Caractersticas de la gestin pblicaY el concepto de desempeo

El presupuesto es uno de los procesos fundamentales que estructuran el funcionamiento del Estado. No existe hoy ningn gobierno, por dbil o inestable que este sea, que no prepare un presupuesto anual. Sin embargo, la preparacin y ejecucin de los presupuestos no ocurre en el vaco, pues se espera que estos reflejen el conjunto de obligaciones, compromisos y propsitos de un gobierno. Pese a toda la atencin que atrae la discusin anual de un presupuesto, este no es un objetivo en s mismo.

Funciones del Estado y gestin pblicaLa expansin del EstadoUno de los elementos ms caractersticos del siglo XX fue la expansin de las actividades que lleva adelante el Estado y los recursos necesarios para desempearlas. El grfico 1.1 muestra la trayectoria de gasto pblico, como proporcin del producto interno bruto (PIB), en los pases avanzados y en Amrica Latina desde la primera mitad del siglo XX hasta nuestros das Como puede observarse, en los sesenta aos transcurridos entre la dcada 1920 y la de 1980 el gasto pblico en los pases avanzados pas del 20% del PIB al 42% del PIB. En Amrica Latina, el Estado tambin creci durante el siglo XX, aunque de modo ms inestable y dentro de un rango ms bajo que lo observado en el mundo desarrollado. Las mayores expansiones ocurrieron en 194560, 196575 y 19902000, con una importante correccin a la baja entre 1975 y 1990.(introducir tabla 1.1)

Teoras sobre la expansin del gasto pblico.El grfico 1.2 sugiere tres hechos estilizados en el dimensionamiento del Estado a travs del tiempo y entre pases: primero, que el Estado crece a medida que los pases se desarrollan; segundo, que este crecimiento es ms que proporcional, lo que hace que el tamao relativo del Estado se incremente, y, tercero, que los pases ms desarrollados tienen Estados ms grandes que los pases ms pobres. El hecho de que el Estado tienda a crecer a medida que los pases se desarrollan fue advertido a fines del siglo XIX por el economista alemn Adolph Wagner. Para explicar la Ley de Wagner se han adelantado numerosas hiptesis. El propio Wagner sostuvo que esta relacin se explicara por el grado creciente de complejidad que el desarrollo introduce en las relaciones sociales y econmicas de los pases, y porque algunos bienes pblicos, como la educacin, seran bienes superiores, puesto que su demanda crecera ms que proporcionalmente con el aumento del ingreso. El desarrollo social nivela el poder y la influencia de distintos grupos, lo cual hace necesario que el Estado responda a necesidades ms diversas y costosas. El desarrollo viene habitualmente acompaado de un importante proceso de urbanizacin, y entonces el Estado debe actuar a fin de regular el uso del espacio urbano y la provisin de bienes pblicos. Peacock y Wiseman (1961) sostienen que los cambios duraderos en el tamao del Estado pueden caracterizarse como desplazamientos en la frontera entre el Estado y el mercado, provocados por eventos excepcionales, que luego facilitan la ubicacin de los Estados en un plano superior, gracias al acostumbramiento de la poblacin a niveles superiores de carga tributaria. Esta teora sobre el desplazamiento del Estado puede ilustrarse con la experiencia de la Segunda Guerra Mundial. Durante este perodo, los pases involucrados debieron asumir un importante esfuerzo blico sobre la base de una combinacin de endeudamiento pblico y aumento de los impuestos.La teora de la eleccin pblica, surgida en la dcada de 1970, sistematiz la visin de la expansin del gasto pblico como un proceso generado por la interaccin entre la burocracia pblica y el sistema poltico en el proceso presupuestario.Mientras que los polticos buscan asegurar su reeleccin ofreciendo a la ciudadana bienes pblicos que esta valora, los burcratas buscan aumentar su poder y prestigio personal maximizando el tamao de los recursos (financieros, personal) que administran.Sin embargo, el intercambio de polticos y burcratas en el proceso presupuestario se encuentra marcado por asimetras de informacin, pues solo los burcratas conoceran la verdadera funcin de produccin de bienes pblicos. La llamada teora del votante medio (Downs, 1956) argumenta que, en una democracia con un sistema mayoritario de decisin, en la medida en que el ingreso medio est por sobre la mediana, una mayora de votantes preferir elevar la carga tributaria para redistribuir ese ingreso a los ms pobres.La esencia de este enfoque es que los procesos de ampliacin de la voz poltica inciden tanto sobre la demanda como sobre la oferta de recursos para el financiamiento de servicios sociales.El hecho de que las preferencias ciudadanas puedan afectar tanto la demanda como la oferta de recursos pblicos permitira explicar cmo en un nmero importante de pases avanzados, en lugar de conflicto, inestabilidad o decadencia se ha observado una ampliacin de las polticas sociales junto con un sostenido desarrollo econmico.

Una perspectiva histrica y funcionalEstudios como el de Lindert nos recuerdan que la expansin del Estado, desde los comienzos del siglo XX hasta nuestros das, es un proceso que no ha ocurrido en el vaco, sino que se ha dado en un contexto de profundas transformaciones polticas, econmicas y sociales.La primera de estas transformaciones fue la consolidacin de la democracia como sistema poltico. Hasta la Primera Guerra Mundial eran relativamente pocos los pases que contaban con democracias estables.Los ltimos 100 aos tambin se han caracterizado por un fuerte crecimiento econmico, sin parangn en la historia precedente. Mientras que en los ltimos 80 aos del siglo XIX el PIB mundial se duplicaba, en promedio, cada 28 aos, a partir de 1950 y hasta finales del siglo XX se ha duplicado, en promedio, cada siete aos.Posiblemente el fenmeno con mayor incidencia sobre el cambio en las funciones y el tamao del Estado durante el siglo XX haya sido el surgimiento del Estado de bienestar.El fenmeno que influy sobre el devenir del Estado en el curso del siglo XX fue el surgimiento del keynesianismo como doctrina econmica. El crecimiento del Estado no es un fenmeno gradual y homogneo, sino que resulta del desarrollo de nuevas funciones pblicas y se refleja en el dinamismo de ciertos componentes de los ingresos y gastos pblicos.De acuerdo con las cifras compiladas por estos autores (Tanzi y Schuknecht) (2000), la dinmica del gasto pblico durante el siglo XX estuvo dominada por dos grandes fuerzas: la masificacin de los servicios pblicos y el Estado de bienestar .El primero de estos fenmenos tuvo especial fuerza entre 1960 y 1980, y estuvo asociado a la ampliacin de servicios pblicos, especialmente en materia de educacin y salud, administrados por un gran nmero de empleados del Estado. Por su parte, el Estado de bienestar se expres en una fuerte expansin de las transferencias para el pago de pensiones y subsidios sociales, y en este campo pas de menos del 10% del PIB en 1960 a casi el 25% a fines del siglo XX.De este modo, se concluye que la expansin del tamao del Estado en los pases desarrollados en los ltimos 100 aos no habra sido producto de factores tcnicos, como la urbanizacin o el envejecimiento de la poblacin, sino de la decisin poltica de extender los servicios y la proteccin del Estado hasta conformar sistemas de beneficios universales.(introducir tabla 1.2)