Contencioso Admiistrativo Imprimir SENYENCIAS

Eddy Elmer Huallpa Escobar Serie de Jurisprudencias

EXP. N.° 3741-2004-AA/TC - LIMA

RAMÓN HERNANDO

SALAZAR YARLENQUE

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 14 días del mes de noviembre de 2005, reunido el Tribunal Constitucional en sesiónde pleno jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, presidente; BardelliLartirigoyen, vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia lasiguiente sentencia

ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por don Ramón Hernandp Salazar Yarlenque contra la sentencia de laSexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 66, su fecha 30 de enero de 2004, quedeclaró infundada la acción de amparo de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 14 de febrero de 2003, el recurrente interpone demanda de amparo contra laMunicipalidad de Surquillo, solicitando que se ordene a la emplazada admitir a trámite sus mediosimpugnatorios sin la exigencia previa de pago de la tasa que por tal concepto tiene establecido en surespectivo Texto Único de Procedimientos Administrativos.

Aduce el demandante que tras haberle impuesto una multa la entidad emplazada se presentó en lamunicipalidad a efectos de impugnar dicha decisión, pero se le exigió previamente el pago de quincenuevos soles (S/. 15.00) por concepto de tasa impugnación, conforme al TUPA de la referida entidad edil,agregando que la exigencia de dicho pago vulnera su derecho de petición, así como su derecho dedefensa como elemento del debido proceso que consagra la Constitución.

La emplazada contesta la demanda contradiciendo de modo sustancial sus argumentos. Sostieneque la Constitución, en su artículo 192.°, inciso 3, reconoce competencia a los municipios para crear,modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, y que sobre dichabase, ha establecido en su TUPA el pago por los conceptos de presentación de documentos cinco soles ypor concepto de impugnación diez soles, los cuales se encuentran debidamente sustentados en suestructura de costos.

El Sexagésimo Tercer Juzgado Civil de Lima, con fecha 6 de junio de 2003, declara infundada lademanda considerando que el monto establecido por concepto de impugnación, así como el que seestablece por concepto de recepción de documentos, ascendente en total a la suma de quince nuevossoles, se encuentra previsto en el TUPA de la municipalidad emplazada. Argumenta también que dichanorma ha sido expedida conforme al Código Tributario y que, por ello, no se están violando los derechosdel recurrente, tal como este alega.

La recurrida confirma la apelada con argumentos similares.

FUNDAMENTOS

1. Mediante el presente proceso de amparo constitucional, el demandante solicita que se ordene a laMunicipalidad Distrital de Surquillo admitir a trámite los medios impugnatorios que desea hacer valerfrente a una resolución de multa emitida por dicha entidad, sin que por ello tenga que pagarpreviamente un derecho de trámite que la municipalidad emplazada ha establecido y que elrecurrente considera violatorio de sus derechos constitucionales de defensa y de petición,consagrados en los artículos 139.º, inciso 3 y 2.º inciso 20, de la Constitución, respectivamente.

2. Antes de evaluar el fondo de la controversia, es necesario precisar que el pago que la Municipalidademplazada ha establecido como condición para atender el escrito de impugnación del recurrente,comprende en realidad dos conceptos claramente separados conforme al propio TUPA de la referidamunicipalidad. Así, en el rubro 1 de la Ordenanza N.º 084/MDS, referido al cobro por concepto deRecursos impugnativos, se fija para el caso, tanto del recurso de reconsideración como del recurso deapelación, la suma de diez nuevos soles, mientras que en el rubro N.º 7, referido a la Recepción dedocumentos en general, se fija como monto la suma de cinco nuevos soles.

3. Este Tribunal considera que lo que en realidad se está cuestionando por contravenir los derechos depetición y de defensa, es el concepto referido al cobro por “derecho de impugnación”, consignado enel rubro 1 del TUPA de la municipalidad emplazada. En consecuencia, este extremo será materia de

Derecho Contencioso Administrativo “semestre VII” Segundo Trabajo

análisis por parte de este Colegiado.

§1. Control de constitucionalidad y control de legalidad de los actos de la administración

4. En primer lugar, resulta pertinente atender que tanto el juez de instancia como el colegiado queatendió el recurso de apelación no se han referido a la dimensión constitucional de los hechosplanteados por el recurrente, puesto que ambos se han limitado a verificar si la imposición del pagoprevisto para impugnar una decisión de la municipalidad emplazada, se ha ajustado a las normasinfraconstitucionales como el Código Tributario o la propia Ordenanza Municipal N.º 084/MDS, queaprobó el TUPA de la municipalidad demandada, donde, en efecto, se encuentra previsto el cobro deun derecho por concepto de presentación de recursos impugnatorios. En este sentido, el a quo, luegode verificar que el monto establecido por concepto de apelación se encuentra regulado en elrespectivo TUPA de la municipalidad, que se enmarca dentro de los parámetros establecidos por elCódigo Tributario, concluye que “(...) no se estaría vulnerando (el) derecho a la defensa (delrecurrente)”(fundamento jurídico sexto de la sentencia).

5. Un razonamiento en este sentido obliga a este Tribunal a hacer algunas precisiones previas. Enprimer lugar, se debe recordar que tanto los jueces ordinarios como los jueces constitucionales tienenla obligación de verificar si los actos de la administración pública, que tienen como sustento una ley,son conformes los valores superiores, los principios constitucionales y los derechos fundamentales quela Constitución consagra. Este deber, como es evidente, implica una labor que no solo se realiza en elmarco de un proceso de inconstitucionalidad (previsto en el artículo 200.º, inciso 4, de la Constitución),sino también en todo proceso ordinario y constitucional a través del control difuso (artículo 138.°).

6. Este deber de respetar y preferir el principio jurídico de supremacía de la Constitución tambiénalcanza, como es evidente, a la administración pública. Esta, al igual que los poderes del Estado y losórganos constitucionales, se encuentran sometida, en primer lugar, a la Constitución de manera directay, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artículo 51.º de la Constitución.De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a laley ¨Cmás aún si esta puede ser inconstitucional¨C sino, antes bien, por su vinculación a laConstitución. Esta vinculación de la administración a la Constitución se aprecia en el artículo IV delTítulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien formalmente hasido denominado por la propia Ley como «Principio de legalidad», en el fondo no es otra cosa que laconcretización de la supremacía jurídica de la Constitución, al prever que «[l]as autoridadesadministrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho (...)» (énfasis agregado).

7. De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la administración pública, através de sus tribunales administrativos o de sus órganos colegiados, no sólo tiene la facultad de hacercumplir la Constitución ¨Cdada su fuerza normativa¨C, sino también el deber constitucional de realizarel control difuso de las normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a laConstitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artículo VI delTítulo Preliminar del Código Procesal Constitucional). Ello se sustenta, en primer lugar, en que si bienla Constitución, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 138.°, reconoce a los jueces lapotestad para realizar el control difuso, de ahí no se deriva que dicha potestad les correspondaúnicamente a los jueces, ni tampoco que el control difuso se realice únicamente dentro del marco deun proceso judicial.

8. Una interpretación positivista y formal en ese sentido no solo supone el desconocimiento dedeterminados principios de interpretación constitucional, como los de unidad de la Constitución y deconcordancia práctica, que ha establecido el Tribunal Constitucional en tanto que supremo intérpretede la Constitución; sino también daría lugar a una serie de contradicciones insolubles en la validez yvigencia de la propia Constitución. Así, por ejemplo, una interpretación en ese sentido del artículo138.º de la Constitución supondría que el cumplimiento de la supremacía jurídica de la Constituciónsolo tiene eficacia en los procesos judiciales y no en aquellos otros procesos o procedimientos denaturaleza distinta lo cual significaría convertir a la Constitución en una norma legal. Evidentemente,esta forma de interpretar la disposición aludida contradice abiertamente el artículo 51.º, el cual señalaque «La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las demás normas de inferiorjerarquía, y así sucesivamente (...)».

9. Por tanto, el artículo 138.° no puede ser objeto de una interpretación constitucional restrictiva yliteral; por el contrario, la susodicha disposición constitucional debe ser interpretada de conformidadcon el principio de unidad de la Constitución, considerando el artículo 51.º antes señalado, más aún siella misma (artículo 38.°) impone a todos ¨Cy no solo al Poder Judicial¨C el deber de respetarla,cumplirla y defenderla. Es coherente con ello el artículo 102º del Código Tributario, cuando precisa


que «[a]l resolver el Tribunal Fiscal deberá aplicar la norma de mayor jerarquía (...)»; es decir, aquellasdisposiciones de la Constitución que, en este caso, se manifiestan a través de los principiosconstitucionales tributarios y de los derechos fundamentales que están relacionados con dichosprincipios.

10. En segundo lugar, está de por medio también la eficacia vertical de los derechos fundamentales; esdecir, su eficacia en particular frente a todos los poderes y órganos del Estado, lo que incluye a laadministración pública. Y es que en el marco del Estado constitucional, el respeto de los derechosfundamentales constituye un imperativo que el Estado debe garantizar frente a las eventualesafectaciones que pueden provenir, tanto del propio Estado ¨Ceficacia vertical¨C como de losparticulares ¨Ceficacia horizontal¨C; más aún cuando, a partir del doble carácter de los derechosfundamentales, su violación comporta la afectación no sólo de un derecho subjetivo individual¨Cdimensión subjetiva¨C, sino también el orden objetivo de valores que la Constitución incorpora¨Cdimensión objetiva¨C.

11. Esta incidencia de los derechos fundamentales en el Estado constitucional implica, por otra parte, unredimensionamiento del antiguo principio de legalidad en sede administrativa, forjado en el siglo XIXen un etapa propia del Estado liberal. Si antes la eficacia y el respeto de los derechos fundamentales serealizaba en el ámbito de la ley, en el Estado constitucional, la legitimidad de las leyes se evalúa enfunción de su conformidad con la Constitución y los derechos fundamentales que ella reconoce. Poreso mismo, es pertinente señalar que el derecho y el deber de los tribunales administrativos y órganoscolegiados de preferir la Constitución a la ley, es decir de realizar el control difuso ¨Cdimensiónobjetiva¨C, forma parte del contenido constitucional protegido del derecho fundamental deladministrado al debido proceso y a la tutela procesal ante los tribunales administrativos ¨Cdimensiónsubjetiva¨C.

12. Por ello es intolerable que, arguyendo el cumplimiento del principio de legalidad, la administraciónpública aplique, a pesar de su manifiesta inconstitucionalidad, una ley que vulnera la Constitución o underecho fundamental concreto. En definitiva, esta forma de proceder subvierte el principio desupremacía jurídica y de fuerza normativa de la Constitución y la posición central que ocupan losderechos fundamentales en el ordenamiento constitucional, en el cual «la defensa de la personahumana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado» (artículo 1.º).

13. En el Derecho constitucional comparado ¨Ces el caso puntual del ordenamiento chileno¨C, se admite,por ejemplo, que un órgano constitucional como la Contraloría General de la República realice uncontrol constitucional de las normas en sede administrativa. El control que realiza esta entidadadministrativa

(...) es, como es obvio, un control estrictamente jurídico, en el que la Contraloría confronta laactuación administrativa reglamentaria o singular, contenida en un decreto o resolución, con elordenamiento jurídico en su conjunto, haciendo primar este último por sobre aquélla, comoconsecuencia del principio general de legalidad que establece el propio Art. 7º CPR. Sinembargo, es en el control de los aspectos constitucionales de la actuación administrativa donde laactividad fiscalizadora de la Contraloría adquiere mayor entidad, en la medida que supronunciamiento no puede ser “salvado” mediante la insistencia gubernamental, ya que ¨Cseconsidera¨C al estar el decreto o resolución en pugna ¨Caparentemente¨C con la Constitución,pone en peligro valores, principios o derechos de la más alta consideración en elordenamiento[1].

14. Por ello, nada impide ¨Cpor el contrario, la Constitución obliga¨C a los tribunales y órganos colegiadosde la administración pública, a través del control difuso, anular un acto administrativo inaplicando unanorma legal a un caso concreto, por ser violatoria de los derechos fundamentales del administrado, talcomo lo dispone el artículo 10° de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que sanciona connulidad el acto administrativo que contravenga la Constitución, bien por el fondo, bien por la forma;siempre, claro está, que dicha declaración de nulidad sea conforme a la Constitución y/o a lainterpretación del Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VI del Título Preliminar delCódigo Procesal Constitucional.

15. En ese sentido, el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa simple y llanamente laejecución y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino también, y principalmente, sucompatibilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales; examen que laadministración pública debe realizar aplicando criterios de razonabilidad, racionalidad yproporcionalidad. Esta forma de concebir el principio de legalidad se concretiza, por ejemplo, en elartículo III del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, cuando señala


que la actuación de la administración pública tiene como finalidad la protección del interés general,pero ello sólo es posible de ser realizado «(...) garantizando los derechos e intereses de losadministrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general» (énfasisagregado).

16. De lo contrario, la aplicación de una ley inconstitucional por parte de la administración pública implicavaciar de contenido el principio de supremacía de la Constitución, así como el de su fuerza normativa,pues se estaría otorgando primacía al principio de legalidad en detrimento de la supremacía jurídicade la Constitución, establecido en los artículos 38.º, 51.º y 201.º de la Constitución; lo cual subvierte losfundamentos mismos del Estado constitucional y democrático.

17. Sentadas estas premisas, la controversia en el presente caso se centra en determinar si elestablecimiento del pago de derechos por parte de la municipalidad emplazada, como requisito paratramitar la impugnación de una decisión de la propia entidad, pese a estar plenamente reconocido enel TUPA de la referida municipalidad, resulta, no obstante, violatorio de los derechos constitucionalesal debido proceso administrativo, a la defensa, a la tutela judicial efectiva y de petición que consagranuestra Carta Fundamental.

§2. Debido procedimiento administrativo y derecho de impugnación de los actos de la administración

18. Conforme a la jurisprudencia de este Colegiado, el derecho al debido proceso, reconocido en elinciso 3 del artículo 139.° de la Constitución, no sólo tiene una dimensión estrictamente jurisdiccional,sino que se extiende también al procedimiento administrativo y, en general, como la CorteInteramericana de Derechos Humanos lo ha establecido, a “(...) cualquier órgano del Estado que ejerzafunciones de carácter materialmente jurisdiccional, el cual tiene la obligación de adoptar resolucionesapegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la ConvenciónAmericana”. (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71)[2].

19. Entendido como un derecho constitucionalmente reconocido, el debido procedimiento administrativocomprende, entre otros aspectos, el derecho a impugnar las decisiones de la administración, bienmediante los mecanismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el caso, através de la vía judicial, bien mediante el contencioso-administrativo o el propio proceso de amparo.En este último supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la administración confluye con elderecho de acceso a la jurisdicción cuando no existan vías propias dentro del propio procedimientoadministrativo, o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la decisión final de laadministración.

20. El recurrente sostiene, en efecto, que la exigencia del pago previo de una tasa para recibir y dartrámite a su escrito de apelación contra un acto administrativo que considera contrario a sus intereses,afecta su derecho de defensa en sede administrativa y, por tanto, vulnera el debido procedimientoadministrativo. Por su parte, al contestar la demanda, la municipalidad emplazada aduce que dichocobro es por la “(...) realización de un acto administrativo que deseaba efectuar el actor”, el cual seencuentra plenamente reconocido en el TUPA y que, por ello, no puede ser inconstitucional. El TribunalConstitucional no comparte el argumento de la emplazada, puesto que el hecho de que un acto sesustente en una norma o reglamento no le otorga necesariamente naturaleza constitucional, ni descartala posibilidad de que este Colegiado efectúe el control jurisdiccional. Esta tesis es, en todo caso,contraria al Estado Democrático, donde rige el principio del control jurisdiccional de la administracióny en el que, desde luego, el parámetro de control, como ya ha quedado dicho, no es la Ley ni elreglamento, sino la Constitución.

21. El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda losderechos del administrado durante la actuación del poder de sanción de la administración. Implica,por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cualesno pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aúncondicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica.

22. En coclusión, este Tribunal estima que, en el presente caso, el establecimiento de una tasa oderecho como condición para ejercer el derecho de impugnar la propia decisión de laAdministración, vulnera el debido proceso reconocido en el artículo 139.3 de la Constitución.

§3. El derecho de defensa y el derecho de recurrir el acto administrativo

23. Íntimamente vinculado a lo anterior está el tema del derecho de defensa del ciudadano frente alejercicio del poder de sanción de la administración, sobre todo si se tiene en cuenta que, en elpresente caso, se encuentra regulada una instancia de apelación en el propio procedimiento


administrativo, por lo que el Tribunal estima que, en el caso de autos, el derecho de defensa previstoen el artículo 139.°, inciso 14), despliega todos sus efectos. Desde luego, el derecho de recurrir unadecisión de la administración no debe confundirse con el derecho al recurso o con el derecho a unadoble instancia administrativa, que, como ya tiene dicho este Colegiado, no logra configurarse comoun derecho constitucional del administrado, puesto que no es posible imponer a la administración,siempre y en todos los casos, el establecimiento de una doble instancia como un derechofundamental[3]. El derecho de recurrir las decisiones de la administración comporta la posibilidadmaterial de poderlas enervar, bien en el propio procedimiento administrativo, cuando la ley hayahabilitado un mecanismo bien en todo caso, de manera amplia y con todas las garantías, ante el PoderJudicial, mediante el proceso contencioso administrativo o, incluso, a través del propio recurso deamparo cuando se trate de la afectación de derechos fundamentales.

24. El derecho de defensa garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a una investigación, seaesta de orden jurisdiccional o administrativa, y donde se encuentren en discusión derechos e interesessuyos, tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e intereses. Seconculca, por tanto, cuando los titulares de derechos e intereses legítimos se ven imposibilitados deejercer los medios legales suficientes para su defensa, o cuando, como ocurre en el presente caso, seestablezcan condiciones para la presentación de los argumentos de defensa.

Evidentemente, no cualquier imposibilidad de ejercer tale medios legales para la defensa produce unestado de indefensión reprochable constitucionalmente. Esta sólo adquiere tal relevancia cuando laindefensión se genera en una indebida actuación del órgano que investiga o juzga al individuo ocuando, como ocurre en autos, se establecen condicionamientos al ejercicio mismo del derecho dedefensa. Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional español, criterio que este Colegiadocomparte, esta se produce “(...) únicamente cuando el interesado, de modo injustificado, ve cerrada laposibilidad de impetrar la protección judicial de sus derechos e intereses legítimos (...) con elconsiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado (...)” (STC 15/2000), tras larealización de un acto u omisión imputable al órgano o ente al que se reputa la comisión del agravio.

25. El derecho de defensa en el ámbito del procedimiento administrativo de sanción se estatuye como unagarantía para la defensa de los derechos que pueden ser afectados con el ejercicio de las potestadessancionatorias de la administración. Sus elementos esenciales prevén la posibilidad de recurrir ladecisión, ya sea al interior del propio procedimiento administrativo o a través de las vías judicialespertinentes; la posibilidad de presentar pruebas de descargo; la obligación de parte del órganoadministrativo de no imponer mayores obstrucciones para presentar los alegatos de descargo ocontradicción y, desde luego, la garantía de que los alegatos expuestos o presentados seandebidamente valorados, atendidos o rebatidos al momento de decidir la situación del administrado.

26. En el presente caso, el Tribunal estima que también se pone en riesgo este derecho constitucionalcuando la municipalidad emplazada solicita el pago de una tasa para ejercer el derecho de impugnaruna sanción administrativa, como lo es la determinación de multa en contra del recurrente. En talsentido resulta inconstitucional y, por tanto, inaplicable al recurrente la disposición contenida en laOrdenanza Municipal N.º 084/MDS, que establece el pago de diez nuevos soles por concepto derecursos impugnativos, correspondiente a la Unidad Orgánica Oficina de Secretaría General, rubro 1.

§4. La imposición del pago de un derecho por recurrir un acto de la administración incentiva laarbitrariedad de los actos de poder

27. Al momento de presentar su “expresión de agravios” frente a la decisión del a quo, el recurrente haarqüido que “(...) de admitirse como legítima la facultad de la administración para cobrar un derechoadministrativo por recepcionar recursos de impugnación contra las sanciones que impone, se estaríacreando una nueva fuente de recursos financieros municipales sustentados en la arbitrariedad. En talcaso, ya no importaría si la multa finalmente será pagada, sino que el solo hecho de pretenderimpugnarla habrá de constituir un ingreso para la administración”.

28. Si bien debe presumirse que toda actuación de los poderes públicos tiene como marco de referenciala observancia del principio de buena fe y la defensa del interés general, también debe aceptarse queel razonamiento del recurrente resulta materialmente plausible. Aun no reconociendo esta posibilidadcomo real en el contexto del caso planteado, este Tribunal estima que la presencia de cuotas oderechos por concepto de impugnación de los propios actos de la administración, en el mejor de loscasos, no incentiva la participación del ciudadano en el control de los actos del poder público y generauna interferencia cuestionable para el desarrollo del Estado Social y Democrático de Derecho.

En consecuencia, también desde esta perspectiva, el establecimiento del pago de un derecho para


impugnar una decisión de la administración es atentatorio del principio constitucional de interdicciónde la arbitrariedad en el ejercicio del poder público y, además, desde una perspectiva más general,estimula comportamientos contrarios al espíritu que debe inspirar una práctica administrativademocrática.

§5. El derecho de petición y su desarrollo constitucional

29. El recurrente también ha señalado en su escrito de demanda y en su recurso extraordinario que elpago de un derecho previo a la presentación de un escrito de impugnación de una resolución de lamunicipalidad emplazada afecta su derecho constitucional de petición, previsto en el artículo 2.º,inciso 20, de la Constitución.

30. El derecho de petición ha merecido atención de este Colegiado en más de una oportunidad[4]. En laSTC. 1042-2002-AA/TC, se ha establecido que este “(...) constituye (...) un instrumento o mecanismoque permite a los ciudadanos relacionarse con los poderes públicos y, como tal, deviene en un institutocaracterístico y esencial del Estado democrático de derecho”. (Fundamento jurídico 2.2.2).

31. Un mayor desarrollo del derecho de petición se encuentra en la 27444, Ley del ProcedimientoAdministrativo General, 27444, específicamente en los artículos 106.° a 112.°, que bien puedeconsiderarse una ley de desarrollo del derecho constitucional de petición. Así, en el artículo 106.2, alreferirse al ámbito de actuación de este derecho, se ha incluido el derecho “de contradecir actosadministrativos”. De este modo, el derecho de petición, como cláusula general, comprende:

1. La facultad (derecho) de presentar escritos de solicitud ante la administración como peticionesindividuales o colectivas. Estos escritos pueden contener: a) solicitudes concretas a favor delsolicitante; b) solicitudes a favor de terceros o de un colectivo; c) reclamaciones, por ejemplo, porla deficiencia de los servicios públicos; d) solicitudes de información; e) consultas; o, f) solicitudesde gracia. Todas estas manifestaciones del derecho de petición tienen en común el hecho de quese desarrollan al margen de un procedimiento instaurado ya sea de oficio o a instancia deladministrado, constituyéndose, si se quiere, como un derecho incondicional y espontáneo quesurge de la simple dimensión ciudadana del sujeto que se vincula de este modo con el poderpúblico a través de un documento escrito.

2. La facultad (derecho) de contradecir las decisiones de la administración. Esta es una dimensiónque difiere de las manifestaciones anteriores, en tanto estamos ante el supuesto de un acto previode parte de la administración, iniciado de oficio o a instancia de parte. El legislador nacional haincluido esta dimensión del derecho de petición aun a contracorriente de la doctrina, que siempreha diferenciado el derecho de queja o el derecho al recurso administrativo del derecho depetición[5]. En consecuencia, en el derecho nacional, el derecho de contradicción como un derechogenérico ejercitable contra los actos de la administración, puede concretarse a través de losrecursos administrativos cuando la legislación así lo establezca, o a través del propio procesocontencioso-administrativo ante el Poder Judicial.

3. Tratándose del ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho de petición impone, al propiotiempo, una serie de obligaciones a los poderes públicos. Esta obligación de la autoridadcompetente de dar al interesado una respuesta también por escrito, en el plazo legal y bajoresponsabilidad, confiere al derecho de petición mayor solidez y eficacia, e implica, entre otros, lossiguientes aspectos: a) admitir el escrito en el cual se expresa la petición, sin poner ningunacondición al trámite; b) exteriorizar el hecho de la recepción de la petición, extendiendo un cargode ingreso del escrito; c) dar el curso correspondiente a la petición; d) resolver la petición,motivándola de modo congruente con lo peticionado, y e) comunicar al peticionante lo resuelto.

32. Sin duda, en el presente caso, el derecho constitucional de petición también se ha visto afectado en sudimensión de contradicción del acto administrativo. Ello porque se ha impuesto al recurrente unacondición para el ejercicio de tal derecho, impidiéndosele la presentación de su escrito para oponerseal acto administrativo que consideraba contrario a sus derechos.

§6. El derecho de acceso a la jurisdicción y el establecimiento de costos en el agotamiento de la víaprevia

33. Visto de cara a la posibilidad de impugnar la decisión de fondo de la municipalidad emplazada en unprocedimiento contencioso o en un amparo, si acaso dicha decisión contuviera una decisión queafectara de manera inminente un derecho fundamental, el tema aquí planteado también puedeenfocarse desde la perspectiva del derecho de acceso a la jurisdicción. Es decir, se trata ahora deresponder a la pregunta de si el establecimiento de una tasa o derecho, toda vez que estamos aún en


un procedimiento ante la propia administración, ¿no supone acaso un obstáculo para la satisfacción delderecho de acudir ante la instancia judicial impugnando una decisión de la administración municipal?

34. En la STC. 2763-2002-AA/TC, este Tribunal declaró que el derecho de acceso a la jurisdicción formabaparte del contenido esencial del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido por el inciso 3 delartículo 139° de la Constitución. Si bien este aspecto no ha sido invocado por el recurrente, el Tribunalestima necesario hacer notar que, a la luz de la configuración del sistema jurídico con relación a latutela judicial de los derechos, el establecimiento de un pago para dar por agotada la víaadministrativa se convierte, en la práctica, en un obstáculo contrario al derecho constitucional de todapersona de acceder sin condicionamientos a la tutela judicial.

35. Debe recordarse, a modo de precedente jurisprudencial, que en la sentencia 3548-2003-AA/TC,con ocasión de declarar que el principio solve et repete era contrario al derecho de acceso a lajurisdicción, se estableció que el condicionamiento del pago previo para impugnar una decisiónde la Administración Tributaria constituía una restricción desproporcionada que la hacíacontraria a la Constitución. Hoy, con igual fuerza, debe afirmarse que también el pago, ya no dela multa como ocurría en el caso del “pague primero y reclame después”, sino de la tasa paraenervar la multa, mediante el recurso impugnativo respectivo, constituye igualmente unainterferencia económica del derecho de acceso a la jurisdicción que como derechoconstitucionalmente reconocido no puede ser condicionado bajo ningún supuesto.

§7. Necesidad de establecer el presente caso como precedente

36. A raíz de la entrada en vigencia del Código Procesal Constitucional, se ha introducido en nuestrosistema jurídico el concepto de precedente constitucional vinculante. Ello comporta, de manerapreliminar, que el Tribunal Constitucional tiene dos funciones básicas; por un lado resuelve conflictos,es decir, es un Tribunal de casos concretos; y, por otro, es un Tribunal de precedentes, es decir,establece, a través de su jurisprudencia, la política jurisdiccional para la aplicación del derecho porparte de los jueces del Poder Judicial y del propio Tribunal Constitucional en casos futuros. La cuestiónque debe esclarecerse, no obstante, es cuándo el Tribunal debe dictar un precedente.

37. En la clásica tradición del Common Law norteamericano, tres son los presupuestos básicos que tieneen cuenta la Suprema Corte para dictar un precedente con efectos vinculantes sobre toda la judicatura a laque por excelencia se dirige el mensaje del precedente jurisdiccional; a saber:

A. En primer lugar, la Corte dicta un precedente con efectos vinculantes cuando evidencie que en losniveles inferiores de la judicatura se dan distintas concepciones o interpretaciones sobre unadeterminada figura jurídica o frente a un caso determinado.

B. La segunda razón que amerita el dictado de un precedente está referida a la necesidad de llenar unvacío legislativo o una laguna de las leyes. Se trata de hacer frente al caso construyendo unarespuesta a partir de la interpretación constitucional.

C. Finalmente, la tercera razón es la necesidad de desarrollar la jurisprudencia sentando un nuevoprecedente que anula uno anterior (la conocida práctica del overruling).

38. La incorporación de la técnica del precedente constitucional en nuestro derecho comparta lanecesidad de fijar parámetros que respondan a nuestro contexto y a nuestra tradición jurídica. Si bien,prima facie, pueden asumirse las restricciones que ha desarrollado la Corte Americana para dictar unprecedente, deben tenerse en cuenta, además, algunas particularidades de nuestros procesosconstitucionales. Así, por ejemplo, ocurre que en los procesos constitucionales de la libertad (HábeasCorpus, Hábeas Data, Amparo), con frecuencia se impugnan ante este Tribunal normas o actos de laadministración o de los poderes públicos que no solo afectan a quienes plantean el proceso respectivo,sino que resultan contrarios a la Constitución y, por tanto, tienen efectos generales. Sin embargo, comoes sabido, el Tribunal concluye, en un proceso constitucional de esta naturaleza, inaplicando dichanorma o censurando el acto violatorio derivado de ella, pero solamente respecto del recurrente, por loque sus efectos violatorios continúan respecto de otros ciudadanos.

Se configura, entonces, una situación paradójica: el Tribunal Constitucional, cuya labor fundamentalconsiste en eliminar del ordenamiento jurídico determinadas normas contrarias a la Constitución, nodispone, sin embargo, de mecanismos procesales a su alcance para expurgar del ordenamiento dichasnormas, pese a haber tenido ocasión de evaluar su anticonstitucionalidad y haber comprobado susefectos violatorios de los derechos fundamentales en un proceso convencional de tutela de derechoscomo los señalados.

39. En el derecho comparado se advierten diferentes mecanismos que permiten que los propios


tribunales puedan autoplantearse, de oficio, un proceso de inconstitucionalidad a efectos depronunciarse con efectos generales sobre una ley que ha sido, en principio, impugnada a través de unproceso de tutela de un derecho fundamental como el amparo. Así, en el caso español, cuyo sistema dejurisdicción constitucional puede considerarse, prima facie, muy semejante al nuestro, se establece, enel artículo 52.5[6] de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la llamada “autocuestion deconstitucionalidad” que permite “convertir” un amparo en un proceso de inconstitucionalidad,permitiendo, de este modo, la emisión de una sentencia con efectos generales que podríaeventualmente declarar inválida una ley por contravenir la Constitución.

40. Si bien en nuestro sistema de jurisdicción constitucional no existe una previsión legal de talenvergadura, sin perjuicio de que este Colegiado pueda en el futuro analizar su incorporación a travésde la jurisprudencia, la reciente previsión del precedente constitucional a que se refiere el artículo VIIdel Título Preliminar del Código Procesal Constitucional constituye una herramienta que podría ayudara suplir estas deficiencias legales, permitiendo optimizar la defensa de los derechos fundamentales,labor que corresponde por excelencia a este Colegiado.

Por tanto, un supuesto adicional a los señalados por la Corte Suprema Americana, para el establecimientode un precedente, puede configurarse, en el caso nuestro, a partir de la necesidad de que el Tribunal,luego de comprobar que una norma que ha sido cuestionada mediante un proceso que no es el de controlabstracto, constate, además, que los efectos dañosos o violatorios de los derechos fundamentalesdenunciados afectan de modo general a un amplio grupo de personas; o que el acto impugnado ydeclarado contrario a la Constitución por el Tribunal constituye una práctica generalizada de laadministración o de los poderes públicos en general. De este modo, la regla que el Tribunal extraiga apartir del caso deberá permitir anular los actos o las normas a partir del establecimiento de unprecedente vinculante, no solo para los jueces, sino para todos los poderes públicos. El precedente es deeste forma, una herramienta no solo para dotar de mayor predecibilidad a la justicia constitucional, sinotambién para optimizar la defensa de los derechos fundamentales, expandiendo los efectos de lasentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales.

41. En tal sentido, y desarrollando los supuestos establecidos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, esteColegiado considera que constituyen supuestos para la emisión de un precedente vinculante lossiguientes:

a) La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional,de la existencia de divergencias o contradicciones latentes en la interpretación de los derechos,principios o normas constitucionales, o de relevancia constitucional.

b) La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del TribunalConstitucional, de que los operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen resolviendo enbase a una interpretación errónea de una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez,genera una indebida aplicación de la misma.

d) Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derechos, el Tribunal constatala inconstitucionalidad manifiesta de una disposición normativa que no solo afecta al reclamante,sino que tiene efectos generales que suponen una amenaza latente para los derechosfundamentales. En este supuesto, al momento de establecer el precedente vinculante, el Tribunalpuede proscribir la aplicación, a futuros supuestos, de parte o del total de la disposición o dedeterminados sentidos interpretativos derivados del mismo; o puede también establecer aquellossentidos interpretativos que son compatibles con la Constitución.

e) Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante.

§7.1. La distinción entre jurisprudencia y precedente

42. La incorporación del precedente constitucional vinculante, en los términos en que precisa el CódigoProcesal Constitucional, genera por otro lado, la necesidad de distinguirlo de la jurisprudencia queemite este Tribunal. Las sentencias del Tribunal Constitucional, dado que constituyen la interpretaciónde la Constitución del máximo tribunal jurisdiccional del país, se estatuyen como fuente de derecho yvinculan a todos los poderes del Estado. Asimismo, conforme lo establece el artículo VI del CódigoProcesal Constitucional y la Primera Disposición General de la Ley Orgánica del TribunalConstitucional, N.º 28301, los jueces y tribunales interpretan y aplican las leyes y reglamentosconforme a las disposiciones de la Constitución y a la interpretación que de ellas realice el TribunalConstitucional a través de su jurisprudencia en todo tipo de procesos. La jurisprudencia constituye, portanto, la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos ámbitos del derecho, a consecuencia de sulabor frente a cada caso que va resolviendo.


43. Por otro lado, con objeto de conferir mayor predecibilidad a la justicia constitucional, el legislador delCódigo Procesal Constitucional también ha introducido la técnica del precedente, en su artículo VII deltítulo preliminar, al establecer que “Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren laautoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la Sentencia,precisando el extremo de su efecto normativo (¡K)”. De este modo, si bien tanto la jurisprudencia comoel precedente constitucional tienen en común la característica de su efecto vinculante, en el sentido deque ninguna autoridad, funcionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obligatorio, elTribunal, a través del precedente constitucional, ejerce un poder normativo general, extrayendo unanorma a partir de un caso concreto.

§7.2. Condiciones del uso del precedente

44. De esto se desprende que el precedente es una técnica para la ordenación de la jurisprudenciapermitiendo al mismo tiempo que el Tribunal ejerza un verdadero poder normativo con lasrestricciones que su propia jurisprudencia deberá ir delimitando paulatinamente. De modo preliminarpuede establecerse, sin embargo, que una primera restricción está referida a la relación entre caso yprecedente. Como ocurre en los países del Common Law “(...)el valor de precedente de una decisiónestá determinado por aquello que un juez decide efectivamente en la sentencia. Mas aquello que esefectivamente decidido, está determinado con relación al caso (fattispecie) concreto de la controversiasometida a juicio”[7] .

45. En este sentido, este Colegiado considera que esta regla también es válida para nuestro sistema, auncuando también es verdad que la configuración del caso en nuestro sistema jurídico no siempre serelacione con hechos concretos sino con la evaluación en abstracto de normas, como ocurre en el casodel control de constitucionalidad de la Ley, por ejemplo. Ello, no obstante, no hace que el precedentenormativo que este Colegiado externalice, no tenga una directa relación con la cuestión central quedeba decidirse porque así ha sido sometido al Tribunal Constitucional. Esto es así, porque, tambiéntratándose del precedente normativo, la legitimidad con que actúa este Colegiado para incursionar enel sistema de fuentes del ordenamiento jurídico está sustentada en la necesidad de dar respuesta a lasdemandas que han sido planteadas por los entes legitimados para hacerlo. En otras palabras elTribunal, también cuando dicta “normas” a través de sus sentencias no actúa de oficio, sino atendiendoal llamado de los protagonistas de los procesos constitucionales.

En tal sentido, como ya lo adelantáramos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, la emisión de unprecedente normativo vinculante se sustenta en la “Existencia de relación entre caso y precedentevinculante. En ese sentido, la regla que con efecto normativo el Tribunal Constitucional decideexternalizar como vinculante, debe ser necesaria para la solución del caso planteado. El TribunalConstitucional no debe fijar una regla so pretexto de solución de un caso, si en realidad esta no seencuentra ligada directamente con la solución del mismo”.

46. En segundo lugar, como lo ha señalado la tradición del Common Law, el precedente debe constituiruna regla de derecho y no puede referirse a los hechos del caso, si bien puede perfectamente partirde ellos. En tercer lugar, aunque parezca obvio, la regla del precedente constitucional no puedeconstituir una interpretación de una regla o disposición de la Constitución que ofrece múltiplesconstrucciones; en otras palabras, el precedente no es una técnica para imponer determinadasdoctrinas u opciones ideológicas o valorativas, todas ellas válidas desde el punto de vista jurídico. Sital situación se presenta de modo inevitable, debe ser encarada por el Tribunal a través de sujurisprudencia, en un esfuerzo por crear consensos en determinados sentidos. El precedente, en estossupuestos, solo aparecerá como resultado de la evolución favorable de la doctrina jurisprudencial delTribunal en determinado sentido. Esto último supone que el Tribunal debe abstenerse de intervenirfijando precedentes sobre temas que son más bien polémicos y donde las posiciones valorativaspueden dividir a la opinión pública. Esto implica, por otro lado, una práctica prudente que permite alTribunal lograr el mayor consenso posible en el uso de esta nueva herramienta, lo cual le permitirá unaverdadera potestad normativa, como ya se ha dicho.

§8. La necesaria distinción entre precedente judicial y precedente constitucional

47. Para que una decisión de este Colegiado, planteada en forma de precedente vinculante puedaconvertirse en una herramienta útil en la expansión de los efectos de una sentencia que, en principio,debiera tener solo efectos inter partes, resulta necesario establecer la distinción entre los efectos delprecedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional, y lo que son los efectos del precedentejudicial en los sistemas del Common Law.

48. Es conocido que el precedente judicial en el sistema del Common Law se ha desarrollado como


precedente vinculante en sentido vertical; es decir, aplicable desde la Corte Suprema (para el casonorteamericano) hacia las cortes y juzgados inferiores de todo el sistema judicial. Osea, el efectovinculante se establece aquí básicamente respecto de los jueces. Cualquiera que invoque unprecedente, para que éste logre sus efectos, deberá acudir ante un juez, quien deberá aplicarlo en uncaso concreto.

49. El precedente constitucional en nuestro sistema tiene efectos más generales. La forma como se haconsolidado la tradición de los tribunales constitucionales en el sistema del derecho continental haestablecido, desde muy temprano, el efecto sobre todos los poderes públicos de las sentencias delTribunal Constitucional[8]. Esto significa que el precedente vinculante emitido por un TribunalConstitucional con estas características tiene, prima facie, los mismos efectos de una ley. Es decir, quela regla que el Tribunal externaliza como precedente a partir de un caso concreto, es una regla paratodos y frente a todos los poderes públicos; cualquier ciudadano puede invocarla ante cualquierautoridad o funcionario sin tener que recurrir previamente ante los tribunales, puesto que lassentencias del Tribunal Constitucional, en cualquier proceso, tienen efectos vinculantes frente a todoslos poderes públicos y también frente a los particulares. Si no fuese así, la propia Constitución estaríadesprotegida, puesto que cualquier entidad, funcionario o persona podría resistirse a cumplir unadecisión de la máxima instancia jurisdiccional.

§9. El precedente extraíble en el presente caso

50. Hechas estas precisiones conceptuales, el Tribunal considera que, sobre la base de lo expuesto, en elpresente caso, las reglas de derecho que se desprenden directamente del caso pueden ser resumidasen los siguientes términos:

A) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VII del Título Preliminar delCódigo Procesal Constitucional, tiene la facultad jurídica para establecer, a través de sus sentenciasque adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente vinculante cuando se estime unademanda por violación o amenaza de un derecho fundamental, a consecuencia de la aplicacióndirecta de una disposición por parte de la administración pública, no obstante ser manifiesta sucontravención a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el TribunalConstitucional (artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional), y que resulte,por ende, vulneratoria de los valores y principios constitucionales, así como de los derechosfundamentales de los administrados.

Regla sustancial: Todo tribunal u órgano colegiado de la administración pública tiene la facultad yel deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulneramanifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artículos 38.º, 51.º y138.º de la Constitución. Para ello, se deben observar los siguientes presupuestos: (1) que dichoexamen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de unproceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada deconformidad con la Constitución.

B) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VII del Título Preliminar delCódigo Procesal Constitucional, tiene la facultad jurídica para establecer, a través de sus sentenciasque adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente vinculante, a consecuencia de laaplicación directa de una norma o cuando se impugnen determinados actos de la administraciónpública que resulten, a juicio del Tribunal Constitucional, contrarios a la Constitución y que afectenno solo al recurrente, sino también, por sus efectos generales, o por ser una práctica generalizadade la administración pública, a un grupo amplio de personas.

Regla sustancial: Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimientoadministrativo, como condición o requisito previo a la impugnación de un acto de la propiaadministración pública, es contrario a los derechos constitucionales al debido proceso, de peticióny de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas que lo autorizan son nulas y no puedenexigirse a partir de la publicación de la presente sentencia.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Políticadel Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en consecuencia, ordena a que la Municipalidad Distritalde Surquillo admita a trámite el medio de impugnación interpuesto por el recurrente contra el actoadministrativo que determinó una sanción de multa, sin exigirle previamente el pago de una tasa por


concepto de impugnación.

2. Establecer como PRECEDENTE VINCULANTE, conforme al artículo VII del Título Preliminar delCódigo Procesal Constitucional, las reglas contenidas en los fundamentos 41 y 50, supra, de estasentencia.

3. Remitir copia de la presente sentencia a la Presidencia del Consejo de Ministros a efectos de que seadoptan las medidas necesarias para su fiel cumplimiento en el ámbito de toda la administración delEstado, conforme a las competencias que le confiere el artículo 119.° de la Constitución.

Publíquese y notifíquese. SS.

ALVA ORLANDINI- BARDELLI LARTIRIGOYEN -- GONZALES OJEDA -GARCÍA TOMA-- VERGARAGOTELLI -- LANDA ARROYO

[1] FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos. «Los derechos fundamentales y el control constitucional». En Revista deDerecho (Valdivia), Vol. XVII, diciembre, 2004. pp. 113-137. [Versión on line,www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S071809502004000200005&lng=es&nrm=iso>]. Citado el 03 dejulio de 2006.

[2] Véase las sentencias emitidas en el Expediente N.º 2050-2002-AA/TC y, más recientemente, en el ExpedienteN.º 2192-2004-AA/TC

[3] Véase en este sentido la Sentencia emitida en el Expediente N.º 2209-2002-AA/TC, de manera más precisa elfundamento 19, donde ha quedado establecido que “(...) no siempre y en todos los casos, es posible extrapolaracríticamente las garantías del debido proceso judicial al derecho al debido procedimiento administrativo. Así,por ejemplo, si en sede judicial uno de los contenidos del derecho en referencia lo constituye el de la necesidadde respetarse el juez natural o pluralidad de instancias, en el caso del procedimiento administrativo, en principio,que el acto haya sido expedido por un órgano incompetente genera un vicio de incompetencia, pero no laviolación del derecho constitucional. Y, en el caso de que no se pueda acudir a una instancia administrativasuperior por haber sido expedido el acto por la última instancia en esa sede, ello, desde luego, no supone, enmodo alguno, que se haya lesionado el derecho a la pluralidad de instancias”.

[4] Véanse, al respecto, las sentencias emitidas en los Expedientes N.os 0872-1999-AA/TC y 0941-2001-AA/TC.

[5] García de Enterría y Fernández enfatizan que: “La nota característica de los recursos es, por lo tanto, sufinalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, lo cual lesdistingue de las peticiones, cuyo objetivo es forzar la producción de un acto nuevo, y de las quejas (¡K) que nopersiguen la revocación de acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan en el curso mismo delprocedimiento en que se producen los defectos de tramitación a que se refieren”. Curso de DerechoAdministrativo, vol. II, pág. 510, Civitas, Madrid, 2001.

[6] “(...) en el supuesto de que se estime el recurso de amparo porque la Ley aplicada lesiona derechosfundamentales o libertades públicas, la Sala elevará la cuestión al Pleno, que podrá declarar lainconstitucionalidad de dicha Ley en nueva sentencia con los efectos ordinarios previstos en los artículos 38 ysiguientes (...)”.

[7] Kauper, Paul G. “La regola del precedente e la sua applicazione nella giurisprudenza costituzionale degli statiuniti”, en Giuseppino Treves, La dottrina del precedente nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, Torino,1971, p.221

[8] Véase, por ejemplo, en lo que respecta al Tribunal Federal Alemán, el parágrafo 31.1, BverfGG: “Las sentenciasdel Tribunal Constitucional vinculan a los órganos constitucionales de la federación y de los Estados, a todos lostribunales y a todas las autoridades administrativas”. Cfr. Raúl Bocanegra Sierra, “Cosa juzgada, vinculación,fuerza de ley en las decisiones del Tribunal Constitucional alemán”, en Revista española de DerechoConstitucional, Vol I, N.° 1, CEC, Madrid, 1981, pág. 235 ss.


EXP. N.° 0168-2005-PC/TC - DEL SANTAMAXIMILIANO VILLANUEVA VALVERDEEn Lima, a los 29 días del mes de setiembre de 2005, el Tribunal Constitucional en sesión de PlenoJurisdiccional, con asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen,Vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguientesentenciaASUNTORecurso extraordinario interpuesto por don Maximiliano Villanueva Valverde contra la sentencia de la SalaCivil de la Corte Superior de Justicia del Santa, de fojas 110, su fecha 4 de noviembre de 2004, que declaróimprocedente la demanda de cumplimiento de autos.ANTECEDENTES


Con fecha 1 de octubre de 2003, el recurrente interpone acción de cumplimiento contra laOficina de Normalización (ONP) solicitando que se cumpla con determinar y ejecutar el pago de supensión inicial de conformidad con lo dispuesto por la Ley N.° 23908, que establece una pensión mínimano menor de tres remuneraciones mínimas vitales, así como que se ordene el reintegro de las pensionesdevengadas y sus respectivos intereses legales.La ONP contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente. Alega que la Ley N.º 23908estableció el monto mínimo de la pensión en tres sueldos mínimos vitales, pero no dispuso que fuera,como mínimo, tres veces más que el básico de un servidor en actividad, el cual nunca llegó a ser igual alIngreso Mínimo Legal, que estaba compuesto por el Sueldo Mínimo Vital más las bonificaciones por costode vida y suplementaria. Añade que dicha norma fue derogada.El Primer Juzgado Civil de la Corte Superior del Santa, con fecha 5 de abril de 2004, declaró fundada lademanda estimando que el recurrente adquirió los derechos reconocidos por la Ley N.° 23908, puesto quese encontraba vigente cuando aquél obtuvo su pensión.

La recurrida, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda, argumentando que el recurrenteno alcanzó el punto de contingencia antes del 19 de diciembre de 1992, fecha en que se derogó la Ley N.°23908.

FUNDAMENTOS1. Considerando que, de conformidad con el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal

Constitucional, mediante el presente caso el Tribunal Constitucional establecerá precedentes decarácter obligatorio para la procedencia de los procesos de cumplimiento, con carácter previo a laresolución del caso concreto se fundamentarán las razones que sustentan la adopción de los nuevoscriterios que se tomarán en cuenta a partir de la fecha.

Carácter normativo de la Constitución y procesos constitucionales2. Desde el punto de vista doctrinario, es posible considerar que existen temas de naturaleza propiamente

constitucionales y otros que, sin tener tal condición, son incorporados a la Constitución por elconstituyente. Sin embargo, desde la perspectiva de la justicia constitucional, que es la que le competeal Tribunal Constitucional, y a fin de preservar la supremacía jurídica de la Constitución, con arreglo alos artículos 45.° y 51.° de la Carta Magna, es indispensable reiterar el carácter normativo de laConstitución en su conjunto que, obviamente, abarca todas las materias que ella regula.

3. La Constitución es un ordenamiento que posee fuerza normativa y vinculante; por ende, la materiaconstitucional será toda la contenida en ella, y “lo constitucional” derivará de su incorporación en laConstitución. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional, a lo largo de su funcionamiento, en laresolución de los diferentes casos que ha tenido oportunidad de conocer (no sólo en los procesos deinconstitucionalidad y en los procesos competenciales, sino también en los procesos constitucionalesde protección de los derechos fundamentales), donde ha evaluado vulneraciones a la Constitución de lamás diversa índole y en las cuales el único requisito para tal examen consistía en que la controversia sefundara en una violación de algún principio, valor o disposición de la Constitución.El Proceso de Cumplimiento en el modelo de jurisdicción constitucional de la Constitución de 1993

4. Atendiendo a las consideraciones expuestas es que debemos interpretar las normas contenidas en elTítulo V de la Constitución, relativas a las garantías constitucionales o procesos constitucionales. Enefecto, el planteamiento descrito líneas arriba se confirma con el artículo I del Título Preliminar delCódigo Procesal Constitucional, relativo a los alcances de dicho cuerpo legal, que señala que talCódigo “(...) regula los procesos constitucionales de hábeas corpus, amparo, hábeas data,cumplimiento, inconstitucionalidad, acción popular y los conflictos de competencia, previstos en losartículos 200 y 202 inciso 3) de la Constitución”. Consiguientemente, el Código Procesal Constitucionalacatando el mandato constitucional, reconoce al proceso de cumplimiento su carácter de procesoconstitucional.

5. Ahora bien, conforme al artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, losprocesos constitucionales tienen, entre sus fines esenciales, los de garantizar la supremacía de laConstitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales que son posibles, o se concretizan,a través de las finalidades específicas de cada uno de los procesos constitucionales. Por tanto, paraconfigurar el perfil exacto del proceso de cumplimiento, garantizando la autonomía de cada uno de losprocesos constitucionales que protegen derechos constitucionales (amparo, hábeas corpus y hábeasdata), debemos precisar, dentro del marco del artículo II del Título Preliminar del Código ProcesalConstitucional, como es que mediante el proceso de cumplimiento se alcanzan los fines comunes a losprocesos constitucionales.

6. Para ello, es necesario tener presente que el artículo 3.°, concordante con el artículo 43.° de la


Constitución, dispone que la enumeración de los derechos establecidos en su capítulo I del Título I noexcluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en ladignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derechoy de la forma republicana de gobierno. (Véase Exp. N.° 2488-HC, fundamento 12).

7. En efecto, conforme a los principios de soberanía del pueblo (artículo 45.° de la Constitución) y deforma republicana de gobierno, al carácter social y democrático de nuestro Estado (artículo 43.° de laConstitución), y al principio de jerarquía normativa (artículo 51.° de la Constitución), el respeto alsistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, donde se incluyen las decisiones de este TribunalConstitucional, constituye uno de los valores preeminentes de todo sistema democrático por donde lospoderes públicos y los ciudadanos deben guiar su conducta por el derecho.

8. Por tanto, el control de la regularidad del sistema jurídico en su integridad constituye un principioconstitucional básico en nuestro ordenamiento jurídico nacional que fundamenta la constitucionalidadde los actos legislativos y de los actos administrativos (ambos en su dimensión objetiva), procurándoseque su vigencia sea conforme a dicho principio. Sin embargo, no sólo basta que una norma de rangolegal o un acto administrativo sea aprobado cumpliendo los requisitos de forma y fondo que le imponela Constitución, las normas del bloque de constitucionalidad o la ley, según sea el caso, y que tenganvigencia; es indispensable, también, que aquellas sean eficaces.

9. Es sobre la base de esta última dimensión que, conforme a los artículos 3.°, 43.° y 45.° de laConstitución, el Tribunal Constitucional reconoce la configuración del derecho constitucional aasegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos. Por tanto, cuando unaautoridad o funcionario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que incide en losderechos de las personas o, incluso, cuando se trate de los casos a que se refiere el artículo 65.° delCódigo Procesal Constitucional (relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos ocolectivos en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender la eficacia de las normaslegales y actos administrativos a través del proceso constitucional de cumplimiento.

10. En efecto, el inciso 6.° del artículo 200.° de la Constitución establece que el proceso de cumplimientoprocede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un actoadministrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley. Como hemos expuesto precedentemente,el acatamiento de una norma legal o un acto administrativo tiene su más importante manifestación en elnivel de su eficacia. Por tanto, así como el proceso de hábeas data tiene por objeto esencial laprotección de los derechos a la intimidad, acceso a la información pública y autodeterminacióninformativa, el proceso de cumplimiento tiene como finalidad proteger el derecho constitucional dedefender la eficacia de las normas legales y actos administrativos.

11. Con este proceso constitucional el Estado social y democrático de derecho que reconoce laConstitución (artículos 3.° y 43.°), el deber de los peruanos de respetar y cumplir la Constitución y elordenamiento jurídico (artículo 38.°) y la jerarquía normativa de nuestro ordenamiento jurídico(artículo 51.°) serán reales, porque, en caso de la renuencia de las autoridades o funcionarios a acataruna norma legal o un acto administrativo, los ciudadanos tendrán un mecanismo de proteccióndestinado a lograr su acatamiento y, por ende, su eficacia.Requisitos comunes de la norma legal y del acto administrativo para que sean exigibles a través delproceso de cumplimiento

12. Es así que desde la línea argumental descrita en el artículo 66.° del Código Procesal Constitucional, elobjeto de este tipo de procesos será ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente: 1) décumplimiento, en cada caso concreto, a una norma legal, o ejecute un acto administrativo firme; o 2) sepronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución o dictar unreglamento. En ambos casos, el Tribunal Constitucional considera que para la procedencia del procesode cumplimiento, además de acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad pública, deberántenerse en cuenta las características mínimas comunes del mandato de la norma legal, del actoadministrativo y de la orden de emisión de una resolución o de un reglamento, a fin de que el procesode cumplimiento prospere, puesto que de no reunir tales características, además de los supuestoscontemplados en el artículo 70.° del Código Procesal Constitucional, la vía del referido proceso no serála idónea.

13. Sobre las características mínimas comunes de la norma legal o del acto administrativo cuyocumplimiento se exige, este Colegiado ha afirmado que “(...) debe tratarse de un mandato que sea deobligatorio cumplimiento, que sea incondicional y, tratándose de los condicionales, que se hayaacreditado haber satisfecho las condiciones; asimismo, que se trate de un mandato cierto o líquido, esdecir, susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o del acto administrativo que lo contiene y,(...) que se encuentre vigente”. (Exp. N.° 0191-2003-AC, fundamento 6).

14. Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisiónde una resolución sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del


funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con los siguientesrequisitos mínimos comunes:

a) Ser un mandato vigente.b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o

del acto administrativo.c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.e) Ser incondicional.

Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no seacompleja y no requiera de actuación probatoria.Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitosmínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:

f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.g) Permitir individualizar al beneficiario.

15. Estos requisitos mínimos se justifican porque el proceso de cumplimiento, diseñado por nuestraConstitución y el Código Procesal Constitucional, dado su carácter sumario y breve, no es el adecuadopara discutir los contenidos de normas generales cuyos mandatos no tienen las características mínimasa que hemos hecho referencia, o de normas legales superpuestas que remiten a otras, y estas a su vez aotras, lo cual implica una actividad interpretativa compleja que, en rigor, debe llevarse a cabo a travésde las vías procedimentales específicas.

16. Del mismo modo, en este tipo de procesos el funcionario o autoridad pública tiene un deber absolutode acatamiento de la norma legal o del acto administrativo, no siendo posible ningún tipo dediscrecionalidad de su parte. Asimismo, en ellos los derechos del demandante son prácticamenteincuestionables, de modo que, comprobada la renuencia y el incumplimiento de la norma legal o elacto administrativo conforme a las pautas descritas, de ineludible cumplimiento, corresponderáamparar la demanda.

17. De no ser así, el proceso de cumplimiento terminaría convirtiéndose en un proceso declarativo, o deconocimiento, con abundancia de medios probatorios y en cuyo seno se discutan controversias propiasde este tipo de procesos. Por el contrario, si tal proceso conserva su carácter especial (ser un procesode condena, de ejecución, breve, sumario, donde la actividad probatoria es mínima), bastará que seacredite el incumplimiento de la norma legal, la inejecución del acto administrativo, el incumplimientode la orden de emisión de una resolución o de un reglamento y la renuencia, consiguiéndose unproceso rápido y, sobre todo, eficaz.

18. Por tanto, para el Tribunal Constitucional las características básicas del proceso de cumplimientodiseñado por la Constitución y el Código Procesal Constitucional, son las reseñadas precedentemente.

Análisis del presente caso19. En el caso Manuel Anicama Hernández (Exp. N.° 1417-2005-AA/TC), este Colegiado estableció que“(...) los criterios uniformes y reiterados contenidos en las sentencias expedidas por el TribunalConstitucional en materia pensionaria, mantienen sus efectos vinculantes. En consecuencia, a pesar deque determinadas pretensiones sobre la materia no puedan en el futuro ser ventiladas en sedeconstitucional, la judicatura ordinaria se encuentra vinculada por las sentencias en materia pensionariaexpedidas por este Colegiado”. (Fundamento 60).20. En tal sentido, es claro que los criterios interpretativos que bajo el marco de la Constituciónestablecimos para la aplicación de la Ley N.° 23908, deben servir para resolver los casos originados pordicha ley en la vía jurisdiccional ordinaria y en la vía administrativa. Del mismo modo debe procederserespecto a los criterios relativos a otras normas legales sobre pensiones. Por ejemplo, los criteriosinterpretativos desarrollados en el caso Briones Vigo (Exp. N.° 0198-2003-AC/TC), fundamentos 2 a 15,relacionados con la aplicación de la Ley N.° 23908, constituirán precedentes de observancia obligatoriapara las controversias derivadas de tal ley.21. En dicha sentencia se precisó que “El Decreto Ley N.º 25967, vigente desde el 19 de diciembre de1992, modificó los requisitos del Decreto Ley N.º 19990 para el goce de las pensiones, entendiéndose que,desde la fecha de su vigencia, se sustituía el beneficio de la pensión mínima por el nuevo sistema decálculo, resultando, a partir de su vigencia ¨C19 de diciembre de 1992¨C, inaplicable la Ley N.º 23908 (...).Por tanto, la pensión mínima regulada por la Ley N.º 23908 debe aplicarse a aquellos asegurados quehubiesen alcanzado el punto de contingencia hasta el 18 de diciembre de 1992 (día anterior a la entradaen vigencia del Decreto Ley N.º 25967), con las limitaciones que estableció su artículo 3º, y solo hasta lafecha de su derogación tácita por el Decreto Ley N.º 25967”. (Caso Briones Vigo, Exp. N.° 0198-2003-AC/TC, fundamento 10).22. En el presente caso, de la Resolución N.° 0000050737-2002-ONP/DC/DL 19990, de fecha 20 de


setiembre de 2002, que obra a fojas 2 de autos, se advierte que al demandante se le reconoció su pensiónde jubilación a partir del 1 de diciembre de 1994. En consecuencia, habiéndose verificado la contingenciacon posterioridad al 18 de diciembre de 1992 (fecha en que entró en vigencia el Decreto Ley N.° 25967),no le corresponde el beneficio de la pensión mínima establecido por la Ley N.º 23908, conforme a loscriterios reseñados en el fundamento anterior. Razón por la cual la demanda debe ser desestimada. Delmismo modo, habiéndose desestimado la pretensión principal, la subordinada corre la misma suerte, porlo que el pedido de pago de devengados e intereses debe también desestimarse.

PRECEDENTE VINCULANTE23. La resolución del presente caso en la vía de cumplimiento, teniendo como base los precedentes delCaso Briones Vigo (Exp. N.° 0198-2003-AC/TC, fundamento 10), demuestra cómo hasta ahora los criteriosde la jurisdicción constitucional han sido bastante flexibles y amplios para evaluar normas legales y actosadministrativos cuyo cumplimiento se exige en la presente vía constitucional. Sin embargo, y dentro delmarco de la función de ordenación del Tribunal Constitucional, se hace indispensable, para los casosfuturos que se tramiten en la vía del proceso de cumplimiento, la aplicación estricta de los requisitosmínimos comunes a los mandatos contenidos en las normas legales y actos administrativos cuyocumplimiento se exige, que han sido desarrollados a través de la jurisprudencia de este TribunalConstitucional y que se resumen en la presente sentencia, a fin de no desnaturalizar el carácter breve yexpeditivo del proceso de cumplimiento.

24. Por ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo VII del Título Preliminar del Código ProcesalConstitucional, los criterios contenidos en los fundamentos 14, 15 y 16, supra, constituyen precedentevinculante para todos los procesos de cumplimiento, puesto que son indispensables para determinar laprocedencia de la vía del proceso constitucional de cumplimiento.

25. Con ello el Tribunal Constitucional busca perfeccionar el proceso de cumplimiento a fin de que searealmente eficaz y expeditivo. Por tanto, el precedente establecido en el párrafo anterior será devinculación inmediata a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, de modoque toda demanda que sea presentada y que no reúna las condiciones del precedente, o las que seencuentren en trámite y adolezcan de ellos, deberán ser declaradas improcedentes.

Vía procedimental específica y reglas procesales aplicables a los procesos de cumplimiento en trámiteque no cumplan con los requisitos

26. A partir de la expedición de la sentencia del caso Manuel Anicama Hernández (Exp. N.° 1417-2005-AA/TC), el Tribunal Constitucional estableció que los derechos pensionarios de orden legal, entre otros,por ejemplo los derivados de la Ley N.° 23908, deberán ser conocidos en la vía del contenciosoadministrativo y no mediante el proceso de amparo, salvo las excepciones que se establecieron en lamisma sentencia, encauzándose las demandas que se declarasen improcedentes, conforme a los nuevoscriterios, a la vía contenciosa administrativa.

27. Consecuentemente, y aplicando similares criterios, las demandas de cumplimiento que no cumplancon los requisitos de procedibilidad descritos en la presente sentencia, deberán tramitarse por la víaespecífica para las controversias derivadas de las omisiones de la administración pública sobre materiapensionaria que, conforme a los artículos 4° (inciso 2) y 24° (inciso 2) de la Ley N.° 27584, será el procesocontencioso administrativo a través de la vía sumarísima.

28. Por lo tanto, a la luz de las funciones de ordenación y pacificación inherentes a este TribunalConstitucional las demandas de cumplimiento sobre materia pensionaria que, en aplicación de loscriterios de procedibilidad previstos en los fundamentos 14, 15, 16 supra de la presente sentencia seandeclaradas improcedentes, deberán seguir las reglas procesales establecidas en los fundamentos 53 a 58y 60 del caso Manuel Anicama Hernández (Exp. N.° 1417-2005-AA/TC), con las adaptaciones necesariasrelativas al proceso sumarísimo a que se refiere el artículo 24°, inciso 2 de la Ley N.° 27584.Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la ConstituciónPolítica del Perú

HA RESUELTO1. Declarar INFUNDADA la acción de cumplimiento.2. Declarar que los criterios de procedibilidad de las demandas de cumplimiento, previstos en losfundamentos 14, 15 y 16, supra, constituyen precedente vinculante inmediato, de conformidad con el


artículo VII del Título Preliminar del CPConst.; motivo por el cual, a partir del día siguiente de lapublicación de la presente sentencia en el diario oficial El Peruano, toda demanda de cumplimiento quesea presentada o que se encuentre en trámite y que no cumpla con tales condiciones, debe ser declaradaimprocedente.Declarar que las reglas procesales de aplicación a las demandas de cumplimiento que a la fecha depublicación de esta sentencia se encuentren en trámite, serán las previstas en los fundamentos 53 a 58 y 60del caso Manuel Anicama Hernández (Exp. N.° 1417-2005-AA/TC), de modo que serán vinculantes tantopara los jueces que conocen los procesos de cumplimiento, como para los jueces que resultencompetentes para conocer las demandas contencioso administrativas, en la vía del proceso sumarísimo aque se refiere el artículo 24°, inciso 2 de la Ley N.° 27584.Publíquese y notifíquese.ALVA ORLANDINI --- BARDELLI LARTIRIGOYEN -- GONZALES OJEDA --GARCÍA TOMA-VERGARA GOTELLI-- LANDA ARROYO


EXP. N.° 191-2003-AC/TC - LIMAASOCIACIÓN NACIONAL DE EX SERVIDORES DEL INSTITUTO PERUANO DE SEGURIDADSOCIALEn Lima, a los 26 días del mes de setiembre de 2003, el Tribunal Constitucional en sesión de plenojurisdiccional con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen,Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentenciaASUNTORecurso extraordinario interpuesto por la Asociación Nacional de Ex Servidores del Instituto Peruano deSeguridad Social contra la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, defojas 468, su fecha 27 de setiembre de 2002, que declaró infundada la acción de cumplimiento de autos.

ANTECEDENTESLa recurrente interpone acción de cumplimiento contra el Instituto Peruano de Seguridad Social (hoyESSALUD), con objeto de que acaten la Resolución Suprema N.° 018-97-EF, de fecha 17 de febrero de 1997,que, en su escala máxima, aprobó la política remunerativa del IPSS, cuya vigencia es retroactiva desde elmes de noviembre de 1996; así como la Resolución Suprema N.° 019-97, de fecha 17 de febrero de 1997,que, en su escala máxima, aprueba la política de bonificaciones de la entidad demandada; y lasResoluciones de Gerencia General del antiguo IPSS N.os 298-GG-IPSS-97 y 361-GG-IPSS-97. Asimismo,solicita que se ordene el pago de nivelación de los adeudos con retroactividad al mes de noviembre de1996.Afirma que la demandada se niega a otorgar pensiones justas a los ex servidores de ESSALUD, cesantesdel régimen del D.L. N.° 20530, las cuales deben nivelarse con las remuneraciones y bonificaciones queperciben los servidores públicos en actividad de ESSALUD, en el marco de las políticas remunerativas ybonificaciones que fije periódicamente esta institución, de conformidad con el artículo 5° de la Ley N.°23495 y el numeral 6°, inciso c, del artículo 5° del D.S. N.° 015-83-PCM. Sostiene, también, que lasremuneraciones de cada servidor son variables en función del cargo desempeñado, el ejercicio deresponsabilidades directivas, etc., de manera que, constando en las boletas de pago de sus representadosel cargo que desempeñaban, solicita que se les otorgue la remuneración máxima del cargo que disponenlas citadas resoluciones.La emplazada deduce las excepciones de falta de agotamiento de la vía administrativa, de cosa juzgada,de oscuridad o ambigüedad en el modo de proponer la demanda, de representación defectuosa de lademandante y de prescripción extintiva. En cuanto a la primera excepción, indica que la actora cursó lacarta notarial con fecha 3 de octubre de 2001, incumpliendo el inciso c) del artículo 5° de la Ley N.° 26301,pues no precisó la norma o acto administrativo que supuestamente la entidad demandada debió acatar. Encuanto a la cosa juzgada, tal como lo señala la propia demandante, el mismo petitorio ya ha sido materiade un acción de cumplimiento anterior.

Por otro lado, expresa que solicitó al Ministerio de Justicia un dictamen dirimente y que, con fecha 4 defebrero de 2002, se emitió el Dictamen N.° 001-2002/JUS/DNAJ, en el que se señala que se pueden nivelarlas pensiones de oficio, lo que procede de acuerdo con los niveles remunerativos que perciben lostrabajadores en actividad de ESSALUD, y que las bonificaciones extraordinarias pueden ser consideradascomo pagos a cuenta de la nivelación, agregando que las normas establecen que un servidor en actividadno podrá recibir un monto superior al que le fue asignado dentro del clasificador de cargos que lecorresponde en la escala de remuneraciones, ni el establecido para las bonificaciones por productividad


del IPSS por el desempeño de labores dentro de la Administración Pública, conforme a su cargo y nivel.El Vigésimo Sexto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 7 de mayo de 2002, declarófundada la acción de cumplimiento, por considerar que la Resolución Suprema N.° 018-97-EF, de fecha 17de febrero de 1997, en su anexo detalla que las remuneraciones máximas únicamente serán para lostrabajadores que mantienen vínculo laboral con el IPSS, acreditándose con ello la violación de losderechos pensionarios de los demandantes, toda vez que no pueden percibir una pensión inferior enmonto a la remuneración que percibe un trabajador activo del mismo nivel.La recurrida revocó la apelada y declaró infundada la demanda, por considerar que la entidaddemandante no ha demostrado que la emplazada debe abonarles los montos económicos máximos ni losadeudos con retroactividad al mes de noviembre de 1996.

FUNDAMENTOSPetitorio1. La demanda tiene por objeto que se ordene el cumplimiento de las Resoluciones Suprema N.os 018-97-EF y 019-97, de las Resoluciones de Gerencia General del antiguo IPSS N.os 298-GG-IPSS-97 y 361-GG-IPSS-97, y que se ordene el pago de nivelación a los ex servidores de IPSS de los adeudos al mes denoviembre de 1996.

Naturaleza de la acción de cumplimiento2. La acción de cumplimiento es un “proceso constitucionalizado” que, prima facie, no tiene por objetola protección de un derecho o principio constitucional, sino la de derechos legales y de ordenadministrativo, mediante el control de la inacción administrativa.Se trata, por tanto, de un “proceso constitucionalizado”, como, a su vez, lo es el contencioso-administrativo, y no en estricto de un “proceso constitucional”, toda vez que en su seno no se resuelvencontroversias que versen sobre materia constitucional, aun cuando éste haya sido creado directamente porla Constitución (artículo 200°, inciso 6).Como todo proceso jurisdiccional ¨Cy los “constitucionalizados” como los “constitucionales” no escapande tal condición¨C, la posibilidad de que las pretensiones que se planteen en su seno sean objeto de unpronunciamiento sobre el fondo está condicionada a que el demandante satisfaga los presupuestosprocesales y, en su caso, las condiciones de la acción que la ley prevea.

El requerimiento notarial como presupuesto procesal subjetivo3. Uno de esos presupuestos procesales al que está condicionado el ejercicio del derecho de acción eneste proceso, que puede denominarse de carácter subjetivo, es el que se deriva del hecho de quemediante la acción de cumplimiento no se controla la mera o simple inactividad administrativa, sinoaquella que asume la condición de “renuente”, conforme lo expresa el inciso 6) del artículo 200° de laConstitución.El legislador ordinario ha previsto que ese presupuesto procesal, que en el inciso c del artículo 5° de laLey N.° 26301 se denomina vía previa, no es otro que “el requerimiento por conducto notarial, a laautoridad pertinente, del cumplimiento de lo que se considera debido, previsto en la ley o elcumplimiento del correspondiente acto administrativo o hecho de la administración, con una antelación nomenor de quince días [...]”.Con la satisfacción de dicho presupuesto procesal, se persigue que se demuestre que no se trata de unsimple letargo administrativo, sino que la autoridad responsable persiste en la inacción, pese a que elafectado en sus intereses legítimos le ha recordado que existe un mandato contenido en la ley o en un actoadministrativo que aún no se ha cumplido.4. En el caso de autos, la demandante remitió a la emplazada las cartas notariales de fojas 54 y 56,requiriéndola “para que cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley N.° 23495, se emitan lasresoluciones que correspondan en orden a hacer efectiva la inmediata homologación y nivelación de laspensiones de los afiliados de nuestra asociación que no fueron parte del Exp. N.° 1146-2000-AC/TC [...], enconcordancia con la política remunerativa establecida por las Resoluciones Supremas N.os 018 y 019-97-EF, así como por las Resoluciones de Gerencia General del Instituto Peruano de Seguridad Social (hoyESSALUD) N.os 298-GG-IPSS-97 y 361-GG-IPSS-97, que dispusieron la política de remuneraciones ybonificaciones de la institución vigentes actualmente” (cursivas nuestras).La ONP, por su parte, ha cuestionado que mediante dichas cartas notariales se hayan efectivamenterequerido los actos administrativos a los que se ha hecho referencia en el fundamento 1 de esta sentencia.A su juicio, “del tenor de la carta notarial se desprende que ASEIPSS sólo ha requerido el cumplimiento delas resoluciones citadas a los asociados que no se encontraban incluidas en la demanda interpuesta anteel órgano jurisdiccional, y no menciona en ella el cumplimiento de las resoluciones supremas que sonmateria del presente reclamo en escala máxima, siendo así, no ha observado el requisito establecido por


el inciso c) del artículo 5° de la Ley N.° 26301”.Un análisis minucioso de las cartas notariales, como afirma la ONP, evidencia que el requerimiento de loconsiderado como omitido por la demandada se circunscribe únicamente a lo dispuesto en el artículo 5°de la Ley N.° 23495, y no a ninguna de las resoluciones a las que se hace referencia en el petitorio de lademanda. No obstante, este Tribunal considera que el defecto de las cartas notariales no le impidepronunciarse sobre el fondo, toda vez que si bien no se hace referencia directamente a las ResolucionesSupremas N.os 018-97-EF y 019-97, a las Resoluciones de Gerencia General del antiguo IPSS N.os 298-GG-IPSS-97 y 361-GG-IPSS-97, y a las que la demandada debe dar cumplimiento, del contexto en que talrequerimiento se formuló es posible inferirlas. En efecto, por un lado, porque en las cartas notariales sehace mención expresa de ellas, y, por otro, porque se las relaciona con un precedente de este Tribunal.En ese sentido, el Tribunal Constitucional debe recordar que, en materia de interpretación de losderechos fundamentales, uno de los criterios a los que debe apelarse cada vez que se trata de determinarlos alcances de la limitación o restricción al ejercicio de un derecho constitucional de naturaleza procesal,es el denominado pro actione, según el cual, tratándose del derecho de acceso a un tribunal de justicia,éste exige del operador judicial que interprete las restricciones impuestas a tal derecho del modo quemejor se optimice su ejercicio.Por lo tanto, el Tribunal Constitucional es competente para pronunciarse sobre el fondo de la controversia.

El objeto del control en la acción de cumplimiento5. Antes se ha dicho que la acción de cumplimiento protege derechos e intereses legítimos de losadministrados que se deriven de la inacción de los órganos de la Administración pública. Ella, si bien en ladoctrina recibe diversas denominaciones, ha venido siendo considerada por este Tribunal bajo el títulogenérico de “inactividad material de la administración”.De esta manera, la Constitución de 1993 consolidó un sistema integral de control de la totalidad de laactuación administrativa. No sólo de los actos administrativos (expresos o presuntos) a los que se habíaconstreñido el proceso contencioso-administrativo hasta antes de que se expidiera la Ley N.° 27584, sinotambién de aquello que la doctrina administrativista denomina “inactividad material de la administración”,esta última, como se ha dicho, a través de la acción de cumplimiento.En efecto, mediante la acción de cumplimiento no se controla cualquier clase de inactividad, sinoexclusivamente la que se ha denominado “material”, es decir, la que deriva del incumplimiento demandatos nacidos de la ley o de actos administrativos, donde no media la petición de un particular, sinodonde se encuentra vinculado, prima facie, un deber o el ejercicio de una atribución relacionada con suscompetencias naturales.Mediante la acción de cumplimiento no se controla la denominada “inactividad formal de laadministración”, es decir, la que se origina tras el ejercicio del derecho de petición por un particular, puesésta tiene su instrumento natural de control en la técnica del silencio administrativo negativo, cuyos efectosprocesales ¨Cderivados de su acogimiento¨C tienen el propósito de no dejar en estado de indefensión aladministrado que hubiese peticionado algo o hubiese interpuesto un medio impugnatorio en el seno deun procedimiento administrativo y que, pese a ello, no hubiese recibido algún pronunciamiento expreso.

Características del mandato contenido en la ley o en el acto administrativo6. Evidentemente, para que mediante un proceso de la naturaleza que ahora toca resolver ¨Cque,como se sabe, carece de estación probatoria¨C, se pueda expedir una sentencia estimatoria, es precisoque el mandato previsto en la ley o en un acto administrativo tenga determinadas características. Entreotras, debe tratarse de un mandato que sea de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y,tratándose de los condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las condiciones; asimismo, quese trate de un mandato cierto o líquido, es decir, susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o delacto administrativo que lo contiene y, en lo que al caso se refiere, que se encuentre vigente.7. En el caso de autos, el Tribunal considera que la pretensión debe parcialmente estimarse:Por un lado, pues el artículo 5° de la Ley N.° 23495, en efecto, establece que “Cualquier incrementoposterior a la nivelación que se otorgue a los servidores públicos en actividad que desempeñen el cargo uotro similar al último cargo en que prestó servicios el cesante o jubilado, dará lugar al incremento de lapensión en igual monto que corresponde al servidor en actividad”.Está claro, no obstante, que para que dicho mandato de incremento de la pensión “en igual monto quecorresponde al servidor en actividad” se efectivice, es preciso que exista una norma o un actoadministrativo que ordene el incremento de las remuneraciones de los servidores públicos en actividad.8. Dicho incremento está previsto en los artículos únicos de las Resoluciones Supremas N.os 018-97-EFy 019-97-EF, mediante las cuales se aprueba “[...] la Política Remunerativa del IPSS, que se detalla en elanexo que forma parte de la presente Resolución Suprema”, conforme indica la primera de lasresoluciones citadas, y la aprobación de la política de bonificaciones, que expresa la segunda.


Sin embargo, cabe precisar que la Resolución Suprema N.° 018-97-EF ha aprobado una política deremuneraciones del IPSS, y no una remuneración específica y determinada, esto es, que corresponde demanera particularizada a cada servidor en actividad o en función del nivel o cargo que desempeña. Setrata, pues, de una “política remunerativa del IPSS” que, como se indica en los anexos a los que se hahecho referencia, constituye una “escala de remuneraciones máximas”.Lo que significa que los montos de las remuneraciones señaladas en los anexos de las resolucionessupremas citadas para cada cargo, no necesariamente son los que, efectiva y realmente, estén percibiendolos trabajadores en actividad de la actual ESSALUD. De manera que si bien este Tribunal no puede ordenarcon carácter general que se abonen aquellos montos máximos, sí puede establecer, como por lo demás lohacen las leyes y resoluciones supremas antes indicadas, que la demandada disponga el incremento casopor caso.9. Una cosa similar puede afirmarse respecto a la Resolución Suprema N.º 019-97-EF, mediante la cualse precisa que la bonificación por productividad tiene la naturaleza de extraordinaria, variable en eltiempo, condicionada a la evaluación del trabajador, y se otorga exclusivamente en función de laconcurrencia y la prestación efectiva de labores, la dedicación en el trabajo, la productividad y laestructura de niveles.En efecto, más allá de lo que pueda declarar dicha Resolución Suprema y, de manera particular, que dichabonificación por productividad no ingresa al régimen de pensiones regulado por el Decreto Ley N.° 20530,lo cierto es que si éstas fueran permanentes en el tiempo y regulares en su momento, deberían serconsideradas en las pensiones.Como este Tribunal ha señalado en su sentencia recaída en el Exp. N.° 1146-2000-AC/TC, procede que seagregue a las pensiones el pago de la bonificación prevista por la Resolución Suprema N.° 019-97-EF,siempre que cumplan las características del Reglamento de la Ley N.° 23495, aprobado por el DecretoSupremo N.° 015-83-PCM, cuyo artículo 5° declara que las remuneraciones especiales a considerarsesegún los casos que correspondan en la determinación del monto con el cual se debe proceder a lanivelación de las pensiones, incluyen "otros de naturaleza similar que con el carácter de permanentes enel tiempo y regulares en su monto se hayan otorgado o se otorguen en el futuro"; así como el artículo 6° delDecreto Ley N.° 20530, que establece que "Es pensionable toda remuneración afecta al descuento parapensiones. Están afectas al descuento para pensiones, las remuneraciones que son permanentes en eltiempo y regulares en su monto".En consecuencia, ha de ser en ejecución de sentencia, y caso por caso, que se deberá determinar si elconcepto al que se alude en la Resolución Suprema materia de la sentencia, cumple las característicasindicadas.10. Finalmente, el Tribunal Constitucional no puede dejar de advertir que el régimen pensionario delDecreto Ley N.° 20530 es de excepción y de mayor beneficio que cualquier otro régimen pensionarioexistente en el país. En ese sentido, conforme al propio Decreto Ley N.° 20530, un pensionista tienederecho a ganar una pensión similar al haber de un trabajador en situación de actividad, de su mismacategoría, nivel, sistema pensionario y régimen laboral. Por tanto, pretender que el monto de la pensiónsea, en determinados casos, superior a la remuneración que un trabajador en actividad percibe, a juiciodel Tribunal, es una pretensión ilegal, de ahí que sea en ese contexto en el que se tenga que aplicar estasentencia.Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren laConstitución Política del Perú y su Ley Orgánica,FALLAREVOCANDO la recurrida que, revocando la apelada, declaró infundada la demanda; y, reformándola, ladeclara FUNDADA, y, en consecuencia, ordena que la demandada cumpla con pagar a los asociados de lademandante que se encuentran bajo el régimen del Decreto Ley N.° 20530, sus pensiones de cesantíanivelables, teniendo en cuenta las Resoluciones Supremas N.os 018 y 019-97-EF, conforme a lo expuesto enlos fundamentos de esta sentencia. Dispone la notificación a las partes, su publicación conforme a ley y ladevolución de los actuados.SS.

RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONALEXP. N.° 0191-2003-AC/TC - LIMAASOCIACIÓN NACIONAL DE EX SERVIDORES DEL INSTITUTO PERUANO DE SEGURIDAD SOCIALLima, 12 de noviembre de 2003VISTOLas solicitudes de aclaración de la sentencia de autos, de fecha 26 de setiembre de 2003, mediante loscuales se pretende que este Tribunal precise: a) la fecha desde la cual procede efectuar el pago de las


pensiones devengadas; b) que todo reclamo de nivelación de pensiones con arreglo a las ResolucionesSupremas N.os 018 y 019-97-EF, debe efectuarse a partir de la publicación de la sentencia recaída en elExp. N.°1146-2001-AC/TC, y no de periodos anteriores; c) que en ejecución de sentencias, caso por caso,se deberá verificar que en la boleta de pagos de los pensionistas conste el rubro de las ResolucionesSupremas N.os 018 y 019-97-EF y que el ingreso total sea el reflejo de lo que perciba un servidor activo desu misma condición; d) cómo se debe abonar la pensión cuando existan diferentes valores remunerativosdentro de un mismo nivel o categoría; e) si cuando cese el último servidor de ESSALUD en actividad,sujeto al régimen de pensiones del decreto ley N.° 20530, el derecho de los pensionistas se tornaráimpracticable; f) si la pensión no podrá ser superior a la remuneración que un trabajador percibe enactividad; si ello quiere decir que si el titular en actividad del mismo nivel, respecto del cual se nivela elpensionista, no percibe las mismas bonificaciones y asignaciones que percibía el cesante o jubiladomientras estuvo en actividad, éste último debe dejar de ser acreedor de las bonificaciones y asignacionesque percibía cuando estaba en actividad, sólo para que su pensión no sea superior a la remuneración quepercibe el servidor en actividad; y,

ATENDIENDO A1. Que, a fin de no poner en riesgo los servicios públicos que presta la demandada, e incluso laviabilidad de que se ejecute la sentencia cuya aclaración se solicita, el Tribunal Constitucional consideraque el pago de las pensiones devengadas deberá efectuarse desde la fecha de la interposición de lademanda de los presentes autos Por lo tanto, todo reclamo de nivelación de pensiones con arreglo a lasResoluciones Supremas N.os 018 y 019-97-EF debe efectuarse a partir de ese momento.2. Que, en el último párrafo del fundamento N.° 9 de la referida STC 0191-2003-AC/TC, este Tribunalseñaló que, en ejecución de sentencia, se deberá verificar que el ingreso total de la pensión sea reflejo delo que percibe un servidor activo en la misma condición del pensionista.3. Que la aclaración solicitada en el ordinal “e” debe desestimarse por impertinente, toda vez que esteTribunal no es competente para absolver hechos aún no realizados.4. Que, en el fundamento N.° 10 de la citada sentencia, este Tribunal señaló claramente que es unapretensión ilegal que se solicite obtener una pensión superior a la remuneración que percibe untrabajador en actividad.Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren laConstitución Política del Perú y su Ley Orgánica,

RESUELVEACLARAR que el pago de las pensiones devengadas deberá efectuarse desde la fecha de interposiciónde la demanda; por lo tanto todo reclamo de nivelación de pensiones con arreglo a las ResolucionesSupremas Nos. 018 y 019-97-EF deberá efectuarse a partir de ese momento. Asimismo, que en ejecuciónde sentencia, se deberá verificar que el ingreso total de la pensión sea reflejo de lo que percibe unservidor activo en la misma condición del pensionista; y sin lugar las demás aclaraciones solicitadas.Dispone la notificación a las partes, su publicación conforme a ley y la devolución de los actuados.

SS.ALVA ORLANDINIBARDELLI LARTIRIGOYENAGUIRRE ROCAREVOREDO MARSANOGONZALES OJEDAGARCÍA TOMA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONALExp. N.º 015-2001-AI/TCExp. N.º 016-2001-AI/TCExp. N.º 004-2002-AI/TCColegio de Abogados de Ica, Defensoría del Pueblo (Acumulados)

En Lima, a los 29 días del mes de enero de 2004, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de PlenoJurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Rey Terry, AguirreRoca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia, con elfundamento singular, adjunto, del magistrado Aguirre Roca


ASUNTODemandas de inconstitucionalidad interpuestas por el Colegio de Abogados de Ica y la Defensoría delPueblo contra el Decreto de Urgencia N.° 055-2001, y demanda de inconstitucionalidad interpuesta por elColegio de Abogados de Ica contra la Ley N.° 27684.

ANTECEDENTESEl Colegio de Abogados de Ica, con fecha 8 de noviembre de 2001, interpone demanda deinconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2°, 3° y 5° del Decreto de Urgencia N.° 055-2001, norma queestableció el procedimiento para el pago de sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en losprocesos seguidos contra el Estado. Sostiene el demandante que tales dispositivos impiden al acreedorejecutar al Estado, situación que también vulnera el principio de igualdad, dado que esta situación no sepresenta cuando el Estado no es parte en los procesos. Agrega que la norma impugnada vulnera elprincipio de independencia de la función jurisdiccional, porque la Constitución no le ha dado al PoderEjecutivo, la facultad de crear procedimientos posteriores a las sentencias; y que el artículo 5° del textoimpugnado viola el principio de irretroactividad de la ley, al establecer que el Decreto de Urgencia N.°055-2001 es aplicable ¨Cinclusive¨C a los procesos que se encuentren en etapa de ejecución de sentencia.Por su parte, con fecha 12 de noviembre de 2001, el Defensor del Pueblo (e) interpone demanda deinconstitucionalidad contra el Decreto de Urgencia N.° 055-2001, alegando que dicha norma atenta contralos derechos de igualdad ante la ley y de tutela judicial efectiva, al otorgar un privilegio irrazonable alEstado cuando este es emplazado judicialmente. Entiende que al persistirse en tratamientosexcepcionales favorables a las entidades públicas, se convierte en ilusorio el derecho de los justiciables auna tutela judicial efectiva. Agrega que si bien el citado Decreto pretende establecer un procedimientopara hacer efectivo el cumplimiento de las sentencias judiciales emitidas contra el Estado, consagra reglasque podrían mantener una situación de desigualdad procesal cuando el Estado sea el obligado a acataruna sentencia.

El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Economía y Finanzas,mediante escritos de fecha 17 de abril de 2002, solicita que se declaren improcedentes lasdemandas presentadas por el Colegio de Abogados de Ica y la Defensoría del Pueblo, aduciendoque los artículos 2°, 3° y 5° del Decreto de Urgencia N.° 055-2001 fueron derogados por la Ley N.°27684, publicada el 16 de marzo de 2002, y que es un principio de carácter presupuestal que losrecursos públicos se destinen a los fines establecidos en la ley.

Con fecha 9 de mayo de 2002, el Colegio de Abogados de Ica interpone nueva demanda deinconstitucionalidad, esta vez, contra la Ley N.° 27684, modificatoria de la Ley N.° 27584,solicitando que se declaren inconstitucionales sus artículos 1° y 2°, y que la presente se resuelva eintegre con la demanda de inconstitucionalidad interpuesta precedentemente contra el Decreto deUrgencia N.° 055-2001. Fundamenta su demanda en las siguientes consideraciones:

a) El artículo 1° de la Ley N.° 27684 ha sustituido al artículo 42° en sus 4 numerales de la Ley N.°27584, que regula el Proceso Contencioso Administrativo, restituyendo al Estado el privilegio decondicionar el acatamiento de sentencias judiciales.

b) El artículo 42.1, tal como ha quedado redactado según el dispositivo impugnado, resultacontrario al principio de independencia de la función jurisdiccional, puesto que condiciona elcumplimiento de una sentencia a la disponibilidad presupuestal, limitando con ello la facultadjurisdiccional de hacer cumplir sus sentencias. Asimismo, considera que dicho privilegio estatalvulnera el principio de igualdad ante la ley, pues los particulares no gozan de él. Por último,resulta opuesto al principio de intangibilidad de la cosa juzgada, al reiterar el mismo criterio dela Ley N.° 26599 y la Disposición Transitoria Única de la Ley N.° 26756, que, en su momento,fueron dejadas sin efecto por el Tribunal Constitucional.

c) El artículo 42.2 resulta violatorio del principio de independencia de la función jurisdiccional,pues pretende establecer una prioridad distinta a la sentenciada por el juez en materia deobligaciones. Asimismo, vulnera el principio de eficacia de la cosa juzgada, al dejar librada ala voluntad del obligado la decisión de habilitar o no la partida correspondiente.

d) El artículo 42.3 vulnera igualmente el principio de independencia de la función jurisdiccional alestablecer sobre el administrador la facultad de decidir la forma y el plazo para acatar unasentencia judicial. Es, además, contrario al principio de igualdad ante la ley, al señalar para ladeuda pública interna un porcentaje de presupuesto que no es equitativo en relación con el queexiste para la deuda pública externa. Por otra parte, resulta también incompatible con laprohibición constitucional de que no puede aprobarse presupuesto sin partida destinada al


servicio de la deuda pública, pues con la fórmula utilizada se pretende que existan deudas queno han sido presupuestadas.

e) El artículo 42.4 es opuesto al principio de igualdad ante la ley, porque el Estado y el ciudadanoson tratados de forma distinta. Asimismo, resulta contrario a los principios de eficacia de la cosajuzgada, tutela jurisdiccional efectiva e independencia en el ejercicio de la funciónjurisdiccional, ya que condiciona el cumplimiento del artículo 713° y siguientes del CódigoProcesal Civil.

f) Finalmente, el artículo 2° de la norma impugnada viola el principio de cosa juzgada en materiaconstitucional, pues contraría la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

Admitida la demanda, el Congreso de la República la contesta negándola y contradiciéndola, conlos siguientes argumentos:

1. Que no es cierto que al modificarse el artículo 42° de la Ley N° 27584, mediante el artículo 1°de la norma impugnada, se haya restituido al Estado el privilegio de condicionar elacatamiento de sentencias judiciales, pues el mencionado dispositivo precisa que el pago sehace en el marco de las leyes anuales de presupuesto, y que, en todo caso, si dichofinanciamiento fuera insuficiente, el titular del Pliego Presupuestario podrá realizarmodificaciones respectivas, comunicándolo al órgano jurisdiccional correspondiente, con locual se ha incorporado en la ley la recomendación que hiciera el Informe Defensorial sobre“Incumplimiento de Sentencias por parte de la Administración Estatal”, aprobado porResolución Defensorial N.° 62-98/DP.

2. Que el mismo artículo 42° agrega que si el requerimiento judicial superase el financiamientoadicional obtenido a través de modificaciones presupuestarias, el titular del Pliegocorrespondiente, bajo responsabilidad, debe destinar hasta el 3% de los recursos ordinariosen el ejercicio presupuestal siguiente, debiendo el Ministerio de Economía y Finanzasdeducir dicho porcentaje de los recursos asignados al pago de la deuda pública y la reserva decontingencia, coincidiendo con un criterio que también proponía la Defensoría del Pueblo.

3. Que el Estado no puede limitar el pago de sus obligaciones a su disponibilidad presupuestarialo demuestra el mismo artículo 42°, donde se precisa que una vez transcurridos seis meses dela notificación sin que el Estado haya iniciado el pago o se haya obligado al mismo según alprocedimiento previsto, se puede recurrir a la ejecución de resoluciones judiciales conformeal Código Procesal Civil. Se trata, en todo caso, de una limitación temporal y razonable paraque la Administración Pública obtenga los recursos necesarios para realizar el pagoordenado.

4. Que la posición del demandante implica que las sentencias judiciales firmes deben serejecutadas en forma inmediata e indiscriminada contra los recursos del Estado, sin importarque ellos se encuentren destinados a fines socialmente relevantes, contraviniendo el principiode equilibrio presupuestal y de asignación equitativa de recursos.

5. El artículo 2° de la norma impugnada tampoco vulnera la Constitución, pues se limita arestituir normas que no son inconstitucionales, o que, en todo caso, no han sido declaradascomo tales por el Tribunal Constitucional.

Las dos primeras demandas (expedientes N.os 0015-2001-AI/TC y 0016-2001-AI/TC) se ven enAudiencia pública el 19 de agosto de 2002, y la tercera demanda (expediente N.° 004-2002-AI/TC, el20 de agosto de 2002.Mediante Resolución de fecha 28 de enero de 2003, el Tribunal Constitucional dispone laacumulación de los Expedientes N.os 015-2001-AI/TC, 016-2001-AI/TC y 004-2002/AI/TC, por existirconexión entre ellos, pues, por un lado, las dos primeras demandas tienen por objeto que se declarela inconstitucionalidad, total o parcial, del Decreto de Urgencia N.° 055-2001, y por otro, en laúltima de ellas se solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.° 27684 que, entre otrasmaterias, restituye la plena vigencia del Decreto de Urgencia citado, con excepción de los artículos2°, 3° y 5° que deroga.Finalmente, atendiendo al escrito del 20 de noviembre de 2003, del representante del PoderEjecutivo, en el que solicita que se programe una nueva vista del último proceso, pues en la vistarespectiva, él que no había participado, el Tribunal, a fin de no recortar el derecho de defensa delPoder Ejecutivo, decide llevar a cabo una nueva Audiencia pública de los tres procesosacumulados, la que se realiza el 10 de diciembre de 2003.

FUNDAMENTOS1. Las partes solicitaron a este Tribunal un plazo prudencial para la expedición de esta sentencia, conmiras a obtener una solución conciliatoria, la cual, transcurrido dicho lapso, no se ha producido. ElTribunal se aboca entonces a sentenciar las causas acumuladas.


§1. Disposición que restablece la vigencia de diversas disposiciones legales2. El artículo 2º de la Ley N.º 27684 declara:“Retírase el inciso 8) de la Primera Disposición Derogatoria de la Ley N.° 27584 y, en consecuencia,declárase la plena vigencia de la Ley N.º 26756, con excepción de la Disposición Transitoria Única,declarada inconstitucional mediante sentencia del Tribunal Constitucional del 15 de marzo del año 2001;del Decreto de Urgencia N.º 019-2001 y del Decreto de Urgencia N.º 055-2001, con excepción de susartículos 2, 3 y 5 que quedan derogados”.A su vez, el inciso 8) de la Primera Disposición Derogatoria de la Ley N.º 27584, retirado de lasdisposiciones derogatorias de la Ley N.º 27584, establecía:

“A partir de la vigencia de la presente Ley, quedan derogados: (...)8) La Ley N.º 26756, el Decreto de Urgencia N.º 019-2001 y los artículos 2, 3 y 6 del Decreto de Urgencia N.º055-2001”.De esta manera, se ha restablecido la vigencia de los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley N.º 26756, de losartículos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001, y de los artículos 1º, 4º y 6º del Decreto deUrgencia N.º 055-2001.

§2. Derogación de diversos artículos del Decreto de Urgencia N.º 055-2001 y sustracción de lamateria3. Habiendo sido derogados los artículos 2°, 3° y 5° del Decreto de Urgencia N.° 055-2001 por elinciso 8) de la Primera Disposición Derogatoria de la Ley N.º 27584, carece de objeto pronunciarseen torno a ellos, por haberse producido la sustracción de la materia.

§3. Determinación del petitorio4. De las disposiciones que se encuentran vigentes del Decreto de Urgencia N.° 055-2001 (artículos 1°,4° y 6°), las demandas interpuestas por el Colegio de Abogados de Ica y la Defensoría del Pueblo sólo hanimpugnado el artículo 1°, el cual establece que los recursos públicos no pueden ser destinados a finesdistintos de los que establece la ley.5. La segunda demanda interpuesta por el Colegio de Abogados de Ica impugna el artículo 1° de la LeyN.° 27684, que modifica diversos numerales del artículo 42° de la Ley del Proceso ContenciosoAdministrativo.En dicha demanda, también se impugna el artículo 2° de la Ley N.° 27684, pues se considera que alrestablecer la vigencia de la Ley N.° 26756 (con excepción de su Disposición Transitoria Única), delDecreto de Urgencia N.° 019-2001, y del Decreto de Urgencia N.° 055-2001 (con excepción de sus artículos2°, 3° y 5°), se restituye al Estado el privilegio de declarar inembargables los bienes que administra a títuloprivado, y la prerrogativa de cumplir las sentencias que le ordenan el pago de adeudos, en la forma y elplazo que estime convenientes.De esta forma, también han sido impugnados:

a) La declaración de que sólo son embargables los bienes del Estado que se incluyan en la ley que seexpida más adelante (artículo 2º de la Ley N.º 26756);

b) La declaración de que los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el SistemaFinanciero Nacional constituyen bienes inembargables (artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º019-2001).

c) La declaración de que los procesos judiciales en trámite deberán adecuarse a las disposicionesdel Decreto de Urgencia N.º 019-2001 (artículo 3º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001).

§4. El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales como manifestación del derecho a latutela jurisdiccional efectiva6. Evidentemente, cuando el legislador establece que mediante una ley se determinará cuáles son losbienes del Estado que pueden ser afectados por mandato judicial para el cumplimiento de susobligaciones derivadas de un proceso judicial; y, al mismo tiempo, señala que entre tanto se dicte dichaley, los depósitos de dinero se consideran inembargables, por lo que los procesos judiciales que seencuentran en trámite deberán adecuarse a las disposiciones que ya se encuentran en vigencia, estálimitando el derecho de la parte vencedora en un juicio de poder ejecutar lo resuelto en un fallo que tienela calidad de cosa juzgada.7. El problema, a juicio del Tribunal Constitucional, es determinar si con tal limitación se persiguesatisfacer un bien del mismo rango que el derecho afectado. Y si así fuera, evaluar si dicha restricciónafecta o no lo garantizado constitucionalmente por tal derecho.8. El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales que han pasado en autoridad de cosajuzgada, es una manifestación del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artículo


139º de la Constitución. También se encuentra aludido en el segundo párrafo del inciso 2) del mismoartículo 139º, cuando se menciona que “ninguna autoridad puede (...) dejar sin efecto resoluciones quehan pasado en autoridad de cosa juzgada (...) ni retardar su ejecución”.9. El derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo que comprende una serie de derechos,entre los que destacan el acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona de promover laactividad jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida o disuada irrazonablemente; y, comoquedó dicho, el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales.A diferencia de lo que sucede en otras constituciones, la nuestra no alude al derecho a la tutelajurisdiccional “efectiva”. Sin embargo, en modo alguno puede concebirse que nuestra Carta Fundamentaltan sólo garantice un proceso “intrínsecamente correcto y leal, justo sobre el plano de las modalidades desu tránsito, sino también (...) capaz de consentir los resultados alcanzados, con rapidez y efectividad” [STCExp. N°. 010-2002-AI/TC].10. Precisamente, la necesidad de entender que el derecho a la tutela jurisdiccional comprendenecesariamente su efectividad, se desprende tanto del artículo 8º de la Declaración Universal deDerechos Humanos como del artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Deacuerdo con el primero, “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionalescompetentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por laConstitución o por la ley”. Conforme al segundo, “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo, rápidoo a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actosque violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención(...)”.Como el Tribunal Constitucional ha recordado, tal derecho al recurso sencillo, rápido y efectivoesencialmente está referido a los procesos constitucionales de la libertad. Sin embargo, de ello no debeinferirse que tales exigencias (sencillez, brevedad y efectividad) se prediquen sólo en esta clase deprocesos. Dado que en ambos instrumentos internacionales se hace referencia a los derechos reconocidosen la “ley”, tales características deben considerarse extensivas también a los denominados procesosjudiciales ordinarios.11. El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales no es sino una concreción específica de laexigencia de efectividad que garantiza el derecho a la tutela jurisdiccional, y que no se agota allí, ya que,por su propio carácter, tiene una vis expansiva que se refleja en otros derechos constitucionales de ordenprocesal (v. gr. derecho a un proceso que dure un plazo razonable, etc).El derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia secumpla, y que la parte que obtuvo un pronunciamiento de tutela, a través de la sentencia favorable, searepuesta en su derecho y compensada, si hubiere lugar a ello, por el daño sufrido.Como lo ha sostenido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el arret “Hornsby c/ Grecia”,sentencia del 13 de marzo de 1997, el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales forma partede las garantías judiciales, pues “sería ilusorio” que “el ordenamiento jurídico interno de un Estadocontratante permitiese que una decisión judicial, definitiva y vinculante, quedase inoperante, causandodaño a una de sus partes (...)”.12. El contenido constitucionalmente protegido de este derecho impone especiales exigencias a lossujetos pasivos del derecho, es decir, a los que se encuentran en principio vinculados y, en particular, aquienes participaron en calidad de partes en el proceso y, desde luego, al propio juez. Pero también loestá el Presidente de la República, a quien, en su condición de titular del Poder Ejecutivo, conformeestablece el inciso 9) del artículo 118° de la Constitución, le corresponde “Cumplir y hacer cumplir lassentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales”.Respecto de los jueces, el glosado derecho exige un particular tipo de actuación. Y es que si el derecho ala ejecución de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en una sentencia o en una resoluciónjudicial sea cumplido, es claro que quienes las dictan, o quienes resulten responsables de ejecutarlas,tienen la obligación de adoptar, según las normas y procedimientos aplicables -y con independencia deque la resolución a ejecutar haya de ser cumplida por un ente público o no- las medidas necesarias yoportunas para su estricto cumplimiento.13. A juicio del Tribunal Constitucional, tras el reconocimiento del derecho a la ejecución de lassentencias no sólo está el derecho subjetivo del vencedor en juicio, sino también una cuestión de capitalimportancia para la efectividad del “Estado democrático de derecho” que proclama la Constitución.En efecto, tras los artículos 38º, 45º, 51º, 102,º inciso 2, 118º, inciso 1, y 138º de la Constitución, existe unmandato de sujeción de los ciudadanos y órganos públicos a la Constitución y a todo el ordenamientojurídico. Dicha sujeción al ordenamiento jurídico, cuando se produce un conflicto, ordinariamente seprocesa a través del Poder Judicial, en tanto que tercero imparcial. De ahí que cuando un tribunal dejusticia emite una resolución, y ésta adquiere la condición de firme, con su cumplimiento no sólo seresuelve un conflicto y se restablece la paz social, sino, además, en la garantía de su cumplimiento, se pone


a prueba la sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos al ordenamiento jurídico.El Estado democrático de derecho está, pues, sujeto a un plebiscito de todos los días. Y es difícil quepueda hablarse de la existencia de un Estado de derecho cuando las sentencias y las resolucionesjudiciales firmes no se cumplen. Como afirma el Tribunal Constitucional español, “Cuando este deber decumplimiento y colaboración ¨Cque constituye una obligación en cada caso concreto en que se actualiza-se incumple por los poderes públicos, ello constituye un grave atentado al Estado de Derecho, y por ello elsistema jurídico ha de estar organizado de tal forma que dicho incumplimiento ¨Csi se produjera- nopueda impedir en ningún caso la efectividad de las sentencias y resoluciones judiciales firmes” (STC67/1984).14. Por ello, en línea de principio, el Tribunal considera que cuando el obligado ¨Csea un particular o elEstado- no cumple lo ordenado por la sentencia o la resolución judicial firme, el derecho a la efectividadde las resoluciones judiciales autoriza al afectado con el incumplimiento a pedir del órgano jurisdiccionalcompetente la adopción de las medidas y providencias necesarias para que se ejecute lo dispuesto.15. No obstante, cabe recordar que, como sucede con todos los derechos fundamentales, el deefectividad de las resoluciones judiciales tampoco es un derecho absoluto, es decir, que esté exento decondiciones, límites o restricciones en su ejercicio. Al margen de los requisitos y la presencia de una seriede circunstancias generales que la ley pueda prever, como puede ser que la ejecución deba llevarlaadelante el órgano jurisdiccional competente; que se trate de una resolución firme; que la ejecución serealice respetando el contenido del fallo, etc., el Tribunal Constitucional considera legítimo que, tomandoen cuenta al sujeto procesal vencido en juicio y, en concreto, cuando ese vencido en juicio sea el Estado, ellegislador pueda establecer ciertos límites o restricciones al derecho a la efectividad de las resolucionesjudiciales firmes, en la medida en que éstas tengan una justificación constitucional.16. Uno de esos límites, derivado directamente de la Norma Suprema, lo constituye el mandatoconstitucional de que ciertos bienes del Estado, como los de dominio público, no pueden ser afectados,voluntaria o forzosamente. Ese fue el criterio implícitamente señalado por este Tribunal Constitucional ensu sentencia recaída en el Exp. N.º 006-1996-AI/TC, en la que se dejó entrever que, de conformidad con elartículo 73º de la Constitución, tales resoluciones judiciales o las que se emitan para ejecutarlas, nopueden recaer sobre los denominados bienes de dominio público.17. Los montos que el Estado peruano debe pagar en ejecución de sentencias judiciales se originan, ensu mayoría, en deudas previsionales o laborales, o en indemnizaciones por daños y perjuicios o encuestiones comerciales. Las deudas de carácter previsional o laboral tienen solución especial y autónoma.Y entre las otras, cabe destacar, por su monto, a la de los bonos de la Reforma Agraria, que ha merecido enanterior oportunidad una sentencia de este Tribunal y que permanece aún ¨Cdespués de muchos años-impaga.Los fundamentos de esta sentencia se refieren y comprenden, entre otras materias, y en lo que fuereaplicable, a la deuda del Estado por los bonos de la Reforma Agraria.

§5. Artículo 1° del Decreto de Urgencia N.° 055-200118. El Tribunal Constitucional considera que no existen vicios de inconstitucionalidad en el artículo 1° delDecreto de Urgencia N.° 055-2001, el cual establece que los recursos públicos no pueden ser destinados afines distintos de los que establece la ley.En efecto, mediante dicho dispositivo legal tan sólo se ha reproducido legislativamente el principio delegalidad presupuestaria, reconocido en el artículo 77° de la Constitución, según el cual la administracióneconómica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. Enbuena cuenta, los recursos del Estado sólo deben estar asignados a los fines que determine la leypreviamente existente.Cabe advertir que es evidente que en el pasado no se ha respetado lo previsto en esta disposición, puesse han venido destinando diversos recursos del Estado a fines ajenos a los previstos en el ordenpresupuestal. Los funcionarios públicos que malversaron estos recursos son los causantes de laimposibilidad del Estado para cumplir sus obligaciones, entre ellas, las ordenadas por sentenciasjudiciales, y deben ser sancionados en el ámbito que corresponda, ya sea el administrativo, el civil o elpenal, correspondiendo al Ministerio Público investigar y denunciar a los responsables de dichos actosilícitos.

§6. Artículo 2° de la Ley N.º 26756 y clase de bienes inembargables19. El artículo 2º de la resucitada Ley N.º 26756 declara “Sólo son embargables los bienes del Estado quese incluyan expresamente en la respectiva ley”.20. El Tribunal comparte las preocupaciones de los demandantes en torno a la interpretación y eventualaplicación que se le podría dar a dicho precepto legal. En efecto, de una lectura literal de dicho precepto,pareciera desprenderse que no es la cualidad jurídica del bien del Estado lo que lo hace inembargable,


sino, fundamentalmente, que este se no encuentre previsto en la ley futura. Una interpretación en esesentido, es decir, que no repare en la naturaleza jurídica del bien del Estado, podría llevar a autorizar allegislador a excluir de entre esos bienes embargables a determinados bienes distintos de losdenominados de dominio público, lo que sería evidentemente inconstitucional.21. De manera que el Tribunal Constitucional debe señalar que, al establecerse en el artículo 2° de la LeyN.° 26756 que “sólo son embargables los bienes del Estado que se incluyan en la respectiva Ley”, con ellono debe entenderse que es la sola exclusión de un determinado bien estatal de la ley futura lo que lo haceinembargable, sino, antes bien, su condición de bien de dominio público, lo que la ley se encargará deprecisar.22. Hubiera sido más eficiente que el Congreso optase por “definir” con claridad el concepto de bien delEstado de uso privado en lugar de “enumerar” los bienes del Estado de uso privado. En todo caso, elCongreso decidió enumerar en una futura norma los bienes de dominio y uso privado del Estado, facultadque le es propia y que ¨Cen principio- encontramos conforme a la Constitución.23. La posibilidad de entenderse como inconstitucional el artículo 2° de la Ley N.° 26756, no se refieretanto al tenor de la disposición, sino, esencialmente, al sentido interpretativo que de él se pueda inferir.En efecto, si nos atenemos a la distinción entre “disposición”, como enunciado lingüístico de un preceptolegal, y “norma”, como sentido interpretativo que de la disposición se pueda derivar [STC Exp. N°. 0010-2002-AI/TC], la inconstitucionalidad no recae sobre la disposición en cuestión, sino, concretamente, en laomisión de haberse precisado que los bienes del Estado sobre los cuales puede recaer el embargo loconstituyen, en exclusiva, los considerados bienes de dominio privado.24. Por tales motivos, este Colegiado considera conveniente declarar la inconstitucionalidad de lapalabra “sólo” del artículo 2° de la Ley N.° 26756, de forma tal que, en lo sucesivo, dicha disposición seinterprete y aplique en este sentido: Los bienes del Estado que se incluyan en la futura ley y que, por elhecho de estar allí expresados, sean los únicos bienes que puedan ser embargables, lo serán porquetienen, o deberán tener, la condición de bienes de dominio privado.25. Es preciso insistir en que la inexistencia de una ley especial que determine qué bienes del Estado sonembargables, no supone que el juez de ejecución y el órgano administrativo correspondiente no puedandictar o ejecutar embargos sobre bienes del Estado.Por el contrario, la inexistencia de una ley especial que fije qué bienes son embargables, impone enambos órganos públicos un deber especial de protección del derecho a la ejecución de las resolucionesjudiciales. En efecto, la procedencia del embargo sobre bienes del Estado, sean estos muebles oinmuebles, no debe tener más límite que el hecho de tratarse, o tener la condición, de bienes de dominiopúblico, por lo que corresponde al juez, bajo responsabilidad, determinar, en cada caso concreto, québienes cumplen o no las condiciones de un bien de dominio privado y, por ende, son embargables.26. En este sentido, ante el vacío de legislación que precise qué bienes estatales pueden serembargados, el principio general es que al juez le corresponde pronunciar el carácter embargable de undeterminado bien, analizando, en cada caso concreto, si el bien sobre el que se ha trabado la ejecuciónforzosa está o no relacionado con el cumplimiento de las funciones del órgano público, y si está o no afectoa un uso público.En ese particular contexto, convendría que la Corte Suprema de la República aplique el artículo 22° de laLey Orgánica del Poder Judicial, precisando los principios jurisprudenciales que han de ser de obligatoriocumplimiento en todas las instancias judiciales.

§7. Artículo 1° del Decreto de Urgencia N.° 019-200127. El artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º 019-2001, declara:“Los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional,constituyen bienes inembargables”.28. El problema respecto a este punto es determinar si el dinero del Estado existente en el SistemaFinanciero Nacional constituye un bien de dominio público y, como tal, no embargable, según lo expresael artículo 1° del Decreto de Urgencia N°. 019-2001.29. Ya en la sentencia recaída en el Exp. N°. 006-1996-AI/TC, este Tribunal sostuvo que los bienes delEstado pueden ser públicos o privados. Los bienes poseídos por los entes públicos, a título público, sonlos comprendidos bajo el nomen de dominio público. Lo que hace que un bien del Estado tenga dichacondición es su afectación al servicio y uso públicos.El dominio público es una forma de propiedad especial, afectada al uso de todos, a un servicio a lacomunidad o al interés nacional, es decir, que está destinada a la satisfacción de intereses y finalidadespúblicas y, por ello, como expresa el artículo 73º de la Constitución, tiene las características de bienesinalienables e imprescriptibles, además de inembargables.Los bienes que no están afectos al servicio público, al uso público o al interés nacional, incluyendo losdepósitos de dinero, constituyen, prima facie, bienes de domino privado y, como tal, son embargables.


30. Ciertamente, determinar, en abstracto, qué depósitos de dinero del Estado existentes en el SistemaFinanciero Nacional constituyen bienes de dominio público no es un asunto que, con generalidad, puedaprecisar este Tribunal Constitucional en un proceso como el de inconstitucionalidad de las leyes. Encambio, lo que puede afirmarse es que no todos esos depósitos se encuentran afectos al servicio público.En efecto y como se mencionará luego, existen determinadas cuentas en el Sistema Financiero Nacionalque no sólo no tienen la calidad de bien de dominio público, sino que se encuentran específicamentedestinadas al cumplimiento de pago de las obligaciones estatales que surjan a consecuencia de laexpedición de sentencias judiciales. Es el caso, por ejemplo, de las cuentas que por imperativo legaldeben existir en los pliegos presupuestales para tales efectos (ver fundamentos Nos. 55 a 58, infra).31. En este sentido, el Tribunal Constitucional considera que el artículo 1º del Decreto de Urgencia N.º019-2001 sería inconstitucional en la parte de la disposición que no precisa que sólo tienen la condiciónde bienes inembargables, los que son de dominio público, es decir, los depósitos de dinero que resultanindispensables para el cumplimiento de los fines esenciales de los órganos del Estado o porquecontribuyen con su funcionamiento. En otras palabras: el Tribunal considera que es inconstitucional elsentido interpretativo que se deriva de la disposición contenida en el artículo 1º del Decreto de UrgenciaN.º 019-2001, según el cual “todo” depósito de dinero existente en una cuenta del Estado en el SistemaFinanciero Nacional constituye un bien inembargable.32. Tal problema de constitucionalidad puede ser resuelto expidiendo una “sentencia interpretativareductora”, es decir, una sentencia sobre cuya base el ámbito de aplicación de la disposición quedereducido. Y es que en este caso, la inconstitucionalidad del artículo 1° del Decreto de Urgencia N.º 019-2001 no reside en lo que omite, sino, por el contrario, en su amplio margen de alcance.Por tal motivo, el Tribunal Constitucional deja asentado que cuando la disposición referida establece que“los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional,constituyen bienes inembargables”, debe interpretarse que tales “depósitos de dinero” son sólo aquellosque se encuentren afectos al servicio público.Así expuesto el problema, este extremo de la pretensión debe desestimarse.§8. Artículo 3° del Decreto de Urgencia N.° 019-200133. Atendiendo a lo expuesto, este Tribunal no encuentra inconstitucional el artículo 3º del Decreto deUrgencia N.º 019-2001 cuando establece que “Los procesos judiciales en trámite deberán adecuarse a lasdisposiciones contenidas en el presente Decreto de Urgencia”, en tanto que, en el futuro, los jueces ytribunales, al resolver, de oficio o a instancia de parte, una solicitud destinada a embargar bienes delEstado, hagan una interpretación y aplicación del artículo 1º del Decreto de Urgencia y las demásdisposiciones afines, de acuerdo con lo establecido en los fundamentos de esta sentencia.Entendida la referida disposición en el sentido interpretativo conforme a la Constitución, el TribunalConstitucional considera que debe desestimarse este extremo de la demanda.34. Debe tenerse presente que, en adelante, los órganos del Estado ¨Cy con ellos, sus autoridades yfuncionarios- están en la obligación de dar cuenta, a solicitud del juez, de los fines que tienen losdepósitos de dinero existentes en el Sistema Financiero Nacional y, en su caso, de cumplir los mandatosjudiciales, respetándose el procedimiento señalado en la ley, conforme a los criterios que más adelante seexponen.§9. Artículo 1° de la Ley N.° 2768435. Finalmente, queda por determinar si el artículo 1° de la Ley N.° 27684, cuestionado en la tercerademanda (Expediente N° 004-2002-AI/TC) resulta, o no, contrario a la Constitución Política del Estado.Alcance de los precedentes del Tribunal Constitucional sobre la materia36. Las anteriores sentencias del Tribunal Constitucional que tienen estrecha vinculación con latemática que ahora se aborda (recaídas en las causas Nos 006-96-AI/TC y 022-96-AI/TC), nocontienen juicio alguno acerca de si es procedente o no limitar el cumplimiento de los mandatosjudiciales que declaran obligaciones económicas sobre el Estado, so pretexto de no contarse condisponibilidad presupuestaria.37. En aquellas oportunidades, el Tribunal Constitucional sólo se pronunció en el sentido de considerarque los bienes del Estado de dominio privado no pueden ser susceptibles de la misma protección deinembargabilidad que reciben los de dominio público. No ha existido hasta la fecha un enfoque integralde dicha problemática a efectos de determinar si puede considerarse inconstitucional, o no, el que lassentencias expedidas en procesos donde el Estado ha sido parte y en las cuales ha quedado obligado entérminos económicos, puedan ser condicionadas en su ejecución o cumplimiento a la disposición departidas presupuestales. Es en este mismo contexto que se plantea la impugnación de los artículos 1° y 2°de la Ley N.º 27684, lo que en realidad es el objeto central de la presente demanda.Principio de legalidad presupuestal, principio de autotutela ejecutiva de la administración estatal yderecho a la ejecución de las resoluciones judiciales38. Las disposiciones que pretendan condicionar el ejercicio del derecho a la efectividad de las


resoluciones judiciales deben ser aplicadas de conformidad a la Constitución y, por efectos del principiode optimización de los derechos fundamentales, deben interpretarse en el sentido que más favorezca alejercicio del derecho.Precisamente, uno de los condicionamientos a los que puede someterse el derecho a la ejecución de lasresoluciones judiciales, tratándose del Estado como sujeto procesal vencido en juicio, se relaciona con lasexigencias que se derivan de la observancia del principio de legalidad presupuestaria del gasto público.39. Dicho principio, que se deriva del artículo 77º de la Constitución Política del Estado, implica que elpago de las sumas de dinero ordenado por una resolución judicial firme, sólo podrá ser cumplido concargo a la partida presupuestal correspondiente. En los alcances de dicho principio de legalidadpresupuestaria se encuentra, por un lado, el origen del llamado privilegio de la autotutela ejecutiva de laadministración, esto es, que el cumplimiento de las sentencias condenatorias contra la administraciónhaya de estar sujeto al cumplimiento de un procedimiento administrativo ante el órgano estatal deudor; y,por otro, la posibilidad de diferir la ejecución forzada, por un lapso razonable, sobre los bienes del Estadode dominio privado.Análisis de constitucionalidad40. Este Colegiado considera que al haberse sustituido el artículo 42º de la Ley N.º 27584 por lasdisposiciones del artículo 1° de la Ley N.º 27684, que declara que “las sentencias en calidad de cosajuzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas única y exclusivamente por elPliego Presupuestario en donde se generó la deuda (...)” (subrayado agregado), se limitairrazonablemente la fuente de donde pueden surgir los montos para cubrir las deudas estatales queprovengan de sentencias judiciales. En efecto, al establecerse que “única y exclusivamente” dichosmontos provendrán del Pliego Presupuestario en el que tuvo origen la deuda, se niega laposibilidad de afectar la existencia de partidas presupuestarias especiales comunes a todos lospliegos para cubrir las respectivas obligaciones.41. Así pues, este Colegiado considera pertinente declarar la inconstitucionalidad de la expresión“única y exclusivamente” del artículo 42° de la Ley N.° 27584, modificado por el artículo 1° de laLey N.° 27684, de manera tal que, en lo sucesivo, se interprete, tal como lo ha sugerido laDefensoría del Pueblo, que los fondos para cubrir las deudas estatales surgidas de resolucionesjudiciales, no solamente pueden provenir del Pliego Presupuestal en donde se generó la deuda,sino también de partidas presupuestales comunes a todos los pliegos.Ello, desde luego, tampoco desvirtúa la posibilidad de que, previa aprobación del Ministerio deEconomía y Finanzas, y en estricta observancia del principio de legalidad presupuestal, existantransferencias dinerarias de un pliego a otro con el propósito de honrar las deudas respectivas.42. El artículo 1° del Decreto Supremo N.° 175-2002-EF, que establece que “las obligaciones depago serán atendidas única y exclusivamente con cargo a la asignación del Pliego Presupuestal”,es conexo y concordante con el artículo 1° de la Ley N.° 27684. Este artículo 1° del Decreto Supremo175-2002 resulta inconstitucional por los mismos fundamentos expuestos al comentar el artículo 1°de la Ley N° 27684, ya que reitera la expresión “única y exclusivamente”, declaradainconstitucional.43. Sin perjuicio de lo expuesto, es claro que al haberse modificado el artículo 42° de la Ley N.°27584 por las disposiciones del artículo 1° de la Ley N.° 27684, se ha regulado la actuación quedeberán tener los órganos estatales ante la existencia de mandatos judiciales que ordenen el pagode dinero al Estado, en un doble sentido: por un lado, recordando la sujeción en la que seencuentran los órganos de la administración en su actuación (principio de legalidadadministrativa); y, por otro, el principio de legalidad presupuestaria en el régimen jurídico delcumplimiento de las sentencias condenatorias de pago de sumas de dinero del Estado, declarandoque tal pago se efectuará conforme a un procedimiento, cuyas reglas son:

“42.1 La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del Pliego Presupuestariorequerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales depresupuesto.

42.2 En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeralanterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de lasmetas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días denotificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente.42.3 De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en losnumerales precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediantecomunicación escrita de la Oficina General de Administración, harán de conocimiento de la autoridadjudicial su compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cualse obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignación presupuestal que le corresponda alpliego por la fuente de recursos ordinarios.


El Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización Previsional, según sea el caso,calcularán el tres por ciento (3%) mencionado en el párrafo precedente, deduciendo el valorcorrespondiente a la asignación para el pago del servicio de la deuda pública, la reserva de contingenciay las obligaciones previsionales.42.4 Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismode acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes,se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el Artículo 713 ysiguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio públicoconforme al Artículo 73 de la Constitución Política del Perú.”Todo ello con la finalidad de regular y, en su caso, limitar el derecho constitucional a la ejecuciónde las resoluciones judiciales cuando es el Estado el obligado a realizar determinadas prestacionesordenadas mediante una sentencia judicial. De ahí que el Tribunal Constitucional considere queson dos los temas en los cuales debe centrar su análisis. Por un lado, el principio de legalidadpresupuestaria, según el cual la ejecución de las sentencias que ordenen el pago de sumas dedinero al Estado deberá efectuarse conforme a la Ley Anual del Presupuesto (artículo 42.1); y, porotro, cuando esas previsiones presupuestarias resulten insuficientes, si el procedimientocontemplado en los artículos 42.2, 42.3. y 42.4 satisface los principios de razonabilidad yproporcionalidad.44. Se ha alegado que a través de los artículos 42.1, 42.2 y 42.3 se ha establecido, a favor de los órganosestatales, la capacidad de poder disponer discrecionalmente el cumplimiento de las sentencias pasadasen autoridad de cosa juzgada.45. El Tribunal Constitucional no comparte dicho criterio. La necesidad de seguirse un procedimientoadministrativo, con posterioridad a la expedición de la sentencia condenatoria contra el Estado, noconstituye, per se, un privilegio que el Legislador haya creado ex novo, y sin sustento constitucional algunoa favor de los órganos estatales. Se deriva, por el contrario, de los alcances del principio de legalidadpresupuestaria en los gastos de ejecución de las sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero.46. Si bien una resolución judicial firme produce la exigibilidad de la obligación de pago de una suma dedinero determinada, ello no quiere decir que ésta sea inmediatamente ejecutable.Se deriva del principio de legalidad presupuestaria que la ejecución de las sentencias esté sujeta alseguimiento de un procedimiento previo, y en el caso de que ese procedimiento no satisfaga la deuda odemore el pago irrazonablemente, se pueda proceder a su ejecución forzada, pues sucede que laobligación de pago no podrá ser satisfecha si no existe el crédito presupuestario suficiente para cubrirla.47. De ahí que el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen el pago de sumas dedinero a cargo del Estado se encuentre, en principio, reservado a esos órganos estatales, para que actúende acuerdo con la ley del presupuesto y las asignaciones presupuestales previstas para su satisfacción.48. El principio de autotutela ejecutiva de la administración en el cumplimiento de las sentencias queordenan el pago de sumas de dinero al Estado debe entenderse, necesariamente, como una actividad delos órganos administrativos encaminada a la satisfacción de lo resuelto judicialmente.En el Estado Constitucional de derecho, la autotutela ejecutiva de la administración en el cumplimiento delas resoluciones judiciales es servicial e instrumental al cumplimiento de las sentencias, y se justifica decara al principio de legalidad presupuestaria, como antes se ha indicado.49. Con lo anterior, simplemente se quiere poner de relieve que el establecimiento de un procedimientoconforme al cual se deberán ejecutar las decisiones judiciales que ordenen el pago de sumas de dinerodel Estado no es, per se, inconstitucional, y tampoco lo es que en la fijación de ese procedimiento, como lohan expresado los demandantes, se haya previsto una facultad discrecional de los órganos de laadministración para cumplir o no las decisiones judiciales.50. El principio de legalidad presupuestaria debe armonizarse con el de efectividad de las sentenciasjudiciales. La preservación del primero no justifica el desconocimiento o la demora irracional en elcumplimiento de las sentencias judiciales. En consecuencia, debe darse preferencia al pago de las deudasmás antiguas y reconocerse los intereses devengados por demoras injustificadas del pago.51. La eventual colisión entre el principio de legalidad presupuestaria y el principio de efectividad de lassentencias judiciales debe resolverse sobre la base de los test de proporcionalidad y razonabilidad,ponderando a cuál de esos principios debe dársele mayor peso y sin desconocer, sin embargo, laimportancia del otro.52. Por ello, en la medida en que el tema del pago de intereses que genere el retraso en la ejecución dela sentencia se encuentra previsto en el artículo 43º de la Ley N.º 27584, y que el artículo 44º de la mismaley ha establecido que se encuentran afectados de nulidad “los actos y disposiciones contrarios a lospronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir el cumplimiento de éstas”, enlo que sigue el Tribunal centrará su atención en evaluar si el procedimiento establecido en los artículos42.1, 42.2 y 42.3 es idóneo para garantizar el cumplimiento de las sentencias de pago de sumas de dinero


del Estado.53. En primer lugar, ha de expresar el Tribunal que no encuentra reparo constitucional alguno en la partedel artículo 42.1 de la ley impugnada, que declara:“La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del Pliego Presupuestario requeridodeberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto”.Con dicha disposición simplemente se ha establecido, como una concreción del principio de legalidad enla actuación de los órganos administrativos, que las oficinas generales de administración o las que hagansus veces, son los órganos en principio llamados a cumplir las resoluciones judiciales, y, en su segundaparte, como una concreción del principio de legalidad presupuestaria en la ejecución de pagar sumas dedinero, que ese cumplimiento de las sentencias ha de realizarse “conforme a las leyes de presupuesto”.No hay allí, como antes se ha expresado, autorización a tal órgano administrativo para que dispongalibremente si cumple o no la decisión judicial, sino un mandato de cumplimiento dentro de los límitesestablecidos en la decisión judicial y la ley presupuestaria.54. En segundo lugar, el Tribunal Constitucional tampoco considera que sea inconstitucional el artículo42.2 de la ley impugnada, al establecer que“En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeralanterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de lasmetas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días denotificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente”.Y es que si bien pueden abrigarse dudas sobre la interpretación del verbo “poder” que se utiliza en dichoprecepto legal, ya que dicha disposición podría interpretarse en el sentido de que mediante él el titulardel Pliego Presupuestario queda facultado discrecionalmente para realizar las modificacionespresupuestarias y así poder satisfacer el mandato ordenado en la sentencia; en realidad, considera elTribunal que no se ha establecido allí una facultad discrecional para que dicho funcionario cumpla o nocon satisfacer la suma de dinero ordenada en la sentencia.En efecto, bien entendida la disposición, mediante ella se autoriza a realizar modificacionespresupuestarias, con el objeto de poder satisfacer lo ordenado por la decisión judicial. Tal autorización dela ley para que un órgano administrativo modifique el presupuesto de la institución, se deriva de losefectos del principio de legalidad en la actuación administrativa, así como en el ámbito presupuestal.En ese contexto, el verbo poder (“podrá” realizar las modificaciones (...)) no debe entenderse como quela ley otorga una facultad discrecional, sino como una autorización, para que, de existir partidaspresupuestales, el funcionario administrativo necesariamente deba disponer de aquéllas para elcumplimiento de la sentencia, pese a que originalmente dicha partida estaba prevista para elcumplimiento de otras metas, y en la medida en que esa disposición de la partida no comprometa lacontinuidad en la prestación de los servicios públicos.55. Asimismo, el Tribunal Constitucional tampoco considera que sea inconstitucional el artículo 42.3 de laley, por establecer que“De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en los numeralesprecedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediantecomunicación escrita de la Oficina General de Administración, harán de conocimiento de la autoridadjudicial su compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cualse obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignación presupuestal que le corresponda alpliego por la fuente de recursos ordinarios.El Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización Previsional, según sea el caso,calcularán el tres por ciento (3%) referido en el párrafo precedente, deduciendo el valor correspondientea la asignación para el pago del servicio de la deuda pública, la reserva de contingencia y lasobligaciones previsionales” (subrayado agregado).Dicha disposición se refiere al procedimiento que ha de cumplir el Estado en los casos en que seexcedan las posibilidades de financiamiento. A juicio del Tribunal, no es inconstitucional, primafacie, que el legislador difiera el cumplimiento de la ejecución de la sentencia, porque en el añopresupuestal no se cuente con la disponibilidad correspondiente, en la medida en que el legisladorpuede establecer condicionamientos constitucionales temporales y razonables al derecho a laejecución de las resoluciones judiciales, como antes se ha dicho.De más, está advertir que los aumentos anuales en el Presupuesto deben concordar con el monto y lanaturaleza de las deudas exigidas judicialmente, otorgándose prioridad a las más antiguas y a lasoriginadas en el trabajo, de modo que el 3% debe ser sólo un mínimo, pero no una cifra fija, señalada afardo cerrado para todos los casos, y menos una cifra máxima.No se descartan, además, las transacciones extrajudiciales o judiciales mediante las cuales el Estadopueda coinvertir con su acreedor o adjudicar en pago concesiones, terrenos eriazos, acciones u otrosbienes o servicios, de común acuerdo con este. Corresponde al Congreso facilitar estas otras maneras de


cumplir las sentencias judiciales, actualizando las normas sobre transacciones en las que es parte elEstado.Sobre el particular, debe tenerse presente que, siendo insuficientes para el cumplimiento de laobligación las instancias procedimentales previstas en los artículos 42.1 y 42.2, el compromisopara atender los pagos impagos surge desde el ejercicio presupuestario inmediatamente siguiente,debiendo ser cubierta la deuda hasta en un máximo de 5 años, conforme lo establece el artículo16.5.a de la Ley N.° 28128 ¨CLey de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2004.Esta última disposición ha derogado expresamente el segundo párrafo de la Séptima DisposiciónFinal de la Ley N.° 27879 ¨CLey de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2003, el cual,de haber permanecido vigente al momento de expedirse la presente sentencia, en aplicación delartículo 38° de la Ley N.° 26435 ¨COrgánica del Tribunal Constitucional-, hubiese tenido que serdeclarado inconstitucional por conexión, toda vez que hacía indeterminado el plazo para elcumplimiento efectivo de las sentencias en contra del Estado, lesionando el derecho a la ejecuciónde las resoluciones judiciales, so pretexto de no contarse con disponibilidad presupuestal parasatisfacerla.Desde luego, una cosa es condicionar p, mejor, reglamentar temporalmente el derecho a ejecutar unasentencia firme, y otra, bastante distinta, es que ese derecho a la ejecución quede postergado en el tiemposine die. A juicio de este Colegiado, establecer un plazo máximo de 5 años para que el Estado cubraproporcionalmente la totalidad de una obligación declarada en una resolución judicial resulta razonable y,por ende, constitucional. Pero no es razonable ni constitucional el incumplimiento de sentencias judicialesque, teniendo ya más de 5 años de dictadas, no hayan sido presupuestadas conforme a la legislaciónvigente al tiempo de ser expedidas dichas sentencias; en consecuencia corresponde al Ministerio Públicoinvestigar si los funcionarios públicos que incumplieron con presupuestar las deudas del Estadoprocedieron o no dolosamente.Por otra parte, el procedimiento establecido no debe servir de herramienta para postergar sine die elcumplimiento de las sentencias judiciales contra el Estado, por lo que es procedente la vía de la ejecuciónforzosa mientras se incumpla el pago parcial o total de la obligación, aún cuando se haya iniciado elprocedimiento, tal como se declara en los fundamentos Nos. 63 y 64, infra, sin que el interesado tenga queesperar los 5 años a que se refiere la ley.Podrían incurrir en responsabilidad, pues, los funcionarios públicos competentes que no hayan previstoen el Presupuesto el pago de las deudas sentenciadas del ente estatal correspondiente. Responsabilidadque eventualmente no es sólo de carácter administrativo, sino también de orden civil o penal.56. El Tribunal tampoco considera que sea inconstitucional la parte del artículo 42.3 en que seordena que, de existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento, y con elcompromiso de atenderse tales sentencias en el ejercicio presupuestal del año siguiente, la OficinaGeneral de Administración se obligue ante el juez a destinar hasta un 3% de la asignaciónpresupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios. Tal porcentaje, enabstracto, y a la vista del procedimiento previo, no se presenta, a juicio del Tribunal, comoirrazonable.57. El Tribunal Constitucional observa, con preocupación que son sólo algunos sectores de laadministración estatal los que cumplen con depositar los montos de las referidas previsionespresupuestales. En tal sentido, debe recordarse a los titulares de los respectivos pliegos presupuestales, laobligación que por imperativo legal les alcanza, siendo plenamente factible que los jueces ejecutoreshagan valer la responsabilidad penal existente en dichos funcionarios públicos, en caso de que,pretendiendo ejecutar una sentencia judicial firme, no puedan recurrir a la cuenta bancaria a la que se hahecho referencia, dada la inexistencia de la misma.58. Debe tenerse en cuenta que, conforme a lo establecido en el artículo 43.3, la obligación del Estado dedestinar hasta un 3% de la asignación presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursosordinarios para cubrir la obligación de una sentencia judicial, surge, como es lógico, cuando dichasentencia judicial ya existe y ha quedado firme. Pero, así vistas las cosas, podría resultar que el inicio delprocedimiento estipulado para el pago de las obligaciones declaradas en resoluciones judiciales(artículos 42.1), sea de mero trámite, pues dada la inexistencia de partidas presupuestales previamentedestinadas a tales efectos, lo cierto es que resultará bastante improbable que el vencedor en el juiciopueda hacerse cobro en dicho trámite inicial. Por tal motivo, este Colegiado recuerda que es importantepara el adecuado afrontamiento de las eventuales sentencias que pudieran resultar adversas al Estado, elconcepto de “recursos contingentes” o también denominado “de contingencias judiciales”, el cual sereferiere a los recursos que debe presupuestar toda entidad pública, en atención a los procesos judicialesque, encontrándose ya iniciados, pudieran ocasionar finalmente una sentencia condenatoria contra elEstado.Dicho concepto ya ha sido aludido en el primer párrafo del artículo 16.5.a de la Ley N.° 28128. En efecto,


dicho precepto refiere que “Los Pliegos Presupuestarios del Gobierno Nacional, que deban abonar sumasde dinero por efecto de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada, atenderán dichosrequerimientos única y exclusivamente con los recursos que para tal efecto ha previsto la Ley N.° 27684 ysus normas modificatorias, los cuales se asignarán a la cuenta habilitada para la atención de la partidapresupuestaria prevista para las contingencias judiciales de cada entidad” (subrayado agregado).Así las cosas, los órganos públicos deben habilitar cuentas no tan sólo una vez que existe una obligacióncierta de pago, sino también para afrontar obligaciones que, aunque aún inciertas, son potencialesobligaciones futuras que deberá afrontar la entidad, a consecuencia de procesos judiciales en trámite(recursos contingentes).59. Cabe advertir que el artículo 42.3 de Ley N.° 27584, modificado por el artículo 1° de la Ley N.°27684, ha sido reglamentado por el artículo 2° del Decreto Supremo N.° 175-2002-EF, el cual,contraviniendo el mencionado artículo 42.3 , refiere que el monto destinado a afrontar las deudassurgidas de sentencias judiciales se origina solamente “con cargo a la Categoría del Gasto 5,Gastos Corrientes, en el Grupo Genérico 3, Bienes y Servicios, de la fuente de financiamientos deRecursos Ordinarios”. De esta manera, este Colegiado considera que esta norma afecta alprincipio de legalidad al que está sujeta toda disposición reglamentaria, al reducir, extra legem, elmonto destinado a atender las deudas del Estado contenido en resoluciones judiciales, previsto enel artículo 42.3 de la Ley N.° 25684; por lo que considera inconstitucional el artículo 2° del referidoDecreto Supremo.60. Finalmente, ha de evaluarse la constitucionalidad o inconstitucionalidad del artículo 42.4 de laLey del Proceso Contencioso Administrativo. Dicho precepto legal declara:“Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo deacuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes, sepodrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el Artículo 713 y siguientesdel Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio público conforme alArtículo 73 de la Constitución Política del Perú”.61. En primer término, el Tribunal ha de señalar que la ejecución forzada, como medio para elcumplimiento pleno de una sentencia que ordena la realización de una determinada prestación, una vezque se ha seguido un procedimiento de ejecución razonablemente impuesto por las exigencias delprincipio de legalidad presupuestal, se encuentra necesariamente garantizado por la Constitución.62. Este Tribunal estima razonable que se haya previsto que “Transcurridos seis meses de la notificaciónjudicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientosestablecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes”, se pueda dar inicio al proceso de ejecuciónde resoluciones judiciales, conforme a las reglas del Código Procesal Civil.Se trata, en efecto, de una hipótesis en la que, dado el absoluto desinterés del Estado en cubrir el montode la deuda, y transcurridos 6 meses desde la notificación de la resolución judicial, quien tenga unaobligación judicialmente declarada pueda, a través de la ejecución forzosa, exigir su cumplimiento, con laslimitaciones que se derivan del artículo 73° de la Constitución, esto es, que tal ejecución forzosa no puedarecaer sobre los bienes de dominio público.Dicha ejecución forzosa deberá realizarse conforme a las reglas del artículo 713° y siguientes del CódigoProcesal Civil. En tal sentido, en aplicación del artículo 716° de mismo cuerpo de leyes, el juez podrátrabar embargo sobre los bienes de dominio privado del Estado que juzgue conveniente.Debe quedar claro que si, a criterio de este Colegiado, en la etapa de ejecución forzada de lasresoluciones judiciales, la judicatura goza de la potestad para determinar los bienes estatales de dominioprivado sobre los que recaerá el embargo, ello se debe a que, no habiéndose dado inicio al procedimientoprevisto para cubrir la deuda, se evidencia la inexistencia de cuentas habilitadas por el respectivo órganopúblico para afrontarla. No obstante ello, resulta claro que, en primer término, el juez deberá agotar laposibilidad de que dichas cuentas existan a efectos de cubrir el pago con ellas; y sólo corroborada suinexistencia, aplicar los embargos respectivos, sin perjuicio de determinar las responsabilidadesadministrativas y penales a que hubiere lugar.Entendido en la manera como antes se ha señalado, el artículo 42.4 es plenamente legítimo.63. No obstante, cabe precisar que de la misma disposición se puede inferir otro sentido interpretativo.Este sería así: Si se ha iniciado el procedimiento establecido en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 de la leyimpugnada, y pese a ello no se ha cumplido con satisfacer la prestación exigida por la sentencia, no cabeque se inicie un procedimiento de ejecución forzada, pues éste sólo está contemplado para el supuesto enel que no se hubiese seguido ninguna de las fases del procedimiento establecido en los numerales 42.1,42.2 y 42.3 de la ley impugnada.64. Evidentemente, si la disposición se interpretara de esta forma, implícitamente se habría introducidouna hipótesis inconstitucional, pues se permitiría postergar sine die el cumplimiento de las sentencias. Ental sentido, aunque no resulta necesario (ni conveniente) expulsar del ordenamiento jurídico la disposición


sub análisis, sí debe declararse la inconstitucionalidad del sentido interpretativo aludido en el fundamentoprecedente. En consecuencia, al aplicarse el artículo 42.4 de la ley impugnada, ésta no debe entenderse oaplicarse en el sentido de que, de haberse seguido el procedimiento señalado en los numerales 42.1, 42.2y 42.3 de la ley impugnada, y aún manteniéndose incumplida la prestación ordenada por la sentencia, noes posible que se inicie el procedimiento de ejecución forzosa. Al contrario, si tales prestaciones no secumplen, pese a las limitaciones contempladas, cabe que el vencedor pueda iniciar dicho procedimientode ejecución forzosa, luego de superada la etapa prevista en el artículo 42.3, sin éxito en el cobro.65. Tampoco puede considerarse constitucional una interpretación según la cual basta que el Estado hayainiciado el procedimiento previsto en el artículo 42° de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo,para que el juez deba esperar los 5 ejercicios presupuestales a que hace alusión el artículo 16.5.a de laLey N.° 28128 y, recién entonces ejecutar forzosamente la resolución judicial. El plazo máximo de 5 añosque tiene el Estado para pagar el íntegro de una obligación contenida en una sentencia judicial, deberáser atendido por el Juez ejecutor, siempre y cuando, iniciado el procedimiento previsto en el artículo 42° ydurante toda su continuidad, observe signos objetivos y razonables que evidencien que, no obstante loslímites presupuestales, existe una verdadera y manifiesta voluntad por parte del órgano público de honrarla deuda respectiva.

§10. El marco histórico-constitucional de la deuda pública y el deber estatal de cumplir con su pago66. El Perú previó, desde su independencia, honrar la deuda pública. Así lo acredita el artículo 19° de lasBases de la Constitución Peruana, del 17 de diciembre de 1822, que dispuso literalmente: “La Constituciónreconoce la deuda del Estado, y el Congreso establecerá los medios convenientes para su pago, al pasoque vaya liquidándose”.La primera Constitución, de 1823, declaró que era facultad del Congreso (artículo 60°, inciso 8)“establecer los medios de pagar la deuda pública al paso que vaya liquidándose”.En términos similares, la Constitución de 1825 concedió a la Cámara de Tribunos la facultad de autorizaral Poder Ejecutivo para negociar empréstitos y adoptar arbitrios para extinguir la deuda pública (artículo43º, inciso 3).Y las Constituciones de 1828 (artículo 48º, inciso 10), 1834 (artículo 51º, inciso 10), 1839 (artículo 55º, inciso22), 1860 (artículo 59º, inciso 7), 1867 (artículo 59º, inciso 8), 1920 (artículo 83º, inciso 7) y 1933 (artículo123º, inciso 8), declararon que era atribución del Congreso “Reconocer la deuda nacional, y fijar losmedios para consolidarla y amortizarla”.La Constitución de 1979 (artículo 141º) dispuso que “El Estado sólo garantiza el pago de la deuda públicaque contraen los gobiernos constitucionales, de acuerdo con la Constitución y la ley”. Dicho precepto estárepetido en el artículo 75º de la Constitución de 1993.Las diversas disposiciones constitucionales, según se advierte, no hicieron diferencia alguna entre ladeuda pública interna y la externa, de manera que una y otra tenían amparo en los textos respectivos.67. La deuda pública externa, en franco incremento, es más o menos de conocimiento del país a través dela información que, periódica y oficialmente, proporciona el Banco Central de Reserva del Perú. El pagode esa deuda se programa en el Presupuesto de la República. Sin embargo, no hay ningún registro de ladeuda interna, ni se conoce a cuánto asciende la devengada y exigible, ni la que pueda tener talnaturaleza en el futuro inmediato o mediato.La historia no debe repetirse, sobre todo cuando ha causado inmenso daño a la población. Por ello, seinsiste en que resulta imperativo e inexcusable que se abra un registro de tal deuda, en el que conste elorigen, la preferencia legal para la amortización y el pago, así como todos los otros datos que permitanconocer con claridad las obligaciones asumidas por el Tesoro Público.Este Colegiado recomienda, en consecuencia, la creación de un registro de la deuda pública interna, asícomo de los plazos y condiciones para su amortización paulatina y su cancelación, dentro de lasposibilidades fiscales; y sin desmedro de los servicios básicos que debe cumplir el Estado en cuanto asalud, educación, vivienda, saneamiento y seguridad.

§11. Responsabilidad solidaria de los funcionarios68. Los presupuestos del Estado Social y Democrático de Derecho exigen, no sólo el cumplimientode las sentencias judiciales por parte del Estado, sino también conocer el origen de las obligaciones, losmotivos por los que no fueron canceladas oportunamente y la responsabilidad de los operadoresestaduales que intervinieron en la generación de dicha obligación, razón por la cual, el Ejecutivo debecrear una Comisión especial para que analice las obligaciones ya referidas y establezca un Registro dela deuda interna.Es necesario establecer la responsabilidad solidaria de los funcionarios públicos con el Estado, respectode los actos administrativos que dispongan, celebren o ejecuten. La impunidad penal y lairresponsabilidad civil han permitido que la República haya sido gobernada de manera inescrupulosa,


especialmente en los períodos de facto, a pesar de que, previsoriamente, el artículo 15° de las Bases de laConstitución Peruana, dispuso que “Los que ejercen el poder ejecutivo y los ministros de estado sonresponsables in solidum por las resoluciones tomadas en común, y cada ministro en particular por los actospeculiares a su departamento” (subrayado agregado).Asimismo, la Constitución de 1823 (artículo 78º) indicó que “El Presidente es responsable de los actos desu administración” y (artículo 84º) que “Son responsables in solidum los Ministros por las resolucionestomadas en común, y cada uno en particular por los actos peculiares de su departamento”.Las demás Cartas Políticas han mantenido el criterio de la responsabilidad solidaria de los ministros deEstado, pero en términos más o menos restringidos o ambiguos, que las han hecho inoperantes. En cuantoa otros funcionarios públicos, del mismo o de menor rango, la responsabilidad solidaria por los actos queejercen en nombre del Estado es lamentablemente inexistente, salvo la que se deriva de los delitos queperpetren en agravio de la República.Es menester, por consiguiente, que se incorpore a la Constitución la norma que establezca laresponsabilidad de los funcionarios públicos ante el Estado y la de éste y aquéllos en los casos en quecausen perjuicios a terceros, sin perjuicio de legislarse, en plazo razonable, respecto a la responsabilidadcivil solidaria de los funcionarios públicos y del Estado frente a terceros.Este Colegiado reitera que, por aplicación ultraactiva del artículo 307º de la Constitución de 1979,corresponde al Congreso decretar, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros,la incautación de todo o de parte de los bienes de los responsables del golpe de Estado de 5 de abril de1992 y de quienes se hayan enriquecido al amparo de la usurpación para resarcir a la República de losperjuicios que se le hayan causado.Es pertinente exhortar al Congreso a efectos de que dicte la ley que regule el ejercicio de la acciónpauliana contra los autores del Decreto Ley N.° 25418, en cuyo artículo 8° se dispuso dejar en suspenso laConstitución de 1979, violando así esa Carta Magna, y de todos los otros funcionarios, civiles, militares ypolicías, incursos en la responsabilidad de resarcimiento prevista en el referido artículo 307° de laanterior Constitución. De no aprobarse tal ley en un plazo razonable, los acreedores del Estado estaránautorizados para acogerse a las disposiciones pertinentes del Código Civil.Este Colegiado exhorta, asimismo, a la Fiscalía de la Nación para que, en ejercicio de las atribucionesprevistas en los artículos 158°, 159° y 160° de la Constitución, formule las denuncias a que haya lugar porlos delitos tipificados en los artículos 317° y 346° del Código Penal, que sancionan con pena privativa de lalibertad no menor de ocho ni mayor de veinte años a quienes integran una agrupación ilícita que cometeel delito contra los Poderes del Estado, contra los responsables del golpe de Estado del 5 de abril de 1992;acción penal que sólo prescribirá, de acuerdo con el artículo 80° del Código Penal, el 5 de abril de 2012.§12. Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar y formular propuestas técnicasy normativa orientadas a coadyuvar al cumplimiento de sentencias por parte de la AdministraciónEstatal y de la Opinión Particular de la Defensoría del Pueblo69. Al Tribunal Constitucional no le es ajeno que el Estado peruano no es precisamente un Estadorico, y que muchas veces no cuenta con los fondos necesarios para satisfacer los más elementalesservicios públicos con idoneidad, eficiencia y calidad.Pero tal condición tampoco puede servir como un pretexto constitucionalmente suficiente comopara autorizar el sacrificio del derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales, cuandoexisten otros medios y medidas que pudieran implementarse con el objeto de satisfacer las deudasordenadas por sentencias firmes.Resulta alarmante que ¨Csegún el informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar y formularpropuestas técnicas y normativa orientadas a coadyuvar al cumplimiento de sentencias por parte de laAdministración Estatal, conformada mediante las Resoluciones Ministeriales N°. 238-2003-PCM y 317-2003-PCM- “no se cuenta con un registro de todas las obligaciones del Estado pendientes de ejecución envirtud a sentencias en calidad de cosa juzgada, lo cual no permite calcular de manera cabal la magnituddel problema” (conclusión 2); que se desconozcan las razones por las que las entidades estatales seresisten a cumplir tales sentencias (conclusión 4); que existan vacíos en la normatividad vigente quepermiten interpretaciones inconstitucionales en el cumplimiento de sentencias (conclusión 11); que elregistro inmobiliario de los bienes del Estado a nivel nacional esté desactualizado y se desconozca larealidad patrimonial de cada entidad estatal y del Estado mismo: “como consecuencia de ello, no sepuede establecer si todas las entidades públicas están realizado un uso efectivo de los bienes de supropiedad o sobre los que ejerzan algún otro derecho real, de tal modo que permita constituir un FondoPatrimonial Estatal de disponibilidad restringida, para atender alternativamente el mandato de sentenciascontra el Estado” (conclusión 13); que la mayoría de comisiones constituidas para solucionar elcumplimiento por el Estado de sentencias judiciales no hayan culminado sus trabajos quedando susmiembros impunes, y que no exista ley que regule el Régimen Jurídico de los Bienes del Estado(conclusión 15).


70. Dentro del conjunto de medidas sugeridas por la referida Comisión Multisectorial y por laDefensoría del Pueblo en su Opinión Particular del Informe Final antes citado, este Tribunalconsidera que varias de esas medidas merecen implementación administrativa o legislativa,adicionando, a su vez, otras medidas que estima importantes. A saber:o Establecer un registro actualizado, público y transparente de las deudas que tiene el Estado, debido

a sentencias judiciales firmes.o Establecer un registro actualizado de los bienes del Estado, distinguiendo entre los que son de

dominio público y aquellos que son de dominio privado.o Crear programas de previsión de gastos para atender el cumplimiento de sentencias que puedan

razonablemente ser desfavorables al Estado, desde el momento en que se dicte la sentencia deprimera instancia.

o Sancionar sin omisión alguna a los funcionarios que no presupuesten oportunamente las deudas desu sector, derivadas de sentencias judiciales firmes, modificando el artículo 48° de la Ley de GestiónPresupuestaria del Estado.

o Modificar el artículo 17° de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado para destinarse unporcentaje razonable de la reserva de contingencia al pago de sentencias que hayan adquirido lacalidad de cosa juzgada con posterioridad a la programación y formulación del presupuesto de cadaaño fiscal.

o Establecer legalmente que el gasto para el cumplimiento de sentencias es prioritario en laprogramación y formulación presupuestaria.

o Contemplar legalmente la posibilidad de sustituir la prestación ordenada en la sentencia, previaaceptación del deudor, ya sea mediante una indemnización, o adjudicación en pago, o compensaciónde créditos.

o Regular la posibilidad de fraccionar las prestaciones ordenadas por mandato judicial.o Establecer la prelación en los pagos ordenados en sentencias judiciales desfavorables al Estado,

considerando la antigüedad de las sentencias firmes irrazonablemente retrasadas en su ejecución.o Establecer la responsabilidad penal, civil o administrativa en los casos de generación de deudas

motivadas por razones dolosas, culpa inexcusable o arbitrariedad de funcionarios públicos.

§13. Independencia de la judicatura en el ejercicio de la función jurisdiccional y vinculación deljuez a las leyes constitucionales71. Finalmente, el Tribunal Constitucional observa con mucha preocupación que, cuando en ejerciciopleno e irrestricto de la función jurisdiccional, los jueces han efectuado el control judicial deconstitucionalidad de las leyes y, en consecuencia, no aplicaron por inconstitucionales diversasdisposiciones legislativas ¨Cmuchas de las cuales han sido objeto de pronunciamiento en esta sentencia-el Estado ha iniciado acciones penales contra dichos magistrados, por la supuesta comisión del delito deprevaricato.Sobre el particular, el Tribunal Constitucional recuerda que cuando el artículo 418° del Código Penalsanciona el acto de dictar una resolución o expedir un dictamen “contrarios al texto expreso y claro de laley”, evidentemente hace alusión a una ley constitucionalmente válida. Y es que los jueces y fiscales estánobligados a aplicar la ley conforme a su texto claro y expreso, siempre que se encuentre conforme con laConstitución (y en esto los asiste toda sentencia del Tribunal Constitucional), y a no aplicarla en elsupuesto contrario.

FALLO.- Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que la ConstituciónPolítica del Perú le confiere,Ha resuelto

1. Declarar que carece de objeto pronunciarse sobre la validez de los artículos 2°, 3° y 5° del Decretode Urgencia N.° 055-2001, por haberse producido la sustracción de la materia.

2. Declarar la inconstitucionalidad del artículo 2° de la Ley N.° 26756, en la parte que contiene eladverbio “Sólo”, quedando subsistente dicho artículo 2° con la siguiente redacción: “Sonembargables los bienes del Estado que se incluyan expresamente en la respectiva ley”.

3. Declarar la inconstitucionalidad de la expresión “única y exclusivamente” del artículo 42° de la LeyN.° 27584, modificado por el artículo 1° de la Ley N.° 27684, quedando subsistente dicho preceptolegal con la siguiente redacción: “Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago desuma de dinero, serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajoresponsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo con los procedimientosque a continuación se señalan: (...)”.

4. Desestimar las demandas en lo demás que contienen.5. Integrar al fallo los fundamentos Nos. 24 a 26, 32 a 34, 41, 42, 53 a 55, 58, 59, 62 a 65, 68, supra.


6. Recomendar la creación de un registro de la deuda pública interna, conforme al fundamento N.° 67de esta sentencia, así como la adopción de las medidas señaladas en el fundamentos Nos. 68 y 70 deesta sentencia, y otras análogas que permitan contar con una política estatal destinada al pago de ladeuda interna.

Publíquese en el diario oficial El Peruano y notifíquese.SS.ALVA ORLANDINIREY TERRYAGUIRRE ROCAREVOREDO MARSANOGONZALES OJEDAGARCÍA TOMA

FUNDAMENTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MANUEL AGUIRRE ROCADe acuerdo con la mayor parte de la fundamentación y del FALLO de la presente Sentencia, creo

de mi deber dejar constancia, sin embargo, de dos precisiones, a saber:a) Que respecto de los fundamentos 64, 65 y concordantes, estimo necesario aclarar mi criterio en elsentido de que, interpretado el artículo 42.4 como se hace en el precitado fundamento 64, la reglarespectiva no sólo sería inconstitucional, sino que debería ser expulsada del sistema u ordenamientojurídico; y que lo mismo se aplica al plazo de los 5 años que aparece en el artículo 16.5.a de la Ley N.°28128. En ambos casos, en suma, no puede privarse al acreedor del derecho de recurrir, pasados los 6primeros meses correspondientes a los trámites administrativos, del derecho de recurrir a la ejecuciónforzada, aun cuando se haya respetado previamente el procedimiento de los artículos 42.1, 42.2 y 42.3, yhaya dado el Estado signos claros de su voluntad de cumplir con la sentencia; y,b) Que, respecto del fundamento 68, corriente bajo el subtítulo de Responsabilidad solidaria de losfuncionarios, y que, en verdad, no es materia, procesalmente hablando, de estos autos, también deboprecisar que considero que, en principio, todas las normas de derecho son ultractivas, habida cuenta deque los hechos y actos ocurridos durante su vigencia, siguen siempre sujetos a ellas, de modo que ladecantada ultraactividad del artículo 307° de la Constitución precedente, no es una excepción a la regla,sino sólo una manifestación de ella. Además, es necesario tener presente que las normaspreconstitucionales (ya sean de rango legal, inferior al legal, o superior al legal, verbigracia, constitucional,como lo es el glosado artículo 307° ¨Cpuesto que el mismo es parte de la Constitución del 79’ que, comose sabe, fue reemplazada por la actual de 1993, y, por tal motivo, respecto de ésta, es preconstitucional¨Cestán sujetas, en su ultraactividad y efectos, en general, al régimen resultante de la Constitución vigente.SRAGUIRRE ROCA

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDADEXPEDIENTE N.º 0015-2005- PI/TC

SENTENCIADEL PLENO JURISDICCIONAL DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ5 DE ENERO DE 2006

AsuntoProceso de inconstitucionalidad interpuesto por don Óscar Luis Castañeda Lossio, en representación de laMunicipalidad Metropolitana de Lima, contra el artículo 1.º de la Ley N.º 28165, que modifica el inciso e)del numeral 16.1 del artículo 16º; el numeral 23.3 del artículo 23º y el numeral 28.1 del artículo 28º de la LeyN.° 26979, de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONALEn Lima, a los 5 días del mes de enero de 2006, el Tribunal Constitucional en sesión de plenojurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados García Toma, Presidente; Gonzales Ojeda,Vicepresidente; Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia lasiguiente sentencia

I. ASUNTODemanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Metropolitana de Lima, representadapor su alcalde, Óscar Luis Castañeda Lossio, contra el artículo 1.º de la Ley N.º 28165, que modifica elinciso e) del numeral 16.1 del artículo 16º; el numeral 23.3 del artículo 23º y el numeral 28.1 del artículo


28º de la Ley N.° 26979, de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

II. DATOS GENERALESTipo de proceso : Proceso de inconstitucionalidadDemandante : Municipalidad Metropolitana de Lima, representada por su alcalde, Óscar Luis CastañedaLossioDemandado : Congreso de la RepúblicaNormas constitucionales Cuya vulneración se alega : Artículos 194º y 195º de la Constitución,referidos a la autonomía y competencia de los gobiernos localesPetitorio : Que se declare la inconstitucionalidad de las modificaciones efectuadas por el artículo 1º de la

Ley N.º 28165 al inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16º; el numeral 23.3 del artículo 23º y el numeral28.1 del artículo 28º de la Ley N.° 26979, de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

III. NORMAS SUJETAS A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDADLey N.° 28165, que mediante su artículo 1.º modifica diversos artículos de la Ley N.º 26979, deProcedimiento de Ejecución CoactivaArtículo 1.- Modifícanse los artículos 1, 2, 3, 13, 14, 15, 16, 18, 22, 23, 25, 28, 31, 33 y 38 de la Ley Nº 26979, Leyde Procedimiento de Ejecución Coactiva, en los términos siguientes:Artículo 16.- Suspensión del procedimiento16.1. Ninguna autoridad administrativa o política podrá suspender el Procedimiento, con excepción delejecutor que deberá hacerlo, bajo responsabilidad, cuando:(...)e) Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recursoadministrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda contenciosoadministrativa presentadadentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, ocontra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado, numeral18.3, de la presente ley (...).Artículo 23.- Revisión judicial del procedimiento23.3 La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitacióndel procedimiento de ejecución coactiva hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la CorteSuperior, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16°, numeral 16.5, de la presente ley.El obligado o el administrado al cual se imputa responsabilidad solidaria sujeto a ejecución coactiva,entregará a los terceros copia simple del cargo de presentación de la demanda de revisión judicial, la mismaque constituirá elemento suficiente para que se abstengan de efectuar retenciones y/o proceder a la entregade los bienes sobre los que hubiere recaído medida cautelar de embargo, así como efectuar nuevasretenciones, bajo responsabilidad, mientras dure la suspensión del procedimiento”.Artículo 28.- Medidas cautelares previas28.1 Los Ejecutores coactivos únicamente podrán ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, el embargoen forma de intervención en información previsto en el artículo 33°, literal a), de la presente ley, debiendocumplir con los requisitos previstos en el artículo 13° (...).

IV. ANTECEDENTES1. DemandaCon fecha 19 de mayo de 2005, la Municipalidad Metropolitana de Lima interpone demanda deinconstitucionalidad contra “(...) los artículos 16.1, inciso e), 23.3 y 28.1 de la Ley N.° 28165, de fecha 16 dediciembre de 2003” (sic); debiéndose entender que la demanda se interpone contra el artículo 1º de laLey N.º 28165, que modifica, entre otros, el inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16º; el numeral 23.3 delartículo 23º y el numeral 28.1 del artículo 28º de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva N.°26979.El demandante alega los siguientes fundamentos de hecho y derecho:

Que el inciso e) del numeral 16.1, modificado por la Ley N.° 28165, dispone la suspensión delprocedimiento de ejecución coactiva con la sola presentación de la demanda contenciosoadministrativa,ocasionando que las acreencias a favor de su representada se dilaten y corran riesgo, además derestringir el cumplimiento de las normas de competencia municipal y las rentas asignadas a los gobiernoslocales.

Que el referido numeral 23.3 permite la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva con lasimple presentación de la demanda “contencioso administrativa” (sic) [se refiere a la demanda de revisiónjudicial], sin mediar solicitud cautelar, y, por consiguiente, sin previa evaluación de los presupuestosprocesales del fumus boni iuris y perículum in mora, transgrediendo así el artículo 195° de la Constitución.

Que la modificación efectuada por la Ley N.º 28165 al numeral 28.1 de la Ley N.° 26979 incorpora unalimitación a las facultades del Ejecutor Coactivo, pues únicamente podrá ejecutar, en calidad de medida


cautelar previa, el embargo en forma de intervención en información.Que el propósito de las modificaciones introducidas por la Ley N.° 28165 es restringir y debilitar las

facultades de la Administración Pública en materia de ejecución forzosa de sus propios actos; así comofacilitar la injerencia judicial en el procedimiento de ejecución coactiva.

Que el inciso e) del numeral 16.1; así como los numerales 23.3 y 28.1 de la Ley N.° 26979, modificadospor la Ley N.º 28165, vulneran su autonomía como gobierno local, reconocida en el artículo 194° de laConstitución Política del Perú.

La inconstitucionalidad de las normas se produce también por el vaciamiento del núcleo esencial dela institución de la cobranza o ejecución coactiva.2. Contestación de la demandaCon fecha 22 de agosto de 2005, el apoderado del Congreso de la República contesta la demanda ysolicita que sea declarada infundada, sosteniendo que la Ley N.º 28165, que modifica diversos artículos dela Ley N.º 26979, no contraviene la Constitución por el fondo ni en lo referido a su aprobación,promulgación o publicación, de modo que no se configuran las causales establecidas en el artículo 75º delCódigo Procesal Constitucional.El demandado aduce los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

Que la ejecución coactiva constituye un resabio del sistema monárquico que la legislación vienetolerando excepcionalmente, pero compatibilizándolo con el Estado Constitucional de Derecho y, enparticular, con los Derechos Fundamentales. En este sentido, la llamada “autotutela ejecutiva” no es laregla sino la excepción, es decir, las entidades administrativas no cuentan intrínsecamente con un poder oun derecho de ejecutar sus actos mediante la coacción, sino que dicha potestad deberá ser expresamenteatribuida por la Constitución y las Leyes.

Que las modificaciones introducidas por la Ley N.° 28165 a la Ley N.° 26979 están sustentadas en laadaptación de la autotutela administrativa al Régimen Constitucional de Derecho, actualmente vigente. Sefortalece así el proceso de racionalidad democrática frente a las reglas del sistema absolutista,procediendo a perfilarse como ente director de la actuación administrativa el respeto a los derechosconstitucionales de los administrados.· Las modificaciones de los artículos de la Ley N.° 26979, efectuadas por la Ley N.º 28165, materia de lademanda de inconstitucionalidad, se fundamentan en la necesidad de garantizar el derecho a un DebidoProceso y la Tutela Judicial Efectiva de los ciudadanos (artículos 25° de la Convención Americana sobreDerechos Humanos y 139° de nuestra Constitución).· Que, con relación a la alegada inconstitucionalidad del numeral 23.3 del artículo 23.º de la Ley N.º26979, modificado por la Ley N.º 28165, se ha producido la cosa juzgada, pues ya ha sido objeto de lademanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad de Cañete, la cual fue declaradainfundada por este Colegiado en la sentencia recaída en el Exp. 0026-2004-AI/TC.

V. MATERIAS CONSTITUCIONALES RELEVANTES DE PRONUNCIAMIENTOEn la presente sentencia, este Tribunal considera que, respecto a la inconstitucionalidad del inciso e) delnumeral 16.1 del artículo 16º; del numeral 23.3 del artículo 23º y del numeral 28.1 del artículo 28º de laLey N.° 26979, de Procedimiento de Ejecución Coactiva, modificados por la Ley N.º 28165, debendilucidarse los siguientes temas:1. Si la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, a raíz de la presentación de las demandascontencioso-administrativa o de revisión judicial, vulnera la autonomía y competencia de los gobiernoslocales previstas en los artículos 194º y 195º de la Constitución.

2. Si la restricción del número de medidas cautelares previas ejecutables, prevista en el cuestionadonumeral 28.1 del artículo 28º, vulnera la autonomía y competencia de los gobiernos locales prevista en losartículos 194° y 195.º de la Constitución.3. Si las modificaciones efectuadas por la Ley N.º 28165 a los referidos artículos de la Ley N.º 26979producen “el vaciamiento del núcleo de la institución de la cobranza o ejecución coactiva” (sic).VI. FUNDAMENTOS§1. Sobre el artículo 23º, numeral 23.3 de la Ley N.º 26979, modificado por la Ley N.º 28165 y la“cosa juzgada”1. Este Tribunal, mediante sentencia recaída en el Expediente 0026-2004-AI/TC, de fecha 28 desetiembre del 2004, declaró infundada la acción de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 23ºde la Ley N.º 26979, modificada por la Ley N.º 28165. Esta circunstancia, tal como lo ha advertido la partedemandada, podría configurar el supuesto de cosa juzgada en el extremo de la presente demandaconcerniente a la alegada inconstitucionalidad del numeral 23.3 del artículo 23º de la citada Ley N.º 26979.Este Tribunal procederá a analizar si se configura, o no, el mencionado supuesto.2. Al respecto, este Colegiado estima que entre la STC 0026-2004-AI/TC y la actual acción deinconstitucionalidad presentada, signada con el N.º 0015-2005-PI/TC, no existe identidad en el elemento


relativo a la disposición objeto de examen de constitucionalidad –petium–, pues en la primera de ellas secuestionó el primer párrafo del artículo 23º de la Ley N.º 26979, modificada por la Ley N.º 28165,alegándose que con la revisión judicial del procedimiento coactivo se dejaría sin valor los actosadministrativos que determinan la deuda tributaria y administrativa establecida por los municipios,mientras que en la segunda se observa el numeral 23.3 del citado artículo, que dispone la suspensiónautomática del referido procedimiento coactivo con la sola presentación de la demanda de revisiónjudicial; por lo que, en el presente caso, no se configura el supuesto de cosa juzgada, debiendo procedereste Tribunal a examinar la constitucionalidad de la norma cuestionada.§2. La autonomía y competencia de los gobiernos locales previstas en los artículos 194º y 195º dela ConstituciónDefinición de autonomía3. En el artículo 8º de la Ley de Bases de la Descentralización N.º 27783 se ha definido a la autonomíacomo “(…) el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular yadministrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones einstituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de suscircunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a lasleyes de desarrollo constitucional respectivas”.4. Por su parte, el artículo II del Título Preliminar de la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades,señala que la autonomía que la Constitución Política del Perú consagra en favor de las municipalidadesradica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción alordenamiento jurídico.5. En el caso de la autonomía municipal, este Tribunal, en el Exp. 0013-2003-AI/TC, ha precisado que“(…) frente a la diversidad de significados y contenidos de la garantía institucional de la autonomíamunicipal, deben tenerse en consideración, principalmente:“(…)a) El contenido subjetivo u organizativo de la autonomía: la existencia de las municipalidades;b) El contenido objetivo o sustantivo de la autonomía, esto es, la autonomía como garantía de la gestiónde los asuntos que interesen a la comunidad local, yc) El contenido institucional de la autonomía, que hace referencia a la posición de las municipalidades enel desempeño de sus funciones, es decir, la autonomía como ejercicio bajo la propia responsabilidad delámbito de funciones públicas confiado por el legislador, con lo que se alude a cierto grado de libertad eindependencia que caracteriza la posición de la actuación de las municipalidades frente a injerencias deinstancias superiores [Antonio Faulo Loras. “Fundamentos constitucionales de la autonomía local”. Centrode Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, pp. 256-257].”Ámbitos de la autonomía municipal6. La garantía institucional de la autonomía municipal aparece en el artículo 194° de la ConstituciónPolítica, modificado por la Ley N.° 27680, que enuncia que “[L]as municipalidades provinciales y distritalesson los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntosde su competencia (...)”.Esta garantía permite a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en dichos ámbitos; esdecir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedandesarrollar las potestades necesarias que garanticen su autogobierno.En la misma línea, la Ley Orgánica de Municipalidades ha señalado, en su artículo II, que “[L]osgobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa”.Sobre las dimensiones de la autonomía municipal, la Ley de Bases de la Descentralización ha desarrolladoel contenido de cada uno de estos ámbitos. Al respecto, define:- Autonomía políticaConsiste en la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de sucompetencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar lasfunciones que les son inherentes.- Autonomía administrativaViene a ser la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de suresponsabilidad.- Autonomía económicaConsistente en la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar suspresupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anualesde Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho de percibir los recursos que les asigne elEstado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.7. Sobre los ámbitos de la autonomía municipal, este Tribunal, en la sentencia recaída en el Exp. 007-2002-AI/TC, fundamento 9, manifestó que «El artículo 191° de la Constitución [ahora artículo 194º, en


aplicación de la Ley N.º 27680] garantiza el instituto constitucional de la autonomía municipal, en susámbitos político, económico y administrativo, en los asuntos de su competencia.Asimismo, este Colegiado ha sostenido, en la sentencia recaída en el Exp. 0007-2001-AA/TC, quemediante la autonomía municipal se garantiza a los gobiernos locales “desenvolverse con plena libertaden los aspectos administrativos, económicos y políticos (entre ellos, los legislativos) (...). Sin embargo,autonomía no debe confundirse con autarquía, pues desde el mismo momento en que aquella le vieneatribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a ese ordenamiento jurídico.Como ya lo precisara este Supremo Tribunal, autonomía “[N]o supone autarquía funcional al extremo deque de alguna de sus competencias pueda desprenderse desvinculación parcial o total del sistemapolítico o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal. Enconsecuencia, no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro deél y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y político que le sirve de fundamento a este y, porsupuesto, a aquel [Fund. Jur. 6, STC 007-2001-AI/TC]».Autonomía municipal y el principio de unidad del Estado8. Tal como el Tribunal Constitucional lo ha expuesto en su jurisprudencia, en el ejercicio de lagarantía constitucional-institucional de autonomía, los gobiernos locales se encuentran vinculados por elprincipio de unidad del Estado, que se encuentra consagrado tanto en el artículo 43° de la Constitución, encuanto declara que “(...) El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo,descentralizado y se organiza según el principio de separación de poderes”; como en su artículo 189°, quedispone que “El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias ydistritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local,en los términos que establecen la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado yde la Nación”.Límites a la autonomía municipal9. La autonomía municipal no puede ser ejercida de manera irrestricta, pues tiene ciertos límites quelos gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio. Sobre el tema abordado, el Tribunal haexpresado, en la STC 0038-2004-AI/TC, que “[S]i bien la Constitución ha establecido que los gobiernoslocales gozan de la garantía institucional de la autonomía municipal en materia política, económica yadministrativa, y que, además, son competentes para aprobar su organización interna y su presupuesto,ello no implica que tales organismos gocen de una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de talesatribuciones, toda vez que, conforme al principio de unidad de la Constitución, esta debe ser interpretadacomo un todo, como una unidad donde todas sus disposiciones deben ser entendidas armónicamente”.10. Los gobiernos locales deben tener en cuenta, en el desarrollo de sus actividades, además de laConstitución, normas como la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, que en el artículo VIII de suTítulo Preliminar dispone que “Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, demanera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades yfuncionamiento del Sector Público. (...) Las competencias y funciones específicas municipales se cumplenen armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo”.11. Este Tribunal, en la sentencia recaída en el Exp. 0012-1996-I/TC, ha precisado el carácter restringidodel concepto de autonomía de los órganos creados por la Constitución, estableciendo que “(...) laautonomía es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sindejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que estárepresentada no solo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a este”. En ese sentido,debe entenderse que dicha autonomía debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal”.12. Asimismo, en la STC 510-2004-AA/TC, fundamento 2, este Colegiado manifestó: “(...) En la sentenciarecaída en el Exp. 007-2002-AI/TC, este Tribunal ha precisado que la Constitución garantiza la autonomíamunicipal, en sus ámbitos político, económico y administrativo, en los asuntos de su competencia, por loque un ejercicio enmarcado en tal premisa no puede vulnerar ni amenazar, per se, derechosconstitucionales, salvo que dicho ejercicio se efectúe al margen del ordenamiento jurídico, y lesionederechos de los administrados u otros entes estatales o privados”.§3. La autonomía y competencia municipal y el caso concreto: el inciso e) del numeral 16.1del artículo 16º y el numeral 23.3 del artículo 23º de la Ley N.° 26979, modificados por la Ley N.º2816513. La demandante considera que la norma impugnada vulnera la autonomía política, económica yadministrativa municipal, en tanto dichas normas están ocasionando que las acreencias a favor de lasentidades o las obligaciones de hacer o no hacer dispuestas por la autoridad administrativa dentro de undebido procedimiento administrativo se dilaten debido a que la ejecución de las mismas dependerá de siel obligado (administrado) presenta, o no, una demanda contencioso administrativa o una demanda derevisión judicial, con lo cual se suspende el procedimiento de ejecución coactiva; situación que, a suentender, implica restringir la actuación de los gobiernos locales y elcumplimiento de las normas de


competencia municipal.14. Este Tribunal no comparte los argumentos esgrimidos por la demandante, pues considera que lasuspensión del procedimiento de ejecución coactiva hasta que en sede judicial se dirima sobre lademanda contencioso-administrativa[1] planteada contra el acto administrativo que sirve de título para laejecución o hasta que la Corte Superior se pronuncie en el proceso de revisión judicial[2] interpuesto porel administrado, en modo alguno atenta contra la facultad municipal de adoptar las políticas, planes ynormas en asuntos de su competencia (autonomía política), ni de organizarse internamente(autonomía administrativa); es decir, tal medida no interfiere en la capacidad de las municipalidadesde desenvolverse con plena libertad en los aspectos políticos y administrativos.15. Tampoco se viola su autonomía económica ni se vulnera la competencia de los gobiernos localespara administrar sus bienes y rentas (artículo 195º, numeral 3, de la Constitución), pues si bien es ciertoque la suspensión de la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva implica –en los dos casosprevistos por la ley modificatoria– la dilación del pago de las acreencias a favor de las municipalidades, talrestricción es legítima, pues se orienta a proteger, entre otros, el derecho a la tutela jurisdiccional efectivadel administrado. Tal autonomía y competencia no pueden ser ejercidas de manera irrestricta, sino quetienen ciertos límites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio, los que no puedenvulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales; por el contrario, deben ser ejercidos de forma talque garanticen, como se ha señalado, derechos tales como el debido proceso y la tutela jurisdiccionalefectiva, conforme se desarrollará in extenso en los fundamentos siguientes.La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva y el derecho a la tutela judicial efectiva16. El derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo que comprende una serie de derechos,entre los que destacan el acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona de promover laactividad jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida o disuada irrazonablemente; y elderecho a la efectividad de las resoluciones judiciales. El derecho a la ejecución de las resolucionesjudiciales que han pasado en autoridad de cosa juzgada, es una manifestación del derecho a la tutelajurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artículo 139º de la Constitución. Si bien la citada norma nohace referencia expresa a la “efectividad” de las resoluciones judiciales, dicha cualidad se desprende desu interpretación, de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos (CuartaDisposición Final y Transitoria de la Constitución).Precisamente, el artículo 8° de la Declaración Universal de Derechos Humanos dispone que “Todapersona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la amparecontra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley”; y elartículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos dispone que “Toda persona tienederecho a un recurso sencillo, rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunalescompetentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por laConstitución, la ley o la presente Convención (...)”.17. De este modo, el derecho a la tutela jurisdiccional no solo implica el derecho de acceso a la justicia yel derecho al debido proceso, sino también el derecho a la “efectividad” de las resoluciones judiciales;busca garantizar que lo decidido por la autoridad jurisdiccional tenga un alcance práctico y se cumpla, demanera que no se convierta en una simple declaración de intenciones.18. El referido derecho también se encuentra recogido en el segundo párrafo del inciso 2) del mismoartículo 139º, cuando se menciona que “ninguna autoridad puede (...) dejar sin efecto resoluciones quehan pasado en autoridad de cosa juzgada (...) ni retardar su ejecución”.En efecto, tal como se expresara en la STC 010-2002-AI/TC, nuestra Carta Fundamental no solo garantizaun proceso “intrínsecamente correcto y leal, justo sobre el plano de las modalidades de su tránsito, sinotambién (...) capaz de consentir los resultados alcanzados, con rapidez y efectividad”.19. Al suspenderse la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva se evita que la administraciónejecute el patrimonio del administrado, situación que garantiza la efectividad de las decisiones del PoderJudicial.Evidentemente, las demandas contencioso-administrativas o de revisión judicial del procedimiento noserían efectivas si la Administración ejecutó coactivamente el cumplimiento de una obligación antes deconocer el pronunciamiento en sede judicial sobre la actuación de la Administración Pública o sobre lalegalidad y el cumplimiento de las normas previstas para la iniciación y el trámite del procedimiento deejecución coactiva.20. Es decir, las modificaciones introducidas por la norma impugnada no suprimen la facultad de losgobiernos locales de realizar el cobro de sus acreencias, solo la conservan pendiente hasta que losprocesos entablados sean resueltos jurisdiccionalmente, impidiendo la ejecución inmediata de lassanciones impuestas por la Administración a fin de evitar a los administrados perjuicios irreparables o dedifícil reparación. En ese sentido, el inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16º y el numeral 23.3 delartículo 23º de la Ley N.° 26979, modificados por el artículo 1º de la Ley N.º 28165, no vulneran los artículos


constitucionales 194º y 195º, referentes a la autonomía y competencia de los gobiernos locales.§4. Sobre la medida cautelar de embargo en forma de intervención en información21. Señala la demandante que el numeral 28.1 del artículo 28º de la Ley N.° 26979, modificada por la LeyN.º 28165, ha incorporado limitaciones a las facultades del Ejecutor Coactivo. En el caso concreto, una deellas consiste en que los ejecutores coactivos podrán ejecutar como medida cautelar previa, únicamente,la de embargo en forma de intervención en información.22. Sostiene la demandante que estas medidas revelan un indubitable propósito de restringir y hastadebilitar las facultades de la Administración Pública en materia de ejecución forzosa que, de acuerdo conla Ley Orgánica de Municipalidades N.° 27972 (Ley de Desarrollo Constitucional), establece una serie deatribuciones y facultades especiales de los gobiernos locales, entre las cuales mencionan las señaladas enlos artículos 46°, 49° y 93°, que facultan al ejecutor para exigir el cumplimiento de las sanciones impuestaspor la autoridad administrativa, así como la clausura de establecimientos, entre otras obligaciones,acciones que se ven afectadas por la aplicación del modificado numeral 28.1 del artículo 28º de la Ley N.°26979.23. El referido numeral 28.1 señala:Los Ejecutores coactivos únicamente podrán ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, el embargo enforma de intervención en información previsto en el artículo 33°, literal a), de la presente ley, debiendocumplir con los requisitos previstos en el artículo 13° (...)De acuerdo con lo expuesto por artículo 13° de la Ley N.° 26979, también modificado por el artículo 1° dela Ley N.° 28165 (al que nos remite el precitado numeral 28.1), son requisitos para las medidas cautelaresprevias:13.1. La entidad, previa notificación del acto administrativo que sirve de título para el cumplimiento de laObligación y aunque se encuentre en trámite el recurso impugnatorio interpuesto por el obligado, en formaexcepcional y cuando existan razones que permitan objetivamente presumir que la cobranza coactiva puededevenir en infructuosa, podrá disponer que el Ejecutor trabe como medida cautelar previa cualquiera de lasestablecidas en el artículo 33° de la presente Ley, por la suma que satisfaga la deuda en cobranza.13.2. Las medidas cautelares previas, a que se refiere el numeral anterior, deberán sustentarse medianteel correspondiente acto administrativo y constar en resolución motivada (en concordancia con lo establecidopor el artículo 139 inciso 5) de la Constitución Política del Perú. Son principios y derechos de la funciónjurisdiccional [...] la motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto losdecretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que sesustentan [...] que determine con precisión la Obligación debidamente notificada.13.3. La medida cautelar dispuesta no podrá exceder el plazo de treinta (30) días hábiles. Vencido dichoplazo la medida caducará, salvo que se hubiere interpuesto recurso impugnatorio, en cuyo caso se podráprorrogar por un plazo máximo de treinta 30 días hábiles, vencidos los cuales caducará en forma definitiva.Transcurridas las cuarenta y ocho (48) horas de producida la caducidad, en uno u otro caso, deberáprocederse de manera inmediata y de oficio a dejar sin efecto la medida cautelar y a la devolución de losbienes afectados por dicha medida. Lo dispuesto resulta de igual aplicación en el caso de que tercerostengan en su poder bienes del obligado, afectados por medidas cautelares en forma de secuestro o retención.13.4. Las medidas cautelares previas trabadas antes del inicio del Procedimiento no podrán ser ejecutadas,en tanto no se conviertan en definitivas, luego de iniciado dicho procedimiento y vencido el plazo a que serefiere el artículo 14 de la presente Ley, previa emisión del acto administrativo correspondiente y siempre quese cumpla con las demás formalidades.13.5. Mediante medida cautelar previa no se podrá disponer la captura de vehículos motorizados.13.6. Cuando la cobranza se encuentra referida a obligaciones de dar suma de dinero, el Ejecutor levantaráen forma inmediata la medida cautelar previa si el Obligado otorga carta fianza o póliza de caución emitidapor una empresa del sistema financiero o de seguros por el mismo monto ordenado retener, dentro del plazoseñalado en el numeral 13.3.13.7. El Ejecutor, por disposición de la Entidad, podrá ejecutar las medidas y disposiciones necesarias parael caso de paralizaciones de obra, demolición o reparaciones urgentes, suspensión de actividades, clausurade locales públicos, u otros actos de coerción o ejecución forzada, vinculados al cumplimiento deobligaciones de hacer o de no hacer, y siempre que la fiscalización de tales actividades sea de competenciade la Entidad y se encuentre en peligro de salud, higiene o seguridad pública, así como en los casos en losque se vulnere las normas de urbanismo y zonificación.13.8. Tratándose del cobro de ingresos públicos a que se refiere el artículo 12, literales a) y b), de lapresente Ley, los gobiernos locales únicamente podrán ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, elembargo en forma de intervención en información previsto en el artículo 33, literal a), de la presente ley.24. Por su parte, el artículo 32° de la Ley N.° 26979, señala, en cuanto a las medidas cautelares:

Vencido el plazo a que se refiere el artículo 29° de la presente ley, el Ejecutor podrá disponer se trabencomo medidas cautelares cualquiera de las previstas en el siguiente artículo. Para tal efecto:


a) Notificará las medidas cautelares, las que surtirán sus efectos desde el momento de su recepción, yb) Señalará cualesquiera de los bienes y/o derechos del obligado, aun cuando se encuentren en poder

de un tercero.25. Asimismo, el artículo 33° de la Ley N.º 26979 establece que las formas de embargo que podrá trabarel Ejecutor son las siguientes:a) En forma de intervención en recaudación, en información o en administración de bienes, debiendoentenderse con el representante de la empresa o negocio; (...).26. Este Colegiado estima que, a fin de establecer si existe alguna incompatibilidad entre el numeral28.1 del artículo 28º de la modificada Ley N.º 26969 y el artículo 194° de la Constitución y la Ley Orgánicade Municipalidades N.° 27972, [Ley de Desarrollo Constitucional, en los artículos 46°, 49° y 93°, enaplicación del denominado “bloque de constitucionalidad”[3], estipulado en el artículo 79° del CódigoProcesal Constitucionalidad y que fuera aplicado por este Tribunal en reiterada jurisprudencia (cf. STC3330-2004-AA/TC, 0041-2004-AI/TC, 004-2004-CC/TC, etc.)], al ser aquella una norma remisiva, su lecturadebe hacerse en concordancia con los artículos 13º, 32º y 33º del mismo cuerpo legal.En cuanto a las medidas cautelares27. Antes de entrar a dilucidar sobre el tema materia de inconstitucionalidad, es pertinente precisaralgunos conceptos sobre la institución de la medida cautelar. Al respecto, coincidimos con la doctrina enla definición tradicional de la medida cautelar en tanto el proceso que, sin ser autónomo, sirve paragarantizar el buen fin de otro proceso[4], definición que también resulta aplicable a los procedimientosadministrativos como el que nos ocupa. Las medidas cautelares son acciones destinadas a asegurar elpago de la deuda mediante la afectación de uno o varios bienes del presunto deudor, ante eventualesactos del deudor que pudieran obstaculizar su cobranza. Estas medidas serán trabadas por el ejecutorcoactivo, una vez transcurrido el plazo otorgado en la resolución de ejecución coactiva[5].Presupuestos que debe considerar el Ejecutor Coactivo para decretar una medida cautelar28. Una medida cautelar no puede decretarse de manera automática ante la sola petición delsolicitante. Se debe tener en cuenta, por lo menos, dos requisitos mínimos, a saber: verosimilitud delderecho y peligro en la demora. Estos requisitos son considerados básicos pues la doctrina vieneestudiando otros elementos o datos para la configuración de tales medidas, los que no serán desarrolladosaquí, al ser suficientes y razonables los señalados, siempre que sean apreciados con el rigor que elloimplica, en concordancia, además, con lo previsto por nuestro Código Procesal Civil, como norma rectoraen materia procesal civil.Verosimilitud en el Derecho (fumus bonis iuris)Este es un presupuesto básico para obtener una medida cautelar e implica que quien afirma que existeuna situación jurídica pasible de ser cautelada, debe acreditar la apariencia de la pretensión reclamada, adiferencia de la sentencia favorable sobre el fondo, la cual se basa en la certeza de tal pretensión.El peticionario tiene la carga de acreditar, sin control de su contraria, que existe un alto grado deprobabilidad de que la sentencia definitiva que se dicte oportunamente reconocerá el derecho en el quese funda la pretensión.Como bien señala Piero Calamandrei[6], “[S]i para emanar la medida cautelar fuera necesario unconocimiento complejo y profundo sobre la existencia del derecho, esto es, sobre el mismo objeto enrelación al cual se espera la providencia principal, valdría más esperar esta y no complicar el proceso conuna duplicidad de investigaciones que no tendrían ni siquiera la ventaja de la prontitud”.Asimismo, y desde el punto de vista opuesto, si solo se exigiera la afirmación de una situación jurídicacautelable sin que esta apareciese como muy probable, es decir, sin que pudiese razonablementepreverse que la resolución principal será favorable a quienes solicitan las medidas cautelares, estas seconvertirían en “armas preciosas para el litigante temerario y en vehículo ideal para el fraude”[7].Peligro en la demora (perículum in mora)Tal como refiere María Ángeles Jové[8], la constatación de un peligro de daño jurídico, derivado del propioretraso en la administración de justicia, es el fundamento indiscutible de la tutela cautelar. Señala la mismaautora que este requisito se ve configurado por dos elementos: la demora en la obtención de unasentencia definitiva, y el daño marginal que se produce precisamente a causa de este retraso.Este presupuesto básico está referido al peligro de daño (peligro procesal) al derecho esgrimido en elproceso judicial (o coactivo, como el caso de autos) derivado del retardo que necesariamente conlleva elreconocimiento judicial de un derecho reclamado. Dicho derecho, ante un peligro inminente o irreparable,debe ser protegido de manera inmediata, a fin de evitar que, en caso de obtenerse una sentenciafavorable, esta no pueda ser cumplida.29. Por su parte, el artículo 611° del Código Procesal Civil (Título IV, Capítulo, Subcapítulo 1) en cuanto alcontenido de la decisión cautelar señala:El Juez, siempre que de lo expuesto y prueba anexa considere verosímil el derecho invocado y necesaria ladecisión preventiva por constituir peligro en la demora del proceso, o por cualquier otra razón justificable,


dictará medida cautelar en la forma solicitada o la que considere adecuada atendiendo a la naturaleza de lapretensión principal (...).Embargo preventivo30. Entre las categorías “medidas cautelares para asegurar bienes” a los fines de una futura ejecuciónforzosa se encuentra el embargo preventivo. Señala Ramiro Podetti[9] que el embargo preventivo es lamedida cautelar que, afectando un bien o bienes determinados de un presunto deudor, para asegurar laeventual ejecución futura, individualiza a aquellos y limita las facultades de disposición y de goce deeste, ínterin se obtiene la pertinente sentencia de condena o se desestima la pretensión principal.El embargo en forma de intervención en información31. Este Colegiado considera conveniente señalar que antes de la modificatoria del numeral 28.1 delartículo 28º de la Ley Nº 26979, existían otras medidas cautelares previas que podían ser ejecutadas, comoson los embargos en forma de intervención en recaudación, en información o en administración debienes; en forma de depósito o secuestro conservativo; en forma de depósito con extracción (de maneraexcepcional); en forma de inscripción y en forma de retención. De todos ellos, es el embargo en forma deintervención en información el acogido por la norma acusada (numeral 28.1).Dicha forma de embargo es una figura procesal que en nuestro país se encuentra recogidaprimigeniamente por el Código Procesal Civil (artículos 665° a 668°, Título IV: Proceso Cautelar, CapítuloII: Medidas Cautelares Específicas, Subcapítulo 1: Medidas para Futura Ejecución Forzada) y establece que“Cuando se solicite recabar información sobre el movimiento económico de un empresa de personanatural o jurídica, el Juez nombrará uno o más interventores informadores, señalándoles el lapso durante elcual deben verificar directamente la situación económica del negocio afectado y las fechas en queinformará al juez”.Es decir, el interventor está obligado a informar por escrito al Juez, en las fechas señaladas por este, delas comprobaciones sobre el movimiento económico de la empresa intervenida, así como de otros temasque interesen a la materia controvertida, y a darle cuenta inmediata de los hechos que considereperjudiciales al titular de la medida cautelar, o que obstaculicen el ejercicio de la intervención. De igualmanera esta forma de embargo se encuentra prevista en el artículo 118° del TUO Código Tributario,aprobado por el Decreto Supremo N.° 135-99-EF.En el siguiente cuadro se muestran todas las medidas cautelares específicas quepodían ser trabadas en un proceso de cobranza coactiva, las que, con la modificación en comento (numeral 28.1 del artículo 28º) han quedadoreducidas al denominado “embargo en forma de intervenciónen información”.

Gráfico Informativo N.º 1

§4. ¿La restricción del número de medidas cautelares previas ejecutables a consecuencia de lamodificación del numeral 28.1 del artículo 28º de la Ley N.° 26979, vulnera la autonomía de losgobiernos locales prevista en el artículo 194° de la Constitución?32. En los fundamentos 3 a 12, supra, se ha expuesto y definido lo referente a la autonomía municipal, deacuerdo con el artículo 8º de la Ley de Bases de la Descentralización N.° 27783, el artículo II del TítuloPreliminar de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y la jurisprudencia expedida por esteColegiado. Asimismo, se han desarrollado los temas vinculados a la autonomía municipal y el principio deunidad del Estado, y los límites de dicha autonomía.33. Como ya se señaló, la autonomía municipal no puede ser ejercida de manera irrestricta, sino que talautonomía tiene ciertos límites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio (cf. STC0038-2004-AI/TC). Es precisamente esta la línea que se ha seguido para la modificación del numeral 28.1


del artículo 28° de la Ley en cuestión y bajo la cual debe interpretarse la referida norma; es decir, ensalvaguarda y concordancia con las demás normas contenidas en la Carta Política y en base a la tutela delos derechos constitucionales de los ciudadanos, sin que ello signifique la inconstitucionalidad de lamisma.34. Al respecto, este Tribunal consideró pertinente solicitar información al Congreso de la República, elque, mediante Oficio N.° 5152-2005-PCM/SG.-200, remitío, entre otros documentos, la Exposición deMotivos de la norma presuntamente inconstitucional, en la cual se fundamenta la modificación delmencionado numeral 28.1, en la necesidad de limitar las facultades del ejecutor coactivo en materia demedidas cautelares previas al procedimiento de ejecución coactiva.En cuanto a los cambios introducidos con relación a las medidas cautelares, en la citada Exposición deMotivos se señala la necesidad de modificar las disposiciones sobre dicha materia debido al uso reiterado,ilegal y arbitrario por parte de los ejecutores coactivos, principalmente de los gobiernos locales, noobstante el carácter excepcional de su procedencia y la exigencia del requisito de peligro en la demora.Se expone que en el caso específico de las obligaciones vinculadas al pago de tributos, multas y otrosingresos públicos no dinerarios, se ha optado por restringir la facultad de los ejecutores coactivos de losgobiernos locales para ejecutar, como medida cautelar previa, el embargo en forma de intervención eninformación.Asimismo, se consideró que tales obligaciones (vinculadas al pago de tributos, multas y otros ingresospúblicos no dinerarios) constituyen el principal sustento de los procedimientos de ejecución coactiva yque, ante las consiguientes arbitrariedades observadas en el trámite de las mismos, se estimó necesariorestringir el ejercicio de potestades en la materia.35. Este Tribunal Constitucional opina que, de acuerdo con lo expuesto en los fundamentos precedentesy con su línea jurisprudencial en materia municipal, también expuesta, la modificación introducida novulnera el principio de autonomía municipal, ya que el Estado no podía permanecer inmóvil ante losabusos y arbitrariedades cometidas por los ejecutores coactivos en uso de sus atribuciones, de maneraque actuó (a través de la modificación legislativa) dentro de los límites que la Constitución le señala y deconformidad con el principio de unidad del Estado (artículo 43° de la Constitución), y con el deber depromover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y el desarrollo integral y equilibrado de lanación (artículo 44º de la Constitución), conforme se sustentará a continuación.36. En materias como la que hoy nos ocupa, este Tribunal juzga que el criterio del ejecutor coactivo esmuy importante y relevante, pues debe obrar con prudencia, así como rápidamente y con un sentidorealista. Estos criterios no están establecidos en la Ley N.° 26979, sin embargo, el ejecutor coactivo nodebe ir más allá de ciertos límites que impone la Constitución, como el respeto al derecho de propiedad,al debido proceso o a la tutela procesal efectiva.37. Por ello, considera que, tratándose de medidas cautelares previas, resulta razonable y suficiente laprescrita en el numeral 28.1 del artículo 28º de la modificada Ley N.° 26979, a fin de evitar la transgresiónde estos límites que impone la Constitución y en vista de las irregularidades que se han cometido porparte de los ejecutores coactivos de los gobiernos locales, como bien se señala en la Exposición deMotivos de la Ley N.° 28165, y que han sido evaluadas muchas veces por este Tribunal mediante procesosde amparo, los que precisamente se han venido originando a raíz de los constantes abusos por parte delos gobiernos locales en la iniciación y tramitación de procedimientos de ejecución coactiva (cf. STC 0603-2004-AA/TC, 1943-2005-PA/TC, 2165-2003-AA/TC, 4265-2004-AA/TC, entre otras).38. Por otro lado, como ya se ha señalado en el fundamento 10, precedente, los gobiernos locales debentener en cuenta que sus actividades deben desarrollarse dentro del marco legal que regula las actividadesy funcionamiento del sector público nacional, y que, en ese sentido, sus competencias y funcionesespecíficas deben cumplirse en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales dedesarrollo.39. Queda claramente establecido que, aunque la Constitución garantiza la autonomía municipal –en susámbitos político, económico y administrativo, en los asuntos de su competencia–, un ejercicio enmarcadoen tal premisa no puede vulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales, salvo que dicho ejerciciose efectúe al margen del ordenamiento jurídico, y lesione derechos de los administrados o de otros entesestatales o privados.40. En consecuencia, la modificación al numeral 28.1 del artículo 28º de la Ley N.º 26979, mediante elartículo 1° de la Ley N.° 28165, se ha realizado dentro del marco y orden constitucional respetando laautonomía municipal prevista en el artículo 194° de la Constitución Política, en todos sus niveles(administrativo, económico y político).§4. Sobre el vaciamiento del núcleo de la institución de la cobranza o ejecución coactivaEl procedimiento de ejecución coactiva41. El procedimiento de ejecución coactiva nace como una manifestación de la autotutela de laAdministración, en el sentido en que es el procedimiento que utilizan las entidades de la Administración


Pública para hacer efectivo el acto administrativo que estas emiten frente a los administrados. El TribunalConstitucional, en cuanto a este instituto, ha señalado, en el fundamento 4 de la sentencia 0774-1999-AA/TC, que “(...) el procedimiento de ejecución coactiva es la facultad que tienen algunas entidades de laAdministración Pública para hacer cumplir actos administrativos emitidos por la misma Administración, esdecir,[que] las obligaciones exigibles deben provenir de materias propias de las funciones que cada entidadtiene, basadas en el reconocimiento que cada ley especial ha considerado para cada Administración, o sea,siempre dentro de un marco normativo (...)”.La ejecución coactiva en el Perú42. Se hace necesario señalar que la institución de la ejecución coactiva en la actualidad, en nuestro país,está regulada, tanto por el Código Tributario como por la Ley de Ejecución Coactiva N.° 26979. En cuantoal Código Tributario, en el Título II del Libro III (artículos 114° al 122°), se regula lo referente alprocedimiento de cobranza coactiva de las deudas tributarias, tema que no se desarrollará en estaoportunidad por no ser materia de inconstitucionalidad.Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva N.° 2697943. El artículo 1° de la Ley N.° 26979, modificado también por la Ley N.º 28165, señala queLa presente ley establece el marco legal de los actos de ejecución coactiva que ejercen los órganos delgobierno central, regional y local, en virtud de las facultades otorgadas por las leyes específicas. Asimismo,constituye el marco legal que garantiza a los obligados el desarrollo de un debido procedimiento coactivo.Asimismo, en cuanto a la definición del procedimiento, la citada ley establece en su artículo 2°, inciso e),que es

El conjunto de actos administrativos destinados al cumplimiento de la obligación materia de ejecucióncoactiva.La ejecutividad y la ejecutoriedad de los actos administrativos44. La ejecutividad del acto administrativo está referida al atributo de eficacia, obligatoriedad,

exigibilidad, así como al deber de cumplimiento que todo acto regularmente emitido conlleva a partir desu notificación; está vinculada a la validez del acto administrativo.La ejecutoriedad del acto administrativo, en cambio, es una facultad inherente al ejercicio de la función dela Administración Pública y tiene relación directa con la eficacia de dicho acto; en tal sentido, habilita a laAdministración a hacer cumplir por sí misma un acto administrativo dictado por ella, sin la intervencióndel órgano judicial, respetando los límites impuestos por mandato legal, así como a utilizar medios decoerción para hacer cumplir un acto administrativo y a contar con el apoyo de la fuerza pública para laejecución de sus actos cuando el administrado no cumpla con su obligación y oponga resistencia dehecho.45. La ejecutoriedad es, pues, una consecuencia del acto administrativo y su sustento constitucional tieneorigen en el numeral 1 del artículo 118.º de nuestra Carta Magna, que ordena al Presidente de laRepública –y, por ende, al Poder Ejecutivo y a toda la Administración Pública– a “cumplir y hacer cumplirla Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales”.Sin embargo, como bien lo advierte Juan Carlos Morón Urbina[10], dicho mandato constitucional “(...) nollega a sustentar la ejecutoriedad administrativa, en los términos estudiados, sino solo la ejecutividad de lavoluntad administrativa. Será la Ley de Desarrollo (Ley N.º 27444) la disposición que, asentándose en laConstitución, opta por dotarle de ejecutoriedad (coerción propia) a los mandatos de la Administración”.En ese sentido, el artículo 192.º de la Ley N.º 27444, del Procedimiento Administrativo General, estableceque “Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario,mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley”.Límites que impone la Constitución a la ejecución coactivaGráfico Informativo N.º 2[11]


46. Como bien lo señala la demandante, la Administración Pública tiene la capacidad para protegerdirectamente sus intereses, pudiendo incluso exigir por sí misma el cumplimiento de sus actos. Sinembargo, esta facultad de autotulela de la Administración Pública de ejecutar sus propias resoluciones,sustentada en los principios de presunción de legitimidad y de ejecución de las decisionesadministrativas, implica la tutela de los derechos fundamentales de los administrados que pueden verseamenazados o vulnerados por la actividad de la Administración, como son los derechos al debidoprocedimiento y a la tutela judicial efectiva, conforme se ha desarrollado a lo largo de la presentesentencia.En consecuencia, este Tribunal no considera que las normas materia del presente proceso vulneren elnúcleo de la institución de la ejecución coactiva.VII. FALLOPor estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Políticadel Perú

HA RESUELTODeclarar INFUNDADA las demanda de inconstitucionalidad de autos.Publíquese y notifíquese.SS.GARCÍA TOMAGONZALES OJEDAALVA ORLANDINIBARDELLI LARTIRIGOYENVERGARA GOTELLILANDA ARROYO

[1] Demanda que tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración públicasujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados, conforme lo establece elartículo 1º de la Ley N.º 27584, que regula el proceso contencioso administrativo, en concordancia con el artículo 148.º de laConstitución.[2] Proceso en el cual se revisa la legalidad y el cumplimiento, en el inicio y tramitación del procedimiento de ejecución coactiva,de las normas previstas por la Ley Nº 26979.[3] Artículo 79° C.P. Const. “Para apreciar la validez constitucional de las normas, el Tribunal Constitucional considerará, ademásde las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia olas atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”.[4] Carnelluti, Francesco, Instituciones del Proceso Civil. Vol. I, Ejea, Buenos Aires 1973, pág. 88.[5] Nima Nima, Elizabeth, “Las Medidas Cautelares en un Procedimiento de Cobranza Coactiva”, en Actualidad Tributaria-Actualidad Jurídica N.° 138, pág. 207.[6] Calamandrei, Piero, “Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares”, Buenos Aires, Bibliográfica Argentina,1945, pág. 78.[7] Carreras Llansanas, J., “Las medidas cautelares del artículo 1428º de la Ley de Enjuiciamiento Civil”, en Estudios de DerechoProcesal, con Fenech, Barcelona, Bosch, 1962, pág. 572, cit. por Jové, María Angeles, en “Medidas Cautelares innominadas en elProceso Civil”, Barcelona 1995, pág. 31.[8] Jové, María Angeles, “Medidas Cautelares innominadas en el Proceso Civil”, Barcelona 1995, pp. 57 ss.[9] Podetti, Ramiro, “Tratado de las Medidas Cautelares”, Ediar, Buenos Aires, 1969, pág. 215.[10] Morón Urbina, Juan Carlos , “La Suspensión de la Cobranza Coactiva por la interposición de la demanda contenciosoadministrativa – Una apreciación constitucional”, en Actualidad Jurídica, Tomo 142. Lima. Gaceta Jurídica, setiembre 2005, pág. 16.[11] Gráfico Informativo N.º 2.- Señalando los derechos y garantías reconocidos por la Constitución y que limitan a la institución dela “ejecución coactiva”.

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