CAPÍTULO I INFORMACIÓN INTRODUCTORIA Motivo del ......2 CAPÍTULO I INFORMACIÓN INTRODUCTORIA...
22
2 CAPÍTULO I INFORMACIÓN INTRODUCTORIA Motivo del examen El examen especial en el Ministerio de Finanzas, se realizó con cargo al Plan Operativo de Control del año 2013 de la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Finanzas, aprobado por el señor Contralor General del Estado mediante Acuerdo 004- CGE-2013 de 12 de enero de 2013, en cumplimiento de la Orden de Trabajo Código 16453-7-2013 de 1 de agosto de 2013, suscrita por la Auditora General. Objetivos del examen Evaluar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y demás normas de control interno, que rigen los procesos de formulación y ejecución del Plan Anual de Capacitación. Determinar si la capacitación brindada en el período examinado cubrió las necesidades de las servidoras y servidores del Ministerio de Finanzas. Alcance del examen El examen especial a la formulación y ejecución del Plan Anual de Capacitación del Ministerio de Finanzas, comprendió el análisis y verificación de las actividades administrativas cumplidas en el período comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de julio de 2013. Base legal Con Decreto expedido por el Congreso Nacional el 3 de noviembre de 1831, se crea el Ministerio de Hacienda, sin embargo en el transcurso del tiempo, esta Institución ha sufrido cambios y modificaciones en su estructura orgánica, funcional y denominación, por lo que consideramos pertinente dejar constancia de lo siguiente:
Transcript of CAPÍTULO I INFORMACIÓN INTRODUCTORIA Motivo del ......2 CAPÍTULO I INFORMACIÓN INTRODUCTORIA...
2
CAPÍTULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
Motivo del examen
El examen especial en el Ministerio de Finanzas, se realizó con cargo al Plan
Operativo de Control del año 2013 de la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de
Finanzas, aprobado por el señor Contralor General del Estado mediante Acuerdo 004-
CGE-2013 de 12 de enero de 2013, en cumplimiento de la Orden de Trabajo Código
16453-7-2013 de 1 de agosto de 2013, suscrita por la Auditora General.
Objetivos del examen
Evaluar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias,
administrativas y demás normas de control interno, que rigen los procesos de
formulación y ejecución del Plan Anual de Capacitación.
Determinar si la capacitación brindada en el período examinado cubrió las
necesidades de las servidoras y servidores del Ministerio de Finanzas.
Alcance del examen
El examen especial a la formulación y ejecución del Plan Anual de Capacitación del
Ministerio de Finanzas, comprendió el análisis y verificación de las actividades
administrativas cumplidas en el período comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el
31 de julio de 2013.
Base legal
Con Decreto expedido por el Congreso Nacional el 3 de noviembre de 1831, se crea el
Ministerio de Hacienda, sin embargo en el transcurso del tiempo, esta Institución ha
sufrido cambios y modificaciones en su estructura orgánica, funcional y denominación,
por lo que consideramos pertinente dejar constancia de lo siguiente:
3
Con Decreto Ejecutivo 3410 de 2 de diciembre de 2002, publicado en Registro
Oficial 5 de 22 de enero de 2003, se expidió el Texto Unificado de la Principal
Legislación Secundaria del Ministerio de Economía y Finanzas, en el que se
definen los procesos directivos, sustantivos de apoyo y asesoría.
Con Decreto Ejecutivo 854 de 3 de enero de 2008, publicado en Registro Oficial
253 de 16 de enero de 2008, se sustituyó la denominación del Ministerio de
Economía y Finanzas por la de Ministerio de Finanzas.
Con Acuerdo 119 de 19 de mayo de 2010, publicado en Registro Oficial Edición
Especial 52 de 13 de julio de 2010, se expide la reforma al “Libro III de la
Organización y Administración del Ministerio” del Decreto Ejecutivo 3410 de 2 de
diciembre de 2002, publicado en el Registro Oficial 5 de 22 enero de 2003.
Con Acuerdo 254 de 23 de noviembre de 2011, publicado en Registro Oficial
Edición Especial 219 de 14 de diciembre de 2011, se sustituye el texto constante
en el Libro III del Decreto Ejecutivo 3410, respecto de la Organización y
Administración del Ministerio de Finanzas, reformado con Acuerdo Ministerial 119
de 19 de mayo de 2010 y publicado en el Registro Oficial 52 de 13 de julio de
2010, a partir del artículo 44.
Estructura orgánica
De conformidad con el Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre de 2011, la
estructura orgánica de la Coordinación General Administrativa Financiera, es la
siguiente:
PROCESO GOBERNANTE Despacho Ministerial
PROCESOS HABILITANTES DE
APOYO
:
Coordinación General Administrativa
Financiera
Dirección de Administración del
Talento Humano
Dirección Financiera
Dirección de Logística Institucional
4
Objetivo de la entidad
Contribuir al cumplimiento de los objetivos de desarrollo del país y a una mejor calidad
de vida para las y los ecuatorianos, a través de una eficaz definición, formulación y
ejecución de la política fiscal de ingresos, gastos y financiamiento público; que
garantice la sostenibilidad, estabilidad, equidad y transparencia de las finanzas
públicas.
Coordinación General Administrativa Financiera
Gestionar los recursos del talento humano, financieros, tecnológicos y dotar de la
logística, para garantizar el cumplimiento de los objetivos institucionales.
Dirección de Administración del Talento Humano
Administrar el talento humano y fomentar su desarrollo.
Dirección Financiera
Gestionar la consecución, asignación y administración de recursos financieros y
generar información veraz y oportuna para la toma de decisiones.
Dirección de Logística Institucional
Gestionar la logística y adquisición de bienes, obras y servicios necesarios para el
eficiente, oportuno y eficaz funcionamiento del Ministerio.
Monto de recursos examinados
El monto de los recursos analizados durante el período examinado asciende a
483 013.79 USD distribuidos de la siguiente manera:
5
AÑOS TOTAL USD
2009 47 233.11
2010 34 406.45
2011 187 935.32
2012 85 253.21
Primer semestre 2013 128 185.70
TOTAL 483 013.79
Fuente de información: Dirección Financiera
Servidores relacionados
Anexo 1
6
CAPÍTULO II
RESULTADOS DEL EXAMEN
Seguimiento de recomendaciones
Auditoría Interna emitió el informe AI-06-07-06 de 3 de agosto de 2006, relacionado
con el examen especial al Proceso de Capacitación en el Ministerio de Economía y
Finanzas, el que fue aprobado por el señor Contralor General del Estado mediante
oficio 035681 de 4 de agosto de 2006 y sus recomendaciones fueron objeto de
verificación en el examen especial al Seguimiento de Recomendaciones, los
resultados constan en el informe AI-08-03-06 de 4 de abril de 2008.
Inadecuado proceso de formulación de los planes de capacitación institucional
Los planes anuales de capacitación del período bajo examen, no evidencian un
adecuado proceso de detección y priorización de las necesidades de capacitación y
formación de cada una de las unidades que conforman el Ministerio de Finanzas,
acorde con su misión, atribuciones y responsabilidades que permita seleccionar los
eventos ejecutables en el período anual conforme a los recursos disponibles, para
incluirlos en el plan.
De la revisión efectuada se determinó lo siguiente:
En los años 2009 y 2012 no se encontró documentos que evidencien los
requerimientos de formación y capacitación presentados por las diferentes
unidades administrativas, tampoco los estudios realizados por la Dirección de
Administración de Talento Humano antes Recursos Humanos, para identificar las
necesidades de capacitación.
En los años 2010, 2011 y 2013 se efectuó la detección de necesidades de
capacitación; sin embargo, no se realizó un estudio para priorizar y seleccionar los
eventos a ser dictados en esos períodos.
7
Los planes de capacitación de los años 2012 y 2013 no contienen objetivos, metas
e indicadores que permitan medir su cumplimiento.
El Reglamento General a la Ley Orgánica del Servicio Público, establece:
“Art. 198.- Planificación de la formación y capacitación. El Ministerio de Relaciones Laborales coordinará con … y las UATH, en función de las políticas, normas e instrumentos emitidos con este propósito, la identificación de necesidades reales de capacitación. Esta información constituirá la base para la formulación de planes, diseño de programas y procesos de seguimiento y evaluación…/… Las UATH serán responsables de la capacitación programada anualmente, en virtud de la programación que establezca el Ministerio de Relaciones Laborales, así como de generar para dicha planificación, las necesidades institucionales de capacitación de lo cual reportarán al Ministerio de Relaciones Laborales semestralmente…”
Las Normas de Control Interno, señalan:
“200-02 Administración Estratégica… Las entidades del sector público y las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos, implantarán, pondrán en funcionamiento y actualizarán el sistema de planificación, así como el establecimiento de indicadores de gestión que permitan evaluar el cumplimiento de los fines, objetivos y la eficiencia de la gestión institucional…” “407-06 Capacitación y entrenamiento continuo…El plan de capacitación será formulado por las unidades de talento humano y aprobado por la máxima autoridad de la entidad. La capacitación responderá a las necesidades de las servidoras y servidores y estará directamente relacionado con el puesto que desempeñan…”
El Reglamento Interno de Formación y Capacitación del Ministerio de Finanzas,
vigente desde el 15 de octubre de 2012, en su artículo 6 asigna como atribuciones de
la Dirección de Administración del Talento Humano, entre otras las siguientes:
“c) Asesorar y ejecutar los componentes del Subsistema de formación y Capacitación, esto es: detección de necesidades de capacitación; planificación de la capacitación; ejecución y desarrollo de eventos y medición de impacto de los resultados.” “d)Elaborar la planificación, programación, ejecución , coordinación, evaluación y seguimiento del Plan y de los programas de formación y capacitación en función de la misión institucional, las políticas y requerimientos institucionales y de otras
8
entidades del Sector Público con el acompañamiento de la Coordinación General de Planificación.”
La Norma Técnica del Subsistema de Formación y Capacitación, emitida por el
Ministerio de Relaciones Laborales el 8 de enero de 2013, señala:
“Artículo 11.- De la detección de las necesidades.- Realizada la detección de necesidades de formación y capacitación, las Unidades de Administración del Talento Humano, o quien hiciere sus veces, procederán a la planificación y programación de las mismas, considerando las demandas de las brechas, el presupuesto, financiamiento y el cronograma de ejecución, en concordancia con las políticas de formación y capacitación y el Plan Nacional de Formación y Capacitación del Servicio Público.- En el plan anual de formación y capacitación se definirán objetivos, alcance o cobertura, meta, competencias a desarrollar, modalidad, instrucción programada, sistema de administración propia, contratación, convenios, inscripción individual, cronograma y presupuestos.”
Lo expuesto se debe a la ausencia de políticas, normas y procedimientos que guíen el
desarrollo de la formulación de los planes de capacitación, por parte del Ministerio de
Relaciones Laborales, lo que originó que los planes no constituyan un instrumento
para el desarrollo sostenible de la formación y capacitación institucional y que los
eventos en su mayoría se realicen de manera coyuntural.
Con oficio circular AIMF-2013-352 de 15 de octubre de 2013, la Auditora General
comunicó estos hechos a los servidores inmersos en el proceso, quienes luego de la
conferencia final manifestaron lo siguiente:
Mediante comunicación de 23 de octubre de 2013 el Director de Administración del
Talento Humano que actuó en el período del 16 de mayo de 2011 al 18 de marzo de
2013, señaló:
“Con respecto a que los planes de los años 2012 y 2013 no contienen objetivos, metas e indicadores que permitan medir su cumplimiento, me permito indicar que al ser definidos los eventos de capacitación a través del Manual de Clasificación de Puestos e información del Gobierno por Resultados se ésta (sic) cumpliendo con el objetivo, metas e indicadores establecidos.”
Auditoría no comparte este criterio, debido a que los objetivos, metas e indicadores
establecidos en el GPR, corresponden al Plan Anual Operativo de la Dirección de
Administración del Talento Humano y no al Plan Anual de Capacitación.
9
En comunicación de 23 de octubre de 2013, la servidora encargada del Subsistema de
Capacitación en el período comprendido entre el 01 de enero de 2011 y el 30 de junio
de 2013, manifestó:
“La Dirección de Administración del Talento Humano… realizó la Detección de Necesidades de Capacitación, tales productos reposan en las Direcciones de Talento Humano y Financiera, este trabajo se ejecutó en el primer trimestre del año 2012 y consistió en realizar un conjunto de talleres con los jefes inmediatos de cada área… quienes tomando como insumos los objetivos del GPR y el Manual de Clasificación de Puestos determinaron la capacitación que requería cada unidad a fin de cumplir los objetivos planteados.- En relación a la metodología empleada para el levantamiento de Necesidades de Capacitación (DNC), debo indicar que la misma se desarrolló a través de la matriz de HOLMES, misma que consiste en incluir información en una tabla de doble entrada y priorizar los eventos a impartirse…”
Auditoría revisó la información remitida en CD, que contiene el detalle de las
actividades de capacitación detectadas en varias unidades administrativas y la matriz
de HOLMES aplicada para la priorización, con lo que se evidencia que se ha iniciado
un proceso de mejora de la fase de formulación de planes de capacitación.
Conclusión
No se efectuó un adecuado proceso de detección y priorización de las necesidades de
capacitación y formación de cada una de las unidades que conforman el Ministerio de
Finanzas, tampoco se fijaron objetivos, metas e indicadores, a ser considerados en el
plan, debido a la ausencia de políticas, normas y procedimientos que guíen la
formulación de los planes de capacitación, por parte del Ministerio de Relaciones
Laborales, lo que originó que los planes no constituyan un instrumento para el
desarrollo sostenible de la formación y capacitación institucional y que los eventos en
su mayoría se realicen de manera coyuntural.
Recomendaciones
A la Coordinadora General Administrativa Financiera
1. Solicitará por escrito al Coordinador General de Gestión Estratégica Institucional,
disponga al Director de Procesos y Mejora Continua, que de manera conjunta con
la Directora de Administración del Talento Humano, elaboren los procedimientos
10
administrativos para la preparación del Plan Anual de Capacitación Institucional y
procedan a la actualización del Reglamento Interno de Capacitación del Ministerio
de Finanzas, acorde con la Norma Técnica del Subsistema de Formación y
Capacitación, emitida por el Ministerio de Relaciones Laborales.
2. Solicitará por escrito a la Coordinadora General de Planificación, provea al
personal de la Dirección de Administración del Talento Humano, el asesoramiento,
capacitación y acompañamiento necesarios, durante el proceso de elaboración de
los Planes Anuales de Capacitación.
A la Directora Administrativa del Talento Humano
3. Definirá los objetivos, metas e indicadores que permitan medir la eficiencia de la
gestión de capacitación institucional.
4. Instruirá por escrito al personal responsable del Área de Capacitación, para que a
base de las políticas, normas y disposiciones emitidas por el Ministerio de
Relaciones Laborales, así como los objetivos, metas e indicadores definidos por la
Dirección de Administración del Talento Humano, realicen el proceso de detección
de necesidades de capacitación y efectúen el análisis de factibilidad, priorización y
selección de las necesidades de capacitación, acorde con los recursos disponibles
y la misión, visión, atribuciones y responsabilidades de cada unidad, para que sean
consideradas en el plan.
Presentación extemporánea y falta de aprobación de los planes de capacitación
Los planes de capacitación elaborados por la Dirección de Administración del Talento
Humano en el período bajo examen, fueron presentados para aprobación de la
Coordinadora General Administrativa Financiera, entre el segundo y tercer trimestre
del año en que se van a ejecutar, a excepción del 2010, que fue propuesto al
Subsecretario Administrativo en el mes de febrero, quien realizó varias sugerencias
que ocasionaron que la versión final se presente en el mes de julio.
En el año 2009 el plan fue aprobado el 24 de julio de 2009, mediante sumilla inserta en
el mismo, por parte de la Subsecretaria Administrativa.
11
No se encontró documento que evidencie la aprobación de los planes de capacitación
de los años 2010 y 2011.
El Plan de Capacitación del año 2012, fue aprobado el 31 de mayo de 2012, según
consta en sumilla inserta en el memorando MINFIN-DATH-2012-0284 de 31 de mayo
de 2012, por la Coordinadora General Administrativa Financiera que actuó del 28 de
abril de 2010 al 11 de marzo de 2013.
El plan del año 2013, fue elaborado en las matrices que para el efecto remitió el
Ministerio de Relaciones Laborales, en el que consta la aprobación de la Directora de
Administración del Talento Humano y autorización de la Coordinadora General
Administrativa Financiera, documento que fue aprobado el 18 de abril de 2013 según
consta en sumilla inserta en el Memorando MINFIN-DATH-2013-087, previo a su envío
al MRL.
Las Normas de Control Interno, señalan:
“ 200-02 Administración Estratégica….. Los productos de todas las actividades mencionadas de formulación, … deben plasmarse en documentos oficiales a difundirse entre todos los niveles de la organización y a la comunidad en general.” “407-06 Capacitación y entrenamiento continuo…El plan de capacitación será formulado por las unidades de talento humano y aprobado por la máxima autoridad de la entidad…”
La Norma Técnica del Subsistema de Formación y Capacitación, emitida por el
Ministerio de Relaciones Laborales el 8 de enero de 2013, en su artículo 7 inciso
tercero, señala:
“El plan anual programado se ingresará hasta el día 1 de octubre del año inmediato anterior y será aprobado hasta el 15 de octubre por el Ministerio de Relaciones Laborales…”
El Reglamento Interno de Capacitación del Ministerio de Finanzas en su artículo 10
literal b, señala:
“Actualizar, elaborar y difundir los planes y programas de capacitación a corto, mediano y largo plazo en base de las necesidades institucionales y las rutas de carrera.”
12
El Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre de 2011, que sustituye el texto
constante en el Libro III del Decreto Ejecutivo 3410 respecto de la Organización y
Administración del Ministerio de Finanzas, establece:
“3.2.1.2 Dirección de Administración del talento humano… b) Atribuciones y responsabilidades 5. Generar planes y programas dirigidos a desarrollar el talento humano …”
La presentación extemporánea y falta de aprobación de los planes de capacitación se
debió a la ausencia de disposiciones legales y administrativas que establezcan en
forma precisa los plazos de presentación y mecanismos de aprobación, así como la
alta rotación de los Directores de Administración del Talento Humano, hecho que
originó que el Portafolio no cuente de manera oportuna con un instrumento de
planificación debidamente aprobado y difundido, que obligue a su cumplimiento en
beneficio del desarrollo profesional y equitativo del personal.
Con oficio circular AIMF-2013-352 de 15 de octubre de 2013, la Auditora General
comunicó estos hechos a los servidores inmersos en el proceso, quienes luego de la
comunicación de resultados:
Con memorando MINFIN-DM-2013-0201 de 28 de octubre de 2013, la Coordinadora
General Administrativa Financiera, que actuó en el período del 28 de abril de 2010 al
13 de marzo de 2013, señaló:
“…el Ministerio, entraba a un proceso de reestructuración de análisis en el cumplimiento de perfiles y capacitación técnica por parte del personal que lo conformaba para un posterior cierre de brechas, no podía aprobar un plan de capacitación cuando la capacitación era uno de los puntos a ser evaluados dentro del proceso de reestructura institucional y además era importante considerar que con la expedición del nuevo Código de Planificación y Finanzas Públicas, los objetivos y productos estratégicos de las áreas agregadoras de valor dieron un giro de 180° lo que implicó un nuevo Estatuto Orgánico por Procesos y una (sic) nuevo Manual de Clasificación de Puesto.- Adicionalmente a ello, aprobar un Plan de Capacitación para los años 2010, 2011, en medio proceso de reestructura institucional, implicaba un riesgo muy alto, pues, si me encontraba capacitando al personal, cómo podría desvincular a ese personal en el supuesto no consentido de que no pasara el proceso de reestructura…”
13
Mediante comunicación de 23 de octubre de 2013, el Director de Administración del
Talento Humano que actuó en el período del 16 de mayo de 2011 al 18 de marzo de
2013, señaló:
“…La Norma técnica del Subsistema de Formación y Capacitación emitida por el MRL fue expedida el 8 de enero de 2013, razón por la cual, no existía una norma ni disposición legal expresa que establezca en norma precisa los plazos de presentación ni los mecanismos de aprobación. Razón por la cual no se podría indicar que existió una presentación extemporánea o falta de aprobación, pues los planes de capacitación fueron elaborados y aprobados conforme la normativa legal vigente a ese entonces...”
En comunicación de 23 de octubre de 2013, la servidora encargada del Subsistema de
Capacitación en el período comprendido entre el 01 de enero de 2011 y el 30 de junio
de 2013, indicó:
“… Respecto al Plan de Capacitación del año 2011, es importante señalar que se elaboró un borrador de dicho Plan, el mismo que no se (sic) fue aprobado, debido a que el Ministerio de Finanzas se encontraba en el proceso de Reestructura, por lo tanto la prioridad de las actividades dentro de la Dirección se encontraban enfocadas a la desvinculación del personal, sin embargo se ejecutaron diferentes eventos de capacitación considerada como no programada…”
Auditoría comparte el criterio respecto a que en el período 2010-2012, el Ministerio de
Finanzas se encontraba en un proceso de reestructura y análisis del cumplimiento de
perfiles y capacitación técnica de su personal, que concluyó con la salida de un alto
porcentaje del mismo.
Conclusión
Los planes de capacitación elaborados en el período bajo examen, fueron presentados
para aprobación, entre el segundo y tercer trimestre del año en que se van a ejecutar,
a excepción del 2010, además no se localizó documento que evidencie su aprobación
de los años 2010 y 2011, hecho que se debió a la ausencia de disposiciones legales y
administrativas que establezcan en forma precisa los plazos de presentación y los
mecanismos de aprobación, así como a la alta rotación de los Directores de
Administración del Talento Humano y al proceso de reestructura y análisis del
cumplimiento de perfiles y capacitación técnica del personal del Ministerio de
14
Finanzas, hechos que originaron que el Portafolio no cuente de manera oportuna con
un instrumento de planificación debidamente aprobado y difundido, que obligue a su
cumplimiento en beneficio del desarrollo profesional y equitativo del personal.
Recomendación
A la Coordinadora General Administrativa Financiera
5. Dispondrá a la Directora Administrativa del Talento Humano, prepare el Plan de
Capacitación con la debida anticipación a fin de que sea legalizado por las
autoridades internas y remitido al Ministerio de Relaciones Laborales, hasta el 1 de
octubre del año inmediato anterior al de su ejecución y una vez aprobado por esa
entidad, proceda a difundirlo a los servidores y servidoras del Ministerio de
Finanzas.
Inadecuada ejecución y ausencia de evaluaciones periódicas a los planes
Los planes de capacitación institucional elaborados en el período del 2009 al 2013,
presentan una ejecución promedio del 34%; sin embargo, se realizaron eventos no
programados que en algunos casos cubren la diferencia, sin que se haya dejado
constancia de las razones de las modificaciones.
Tampoco se efectuaron evaluaciones periódicas que relacionen lo ejecutado con lo
planificado, dejando constancia de ello en un informe que demuestre el cumplimiento o
las razones y justificativos de la falta de ejecución, así como las recomendaciones que
permitan a las autoridades tomar las acciones correctivas oportunas y retroalimentar el
sistema.
En la revisión efectuada se observó lo siguiente:
El Plan de Capacitación Institucional aprobado para el año 2009, contiene 15
temas generales relacionados con la Gestión Administrativa, Finanzas Públicas,
Endeudamiento Público, Planificación, entre otros, lo que impidió obtener un
porcentaje de cumplimiento.
15
Mientras que en los otros años se estableció:
AÑO
CURSOS
PLANIFICADOS EJECUTADOS % DE
CUMPLIMIENTO
EJECUTADOS Y
NO
PLANIFICADOS
2010 97 28 29 10
2011 35 6 17 33
2012 32 25 78 15
2013* 64* 9 14 23
*Corresponde a los cursos programados para el primer semestre del 2013, puesto
que el total de eventos planificados es de 196.
Al respecto el Reglamento General a la Ley Orgánica del Servicio Público, establece:
“Artículo 203.- Control y evaluación de los programas de capacitación.- Durante la ejecución de los programas de capacitación, las UATH tendrán la responsabilidad de realizar el seguimiento de la capacitación, de conformidad con la LOSEP, este reglamento general y la norma que para el efecto emita el Ministerio de Relaciones Laborales, observándose las necesidades institucionales.”
La Norma de Control Interno 600-02 Evaluaciones periódicas, señala:
“La máxima autoridad y las servidoras y servidores que participan en la conducción de las labores de la institución, promoverán y establecerán una autoevaluación periódica de la gestión y el control interno de la entidad sobre la base de los planes organizacionales y las disposiciones normativas vigentes, para prevenir y corregir cualquier eventual desviación que ponga en riesgo el cumplimiento de los objetivos institucionales.”
El Reglamento Interno de Formación y Capacitación del Ministerio de Finanzas, en su
artículo 6, asigna como atribuciones de la Dirección de Administración del Talento
Humano, la siguiente:
“c) Asesorar y ejecutar los componentes del Subsistema de Formación y Capacitación, esto es: detección de necesidades de capacitación; planificación de la capacitación; ejecución y desarrollo de eventos y medición de impacto de los resultados.
16
d)Elaborar la planificación, programación, ejecución , coordinación, evaluación y seguimiento del Plan y de los programas de formación y capacitación en función de la misión institucional, las políticas y requerimientos institucionales y de otras entidades del Sector Público con el acompañamiento de la Coordinación General de Planificación.”
La inadecuada ejecución de los planes de capacitación, así como la ausencia de
evaluaciones periódicas, se origina en la inoportuna presentación y aprobación de los
planes, en la falta de procedimientos escritos por parte del Ministerio de Relaciones
Laborales, así como en la alta rotación de los Directores de Administración del Talento
Humano, lo que impidió tomar acciones correctivas para mejorar la gestión de
capacitación institucional.
Con oficio circular AIMF-2013-352 de 15 de octubre de 2013, la Auditora General
comunicó estos hechos a los servidores inmersos en el proceso, quienes luego de la
comunicación de resultados, manifestaron:
Con memorando MINFIN-DM-2013-0201 de 28 de octubre de 2013, la Coordinadora
General Administrativa Financiera, que actuó en el período del 28 de abril de 2010 al
13 de marzo de 2013, señaló:
“…es necesario precisar que uno de los objetivos de GPR fue el porcentaje de ejecución del Plan de Capacitación elaborado por Talento Humano, ante lo cual, dicha Dirección, se hallaba en la obligación de subir al sistema GPR informes periódicos de seguimiento y ejecución del mismo…”
Mediante comunicación de 23 de octubre de 2013 el Director de Administración del
Talento Humano que actuó en el período del 16 de mayo de 2011 al 18 de marzo de
2013, señaló:
“…Dentro de la herramienta del Gobierno por Resultados se estableció la evaluación a los planes de capacitación, razón por la cual mediante informes técnicos de Recursos Humanos se informaba la ejecución de los eventos de capacitación, los mismo que fueron subidos a la herramienta de GPR.- Esto indica que mensualmente se realizaba evaluaciones al plan de capacitación institucional…”
17
En comunicación de 23 de octubre de 2013, la servidora encargada del Subsistema de
Capacitación en el período comprendido entre el 01 de enero de 2011 y el 30 de junio
de 2013, indicó:
“… Dentro de la herramienta GPR se estableció el indicador respecto a la evaluación a los planes de capacitación, razón por la cual a través de informes técnicos de Recursos Humanos mensualmente se informaba la ejecución de los eventos de capacitación, los mismos que fueron cargados a la herramienta de GPR…”
Respecto a las comunicaciones descritas, Auditoría considera que los objetivos, metas
e indicadores que constan en la herramienta GPR, corresponden al Plan Anual
Terminado 2012 de la Dirección de Administración del Talento Humano, que contiene
entre otros, el Objetivo 5 “Incrementar el nivel de competencias del personal del
Ministerio MEDIANTE la elaboración e implementación del plan anual de capacitación”
sin que se haya fijado de manera específica los objetivos, metas e indicadores que
permitan medir el Plan Anual de Capacitación, ni las recomendaciones para acciones
correctivas y retroalimentación del sistema.
Conclusión
La ejecución de los planes en el periodo examinado fue de un 34%; sin embargo, se
dictaron eventos coyunturales sin dejar constancia de las razones de las
modificaciones, tampoco se efectuaron evaluaciones periódicas de su cumplimiento,
debido a la inoportuna presentación y aprobación de los planes, a la falta de
procedimientos escritos por parte del Ministerio de Relaciones Laborales, así como a
la alta rotación de los Directores de Administración del Talento Humano, lo que impidió
tomar acciones correctivas para mejorar la gestión de capacitación institucional.
Recomendaciones
La Coordinadora General Administrativa Financiera
6. Solicitará por escrito al Coordinador General de Gestión Estratégica Institucional,
disponga al Director de Procesos y Mejora Continua, que de manera conjunta con
la Directora de Administración del Talento Humano y el asesoramiento de la
Coordinación General de Planificación, desarrollen y ejecuten un plan de mejora
18
del proceso de seguimiento y evaluación al Plan Anual de Formación y
Capacitación Institucional, elaboren los procedimientos administrativos para
facilitar su aplicación, considerando las matrices, registros, documentos e informes
a generar y recopilar, acorde con las disposiciones legales y administrativas que
regulan esta materia.
7. Una vez cumplida la recomendación anterior, con la legalización respectiva
dispondrá su difusión e implementación.
A la Directora de Administración del Talento Humano:
8. Mientras se desarrollan los procedimientos para efectuar el seguimiento a los
planes anuales de capacitación, definirá las actividades a desarrollar, períodos a
aplicar y contenido del Informe de resultados del proceso de Seguimiento y
Evaluación, que considere entre otros aspectos el porcentaje de cumplimiento
respecto al Plan Anual de Formación y Capacitación, causas de las desviaciones
determinadas, recomendaciones e identificación del responsable de la evaluación,
lo que proporcionará fundamentos necesarios para la toma de decisiones y mejora
continua del sistema de planificación.
9. Dispondrá por escrito al personal responsable del Subsistema de Capacitación,
efectúen evaluaciones periódicas al cumplimiento del Plan Anual y le presenten un
Informe de acuerdo a los parámetros determinados en la recomendación anterior.
Archivos y registros incompletos e inadecuados y ausencia de actas de entrega
recepción
En la Dirección de Administración del Talento Humano no se mantienen archivos
completos y ordenados de los documentos que sustentan los procesos de formulación,
aprobación, ejecución, evaluación y seguimiento del Plan de Capacitación, tales como:
detección y priorización de necesidades de los años 2009 y 2012, aprobación de los
planes 2010 y 2011, plan anual formulado para el año 2012.
En los años 2009, 2011, 2012 y 2013, los documentos que sustentan los eventos de
capacitación realizados se archivaron en expedientes sin numerar ni foliar sus
19
páginas, a fin de garantizar la integridad, tampoco mantienen un orden cronológico y
secuencial para facilitar su ubicación.
Además, no se ha definido la documentación mínima a generar y recopilar para
sustentar cada fase del proceso de capacitación y conformar el expediente.
Los registros implementados para el seguimiento y control de los eventos
desarrollados, no presentan una relación entre lo planificado y ejecutado, tampoco
contienen información sobre el cumplimiento de las obligaciones de los participantes.
El proceso de entrega recepción de documentos y registros entre servidores entrantes
y salientes, no se efectúa de manera planificada y completa, ni se deja constancia en
un acta con un inventario pormenorizado, sino que se realiza únicamente a través de
un oficio que en algunos casos se adjunta un detalle de carpetas o trámites
pendientes.
La Norma de Control Interno 405-04 Documentación de respaldo y su archivo señala:
“La máxima autoridad, deberá implantar y aplicar políticas y procedimientos de archivo para la conservación y mantenimiento de archivo físicos y magnéticos, con base en las disposiciones técnicas y jurídicas vigentes.- Toda entidad pública dispondrá de evidencia documental suficiente, pertinente y legal de sus operaciones. La documentación sustentatoria de transacciones financieras, operaciones administrativas o decisiones institucionales, estará disponible, para acciones de verificación o auditoría.../…La documentación sobre operaciones, contratos y otros actos de gestión importantes debe ser íntegra, confiable y exacta, lo que permitirá su seguimiento y verificación, antes, durante o después de su realización...”
El Instructivo de Organización Básica y Gestión de Archivos Administrativos, para
cumplir con lo dispuesto en la Ley Orgánica y Reglamento General de Transparencia y
acceso a la Información Pública, señala:
“ii) INTRODUCCIÓN.- Los archivos de las instituciones públicas y privadas representan la gestión de cada una de ellas y la memoria de las actividades cumplidas en la administración. Estos archivos constituyen testimonios jurídicos y administrativos para los ciudadanos y para el propio Estado,...” “III ORGANIZACIÓN DE ARCHIVOS… 6.2 Los archivos principales se constituyen con documentos que tratan de asuntos, de personas o temas, al agrupar los documentos referentes entre sí,
20
formarán un expediente, en algunos casos el expediente se amplía en uno o más cuerpos. El agrupamiento de expedientes de similares asuntos, personas o temas forman las SERIES DOCUMENTALES… Cada expediente inicia su formación y finaliza así: - Documento que inicia el trámite. - Anexos y/o antecedentes (si los hay). - Toda la documentación que se genera en el proceso. - Y documento(s) que finaliza el proceso. Todo expediente debe ser foliado para asegurar su integridad y facilitar el acceso a la información.”
El Reglamento General Sustitutivo para el Manejo y Administración de Bienes del
Sector Público, establece:
“Art. 76.- Procedencia.- Habrá lugar a la entrega- recepción de registros y archivos en todos los casos en que los servidores encargados de la administración o custodia de ellos fueren reemplazados temporal o definitivamente.” “Art. 78.- Procedimiento.- Los documentos de archivo serán entregados mediante inventario, que será suscrito por los servidores entrante y saliente. De la diligencia se dejará constancia en el acta, en la que se establecerán las novedades que se encontraren y especialmente los documentos que faltaren… El acta a que se hace referencia anteriormente será suscrita por servidores entrante y saliente…”
El inadecuado e incompleto archivo de los documentos que sustentan las diferentes
fases del proceso de capacitación, así como la ausencia de actas de entrega
recepción, se debió a la falta de un Sistema Integral de Archivos en el Ministerio de
Finanzas, lo que originó que los servidores y servidoras, realicen sus actividades de
acuerdo a su criterio y experiencia, hecho que dificultó las labores de control posterior.
Cabe señalar que la Dirección de Certificación y Documentación a partir de mayo del
2013, inició la implementación del Sistema Integral de Archivos del Ministerio de
Finanzas, como resultado de la consultoría “Análisis, Organización, Inventario y
Modernización de los Archivos Institucionales del Ministerio de Finanzas”,
encontrándose en la fase de revisión y aprobación de la Tabla de Plazos de
Conservación Documental y reubicación física del archivo pasivo.
Mediante oficios MINFIN-DAI-2013-0152 de 26 de agosto de 2013, AIMF-2013-300 y
327 de 10 de septiembre y 1 de octubre de 2013, la Auditora General informó estos
21
hechos a la Directora de Administración del Talento Humano y servidora encargada
del proceso en los años 2011, 2012 y primer semestre del 2013, así como a la
responsable del archivo de los años 2009 y 2010 y solicitó las causas de ello.
La Directora de Administración del Talento Humano, en funciones a partir del 19 de
marzo de 2013, en oficio MINFIN-DATH-2013-0560 de 2 de septiembre de 2013,
manifiestó que los documentos relacionados con la formulación, aprobación, reformas,
evaluaciones de los planes y actas de entrega recepción, no constan en el memorando
MINFIN-DATH-2013-161 con el que la servidora saliente entrega los archivos del área
de capacitación.
En comunicación de 4 de octubre de 2013, la servidora encargada del archivo en los
años 2009 y 2010, señaló:
“… el… Director de Recursos Humanos me dispuso de manera verbal el cambio de mis funciones del área de Control de Asistencia al Área de Capacitación, sin recibir ningún documento en el que se indique las funciones a cumplir peor aún acta de entrega recepción de los documentos y estado de los mismos por parte de la servidora saliente...” “…En relación a la entrega de los documentos generados en el área de capacitación a mi salida, los realicé mediante MEMO-MINFIN-DARH-2011-216 de 5 de agosto de 2011 al señor…, con Actas de entrega recepción de 29 y 30 de agosto de 2011 a la señorita… y señor…, respectivamente…”
Con oficio circular AIMF-2013-352 de 15 de octubre de 2013, la Auditora General
comunicó estos hechos a los servidores inmersos en el proceso, luego de la
comunicación de resultados, la servidora encargada del Subsistema de Capacitación
en el período comprendido entre el 01 de enero de 2011 y el 30 de junio de 2013,
mediante comunicaciones de 23 de octubre de 2013, indicó:
“… La documentación generada en el subsistema de capacitación durante el período comprendido entre los años 2011-2013 y considerada pasiva fue entregada al área de archivo de la Dirección de Administración de Talento Humano y aquella considerada como activa fue entregada al … al finalizar mis funciones …”
Lo expresado confirma el criterio de Auditoria
22
Conclusión
En la Dirección de Administración del Talento Humano no se mantienen archivos
completos y ordenados de los documentos que sustentan los procesos de formulación,
aprobación, ejecución, evaluación y seguimiento del Plan de Formación y
Capacitación, tampoco se deja constancia de la entrega recepción, entre servidores
entrantes y salientes, en una acta con el respectivo inventario pormenorizado, debido
a la falta de un Sistema Integral de Archivos en el Ministerio de Finanzas, lo que
originó que los servidores y servidoras, realicen sus actividades de acuerdo a su
criterio y experiencia, hecho que dificultó las labores de control posterior.
Recomendaciones
A la Coordinadora General Administrativa Financiera dispondrá:
10. A la Directora de Certificación y Documentación, que conjuntamente con la
Directora de Administración del Talento Humano, implemente los procedimientos
para la elaboración de expedientes y organización del archivo del Subsistema de
Capacitación, considerando los resultados obtenidos de la consultoría “Análisis,
Organización, Inventario y Modernización de los Archivos Institucionales del
Ministerio de Finanzas”.
A la Directora de Administración del Talento Humano
11. Defina los documentos mínimos a generar y recopilar en las diferentes fases del
proceso de capacitación y designe por escrito a un servidor, para que se
responsabilice de la administración y manejo de estos documentos.
12. Hasta que se implemente el Sistema Integral de Archivos, instruya por escrito a los
servidores encargados del Subsistema de Capacitación procedan a la
conformación de expedientes por cada fase del proceso de capacitación, los que
deberán ser ordenados, numerados y foliados para luego de concluido el trámite
respectivo, se entregue por escrito y mediante inventario al servidor encargado del
archivo.
23
13. Diseñará e implementará un registro para el control del avance en la ejecución del
Plan Anual de Formación y Capacitación, que permita conocer el estado
actualizado de cada uno de los eventos.
14. Revisará el formato en excel implementado para el seguimiento de los cursos
realizados, a fin de que permita controlar el cumplimiento de las obligaciones de
los participantes y capacitadores.
15. Cuando el personal a cargo del Subsistema de Formación y Capacitación, haya
sido removido de sus funciones de forma temporal o definitiva, designe de manera
oportuna al nuevo servidor y disponga la planificación y ejecución del proceso de
entrega- recepción de los documentos y registros, dejando constancia en el acta
respectiva las novedades encontradas, a la que se adjuntará el inventario
pormenorizado y será suscrita por los funcionarios entrante, saliente y jefe
inmediato, quienes participaran en esta diligencia.
Dra. Mónica Jaramillo P. AUDITORA GENERAL
