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1 Cambio de uso actual de la tierra en la Amazonía peruana Documento de trabajo N° 7 Avances e implementación en el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre 29763 Programa «Contribución a las Metas Ambientales del Perú» (ProAmbiente)
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Cambio de uso actual de la tierra en la Amazonía peruana
Documento de trabajo N° 7
Avances e implementación en el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre 29763
Programa «Contribución a las Metas Ambientales del Perú»(ProAmbiente)
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CAMBIO DE USO ACTUAL DE LA TIERRA EN LA AMAZONÍA PERUANAAvances e implementación en el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre 29763
© Cooperación Alemana, implementada por la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbHPrograma «Contribución a las Metas Ambientales del Perú» (ProAmbiente) www.proambiente.org.pe
Responsable de la publicación:Silke Spohn, directora de ProAmbiente
Coordinación de la publicación:Holger TreidelFabian Schmidt - Pramov
Autores: Sylvia Reátegui Javier Arce
Colaboración:Marjorie Espíritu
Diseño:Fábrica de ideas
Diagramación:Doris García
Fotografías:Thomas J. Müller / El Taller (carátula y contracarátula, pág. 12, 15, 21, 24, 26)Archivo Minagri (pág. 17)Karsten Leckebusch (pág. 18)
Publicación digitalPrimera EdiciónAbril 2016
La presente publicación recoge parte de la información del documento «Análisis del proceso operativo de cambio de uso actual del suelo y OpiniónTécnica Vinculante (OTV) en el ámbito de zonas de amortiguamiento de ANP» elaborado a solicitud de ProAmbiente por Katherine Bolaños Hurtado.
Se autoriza la reproducción total o parcial de esta publicación, bajo condición de que se cite la fuente.
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Contenido
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Siglas y acrónimos
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Glosario
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Introducción
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Deforestación y cambio de uso actual de la tierra en la Amazonía peruana
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Marco normativo
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Procedimiento administrativo para la Autorización de cambio de uso actual de la tierra
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Supervisión y fiscalización
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El incremento del cambio de uso actual de la tierra por actividades industriales
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Índice de figuras y cuadros
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Imprecisiones y contradicciones en el marco normativo que facilitan el cambio de uso actual de la tierra
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Algunos avances
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Conclusiones y recomendaciones
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Referencias bibliográficas
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Índice de figuras
FIGURA 1. Perú, pérdida anual de bosques húmedos amazónicos 2001-2014 (ha) ..................................................... .10
FIGURA 2. Evolución del tamaño de pérdida (ha) de bosque húmedo amazónico (2001-2014) .................................. 11
FIGURA 3. Relación de la categoría de Uso de la Tierra con la Deforestación ................................................................ 13
FIGURA 4. Diagrama de clasificación de suelos por su capacidad de uso mayor .......................................................... 16
FIGURA 5. Caso Tamshiyacu: procedimiento administrativo que correspondía luego de adquirir las tierras por parte
de la empresa y procedimiento seguido de facto por la empresa ................................................................................... 22
CUADRO 1. División geográfica del Perú .............................................................................................................................. 9
CUADRO 2. Normas principales en la LFFS relacionadas con la autorización de cambio de uso actual de la tierra y el
desbosque ............................................................................................................................................................................... 14
CUADRO 3. Procedimiento administrativo n.º 511 del TUPA del Gobierno Regional San Martín ................................ 19
CUADRO 4. Procedimiento administrativo n.º 45 del TUPA del Ministerio de Agricultura y Riego ..............................20
Índice de cuadros
Índice de figuras y cuadros
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Siglas y acrónimos
ANP Área natural protegidaARFFS Autoridad Regional Forestal y de Fauna SilvestreATFFS Administración Técnica Forestal y de Fauna Silvestre BPP Bosque de producción permanenteCifor The Center for International Forestry ResearchCSF Conservation Strategy FundCUM Capacidad de uso mayor de la tierraDEACRRNN Dirección Ejecutiva de Administración y Conservación de Recursos NaturalesDGAAA Dirección General de Asuntos Ambientales AgrariosDGA Dirección de Gestión AmbientalEColEx Corporación de Gestión y Derecho AmbientalEIA Evaluación de impacto ambientalEFA Entidad de fiscalización ambientalGORE Gobierno regionalICAA Iniciativa para la Conservación en la Amazonía AndinaIIED International Institute for Environment and DevelopmentinrEna Instituto Nacional de Recursos NaturalesIRG International Resources Group ITTO Organización Internacional de Maderas Tropicales (por su sigla en inglés)LFFS Ley Forestal y de Fauna SilvestreMinagri Ministerio de Agricultura y RiegoMinaM Ministerio del AmbienteOEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización AmbientalOIT Organización Internacional del TrabajoPN Patrimonio naturalPNCBMCC Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio ClimáticoSEIA Sistema Nacional de Evaluación de Impacto AmbientalSPDA Sociedad Peruana de Derecho AmbientalSPDE Sociedad Peruana de EcodesarrolloSErnanp Servicio Nacional de Áreas Naturales ProtegidasSinEfa Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización AmbientalSEnaCE Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones SosteniblesSErfor Servicio Nacional Forestal y de Fauna SilvestreSI Social ImpactSinafor Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna SilvestreSNGA Sistema Nacional de Gestión AmbientalTUPA Texto Único de Procedimiento AdministrativoUSAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (por su sigla en inglés)ZEE Zonificación ecológica y económicaZF Zonificación forestal
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Glosario
Aprovechamiento sostenibleUtilización de los bienes y servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre a través de instrumentos de gestión, de un modo y a un ritmo que no ocasionen su disminución en el largo plazo, con lo cual se mantienen las posibilidades de satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones presentes y futuras.
BosqueEcosistema en el cual predominan especies arbóreas, en cualquier estado de desarrollo, cuya cobertura de copa supera el 10 % en condiciones áridas o semiáridas o el 25 % en circunstancias más favorables.
Capacidad de uso mayor de la tierra (CUM) Aptitud natural de determinada superficie para producir en forma constante bajo tratamientos continuos y usos específicos. Considera cinco grandes categorías de tierras: para cultivos en limpio, para cultivos permanentes, para pastos, para producción forestal y de protección.
Conservación Es la gestión de la utilización de la biósfera por el ser humano para que produzca el mayor y sostenido beneficio para las generaciones actuales y mantenga su potencialidad para satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones futuras.
Deforestación El numeral 5.15 del artículo 5 del Reglamento para la Gestión Forestal de la Ley N° 29763, aprobado mediante Decreto Supremo N° 018-2015-MINAGRI, define que la deforestación es la eliminación (perdida) de la cobertura forestal de un bosque natural por causas antrópicas o de la naturaleza.
Degradación Pérdida de la calidad del bosque respecto a uno o más elementos del ecosistema forestal, las interacciones entre éstos, reduciendo su capacidad para proporcionar productos o servicios.
Desbosque1 El desbosque consiste en el retiro de la cobertura forestal mediante cualquier método que conlleve la pérdida del estado natural del recurso forestal, en áreas comprendidas en cualquier categoría del patrimonio nacional forestal, para el desarrollo de actividades productivas que no tengan como fines su manejo forestal sostenible; como la instalación de infraestructura, la apertura de vías de comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de producción forestal, la producción o el transporte de energía y operaciones de generación de energía, explotación de hidrocarburos y recursos mineros.
1 Definición usada por The Center for International Forestry Research (Cifor). En: Elaine Morrison, Governance reform and forests (PPT). Londres, Internatio-nal Institute for Environment and Development (IIED), 2007.
Ecosistema Es el sistema natural de organismos vivos que interactúan entre sí y con su entorno físico como una unidad ecológica. Los ecosistemas son la fuente de los servicios ecosistémicos. También es considerado como ecosistema generador de dichos servicios aquel recuperado o establecido por intervención humana.
Gobernanza forestal Se refiere a la forma como se toman las decisiones relacionadas con los bosques o las comunidades que dependen de ellos, quién es responsable, cómo se ejerce poder y cómo se produce la rendición de cuentas. Comprende los procesos de toma de decisiones y las instituciones en los niveles local, regional y nacional. La gobernanza forestal así entendida, constituye un principio que de acuerdo a la ley forestal y de fauna silvestre (Ley No 29763), debe ser impulsada y fomentada desde el Estado. La aplicación de este principio, debe conducir a la armonización de políticas y fortalecimiento de la institucionalidad, normas, procedimientos, herramientas e información del sector forestal y de fauna silvestre, de manera que sea posible la participación efectiva, descentralizada, integrada, informada y equitativa de los diversos actores públicos y privados en la toma de decisiones, acceso a beneficios, manejo de conflictos, construcción de consensos y responsabilidades claramente definidas en la gestión, seguridad jurídica y transparencia. transparencia.
Hábitats críticos Áreas específicas dentro del rango normal de distribución de una especie o la población de una especie con condiciones particulares que son esenciales para su supervivencia, y que requieren manejo y protección especial. Esto incluye tanto aspectos ecológicos como biofísicos como cobertura vegetal y otras condiciones naturales, disponibilidad de recursos alimenticios o para anidación, entre otros.
Plan Bicentenario del Perú al 2021 Es un plan de largo plazo que contiene las políticas nacionales de desarrollo que deberá seguir el país en los próximos diez años.En este documento se definen seis ejes estratégicos: 1) derechos fundamentales y dignidad de las personas; 2) oportunidades y acceso a los servicios; 3) Estado y gobernabilidad; 4) economía, competitividad y empleo; 5) desarrollo regional e infraestructura; y 6) recursos naturales y ambiente. Para cada uno de ellos se proponen objetivos, lineamientos, prioridades, metas y programas estratégicos.
Cambio de uso actual de la tierra Procedimiento por el cual se ubica e identifica, bajo criterios ambientales, un área con cobertura boscosa que presenta CUM para cultivos anuales, permanentes o de pastoreo, con el fin de realizar actividades agrícolas o pecuarias.
Servicios ecosistémicos Son aquellos beneficios económicos, sociales y ambientales, directos e indirectos, que las personas obtienen del buen funcionamiento de los ecosistemas; como la regulación hídrica en cuencas, el mantenimiento de la biodiversidad, el secuestro de carbono, la belleza
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paisajística, la formación de suelos y la provisión de recursos genéticos, entre otros.
Título habilitanteEs un instrumento, otorgado por la autoridad forestal y de fauna silvestre, que permite a las personas naturales o jurídicas el acceso, a través de planes de manejo, para el aprovechamiento sostenible de los bienes forestales y de fauna silvestre y los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre.
Tierras de aptitud agropecuaria en selva y ceja de selva2 Se denominan tierras de aptitud agropecuaria en selva y ceja de selva, sin cobertura boscosa o con ella, a aquellas que por su CUM pueden ser destinadas a la actividad agropecuaria de acuerdo con las normas que aseguren la sostenibilidad del ecosistema respectivo.
2 Reglamento derogado de la Ley 27308. En la nueva LFFS no se hace esta diferencia (selva y ceja de selva).
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I. Introducción
El Perú es un país de bosques. El 57,3 % de su territorio está cubierto por este recurso forestal, con una extensión de 73 millones de hectáreas, es el segundo en extensión de bosque tropical de América Latina y, a escala mundial, se ubica entre los diez países megadiversos.
Los beneficios que generan los bosques en términos de biodiversidad y servicios ecosistémicos como protección de suelos, agua, reciclaje de nutrientes, almacenamiento de carbono, entre otros, sirven de base productiva y de medios de vida a parte importante de la población, además de tener un gran potencial para el desarrollo sostenible del país. Sin embargo, esta riqueza natural además de subvalorada, cada día se ve disminuida, por procesos de deforestación y degradación principalmente; fenómenos que son atribuidos a una serie de factores como agricultura migratoria, ocupación desordenada del territorio, falta de planificación del desarrollo, creciente demanda selectiva de productos de la biodiversidad, aprovechamiento de maderas sin manejo, y operaciones de tala y minería ilegal. En suma, la pérdida de bosques, se considera actualmente el principal problema ambiental y es la principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero en los procesos de cambio climático del Perú.3
3 En el Primer Informe Bienal de actualización del Perú a la Convención Marco de la Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (2014), se determinó que la fuente de emisión de GEI más importante a nivel nacional es el sector uso de suelos, cambio de uso de suelo y silvicultura (USCUSS), responsable del 35 % de las emisiones de GEI del Perú. De esta categoría, la principal fuente de emisión es la conversión de bosques al uso agrícola o pasturas.
La deforestación puede ocurrir tanto de manera legal como ilegal. Cuando la capacidad de uso mayor de una zona con cobertura forestal es agrícola, está permitido el retiro de la cobertura forestal, para lo que se requiere de una autorización de cambio de uso actual de la tierra y de una autorización de desbosque respectivamente. El problema se da cuando este cambio de uso ocurre de manera no autorizada, retirando la cobertura forestal sin conocer la capacidad de uso mayor del suelo y por lo tanto sin la autorización correspondiente, como ocurre con la mayoría de procesos vinculados a la agricultura migratoria que se desarrolla sobre suelos forestales o incluso de protección.
La normativa sobre cambio de uso actual de la tierra ha sido modificada con la entrada en vigencia de la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y su Reglamento para la Gestión Forestal, aprobado mediante Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI. Aquí destaca la prohibición del cambio de uso actual en tierras de capacidad de uso mayor forestal y de protección a fines agropecuarios.
Considerando la relevancia de procesos de autorización de cambio de uso actual de la tierra en relación al problema de deforestación, en el presente documento se presentan los alcances de esta nueva normativa, se hace un análisis crítico sobre la situación actual, las instancias responsables, las debilidades o los vacíos en cuanto a los procedimientos de la legislación en la materia, con el objetivo de identificar los aspectos a ponderar en la aplicación de la nueva
Cambio de uso actual de la tierra en la Amazonía peruanaAvances e implementación en el marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre 29763
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reglamentación, su implementación y los requerimientos de ajustes o actualización.
II. Deforestación y cambio de uso actual de la tierra en la Amazonía peruana
El Reglamento para la Gestión Forestal de la Ley 29763, define Deforestación como la «Eliminación (pérdida) de la cobertura forestal de un bosque natural por causas antrópicas o de la naturaleza» y cambio de uso actual de la tierra como el «Procedimiento por el cual se ubica e identifica, bajo criterios ambientales un área con cobertura boscosa que presentan capacidad de uso mayor (CUM) para cultivos anuales, permanentes o de pastoreo, con el fin de realizar actividades agrícolas o pecuarias».
El cambio de uso de suelo no autorizado, es aquel que se realiza fuera del marco normativo nacional aprobado para la materia.
El 94 % de los bosques naturales en el Perú se encuentran en la amazonía, lo que condiciona que el análisis del problema de la deforestación se centre principalmente en esta región. El 53,9 % del territorio corresponde a bosques
Cuadro 1. División geográfica del Perú
Fuente: INEI, Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. Lima, INEI, 2008.
Región natural
Territorio Bosques
Superficie (km2) Proporción del total (%) Superficie (km2) Proporción del territorio
(%)
Costa 150.370 10,60 4.107.118 3,20
Sierra 359.860 30,50 211.625 0,20
Selva 774.985 58,90 69.314.485 53,90
Total 1.285.215 100,00 73.633.228 57,30
húmedos amazónicos, el 3,2 % a bosques secos de la costa y el 0,2 % corresponde a bosques relictos andinos respectivamente (cuadro 1).
En un análisis realizado recientemente se determinó que entre los años 2001-2014 se perdió en el Perú 1.653.255 hectáreas de bosque amazónico, con un promedio histórico de 118.089 ha/año y 177.585 ha durante el último año del periodo (Programa Bosques 2015), ocupando el sexto lugar en tasas de deforestación en la cuenca amazónica, después de Ecuador, Bolivia, Venezuela, Colombia y Brasil (FAO 2015).
Se reconoce también, que pese a la importancia de este tipo de bosque, estos no solo vienen reduciendo su extensión sino que además, están sujetos a procesos de degradación, citando como las principales causas directas a la expansión agropecuaria, actividades extractivas ilegales e informales y la expansión de la infraestructura de comunicación e industria extractivas; las causas indirectas están relacionados a factores demográficos (crecimiento demográfico, pobreza, exclusión social, deterioro ambiental), factores, económicos, políticos, institucionales entre otros (MinaM et al 2015).
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Figura 1. Perú, pérdida anual de bosques húmedos amazónicos 2001-2014 (ha)
Fuente: Ministerio del Ambiente (MinaM). Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático, 2015.
La propuesta preliminar de la «Estrategia de Bosques y Cambio Climático», hace un análisis de la deforestación desde diferentes enfoques entre los que cita:
1. Evolución de la deforestación por tamaño de predios:
Determina que el 82 % de la deforestación ocurre en unidades o parcelas menores a 5 hectáreas para la expansión de cultivos agrícolas no industriales, mientras que el 16 % corresponde a unidades de entre 5 y 50 hectáreas. A partir de 2005 se identifica tala y quema
sobre áreas entre 50 y 500 hectáreas, inexistentes una década atrás y que aumentaron en los últimos años, probablemente relacionadas con cultivos semiindustriales, crecimiento de la infraestructura urbana, instalación de pastos para ganadería extensiva y algunos cultivos permanentes como café y cacao. A partir de 2007 se constata la expansión de unidades de deforestación superiores a 500 hectáreas vinculadas a cultivos industriales de palma aceitera principalmente, destacando los casos de Barranquita y Alto Amazonas (Regiones San Martín y Loreto) y cultivos de cacao como el caso de Tamshiyacu (Loreto).
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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
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Figura 2. Evolución del tamaño de pérdida (ha) de bosque húmedo amazónico (2001-2014)
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<1ha 1-5ha 5-50ha 50-500ha >500ha <1ha 1-5ha 5-50ha 50-500ha >500ha
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PÉRDIDA DE BOSQUE 2001-2014 (ha)
RANGOS 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
<1 ha 48.514 42.929 38.252 47.397 67.266 37.452 49.210 42.495 59.432 56.577 47.717 58.097 48.352 79.749
1-5 ha 28.006 27.527 25.902 34.889 54.432 27.016 37.883 39.707 59.073 49.346 46.295 55.103 56.346 56.665
5-50 ha 7.483 9.024 8.726 10.812 24.565 8.991 14.892 20.212 31.498 23.923 24.979 30.170 33.621 36.250
50-500 ha 358 56 1.373 1.049 1.510 3.297 2.168 5.250 2.926 4.259 4.766 4.921
>500 ha 2.699 1.119 1.656 1.858 7.214
84.003 79.838 72.880 93.154 147.636 74.508 106.194 105.711 152.171 136.215 123.573 149.487 150.299 177.585
CONTRIBUCIÓN AL TOTAL DE LA PÉRDIDA 2001-2014 (%)
RANGOS 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
<1 ha 57,75 53,77 52,49 50,88 45,56 50,27 46,34 40,20 39,06 41,53 38,61 38,86 32,17 44,91
1-5 ha 33,34 34,48 35,54 37,45 36,87 36,26 35,67 37,56 38,82 36,23 37,46 36,86 37,49 31,91
5-50 ha 8,91 11,30 11,97 11,61 16,64 12,07 14,02 19,12 20,70 17,56 20,21 20,18 22,37 20,41
50-500 ha 0 0,45 0 0,06 0,93 1,41 1,42 3,12 1,42 3,85 2,37 2,85 3,17 2,77
>500 ha 0 0 0 0 0 0 2,54 0 0 0,82 1,34 1,24 4,80 0
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: MinaM et al 2015.
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2. Deforestación en relación a la capacidad de uso mayor de la tierra (CUM):
El 80 % de la deforestación ha tenido lugar sobre tierras con CUM forestal y de protección, por lo tanto con baja probabilidad de mantener una productividad agrícola económicamente competitiva y sostenible en el tiempo, lo que explica que una gran cantidad de suelos deforestados para agricultura sean improductivos en la actualidad.
Identifica a la agricultura de pequeña escala como el principal impulsor de la deforestación, dado que en ella se practica una actividad agropecuaria tradicional expansiva, de baja rentabilidad debido a su escasa productividad y débil articulación al mercado. Aunque la mayoría de deforestación de pequeña escala se asocia
con cultivos de subsistencia, el destino final pueden ser pastos, cultivos permanentes o bosques secundarios.
3. Deforestación en relación a unidades de ordenamiento forestal y áreas con derechos otorgados sobre la tierra (títulos habilitantes o predios privados):
En el análisis se puede determinar que la deforestación es mayor en las áreas de bosques sin derechos asignados y que no corresponden a ninguna categoría legal de ordenamiento del patrimonio forestal, seguido por las tierras de las comunidades nativas y los bosques de producción permanente.
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Figura 3. Relación de la categoría de Uso de la Tierra con la Deforestación
III. Marco normativo
El marco normativo de los procesos de autorización de cambio de uso actual de la tierra y la autorización de desbosque está dado por la LFFS, en la actualidad el país está viviendo una etapa de transición entre la antigua y derogada LFFS (Ley 27308) y la nueva LFFS (Ley 29763), esta última aprobada a inicios de 2015, entra en vigencia a fines de septiembre de ese año con la aprobación de sus cuatro (04) reglamentos,4 luego de pasar por una amplia etapa participativa con diversos actores a nivel nacional y un proceso de consulta previa con los Pueblos Indígenas.
4 Estos reglamentos son:• Reglamento para la Gestión Forestal, Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI. • Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre, Decreto Supremo 019-2015-MINAGRI.
• Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y los Sistemas Agroforestales, Decreto Supremo 020-2015-MINAGRI.
• Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en comunidades campesinas y comunidades nativas, Decreto Supremo 021-2015-MINAGRI.
Áreas de bosques sin derechos forestales asignados (humedales, no categorizados)
47 %
Reservas territoriales0 %
Concesiones de conservación y ecoturismo
1 %
Áreas naturales protegidas (ANP, ACR, ACP)
3 %
Concesiones reforestación Concesiones no maderables
1 %
Bosques de producción permanente (no concesionados)
12 %Concesiones madereras
8 %Comunidades Nativas
16 %Comunidades Campesinas
Predios11 %
0 %
1 %
Fuente: Ministerio del Ambiente (MinaM). Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático, 2015.
3.1 Normas principales relacionados con la autorización de cambio de uso actual de la tierra y desbosque:
A continuación presentamos el cuadro 2, conteniendo las disposiciones principales de esta nueva legislación, por tema, contenido de la norma y el artículo de la ley o reglamento que lo cita, con el objetivo de presentar de manera resumida, los principales contenidos en referencia a la Autorización de cambio de uso actual del a tierra y desbosque.
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Cuadro 2. Normas principales en la LFFS relacionadas con la autorización de cambio de uso actual de la tierra y el desbosque
Asunto Contenido Norma (Ley o reglamento)
Definición de Cambio de Uso Actual de la Tierra.
Procedimiento por el cual se ubica e identifica bajo criterios ambientales un área con cobertura boscosa con CUM para cultivos a fin de implementar actividades agropecuarias.
Reglamento de Gestión Forestal, Art. 5.
Definición de Desbosque.
El desbosque consiste en el retiro de la cobertura forestal en cualquier categoría del patrimonio nacional forestal para desarrollo de actividades productivas que no tengan como fin el manejo forestal sostenible.
LFFS, Art. 36
Prohibición de cambio de uso actual de las tierras CUM Forestal y de Protección.
Prohibición del cambio de uso actual en tierras forestales o de protección, con o sin cobertura forestal a usos agropecuarios. También prohíbe entrega de títulos de propiedad, documentos de posesión, así como cualquier tipo de reconocimiento o instalación de infraestructura pública de servicios.
LFFS, Art. 37
Autorización de cambio de uso actual de la tierra en tierras de dominio público.
En tierras de dominio público con bosques clasificadas con CUM para cultivo en limpio o cultivos permanentes, SErfor puede autorizar el cambio a uso agropecuario, previa opinión vinculante del MinaM y respetando la ZEE aprobada por gobierno regional o local.
LFFS, Art. 38
Autorización de cambio de uso actual de la tierra en predios privados.
En predios privados con bosques sobre tierras clasificadas con CUM para cultivo en limpio o cultivos permanentes, la ARFFS pueden autorizar el cambio de uso actual a uso agropecuario, previa sustentación en base a estudio de microzonificación, debiendo mantenerse un mínimo de 30 % de los bosques en tierras de CUM para cultivos, además de mantener la vegetación ribereña o de protección.
LFFS, Art. 38
Criterios para evaluación de autorización de cambio de uso actual de la tierra en tierras de dominio público y predios privados.
La evaluación de la solicitud de cambio de uso considera como mínimo:
• Resultado de la ZEE o ZF aprobada (sólo para tierras de dominio público).
• La existencia de hábitats críticos
• La existencia de especies amenazadas o protegidas por convenios o endémicas
• Presencia de áreas que tienen valor de conectividad entre ecosistemas
• Estado sucesional del bosque
• Protección de fajas marginales de ríos
• Potencial para provisión de servicios de los ecosistemas
• Mantenimiento de un mínimo de 30 % de la cobertura forestal en la tierra con CUM para cultivos (predios privados) o del área total con cobertura forestal del proyecto (tierras de dominio público).
Reglamento de Gestión Forestal, Art. 122 y 124.
Autoridad competente que autoriza el desbosque.
Corresponde a SErfor o las ARFFS la autorización del desbosque, de acuerdo al nivel de evaluación ambiental exigible en cada caso según lo dispuesto en el SEIA.
LFFS, Art. 36
5
5 La Ley NO incluye a las tierras con capacidad de uso mayor para pastoreo en los procedimientos de autorización de cambio de uso actual de la tierra.
15
Autorización de desbosque en tierras de dominio privado
La autorización de cambio de uso en el caso de predios privados otorga al solicitante el derecho de realizar el desbosque correspondiente en las tierras con capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o cultivo permanente.
Reglamento de Gestión Forestal, Art. 124
Mantenimiento de los bosques para acreditación de explotación económica
El mantenimiento de los bosques naturales puede servir para acreditar explotación económica del predio, en marco de procesos de formalización de la propiedad en predios rurales
Reglamento de Gestión Forestal, Art. 123
Tipificación de infracciones a la legislación relacionadas al cambio de uso de la tierra
Se considera como infracción muy grave el cambio de uso de la tierra o desbosque sin la debida autorización
Reglamento de Gestión Forestal, Art. 207.3
Sanciones
De manera complementaria a la multa, puede aplicarse incautación definitiva o decomiso de productos o subproductos de la flora silvestre cuando provienen de operaciones no autorizadas de cambio de uso actual de las tierras, desbosque, tala o corta
Reglamento de Gestión Forestal, Art. 210.1
3.2 La zonificación forestal y el ordenamiento forestal
La LFFS 29763 considera la zonificación forestal como un proceso técnico participativo de carácter obligatorio (Art. 26) que, liderado por las regiones, incluye al SErfor y al MinaM desde las etapas iniciales, por tanto, congrega a un conjunto de actores para facilitar su aplicación. Su elaboración se inicia a partir de los avances de la ZEE desarrollados en cada región, con la diferencia que, al ser de carácter obligatorio, genera mejores condiciones para disminuir acciones de cambio de uso del suelo,
que generalmente se presentan en aquellas zonas no categorizadas.
El proceso de zonificación, y posterior ordenamiento forestal, se sustentan también en la clasificación de suelos por capacidad de uso mayor, pero tiene la ventaja de incorporar criterios adicionales de valores de biodiversidad, de cobertura forestal y, sobre todo, de visión y objetivos de actores regionales y locales, para decidir finalmente sobre las categorías de ordenamiento que serán implementadas como parte de la asignación de usos permanentes en la base de recursos forestales.
16
Una fortaleza adicional de este proceso de ordenamiento es la inclusión de las unidades de ordenamiento forestal y de los títulos habilitantes correspondientes en el catastro forestal nacional.
Todo este conjunto de acciones consideradas en la nueva legislación constituyen un componente de principal importancia a implementar en las regiones con bosques con el fin de disminuir las posibilidades de afectación al patrimonio forestal nacional, al disminuir la existencia de porciones de bosques sin categorización, que como se ha analizado, constituye uno de los factores que explican los actuales niveles de deforestación en el país.
3.3 Clasificación de suelos por capacidad de uso mayor (CUM)
La clasificación de suelos en el Perú se realiza con base al Reglamento de Clasificación de Tierras por capacidad de uso mayor, aprobado por Decreto Supremo 017-2009-AG, y cuya aplicación es de alcance nacional. El Minagri, a través de la DGAAA, es la entidad encargada de la ejecución, la supervisión, la promoción y la difusión de la clasificación de tierras, en coordinación con el MinaM como responsable de la promoción de la conservación del recurso suelo. En esta norma, el concepto de tierras involucra componentes de suelo, de clima (zonas de vida) y de relieve.
La CUM, definida como la aptitud natural de un suelo para producir en forma constante bajo tratamientos continuos y usos específicos, se determina mediante la interpretación cuantitativa de características edáficas, climáticas y de relieve en forma conjugada. Dentro de los parámetros edáficos que se evalúan están: pendiente, profundidad efectiva, textura, fragmentos gruesos, pedregosidad superficial, drenaje interno, pH, erosión, salinidad, peligro de anegamiento y fertilidad natural superficial.
Se usan también parámetros vinculados al clima, como precipitación, temperatura, evapotranspiración, altitud y latitud, todos estos considerados dentro de la clasificación ecológica de zonas de vida de Holdridge.
Se debe precisar que todo estudio de clasificación de suelos debe estar refrendado por un especialista en levantamiento de suelos, quien debe estar inscrito en el registro correspondiente establecido en la DGAAA, hasta febrero de 2016 solo se han incorporado 25 especialistas con vigencia para ejercer tal labor en el país6. Otra consideración importante respecto de los resultados de determinada clasificación realizada es que, según el reglamento,7 esta clasificación tiene un carácter dinámico y, por tanto, es posible la reclasificación de la unidad de tierra, en función de cambios en parámetros edáficos o de relieve producto de la aplicación de tecnologías, como sistemas de andenerías, irrigación, rehabilitación de condiciones de mal drenaje, o salinidad, entre otras.
6 Registro Nacional Actual de Especialistas en Levantamiento de Suelos. www.Minagri.gob.pe7 Decreto Supremo 017-2009-AG, Art. 5.
Figura 4. Diagrama de clasificación de suelos por su capacidad de uso mayor
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Ley 29763(ahora)
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3.4 Otras normas relacionadas con el cambio de uso y el desbosque
3.4.1 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 27446, y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 019-2009-MINAM
Estas normas disponen que los proyectos de inversión que generen impactos negativos significativos deben contar con la correspondiente certificación ambiental y se detalla, en el Anexo II de la norma, la lista de proyectos sujetos al SEIA. Posteriormente, la Resolución Ministerial 157-2011-MINAM aprueba la primera actualización de la citada lista, incluyendo el cambio de uso del suelo con fines de ampliación de la frontera agrícola. Asimismo, el Art. 22 establece: «… no podrán otorgarse licencias, derechos, autorizaciones, ni cualquier otro título habilitante para el inicio de la ejecución de proyectos de inversión sujetos al SEIA, sin contar con la Certificación Ambiental expedida por la autoridad competente». Igualmente, el Art. 55 precisa: «… la Resolución que aprueba el EIA constituye la Certificación Ambiental, por lo que faculta al titular para obtener las demás autorizaciones, licencias, permisos u otros requerimientos que resulten necesarios para la ejecución del proyecto de inversión…».
3.4.2 Reglamento de Gestión Ambiental del Sector Agrario, Decreto Supremo 019-2012-AG8
Art. 5. La Autoridad Ambiental Competente
8 Modificado por los decretos supremos 004-2013-AG y 013-2013-Minagri.
Art. 5.1. El Ministerio de Agricultura, a través de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios (DGAAA), es la autoridad ambiental competente responsable de la gestión ambiental y de dirigir el proceso de evaluación ambiental de proyectos o actividades de competencia del Sector Agrario y aquellos relacionados con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables en el ámbito de su competencia y en el marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental; así como ejecutar, directamente o a través de terceros, el monitoreo, vigilancia, seguimiento y auditoría ambiental de proyectos y actividades bajo la competencia del Sector Agrario.
Art. 8. Sobre la coordinación intersectorial
Art. 8.5. En caso de estudios de impacto ambiental y programas de adecuación y manejo ambiental de los diferentes sectores productivos, que consideren actividades y/o acciones que modifican el estado natural de los recursos naturales renovables, previa a su aprobación, la autoridad sectorial competente requerirá opinión técnica del Ministerio de Agricultura, a través de la DGAAA. Dicha opinión será emitida de acuerdo a lo establecido en las normas específicas correspondientes.
18
IV. Procedimiento administrativo para la autorización de cambio de uso actual de la tierra
Los procedimientos detallados a continuación corresponden a los implementados por el SErfor y el Gobierno Regional de San Martín a la fecha de la publicación, este procedimiento administrativo deberá adecuarse a la nueva LFFS vigente, por lo que forma parte de las normas complementarias que están en proceso de elaboración luego de la aprobación del reglamento.
Caso 1. Procedimiento ante el gobierno regional
De los gobiernos regionales que recibieron las funciones específicas en materia agraria establecidas en el literal «q» del Art. 51 de la Ley 278679 , el de San Martín es el único que tiene detallado en el TUPA el procedimiento de «Cambio de uso por capacidad de uso mayor del suelo y/o eliminación de la cobertura boscosa en la selva y ceja de selva en tierras de propiedad privada» (Cuadro 3).
El plazo para resolver es de 30 días hábiles, la resolución a favor o en contra la emite la Dirección Ejecutiva de Administración y Conservación de Recursos Naturales de la Autoridad Regional Ambiental (para este caso específico).
Caso 2. Procedimiento ante el Minagri 10
El TUPA del Minagri, aprobado mediante la Resolución Ministerial 041-2015-MINAGRI, contiene el procedimiento administrativo «Autorización para el cambio de uso
9 Se ha concluido la transferencia de las competencias «e» y «q» a los Gobiernos Regionales de San Martín (RM792-2009-AG), Loreto (RM793-2009-AG), Ucayali (RM019-2010-AG), Madre de Dios (RM301-2010-AG), Amazonas (RM696-2010-AG), La Libertad (RM303-2011-AG), Tumbes (RM170-2012-AG), Ayacucho (RM291-2012-AG) y Huánuco (RM291-2013-AG).10 TUPA Minagri. Modificado mediante Resolución Ministerial N°0356-2015.
En el sector agricultura, el Decreto Supremo 011-2007-AG aprobó la transferencia de las facultades que corresponden a las funciones específicas de los literales «e» y «q» del artículo 51 de la Ley 27867, las que son:
[…]
e) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos naturales bajo su jurisdicción.
[…]
q) Otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas al interior de la región, así como ejercer labores de promoción y fiscalización en estricto cumplimiento de la política forestal nacional.
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de tierras con cobertura boscosa y que tengan aptitud agropecuaria en selva y ceja de selva» (Cuadro 4).
El procedimiento administrativo indica que la solicitud de inicio debe presentarse en la ventanilla de la ATFFS. En la práctica, los usuarios presentan su solicitud en la ATFFS y también en las sedes o las oficinas desconcentradas que tiene cada ATFFS en algunas provincias o zonas de su jurisdicción. Las ATFFS que emiten la autorización de cambio de uso son aquellas que están actualmente a cargo del SErfor, y que se encuentran en las regiones de selva y ceja de selva.
En ambos casos, la evaluación se relaciona con el análisis de los siguientes factores:
• Cumplimiento de los requisitos establecidos en el TUPA.
• Georreferenciación del área, superposición con derechos de terceros.
• Evaluación de impacto ambiental y capacidad de uso mayor (mediante opinión del componente ambiental).
• Otros aspectos del expediente técnico: 30 % de cobertura arbórea, implantación de un sistema agroforestal adecuado, sistema de inventario forestal, diámetros mínimos de corte, etc.
• Inspección ocular con el fin de confirmar lo declarado en el expediente técnico.
Cuadro 4. Procedimiento administrativo n.º 45 del TUPA del Ministerio de Agricultura y Riego
Denominación del proce-dimiento Requisitos Plazo para resolver
(en días hábiles)Inicio del procedi-
mientoAutoridad competen-
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Autorización para el cam-bio de uso de tierras con cobertura boscosa y que tengan aptitud agrope-cuaria, en selva y ceja de selva
BASE LEGAL
• Decreto Supremo 014-2001-AG, Art. 287
• Decreto Supremo 010-2009-AG
1. Solicitud dirigida a la au-toridad que aprueba el trámite, según modelo
2.Expediente técnico ela-borado de acuerdo con los términos de refe-rencia aprobados por el Minagri
3. Compromiso de pago de derecho de desbosque
4. Recibo de pago por dere-cho de trámite
30 (treinta) días Ventanilla de la Ad-ministración Técnica Forestal y de Fauna Silvestre
Administración Téc-nica Forestal y de Fauna Silvestre
Fuente: Resolución Ministerial 041-2015-MINAGRI.
La DGAAA del Minagri deberá emitir la opinión del componente ambiental. Asimismo, la autorización para el cambio de uso que considere una zona de amortiguamiento deberá contar con la opinión técnica del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SErnanp).
V. Supervisión y fiscalización
La DGAAA del Minagri, como autoridad ambiental sectorial de agricultura, y los GORE —ambos entidades de fiscalización ambiental11 (EFA)— tienen competencias y funciones de supervisión, fiscalización y auditoría ambiental, así como de vigilancia y control, a las cuales debe hacer seguimiento y verificación el OEFA, sin perjuicio de lo que corresponde a los órganos del Sistema Nacional de Control. En este marco, el cambio de uso actual de la tierra y el desbosque, tienen como entidades de supervisión y fiscalización al SErfor o a las autoridades regionales forestales, según corresponda.
Con la nueva LFFS, las facultades de administración y fiscalización del patrimonio forestal (siempre que no sean títulos habilitantes) son competencia de ambos niveles de gobierno. El SErfor, para supervisar y fiscalizar el desarrollo del cambio de uso actual de la tierra y desbosque
11 Las entidades de fiscalización ambiental nacional, regional o local son aquellas con facultades expresas para desarrollar funciones de fiscalización ambiental, y ejercen sus competencias con independencia funcional del Orga-nismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SinEfa). El OEFA se crea como organismo público técnico especializado, adscrito al MinaM, encargado de la fiscalización, la supervisión, el control y la sanción en materia ambiental.
21
autorizado en áreas de dominio público, y las ARFFS, en tierras de propiedad privada. Este tipo de fiscalización se da en el marco de las competencias y funciones delegadas a cada una de ellas, en tanto, las autorizaciones de cambio de uso actual de la tierra y desbosque no son consideradas títulos habilitantes, no involucran al oSinfor en el control y supervisión de su aplicación.
VI. El incremento del cambio de uso actual de la tierra por actividades industriales
El cambio de uso actual de la tierra no autorizado para el desarrollo de actividades industriales a gran escala, está impactando de manera importante y creciente sobre el problema de la deforestación, debido principalmente a la colisión de normas entre el sector que promueve la actividad y el que tiene el mandato de proteger el patrimonio forestal, débil institucionalidad forestal tanto en el nivel nacional como en el regional, además de las deficiencias en la implementación del proceso de ordenamiento territorial, entre otros.
En el año 2000, el Gobierno, mediante el Decreto Supremo 015-2000-AG, declarara de interés nacional la instalación de plantaciones de palma aceitera para promover el desarrollo sostenible y socioeconómico de la región amazónica y contribuir a la recuperación de suelos deforestados por la agricultura migratoria y por el desarrollo de actividades ilícitas, en áreas con CUM para el establecimiento de plantaciones de esta especie; sin embargo, tal fin no se cumple. Hasta la fecha, desde el nivel nacional no se ha identificado las áreas deforestadas con potencial para
el desarrollo de este tipo de plantaciones y los estudios sobre deforestación ponen en evidencia el avance de los cultivos de palma a costa de bosques primarios.
Con referencia a esta norma, el problema radica en parte en su aplicación por las autoridades, que han adjudicado tierras en zonas con condiciones distintas a lo establecido, así como también en lo confuso o ambiguo del sentido en el cual se debió interpretar y concordar con otras disposiciones para no deforestar ni generar impactos negativos significativos al patrimonio nacional forestal y la fauna silvestre existente en las áreas intervenidas.
En un estudio realizado a solicitud de la Iniciativa para la Conservación en la Amazonía Andina (ICAA)12 y auspiciado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), precisa que para el caso del Perú:
… la tendencia de los más recientes proyectos de palma aceitera a gran escala ha sido la de instalarse en zonas con cobertura boscosa […] debido a que los suelos deforestados en la Amazonía peruana no tenían aptitud agropecuaria y, tras el cambio de uso, perdieron nutrientes y/o se acidificaron, por lo que ya no son aptos para la palma [en este escenario] la única forma de emprender un proyecto agrícola a gran escala es acreditar, mediante un estudio, que la capacidad de uso mayor del suelo concluye que las tierras son aptas para cultivos permanentes, cultivos en limpio o pastos. Ello permite aplicar las leyes sobre el acceso a la tierra agrícola, ya que las normas forestales no aprueban la venta de tierras de aptitud forestal con o sin superficie boscosa (Dammert, JL 2014).
12 Superficie boscosa (Dammert, JL 2014).
22
Se pueden mencionar algunos casos emblemáticos durante los últimos años como el de la empresa Plantaciones Ucayali en Nueva Requena (palma aceitera), y el de Tamshiyacu en Loreto (cacao), que por la gravedad en términos de deforestación, han justificado la intervención del Congreso de la República y de la Procuraduría Ambiental del MinaM. En ambos casos, el retiro de la cobertura forestal se realizó en forma ilegal, sin seguir el proceso administrativo que corresponde luego de adquirir tierras (figura 5).
El caso Tamshiyacu se dio porque las tierras otorgadas de manera individual y gratuita por el Estado al amparo del decreto legislativo 838, a fin de promover la reincorporación de la población desplazada por la violencia terrorista, se hizo sin que estas pasarán por el proceso del clasificación de tierras por no ser un requisito previo al otorgamiento, por tanto no se tenía la certeza de la aptitud natural de ellas, muchas podrían ser tierras de categoría F o X así como A,C o P. Estas tierras fueron compradas luego por la empresa Cacao del Norte para la siembra de Cacao, actividad que llevó a deforestar más de 2000 has de bosques primarios sin contar con la autorización de cambio de uso y retiro de cobertura forestal respectiva.
VII. Imprecisiones y contradicciones en el marco normativo que facilitan el cambio de uso actual de la tierra
La entidad encargada de la clasificación de tierras por su CUM es la DGAAA del Minagri, su labor de clasificación se basa en un reglamento13 bastante cuestionado debido a que no permite controlar adecuadamente el proceso de asignación de derechos sobre el bosque por considerar solo condiciones de suelo y clima, mas no la cobertura vegetal presente en el espacio que se está clasificando.
En ese sentido, si el suelo debajo del bosque primario tiene CUM para cultivos en limpio, cultivos permanentes o pastos, el retiro de la cobertura forestal no es considerado como deforestación lo que deja abierta la posibilidad de autorizar el cambio de uso, situación que ha sido aprovechada y generado miles de hectáreas de deforestación en la Amazonía.
13 Reglamento de Clasificación de Tierras por su capacidad de uso mayor, Decreto Supremo 017-2009-AG.
Figura 5. Caso Tamshiyacu: procedimiento administrativo que correspondía luego de adquirir las tierras por parte de la empresa y procedimiento seguido
de facto por la empresa
Fuente: Comisión de Fiscalización y Contraloría del Congreso de la República. Lima, 2014.
Procedimiento administrativo que correspondía luego de adquirir las tierras
Aprobación de los TDR del PAMA (Actividades realizadas antes del 15.Nov.2012).1
Solicitud de la clasificación del instrumento de gestión ambiental (Para actividades a partir del 15.Nov.2012).2
Presentación a la DGAAA del instrumento de gestión ambiental (EIA).3
Tramitar autorización de Cambio de Uso ante la AFR Loreto.4
Retiro de la cobertura forestal.5
Acciones de la empresa
La empresa solicitó la conformidad a los TDRs a fin de realizar su PMA sobre las actividades que ya se habían realizado, sin hacer referencia a nuevas actividades.
1
La empresa sólo presentó los Términos de Referencia de un PAMA con relación a las actividades anteriores.
2
La empresa nunca informó a la DGAAA que iniciará actividades a mayor escala y forma intensiva.
3
La empresa nunca realizó el trámite de cambio de uso ante la Autoridad Forestal Regional de Loreto, la única que le permitiría retirar cobertura boscosa.
4
La empresa nunca solicitó el trámite de cambio de uso ante el GORE y utilizó los TDRs del PAMA de manera indebida
5
23
El reglamento también permite la reclasificación de tierras inclusive con CUM forestal o de protección a tierras agrícolas, si mediante el estudio técnico requerido se demuestra que esa CUM cambió como producto del mejoramiento por la intervención del hombre.
Este reglamento como instrumento técnico fundamental para decidir si se va a autorizar o no un cambio de uso, o si se va a titular un terreno que tiene aptitud agropecuaria, contradice abiertamente la LFFS, la cual reconoce a los bosques naturales como parte del patrimonio forestal y prohíbe toda actividad que afecte la cobertura vegetal.
Existen aproximadamente 20 millones de hectáreas de bosque que no han sido clasificadas y carecen de estudios oficiales para definir su CUM, por lo que estarían expuestos a estudios de CUM basados solo en criterios agrológicos, lo que podría llevar a definirlas como tierras agrícolas, lo que facilita su deforestación.14
Araujo et al (2015) en el documento «Fiscalización Ambiental. Recomendaciones para un fortalecimiento integral», determina que dentro de los derechos que se pueden otorgar sobre los recursos forestales, en el marco de la Ley 29763, existen dos que implican una mera afectación, sin tener un objetivo de manejo o uso sostenible de los recursos. Estos son las autorizaciones de: a) cambio de uso y b) desbosque. En líneas generales podemos establecer que la autorización de cambio de uso es solicitada cuando se busca erradicar la cobertura forestal en áreas cuya clasificación de uso mayor es apta para cultivo en limpio, cultivo permanente o pastoreo, con el objetivo de desarrollar una actividad agrícola o pecuaria. La autorización de desbosque, en cambio, es solicitada para la realización de cualquier actividad económica cuya implementación requiera impactar los recursos forestales. Esta autorización, a diferencia de la anterior, puede otorgarse incluso en tierras cuya clasificación de uso mayor es forestal o protección, y no se requiere en todos los casos de autorización de cambio de uso. En la administración pública, el desbosque como proceso para actividades distintas a la forestal no constituye un cambio de uso de suelo, debido a que no se utilizará para algún cultivo sino que se requiere su eliminación, junto con todo lo que posee encima, para realizar la actividad.
En ambos casos, se aprecia que las actividades económicas que sustentan el otorgamiento de las autorizaciones de cambio de uso y desbosque carecen del objetivo de aprovechar sosteniblemente los recursos o conservarlos.
La ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 27446, considera en la lista de proyectos de inversión sujetos al SEIA al cambio de uso de suelo con fines de ampliación de la frontera agrícola, siendo el
14 Environmental Investigation Agency, op. cit.
tema impreciso y confuso, ya que el cambio de uso «per se» no es la actividad principal, es la consecuencia de una actividad mayor como por ejemplo una actividad agrícola o agroindustrial, que dependiendo de los posibles impactos sobre ambiente, el sector correspondiente determinará si se requerirá o no de un EIA.
Se produce duplicidad de opiniones técnicas como las del SErnanp y la DGAAA para el caso de proyectos sujetos a certificación ambiental y que se encuentran en zonas de amortiguamiento de áreas naturales protegidas (ANP).
VIII. Algunos avances
Se han desarrollado esfuerzos desde el SErfor para aportar en la mejora del Reglamento de Clasificación de Suelos por su capacidad de uso mayor, creándose una mesa de trabajo de palma aceitera, desde aquí se propone añadir el criterio de «Cobertura» a los criterios ya existentes, de manera que la CUM no solo considere criterios agronómicos (clima, geomorfología y suelo, principalmente).
En la quinta disposición complementaria de la Ley 29763 se establece que en el plazo de 60 días, contados a partir de la vigencia de la citada norma, deberá reformularse el Reglamento de CUM con la participación del SErfor y el MinaM, a la fecha se han realizado 3 reuniones entre el SErfor, DGAAA y MinaM para cumplir con dicha disposición.
En diciembre de 2014, el Minagri publicó sus Lineamientos de Política Agraria,15 con el propósito de simplificar y aclarar procedimientos, a la vez de ayudar a las entidades públicas nacionales y regionales a entender y aplicar de modo consistente las prioridades nacionales para el uso de la tierra. Los tres primeros lineamientos —de un total de diez— están directamente relacionados con los bosques: manejo sostenible de aguas y suelos; desarrollo forestal; y seguridad jurídica sobre la tierra.
La creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SEnaCE) busca romper la sectorialidad de la gestión del Estado en referencia a la evaluación de los EIA de los proyectos detallados y semidetallados de competencia nacional, de manera que los sectores no sean juez y parte a la vez; sino que el proceso de certificación ambiental, que incluye la clasificación del proyecto, la validación de la línea base y la certificación ambiental propiamente dicha, estará a cargo de un organismo técnico especializado adscrito al MinaM (ente rector del SEIA), dedicado íntegramente al tema. De acuerdo con el calendario de transferencia,16 le corresponde recibir las competencias del sector agrario en el segundo trimestre de 2016.
15 Minagri, Lineamientos de Política Agraria. Lima, Dirección General de Políti-cas Agraria, Minagri, 2014.16 Aprueban el Cronograma de Transferencia de Funciones de las Autoridades Sectoriales al Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inver-siones Sostenibles (SEnaCE), en el marco de la Ley 28968, Decreto Supremo 006-2015-MINAM.
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Tomando en consideración que dos grandes proyectos de palma aceitera fueron suspendidos por medidas cautelares por serias deficiencias encontradas en los EIA,17 el sector encargado de otorgarlas tiene en la actualidad serios cuestionamientos; la puesta en marcha del SEnaCE permitirá a la población recuperar la confianza en los EIA como instrumentos para identificar, prevenir, supervisar y corregir, en forma anticipada, los impactos ambientales negativos significativos derivados de la ejecución de proyectos de inversión públicos o privados, o de capital mixto.
La nueva LFFS y su reglamento establecen cambios importantes entre los que se pueden citar:
• La aplicación de estos procesos de cambio de uso actual no quedan restringidos a zonas de selva, sino que se regula también su aplicación para regiones de costa y sierra, aun cuando las superficies de cobertura boscosa no sea significativa en estas regiones.
• Fortalece el mantenimiento de los bosques en aquellas tierras con CUM forestal o de protección, fortaleciendo el criterio de la designación de una zona forestal
17 El Segundo Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima suspendió cuatro resoluciones del Minagri que permitían el desarrollo de dos grandes proyectos de palma aceitera en la región Loreto: Manití y Santa Cecilia. Esta decisión fue tomada luego de conceder la medida cautelar inter-puesta por la Sociedad Peruana de Ecodesarrollo (SPDE) contra el Minagri. Dos de las resoluciones suspendidas (085-2013-MINAGRI-DGAAA y 156-2013-MINA-GRI-DGAA) aprobaban los EIA del Proyecto Agroindustrial Manití y del Proyecto Agroindustrial de Palma Aceitera Santa Cecilia, respectivamente. El juzgado consideró que estos EIA se aprobaron con insuficiente información, porque «… son cuestionables los mapas de delimitación de las zonas declaradas como Bosques de Producción Permanente y que no existen estudios actualizados sobre la calidad de los suelos que permitan otorgar sin cuestionamientos estos permisos o aprobaciones».
permanente, que debería mantenerse en el largo plazo, y en el que se deben promover iniciativas de manejo forestal sostenible, o de uso indirecto de la biodiversidad.
• Establece que no son plantaciones forestales los cultivos agroindustriales y agroenergéticos, esto incluye a la palma aceitera.
• La actividad para lo que se solicita el cambio de uso (tanto en predios públicos como privados), deberá ser compatible con la Política Nacional Forestal considerando criterios específicos en relación a hábitats críticos, especies amenazadas, conectividad, potencial para provisión de servicios ecosistémicos, entre otros.
• Para el caso de las áreas de dominio público, la autorización es otorgada por el SErfor con opinión vinculante del MinaM y respetando la ZEE de nivel medio o superior; para el caso de predios privados, dicha autorización es otorgada por la ARFFS con el sustento de un estudio técnico de la microzonificación.
• La aprobación del estudio de CUM debe darse de manera previa a la titulación.
• Se requiere el mantenimiento del 30 % de la cobertura forestal original existente en las tierras con CUM para cultivos o del área total del proyecto también para tierras de dominio público.
• La Ley 29763 impide otorgar derechos reales de propiedad o posesión en tierras de dominio publico con CUM para producción forestal o protección, asi como reconocimiento o instalación de infraestructura publica de servicios, esta medida desincentiva la instalación de hecho de colonos en este tipo de tierras, y advierte a autoridades que no pueden reconocer a los poblados que se conforman en estos espacios.
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• Considera el procedimiento de cambio de uso actual de la tierra y de desbosque por separado y basados en condiciones previas donde el SErfor participa a través de opiniones técnicas vinculantes o no, esto permite dar un mejor tratamiento a ambos procesos.
• El desbosque requiere la autorización del SErfor o de la ARFFS, dependiendo del nivel de evaluación ambiental exigible en cada caso y en el marco de la ley del SEIA. De esta manera, los ARFFS tienen una nueva competencia.
• Se consideró que rige el derecho a la Consulta Previa del convenio 169 de la OIT si el desbosque tenga carácter de medida complementaria, respetando los derechos colectivos de las comunidades nativas o comunidades Campesinas y pueblos indígenas u originarios.
• No permite la autorización de desbosque en reservas de tierras para pueblos indígenas en situación de aislamiento o contacto inicial.
• El pago por el valor de los recursos forestales se establece con base en una valoración integral, considerando la compensación ecosistémica de dimensiones equivalentes a las áreas afectadas por el desbosque.
• Establece una calificación de gravedad de delitos relacionados con el cambio de uso de la tierra sin la debida autorización.
IX. Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
El cambio de uso de la tierra, para la implementación de actividades agrícolas principalmente, ha generado tan solo durante 2014, 177.585 hectáreas deforestadas y se estima que esta cifra seguirá incrementándose durante los siguientes años.
Las causas son múltiples, una de las principales es la institucionalidad fragmentada y débil, tanto en el nivel nacional como en el regional, lo que no garantiza una adecuada gobernanza forestal y deja a los bosques desprotegidos porque simplemente el Estado no tiene capacidad de llegar a ellos , en la intensidad requerida, para promover su gestión e impedir el avance de la migración.
Promover el desarrollo de un país con el 57 % de su territorio cubierto por bosques, de manera sectorial y sin incluirlos como base para el desarrollo y la sostenibilidad de las inversiones, es mirar el futuro con una visión cortoplacista, lo que ocasiona que el riesgo de que las inversiones no sean sostenibles en el tiempo es alto.
La dinámica de transferencia de funciones ejecutada durante 2009 y 2010 en el sector agrario no cumplió con los objetivos del proceso de descentralización establecidos en la Ley de Bases de la Descentralización: transferencia gradual, asignación de competencias y transferencia de recursos. Por esta razón, los recursos financieros para su ejecución no llegaron hasta ahora. Tampoco hay
claridad en los GORE sobre las competencias y las etapas del proceso de autorización de cambio de uso, solo el Gobierno Regional San Martín tiene el procedimiento administrativo de cambio de uso de suelo en el TUPA, los otros gobiernos regionales, inclusive con esta competencia transferida, todavía no implementan el proceso, pasando a ser realizado por la ATFFS del SErfor.
El marco normativo vigente precisa el alcance del procedimiento administrativo y sus requisitos; pero en la práctica la comparación entre el procedimiento administrativo que establece el TUPA del Minagri y el TUPA del Gobierno Regional San Martín, evidencia la existencia diferenciada de requisitos.
Esta falta de claridad sobre las competencias y su alcance también se observa en lo referente a la fiscalización, el OEFA y las EFA (Minagri, SErfor, GORE), no cuentan con herramientas y procedimientos técnicos claros para su desarrollo. Algunos proyectos de cultivo de palma aceitera a gran escala fueron paralizados por medidas cautelares interpuestas por la sociedad civil (proyectos de Manatí y Santa Cecilia en Loreto) por irregularidades en el EIA o en el cambio de uso y desbosque.
Hay un desfase entre las normas sobre cambio de uso (promulgadas entre 2001 y 2006) y la normas actuales en relación con la Ley del Sistema Nacional de Impacto Ambiental, que los reglamentos de gestión ambiental de los sectores buscan llenar, sin embargo, son pocos los sectores que han llegado a promulgarlos.
En la nueva LFFS se establece: «… el uso de la zonificación ecológica-económica, de nivel medio o superior, aprobada por el gobierno regional o gobierno local correspondiente». Sin embargo, los estudios de ZEE a nivel macro no han concluido al 2015 en algunas regiones y, menos aún, los de nivel meso, por lo que estas condiciones no son aplicables en todos los casos.
Los criterios para determinar la CUM son básicamente agrológicos, lo que invisibiliza la cobertura forestal cuando existe. Esto pone en evidencia la vulnerabilidad de las 20 millones de hectáreas de bosque cuya CUM está pendiente de determinar.
El 85 % de la deforestación ocurre por cambio de uso de la tierra para agricultura de subsistencia y a pequeña escala, en estos casos el cambio de uso se realiza sin ninguna autorización y es probable que la gran mayoría de estos agricultores no cuenten con títulos de propiedad o algún derecho otorgado sobre la tierra y, menos aún, con los recursos financieros y técnicos para ejecutar el proceso, en consecuencia, quedan al margen de la ley. En ese sentido, la normativa actual sobre la materia, aún con la nueva ley vigente, no aborda el problema en su real magnitud.
La deforestación producida por el cambio de uso de suelo para el cultivo de la palma aceitera está incrementándose rápidamente durante los últimos años, a través de grandes proyectos agroindustriales, lo que representa una gran amenaza para el patrimonio forestal del país, más aún cuando se sabe que la demanda del aceite de palma crece y la oferta de tierras para su cultivo en Malasia e Indonesia, que abastecen el 85 % de la demanda global, se prevé se
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agotará para el 2022 (EIA, 2015). Además de que los costos de mano de obra se vienen incrementando, esto hace que los inversionistas dirijan su mirada a países como el nuestro, con el 57 % del territorio nacional cubierto por bosques y con serias debilidades políticas, normativas e institucionales para su gestión, que les provee de un escenario ideal para acceder de manera fácil y económica a estas tierras para expandir su cultivo a gran escala.
Aunque algunos autores consideran que pocos países cuentan con un marco jurídico adecuado y la capacidad para ponerlo en práctica y hacer frente a esta nueva y significativa amenaza, también creen que el Perú no es uno de ellos, pues pareciera no tener la capacidad para evaluar, gestionar y monitorear proyectos agroindustriales a gran escala y sugieren, además, abstenerse de aprobar nuevos proyectos hasta que desarrolle la capacidad interna para monitorear y hacer cumplir de forma efectiva sus leyes. Sin embargo, la creación del SErfor y, en especial del SEnaCE, representa un gran avance y abre la esperanza de que en el país los proyectos a gran escala, incluyendo los agroindustriales, puedan aportar realmente al desarrollo sostenible sin comprometer el ambiente y la salud de las personas.
El desarrollo de sistemas de monitoreo del bosque en el Perú, aunque iniciales aún, ha puesto en evidencia la gravedad del problema, el PNCBMCC ha aportado considerablemente para corroborar lo que la sociedad civil organizada venían denunciando. El SErfor también viene trabajando en el tema, pero es necesario que las instituciones del Estado acuerden metodologías, establezcan procedimientos y, sobre todo, hagan la información accesible a responsables de la toma de decisiones, incluyendo a quienes están más cerca del bosque.
Recomendaciones
Recomendaciones
Fortalecer la institucionalidad forestal tanto en el nivel nacional como regional para asegurar la ejecución de un adecuado procedimiento de cambio de uso, al igual que la supervisión y la fiscalización, garantizando así el accionar oportuno del Estado en el nivel que corresponda.
Para disminuir la fragmentación institucional en materia forestal se requiere articular y conectar a los sectores, alinear y adecuar la normativa sectorial en relación con el cambio de uso, culminar con los reglamentos de gestión ambiental de los sectores, adecuarla a las normas vigentes del SEIA, establecer directivas o lineamientos sobre lo definido como «concordancia» con el MinaM. Todas estas acciones permitirían los puentes importantes para mayor eficiencia y eficacia.
En el marco del cumplimiento de su rol rector, se requiere el acompañamiento a los GORE y las EFA por parte del SErfor y el OEFA, para el desarrollo de instrumentos administrativos, normativos y técnicos coherentes con el marco legal vigente, de manera que permitan definir en forma específica los elementos críticos a considerar en los procesos de adjudicación de tierras, autorización de cambio de uso y desbosque, y actividades de supervisión y fiscalización.
Asignar recursos a las regiones para la implementación de las actividades en el marco de sus competencias.
Fiscalizar e implementar sanciones a todo funcionario de cualquier entidad pública que otorgue derechos sobre tierras de CUM forestal o de protección distintos a los considerados en la LFFS, así como también ofrecer servicios del Estado que promuevan la migración y el asentamiento de poblaciones en estas zonas.
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Elaborar y mantener actualizado el catastro de bosques, tierras forestales y de protección, incluyendo todas las categorías del ordenamiento forestal, así como tierras de comunidades y áreas protegidas.
Se requiere que el SErfor y el MinaM revisen en forma consensuada los criterios para la determinación de la CUM, considerando el criterio de cobertura u otro que ponga en valor el bosque en pie y los servicios ecosistémicos que presta, de manera previa a la clasificación de las cerca de 20 millones de hectáreas pendientes de determinar su CUM.
Culminar la elaboración del mapa nacional de tierras clasificadas por su CUM, ya que es el elemento central en el que se basa el procedimiento administrativo de autorización de cambio de uso.
En materia de «Autorización de desbosque a titulares de operaciones y actividades distintas a la forestal», se debe apoyar la implementación de la propuesta de rediseño que lleva a la eliminación de pasos relacionados con la solicitud de opinión al SErnanp, la DGAAA y la autoridad ambiental sectorial para las solicitudes que cuenten con certificación ambiental y la definición del alcance de la actividad de verificación de campo.
Concluir los procesos de ZEE, convirtiéndola en un instrumento orientador para las políticas de todos los sectores y los tres niveles de gobierno, se impulsará así el Ordenamiento Territorial como mecanismo para orientar el uso y la ocupación del territorio con base en sus potencialidades, y también se dará sostenibilidad a las inversiones. De esta manera se convertirá el patrimonio forestal en impulsor del desarrollo económico, social y ambiental del país.
En relación a la Palma Aceitera, se requiere actualizar el Plan de Promoción de su cultivo, identificar las áreas óptimas para su desarrollo y el establecimiento de criterios técnicos más detallados para los contenidos y evaluación de los EIA de proyectos a gran escala.
Incorporar en el procedimiento del sector correspondiente la obligatoriedad de la opinión técnica del SErfor de manera vinculante, como parte del procedimiento de evaluación de EIA o de otorgamiento de cualquier derecho o autorización que pudiera afectar total o parcialmente el patrimonio forestal y de fauna silvestre.
Se debe prohibir la reclasificación de suelos forestales o de protección a agropecuarios, ya que esto constituye una puerta abierta que las grandes empresas productoras de palma aceitera están aprovechando al incentivar el aumento de la migración en estas tierras cuyos actores deforestan e inician alguna actividad productiva para que, luego, sean compradas por las empresas para solicitar su reclasificación.
Se requiere aclarar el término «concordancia» entre el MinaM y el Minagri en materia de cambio de uso de la tierra, este último como autoridad nacional encargada de promover la conservación y el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales renovables, entre ellos el suelo, ya que no participa en el proceso de autorización.
Diseñar y poner en práctica adecuados sistemas de monitoreo y vigilancia de bosques que permitan actuar tempranamente. Se debe contar con la participación organizada de la sociedad civil y de la población cercana para fortalecer la vigilancia y el control, entre otras medidas cuya aplicación mejorará la protección de los bosques.
Referencias bibliográficas
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