organizacional, dentro de los significados de trminos que heintentado aclarar en este captulo.

Si todos los pases democrticos son pluralistas en un sentido organi-zacional, entonces el problema del pluralismo democrtico existe entodos los pases democrticos; es un problema universal en la democraciamoderna. Ahora pasar a describir el problema mismo en ms detalle.

EL PROBLEMA DE LA DEMOCRACIA PLURALISTA

Sostener que existe una pluralidad de organizaciones importantes yrelativamente autnomas en los pases democrticos no implica que suexistencia cree un problema serio. Si las consecuencias del pluralismoorganizacional fueran enteramente ventajosas, no habra problema; si,aun cuando existieran desventajas, estas fueran minsculas en compara-cin con las ventajas, el problema no sera serio; si las organizacionesindependientes pudieran eliminarse fcilmente sin hacer mucho dao, elproblema se resolvera sencillamente. El problema del pluralismo demo-crtico es serio, sin embargo, precisamente porque las organizacionesindependientes son altamente deseables y, al mismotiempo, su indepen-dencia les permite ocasionar dao.

POR QU SON DESEABLES LAS ORGANIZACIONESINDEPENDIENTES

Autores como Durkheim y los primeros pluralistas en materia legalsubrayaron que las asociaciones son esenciales a las necesidades huma-nas por la sociabilidad, intimidad, afectos, amistad, amor, confianza y fe;para el crecimiento individual, la integridad personal y la socializacindentro de las normas de una comunidad; para lapreservacin y transmi-

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A fin de aclarar los limites a las soluciones p~ra ~l pro?l~n:? delpluralismo democrtico plant~a~o por la de~?cracla ml~n:a~ mrcie estecaptulo imaginando una Repubhca Democrtica que satisficiera per~ectamente los criterios democrticos. Pero todos sabemos que las institu-ciones, procesos Y condiciones de poliarqua en los pases democrticosestn lejos de satisfacer los criterios democrticos. Entre otras c~sas,sabemos que en el mundo real los recursos politicos de mu~hos. tipos-conocimiento, informacin, habilidad, acceso a las rganzaciones,ingreso, riqueza y estatus, entre otros- estn distribuidos desig~almenteentre los ciudadanos. Tambin sabemos que los patrones de desigualdaden los recursos como estos no son los mismos en todos los pasesdemocrticos.

Histricamente la democratizacin ha significado una redistribucinde los recursos polticos, y una reduccin de las desigualdades polticas.Si bien una democratizacin ulterior nunca puede estar exenta de desven-tajas, mientras las grandes desigualdades en los recursos pol~ic?s prsis-tan, el pluralismo democrtico no lograr alcanzar las potencialidades deuna democracia a gran escala.

108 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO Captulo VI

LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZAY DEL INGRESO: CAPITALISMO Y SOCIALISMO

La democracia est y siempre ha estado cercanamente asociada en laprctica con la propiedad privada de los medios de produccin. Es unhecho impresionante que incluso hoy en da en cada pas gobernado porla poliarqua, los medios de produccin son en su mayora de propiedad"privada".* Inversamente, ningn pas en donde los medios de produc-cin sean bsicamente propiedad del Estado o (como bajo la constitucinyugoslava) de la "sociedad", est gobernado por la poliarqua. Paraplantearlo esquemticamente, en realidad no hay ejemplos de (d) en elcuadro 3. Si por capitalismo queremos decir un orden econmico endonde los instrumentos de produccin sean bsicamente de propiedadprivada, entonces, en qu medida el pluralismo organizacional y susproblemas son simplemente consecuencias del capitalismo?

CAPITALISMO, SOCIALISMO Y PLURALISMO

Parece difcilmente discutible que el capitalismo industrial estimula'elcrecimiento de las organizaciones. Lo que es ms, el sistema prevalecien-te de creencias del capitalismo en el siglo XIX tuvo la intencin de mostrar

* Tambin estn todos "orientados hacia el mercado". CfLindblom (1977: 161).

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que, para las unidades econmicas, era necesario y deseable una au~onoma muy cercana a la total de controles externos por parte ?el gO?lemOti otras organizaciones econmicas a fin de alcanzar una sociedad Justayprogresista. Para los economistas clsicos,.un or.den econmico raciOI~.alrequera que las empresas estuvieran sujetas rntemamente al cont:r0~exclusivo del propietario o empresario, quien a su vez debe estar casienteramente libre de un control directo por parte de actores fuera de laempresa, incluyendo el gobierno, y al mism~ tiempo sujeto a ,la~fluenciaapabullante del mercado. En la t~ora del hb~rahsmo eco~lO~IUCO, desa-parecan todos los controles estrictamente u~l1aterales,ehmmando. pul-cramente el dominio de cada relacin econmica. El control, la autoridad,el poder, eran conceptos sin s~gnifica~in terica, en. la teora!leoc~sica,En ltima instancia, todas las relaciones econmicas se disolvan encontratos libre y racionalmente adquiridos por individuos autnomos. Enla imaginacin terica, entonces, la diferencia entre el anarquismo y elliberalismo econmico era en ocasiones del grueso de una hoja de papel,tan delgada que habra de surgir una forma especial de anarquismo, lacual simplemente llev el individualismo econmico un paso crtico msall y se deshizo por completo del Estado. . ..

Como han aprendido incalculables generaciones de economistas nefi-tos, la teora pura de la compete~c.ia, que pro~rci?n l~s princip~~esfundamentos tericos para la deseabilidad de un capitalismo sm regulacin,busc demostrar cmo la autonoma casi total de la empresa y la casiausencia de todos los controles externos estaba justificada, siempre ycuando cada empresa individual fuera pequea, en relacin con el mercadototal, y por tanto incapaz de influir sobre los precios; ~ por ende qu~respondiera completamente a las claves del mercado, y as Icomo elaborola teora pura con una elegancia y refmamientomaravillosos) exquisitamen-te sujetas a la soberana ltima del consumidor. La obligacin del Estado,entonces, era asegurar la competencia impidiendo combinaciones, mono-polios y otras interferencias con el mercado. Excepto por la garant~ delEstado del marco mismo, el sistema era prcticamente autorregulatono.

111LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO

Qu tan cerca estaba la prctica de la teora, incluso durante la mareaalta dellaissez-faire, es una cuestin controvertida. Entre distintos pases

cier~mente, hu~o variaciones importantes, en la medida en la que lo;gobiernos se~U1an re~ul~ndo las unidades econmicas; y en cada pasdonde floreca el capitalismo, los defensores de controles ms fuertes eincluso el desplazamiento del capitalismo por algn orden econmico~lternativo,hizo que sus puntos de vista fueran escuchados y a menudornfluyeran sobre las polticas gubernamentales.

En ningn pas prevaleci completamente la economa de mercadoautorregu.ladora, y en.~aso de qu.e a~ fuera, no fue por mucho tiempo.Por doquier la evolucin del capitalismo presenci una reduccin en laa~tonoma de las organizaciones econmicas y un incremento correspon-dl~nte en los c~n~oles ejercidos tanto por los gobiernos como por otrasumdades economI~as. Cualqui.er~ que haya sido la realidad en el siglo

XIX~ el xx fue testigo del surgumento de corporaciones gigantes cuyosgobiernos, tanto en sus relaciones internas como externas, tomaron

mu~?as ~e las caracter~ti~~s de,los gobiernos de los Estados. La corpo-racron gigante se convirtio, aSI, de Jacto, SI no de jure, tanto en unae:opresa.pblica como en ~n sistema poltico. Debido a que las corpora-

clOn~ gigantes guardan solo una semejanza engaosa con las empresasrelatIvamente pequeas, competitivas, completamente sujetas al mercadoen la teora clsica y neoclsica, la propiedad privada y la autonoma dela empresa no pueden obtener mucho apoyo razonado de las virtudeshipotticas sostenidas por Un modelo crecientemente menos relevante.Por el contrario, merecen ser considerados modelos alternativos de unorden econmico progresista, justo, racional o deseable por otros moti-v.os.Entre estas posibilidades alternativas, obviamente algunas incluirn

slst~mas con controles jerrquicos mucho ms fuertes ejercidos por elgobierno del Estado.

Es. raz~nable preguntarse, entonces, si un alto grado de pluralismoorganizacional es, al menos en tiempos modernos, tan exclusivamente unproducto del capitalismo, de modo que necesariamente desapareciera enun orden econonuco que tratara a las empresas gigantes, tanto en la teoracorn.o en la prctica, Como empresas pblicas y sistemas polticos. Enparticular, el pluralismo organizacional declinara significativamente enun orden en donde los principales medios de produccin fueran depropiedad social en lugar de privada, esto es, en un orden econmicosocialista?

Aun cuando se sostiene ampliamente esta posicin, me parece cqui-voca~a, porqu.e descansa en una confusin terica que hace que lapropiedad equivalga al comrol.Los defensores del capitalismo, as comosus crticos socialistas, han supuesto frecuentemente que la propiedad

(b)(e)

NoS

(a)(d)

PrivadaSocial

CUADRO 3.Propiedad polirquica y social

El pass est gobernado por una poliarqua

LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO110

Los medios de produccin sonbsicamente de propiedad

privada es tanto una condicin nec~aria.COI~O suficiente para ~l controlde la empresas por parte de los propretanos; inversamente, se plens~ ~~ela propiedad por parte del gobiemo del Estado es tanto una condicinnecesaria como suficiente para el control del goblenlO por parte delEstado. Se supone que si una empresa es de propiedad privad~, entonces,desde luego, los dueos toman las decisiones claves, ya sea.dIrectamenteo a travs de administradores que no son ms que agentes. SItas empresasson propiedad de la sociedad, o del gobiemo, o del pueblo, o de lostrabajadores, entonces debe seguirse que las decisiones de la ,empresasern tomadas por la sociedad, el gobierno, el pueblo, los trabajadores.

La experiencia en este siglo, sin embargo, ha demostrado,! que lapropiedad definitivamente no es una condicin suficiente para eJ/control.Uno no puede estar seguro qu tanto u~a forma p~rt1cular de controlrequiere de una forma particular de propiedad. Los sIs~emas basados enel Estado o en la propiedad social van desde un SIstema alta~entejerrquico de dominio administrativo en la Unin Sovitica, donde mclu-so los sindicatos tienen una importancia despreciable, hasta la autoges-tin de las empresas, tal coma se ha practicado en Yugoslavia. Entre estosdos extremos las combinaciones de controles internos y externos en lasempresas de ~ropiedad pblica de otros pases existe una varia~in c~siinfinita. Las experiencias recientes tambin muestran u~a ampl~a vana~cin en los sistemas de control de las empresas de propiedad privada, SIbien queda por demostrarse si es posible una autogestin a ~cala t~tal departe de todos los que trabajan para una em~resa con pro~Ied~d pnvad~.Adems, desde luego, hay. una enorme cantidad de combinaciones POSI-bles (y existentes) de propiedad privada y pblica, y mezclas de controlde parte del gobierno, el mercado, los consumidores y de la empresa sobrelas decisiones.

Si aceptamos el axioma de que en general una forma. ~specfic~ .depropiedad no es una condicin suficiente para una relacin esp~?lflCade control (y puede no ser una condicin necesaria), entonc~ la cues~ondelcontrol es tericamente anterior a la cuestin de la propiedad. VIsto enesta perspectiva, lo que el capitalismo hizo, en teora, y en grado s~stan:..cial en la prctica, fue inaugurar un sistema de control descen~ralIzadosobre las organizaciones econmicas, que en ~na. gran I~e~Ida eranautnomas frente al gobierno central y entre SI. SI el socialismo pordefinicin conlleva la propiedad social de las empresas econmicas, y.amenos de que por definicin sea centralizado, entonces una eCO~lOnlIasocialista podra ser altamente descentralizada y, por tanto, plurahsta entrminos de organizacin. Un gobierno socialista podra otorgaramplia autonoma a las empresas, a fin de pennitir.controle~ it~temosmucho ms democrticos de los existentes, ya sea bajo el capitalIsmo o

en los sistemas socialistas centralizados como la URSS. Obviamenteningn gobierno socialista -probablemente ningn gobiemo- podraeliminar todos los controles externos, ya sea por parte de los mercados,el gobierno del Estado, o ambos. Un orden socialista descentralizadopodra generar, no obstante, tanto pluralismo organizacional como el queexiste en cualquier orden no socialista, y tal vez incluso ms.

Tampoco el pluralismo organizacional en un orden socialista estnecesariamente reido con el marxismo. En este punto, corno en muchosotros, el cuerpo de la obra de Marx, en conjunto, es ambiguo. A travs demedio siglo, los marxistas que consideraban a la Unin Sovitica comola encamacin misma de las verdades marxistas supusieron que un ordensocialista necesariamente debera operar como una economa centraliza-da. Sin embargo, algunos pasajes en Marx -particulannente en su muyconocida descripcin de la Comuna de Pars, a la cual alababa como "laforma poltica descubierta fmalmente, bajo la cual se podra poner enmarcha la emancipacin econmica del trabajo"- apoyaron elocuente-mente la idea de que el socialismo sera altamente descentralizado (Marx,1974a: 210-212).

Para plantear esquemticamente, de nuevo, la cuestin, tanto en suforma clsica y en una medida considerable incluso en su forma altamentedesarrollada, el capitalismo est representado por (a') en el cuadro 4. Sibien la influencia de la teora y prctica soviticas ha tendido a identificarel socialismo con (e'), en principio, el socialismo tambin puede repre-sentarse por (d'). Pero es (d') slo una categora terica? Definitivamenteexiste en por lo menos un caso: Yugoslavia. Ya menos de que uno estpreparado para argumentar que por definicin la economa yugoslava esde propiedad privada y que por definicin los marxistas yugoslavos noson marxistas autnticos, entonces uno est obligado a concordar en queel socialismo y el marxismo, tal y como han sido interpretados poralgunos marxistas, son compatibles con un alto grado de pluralismoorganizacional (cf Rusinow, 1977).

Para entender las opciones cruciales tanto para el orden poltico cornopara el econmico, entonces, debernos centrarnos primero en el controly despus en la propiedad. Al ordenar las opciones econmicas, lapregunta clave no es si un orden es socialista o no socialista, si lasempresas son de propiedad "privada" o "pblica" (si bien estas sonimportantes preguntas secundarias), sino cunta autonoma se permite alas empresas econmicas y la naturaleza de los controles internos yexternos. Una economa no socialista, de propiedad privada, puede estardominada por un orden poltico autoritario que regule muy de cerca lasactividades de las empresas econmicas, como en la Alemania nazidurante la Guerra. Inversamente, la experiencia de Yugoslavia) aun

113LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESOLOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO112

cuando ha sido nica hasta ahora, demuestra que un orden econmicosocialista puede ser altamente descentralizado y pluralista.

Un cambio de la propiedad "privada" a "social", entonces, no reduciranecesariamente la cantidad de pluralismo organizacional en un pas. Estotalmente posible que en algunos pases (Estados Unidos podra ser unode ellos), donde las decisiones importantes estn fuertemente influidas porlas corporaciones gigantes dominadas jerrquicamente por sus administra-dores, la inauguracin de una economa socialista descentralizada -endonde, por ejemplo, las empresas econmicas estuvieran gobernadas de-mocrticamente por un demos que consistiera de todas las personas em-pleadas por la empresa- resultara en unincremento, no en un decremento,en la cantidad y autonotra de las organizaciones econmicas.

El resultado de esta discusin es el siguiente: la cantidad de pluralismoorganizacional en un pas no parece depender de si las empresas son depropiedad privada o social. S depende de la medida en la que lasdecisiones estn descentralizadas, esto es, de la cantidad de autonomapermitida a las empresas. Y la cantidad de autonoma permitida a lasempresas parece ser tericamente independiente de las formas de propie-dad, de ah el capitalismo y socialismo en cuanto tales. Un orden capita-lista puede ser, pero no necesariamente, altamente descentralizado. Unorden socialista puede ser, pero no necesariamente, altamente centraliza-do (cf. Dahl, 1971: 57 ss.),

Debido a que el capitalismo ha prevalecido hasta ahora en todos lospases democrticos, es difcil desentraar los efectos en el pluralismoorganizacional de las principales estructuras variables: las estructuraseconmicas del capitalismo, por un lado, y las estructuras polticas de lapoliarqua, por el otro.El que cada una de ellas realice una contribucinindependiente est apoyado por un simple experimento mental queemplea las categoras del cuadro 5. Aun cuando todos los pases derno-

LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO 115

No

Las economas deltiempo de laguerra: Alemanianazi, Italia, Japn,Austria

Muchos pasesautoritarios:Argentina, Brasil,Chile, Sudfrica,etcteraYugoslavia(Hungra?)

d.2. URSS, otros pasesde Europa del Este

c.I.

c.2.

S

El pas est gobernado por unapoliarqua:

Ningn caso

Todas laspoliarquas

CUADRO 5.Poliarqua, descentralizacin y propiedad

LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO

El control sobre lasempresas es:

Altamente centralizadaDe propiedad privada b.1. Las economas de d.l.

la poca de laguerra: GranBretaa, EstadosUnidos

De propiedad social b.2. Ningn caso

crticos tienen rdenes econmicos capitalistas (a.1), no todos los pasescon rdenes econmicos capitalistas son "democrticos", es decir, estngobernados por instituciones polirquicas (c.1). Sin embargo, los pasesdemocrticos tienen relativamente muchas ms organizaciones polticasindependientes que los pases no democrticos. Nuestro experimentomental confirma as el argumento del captulo ID, en el sentido de que lasinstituciones de la poliarqua estimulan el pluralismo organizacional,independientemente del orden econmico. En cuanto a los efectos delorden econmico, en este captulo he argumentado que la descentraliza-cin econmica para las empresas relativamente autnomas tambinrealiza una contribucin independiente al pluralismo organizacional. Auncuando (a.2) est vaco porque en ningn pas democrtico la mayora delos medios de produccin son de propiedad social, algunos pases socia-listas con economas relativamente descentralizadas, como Yugoslavia ytal vez Hungra, ofrecen una prueba por analoga.

De propiedad social a.2.

Moderado oextremadamentedescentralizado

De propiedad privada a.1.

(b')(q')

Altamentecontroladas

(centralizadas)(a')(d')

En relacin con cualquierempresacentralnacionalson:

Moderada oaltamente autnomas

(descentralizadas)

Privada

Social

CUADRO 4.Centralizacin y propiedad

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Medios de produccin depropiedad bsicamente:

LA REDISTRIBUCIN POR LA CENTRALIZACIN SELECTIVA

117LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZAY DELINGRESO

cin gubernamental se ha desarrollado ms o menos azarosamente. Laspolticas gubernamentales son un acrecentamiento de muchas dcadas decambios incrementales, conflictos particulares, coaliciones polticas ob-soletas, ideas y programas inconsistentes yanticuados, etctera. El resul-tado es tanto una centralizacin no selectiva como excesiva, y unadescentralizacin no selectiva e insuficiente.

Con esta perspectiva, la tarea consiste en identificar un rango muypequeo de polticas estratgicas y asegurarse de que sean ejecutadas yllevadas a cabo. Cuando estas polticas estratgicas funcionen adecuada-mente, gran parte del aparato central de los Estados existentes de bienes-tar podran desmantelarse. Ciertamente, la descentralizacin haciasubsistemas ms autnomos -individuos, familias, gobiernos estatalesy locales, asociaciones, empresas, etctera- inevitablemente tendrcostos. Pero las ventajas de la descentralizacin pesarn mucho ms queestos costos -siempre y cuando slo ciertas decisiones estratgicasimportantes se tomen centralmente.

Qu cuestiones requeriran de decisiones centrales? Es perfectamenteobvio que una de las estructuras con mayor influencia en cualquiersociedad es la distribuciu de la riqueza y del iugreso. Las disparidadesde ingreso y riqueza confieren ventajas y desventajas extraordinarias. Ladistribucin de las ventajas y desventajas a menudo es arbitraria, capri-chosa, inmerecida e injusta, y en virtualmente todos los pases avanzadosya intolerable. Debido a que las consecuencias ya no son tolerables, losgobiernos se han visto obligados a adoptar polticas con la intencin dealterar, ya sea la distribucin del ingreso y la riqueza, o sus consecuencias,o ambas.

En una economa de propiedad privada, orientada hacia el mercado,sin embargo, las decisiones que en lo fundamental determinan la distri-bucin de la riqueza y el ingreso, estn descentralizadas en su mayorparte. Reducir y regular los efectos de los ingresos y la riqueza desigualessin ha

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