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2 CAPITULO I INFORMACIÓN INTRODUCTORIA Motivo del examen El examen especial de ingeniería al proceso Precontractual, Contractual, Ejecución y Fiscalización de la construcción de la Vía E-25 Tramo 2 “Y” del Cambio, “Y” de Corralitos y del Tramo “Y” de Corralitos-Santa Rosa de la Dirección Provincial del Ministerio de Transporte y Obras Públicas de El Oro, suscrito con la Empresa Pública Vial del Gobierno Provincial Autónomo de el Oro EMVIAL –EP, se realizó con cargo al Plan Operativo Anual de Control para el 2013 de la Dirección de Auditoría Interna del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, en cumplimiento a la Orden de Trabajo 14441-1-2013-OT-DAI-MTOP de 25 de enero de 2013, emitida por el Director de Auditoría Interna del MTOP. Objetivos del examen x Determinar si en los procesos de contratación se observaron los procedimientos establecidos en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública. x Establecer el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la empresa contratista, en cada uno de los tramos ejecutados. x Evaluar el proceso de la Fiscalización, Supervisión y Administración, durante la ejecución del contrato, en cumplimiento de las obligaciones establecidas en las cláusulas contractuales y sus especificaciones técnicas. x Analizar la inversión efectuada en el proyecto, conforme el cronograma de avance de la obra. Alcance del examen El período analizado está comprendido entre el 1 de junio de 2010 y el 31 de diciembre de 2012. Click here to buy A B B Y Y P D F T r a n s f o r m e r 2 . 0 w w w . A B B Y Y . c o m Click here to buy A B B Y Y P D F T r a n s f o r m e r 2 . 0 w w w . A B B Y Y . c o m
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CAPITULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
Motivo del examen
El examen especial de ingeniería al proceso Precontractual, Contractual, Ejecución y
Fiscalización de la construcción de la Vía E-25 Tramo 2 “Y” del Cambio, “Y” de
Corralitos y del Tramo “Y” de Corralitos-Santa Rosa de la Dirección Provincial del
Ministerio de Transporte y Obras Públicas de El Oro, suscrito con la Empresa Pública
Vial del Gobierno Provincial Autónomo de el Oro EMVIAL –EP, se realizó con cargo al
Plan Operativo Anual de Control para el 2013 de la Dirección de Auditoría Interna del
Ministerio de Transporte y Obras Públicas, en cumplimiento a la Orden de Trabajo
14441-1-2013-OT-DAI-MTOP de 25 de enero de 2013, emitida por el Director de
Auditoría Interna del MTOP.
Objetivos del examen
Determinar si en los procesos de contratación se observaron los procedimientos
establecidos en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública.
Establecer el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la
empresa contratista, en cada uno de los tramos ejecutados.
Evaluar el proceso de la Fiscalización, Supervisión y Administración, durante la
ejecución del contrato, en cumplimiento de las obligaciones establecidas en las
cláusulas contractuales y sus especificaciones técnicas.
Analizar la inversión efectuada en el proyecto, conforme el cronograma de avance
de la obra.
Alcance del examen
El período analizado está comprendido entre el 1 de junio de 2010 y el 31 de
diciembre de 2012.
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Base legal
Mediante Decreto Supremo 92 de la Honorable Asamblea Nacional, publicado en el
Registro Oficial 70, de1929-07-09, se creó el Ministerio de Obras Públicas y
Comunicaciones.
Con Acuerdo 037 del Ministro de Obras Públicas, publicado en el Registro Oficial 50
de1984-10-23, se ratificó que la fecha oficial de creación del Ministerio de Obras
Públicas y Comunicaciones es el 1929-07-09.
Mediante Decreto Presidencial, publicado en el Registro Oficial 18 de 2007-02-08, se
creó el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, que sustituyó al Ministerio de Obras
Publicas y Comunicaciones.
Mediante Acuerdo Ministerial 060, publicado en el Registro Oficial 187 de 2000-10-19,
el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, para la ejecución de sus programas
en las diferentes provincias del país, cuenta en su organización interna con 4
Subsecretarias y 17 Direcciones Provinciales, cada una con jurisdicción Provincial.
Estructura Orgánica
PROCESO GOBERNANTEResponsable: Director Provincial del MTOP – El Oro
PROCESOS AGREGADORES DE VALORGestión de Infraestructura Provincial
Subproceso Estudios
Subproceso Construcciones
Subproceso Conservación Vial
PROCESOS HABILITANTESDe Asesoría Jurídica
Subproceso Asesoría Jurídica
De Apoyo
Subproceso Recursos Humanos
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Subproceso Servicios Institucionales
Subproceso Financiero
ORGANIGRAMA DE LA DIRECCIÓN PROVINCIAL DEL MTOP – EL ORO
Objetivos de la Dirección de Transporte y Obras Públicas de El Oro
Promover el desarrollo económico y social de la provincia de El Oro, a través de la
Infraestructura y servicios de transporte, coordinando y fiscalizando los programas de
inversión, los convenios suscritos por el MTOP con los distintos organismos regionales
involucrados, apoyando las acciones tendientes al cuidado del medio ambiente y
participación ciudadana.
Monto de recursos examinados
El valor examinado hasta la fecha final del período analizado es de 43 679 220,95
USD, de acuerdo al siguiente detalle:
Empresa contratista EMVIAL – EP
Monto Contractual: 41 386 909,89 USD
incluye el valor de Indemnizaciones 1 017 640,50 USD
TOTAL 42 404 550,39 USD
ASESORÍAJURÍDICA
SERVICIOSINSTITUCIONALES
GESTIÓNFINANCIERA
RECURSOSHUMANOS
GESTIÓNTECNOLÓGICA
GESTIÓN DEINFRAESTRUCTURA
GESTIÓN DELTRANSPORTE
DIRECTORPROVINCIAL
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Fiscalización: Irigoyen & Asociados Cía. Ltda.
Monto contractual: 1 274 670,56 USD de conformidad con la
oferta negociada.
TOTAL 1 274 670,56 USD
Información del proyecto
El proyecto se encuentra ubicado en la provincia de El Oro, corresponde al Corredor
Arterial Troncal de la Costa E-25, es parte del Eje Vial 1(Piura-Guayaquil) del Plan
Binacional, está constituido por dos tramos: “Y” de Cambio – “Y” de Corralitos (absc.
59+660 – 61+613.41) con una longitud aproximada de 1,953 km y por el Tramo “Y”
de Corralitos – Santa Rosa (absc. 44+357 – 59+660) con una longitud aproximada de
15.3 km.
Mantiene un buen trazado geométrico tanto horizontal como vertical, con pendientes
longitudinales bajas.
En el costado derecho de la vía existe suelo agrícola en producción de banano.
Proceso precontractual
Forman parte de este proceso los siguientes documentos:
Resolución 003 de 10 de enero de 2011, mediante la cual la Ministra de Transporte y
Obras Públicas, resuelve acoger el procedimiento de Régimen Especial establecido en
el numeral 8 del artículo 2 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
Pública al proceso de contratación del proyecto: CONSTRUCCIÓN DE LA VÍA E-25 ,
TRAMO “Y” DEL CAMBIO-“Y” DE CORRALITOS Y DEL TRAMO “Y” DE
CORRALITOS-SANTA ROSA, ubicada en la provincia de El Oro, aprueba los Pliegos;
Delega al Viceministro de Infraestructura del Transporte para que efectúe el proceso
preparatorio y precontractual de la contratación; e, invita a la EMPRESA PÚBLICA
VIAL DEL GOBIERNO PROVINCIAL AUTÓNOMO DE EL ORO EMVIAL EP, para que
presente su oferta técnica y económica.
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La invitación Obras Régimen Especial RE-01-CO-MTOP-2011 de 10 de enero de
2011, efectuada a la EMPRESA PÚBLICA VIAL DEL GOBIERNO PROVINCIAL
AUTÓNOMO DE EL ORO EMVIAL- EP
El Oficio 2011-0007-GG-EMVIAL EP de 11 de enero de 2011 mediante el cual el
Gerente de EMVIAL EP, manifiesta a la Ministra de Transporte y Obras Públicas su
aceptación a la invitación Obras Régimen Especial y se compromete a presentar oferta
en los términos y hora señalada en los pliegos.
El Acta de Cierre de Presentación de Ofertas correspondiente a la Invitación Directa
Régimen Especial RE-01-CO-MTOP-2011, suscrita el 12 de enero de 2011.
El Acta de apertura de la oferta presentada por la EMPRESA PÚBLICA VIAL DEL
GOBIERNO PROVINCIAL AUTÓNOMO DE EL ORO EMVIAL EP de fecha 12 de
enero de 2011, suscrita por el Viceministro de Infraestructura del Transporte.
El Informe de la Comisión de Apoyo, que consta en Memorando 001-R-E de 13 de
enero de 2011.
El Acta de calificación de la oferta en la que se señala que cumple los requisitos
mínimos, obteniendo una calificación de 84 puntos.
El Memorando DF-2011-234-ME de 8 de febrero de 2011, mediante el cual el Director
Financiero emite la certificación de existencia de recursos para el financiamiento del
proyecto.
Resolución 14-DM de 10 de febrero de 2011, mediante la cual el Viceministro de
Infraestructura del Transporte del MTOP, resuelve adjudicar el contrato a la empresa
EMVIAL EP.
El Memorando DCON-2011-58-ME de 11 de febrero de 2011, mediante el cual el
Director de Contratación del MTOP, remite a la Coordinación General de Asesoría
Jurídica la documentación de sustento para el trámite del contrato.
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Financiamiento
Los pagos para este contrato, se los realiza con los recursos asignados en la partida
presupuestaria 2011 520 9999 0000 23 00 224 001 750105 0700 001 “AMPLIACIÓN
DE LA CARRETERA SANTA ROSA “Y” DEL CAMBIO con una asignación de 22 600
000,00 USD para el presente ejercicio fiscal; y, la diferencia con las asignaciones que
para el efecto se harán constar en los presupuestos de los ejercicios fiscales
correspondientes a 2012 y 2013, conforme lo certifica el Director Financiero del MTOP
en memorando DF-2011-234-ME de 8 de febrero de 2011.
Datos generales del contrato:
Fecha de suscripción: 11 de abril de 2011
Contratante: Ministerio de Transporte y Obras Públicas,
representado por la Ministra de Transporte y Obras
Públicas.
Contratista: Empresa EMVIAL EP
Objeto:(Cláusula Quinta) La Empresa Pública Vial del Gobierno Autónomo de
El Oro, EMVIAL EP, se obliga para con el Ministerio
de Transporte y Obras Públicas, a ejecutar y terminar
en todos sus detalles, entregando debidamente
operativo el proyecto que corresponde a la
CONSTRUCCIÓN DE LA VÍA E-25, TRAMO “Y” DEL
CAMBIO- “Y” DE CORRALITOS (AMBPLIACIÓN A
SEIS CARRILES) Y DEL TRAMO “Y” DE
CORRALITOS-SANTA ROSA (AMPLIACIÓN A
CUATRO CARRILES), con una longitud total de
17,30 km. Ubicada en la provincia de El Oro.
Monto del contrato: 41 386 909,89 USD
(Cláusula Sexta)
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Forma de pago:(Cláusula Séptima)
Anticipo: 30% del valor del contrato pagado en un plazo de 15
días, contados desde la celebración del contrato.
Saldo: El 70% restante, mediante la presentación de
planillas mensuales debidamente aprobadas por la
fiscalización.
Garantías: por tratarse de una Entidad del Sector
público, se encuentra exenta de la presentación de
garantías, de conformidad a lo dispuesto en el Art. 73
de la LOSNCP.
Plazos:(Cláusula Novena): 30 meses, contados a partir de la fecha de entrega
del anticipo para la etapa de construcción y 48 meses
para la etapa de mantenimiento del proyecto, a partir
de la fecha de recepción provisional de los trabajos
de construcción.
Prórrogas de plazo:(Cláusula Décima) El contratante prorrogará el plazo o los plazos
parciales establecidos únicamente para la etapa de
construcción en los siguientes casos:
a) Por fuerza mayor o caso fortuito
b) Cuando el contratante ordene la ejecución de
trabajos adicionales o cuando se produzcan
aumentos de las cantidades de obra estimadas y
que constan en las tabla de cantidades y precios.
c) Por suspensión en los trabajos o cambios de las
actividades previstas en el cronograma,
motivadas por el MTOP u ordenadas por la
fiscalización y que no sean imputables al
contratista.
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d) Si el MTOP no hubiera solucionado los problemas
administrativos-contractuales o constructivos en
forma oportuna.
En casos de prórrogas de plazo, las partes
elaborarán un nuevo cronograma, que suscritos por
ellas, sustituirá al original.
Cuando las prórrogas de plazo modifiquen el plazo
total, se necesitará la autorización de la máxima
autoridad administrativa, previo informe de la
fiscalización.
Multas:(Cláusula Décima Primera) 11.01 - Por cada día de retraso en la terminación de
los trabajos de construcción, se aplicará como multa
el uno por mil del valor total del contrato; y, para la
etapa de mantenimiento se aplicará el uno por mil del
monto original para dicha etapa.
11.02 - Si el contratista no hubiese ejecutado el 90%
de las cantidades de obra programadas en cada uno
de los rubros, a la fecha de evaluación de
construcción y mantenimiento, será sancionado con
el pago de una multa equivalente al 5% de la
diferencia entre las cantidades de obra programadas
en cada rubro a la fecha de análisis y las
efectivamente realizadas, calculadas a los precios
contractuales.
11.03 Por no ubicar el equipo mínimo de acuerdo al
cronograma o por retirarlos sin autorización previa,
será sancionada diariamente con el valor de 0.1 por
mil del valor del contrato.
11.04.- Se establece una multa diaria equivalente
al 0,1 por mil del valor del contrato en los siguientes
casos:
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1) Si el contratista no dispone del personal técnico u
operacional del equipo de construcción de acuerdo a
los compromisos contractuales.
2) Si en el término de 72 horas, el contratista no
acatare las órdenes de la fiscalización y durante el
tiempo que dure este incumplimiento
11.05 Los valores de las multas serán deducidos del
valor de la planilla correspondiente al mes en que se
produjo el hecho que motiva la sanción.
11.06 Si el valor de las multas excede del 5% del
monto del contrato, el contratante podrá darlo por
terminado anticipada y unilateralmente.
Otras obligaciones delContratista:(Cláusula Décima Cuarta) 14.01. A más de las obligaciones establecidas en el
presente contrato, el contratista está obligado a
cumplir con cualquier otra que derive natural y
legalmente del objeto del contrato y pueda ser
exigible por constar en cualquier documento del
mismo o en norma legal específicamente aplicable.
14.03. El contratista se compromete a ejecutar la
obra sobre la base de los estudios con los que contó
el Ministerio, no podrá aducir error, falencia o
cualquier inconformidad de dichos estudios, como
causa para solicitar ampliación del plazo,
contratación de rubros nuevos o contratos
complementarios. Los eventos señalados se podrán
autorizar y contratar solo si fueren solicitados por la
fiscalización.
14.04 El Contratista deberá realizar todas las
actividades en observancia de la Ley de Prevención y
Control de la Contaminación Ambiental, en lo que
fuere aplicable y demás legislación vigente.
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Obligaciones del MTOP(Cláusula Décima Quinta)
15.01.
1) Dar soluciones a las peticiones y problemas que
se presenten en la ejecución del Contrato, en un
plazo máximo de 5 días contados a partir de la
petición escrita formulada por el Contratista.
3) En caso de ser necesario, celebrar contratos
complementarios en un plazo máximo de 30 días
contados a partir de la decisión de la máxima
autoridad.
5) Será de cuenta del Ministerio los costos de
expropiaciones e indemnizaciones
6) El MTOP cooperará en la obtención de todos los
permisos ambientales que requiera la obra para su
ejecución (Licencia Ambiental), y será responsable
de la vigilancia de la ejecución del plan de Manejo
Ambiental, mitigaciones y/o compensaciones.
Expropiaciones e indemni-zaciones (Cláusula DécimaSexta) 16.01Será responsabilidad del Contratista y sobre la
base de lo que dispone la Ley de Caminos, cumplir
con los procesos de expropiaciones y pago a los
propietarios de los predios necesarios y requeridos
para ejecutar las ampliaciones y construcciones
previstas en los diseños del proyecto; para lo cual
deberá proporcionar la dirección técnica, peritos,
abogados, topógrafos, equipo de socialización y
demás personal que demande la realización del
proceso de expropiaciones, hasta la correspondiente
transferencia de dominio a favor del Estado
ecuatoriano.
El Contratista culmina su obligación con la entrega de
la transferencia de dominio del bien a favor del
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Estado ecuatoriano, acción que será realizada dentro
del plazo contractual previsto para expropiaciones.
16.02 Los valores para pago de indemnizaciones por
expropiaciones asciende al monto de 1 017 640,50
USD, que el Ministerio entregará al Contratista a la
suscripción de este contrato, serán justificados con la
presentación de actas de pago y copia de los
cheques girados a los afectados en planillas de
resumen que devengarán del anticipo recibido.
16.03 Es obligación del MTOP cumplir en forma
oportuna con la formalización de todos los
documentos que se requieran de la intervención de la
autoridad pública relacionados con el proceso de
expropiaciones, así como designar al funcionario/a
responsable del seguimiento y operativización del
procedimiento de expropiaciones en cuanto a
suscripción de resoluciones y otros actos que se
requieran con el fin de legalizar los procedimientos.
16.04 Se estipula como plazo definido para que el
Contratista cumpla con las expropiaciones e
indemnizaciones de los predios afectados por los
trabajos de construcción, el que se lo fija en seis
meses
Contratos Complementarios(Cláusula Décima Séptima) 17.01 Contratos Complementarios.- En caso de que
fuere necesario ampliar, modificar o complementar la
obra, debido a causas imprevistas o técnicas
debidamente motivadas, presentadas en su
ejecución, el MTOP celebrará con el mismo
contratista el o los contratos complementarios que
requiera la atención de las modificaciones, siempre
que se mantengan los precios de los rubros del
contrato original, reajustados a la fecha de
suscripción del contrato complementario.
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17.02 Diferencia de cantidades de obra.- Si al
ejecutarse la obra de acuerdo con los planos y
especificaciones, se establecieren diferencias entre
las cantidades reales y las que constan en el
contrato, la entidad podrá ordenar y pagar
directamente sin necesidad de contrato
complementario, hasta el 25% del valor reajustadao
del contrato, siempre que no se modifique el objeto
contractual. A este efecto, bastará dejar constancia
del cambio en un documento suscrito por la máxima
autoridad del Ministerio y el Contratista. Si la
diferencia de cantidades de obra supera el 25% del
valor reajustado del contrato será necesario tramitar
un contrato complementario.
17.07 En todos los casos, en forma previa a la
suscripción de los contratos complementarios, se
requerirá la verificación presupuestaria
correspondiente y una vez celebrados éstos deben
ser ingresados al Portal por parte del Administrador
del Contrato.
Cláusula (Vigésima Segunda)De la Administración del Contrato 22.01.- El Administrador del Contrato que será
ejercida por el Subsecretario regional 7 y el
Fiscalizador son responsables de tomar todas las
medidas necesarias para la adecuada ejecución del
contrato, con estricto cumplimiento de las cláusulas,
programas, cronogramas, plazos y costos previstos.
Será responsabilidad del Administrador, adoptar
todas las acciones que sean necesarias para evitar
retrasos injustificados e impondrá las multas y
sanciones establecidas en este contrato, en base al
informe que al efecto presentará el Fiscalizador. El
Administrador controlará que el fiscalizador cumpla
con las obligaciones establecidas en este contrato.
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La responsabilidad del Administrador y del
Fiscalizador es administrativa, civil y penal, según
corresponda.
Administración, supervisión y fiscalización
La Administración del contrato para la construcción de la Vía E-25 Tramo 2 “Y” del
Cambio, “Y” de Corralitos y del Tramo “Y” de Corralitos-Santa Rosa, suscrito con la
empresa Pública EMVIAL- EP, estuvo a cargo de la Subsecretaría Regional 7, con
sede en la ciudad de Loja y la Supervisión bajo la responsabilidad de la Dirección
Provincial del MTOP de El Oro.
La fiscalización, en la fase inicial estuvo a cargo de un servidor de la Dirección
Provincial del MTOP de El Oro y posteriormente fue asumida por la consultora Irigoyen
& Asociados, mediante el contrato que se resume a continuación:
Datos generales del contrato de fiscalización:
Fecha de suscripción: El 15 de diciembre de 2011
Contratante: Ministerio de Transporte y Obras Públicas,
representado por la Ministra de Transporte y
Obras Públicas
Contratista: Consultora Irigoyen & Asociados
Objeto del contrato:(Cláusula Cuarta)
Prestar los Servicios de Consultoría para realizar
la fiscalización de la Construcción de la Vía E-25
en el Tramo “Y” del Cambio-“Y” de Corralitos
(Ampliación a 6 carriles) y del Tramo “Y” de
Corralitos-Santa Rosa (Ampliación a 4 carriles),
con una longitud de 17.30 km. ubicada en la
provincia del El Oro. Los trabajos los realizará
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bajo la supervisión y coordinación del
Administrador del Contrato.
Monto del contrato:(Cláusula Décima) 1 274 670,56 USD de conformidad con la oferta
negociada.
Anticipo: 30% del valor del contrato.
(Cláusula Décima)
Garantías:(Cláusula Décima Cuarta) De fiel cumplimiento: 5% del valor del contrato.
Garantía de anticipo: equivalente al 100% del
valor del mismo.
Del buen uso del anticipo: una garantía de las
señaladas en el artículo 73 de la LOSNCP, por un
monto equivalente al total del mencionado
anticipo, en cumplimiento de lo dispuesto en el art.
73 Ib.
Plazo:(Cláusula Octava) 27 meses contados a partir de la fecha de la
entrega del anticipo.
Multas(Cláusula Décima Segunda): Si en cualquier momento, la máxima autoridad del
MTOP observare que la Fiscalización no está
cumpliendo con las facultades y responsabilidades
que se hallan determinadas en el Art. 12 del
Acuerdo de la CGE Nº. 817, se sancionará con la
multa equivalente al dos por mil del valor total del
contrato por cada día de retraso en el
cumplimiento de las mismas.
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Recepciones:(Cláusula Décima Sexta) El acta de recepción definitiva será suscrita por las
partes, en el plazo previsto en el contrato, siempre
que no existan observaciones pendientes en
relación con los trabajos de consultoría y el
informe final del estudio o proyecto.
Estado actual del proyecto
De la información proporcionada, por la Unidad Técnica y Económica del MTOP de El
Oro, y del recorrido de campo realizado por el equipo de control, se determinó que el
avance del proyecto es del 65%, y el tiempo transcurrido desde la fecha de entrega del
anticipo, hasta la fecha final del período analizado es del 66.7% del plazo contractual,
faltando por ejecutarse el 35% de los trabajos contratados en el Tramo “Y” de
Corralito –Santa Rosa, siendo los rubros más representativos la colocación de la capa
de hormigón asfáltico, ejecución de intercambiadores y obras adicionales.
Del análisis económico realizado en el cuadro que se detalla a continuación, se
estableció que no existe una relación entre el tiempo de ejecución de la obra y el
porcentaje de pago efectuado, lo que demuestra que existe un desfase en el avance
de obra del proyecto.
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CÁLCULO DE PORCENTAJE PAGADO
MONTO CONTRATADO 41 386 909,8930% DEL ANTICIPO 12 416 072,97PLAZO A EJECUTARSE 30 MESES
PAGO DE PLANILLASNORMAL USD REAJUSTE USD TOTAL USD
21 790 811,21 1 183 210,35 22 974 021,56 PAGADO HASTA EL 31DE DICIEMBRE DE 2012
MONTO CONTRATADOUSD
PAGADO PLANILLANORMAL
USD
POR PAGARUSD
41 386 909,89 21 790 811,21 19 596 098,68
PORCENTAJESVALOR USD %
MONTO CONTRATADO 41 386 909,89 100%VALOR PAGADO 21 790 811,21 53% PAGADO EN 20 MESES
MONTO CONTRATADO 41 386 909,89 100%VALOR POR PAGAR 19 596 098,68 47% A PAGAR EN 10 MESES
REAJUSTE USD REAJUSTE ANTICIPOUSD TOTAL REAJUSTE USD
1 183 210,35 557 056,02 1 740 266,37
41 386 909,89 100%1 740 266,37 4%
No hay relación entre el tiempo de ejecución de la obra y el porcentaje de pago efectuado: el53% se pagó en 20 meses de un total de 30 meses de plazo para ejecución de la obra,quedando el 47% para ser cancelado en 10 meses.
Servidores relacionados
En el anexo 1, se detallan los nombres, apellidos, cargo y período de los servidores
relacionados con el presente examen especial de ingeniería.
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CAPITULO II
RESULTADOS DEL EXAMEN
Seguimiento de recomendaciones
La Dirección de Auditoría de Proyectos y Ambiental de la Contraloría General del
Estado realizó una Auditoría de Gestión al Sistema de Vialidad de la Región 7,
provincias de Loja, El oro y Zamora Chinchipe, a cargo del MTOP, por el período
comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 30 de noviembre de 2011, en este
informe se consideró el contrato de construcción de la vía E-25, tramo “Y” de Cambio
“Y” de Corralitos (ampliación a seis carriles) y del tramo “Y” de Corralitos – Santa Rosa
(ampliación a cuatro carriles), con una longitud total de 17,30 km, ubicada en la
provincia de El Oro.
Las recomendaciones que constan en el informe están dirigidas a las máximas
autoridades, sin que se haya especificado alguna para el proyecto analizado.
Contrato Modificatorio y Convenio de Transferencia de Fondos
El 11 de abril de 2011, se suscribió entre el Ministerio de Transporte y Obras Públicas
y la Empresa Pública EMVIAL-EP, adscrita al Gobierno Provincial Autónomo de El
Oro, el contrato para la construcción de la Vía E-25 Tramo “Y” del Cambio-“Y” de
Corralitos (Ampliación a seis carriles) y del Tramo “Y” de Corralitos-Santa Rosa
(Ampliación a cuatro carriles), con una longitud de 17.30 km., ubicada en la provincia
de El Oro, por un monto de 41 386 909,89 USD, con un plazo de 30 meses para la
ejecución y 48 meses para el mantenimiento, adicionalmente el MTOP, transfirió a la
cuenta de la empresa contratista, 1 017 640,50 USD, para el pago de las
indemnizaciones y expropiaciones para la ejecución del proyecto.
Durante el proceso constructivo, el 15 de noviembre de 2011, se suscribió un contrato
modificatorio en base al pedido formulado por el gerente general la empresa EMVIAL
EP mediante oficio 2011-00468-GG-EMVIAL-EP del 7 de septiembre de 2011,
considerando que debía efectuarse reformas al contenido original de las cláusulas
Séptima FORMA DE PAGO, numeral 7.02 relacionada con el anticipo y Décima
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Sexta.- EXPROPIACIONES E INDEMNIZACIONES, estableciendo los siguientes
aspectos:
Al respecto la Cláusula Décima Sexta.- EXPROPIACIONES E INDEMNIZACIONES
del contrato original, señala:
“16.01 Será responsabilidad del contratista según la Ley de caminos cumplir losprocesos de expropiaciones y pago a los propietarios de los predios necesariosy requeridos para ejecutar las ampliaciones y construcciones previstas en losdiseños del proyecto, hasta la correspondiente transferencia de dominio a favordel estado ecuatoriano. Dentro del plazo contractual para las expropiaciones.16.02 El pago de indemnizaciones por expropiaciones asciende a USD. 1017.640,50 que el MTOP entregará a la contratista a la suscripción del contratode construcción, los mismos que serán justificados con la presentación deactas de pago y copia de los cheques girados a los afectados en planillasresumen que devengan valor recibido.
16.03 Es obligación del MTOP cumplir la formalización de documentos querequieran de la intervención de la autoridad pública relacionados con el procesode expropiación, como designar un funcionario responsable del seguimiento yoperativización del procedimiento de expropiación para legalizar los procesos.
16.04 El plazo para que contratista cumpla expropiaciones será de 6 meses,período que se incluye dentro del plazo general de 30 meses…”.
Transcurridos cinco meses desde la fecha de suscripción del contrato inicial, con oficio
2011-00468-GG-EMVIAL-EP del 7 de septiembre de 2011, el gerente general de
EMVIAL EP, dio a conocer a la Ministra de Transporte y Obras Públicas que EMVIAL
EP se encuentra imposibilitada legalmente de llevar adelante el proceso de las
expropiaciones, y que ésta actividad corresponde exclusivamente a las entidades
contratantes, por lo que de conformidad al Art. 72 de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública, solicita que se realice un contrato modificatorio que
enmiende el error en que se incurrió al redactar la cláusula décimo sexta del contrato l,
debiéndose establecer que las expropiaciones e indemnizaciones las deberá realizar
la entidad contratante o la entidad a la que se delegue dichos procesos.
Mediante oficio 2011-0479-GG-EMVIAL EP de 12 de septiembre de 2011, el gerente
general de la empresa Pública Vial del GPAO-EMVIAL EP, solicitó al Subsecretario
Regional, una reprogramación del cronograma en vigencia, con cantidades de obra
dentro del plazo contractual, al respecto, con memorando Nro. DPO-2011-2008-ME de
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29 de septiembre de 2011, el abogado de El Oro, informó al director provincial lo
siguiente:
“…siendo procedente ajustar el inciso tercero del numeral 7.02 de la CláusulaSéptima del contrato …al nuevo marco legal vigente a través de la celebraciónde un contrato modificatorio …además, deberá elaborar un nuevo cronogramade trabajo…Dejo en estos términos expuesta la opinión legal del asuntosometido a mi conocimiento”.
Mediante memorando SUBREG-7-2011-0750-ME de 16 de octubre de 2011, el
Subsecretario Regional 7, solicitó al Coordinador General Jurídico:
“ elaborar el contrato modificatorio al contrato inicial, en el inciso terceronumeral 7.02 de la Cláusula Séptima, de acuerdo al Decreto Ejecutivo 791,Artículo Único, en su parte pertinente dice ”El anticipo entrega con ocasión deun contrato de obra celebrado al amparo de la Ley Orgánica del SistemaNacional de Contratación Pública, será devengado proporcionalmente en lasplanillas presentadas hasta la terminación del plazo contractual inicialmenteestipulado y constará de un cronograma que será parte del contrato”permitiéndole al contratista que cuente con la liquidez…ya que cuenta con laaprobación de las unidades administrativas pertinentes, esta Subsecretaríaconsidera procedente lo solicitado por la compañía”.
Mediante memorando CJG-2011-2047-ME de 8 de noviembre de 2011, el
Coordinador General Jurídico del MTOP manifestó al Subsecretario Regional 7 y al
Director provincial de El Oro que:
“Mediante Acuerdo Ministerial N° 046 de 6 de junio de 2011, se desconcentrólas competencias del Ministerio de Transportes y Obras Públicas …Acuerdo enel cual se detallan las facultades y obligaciones tanto de la Subsecretaría,como de las Direcciones Provinciales…El artículo 5 del Acuerdo Ministerialantes descrito, delega a los Subsecretarios Regionales la suscripción de:contratos complementarios, ampliaciones de plazo, diferencia de cantidades deobra (Órdenes de Cambio),…contratos modificatorios…, y demás instrumentoscontractuales. Por lo expuesto al ser competencia de la Dirección Provincial deEl Oro del MTOP, el trámite oportuno a la elaboración del contratomodificatorio, para que sea formalizado en la Subsecretaría Regional 7 …”.
Con Memorando SUBREG7-2011-0872-ME de 12 de noviembre de 2011, el
Subsecretario Regional 7 dispuso al Director Provincial de El Oro y al abogado de esa
dirección, que:
“En consideración a lo expuesto en el memorando….suscrito por elCoordinador General Jurídico y siendo competencia de la dirección Provincial
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de El Oro, sírvase elaborar el Contrato Modificatorio de la Empresa EMVIALEP, para que sea formalizado en la Subsecretaría Regional 7 del MTOP”.
El 15 de noviembre de 2011, se suscribió el contrato Modificatorio entre el MTOP,
representado por el Subsecretario Regional 7 y el gerente general de EMVIAL EP, en
dicho documento, constan la modificación a la cláusula Séptima numeral 7.02,
relacionada con el anticipo y adicionalmente, se incluyó la reforma a la cláusula
Décima Sexta relacionada con las expropiaciones e indemnizaciones, señalando que:
“…La Cláusula Décima Sexta del contrato principal, en su numeral 16.01, dirá:Será responsabilidad de la Contratista, esto es, la Empresa Pública EMVIALEP, sobre la base de lo que dispone la Ley de Caminos en concordancia con elCódigo Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización,solicitará a la máxima autoridad del Gobierno Provincial Autónomo de ElOro…la expropiación de los bienes inmuebles a la medida requerida para elensanchamiento de la vía a construir, que es objeto del contrato Principal,correspondiéndole entonces al Gobierno Provincial proceder a indemnizar a lospropietarios y afectados, pagos que deberán ser justificados…”
Con el fin de dar cumplimiento al contenido del contrato modificatorio, el 16 de enero
de 2012, se suscribió el Convenio de Transferencia de fondos entre la Empresa
Pública EMVIAL-EP, representada por el gerente general, y el Gobierno Provincial
Autónomo de El Oro, representada por su prefecto, en el indicado documento, en la
Cláusula TERCERA CONVENIO se señala:
”… la Empresa Pública Vial del Gobierno Provincial Autónomo de El Oro,transferirá al Gobierno Provincial Autónomo de El Oro, el valor económico porindemnizaciones que le fue asignado por el MINISTERIO DE OBRASPÚBLICAS Y TRANSPORTE a EMVIAL EP dentro del contrato de construcción….valor que ascienda a USD. 1 017.640,50, a efecto de que sea El CONSEJOla entidad encargada de llevar adelante las indemnizaciones correspondientesde acuerdo a la ley… EMVIAL EP remitirá a la información necesaria alCONSEJO respecto a las construcciones –(afectaciones a los propietarios)-quese ubican a los costados de la vía en construcción. El CONSEJO deberáentregar la información tanto al MTOP como a EMVIAL EP respecto a actas,constancias de pago y cheques que con motivo de las expropiaciones realice.De quedar algún saldo de dinero a favor o que no fuere empleado en elproceso de expropiaciones e indemnizaciones, será inmediatamentereembolsado al MTOP”.
Mediante memorando MTOP-CGJ-2013-281-ME de 27 de marzo de 2013, el
Coordinador General Jurídico emitió su criterio respecto a la transferencia de fondos
realizada por EMVIAL-EP al GAD El Oro, para los procesos de expropiación
señalando que la cláusula décima sexta numeral 16.03, establece claramente la
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obligación de la empresa contratista de realizar la parte operativa respecto al
levantamiento de la información de los predios afectados, para lo cual debía
proporcionar la dirección técnica y el personal que demande esta actividad siendo
responsabilidad del MTOP la legalización de este proceso, conforme establece la Ley
de Caminos, a través del Subsecretario de Infraestructura del Transporte, por lo que
no era procedente la transferencia de recursos al GAD El Oro, entidad que no tenía
ninguna obligación contractual con el MTOP.
De la información proporcionada por los servidores encargados de la administración,
supervisión y fiscalización de la obra, la empresa EMVIAL EP, no ha proporcionado a
la Dirección Provincial del MTOP de El Oro, la documentación técnica y económica,
que permita conocer el cumplimiento de los trámites de expropiaciones e
indemnizaciones realizados en el proyecto.
Al respecto, Auditoría Interna, mediante memorando MTOP-DAI-2013-ME de 28 de
marzo de 2013 solicitó el criterio jurídico sobre el contrato modificatorio celebrado
entre el Subsecretario Regional 7 y la empresa EMVIAL EP, ante lo cual con
memorando MTOP-CGJ-2013-350-ME de 15 de abril de 2013, el Coordinador Jurídico
manifestó que al haberse suscrito el contrato modificatorio, la contratista desvinculó
sus obligaciones contractuales, permitiendo que los recursos asignados para los
procesos indemnizatorios, sean administrados por otra entidad ajena a este proceso.
El Reglamento a la Ley de Caminos de la República del Ecuador, Art. 4 contempla:
“Elaborados los planos y diseños para la construcción, conservación,ensanchamiento, mejoramiento o rectificación de caminos, el Ministerio dictaráel correspondiente acuerdo de aprobación del respectivo proyecto de la obraVial a realizarse y en dicho acuerdo se determinará el derecho de vía. Demanera general el derecho de vía se extenderá a veinticinco metros…En casosparticulares de vías de mayor importancia, se emitirá el Acuerdo Ministerial queamplíe el derecho de vía según las necesidades técnicas”.
Por tal razón, la Ministra de Transporte y Obras Públicas, suscribió la Declaratoria de
utilidad pública, el 1 de marzo de 2013.
El Artículo 4.- del Acuerdo Ministerial 032 de 18 de mayo de 2012, suscrito por la
Ministra de Transporte y Obras Pública señala:
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“Facúltese a los señores Subsecretarios Regionales del Ministerio deTransporte y Obras Públicas para que designen a los administradores de loscontratos de ejecución de obra de infraestructura…que hayan sido suscritosbajo el régimen de la Codificación de la Ley de Contratación Pública, como dela actual Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, por loque corresponde a sus competencias tomar todas las medidas necesarias parala adecuada administración de la ejecución de los contratos, en estrictocumplimiento de sus cláusulas contractuales, programas, cronogramas, plazosy costos previstos. Supervisará monitoreará y evaluará la gestión de losDirectores Provinciales en la adopción de acciones que sean necesarias paraevitar retrasos,…”.
El Artículo 7 del Acuerdo Ministerial 032 de 18 de mayo de 2012, suscrito por la
máxima autoridad del MTOP contempla:
“Los Directores Provinciales del Ministerio de Transporte y Obras Públicas sonresponsables de vigilar y controlar el trabajo que desarrollan los supervisoresde los contratos…así como de informar periódicamente a las autoridadessuperiores, del avance de los proyectos en construcción en lo que se refiere alcumplimiento de las condiciones contractuales y en administración directa…”.
Mediante comunicación de 6 de marzo de 2013, el Director Provincial de El Oro,
actuante durante el período analizado informó a Auditoría Interna que semanalmente
realizaba reuniones con la empresa EMVIAL EP y el Consejo Provincial quien era
encargado del proceso a fin de tratar los asuntos relacionados con las
indemnizaciones y expropiaciones, además indicó que no designó específicamente a
ningún servidor para que coordine y gestione este proceso.
Con oficio 1588-03-2013-GT de 8 de marzo de 2013, el Gerente Técnico de EMVIAL -
EP manifestó al equipo de control que:
“… la empresa contratista inició los trabajos de ampliación de la vía,negociando con los propietarios de las viviendas afectadas a quienes se les havenido pagando el alquiler en compensación por las casas demolidas hastaque se solucione legalmente el pago indemnizatorio. Procedimiento del queestaban en conocimiento el Subsecretario Regional y el fiscalizador del MTOP”.
Una vez dada a conocer la comunicación de resultados provisionales, mediante oficio
2013-0509-GG-EMVIAL- EP de 6 de mayo de 2013, el gerente general de la empresa
pública EMVIAL EP, informó al equipo de control:
“… que con oficio 2011-00468-GG-EMVIAL-EP de 7 de septiembre de 2011invocando el Art. 72 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
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Pública, comunicó a la Ministra de Transporte y Obras Públicas la celebraciónde un contrato modificatorio, dejando al MTOP el de decidir qué entidad llevaráa cabo las expropiaciones…Utilizando el mismo criterio del coordinador jurídico…es más bien el MTOP la que …ha incumplido con su obligación; ya que confecha 1 de marzo de 2013 se emite la Declaratoria de utilidad pública aconsecuencia de la construcción de la vía…queda claro que solo la entidadcontratante MTOP está en la facultad de decidir qué es lo que se modifica enun contrato, estableciendo el contenido de las cláusulas contractuales, lo únicoque realizó la contratista fue sugerir la celebración del contrato modificatorio,debiendo tener en cuenta que fue el MTOP quien decidió que sea el GPAO laentidad encargada de llevar adelante la fase de indemnizaciones yexpropiaciones…por lo tanto el contratista nunca estuvo ni está en mora…”.
De lo expuesto se desprende que el contrato modificatorio en lo que respecta a los
procesos indemnizatorios, así como el Convenio de Transferencia de fondos, no
contaron con un sustento legal, sin que el subsecretario regional y los administradores
del proyecto actuantes durante el período analizado hayan observado al respecto,
inobservando los Artículos 4 y 7 del Acuerdo 032 de 18 de mayo de 2012 y las Normas
de Control Interno 408-16 Administración del Contrato y administración de la obra y
408-17 Administrador del contrato, esto ocasionó que la empresa EMVIAL EP, haya
transferido sus obligaciones contractuales al GPAO, sin que esta entidad tampoco
haya concluido el proceso de expropiaciones e indemnizaciones, lo que afectó el
cumplimiento del avance de obra.
En conocimiento de la comunicación de resultados provisionales, dada a conocer
mediante la lectura del borrador de informe, con oficio 2013-0559-GG-EMVIAL-EP de
17 de mayo de 2013, el gerente general de EMVIAL-EP indicó que:
“…El criterio expuesto por el Coordinador General Jurídico del MTOP solomenciona un numeral de la cláusula décimo sexta del contrato principal, y nomenciona el resto de cláusulas, ya que no solo se deja a la contratista la parteoperativa sino también todo el proceso de expropiaciones incluyendo el pago delos recursos asignados por el MTOP… Si el ejercicio de la facultad expropiatoriacompetía al MTOP…, no se debía dejar a cargo del Contratista…Utilizando elmismo criterio del coordinador jurídico…, es más bien el MTOP la que a todasluces ha incumplido con sus obligaciones; ya que recién con fecha 01 de marzode 2013 se emite la Declaratoria de utilidad pública…Ahora bien, el contratocelebrado entre el MTOP y mi representada lleva envuelta la característica de uncontrato administrativo…, por lo que no debe confundirse con la rigidez delcontrato según las normas del Código Civil Ecuatoriano…”.
Mediante memorando MTOP-SUBREG7-2013-0927-ME de 21 de mayo de 2013, el
Subsecretario Regional 7 del MTOP, manifestó que:
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“…dispone la elaboración del contrato modificatorio en consideración a loexpuesto…por el Coordinador Jurídico, quien hace mención a las competenciasinstitucionales…y en base a lo expuesto por el Abogado de El oro…ElSubsecretario Regional en ningún momento dispuso la modificación de laCláusula Décima Sexta, sin que exista consulta o pronunciamiento jurídico …”.
“…Lo afirmado por el Gerente Técnico de EMVIAL, falta a la verdad, puesto queen ningún momento se autorizó realizar los pagos mencionados por autoridaddel MTOP, sea de forma escrita o verbal. Debo además recalcar que los pagosrealizados son ilegales, recayendo la responsabilidad de lo actuado en laempresa EMVIAL EP”.
“…Debe indicarse que desde la emisión de la Declaratoria de utilidad pública a lafecha EMVIAL no ha entregado un solo expediente válido por pago deindemnizaciones…”.
“Del análisis a las planillas…se determinó la ejecución de cantidadesinferiores…Lo justificado por la empresa fiscalizadora no aplica…”.
Con memorando MTOP-DPO-2013-1619-ME de 20 de mayo de 2013, el DirectorProvincial de El Oro, informó lo siguiente:
“Me desempeño como Director Provincial…desde el 21 de enero de 2013…”
“…se designó en calidad de perito al Supervisor del Proyecto, a fin de quesupervise los procesos indemnizatorios en los predios afectados…”
“…esta Dirección Provincial implementará recomendaciones a fin de subsanarlos errores incurridos respecto a los trámites indemnizatorios…”
La Cláusula Décima Sexta, establece la obligación que tenía la empresa contratista de
cumplir con los procesos expropiatorios, la del MTOP, de efectuar en forma oportuna
con la formalización de todos los documentos, y la de los administradores del contrato
de designar al servidor responsable del seguimiento del procedimiento de
expropiaciones, aspectos que no fueron cumplidos en este proyecto, por lo tanto se
mantiene el comentario.
Conclusión
El Subsecretario Regional 7 suscribió el contrato modificatorio en el que se incluyó la
cláusula Décima Sexta.- EXPROPIACIONES E INDEMNIZACIONES, sin contar con
un sustento legal que respalde este procedimiento, inobservando los Artículos 4 y 7
del Acuerdo 032 de 18 de mayo de 2012, suscrito por la Ministra de Transporte y
Obras Públicas y los administradores del contrato que actuaron durante el período
analizado, no velaron por el cumplimiento de las disposiciones establecidas en la
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indicada cláusula, inobservando las Normas de Control Interno 408-16 Administración
del Contrato y administración de la obra y 408-17 Administrador del contrato, lo que
ocasionó que la empresa contratista incumpla esta obligación contractual, afectando el
avance de obra. Incumplieron además el Art. 77 numeral 2, literal a) de la LOCGE.
Recomendaciones
El Subsecretario Regional 7
1.- Dispondrá y dará seguimiento de que la empresa contratista EMVIAL-EP, cumpla
con las obligaciones contractuales relacionadas con los procesos de expropiaciones e
indemnizaciones, gestión que permitirá viabilizar la ejecución del contrato, conforme
los plazos y condiciones técnicas establecidas.
El Director Provincial de El Oro
2.- Solicitará a la empresa contratista EMVIAL-EP, un detalle de los trámites de
expropiaciones e indemnizaciones realizados por la contratista, con los justificativos
técnicos y económicos: actas, constancias de pago y cheques que con motivo de las
expropiaciones haya realizado, documentación que será analizada y verificada por un
servidor designado por el MTOP, lo que permitirá formalizar las expropiaciones a
nombre del MTOP, como gestor directo del proceso, en la ejecución del proyecto.
Expropiaciones realizadas por el Gobierno Provincial Autónomo de El Oro
El 19 de enero de 2012, la empresa EMVIAL EP, transfirió mediante el Convenio de
Transferencia de Fondos suscrito entre el MTOP y la empresa contratista, a la cuenta
corriente del Banco Central que mantiene el Gobierno Provincial Autónomo de El Oro
1 017 640.50 USD, monto asignado por el MTOP, para el pago de expropiaciones e
indemnizaciones.
Con oficio 081 VB 14441-1.2013-OT-DAI-MTOP de 21 de marzo de 2013, la Dirección
de Auditoría Interna del MTOP, solicitó al gerente general de EMVIAL EP la
información relacionada con los trámites y pagos efectuados por las expropiaciones e
indemnizaciones realizados durante el período analizado, al respecto, mediante oficio
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2013-0397-GGEMVIAL EP de 11 de abril de 2013, remitió lo solicitado, conforme al
siguiente cuadro (se transcribe textualmente):
MONTO PARAINDEMNIZACIONESUSD
ORDEN
Nro.Comprobante de Pago
FechaPAGO DEINDEMNIZACIÓN USD
OBSERVACIÓN
1,017,640.50 1 146976 23 de Enero de 2012 26,775.72CONSTRUCCIÓN DE 3EMPACADORAS COMOINDEMNIZACIÓN. NO HAYACTA DE PAGO
2 147207 2 de Febrero de 2012 52,274.84CONSTRUCCIÓN DE 3VIVIENDAS COMOINDEMNIZACIÓN. NO HAYACTA DE PAGO
3 149477 22 de Mayo de 2012 18,388.30CONSTRUCCIÓN DE 2VIVIENDAS COMOINDEMNIZACIÓN. NO HAYACTA DE PAGO.
4 150127 20 de Junio de 2012 13,044.15
INCREMENTO DE CANTIDADDE OBRA POR LACONSTRUCCIÓN DE 3VIVIENDAS, VER C/P 147207.NO HAY ACTA DE PAGO.
5 151274 31 de Julio de 2012 4,245.99
INCREMENTO DE RUBROPARA CONSTRUCCIÓN DETRES EMPACADORAS,INICIALMENTEPRESUPUESTADO EN 26775,72 USD, VER C/P 146976.NO HAY ACTA DE PAGO
6 151516 20 de Agosto de 2012 28,216.02
INDEMNIZACIÓN SEGÚNAVALUO, ES EL PAGO DEL50% DE UN TOTAL DE 56 432,05 USD. NO HAY ACTA DEPAGO POR EL VALORABONADO.
7 152891 18 de Octubre de 2012 4,076.24
INDEMNIZACIÓN POR DAÑODE 502 PLANTAS DEBANANO PORCONSTRUCCIÓN DE CANALDE DRENAJE. CON ACTADEPAGO
8 153792 23 de Noviembre de2012 16,661.14
EXPROPIACIÓN DETERRENO, PAGO PORAFECTACIÓN DE UNA VILLAY ESTACIÓN DE BOMBEO DEHORMIGÓN EN EL PREDIOEXPROPIADO. CON ACTA DEPAGO
9 153793 23 de Noviembre de2012 19,142.85
INDEMNIZACIONES POREXPROPIACIÓN TERRENO,SIN ACTA DE PAGO, SEADJUNTA UNA QUE NOCORRESPONDE.
10 154085 29 de Noviembre de2012 19,613.04
INDEMNIZACIONES PORAFECTACIÓN DE TERRENOY CONSTRUCCIÓN DEEDIFICACIÓN DE DOS PISOSDE ESTRUCTURA DEORMIGÓN. CON ACTA DEPAGO.
TOTALINDEMNIZACIÓNUSD, A DICIEMBRE2012
202,438.29
De esta información se desprende que hasta la fecha final del período analizado, el
Gobierno Provincial Autónomo de El Oro, ha realizado diez pagos por diferentes
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conceptos por un valor de 202 438,29 USD equivalente al 20% respecto al monto
transferido, de los cuales en siete casos (numerales 1, 2, 3, 4 y 6), consta que no se
adjuntan las actas que justifiquen los desembolsos efectuados.
También constan pagos efectuados por la construcción de empacadoras y viviendas,
incremento de cantidad de obra por construcción de 3 viviendas y tres empacadoras
por un monto de 114 729,00 USD; y la indemnización por el daño de 502 plantas de
banano por 4 076,24 USD, desembolsos que se los realizó utilizando los recursos
destinados a las indemnizaciones y expropiaciones.
Los expedientes levantados por el Gobierno Provincial Autónomo de El Oro, y que
reposan en las oficinas de la empresa contratista EMVIAL EP, en relación a los
procesos de expropiaciones e indemnizaciones, no se enmarcan dentro de la
normativa legal, en razón de que la transferencia de dominio se la había realizado a
nombre del Gobierno Provincial de El Oro y no a nombre del MTOP, conforme señala
la Cláusula Décima Sexta.- EXPROPIACIONES E INDEMNIZACIONES:
“16.01 Será responsabilidad del contratista según la Ley de caminos cumplir losprocesos de expropiaciones y pago a los propietarios de los predios necesariosy requeridos para ejecutar las ampliaciones y construcciones previstas en losdiseños del proyecto, hasta la correspondiente transferencia de dominio a favordel estado ecuatoriano. Dentro del plazo contractual para lasexpropiaciones…”,
16.02 El pago de indemnizaciones por expropiaciones asciende a USD. 1017.640,50 que el MTOP entregará a la contratista a la suscripción del contratode construcción, los mismos que serán justificados con la presentación deactas de pago y copia de los cheques girados a los afectados en planillasresumen que devengan valor recibido”,
El Artículo 13 de las normas que debían aplicar en materia de contratación pública de
ejecución vial, la Administración Pública Central e Institucional, establece que es
responsabilidad de la entidad contratante realizar oportunamente las expropiaciones y
se prohíbe suscribir contrato alguno sin no se ha establecido previamente los derechos
de vía, aspecto que no fue considerado en el caso analizado.
De lo expuesto se desprende que la inobservancia a la normativa legal por parte de la
máxima autoridad , a las cláusulas contractuales por parte de la empresa contratista y
a las Normas de Control Interno 408-16 Administración del Contrato y administración
de la obra y 408-17 Administrador del contrato, por parte de los administradores del
contrato, han ocasionado que no se cuente con un dato real de los desembolsos
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efectuados por el Gobierno Provincial Autónomo de El Oro por el pago de
expropiaciones e indemnizaciones, y que los pagos que constan en la información
proporcionada, no estén debidamente justificados ni legalizados, incumpliendo el
objetivo inicial de esos recursos.
Hecho Subsecuente
Mediante oficio 2013-0183-DIR-AF de 10 de abril de 2013, la directora financiera-
administrativa de EMVIAL EP, informó al gerente general de EMVIAL EP que:
” …el 22 de febrero de 2013, el Gobierno Provincial Autónomo de El Oro..realiza una transferencia, por un valor de $ 603,239.31… dólares…comoreintegro del Fondo para indemnizaciones que se transfirió el 19 de enero de2012, por el valor de 1’017,640.50…; se adjunta el detalle de pagos realizadospor el Gob. Prov. Aut. De El Oro por indemnizaciones…donde se indica que elsaldo del Fondo otorgado para indemnizaciones es de $614,828.51, que debióser transferido, pero que la transferencia fue de $603,239.31,…faltando unsaldo por transferirnos de $11.589,20…”.
El valor que consta en el cuadro analizado, corresponde al valor establecido por la
empresa contratista, al que debe sumarse los montos pagados con posterioridad al
período analizado de acuerdo al siguiente detalle:
Transferencia realizada por el GPAO= 603 239,31 USD + Saldo por transferir 11
589,20 USD= 614 828,51 USD + 202,438.29 USD total indemnizaciones a diciembre
de 2012 = 817 266,80 USD, a lo cual deberá sumarse los pagos efectuados con
posterioridad al período analizado, hasta justificar el valor transferido inicialmente de
1 017 640,50 USD (valor por justificar 200 373,71 USD).
Conclusión
El Subsecretario Zonal 7 y los administradores del contrato que actuaron durante el
período analizado, no impartieron las directrices requeridas a la empresa contratista,
que tiene relación con los trámites concernientes a las expropiaciones e
indemnizaciones que demandaba el proyecto; inobservando las Normas de Control
Interno 408-16 Administración del Contrato y administración de la obra y 408-17
Administrador del contrato, e incumpliendo el artículo 77, numeral 2, literal a) de la
LOCGE, lo que ocasionó que la empresa EMVIAL EP, transfiriera su responsabilidad
contractual al Gobierno Provincial Autónomo de El Oro, la misma que persiste hasta la
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conclusión del período analizado, afectando el cumplimiento del avance de la obra,
limitando que la Dirección Provincial del MTOP de El Oro, cuente con la información
real de los pagos efectuados y por ende se desconozca el saldo disponible para esta
actividad.
RecomendaciónLa Ministra de Transporte y Obras Públicas
3.- Previa a la suscripción de la Resolución de Declaratoria de Utilidad Pública, la
máxima autoridad de esta Cartera de Estado deberá contar los Estudios actualizados
en los que constarán los datos relacionados con los bienes inmuebles a ser
expropiados, a fin de garantizar la ejecución de las obras contratadas.
Recomendaciones
El Subsecretario Zonal 7
4.- Solicitará a la empresa contratista EMVIAL EP, el detalle con los justificativos de
todos los pagos efectuados por el Gobierno Provincial Autónomo de El Oro, a fin de
determinar cual fue el monto utilizado y el saldo que se dispone para los procesos de
expropiación e indemnización de los predios afectados hasta la terminación de la obra.
5.- Realizará las gestiones pertinentes a fin de que el MTOP, recupere los recursos
utilizados por el Gobierno Provincial de El Oro que no cuentan con los justificativos,
gestión que permitirá disponer de estos valores para las expropiaciones de los predios,
de conformidad al catastro de afectaciones y al monto asignado para el efecto.
Recomendación
El Director Provincial de El Oro
6.-Dispondrá al servidor designado para el seguimiento, coordinación y formalización
de los procesos indemnizatorios, que conjuntamente con el representante de la
empresa contratista EMVIAL EP, analicen los expedientes relacionados con estos
procesos, a fin de que sean legalizados a nombre del MTOP como principal
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beneficiario sobre los derechos de ocupación de las áreas objeto de ejecución de la
vía.
Incumplimiento del plazo establecido para los procesos de expropiaciones eindemnizaciones.
Del análisis efectuado a las planillas de trabajo 15, 16, 17, 18, 19 y 20,
correspondientes a los meses de junio, julio, agosto, septiembre, octubre y noviembre
de 2012, respectivamente, se determinó que la empresa EMVIAL – EP ejecutó el
rubro 405-8(1) Pavimento de hormigón de cemento Pórtland en cantidades menores a
las programadas, incumplimiento que fue justificado por la fiscalización del contrato
conforme consta en cada planilla, aduciendo:
“…la presencia dentro del área de trabajo, de construcciones como viviendas,empacadoras, cerramientos, estaciones de bomberos y postes que no han sidoreubicados oportunamente y que ha provocado atrasos en la ejecución de laobra…”
Particular que fue comunicado por la consultora Irigoyen & Asociados, encargada de la
fiscalización del proyecto, al MTOP, mediante oficio I&A-146-2012-YC/SR de 18 de
julio-2012.
Con oficio JRA-02-07-2012-466-B, EMVIAL - EP informó a la Fiscalización del
proyecto, que la presencia dentro del área de trabajo, de construcción como viviendas,
empacadoras, cerramientos, estaciones de bombeo y postes que no han sido
reubicados oportunamente han provocado atraso en la ejecución de la obra.
El mes de diciembre de 2011, se tramitó la planilla 21 en la cual consta también el
rubro 405-8(1) Pavimento de hormigón de cemento Pórtland, sin embargo en este
período, la fiscalización no justificó el incumplimiento, generado por la demora
presentada en los procesos de indemnizaciones, lo que demuestra que en un mes
fueron superados los problemas que por varios meses se venían manteniendo.
A fin de solucionar los problemas relacionados con los procesos de expropiaciones e
indemnizaciones, el 15 de noviembre de 2011, se suscribió un contrato modificatorio
entre el MTOP, representado por el Subsecretario Regional 7 y el gerente general de
la empresa EMVIAL- EP; en el contenido de la Cláusula Cuarta: Aclaración.- señala:
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32
“…Se sustituye también el numeral 16.04 de la Cláusula Décima Sexta delcontrato principal, estipulándose por tanto como plazo para efectuar lasexpropiaciones e indemnizaciones a los predios afectados por los trabajos deconstrucción, es de seis meses, período que se incluye dentro del plazogeneral de treinta meses, el que correrá desde la firma del presente contratomodificatorio”.
Mediante oficio 1588-03-2013-GT de 8 de marzo de 2013, el Gerente Técnico de
EMVIAL EP, manifestó a la Dirección de Auditoría Interna que las causas del
incumplimiento del plazo establecido para los trámites de indemnizaciones y
expropiaciones han sido principalmente porque la empresa no estaba facultada
legalmente para realizar estos trámites, generando demora y retraso en los
rendimientos de la obra, fundamentalmente del rubro pavimento de hormigón.
De lo antes comentado, se desprende que el plazo de seis meses considerados desde
la suscripción del contrato modificatorio (15 de noviembre de 2011), finalizó el 15 de
mayo de 2012, sin que la empresa EMVIAL-EP, haya concluido con todos los trámites
relacionados a expropiaciones e indemnizaciones conforme constan en las planillas
analizadas, tampoco justificó documentadamente ante el MTOP este incumplimiento, a
pesar de lo cual la consultora IRIGOYEN & Asociados, encargada de la fiscalización
de la obra, justificó los trabajos ejecutados por la contratista, en porcentajes menores a
los programados, argumentando presencia de construcciones como viviendas, dentro
del área de trabajo, la falta de oportunidad en la resolución de los procesos
indemnizatorios, ocasionó que el proyecto presente retrasos durante el proceso
constructivo.
Al respecto, la Cláusula Décima Primera.- MULTAS: señala:
“11.02 Si el contratista no hubiere ejecutado el noventa por ciento (90%) de lascantidades de obra programadas en cada uno de los rubros a la fecha deevaluación de construcción y mantenimiento, será sancionado con el pago deuna multa equivalente al cinco por ciento (5%) de la diferencia entre lascantidades de obra programadas en cada rubro a la fecha de análisis y lasefectivamente realizadas, calculadas a los precios contractuales”.
Por consiguiente a criterio del equipo de control, consideramos que la fiscalización,
debió aplicar esta cláusula en los casos en los que se determinan diferencias entre lo
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programado y ejecutado, aduciendo problemas relacionados a expropiaciones e
indemnizaciones.
En conocimiento del borrador del informe, mediante memorando MTOP-SUBREG7-
2013-0927-ME de 21 de mayo de 2013, el Subsecretario Regional 7 del MTOP, indicó
que:
“Del análisis a las planillas…se determinó la ejecución de cantidadesinferiores…Lo justificado por la empresa fiscalizadora no aplica…”.
Siendo el contrato Ley para las partes, el numeral 16.04 de la Cláusula Décima Sexta
del contrato principal contempla la obligación de efectuar los procesos de
expropiaciones e indemnizaciones, aspecto que no fue cumplido por la contratista, ni
justificado ante la fiscalización, a criterio del equipo de control, se mantiene el
comentario.
Conclusión
La empresa contratista EMVIAL – EP, incumplió el plazo del contrato inicial y del
contrato modificatorio, relacionado con los procesos de expropiaciones e
indemnizaciones, lo que repercutió en el avance de la obra, a pesar de lo cual, la
fiscalización del proyecto justificó el incumplimiento del rubro 405-8(1) Pavimento de
hormigón de cemento Pórtland y no aplicó las multas correspondientes conforme
indica el contrato.
Recomendaciones
El Director Provincial de El Oro
7.- Dispondrá a la consultora Irigoyen & Asociados encargada de la fiscalización de la
obra, que cuantifique las multas por el incumplimiento en el plazo contractual del rubro
405-8(1) Pavimento de hormigón de cemento Pórtland, durante el tiempo que dure el
incumplimiento, considerando desde el 15 de mayo fecha en la cual venció el plazo
establecido para cumplir con los trámites de expropiaciones e indemnizaciones, monto
que será descontado en las planillas que sean tramitadas por la contratista ante el
MTOP, gestión que permitirá mantener un control concurrente y oportuno durante la
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ejecución del proyecto, así como en el proceso de liquidación y pago de las planillas
respectivas.
8.- Una vez concluido el proyecto y efectuada la recepción provisional del mismo, se
remita a la Dirección de Auditoría Interna, la liquidación técnica y económica de la
obra, información que permitirá evaluar los resultados del proyecto y establecer los
criterios de control.
9.- Que en proyectos de esta naturaleza, con base a los criterios técnicos y legales, se
definan los procedimientos estratégicos que permitan priorizar los procesos de
expropiaciones e indemnizaciones; gestión que permitirá minimizar los potenciales
riesgos en el manejo de los recursos asignados; así como evitar la ocurrencia de
retrasos en los plazos de la obra y el incumplimiento de los rendimientos programados
en cada período.
Cambio de sección típica del proyecto
Mediante oficio JRA-09-12-2011-721 del 9 de diciembre de 2011, el Superintendente
de Obra de EMVIAL EP, solicitó al fiscalizador del MTOP:
“…realizar la actualización de programación original de las cantidades de obray precios de los rubros que están sobre-estimadas y subestimadas del contratoque se ejecuta, y que los recursos se los utilice en la construcción del tercercarril con hormigón en el tramo (44+360.00 – 59+720.00) SANTA ROSA – “Y”DE CORRALITOS. Considerando mantener el plazo original de 30 meses y elmismo monto del contrato que es de $ 41´386.909,89)”.
En atención al pedido formulado por el Superintendente de Obra de EMVIAL EP,
mediante memorando MTOP-CONST_ORO-2011-63-ME del 12 de diciembre de 2011,
el Supervisor de Construcciones de la Dirección Provincial de El Oro quien actuó como
fiscalizador del proyecto, manifestó:
“…Sobre el ajuste del CRONOGRAMA en lo concerniente a las cantidades deOBRA que se encuentran SOBRE-ESTIMADAS en el CONTRATO, se adjuntaanexo sobre el particular, y se considera procedente que éstos recursos se losutilice para la construcción del TERCER CARRIL DE HORMIGÓN RÍGIDOentre las abscisas 44+360…, además se está considerando el PLAZOORIGINAL…y el mismo monto del CONTRATO…”.
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Mediante memorando MTOP-DPO-2011-2611-ME del 16 de diciembre de 2011, el
abogado de El Oro, manifestó al director provincial que opinaba favorablemente
respecto a la reprogramación de la obra, en la que debían constar los rubros
subestimados y sobre-estimados con la emisión de la respectiva Orden de Cambio, y
que las diferencias estimadas en dinero debían ser consideradas reinvertidas
conforme al nuevo cronograma de trabajo.
Mediante memorando MTOP-DPO-2011-2619-ME del 19 de diciembre de 2011, el
Director Provincial de El Oro, manifestó al Subsecretario Regional 7 que:
“…considero que es procedente que se tramite la ORDEN DE CAMBIO…yaque estos AJUSTES DE CANTIDADES no alteran ni el PLAZO ni el MONTOORIGINAL”.
El 29 de diciembre de 2011, se suscribió la Orden de Cambio, en cuyo contenido
constan las reformas, que señala:
“Para continuar con la ejecución del Proyecto: CONSTRUCCIÓN DE LA VÍA E-25…, es necesario realizar la Orden de Cambio No 1, para ajuste decantidades de obra dentro del plazo y monto contractual vigente, en razón quese deben ejecutar rubros en cantidades más y menos, como es hormigónrígido, en el tramo Santa Rosa- “Y” de Corralitos, kilómetro 44+360 a la59+720, de conformidad a la sección típica del proyecto presentado por elMTOP-EL ORO que se anexa”.
En el Informe Técnico de Fiscalización de 23 de enero de 2012, remitido por la
Directora de la Fiscalización contratada IRIGOYEN & ASOCIADOS CIA. LTDA., al
Supervisor del MTOP-El Oro, en el capítulo ANTECEDENTES, numeral 1.4 establece:
“El 29 de diciembre de 2011, se suscribe la Orden de Cambio No 1 mediante lacual se realiza un ajuste de las cantidades de obra, modificando la seccióntípica sin afectar al monto contractual y plazo establecido en el contrato inicial”.
En el documento correspondiente a la Orden de Cambio 1, consta el título Descripción
del Cambio, en cuyo contenido se señala:
“…una vez que se cuenta con los informes y conformidad de: Fiscalización,Supervisión de Proyecto, Departamento Jurídico del MTOP-El Oro, DirecciónProvincial MTOP-El Oro, quienes asumirán su responsabilidad de lainformación proporcionada consignada en sus respectivos documentosgenerados para este asunto, se autoriza reprogramar el Cronograma Valoradode Trabajos del Contrato Original…”.
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Entre los documentos de la Orden de Cambio 1, consta una tabla de cantidades de
obra y precios evaluados, incluyendo el tercer carril en el Tramo Santa Rosa-“Y” de
Corralitos, la misma que fue realizada por la empresa contratista, en ella se detalla que
en el contrato original existen cantidades sobre estimadas y subestimadas, este
análisis se lo realiza en función de costos y plazo, más no se presenta un estudio
técnico que respalde al cambio de objeto del contrato, autorizado por los
administradores del contrato, esto ocasionó que posteriormente, se presente
problemas técnicos, durante la ejecución de la obra, conforme consta en el informe
elaborado por la fiscalización contratada, en el que se señala:
“…A. Posteriormente en la ejecución de este cambio, se estableció la mala calidad dela capa de rodadura, por lo que se presentó al MTOP, alternativas para la solución deesta situación que no permitía asentar las losas nuevas sobre el asfalto averiado. Alrespecto, el MTOP, mediante oficio Nº. MTOP-CON_ORO-12-44-OF de 30 de agostode 2012, dispone la aplicación de la propuesta presentada por la fiscalización conoficio Nº I&A-183-2012-YC/SR de 16 de agosto de 2012…”.
Al respecto con oficio MTOP-CONS_ORO-2012-63 ME el Subsecretario Regional 7.
MTOP manifestó a la fiscalización, IRIGOYEN & ASOCIADOS que:
“…dispone que en vista que se encuentra en análisis el TRAZADO DE LAAUTOPISTA RÍO SIETE – HUAQUILLAS”, en la que se integra el Tramo “Y”de Corralitos-Santa Rosa, solicita “suspendan los trabajos referente a ciclovíasy aceras y parterre central” en el tramo anotado…”.
Con memorando MTOP-DPO-2012-1249-ME de 24 de junio de 2012, el Director
Provincial de El Oro, manifestó al Supervisor de Construcciones que:
“Atendiendo el memorando MTOP-SUBREG7-2012-1095-ME de 22 de juniode 2012, en el cual indica que luego de haber cumplido varias reunionestécnicas y recorridos con las autoridades locales y nacionales en el temarelacionado al trazado de la Autopista Río Siete-Huaquillas, como parte de laautopista Huaquillas-Santo Domingo, ha…definido que el tramo de víacontratado con la empresa pública ENVIAL desde la YEE de Corralitos hastaSanta Rosa debe ser integrada al proyecto de autopista.Para cumplir con este acometido, desde la Yee de Corralitos hasta Santa Rosadebe considerarse las siguientes modificaciones al proyecto original:1. El Tramo del proyecto debe adaptarse para cumplir con las característicasde autopista de acuerdo a las directrices emitidas en planta central.2. No se construirán ceras y ciclo vias en el tramo mencionado.3. No se construirán retornos a nivel.
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4. Se elimina el parterre central, reemplazándose con un jersey central de lascaracterísticas descritas en el documento adjunto.Por lo que…, como supervisor del proyecto que usted esta a cargo, dispongoque estas modificaciones deban implementarse inmediatamente y realizar losrespectivos ajustes previa aprobación de fiscalización y supervisión para elproyecto en ejecución con la empresa pública…”.
Sobre este particular, con oficio MTOP-DPO-12-137-OF de 26 de julio de 2012, el
MTOP, entregó a la fiscalización, la sección típica legalizada a aplicarse en el Tramo
Y” de Corralitos-Santa Rosa, particular que fue informado a la contratista, mediante
oficios I&A-118-2012-YC/SR de 28 de junio de 2012 y I&A-158-2012-YC/SR de 26 de
julio de 2012.
Mediante oficio 2013-0065-GG-EMVIAL EP, de 18 de enero de 2013, el gerente
general subrogante de la empresa contratista indicó a la Directora de Fiscalización
que:
“Debido a las variaciones considerables en las cantidades de obra de variosrubros contractuales, generados por la incorporación de la carretera del tramo“Y” de Corralitos – Santa Rosa a la Autopista Río Siete, comunicado medianteoficio Nº MTOP-COPS-ORO-12-28 de 27 de junio de 2012, además elIncremento en la longitud de varias alcantarillas y la construcción de nuevasque no estaban consideradas en el proyecto según oficios Nº I&A-120-2012-YC/SR; I&A121-2012-YC/SR; I&A-163-2012-YC/SR, de fechas 28 de junio de2012 y 31 de julio de 2012, respectivamente, así mismo el incremento de lacantidad del rubro 406-8 Reciclado de Asfalto (fresado de pavimento asfalto),con estos antecedentes, solicito una segunda Orden de Cambio, con lafinalidad de legalizar la ejecución de todos los trabajos que han sido necesariosrealizarlos para cumplir con el objeto del contrato.Adjunto sírvase encontrar la Reprogramación #02, para que se digne aprobarlay legalizarla”.
Ante el pedido formulado por EMVIAL EP, y en base a la información proporcionada
por esta empresa, la fiscalización emitió un informe técnico en el que se detalla:
A. “…Que el rubro remoción de edificaciones, casa y otras construcciones,estuvo subestimado en el contrato.
B. El rubro reciclado de asfalto (fresado de pavimento asfáltico), presentóvariaciones debido a las modificaciones que sufrió el tramo “Y” de Corralitos –Santa Rosa, cambios que fueron legalizados mediante Orden de Cambio Nº1,mediante la cual se cambió la sección típica.
C. Posteriormente en la ejecución de este cambio, se estableció la mala calidadde la capa de rodadura, por lo que se presentó al MTOP, alternativas para lasolución de esta situación que no permitía asentar las losas nuevas sobre elasfalto averiado. Al respecto, el MTOP, mediante oficio Nº. MTOP-CON_ORO-12-44-OF de 30 de agosto de 2012, dispone la aplicación de la propuesta
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presentada por la fiscalización con oficio Nº I&A-183-2012-YC/SR de 16 deagosto de 2012.
D. Por disposición Ministerial, al disponer la integración del Tramo de Vía “Y” deCorralitos-Santa Rosa a la Autopista Río Siete-Huaquillas, se modificó lasección típica a su vez el ancho total de la vía, produciendo un aumento decantidades de obra para los terraplenes y obra básica, se incrementó el rubrode transporte de subbase. El rubro excavación y relleno para estructurasestuvo subestimado.
E. El Especialista Hidráulico determinó la necesidad de construir variasalcantarillas adicionales, aspecto que sumado a la modificación de la seccióntípica del Tramo “Y” de Corralitos-Santa Rosa, aumentó las cantidades deobra.
F. El diseño del Puente MOTUCHE, también debió ser ajustado para que puedaintegrarse al nuevo proyecto de Autopista…”.
En base a estas consideraciones, la fiscalización, mediante oficio I&A-370-2013-
YC/SR de 22 de enero de 2013, manifestó al supervisor del MTOP que:
”… considera pertinente la aplicación de la Orden de Cambio 2, de acuerdo a losolicitado por el contratista…y que es competencia de la entidad laimplementación del acto administrativo válido correspondiente”.
La Orden de Cambio 2 se suscribió el 20 de febrero de 2013, es decir con
posterioridad a los trabajos ejecutados.
La cláusula Décima Séptima.- CONTRATOS COMPLEMENTARIOS, numeral 17.01
Contratos Complementarios del contrato original señala:
“En el caso de que fuere necesario ampliar, modificar o completar la obraobjeto de este contrato determinado por causas imprevistas o técnicas,debidamente motivadas,...el MTOP celebrará con el mismo contratista el o loscontratos complementarios que requiera la atención de las modificacionesantedichas, siempre que se mantengan los precios de los rubros del contratooriginal…”.
Mediante oficio 033VB 14441-1-2013-OT-DAI-MTOP de 26 de febrero de 2013, el
equipo de control solicitó información al Ingeniero Supervisor de Construcciones del
MTOP-Machala, encargado de la fiscalización del proyecto en la fase inicial, respecto
al criterio técnico que prevaleció para el cambio de sección típica de la vía, el indicado
servidor manifestó que:
“…no se cambió la sección típica se mantiene la original de estudio, lo que seconsidera en la Orden de Cambio No. 1 legalizada el 29-Diciembre de 2011que debido a los ajustes de cantidades de Obra y montos, se considera incluir
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un TERCER CARRIL EN EL TRAMO “Y” DE CORRALITOS-SANTA ROSApara dar continuidad al proyecto con seis carriles y a futuro este tramo decarretera pueda ser incorporado a la Red Vial de Autopista”.
De lo expuesto, se desprende que el supervisor de construcciones quien actuó
inicialmente como fiscalizador de la obra, dispuso el cambio de sección típica del
proyecto, sin contar con un estudio técnico que justifique esa disposición,
inobservando la Norma de Control Interno 408-19 Fiscalizadores, literales i) y k), esta
inobservancia ocasionó que se incrementen rubros y cantidades de obra, se dejen de
ejecutar otros trabajos como los retornos a nivel por no contar con estudios, el parterre
central y ciclo vías y se incorporen otros elementos como las barreras yersey, trabajos
que demandan recursos adicionales y un plazo mayor para su ejecución.
En conocimiento del borrador del informe, mediante memorando MTOP-DPO-2013-
1614-ME de 20 de mayo de 2013, la supervisión del proyecto, informó que:
“…con las cantidades de obra de rubros sobreestimados…se programóuniformizar la sección típica a 6 carriles…en el Tramo “Y” del Cambio-“Y” deCorralitos al tramo “Y” de Corralitos-Santa Rosa, esto genera la Orden deCambio No. 1 y luego se dispone que se integre el tramo “Y” de Corralitos –Santa Rosa al trazado de la Autopista…con una sección típica legalizada,además el Decreto Presidencial 451, que indica que las obras deben serintegrales genera la Orden de Cambio No. 2 y el Contrato Complementario No.1…en este contrato…se ha solicitado la legalización correspondiente de lanueva sección típica, de 6 carriles…”
De las aclaraciones presentadas por el supervisor del proyecto, se desprende que se
realizaron ajustes al diseño original, sin que estos cambios hayan sido legalizados
oportunamente de conformidad con lo establecido en la cláusula Décima Séptima, sin
embargo se tomarán los correctivos en el contrato complementario 1 que está por
suscribirse, por lo tanto, a criterio del equipo de control, se mantiene el comentario.
Conclusión
El fiscalizador de la Dirección Provincial de El Oro, dispuso el cambio de sección típica
del proyecto, sin contar con un estudio técnico que lo respalde, cambio que tampoco
fue legalizado mediante la suscripción de un contrato complementario, inobservando
La cláusula Décima Séptima.- CONTRATOS COMPLEMENTARIOS, numeral 17.01
Contratos Complementarios y la Norma de Control Interno 408-19 Fiscalizadores,
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literales i) y k), la inobservancia a esta normativa ocasionó que no se cumpla el objeto
del contrato en el plazo establecido inicialmente debido a que fue necesario
incrementar rubros y cantidades de obra, se dejó de construir otras que si estuvieron
consideradas en un inicio y adicionalmente fue necesario incrementar el plazo
contractual. También incumplió el artículo 77 numeral 2, literal a) de la LOCGE.
Recomendación
El Director Provincial de El Oro
10.- En calidad de administrador del contrato de construcción, de la Vía E-25 Tramo
“Y” del Cambio-“Y” de Corralitos (Ampliación a seis carriles) y del Tramo “Y” de
Corralitos-Santa Rosa (Ampliación a cuatro carriles) velará porque en caso de que se
presenten nuevos cambios y modificaciones en el proyecto original, éstos sean
legalizados de conformidad a lo establecido en las cláusulas contractuales
pertinentes.
Cronogramas Reprogramados y evaluación de avance de obra
La Cláusula Séptima.- FORMA DE PAGO del contrato original señala:
“…La amortización del anticipo se efectuará en lo posible en las cinco primerasplanillas, en todo caso, se propenderá a que el anticipo sea amortizado en elmismo ejercicio presupuestario, en todo caso, el anticipo no podrá serdevengado en un período superior a un año de otorgado, esto de conformidadcon la Disposición General Sexta del Reglamento de Aplicación de laLOSNCP…”,
a fin de reformar esta disposición, el 15 de noviembre de 2011, se suscribió un
Contrato Modificatorio, en cuyo texto consta que:
“…El anticipo será devengado proporcionalmente…y constará de uncronograma que será parte del contrato”,
Entre la información proporcionada por los servidores de la Dirección Provincial de El
Oro y por la fiscalización contratada, consta el Cronograma Valorado de Trabajos
“Actualización Programación según Contrato Modificatorio” en cuyo detalle se
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describen las actividades a realizarse hasta el 17 de octubre de 2013, considerando
que hasta esa fecha debían ejecutarse el 100% de los rubros contratados.
Transcurridos 44 días desde la suscripción del contrato modificatorio, el 29 de
diciembre de 2011, se suscribió la Orden de Cambio 1, para legalizar las variaciones
en más y menos de las cantidades de obra que se presentaron durante la ejecución
del proyecto.
En la descripción de la Orden de Cambio 1, señala que:
”…se autoriza reprogramar el Cronograma Valorado de Trabajos del ContratoOriginal, generando de esta forma la Orden de Cambio No. 1”.
Durante el período comprendido entre febrero y diciembre del 2012, conforme consta
en el oficio I&A-984-2011-YC/SR, suscrito por el gerente general de la fiscalización
contratada, nuevamente la empresa EMVIAL-EP ejecutó trabajos con variaciones en
las cantidades de obra, para legalizar estas modificaciones, el gerente general de la
empresa contratista, mediante oficio 2013-0065-GG-EMVIAL de 18 de enero de 2013,
solicitó a la Directora de la Fiscalización Irigoyen & Asociados, la suscripción de la
Orden de Cambio 2, es decir con posterioridad a la ejecución de los trabajos.
Entre las razones para la Orden de Cambio 2, se indica:
“…mediante la suscripción de la Orden de Cambio No. 2., en la que seaumenta y disminuye cantidades de obras cambio que no altera el monto…, sinembargo si amerita la reprogramación de la obra”.
Sin embargo, en la documentación proporcionada, no constan los cronogramas
reprogramados, conforme se señala en las órdenes de cambio tramitadas.
Al respecto la cláusula Sexta.- Alcance de los trabajos, del contrato de Fiscalización de
la Consultora Irigoyen & Asociados, contempla:
“Celebrar sesiones periódicas entre las partes involucradas para evaluar elavance de los trabajos en comparación al programa aprobado”,
En conocimiento de la comunicación de resultados provisional, mediante oficio I&A-
533-2013-YC/SR de 8 de mayo de 2013, el gerente general de la consultora Irigoyen &
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42
Asociados, encargada de la fiscalización del proyecto, informó al equipo de control
que:
“… la Consultora inicia sus actividades en febrero de 2012, recibiendo de partedel MTOP los documentos legales del proyecto en el que se incluye Copia delCronograma de ejecución de obras vigente, determinando que las cantidadesde obra correspondían a las establecidas en la Orden de Cambio Nº 1 suscritael 29 de diciembre de 2011, dentro del período fiscalizado por el MTOP, por loque para el proceso de evaluación del avance de obras se utiliza estedocumento. Respecto a la orden de Cambio Nº 2 aprobada el 20 de febrero de2013, ya con la intervención de nuestra fiscalización, si cuenta con larespectiva reprogramación”
Es preciso mencionar que durante el proceso constructivo se suscribió un contrato
para modificar el contenido de la Cláusula Séptima.- FORMA DE PAGO del contrato
original, con lo cual se realizó la reprogramación de las cantidades de obra
consideradas inicialmente, luego se suscribió la orden de cambio 1, para legalizar las
variaciones de cantidades de obra que se presentaron en el proyecto, sin embargo
entre la documentación proporcionada no consta el cronograma reprogramado;
nuevamente entre febrero y diciembre de 2012, se realizaron trabajos en la vía, con
otras variaciones de cantidades de obra, a fin de legalizar éstas se tramitó la orden de
cambio 2, en base al pedido formulado por el contratista con posterioridad a la
ejecución de los trabajos, por lo que el cronograma reprogramado, formó parte del
trámite, más no fue utilizado para la evaluación del avance de obra durante el período
mencionado.
De lo comentado se desprende que no existió un análisis real del avance del proyecto,
en función de las variaciones de cantidades de obra presentadas durante el proceso
constructivo; sin que la supervisión del MTOP y la fiscalización a cargo de la
consultora Irigoyen & Asociados hayan obligado a la contratista la presentación
oportuna de los cronogramas reprogramados, inobservando la Norma de Control
Interno 408-18 Jefe de Fiscalización y la cláusula Sexta.- Alcance de los trabajos del
contrato de fiscalización, respectivamente, esto ocasionó que no se cuente con las
reprogramaciones a fin de evaluar el avance de obra.
En conocimiento del borrador del informe, el supervisor del proyecto, mediante
memorando MTOP-DPO-2013-1614-ME de 20 de mayo de 2013, informó que:
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“…el 29 de diciembre de 2011, se suscribió la Orden de Cambio No. 1, en laque se realiza una reprogramación…pero un error involuntario en elencabezonamiento del texto del cronograma dice: ACTUALIZACIÓNPROGRAMACIÓN SEGÚN CONTRATO MODIFICATORIO ( CON EL MISMOPLAZO Y MONTO CONTRACTUAL ), cuando lo que debió decir es:ACTUALIZACIÓN PROGRAMACIÓN SEGÚN ORDEN DE CAMBIO No. 1…”.
Lo expuesto por el supervisor del proyecto, justifica la parte del comentario relacionada
con la reprogramación de la orden de cambio 1, al señalar que existió un error
involuntario en el título, sin embargo al no exigir a la fiscalización contratada ni a la
empresa contratista la presentación oportuna de la reprogramación correspondiente a
la orden de cambio 2, a fin de evaluar el avance de obra, en función de las cantidades
incrementadas, a criterio del equipo de control se mantiene el comentario.
Conclusión
El supervisor de El Oro, no exigió a la fiscalización ni a la empresa contratista, la
presentación oportuna de la reprogramación correspondiente a la orden de cambio 2,
lo que ocasionó que no se haya realizado un análisis real del avance del proyecto, en
función de las variaciones de cantidades de obra presentadas durante el proceso
constructivo, inobservando la Norma de Control Interno 408-18 Jefe de Fiscalización,
además incumplió el Art. 77 numeral 2, literal a) de la LOCGE.
Recomendación
El Subsecretario Zonal 7 y El Director Provincial de El Oro
11.- Dispondrán al personal encargado de la supervisión y fiscalización de los
proyectos, que cuando por causas debidamente justificadas, se produzcan variaciones
de cantidades de obra, conjuntamente con la emisión del documento legal que
autorice estos cambios, se expida el cronograma reformado y actualizado de los
trabajos, a fin de que se pueda efectuar el control del avance de la obra y el
cumplimiento del plazo contractual y la aplicación de las inversiones programadas.
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44
Proyecto vial, no cuenta con Licencia Ambiental
De la visita a campo realizada por el equipo de control el 21 de marzo de 2013, al
proyecto para la Construcción de la Vía E-25, tramo 2 “Y” del Cambio, “Y” de Corralitos
y del tramo “Y” de Corralitos - Santa Rosa, con una longitud total de 17,30 kilómetros,
ubicada en la provincia de El Oro, se evidenció que el proyecto vial no está
regularizado ante la Autoridad Ambiental de Aplicación, es decir, la obra no cuenta con
Licencia Ambiental emitida por el Ministerio del Ambiente.
El gerente general de la empresa EMVIAL EP, así como el Subsecretario Regional 7,
evidenciaron su gestión en la obtención de la Licencia Ambiental; sin embargo, el
proyecto vial no cuenta con dicho documento, ocasionando que no se establezca ni
defina con la debida autorización y aprobación del Ministerio del Ramo, requisitos,
obligaciones y condiciones que el proponente del proyecto debía cumplir para
prevenir, mitigar o remediar los efectos indeseables al área de influencia de la obra;
incumpliendo lo establecido en el artículo 395, numeral 2 de la Constitución de la
República del Ecuador; artículo 77 numeral 2 literal a) de la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado; artículo 20 La Ley de Gestión Ambiental; Numeral 6
de la Cláusula Décimo Quinta.- Obligaciones del MTOP, del Contrato de Construcción;
y el artículo 83.- Plan de Manejo y Auditoría Ambiental de Cumplimiento.- del Libro VI
de la Calidad Ambiental del Texto Unificado de Legislación Secundaria del Ministerio
del Ambiente.
Con oficio 035 VB 14441-2013-OT-DAI-MTOP, de 23 de febrero de 2013, el equipo de
control solicitó al Subsecretario Zonal 7 del MTOP, indique cuáles han sido los trámites
realizados por su dependencia respecto a la legalización del Plan de Manejo
Ambiental; ante el requerimiento, mediante memorando MTOP-SUBREG7-2013-0599-
ME de 26 de marzo de 2013, el servidor expresó:
“… El promotor del Proyecto Vial Santa Rosa – Y de Corralitos, para la obtenciónde la Licencia Ambiental, ante el Ministerio del Ambiente, es el GobiernoProvincial Autónomo del (sic) Oro…”.
Lo comentado por el Subsecretario Zonal 7 del MTOP, no satisface el requerimiento
del equipo de control, por cuanto no justifica documentadamente la existencia de la
Licencia Ambiental.
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45
Con oficio 036 VB 14441-1-2013-OT-DAI-MTOP de 27 de febrero de 2013, el equipo
de control solicitó al Supervisor Vial – Miembro de equipo de la Dirección Provincial del
MTOP de El Oro, informe sobre la evaluación correspondiente a los rubros
ambientales y legalización del Plan de Manejo Ambiental; al respecto, mediante
memorando MTOP-DPO-2013-802-ME de 7 de marzo de 2013, el servidor antes
indicado mencionó lo siguiente:
“… Dentro del proyecto de construcción existen (sic) un grupo de rubros paraMitigación e Impactos Ambientales, los mismos que al (sic) contratista debecumplirlos de acuerdo a la programación; la Fiscalización realiza chequeos yevaluaciones mensualmente del cumplimiento de dichos rubros. El Plan deManejo Ambiental está en los estudios del proyecto, los mismos que fueronaprobados por el MTOP… la Licencia Ambiental está en trámite…”.
Lo comentado por el Supervisor Vial – Miembro de equipo de la Dirección Provincial
del MTOP de El Oro, ratifica lo comentado por el equipo de control, por cuanto
confirma la inexistencia de la Licencia Ambiental y evidencia que el Plan de Manejo
Ambiental ha sido aprobado por el MTOP y no por el Ministerio del Ramo, en este
caso, el Ministerio del Ambiente.
Con oficio 087 VB 14441-1-2013-OT-DAI-MTOP de 10 de abril de 2013, el equipo de
control requirió información al gerente general de la consultora Irigoyen & Asociados,
referente a la regularización ambiental del proyecto vial ante el Ministerio del
Ambiente; con oficio I&A-507-2013-YC/SR de 23 de abril de 2013, el indicado
contratista manifestó:
“… La regularización ambiental es responsabilidad del MTOP, conforme seseñala en la cláusula Décima Quinta.- OBLIGACIONES DEL MTOP: Numeral(6). Fiscalización ha insistido en la presentación de la Licencia Ambiental.-Después de varias solicitudes verbales y por escrito al Superintendente deEMVIAL-EP con oficio No (sic) JRA-18-04-2013-281 de fecha 18-abril-2013 laContratista EMVIAL-EP remite informe como alcance al oficio No (sic) JRA-15-04-2013-272 con la siguiente respuesta al equipo auditor: .-… el proceso seencuentra en su fase final, pues ya se superó el proceso de socialización y seencuentra a la espera del último informe del Ministerio Del (sic) Ambiente parapresentar el estudio definitivo previo a la obtención de la licencia ambiental…”.
De conformidad a lo estipulado en el artículo 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General del Estado y 22 de su Reglamento, con oficios 089 y 095 VB14441-1-2013-
OTDAI-MTOP; y, memorando 088 de 2 de mayo de 2013 el equipo de control
comunicó resultados provisionales al gerente general de la empresa EMVIAL EP,
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46
director de fiscalización de la consultora Irigoyen & Asociados y al subsecretario
regional 7 del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, a fin de que emitan su criterio
y los justificativos correspondientes respecto a la observación; al respecto la
fiscalización, mediante oficio I&A-534-2012-YC/SR de 8 de mayo de 2013, mencionó
que el tema, no aplica para la consultora Irigoyen & Asociados.
Con oficio 2013-0559-GG-EMVIAL-EP DE 17 DE MAYO DE 2013, el gerente general
de El Oro EMVIAL EP, informó:
“…El Oro EMVIAL EP ha contratado un técnico especialista ambiental para elcontrol debido…”.
El Subsecretario Regional 7 del MTOP, con memorando MTOP-SUBREG7-2013-
0927-ME de 21 de mayo de 2013, señaló:
“… En lo referente a la parte ambiental, documentación fue ya remitida aclarandolo referido en el borrador de informe…”.
Lo expresado por el gerente general de EMVIAL EP, Subsecretario Regional 7 del
MTOP y director de fiscalización, confirma lo comentado por el equipo de control, por
cuanto no evidencian la existencia del documento legalmente avalizado por el
Ministerio del Ambiente.
Conclusión
La falta de seguimiento en los trámites para la obtención de la licencia ambiental, por
parte del Subsecretario Zonal 7 del MTOP, ocasionó que la obra no cuente con el
documento legalmente emitido por el Ministerio del Ambiente, en el cual se establecen
requisitos, obligaciones y condiciones que el proponente del proyecto debía cumplir
para prevenir, mitigar o remediar los efectos indeseables al área de influencia de la
obra; incumpliendo lo establecido en el artículo 395, numeral 2 de la Constitución de la
República del Ecuador; artículo 77 numeral 2 literal a) de la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado; artículo 20 La Ley de Gestión Ambiental; Numeral 6
de la Cláusula Décimo Quinta.- Obligaciones del MTOP, del Contrato de Construcción;
y el artículo 83.- Plan de Manejo y Auditoría Ambiental de Cumplimiento.- del Libro VI
de la Calidad Ambiental del Texto Unificado de Legislación Secundaria del Ministerio
del Ambiente.
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Recomendaciones
El Subsecretario Zonal 7
12.- Dispondrá a los Directores Provinciales bajo su jurisdicción del Ministerio de
Transporte y Obras Públicas, que realicen el seguimiento de los proyectos, con el
objeto de verificar la existencia de los permisos ambientales obligatorios y así cumplir
con lo establecido en la legislación ambiental ecuatoriana; de igual forma, cuando
debido a las condiciones y características de los contratos de las obras, requieran de
permisos ambientales, agiliten con la debida premura, la obtención de dichos
documentos.
13.- Dispondrá a los encargados de la elaboración de los pliegos, definan con claridad
y acierto, el responsable de la obtención de los permisos ambientales, previos o ex
post de la obra o proyecto, con el objeto de que se cumpla a cabalidad la legislación
ambiental vigente.
Equipos de protección personal
De la visita In-Situ realizada el 21 de marzo de 2013 a los frentes de trabajo,
específicamente en el puente sobre el río Motuche y zona donde se colocaba el
concreto y se sellaba la vía, el equipo de control verificó que algunos obreros de
EMVIAL-EP, no utilizaban el equipo de protección personal (EPP), tal es el caso de
cascos, botas y protectores auditivos.
La falta de control en el uso obligatorio de los equipos de protección personal, por
parte de la fiscalización del proyecto y la ausencia de supervisión del especialista
ambiental de la Subsecretaría Regional 7 del MTOP, generaron la posibilidad de
ocurrencia de accidentes laborales y una reducción en el bienestar físico de los
obreros; incumpliendo lo establecido en los artículos 14, 117 y 118 del Reglamento de
Seguridad para la Construcción y Obras Públicas; Sección 213.- Seguridad Industrial y
Salud Ocupacional de las Especificaciones Generales para la Construcción de
Caminos y Puentes, MOP-001-F-2002; e inobservando las Normas de Control Interno:
401-03 Supervisión, 408-16 Administración del contrato y administración de la obra y
408-19 Fiscalizadores, literal s).
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Con oficios 084, 085 y 087 VM-14441-2013-OT-DAI-MTOP, de 21 de marzo y 10 de
abril de 2013, el equipo de control solicitó información respecto al uso de los equipos
de protección personal de técnicos y obreros en los frentes de trabajo, al especialista
ambiental de la Zona 7 del MTOP, especialista ambiental de la empresa EMVIAL – EP
y gerente general de la compañía fiscalizadora, respectivamente; a fin de que se
emitan los justificativos y se tomen las acciones que el caso amerite.
Con oficio USA-SUBZ7-0001 de 22 de abril de 2013, el especialista ambiental de la
Zona 7 del MTOP mencionó:
“… El día en que se realizó la inspección, se pudo evidenciar que un porcentajedel 70%, utilizaba EPP, no así un 30%, en el sector de construcción del puente,sector donde se coloca el concreto y sellado de la vía…”.
El especialista ambiental de la empresa EMVIAL – EP, remitió un documento sin fecha
ni número, en el cual señaló:
“…el día del recorrido realizado el 21 de Marzo (sic) de 2013 en compañía de losauditores del MTOP, técnicos de Fiscalización, MTOP y EMVIAL EP., en elfrente de trabajo del Puente Motuche, se encontraban algunos obreros sin elrespectivo EPP… De igual forma en el frente de trabajo de sellado de juntasalgunos obreros no estaban usando orejeras. EMVIAL EP asumió suresponsabilidad de exigir al obrero el uso de las orejeras que en el momento dela visita no las tenía colocadas.- En los dos temas EMVIAL EP ejecutó lasmedidas correctoras del caso, lamenta lo sucedido y tomará las precaucionespara que no se vuelva a repetir el suceso…”.
Mediante oficio I&A-507-2013-YC/SR de 23 de abril de 2013, el gerente general de la
fiscalización, indicó lo siguiente:
“… Fiscalización permanentemente exige y controla el uso de EPP, como seevidencia en el registro fotográfico adjunto. Excepcionalmente algunostrabajadores se quitan el casco por razones del clima. Cuando esto ha ocurridose han aplicado las respectivas sanciones…”.
Lo mencionado por el especialista ambiental de la Zona 7 del MTOP, especialista
ambiental de la empresa EMVIAL – EP y gerente general de la compañía fiscalizadora,
confirma lo comentado por el equipo de control, por cuando evidencian que el uso de
los equipos de protección por parte del personal que se encuentra en los frentes de
trabajo, no es permanente.
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De conformidad a lo estipulado en el artículo 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General del Estado y 22 de su Reglamento, con oficios 089 y 095 VB14441-1-2013-
OTDAI-MTOP; y, memorando 088 de 2 de mayo de 2013 el equipo de control
comunicó resultados provisionales al gerente general de la empresa EMVIAL EP,
directora de fiscalización de la consultora Irigoyen & Asociados y al Subsecretario
Regional 7 del Ministerio de Trasporte y Obras Públicas.
Posterior a la lectura del borrador de informe, con oficio I&A-534-2013-YC/SR de 8 de
mayo de 2013, el director de fiscalización indicó:
“…informamos sobre la aplicación de dos multas impuestas a la ContratistaEMVIAL EP (marzo-2012 y marzo-2013), por falta de la utilización del EPP endiferentes fechas durante el proceso constrictivos (sic).- Esta fiscalización haexigido permanentemente a la contratista, la utilización (sic) los equipos deprotección personal de sus trabajadores; inclusive con la aplicación de multaspor el incumplimiento de esta normativa…”:
Con oficio 2013-0559-GG-EMVIAL-EP de 17 de mayo de 2013, el gerente general de
la empresa EMVIAL EP, manifestó:
“… debo indicar que justamente en ese sector de la Construcción del PuenteMotuche, El Oro EMVIAL EP tiene subcontratado ese tramo con el Consorcio….Por lo que el poco personal que estaba sin protección corresponde al personaldel consorcio mencionado, debido a aquello la contratista está tomando loscorrectivos con dicho subcontratista… a partir de esta observación la empresaestá adoptando un proceso más agresivo para el cumplimiento de las normas deseguridad. (se compraron botas, cascos, chalecos. Etc.)…”.
Lo informado por el director de fiscalización y el gerente general de la empresa
EMVIAL EP, confirma lo comentado por el equipo de control, ya que evidencia el
incumplimiento de la normativa por parte del contratista.
Conclusión
La falta de supervisión concurrente en el uso obligatorio de los equipos de protección
personal por parte del especialista ambiental de la Subsecretaría Zonal 7 del MTOP,
ocasionó el incremento en la posibilidad de ocurrencia de accidentes laborales y una
reducción en el bienestar físico de los obreros; incumpliendo lo establecido en el
artículo 77 numeral 2) literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado; artículos 14, 117 y 118 del Reglamento de Seguridad para la Construcción y
Obras Públicas; Sección 213.- Seguridad Industrial y Salud Ocupacional, de las
Especificaciones Generales para la Construcción de Caminos y Puentes, MOP-001-F-
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2002; e, inobservando las Normas de Control Interno: 401-03 Supervisión, 408-16
Administración del contrato y administración de la obra y 408-19 Fiscalizadores, literal
s).
Recomendaciones
El Subsecretario Zonal 7
14.- Dispondrá a los encargados de la elaboración de los pliegos que se incluya en los
mismos, el rubro correspondiente a Seguridad Industrial y Salud Ocupacional, lo que
permitirá efectuar el control y exigir el cumplimiento con base a la ejecución del rubro
asignado.
15.- Dispondrá a la fiscalización de los proyectos viales, que supervisen el uso
adecuado y completo de los equipos de protección personal por parte de técnicos y
obreros en los frentes de trabajo, con el fin de minimizar la ocurrencia de potenciales
accidentes laborales.
Documentos, procedimientos ambientales y de seguridad industrial sinevidenciar
De la visita de campo a la carretera “Y” del Cambio, “Y” de Corralitos y “Y” de
Corralitos - Santa Rosa, realizado el 21 de marzo de 2013, el equipo de control
determinó las siguientes novedades:
Inexistencia del Libro de obra ambiental.- Ocasionando la ausencia de registros y
detalle de las actividades ambientales ejecutadas en la obra y los responsables de las
mismas; lo comentado se produjo por el desconocimiento y falta de aplicación de la
normativa por parte de la constructora y por la falta de supervisión por parte de la
fiscalización del proyecto, inobservando lo establecido en la Sección 104 numeral 6-
Marco Ambiental de las Especificaciones Generales, para la Construcción de Caminos
y Puentes, MOP-001-F-2002.
No se evidenció la realización de monitoreos de la calidad del aire.- La falta de
ejecución y seguimiento del Plan de Manejo Ambiental por parte de la empresa
EMVIAL EP en la realización de los monitoreos de aire, ocasionó que no se pueda
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definir técnicamente el grado de afectación al recurso, con el objeto de establecer
medidas correctivas al ambiente; incumpliendo lo establecido en el artículo 75, del
Libro VI, de la calidad ambiental, del Texto Unificado de Legislación Secundaria del
Ministerio del Ambiente e inobservando la Norma de Control Interno 409-03 Gestión
ambiental en proyectos de obra pública.
Escombros y desechos al costado de la vía.- La falta de planificación en la recolección
de desechos sólidos y escombros depositados en el costado de la vía por parte de la
constructora, ocasionó un cambio temporal en el paisaje y la posible generación de
lixiviados; incumpliendo lo establecido en el artículo 10 de la Ley de Prevención y
Control de la Contaminación Ambiental; y, el artículo 38 del Reglamento de Seguridad
para la Construcción y Obras Públicas.
Ausencia del Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores.- La falta de
agilidad en la obtención del documento por parte de la empresa constructora, ocasionó
que obreros y técnicos, desconozcan los procedimientos adecuados para la
consecución del mejoramiento de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo a
fin de prevenir daños a la integridad física de los trabajadores; incumpliendo lo
indicado en el literal p) del artículo 3 del Reglamento de Seguridad para la
Construcción y Obras Públicas; y los artículos 11 y 145 del Reglamento de Seguridad
y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medio Ambiente de Trabajo.
Con oficios 084, 085 y 087 VM-14441-2013-OT-DAI-MTOP, de 21 de marzo y 10 de
abril de 2013, el equipo de control solicitó información al especialista ambiental de la
Zona 7 del MTOP, especialista ambiental de la empresa EMVIAL – EP y gerente
general de la compañía fiscalizadora, respectivamente; respecto a las novedades
evidenciadas a fin de que emitan su criterio, presenten los justificativos necesarios y
tomen las acciones que el caso amerite.
En relación a la inexistencia del libro de obra ambiental el gerente general de la
compañía fiscalizadora, mediante oficio I&A-507-2013-YC/SR de 23 de abril de 2013,
mencionó:
“… No existe un tratamiento particular de la actividad ambiental porque elcontrato no lo exige.-…debemos manifestar que las actividades desarrolladaspor el Especialista Ambiental consta en el Libro diario de Fiscalización, mismoque se adjunta a cada planilla de Fiscalización y a su vez en los informes
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mensuales.- Sin embargo para satisfacer los requerimientos de Auditoría,Fiscalización solicitó a EMVIAL la elaboración de un libro de obra ambiental…”.
Respecto a la ausencia de monitoreos de la calidad del aire, el especialista ambiental
de la Subsecretaría 7 del MTOP, mediante oficio USA-SUBZ7-001 de 22 de abril de
2013, informó:
“…el monitoreo de gases y partículas emitidas por los motores de combustión noproporcionan la información que nos permita controlar la contaminación, estaactividad deberá ser implementada cuando se concluya la construcción, en lavisita del 21 e (sic) marzo del 2012, se estableció la necesidad de realizar dico(sic) monitoreo…”.
Con oficio I&A-507-2013-YC/SR de 23 de abril de 2013, el gerente general de la
compañía fiscalizadora, señaló:
“… En relación a la contaminación del aire la fiscalización ha exigido a lacontratista EMVIAL EP, la que ha manifestado: Se han aprobado las proformaspara realizar los análisis de la calidad de aire en lo referente a ruido y materialparticulado, por lo que el presente mes (Abril) lo estaremos realizando…”.
En referencia a los escombros y desechos al costado de la vía, el especialista
ambiental de la Subsecretaría Zonal 7 del MTOP, mediante oficio USA-SUBZ7-001 de
22 de abril de 2013, comunicó:
“… El manejo de los residuos se lo realiza de acuerdo a las accionesconsideradas en el Plan de Manejo Ambiental del Proyecto;… el materialexistente, es producto del proceso de limpieza de la alcantarilla que existe en eldesvío, con lo cual se logra el no colapso de la alcantarilla e interrupción de lacomunicación vehicular entre Santa Rosa y Machala, estos residuos se los ubicaen sitios donde no interrumpa la circulación o sean un riesgo para el pasovehicular hasta que se realice su recolección y disposición adecuada…”.
Con oficio I&A-507-2013-YC/SR de 23 de abril de 2013, el gerente general de la
compañía fiscalizadora, expresó:
“…Al estar en época de lluvias, existen constantes crecidas del río Motuche,mismo que cruza por zonas de cultivo de banano dónde (sic) existendesperdicios de toda índole, por lo que arrastra estos desechos en formapermanente y de la misma manera debe hacerse la limpieza oportuna,considerando el tráfico existente por este paso provisional para posteriormentedesalojar con una volqueta en el botadero municipal…”.
Respecto a la ausencia del Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores, el
gerente general de la compañía fiscalizadora, informó:
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“…a requerimientos de Fiscalización la Contratista EMVIAL-EP ha manifestadoque realiza el proceso de socialización del REGLAMENTO DE SEGURIDAD YSALUD DE LOS TRABAJADORES Y MEJORAMIENTO DEL MEDIO AMBIENTEDE TRABAJO, por lo que este precepto aún no es el definitivo, por cuanto puedemejorarse o modificarse en el transcurso de su apropiación de la empresa…”.
Lo expresado por las personas y servidores relacionados con el examen especial,
confirma lo comentado por el equipo de control, por cuanto mediante sus respuestas,
evidencian la inobservancia de la normativa citada.
De conformidad a lo estipulado en el artículo 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General del Estado y 22 de su Reglamento, con oficios 089 y 095 VB14441-1-2013-
OTDAI-MTOP; y, memorando 088 de 2 de mayo de 2013 el equipo de control
comunicó resultados provisionales al gerente general de la empresa EMVIAL EP,
directora de fiscalización de la consultora Irigoyen & Asociados y al Subsecretario
Regional 7 del Ministerio de Transporte y Obras Públicas.
Con posterioridad a la lectura del borrador de informe, con oficio I&A-534-2013-YC/SR
de 8 de mayo de 2013, el director de fiscalización indicó:
“…La Consultora… con oficio No I&A-507-2013YC/SR del 23 de abril de 2013dio respuesta sobre esta observación planteada por el equipo auditor…”.
Mediante memorando MTOP-SUBREG7-2013-0927-ME de 21 de mayo de 2013, el
Subsecretario Regional 7 del MTOP, indicó:
“… En lo referente a la parte ambiental, documentación fue ya remitida aclarandolo referido en el borrador de informe…”.
Lo expresado por el director de fiscalización y el Subsecretario Zonal 7 del MTOP, no
contribuye a la rectificación del comentario, por lo tanto, lo indicado por ellos confirma
lo comentado por el equipo de control; cabe señalar que sobre estas novedades, la
empresa EMVIAL EP, no se pronunció.
Conclusión
La falta de control y supervisión por parte del especialista ambiental de la
Subsecretaría Zonal 7 del MTOP, en la ejecución de la obra, produjo que tanto la
constructora, así como la fiscalización omitan procedimientos ambientales y de
seguridad industrial, tales como la ausencia de registros, detalle y responsables de las
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actividades ambientales ejecutadas en la obra, dificultad para definir técnicamente el
grado de afectación al aire, cambio temporal en el paisaje; y, que obreros y técnicos,
desconozcan los procedimientos adecuados para la consecución del mejoramiento de
las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, incumpliendo lo establecido en el
artículo 77 numeral 2) literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
estado; artículo 75 del Libro VI, de la calidad ambiental del Texto Unificado de
Legislación Secundaria del Ministerio del Ambiente; artículo 10 de la Ley de
Prevención y Control de la Contaminación Ambiental; artículo 38 del Reglamento de
Seguridad para la Construcción y Obras Públicas; artículo 3, literal p) del Reglamento
de Seguridad para la Construcción y Obras Públicas; artículos 11 y 145 del
Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medio
Ambiente de Trabajo; sección 104 numeral 6 – Marco Ambiental, de las
Especificaciones Generales para la Construcción de Caminos y Puentes, MOP-001-F-
2002; e, inobservando la Norma de Control Interno 409-03 Gestión ambiental en
proyectos de obra pública.
Recomendación
El Subsecretario Zonal 7
16.- Dispondrá al especialista ambiental de la Subsecretaría Zonal 7 del MTOP, que
supervise el cumplimiento de la normativa ambiental aplicada al proyecto, por parte de
la empresa contratista, así como de la participación del especialista ambiental de la
fiscalización. Lo que permitirá identificar los incumplimientos y se proceda a cuantificar
las multas, de conformidad a lo establecido en los contratos de construcción y de
fiscalización respectivamente.
Atentamente,
Ing. José Fernando Salazar Heredia, MBADIRECTOR DE AUDITORÍA MTOP
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