BORRADOR Política Nacional de Desarrollo Productivo

7/21/2019 BORRADOR Política Nacional de Desarrollo Productivo

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1

Documento

CONPES

CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL

REPÚBLICA DE COLOMBIA

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

P

OLÍTICA NACIONAL DE DESARROLLO PRODUCTIVO

Departamento Nacional de PlaneaciónMinisterio de Comercio, Industria y TurismoMinisterio de Tecnologías de la Información y las ComunicacionesMinisterio de Agricultura y Desarrollo RuralMinisterio de Hacienda y Crédito PúblicoMinisterio de SaludMinisterio de DefensaMinisterio de Educación NacionalServicio Nacional de Aprendizaje

Borrador

1

30/ 11/ 2015

Bogotá, D.C., fecha de aprobación

1 Esta es una versión borrador del documento que será eventualmente presentado a consideración del CONPES.Su contenido no es definitivo hasta tanto no haya sido aprobado por el CONPES, una vez cursado el debidoproceso. Por lo tanto, su contenido no compromete al Gobierno nacional con la implementación de las accionese inversiones aquí presentadas.



2

CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL

CONPES

Juan Manuel Santos Calderón

Presidente de la República

Germán Vargas Lleras

Vicepresidente de la República

Maria Lorena Gutiérrez

Ministra de la Presidencia

Juan Fernando Cristo Bustos

Ministro del InteriorMaría Ángela Holguín Cuéllar

Ministra de Relaciones Exteriores

Mauricio Cárdenas Santamaría

Ministro de Hacienda y Crédito PúblicoYesid Reyes Alvarado

Ministro de Justicia y del Derecho

Luis Carlos Villegas

Ministro de Defensa NacionalAurelio Iragorri Valencia

Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

Alejandro Gaviria Uribe

Ministro de Salud y Protección SocialLuis Eduardo Garzón

Ministro de Trabajo

Tomás González Estrada

Ministro de Minas y EnergíaCecilia Álvarez-Correa

Ministra de Comercio, Industria y Turismo

Gina Parody d'EcheonaMinistra de Educación Nacional Gabriel Vallejo LópezMinistro de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Luis Felipe Henao Cardona

Ministro de Vivienda, Ciudad y TerritorioDavid Luna Sánchez

Ministro de Tecnologías de la Información y lasComunicaciones

Natalia Abello Vives

Ministra de TransporteMariana Garcés Córdoba

Ministra de Cultura

Simón Gaviria Muñoz

Director General del Departamento Nacional de Planeación

Luis Fernando Mejía Alzate

Subdirector SectorialManuel Fernando Castro Quiroz

Subdirector Territorial y de Inversión Pública



3

Resumen ejecutivo

El presente documento CONPES contiene los lineamientos de una Política de Desarrollo

Productivo para Colombia. En primer lugar se presentan las razones por las que dicha política

es relevante y necesaria. En resumen, la contribución de la productividad al crecimiento de

la economía colombiana ha sido baja en las últimas décadas, y el crecimiento ha sido

consecuencia más de aumentos en la fuerza laboral que de crecimientos en la productividad

laboral. Además, los niveles de apertura, diversificación y sofisticación de la economía son

bajos. Finalmente, cabe mencionar que la mayoría de los problemas anteriormente descritos

están más presentes en unas regiones que en otras, lo cual explica en alguna medida las

brechas sociales y económicas interregionales.

Con el fin de identificar posibles acciones tendientes a solucionar los problemas

anteriores, este documento hace un diagnóstico del estado actual de los principales

determinantes de la productividad, clasificándolos en tres niveles según su incidencia sobre

las firmas: factores que afectan directamente los procesos de las unidades productivas,

factores relacionados con la eficacia y eficiencia en la provisión de los factores de

producción, y factores de entorno. Dicho diagnóstico no solo arroja luces sobre cuáles son

los determinantes que requieren mayor atención, sino que también permite inferir cuáles son

los instrumentos necesarios en cada caso.

Bajo el principio rector de que los instrumentos derivados de la presente política serán

preferiblemente bienes públicos y atenderán únicamente fallas de mercado, el documento

termina con un conjunto de acciones concretas que tienen como objetivo generar las

condiciones necesarias para que las unidades productivas logren aumentos sostenidos en su

productividad, lo cual deberá redundar en una transición de la economía colombiana hacia

una estructura más competitiva y con mayor capacidad de generación de valor. Una de las

acciones concretas apunta a que el Gobierno nacional focalice en el mediano plazo sus

instrumentos verticales regionalizables en apuestas productivas identificadas bajo un enfoque

de ventajas comparativas.

Clasificación: O25.

Palabras clave: Desarrollo productivo, productividad, competitividad.



4

TABLA DE CONTENIDO

1.

INTRODUCCIÓN ........................................................................................ 10

2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN .................................................................... 11

3.

MARCO CONCEPTUAL ................................................................................. 15

3.1. ¿Por qué apostarle a la productividad? .......................................................... 15

3.2. ¿Para qué sofisticar o diversificar? ................................................................. 16

3.3. ¿Cuáles son los determinantes de la productividad? ........................................ 16

3.4. ¿Qué tipo de instrumentos incluye una PDP? ................................................... 18

3.5. Priorización de apuestas productivas ............................................................. 19

3.5.1. ¿Por qué priorizar? ...................................................................................... 19

3.5.2. Priorización y fallas de mercado ................................................................... 20

3.6. Marco institucional ....................................................................................... 21

4.

DIAGNÓSTICO .......................................................................................... 22

4.1. Evolución de la productividad en Colombia .................................................... 22

4.2. ¿Ganancias absolutas de productividad o movimientos de factores productivos? 26

4.2.1. Movimientos de factores de producción ........................................................ 26

4.2.2. Productividad y sofisticación ........................................................................ 28

4.3. Diagnóstico Territorial .................................................................................. 29

4.4. Limitaciones en Colombia de los determinantes de la productividad, ladiversificación y la sofisticación ..................................................................... 32

4.4.1. Baja actividad innovadora y de emprendimiento en el aparato productivo, sumada

a condiciones insuficientes para la apropiación de conocimiento y tecnología. .. 32

4.4.2. Existencia de brechas de capital humano ....................................................... 36

4.4.3. Limitado acceso a financiamiento para la transformación productiva ................. 39

4.4.4. Bajos niveles de encadenamientos productivos................................................ 42

4.4.5. Baja participación del país en el comercio mundial ......................................... 45

4.4.6. Bajos niveles de cumplimiento de estándares de calidad .................................. 50

4.4.7. Bajos niveles de competencia ........................................................................ 52

4.5. Estado actual de la articulación entre instancias y actores ................................ 55

4.5.1. Avances a la fecha ...................................................................................... 55

4.5.2. Aspectos por mejorar ................................................................................... 56



5

4.6. Experiencias previas de priorización ............................................................. 58

5.

DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA .......................................................................... 59

5.1. Definición de Política de Desarrollo Productivo (PDP) ....................................... 59

5.2. Principios de la PDP ..................................................................................... 59

5.3. Objetivo general ........................................................................................ 60

5.4. Objetivos específicos ................................................................................... 60

5.5. Plan de acción ............................................................................................ 60

5.5.1. Estrategias relacionadas con el primer objetivo específico ................................ 60

5.5.2. Estrategias relacionadas con el segundo objetivo específico ............................. 63

5.5.3. Estrategias relacionadas con el tercer objetivo específico ................................. 67

5.5.4. Lineamientos para la priorización de apuestas productivas .............................. 74

5.6. Marco Institucional ....................................................................................... 78

5.7. Seguimiento y Evaluación ............................................................................. 81

5.7.1. Seguimiento y evaluación de la política ......................................................... 82

5.7.2. Seguimiento y evaluación de los instrumentos ................................................. 84

5.7.3. Observatorio del Sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación . 86

5.8. Financiamiento ............................................................................................ 86

6.

RECOMENDACIONES .................................................................................. 86

7.

ANEXOS ................................................................................................. 87

Anexo A. Plan de acción seguimiento (PAS) ................................................................ 87

Anexo B. Determinantes de la productividad ............................................................... 88

Anexo C. Miembros de instancias articuladoras del SNCCTI......................................... 94

Anexo D. Definición de comités técnicos del SNCCTI ................................................... 95

Anexo E. Tipos de instrumentos de política de desarrollo productivo y retos en el diseño delos mismos. ................................................................................................. 97

Anexo F. Línea de tiempo. Sistema Administrativo de Competitividad e Innovación, 2004-2015 ......................................................................................................... 98

8.

BIBLIOGRAFÍA............................................................................................ 99



6

Índice de gráficos

Gráfico 1. Relación entre productividad (PTF 2011) y el GII (2013) ............................... 13

Gráfico 2. Relación entre ICE (2013) y el GII (2013) ................................................... 14

Gráfico 3. GNI per cápita. Colombia y países pares, 1962-2013 ................................ 22

Gráfico 4. Exportaciones (% GDP). Colombia y países pares.1960-2013 ...................... 23

Gráfico 5. Productividad en América Latina y OCDE, 1960-2010 ................................. 24 Gráfico 6. Crecimiento anual de la productividad en Colombia, 1991-2014 ................. 24

Gráfico 7. Productividad en Colombia y países pares, 1960-2011 ............................... 25

Gráfico 8. Aporte al crecimiento del valor agregado per cápita por rama de actividadeconómica ............................................................................................................... 27

Gráfico 9. Productividad laboral y empleo, 2008-2013 ............................................... 27

Gráfico 10. Diversificación en Colombia .................................................................... 28

Gráfico 11. PIB y productividad laboral por departamento, 2013 ................................. 30

Gráfico 12. Similitud de la composición económica entre departamentos, 2013 ............. 31

Gráfico 13. Índice de sofisticación por departamentos. Muestra de veintiún departamentos,2013 ...................................................................................................................... 32

Gráfico 14. Empresas que invirtieron en actividades de desarrollo e innovación tecnológicay montos invertidos, 2003-2012 ................................................................................ 33

Gráfico 15. Calidad de la gerencia: realidad y autopercepción.................................... 35

Gráfico 16. Oferta y demanda laboral por nivel educativo, 2014 ................................. 36

Gráfico 17. Pirámide de habilidades laborales. Deseadas y actuales ............................ 37

Gráfico 18. Participación en la matrícula total ............................................................. 38

Gráfico 19. Obstáculos en el ambiente de negocios, 2011 .......................................... 40

Gráfico 20. Estructura de financiamiento para el emprendimiento y la innovación enColombia ................................................................................................................ 41

Gráfico 21. Valor agregado extranjero en las exportaciones, por sector generador de valor

agregado. Promedio 2003-2007 ............................................................................... 43 Gráfico 22. Valor agregado doméstico en las exportaciones de terceros países, por sectorgenerador de valor agregado. Promedio 2003-2007 .................................................. 43

Gráfico 23. Distribución de valor agregado extranjero proveniente de la AP por país deorigen ..................................................................................................................... 43

Gráfico 24. Distribución de iniciativas de encadenamientos productivos a nivel nacional,2014 ...................................................................................................................... 44

Gráfico 25. Apertura comercial como porcentaje del PIB .............................................. 45

Gráfico 26. Proporción de bienes sujetos a algún tipo de MNA para su importación enColombia ................................................................................................................ 49

Gráfico 27. Empresas con algún tipo de certificación de calidad según EDIT, para el

periodo 2005-2012 ................................................................................................. 50 Gráfico 28. Factores que afectan a las empresas relacionadas con la infraestructura decalidad ................................................................................................................... 52

Gráfico 29. Índice de concentración Herfindal-Hirschman y número de empresas por sector .............................................................................................................................. 53

Gráfico 30. Porcentaje de sectores con Índice Herfindal-Hirschman superior a 0,25 ynúmero total de empresas por departamento ............................................................... 54

Gráfico 31. Ciclo de identificación de sectores ........................................................... 75



7

Gráfico 32. Gobernanza del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología eInnovación ............................................................................................................... 79

Índice de tablas

Tabla 1. Marco para identificación de instrumentos ..................................................... 19

Tabla 2. Clasificación de los sectores según sus ventajas comparativas y su potencial decrecimiento .............................................................................................................. 21

Tabla 3. Exportaciones no primarias de Colombia, 2012-2014 .................................... 29

Tabla 4. Apoyo directo a las startup en América latina, 2012 ...................................... 34

Tabla 5. Indicadores de comercio transfronterizo. Colombia frente a América Latina y laOCDE ..................................................................................................................... 47

Tabla 6. Indicadores de impacto y resultado de la PDP ................................................ 82

Tabla 7. Cronograma de evaluación .......................................................................... 84

Tabla 8. Cronograma de seguimiento ......................................................................... 85



8

SIGLAS Y ABREVIACIONES

AIN Análisis de Impacto Normativo

Bancóldex Banco de desarrollo empresarial y comercio exterior de Colombia

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco MundialCAF Corporación Andina de Fomento

CEMER Comisión Estatal de Mejora Regulatoria (Puebla, México)

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

COLCIENCIAS Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación

COLFUTURO Fundación para el Futuro de Colombia

CONFECAMARAS Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio

CN CCTI Comisión Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación

CPC Consejo Privado de Competitividad

CRC Comisiones Regionales de Competitividad

CRCCTI Comisiones Regionales de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación

CTI Ciencia, tecnología e innovación

CUEE Consejos Universidad, Empresa y Estado

DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística

DATLAS Atlas de Complejidad Económica para Colombia

DDE Dirección de Desarrollo Empresarial

DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

DIFP Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas

DNP Departamento Nacional de Planeación

EDIT Encuesta de Innovación y Desarrollo Tecnológico

FTDH Formación para el Trabajo y Desarrollo Humano

GEM Global Entrepreneurship Monitor

GII Global Innovation Index

HH Herfindal-Hirschman

ICA Instituto Colombiano Agropecuario

ICE Índice de Complejidad Económica

ICETEX Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior

I+D Investigación y desarrollo

I+D+i Investigación, desarrollo e innovación

IED Inversión Extranjera Directa

IES Institución de Educación Superior

IGC Institución Generadora de ConocimientoINM Instituto Nacional de Metrología

INVIMA Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos

ISO International Organization for Standardization

iNNpulsa Unidad de Desarrollo e Innovación de Bancóldex

MNA Medidas no Arancelarias

MSF Medidas Sanitarias y Fitosanitarias



9

NTC Normas Técnicas Colombianas

OCAD Órganos Colegiados de Administración y Decisión

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OCyT Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología

OEC Organismos Evaluadores de la Conformidad

OMC Organización Mundial de ComercioOTC Obstáculos Técnicos al Comercio

OTRI Oficina de Transferencia de Resultados de Investigación

PAS Plan de Acción y Seguimiento

PDP Política de Desarrollo Productivo

PIB Producto Interno Bruto

PINES Proyectos de Interés Nacional y Estratégico

PISA Programme for International Student Assessment

PND Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país"

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PRC Planes Regionales de CompetitividadPTF Productividad Total de Factores

PTP Programa de Transformación Productiva

PYMES Pequeña y Mediana Empresa

RT Reglamentos Técnicos

SENA Servicio Nacional de Aprendizaje

SNCA Subsistema Nacional de la Calidad

SGR Sistema General de Regalías

SIC Superintendencia de Industria de Comercio

SNCI Sistema Nacional de Competitividad e Innovación

SNCCTI Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e InnovaciónSUIFP Sistema Unificado de Inversión y Finanzas Públicas

STEMScience, Technology, Engineering and Math (Educación en ciencias, tecnología, ingematemáticas.

UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

URT Unidad de Reglamentación Técnica

TCT Transferencia de Conocimiento y Tecnología

TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación

TyT Técnica y Tecnológica

VCR Ventaja Comparativa Revelada

VUCE Ventanilla Única de Comercio ExteriorWMS World Management Survey



10

1. INTRODUCCIÓN

La economía colombiana creció a una tasa promedio anual de 4% en el periodo 2000-

2014, cifra que ha ubicado al país dentro del grupo que más ha crecido en la región. Este

crecimiento ha sido acompañado por un aumento en el flujo de Inversión Extranjera Directa,

los niveles de apertura comercial, el stock de capital, la población activa y los niveles deescolaridad de la misma (Devlin y Moguillansky, 2012). Sin embargo, entre los años 2000

y 2010 la Productividad Total de los Factores (PTF) solo creció a una tasa promedio anual de

0,26% (Santa María, 2013). De hecho, desde 1990, el crecimiento anual de la PTF ha sido

nulo o negativo en el 50% de los años. Esto refleja que el crecimiento económico del país en

los últimos años ha estado asociado más a acumulación de capital físico y de fuerza laboral

que a aumentos en productividad. Adicionalmente, el empleo se ha concentrado en las ramas

de actividad económica distintos de aquellos que tienen las mayores productividades

laborales.

Similarmente, el crecimiento de la economía no ha sido impulsado por aumentos en lasexportaciones netas sino por incrementos en el consumo interno. Al respecto, cabe mencionar

que durante el periodo 2004-2014 el PIB nacional creció en promedio 4,8%, jalonado por

un aumento de 6,2% de la demanda interna, y frenado por una disminución de -1,40% de

las exportaciones netas. Asimismo, desde 1970, la participación de las exportaciones en el

PIB colombiano ha estado por debajo del 20%, inferior a la de Chile, Ecuador y México.

Esta baja exposición a los mercados internacionales ha limitado el crecimiento de la

productividad del aparato productivo colombiano y la exportación de bienes más

sofisticados, que involucren mayor uso de conocimiento, tecnología y procesos de

innovación.

Ante este escenario se hace necesario promover una Política de Desarrollo Productivo

de largo plazo que propenda por la transformación de la estructura productiva del país,

mejore tasas de crecimiento de la productividad y promueva un desarrollo económico más

sostenido.

Este documento CONPES contiene las siguientes secciones: (i) introducción, (ii)

antecedentes en materia de política de desarrollo productivo y justificación de la política que

este documento propone; (iii) marco conceptual a partir del cual se estructura la política

alrededor de tres ejes (fomentos de productividad a nivel de la firma, mejora de la eficiencia

y eficacia en la provisión de factores de producción, y mejora del entorno económico einstitucional); (iv) diagnóstico del actual estado de los factores en estos tres ejes; (v) definición

de la política, que incluye el objetivo general y los objetivos específicos formulados a partir

de los ejes estratégicos señalados, y un plan de acción, de financiamiento y de seguimiento

y evaluación; y (vi) recomendaciones para las diferentes entidades del Gobierno nacional

responsables del cumplimiento de las acciones y estrategias de esta política.



11

2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

El Decreto 1500 de 2012 definió tres pilares sobre los cuales el Sistema Nacional de

Competitividad e Innovación trabajaría en la formulación e implementación de políticas:

competitividad, productividad e innovación. Recientemente, la Consejería Presidencial para

la Competitividad e Innovación identificó 11 factores para potenciar estos tres pilares. Por unlado, factores tradicionalmente asociados al concepto de costo país como institucionalidad,

estabilidad macroeconómica, justicia, legalidad y anticorrupción, prácticas leales de

comercio e infraestructura conforman lo que se ha denominado la agenda de competitividad.

Por otro lado, la agenda de productividad se ha enfocado en las acciones necesarias para

impulsar un mejor desempeño del aparato productivo colombiano, a través de factores como

la educación, la transformación agropecuaria, la transformación industrial y el desarrollo

regional. Por último, la agenda de innovación la integran todos los temas relacionados con

el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación.

Si bien el Gobierno nacional ha trabajado en estos tres frentes, en la última década sehan logrado mayores avances en la agenda de competitividad. Por ejemplo, la política

macroeconómica del país ha sido reconocida internacionalmente por su estabilidad. Las

megaobras de infraestructura de tercera y cuarta generación han permitido disminuir el

rezago que el país acumuló por décadas en materia de vías y obras para la competitividad.

La Ley Anticontrabando (1762 del 2015) fortaleció la política de promoción de prácticas

leales de comercio.

También se han tenido avances en la agenda de productividad, como lo muestran los

siguientes ejemplos. El esquema de Proyectos de Interés Nacional y Estratégico (PINES),

institucionalizado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, favorece la solución decuellos de botella que se generan en la implementación de estrategias productivas. Asimismo,

la reciente articulación entre el Ministerio de Comercio, Industria y turismo y el Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural favorece los procesos de internacionalización de la oferta

productiva nacional, retando en el corto plazo las capacidades productivas de las regiones.

También el fomento al desarrollo de la industria TIC (software, servicios asociados y conexos,

aplicaciones (apps) y contenidos digitales, Telecomunicaciones e Infraestructura, ITO,

Hardware) por parte del Ministerio de Tecnologías de Información y las Comunicaciones,

servirá de soporte para la producción de bienes y servicios de mayor valor agregado,

innovación y contenido tecnológico.No obstante, el país continúa mostrando fuerte rezagos en materia de productividad.

Si bien durante el periodo 2010-2014 la economía colombiana creció a una tasa promedio

anual cercana al 5,0%, los esfuerzos para mejorar en los determinantes del crecimiento

diferentes de los factores de producción (como, por ejemplo, las estructuras de los mercados

y la facilidad para comerciar) no han sido suficientes. Como resultado, la PTF creció a una

tasa promedio anual de 0,26% (Santa María, 2013). Se concluye de lo anterior que el



12

crecimiento de la economía en las últimas décadas no ha sido explicado por aumentos en la

productividad.

Este estancamiento de la eficiencia productiva, el cual se aprecia tanto a nivel nacional

como regional, está relacionado con una concentración de la producción en bienes con baja

sofisticación. Reflejo de ello es que las exportaciones colombianas de productos norelacionados con la industria extractiva pasaron de representar el 60% del total de

exportaciones en 2006 al 33% en 2014. Ante esto, OECD Reviews

of Innovation Policy: Colombia 2014

el crecimiento sostenible del país. Asimismo, el informe reiteró la importancia de la

innovación para el desarrollo de nuevas actividades económicas y la promoción de

incrementos en la productividad. En el mismo sentido, el PND 2014-2018 señala que para

lograr dichos incrementos se requieren mejoras en las capacidades de innovación y

absorción tecnológica de las empresas colombianas.

Por otro lado, Imbs y Wacziarg (2003) han mostrado una relación empírica entre laconcentración sectorial y el nivel de desarrollo económico de un país: en países en desarrollo,

los aumentos del PIB per cápita están asociados a una mayor diversificación del aparato

productivo. A partir de cierto nivel de PIB per cápita (cercano a los 8.000 dólares), los países

tienden a concentrarse en bienes más sofisticados. Dado su nivel actual de PIB per cápita

(cercano al punto de quiebre mencionado), Colombia debe buscar impulsar la diversificación

del aparato productivo hacia bienes más sofisticados, con el fin de jalonar un mayor

desarrollo económico.

del

crecimiento no requieren únicamente condiciones generales favorables (estabilidad macro,infraestructura y educación), sino también acciones que promuevan un cambio estructural

hacia nuevas actividades. De manera similar, según Rodrik (2004) hay razones para creer

que la combinación de estabilidad macroeconómica, estabilidad jurídica y apertura al

comercio no son elementos suficientes para garantizar la aparición de transformaciones que

promuevan la diversificación.

Uno de los elementos centrales entonces para promover este tipo de transformación

productiva es la innovación. El Gráfico 1 muestra la relación directa que existe entre la PTF2

y el Índice Global de Innovación (GII), el cual mide la dinámica de los sistemas de innovación

de los países. Para Colombia, el bajo nivel de la PTF como proporción de productividad deEstados Unidos está directamente relacionado con su baja calificación en el GII. De hecho,

en este índice Colombia figura en una posición intermedia (posición 60 de 142 en 2013,

2 Se entiende la PTF como aquella parte del crecimiento que no puede ser explicada por el aporte de los factorestradicionales: capital y trabajo. De acuerdo con Maloney & Lederman (2004) (2014)diferencias observadas en el ingreso per cápita y el crecimiento del PIB de los países se debe a disparidades enla PTF, por lo general, relacionadas c



13

68 de 143 en 2014, y 67 de 141 en 2015), por detrás de Chile, Costa Rica, México y

Panamá.

Esta relación positiva también se refleja en otras variables críticas para el desarrollo

económico y el bienestar de un país. Además de la productividad, el Gráfico 2 muestra que

los países con mayor PIB per cápita son aquellos con mejores puntajes en el GII, mayorinversión en Investigación y Desarrollo (I+D) como porcentaje del PIB, y niveles superiores del

Índice de Complejidad Económica (ICE)3, el cual ubica a Colombia en el puesto 53 de 124

países, por debajo de México, Panamá, Brasil y Uruguay4 (Hausmann et ál. (2013)).

Gráfico 1. Relación entre productividad (PTF 2011) y el GII (2013)

Fuente: Cálculos DNP, a partir de (Feenstra, Inklaar, & Marcel, 2015) y (Cornell U., 2015).

3 El ICE analiza: i) La diversidad: mide la variedad de productos que un país exporta, entre mayor sea esta esmayor la calificación, y ii) La ubicuidad: mide la complejidad de los productos considerados. En este caso, unproducto producido por un número reducido de países es considerado más complejo y quienes lo producenposeen por tanto una economía más compleja (Hausmann, y otros, 2013).

4 Los países de baja complejidad económica, han optado por estrategias de sofisticación asociados a una mayorinnovación, tal y como son los casos en I+D de Chile (0,4%), Nueva Zelanda (1,3%) y Australia (2,4%).



14

Gráfico 2. Relación entre ICE (2013) y el GII (2013)

Fuente: Cálculos DNP, a partir de (Hausmann, y otros, 2013) y (Cornell U., 2015).

En consecuencia, para que Colombia logre mejorar su ingreso per cápita, resulta

necesario abordar los bajos niveles de sofisticación, diversificación y crecimiento de la

productividad que caracteriza al aparato productivo colombiano desde una perspectiva en

la cual la firma sea el sujeto central de la política, pues es ahí donde se producen los procesos

que podrán dar lugar en el futuro a un mejor desempeño agregado en materia de

productividad, diversificación y sofisticación. De esta manera, este documento CONPES

plantea una Política de Desarrollo Productivo cuyo fin es aumentar la productividad de las

empresas colombianas, su sofisticación y su diversificación, estrategia que se articula además

con la Política de Ciencia, Tecnología e Innovación 2015-2025.

En este documento se plantea que los problemas de productividad, sofisticación y

diversificación del aparato productivo del país pueden ser consecuencia, entre otros, de los

siguientes factores:

Fallas de mercado: se refieren a problemas que afectan a todos o algunos de los

sectores productivos de la economía relacionados con asimetrías de información, fallas

de coordinación, asignación ineficiente de recursos y problemas relacionados con las

capacidades de innovación y absorción de tecnología de las firmas. Fallas de Estado: se refieren a bajas capacidades institucionales en los diferentes

niveles del Estado para proveer bienes públicos requeridos para el proceso productivo,

y para revolver problemas de coordinación entre agentes públicos y privados.

Por lo tanto, la presente política contiene estrategias que pretenden solucionar

problemas de los dos tipos mencionados arriba con el fin de promover crecimientos



15

sostenidos en la productividad, y una transición del aparato productivo hacia una estructura

más diversificada y con mayor potencial en actividades sofisticadas.

3. MARCO CONCEPTUAL

3.1.

¿Por qué apostarle a la productividad?

En la literatura económica se han discutido ampliamente los determinantes del

crecimiento de largo plazo, y en particular el rol de la productividad es uno de los temas que

han recibido mayor atención. Según el modelo neoclásico de Solow en 1956, con una tasa

constante de progreso tecnológico son los retornos (decrecientes) a la acumulación de capital

los que determinan el ritmo al que los países en desarrollo pueden alcanzar el nivel de

desarrollo de los países ricos. Posteriormente diferentes autores (Romer, 1990) argumentaron

que el progreso tecnológico puede ser endógeno, es decir, que el crecimiento económico

puede estar influenciado por determinantes cambiantes de la productividad cuya evolución

depende de diferentes condiciones y decisiones de los países.

En ese mismo sentido, autores como Barro (1991) y Caselli et ál. (1996) demostraron

que los países menos desarrollados crecen más rápido hacia el nivel de ingreso de su estado

estacionario, pero argumentaron que este mayor crecimiento es jalonado por políticas de

educación, desarrollo financiero y apertura al comercio. En 2001 Acemoglu y Zilliboti

señalaron la relación entre capital humano y progreso tecnológico para el crecimiento

económico. Finalmente, según Lederman y Sáenz (2005) existe amplio consenso en torno al

rol del crecimiento de la productividad como principal determinante del crecimiento

económico en el largo plazo (Easterly y Levine, 2001).

Productividad hace referencia a eficiencia en la producción de bienes y servicios, o,

lo que es lo mismo, al nivel o volumen de producción que se logra alcanzar dados unos

insumos5. Con el fin de promover aumentos sostenidos en la productividad, los gobiernos

suelen formular Políticas de Desarrollo Productivo (PDP). Una PDP se entiende, según Melo &

Rodríguez-

la estructura de producción de una economía nacional particu et

ál. (2014) explican que las PDP están justificadas por la existencia de fallas de mercado

típicas como las asimetrías de información y las fallas de coordinación, que dichas políticas

están orientadas al incremento de la productividad, y que entre sus principales instrumentos

se encuentran, por ejemplo, la innovación, la promoción integral de sectores estratégicos, la

5 Tradicionalmente se han utilizado dos indicadores para medir la productividad: productividad laboral yproductividad total de factores (PTF), también llamada productividad multifactorial. Mientras la primera mediciónmuestra el nivel de producto por cada trabajador, la segunda refleja el aporte al producto de las variablesdiferentes de los factores tradicionales (típicamente capital y trabajo) que inciden sobre la producción, lo cualpermite corregir las variaciones en la medición causadas por la intensidad del uso de capital por parte del factortrabajo (Syverson, 2011).



16

mejora del capital humano, la promoción del emprendimiento, el fortalecimiento del mercado

interno y la internacionalización, todo lo anterior soportado por una estructura institucional

que permita una adecuada colaboración público-privada.

3.2. ¿Para qué sofisticar o diversificar?

Según los modelos clásicos de comercio internacional (Krugman, Obstfeld y Melitz,

2013), los modelos posteriores con mercados no competitivos y rendimientos crecientes a

escala (Helpman y Krugman, 1985) y los modelos de transformación endógena de las

ventajas comparativas (Grossman y Helpman, 1991), la especialización en bienes con

ventajas comparativas es el canal a través del cual las ganancias derivadas de los

intercambios comerciales se transmiten a las diferentes economías. De manera similar,

Bernard et ál. (2007) encuentran que la reasignación intrasectorial e inter-sectorial de factores

de producción, como resultado de una apertura al comercio internacional, aumenta la

productividad de los sectores en los que el país tiene ventaja comparativa.

Sin embargo, Bagci (2010) resalta la importancia de la diversificación en las etapas

iniciales del desarrollo productivo como determinante de la productividad, pues existe

evidencia de que las firmas usualmente descubren poco a poco su potencial gracias a

procesos de diversificación, y posteriormente se concentran en las actividades de mayor

productividad (lo cual a su vez jalona el crecimiento agregado de esta última variable).

Igualmente, Hausmann, Hwang y Rodrik (2007), encuentran que la diversificación hacia

productos con mayores niveles de sofisticación es favorable para el desarrollo. Hausmann y

Rodrik (2003) también resaltan la importancia del proceso de descubrimiento de nuevos

productos como motor del desarrollo económico en países en los que no existe total claridad

respecto a cuáles son los bienes para cuya producción existen ventajas. Además, Hausmanny Klinger (2007) encuentran que la probabilidad de que los países logren producir bienes

más sofisticados depende críticamente de la distancia entre su canasta de producción actual

y los bienes con mayor nivel de sofisticación. En este sentido, los procesos de diversificación

que les permiten a los países reducir esas distancias, es decir, diversificar para sofisticar, son

provechosos para el crecimiento.

3.3.

¿Cuáles son los determinantes de la productividad?

Según la teoría económica, el crecimiento de la productividad agregada se da a través

de dos vías: el crecimiento de la productividad al interior de las firmas (o unidadesproductivas) y la redistribución de factores productivos entre firmas o entre sectores (Syverson,

2011: 348). La primera hace referencia a mejoras en eficiencia de los procesos de

producción de las unidades productivas. La segunda se refiere a aumentos en la

productividad agregada generados cuando las unidades más productivas desplazan del

mercado a las menos productivas, debido a que crecen más rápido (primera vía), o generan

incentivos para que los factores de producción se desplacen hacia ellas. Siguiendo este



17

marco, la identificación de determinantes de la productividad que se presenta a continuación

hace énfasis en aquellos factores que inciden de manera más directa en las ganancias en

productividad que ocurren al interior de las firmas.

Tanveer Choudhry (2009) encontró, para un grupo de 45 países entre 1980 y 2005,

que las variables que más han influido en el crecimiento de la productividad laboral en elcorto plazo han sido la educación, las tecnologías de la información y la comunicación (TICs),

el financiamiento y la inversión extranjera directa, y en el largo plazo, el capital humano, la

inversión en TICs, y el acceso a financiamiento. Para Dahlman (2007), además de estos

elementos, la inversión en innovación e infraestructura, así como un entorno institucional

adecuado, también juegan un rol tan relevante como la tenencia de ventajas tecnológicas y

factores de producción a bajo costo.

En un ejercicio comparativo entre Brasil, México, Rusia y economías asiáticas, Dahlman

(2007) encuentra que el éxito de las últimas ha estado asociado a apropiación de

conocimiento externo y apropiación de ingeniería (mediante Inversión Extranjera Directa (IED)o inversión propia en Investigación y Desarrollo (I+D)), inversión en educación secundaria y

terciaria, apoyo a las exportaciones (inicialmente en sectores intensivos en trabajo y luego

en productos más sofisticados), altas tasas de inversión, estabilidad macroeconómica y un

entorno institucional que promueve aumentos de eficiencia. Desde el punto de vista de los

empresarios colombianos, la Encuesta de Opinión Industrial Conjunta del primer trimestre de

2015 realizada por la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI-EOCI, Abril

2015), identificó que los factores que más afectan la productividad son la falta de mejoras

en los procesos de producción, la desactualización tecnológica, la ineficiencia en los

procesos organizacionales, y la falta de pertinencia del recurso humano.

Si bien los determinantes de la productividad mencionados están interrelacionados,

con el fin de facilitar el análisis y el marco de esta política, los mismos se han clasificado en

las siguientes tres tipologías, dependiendo del alcance de su nivel de acción:

1) Determinantes que afectan la eficiencia de la unidad productiva. Se refiere a aquellos

factores que operan al interior de la unidad productiva y sobre los cuales los

productores tienen cierto nivel de control (Syverson, 2011). Estos factores están

relacionados con la generación, transferencia, absorción y adopción de conocimiento

y tecnología.

2) Determinantes relacionados con los factores de producción. Son aquellos aspectos

asociados a la provisión efectiva y eficiente de los factores que son relevantes para las

unidades productivas. Tal es el caso, por ejemplo, del capital humano pertinente para

los procesos productivos, o el capital financiero para la adquisición o mejora de capital

físico o de tierra.



18

3) Determinantes que facilitan la generación de un entorno competitivo y promueven las

modificaciones en los procesos productivos de las firmas que se requieren para

aumentar las posibilidades de acceso de las mismas a los mercados extranjeros. Tal es

el caso, por ejemplo, de las cadenas de valor, la profundización del comercio

internacional, los sistemas de calidad, y la promoción de la competencia.

Siguiendo a Isaksson (2007), la literatura de crecimiento económico suele interpretar

las dos primeras categorías como determinantes de la productividad en el mediano plazo,

mientras aquellas variables relacionadas con el entorno competitivo inciden en el crecimiento

de la productividad en el largo plazo. En el Anexo B se explica cómo estos factores afectan

la productividad o la sofisticación.

3.4. ¿Qué tipo de instrumentos incluye una PDP?

Una PDP define instrumentos que resuelven fallas de mercado que afectan

negativamente (de manera directa o indirecta) la capacidad de las firmas de tener aumentos

sostenidos en productividad y canastas de producción más diversificadas y sofisticadas.

La literatura especializada (Crespi, Fernández-Arias y Stein, 2014) ha definido un

marco lógico para la identificación de instrumentos de una PDP, a partir de dos dimensiones:

Alcance: se debe analizar si el instrumento beneficia a todos los sectores de la

economía o a algunos sectores en particular.

Tipo de intervención: se debe establecer si el instrumento es un bien público6 o una

intervención de mercado.

Al cruzar las dos dimensiones mencionadas se obtienen los siguientes tipos deinstrumentos (Crespi, Fernández-Arias y Stein, 2014): i) provisión de bienes públicos

transversales, ii) provisión de bienes públicos en sectores específicos, iii) intervenciones de

mercado transversales, y, iv) intervenciones de mercado sectoriales.

Al primer tipo pertenecen, por ejemplo, aquellos instrumentos que buscan reducir el7 . Por otra parte, los instrumentos del segundo tipo son bienes o insumos públicos

que por su naturaleza favorecen sectores específicos como, por ejemplo, mejoras al control

fitosanitario en el sector de frutas y verduras. En el tercer tipo se encuentran instrumentos que

resuelven fallas de mercado transversales a toda la economía, como, por ejemplo, el

otorgamiento de subsidios a la inversión en equipos. Por último, están los instrumentos del

6 La literatura económica define bien público como aquellos bienes y servicios que cumplen con doscaracterísticas: no son rivales (es decir, el consumo del bien por parte de un individuo no afecta el consumo deotros individuos) y no pueden ser excluidos (es decir, no se puede excluir a un individuo de su consumo).

7 costos



19

cuarto tipo, que impulsan, protegen o subsidian actores específicos en sectores particulares

(Tabla 1).

Tabla 1. Marco para identificación de instrumentos

Políticas transversales Políticas sectoriales

Bienes públicos Ejemplo: Garantizar derechos

de propiedad.

Ejemplo: Control fitosanitario en el

sector de frutas y hortalizas.

Intervenciones en

mercados

Ejemplo: Subsidios a la

inversión en equipos de

tecnología de punta.

Ejemplo: Deducciones tributarias al

sector de hotelería.

Fuente: DNP con base en Crespi, Fernández-Arias y Stein (2014).

Cada uno de estos tipos de instrumentos conlleva desafíos diferentes. Crespi,

Fernández-Arias y Stein (2014) hacen énfasis en los retos asociados a los instrumentos de

carácter sectorial pues, de no implementarse de una manera clara y transparente, corren elriesgo de concentrar beneficios y rentas en sectores particulares con alta capacidad de

presión. El Anexo E resume estos desafíos y las preguntas clave que deben ser formuladas en

el proceso de diseño y selección de instrumentos, con el fin de minimizar los posibles riesgos.

La Política de Desarrollo Productivo hace parte de la agenda integral de competitividad

de un país, la cual también incluye temas de logística y transporte, formalización, estabilidad

macroeconómica y tributación, entre otros. Sin embargo, esta PDP se centra en aquellos

instrumentos que inciden de manera más directa en la productividad, y cuyos objetivos

principales pueden ser enmarcados en su completitud en la discusión sobre desarrollo

productivo. Así, los instrumentos de la PDP buscan responder a las inquietudes del sectorprivado y de la comunidad en general respecto a cómo mejorar los procesos de producción

de las empresas, cómo garantizar que dichas empresas cuenten con el personal para liderar

e implementar esas mejoras, y cómo pueden las empresas financiar sus procesos de

transformación productiva, entre muchos interrogantes más. Por lo tanto, la PDP se centra en

instrumentos públicos verticales e intervenciones de mercado transversales que generarán los

incentivos para que las unidades productivas inviertan en mejorar su productividad y

diversificar y sofisticar su canasta de bienes y servicios. Los demás instrumentos que hacen

parte de la agenda de competitividad han sido y están siendo abordados por otras políticas,

que resultan complementarias a la presente PDP.

3.5. Priorización de apuestas productivas

3.5.1.

¿Por qué priorizar?

Como se explicó previamente, existen cuatro tipos de instrumentos de política pública

para el desarrollo productivo: (i) provisión de bienes públicos transversales, (ii) intervenciones



20

de mercado transversales, (iii) provisión de bienes públicos verticales y, (iv) intervenciones de

mercado verticales. Los dos últimos tipos (instrumentos verticales) involucran acciones que

conciernen a sectores productivos específicos. La limitada disponibilidad de tiempo y recursos

financieros lleva a que sea necesario priorizar apuestas productivas.

3.5.2.

Priorización y fallas de mercado

Según uno de sus principios rectores, la PDP contiene únicamente instrumentos que

apuntan a solucionar fallas de mercado que dan lugar a barreras para que las empresas

aumenten su productividad y la sofisticación de sus productos. En ese sentido, solo serán

deseables y lógicamente consistentes aquellos criterios de priorización para los instrumentos

verticales que apunten a identificar y atender sectores que no han podido alcanzar su

potencial de crecimiento debido a la presencia de fallas de mercado. Hacer una priorización

diferente sería no solo inconsistente con el principio mencionado, sino que limitaría

significativamente la efectividad de la política para aumentar la productividad o mejorar la

eficiencia en la asignación de recursos.

¿Cómo identificar aquellos sectores con potencial de crecimiento que no se han

desarrollado como consecuencia de fallas de mercado? Al respecto cabe mencionar que en

ausencia de fallas de mercado una economía abierta destinaría sus factores de producción

a la generación de bienes y servicios en los que la misma tiene una ventaja comparativa.

Según esto, una asignación de factores productivos que no implique el aprovechamiento de

todo el potencial de los sectores en los que se tiene ventaja comparativa es una señal

inequívoca de la presencia de una o varias fallas de mercado.

En vista de lo anterior, los sectores priorizados para la ejecución de los instrumentosverticales de la presente PDP deben cumplir de dos criterios: (i) tener potencial de crecimiento

y (ii) que el país cuente con una ventaja comparativa para su producción. El primero de estos

criterios se mide a la luz de la demanda internacional. Respecto al segundo, existen diferentes

ati ), la

cual asume que un país tiene ventaja comparativa en un bien particular si la participación de

las exportaciones de ese bien en sus exportaciones totales es mayor que la participación de

las exportaciones mundiales de ese bien en las exportaciones mundiales agregadas. Un

segundo tipo es la ventaja comparativa latente, que es aquella que un país tiene dadas sus

características naturales, geográficas, institucionales y económicas, entre otras, pero que por

alguna falla de mercado no se traduce en exportaciones lo suficientemente grandes como

para que dicho país o región tenga una VCR en el bien o servicio respectivo. A partir de los

anteriores conceptos, es posible afirmar que en un determinado momento un sector estará

necesariamente en una de las siguientes situaciones: (a) con una ventaja comparativa

revelada o latente y sin potencial de crecer más; (b) con una ventaja comparativa revelada

o latente y con potencial de crecimiento; o (c) sin ningún tipo de ventaja comparativa.



21

Tabla 2. Clasificación de los sectores según sus ventajas comparativas y su potencial

de crecimiento

¿Existe una ventaja comparativa reveladao latente?

Si No¿Existe potencial de crecimiento? Si bC

No a

Fuente: DNP 2015.

En el contexto de una política como la actual, que contiene exclusivamente instrumentos

orientados a identificar y atender fallas de mercado, los sectores en las situaciones (a) y (c)

no deben ser priorizados. Por el contrario, los sectores en la situación (b), deben ser el foco

de los instrumentos verticales de política (Tabla 2). Lo anterior es cierto porque en ausencia

de fallas de mercado estarían dadas las condiciones para que los sectores en (b) crecieran

más. Por lo tanto, el retraso en el desarrollo de esos sectores puede ser interpretado comouna señal de la presencia de dichas fallas.

3.6. Marco institucional

La PDP requiere de un marco institucional que propicie el entorno adecuado para

garantizar el éxito de la política en el corto, mediano y largo plazo. Como lo señalan Crespi,

Fernández-Arias y Stein (2014: 30), una política de desarrollo productivo requiere centrarse

ea, estas políticas necesitan entidades

sólidas con capacidad para diseñar, implementar, monitorear, evaluar y articularse con otrosactores, incluyendo el sector privado.

Por lo tanto, el diseño de esta institucionalidad debe responder principalmente a dos

desafíos:

1) La dimensión sistémica de la política: se refiere a la necesidad de abordar el problema

principal a partir de una visión global que identifique los diferentes componentes,

procesos, actores y relaciones del sistema, con el fin de formular claramente tanto el

diagnóstico del problema, como los objetivos y estrategias para su solución.

2) La gobernabilidad: se refiere a la institucionalidad (instancias, incentivos y reglas) que

facilite el engranaje del sistema para la obtención de unos resultados, promueva la

participación, y facilite la articulación entre los distintos ministerios y agencias del

Gobierno nacional, entre el sector público y el privado, y entre el nivel nacional y las

regiones. Para ello, es necesario que la institucionalidad pública se sustente en el

compromiso visible y permanente del gobierno al más alto nivel, el cual debe ejercer

el liderazgo para dar lineamientos de política, articular al conjunto de actores que



22

intervienen en el sistema, y velar por el avance del país en competitividad, ciencia,

tecnología e innovación. Adicionalmente, la institucionalidad debe generar los

incentivos para que la política tenga continuidad en el largo plazo pero también

rendimientos en el corto plazo, y para que múltiples agencias encargadas de diseñar

y ejecutar políticas verticales logren articularse para el desarrollo de estrategias

integrales.

4. DIAGNÓSTICO

4.1. Evolución de la productividad en Colombia

Un reciente estudio del Banco Mundial identificó un grupo de países con los cuales

Colombia guarda gran similitud en cuatro determinantes del potencial de crecimiento:

desarrollo económico, fragmentación geográfica, violencia e inseguridad ciudadana, y

dependencia de exportaciones de productos minero-energéticos. Al comparar la evolución

del ingreso per cápita de estos países (Gráfico 3) se observa que desde 2002 Colombia hatenido un crecimiento más rápido, lo cual le ha permitido cerrar las brechas de ingresos frente

a otros países de América Latina. No obstante, la misma brecha se ha duplicado frente a

países asiáticos y de ingresos altos, y actualmente el ingreso per cápita en Colombia no llega

al 15% de este último grupo de países. (World Bank, 2015: 7).

Gráfico 3. GNI per cápita. Colombia y países pares, 1962-2013

Fuente: DNP, con datos de WDI.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

1 9 6 2

1 9 6 4

1 9 6 6

1 9 6 8

1 9 7 0

1 9 7 2

1 9 7 4

1 9 7 6

1 9 7 8

1 9 8 0

1 9 8 2

1 9 8 4

1 9 8 6

1 9 8 8

1 9 9 0

1 9 9 2

1 9 9 4

1 9 9 6

1 9 9 8

2 0 0 0

2 0 0 2

2 0 0 4

2 0 0 6

2 0 0 8

2 0 1 0

2 0 1 2

U S D

Colombia Ecuador Suráfrica Perú



23

Gráfico 4. Exportaciones ( GDP). Colombia y países pares.1960-2013

Fuente: DNP, con datos de WDI.

Este crecimiento de la economía colombiana en la última década ha sido explicadoprincipalmente por un aumento de la demanda doméstica, especialmente consumo e

inversión privada. La formación de capital pasó de representar el 18% del PIB en 2004 a

30% diez años después, como consecuencia de inversión en maquinaria y equipo en los

sectores minero-energético, de telecomunicaciones y financiero. Por el contrario, la

participación de las exportaciones en el PIB colombiano ha sido históricamente inferior a la

de sus países pares (Gráfico 4), lo cual sugiere que hay espacio en este país para aumentar

el comercio con otros países, dado su nivel de desarrollo. Esta baja exposición de los

productos colombianos a los mercados internacionales ha limitado la productividad de las

empresas y frenado el crecimiento de la economía nacional. (World Bank, 2015: 10, 14).La región de América Latina y el Caribe ha tenido un importante rezago en materia de

productividad total de los factores: el crecimiento de esa variable en los países de la región

fue inferior el 66% de las veces en los últimos 60 años al crecimiento promedio de la PTF de

la OCDE en ese mismo periodo (Gráfico 5). Colombia, por su parte, tuvo un crecimiento

anual de la PTF nulo o negativo el 50% de las veces entre 1991 y 2014 (Gráfico 6).

0

5

10

15

2025

30

35

40

1 9 6 0

1 9 6 2

1 9 6 4

1 9 6 6

1 9 6 8

1 9 7 0

1 9 7 2

1 9 7 4

1 9 7 6

1 9 7 8

1 9 8 0

1 9 8 2

1 9 8 4

1 9 8 6

1 9 8 8

1 9 9 0

1 9 9 2

1 9 9 4

1 9 9 6

1 9 9 8

2 0 0 0

2 0 0 2

2 0 0 4

2 0 0 6

2 0 0 8

2 0 1 0

2 0 1 2

Colombia Ecuador Perú Suráfrica



24

Gráfico 5. Productividad en América Latina y OCDE, 1960-2010

Fuente: DNP. Datos: Fernández-Arias (2014).

Gráfico 6. Crecimiento anual de la productividad en Colombia, 1991-2014

Fuente: DNP (2015).

Nota. *Datos preliminares.

El rezago de Colombia en esta materia es evidente cuando se comparan los anteriores

resultados con los de países como Perú y Ecuador, en los cuales la PTF ha crecido en la última

década (Gráfico 7, panel A). Según el Banco Mundial, el estancamiento de la PTF enColombia ha llegado a disminuir en 0,5 puntos porcentuales el crecimiento del PIB nacional,

mientras que la PTF en países asiáticos aportó 1,5 puntos porcentuales al crecimiento de

6,4% de sus economías entre 1961 y 2011 (World Bank, 2015: 22). Las PTF de los distintos

sectores de la economía colombiana crecieron, entre 2001 y 2010, a tasas diferentes entre

sí, siendo el sector de servicios el que más contribuyó a incrementos agregados en la

-1,00%

1,00%

3,00%

5,00%

7,00%

9,00%

11,00%

13,00%

F r e c u e n c i a ( % )

OCDE LAC

-6,0%

-4,0%

-2,0%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

1 9 9 0

1 9 9 1

1 9 9 2

1 9 9 3

1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

1 9 9 7

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1 9 9 9

2 0 0 0

2 0 0 1

2 0 0 2

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2 0 0 5

2 0 0 6

2 0 0 7

2 0 0 8

2 0 0 9

2 0 1 0

2 0 1 1

2 0 1 2

2 0 1 3 *

2 0 1 4 *

Moda

OCDE:

1,5%

Promedio

LAC

-0,21%

Promedio

OCDE

0,76%

Moda

LAC:-1,5%



25

productividad. Por el contrario, el aporte de la productividad del sector industrial a la PTF fue

de 0,1% (Santa María et ál., 2013).

Gráfico 7. Productividad en Colombia y países pares, 1960-2011

A. Productividad total de factores B. Productividad laboral

Fuente: DNP, con datos de Fernández-Arias Database (2014).

Como consecuencia del bajo crecimiento de la PTF, la productividad laboral deColombia ha permanecido en niveles casi constantes durante las últimas décadas (Gráfico 7,

panel B). Lo anterior es consistente con los resultados de trabajos de la CEPAL y de otros

autores, que muestran que en las últimas décadas el crecimiento económico de Colombia

obedeció más a la acumulación de trabajo que a incrementos de la productividad laboral

(Aravena y Fuentes, 2013: 9).

En cuanto a la productividad laboral por sectores, según datos del DANE los que

tuvieron crecimientos promedio positivos de esa variable entre 2010 y 2013 fueron minas y

canteras (5,7%); agricultura y relacionadas (4,2%); construcción (3,5%); electricidad, gas y

agua (2,7%); transporte y relacionadas (1,4%); servicios sociales, comunales y personales(1,4%); y comercio y reparación de vehículos (1,3%). Por el contrario, los sectores que

tuvieron un decrecimiento en su productividad laboral fueron hoteles, bares y restaurantes (-

6,2%); establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las

empresas (-1,7%); e industrias manufactureras (-0,5%).

0

20

40

60

80

100

120

140

160

1 9 6 0

1 9 6 3

1 9 6 6

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1 9 7 2

1 9 7 5

1 9 7 8

1 9 8 1

1 9 8 4

1 9 8 7

1 9 9 0

1 9 9 3

1 9 9 6

1 9 9 9

2 0 0 2

2 0 0 5

2 0 0 8

2 0 1 1

Colombia Ecuador

Perú Suráfrica

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

1 9 6 0

1 9 6 3

1 9 6 6

1 9 6 9

1 9 7 2

1 9 7 5

1 9 7 8

1 9 8 1

1 9 8 4

1 9 8 7

1 9 9 0

1 9 9 3

1 9 9 6

1 9 9 9

2 0 0 2

2 0 0 5

2 0 0 8

2 0 1 1

Colombia Ecuador

Perú Suráfrica



26

En resumen, las anteriores cifras demuestran que los problemas de la economía

colombiana para converger a los niveles de desarrollo de los países asiáticos y de altos

ingresos en las últimas décadas están relacionados con notorios rezagos en materia de

productividad.

4.2. ¿Ganancias absolutas de productividad o movimientos de factores productivos?

En ausencia de fallas de mercado, existen en una economía tres fuentes de aumentos

en productividad: (i) el desplazamiento de factores hacia sectores transables en los que se

el desplazamiento de factores al interior de un mismo sector desde firmas menos productivas

hacia otras más productivas (Melitz, 2003) y (iii) los aumentos resultantes de la innovación y

de otros procesos asociados a las ganancias en productividad al interior de las firmas.

4.2.1.

Movimientos de factores de producción

Durante la década de los años 90 se presentó en Colombia un crecimiento en la

productividad agregada a raíz de las reformas de liberalización comercial que facilitaron

movimientos de ese tipo (Eslava et ál., 2010). Por otra parte, al descomponer el crecimiento

del PIB (valor agregado) per cápita entre 2001 y 2013 en cambios en empleo, cambios en

productividad laboral8 al interior de cada sector (asociados a las fuentes (ii) y (iii)) y cambios

en la productividad laboral vía reasignaciones entre sectores (asociados a la fuente (i)), se

encuentra que, en promedio, el 37% de los cambios en el valor agregado per cápita fue

explicado por cambios en la productividad al interior de los sectores (fuentes (ii) y (iii)), 26%

por redistribución entre sectores (fuente (i)) y 21% por cambios en empleo (Gráfico 8) (World

Bank, 2015).

8 Medida como valor agregado por trabajador.



27

Gráfico 8. Aporte al crecimiento del valor agregado per cápita por rama de actividad

económica

Fuente: DNP con datos: World Bank, 2015, 23: Table II-1.

En síntesis, existe evidencia de que los efectos (ii) y (iii) han explicado el crecimiento

de la productividad en Colombia en mayor medida que el efecto (i). Adicionalmente, al

analizar el comportamiento de la fuente (i) se observa que, si bien el trabajo se desplazó de

sectores con productividad laboral baja o media, como agricultura e industria, a sectores con

mayores niveles, como construcción y servicios financieros, parece existir evidencia de un

desplazamiento general de trabajo desde sectores transables hacia no transables. Por último,

en Colombia el empleo tiende a concentrarse en sectores de muy baja productividad comocomercio, agricultura y servicios comunitarios (Gráfico 9).

Gráfico 9. Productividad laboral y empleo, 2008-2013

Fuente: DNP con datos del DAN E.

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30%

Contribución de cambios

entre sectores (%)

Contribución de cambios al

interior de sectores (%)

Contribución de cambios en

empleo (%)

Contribución total de la rama

(%)

0

50

100

150

200

250

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000

P r o d u c t

i v i d a d l a b o r a l

Empleo

Agricultura

Minería

Manufacturas

Electricidad

Construcción

Comercio

Transporte

Intermediación financiera

Servicios comunales



28

4.2.2. Productividad y sofisticación

De acuerdo con el Informe de Política de Desarrollo Productivo para Colombia, la

diversificación mide la cantidad de actividades económicas y capacidades productivas con

las que cuenta una economía. En el Gráfico 10, diseñado por el Centro de Desarrollo

Internacional de Harvard, se aprecia el mapa espacial de actividades económicasrelacionadas entre sí, o nodos (representados en los puntos de colores en el mapa). La

evidente disminución de los nodos de actividades entre 2000 y el 2012 refleja un deterioro

en la diversificación y sofisticación del aparato productivo del país por una pérdida de

ventajas comparativas en sectores relativamente sofisticados.

Esta reducción en la diversificación de productos durante la última década ha estado

relacionada con una concentración de las exportaciones nacionales en pocos productos de

bajo nivel de sofisticación. Mientras las exportaciones de combustibles y productos de las

industrias extractivas llegaron a 67% del total en 2014, la participación de las exportaciones

de productos no mineros pasó de 59% en 2006 a 33% en 2014. En la Tabla 3 se observaque entre 2012 y 2013 las exportaciones de bienes primarios del país han representado en

promedio el 67,5% de las ventas externas totales del país, mientras las manufacturas de

tecnología alta y media han participado tan solo con 1,5% y 8,4% respectivamente. Por su

parte, la participación (en el año 2013) de manufacturas de alta y media intensidad en las

exportaciones de Corea del Sur fue de 69%, de México 62%, de Brasil 22% y de Chile 9%.

Como resultado, Colombia se ubica en el puesto 53 de 124 países en el Índice de

Complejidad Económica (ICE)9, por detrás de países como México, Panamá, Brasil y Uruguay

(Hausmann et ál., 2013).

Gráfico 10. Diversificación en Colombia

2000 2013

Fuente: Atlas of Economic Complexity, Center for International Development, Harvard University.

9 Este índice captura el grado de diversificación y sofisticación de las canastas exportadoras de los países.



29

Nota: Los puntos de colores denotan productos en los cuales Colombia tiene ventajas comparativas reveladas.

Tabla 3. Exportaciones no primarias de Colombia, 2012-2014

Millones de dólares FOB

Año completo Variación

2012 2013 2014 2014/ 2013

Total 60.125 58.824 54.795 -6,8

Bienes primarios 39.371 39.713 38.161 -3,9

Bienes no primarios 20.754 19.111 16.635 -13

Manufacturas 17.107 16.631 14.737 -11,4

Basadas en recursos naturales 8.428 7.823 6.415 -18

Alta tecnología 783 867 893 3,1

Media tecnología 4.788 5.151 4.733 -8,1

Baja tecnología 3.108 2.790 2.696 -3,4

Otras transacciones 3.647 2.480 1.897 -23,5

Fuente: OEE-Ministerio de Industria Comercio y Turismo, con datos del DANE-DIAN .

En síntesis, la presente Política de Desarrollo Productivo debe (i) priorizar medidas que

faciliten movimientos intersectoriales de factores de producción hacia sectores más

productivos y sofisticados en los cuales el país tenga ventajas comparativas, (ii) contener

instrumentos que promuevan aumentos en productividad al interior de las firmas, y (iii)

promover aún más ganancias en productividad por desplazamientos de factores hacia las

firmas más productivas de cada sector.

4.3.

Diagnóstico Territorial

Los bajos niveles de productividad en Colombia tienen una dimensión territorial. Las

condiciones geográficas, el acceso a recursos naturales, la calidad y cantidad de la fuerza

laboral y los costos de transporte, entre otros, son algunos de los factores que varían de

región en región e inciden en la productividad de las firmas, lo cual se refleja en las brechas

de productividad entre departamentos.

Con excepción de Caquetá, Cundinamarca y Guajira, en la última década la

productividad laboral ha crecido en todos los departamentos. Sin embargo, existe una gran

dispersión interdepartamental en su tasa de crecimiento. La productividad laboral en los

departamentos ha crecido a una tasa promedio de 2,2%, pero se observan desempeños tan

disímiles como los Cauca (que creció 6,5%) y Cundinamarca (que creció -0,88%). Esta

situación se evidencia en el Gráfico 11, en el cual se observa también que esta productividad

tendió a ser mayor en aquellos departamentos con mayor actividad económica.



30

Gráfico 11. PIB y productividad laboral por departamento, 2013

Fuente: DNP, con datos del DANE.

Adicionalmente, la Misión del Sistema de Ciudades encontró que solo el 4% de las

empresas de dicho sistema pertenecen a sectores transables, son altamente productivas y

generan el 12% del empleo en sus áreas de influencia. Por el contrario, el 60% de las

empresas pertenecen a sectores no transables, poseen baja productividad y generan el 39%

del empleo.

Por otro lado, la estructura productiva y el nivel de diversificación de la producción es

sustancialmente diferente para cada uno de los departamentos. El Gráfico 12 ilustra, a través

de un índice de similitud de la estructura económica de cada departamento respecto a la

nacional, que la composición sectorial departamental es heterogénea. Respecto a la

sofisticación de las exportaciones, tres territorios concentran el 76,6% de las ventas externas

de manufacturas de alta tecnología: Bogotá (42,5%), Valle del Cauca (21,9%) y Atlántico

(12,2%). Por su parte, la mayor proporción de las manufacturas de tecnología media se

encuentran en seis departamentos y el Distrito Capital: Bolívar (26,8%), Córdoba (13,6%),

Bogotá (13,1%), Antioquia (11,3%), Cundinamarca (9,2%), Atlántico (8,9%) y Valle del

Cauca (8,6%).

0

20.000

40.000

60.000

0

40.000

80.000

120.000

160.000

C h o c ó

C a q u e t á

Q u i n d í o

S u c r e

L a G u a j i r a

M a g d a l e n a

C a l d a s

R i s a r a l d a

N a r i ñ o

N o r t e S a n t a n d e r

C a u c a

H u i l a

C ó r d o b a

C e s a r

T o l i m a

B o y a c á

A t l á n t i c o

B o l í v a r

M e t a

C u n d i n a m a r c a

S a n t a n d e r

V a l l e

A n t i o q u i a

B o g o t á D . C .

PIB real (miles de millones) Productividad Laboral (millones)



31

Gráfico 12. Similitud de la composición económica entre departamentos, 2013

Fuente: DNP, con datos DANE.

En cuanto a los niveles de sofisticación de los departamentos, medido como la

participación en el PIB departamental de las exportaciones de bienes que integran

tecnologías medias y altas en sus procesos de producción, el Gráfico 13 muestra que son

bajos y heterogéneos. En la mayoría de departamentos el porcentaje de exportaciones

sofisticadas es inferior al 3% de su PIB, es decir, exportan bienes con un componente

tecnológico bajo. Sin embargo, la intensidad tecnológica es distinta en cada región. Por

ejemplo, Atlántico, Cundinamarca, Bolívar, Antioquia, Caldas, Valle del Cauca, Risaralda y

Bogotá cuentan con una estructura más sofisticada en relación con el resto de los

departamentos (Gráfico 13).

Lo anterior evidencia que Colombia y sus regiones presentan un bajo nivel de

sofisticación exportadora debido a la baja complejidad y diversificación de la estructura de

producción nacional. Estas condiciones difieren considerablemente en cada departamento.

De allí se desprende que las estrategias de priorización de apuestas productivas deben

responder a las características, los niveles de productividad y sofisticación de la estructura

productiva y las potencialidades específicas de cada territorio.



32

Gráfico 13. Índice de sofisticación por departamentos. Muestra de veintiún

departamentos, 2013

Fuente: DNP de acuerdo a clasificación por intensidad tecnológica de Sanjaya Lall (2000).

4.4. Limitaciones en Colombia de los determinantes de la productividad, la

diversificación y la sofisticación

4.4.1. Baja actividad innovadora y de emprendimiento en el aparato productivo,

sumada a condiciones insuficientes para la apropiación de conocimiento y

tecnología.

El Índice Global de Innovación (GII) mide cómo los países responden a los desafíos de

las innovaciones, a través de la valoración de las entradas y de las salidas de un sistema de

innovación. Actualmente Colombia se ubica en la posición 58 en el índice de entradas, porencima de México (62), Brasil (63) y Costa Rica (66). Sin embargo, las salidas del sistema

de innovación colombiano presentan un fuerte rezago en comparación con los mismos países

(Colombia= 77, México=70, Chile =54 y Costa Rica=51). Esta diferencia entre las entradas

y las salidas evidencia no solo una falla del sistema, sino también la ineficiencia del mismo,

pues el país utiliza más insumos que otros países pero obtiene menos resultados que dichos

países en actividades de ciencia, tecnología e innovación.

A continuación se enuncian los principales problemas asociados a fallas de mercado

que limitan la dinámica innovadora en el país. Una revisión a profundidad de las mismas se

encuentra en el documento CONPES de Política Nacional de Ciencia, Tecnología eInnovación 2015-2025 en elaboración.

Debilidades en los agentes y sus relaciones para innovar y emprender

Poseer una masa crítica de empresas que realizan actividades de innovación es

esencial para fomentar la productividad y la sofisticación de la economía. Brownet ál. (2014)

encontraron para Colombia que las inversiones en I+D y equipos aumentaron la

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

3,00%

3,50%

A t l á n t i c o

C u n d i n a m a r c a

B o l i v a r

A n t i o q u i a

C a l d a s

V a l l e

R i s a r a l d a

B o g o t á

C a u c a

G u a j i r a

M a g d a l e n a

V a u p e s

N o r t e d e S a n t a n d e r

S a n t a n d e r

G u a i n i a

N a r i ñ o

H u i l a

T o l i m a

C e s a r

S a n A n d r e s

Q u i n d i o

E x p o r t a c i o n e s c o n

n i v e l

t e c n o l ó g i c o m e d i o y a l t o / P I B

d e p a r t a m e n t a

l



33

productividad laboral de las firmas manufactureras y las acercaron a la frontera de

producción nacional (el efecto de convergencia hacia la frontera global es menor). Además,

los esfuerzos en innovación, más que en comercio exterior, permiten a estas firmas converger

con mayor rapidez hacia dicha frontera. Por su parte, Arbeláez y Parra (2009) encontraron

que la generación de productos nuevos para las firmas o para el mercado nacional aumentó

la productividad y las ventas de las firmas.

Gráfico 14. Empresas que invirtieron en actividades de desarrollo e innovación

tecnológica y montos invertidos, 2003-2012

Fuente: DNP, con datos de DANE, EDIT IV. Boletines de Prensa EDIT V y VI de Manufactura.

No obstante, de acuerdo con la Encuesta de Innovación y Desarrollo Tecnológico (EDIT)

del DANE, en Colombia el porcentaje de empresas del sector manufacturero clasificadas

como no innovadoras fue de 60,6% para el periodo 2009-2010, porcentaje que aumentó a

73,6% en el periodo 2011-2012 (Gráfico 14). La misma tendencia se observó en los

resultados de la EDIT IV de Servicios.

A estas cifras se suma el decreciente número de empresas establecidas con las que

cuenta el país. De acuerdo al Global Entrepreneurship Monitor (GEM) dicho porcentaje ha

disminuido en los últimos años (2013 = 6%, 2014=4,9%), ubicándose por debajo de la

media de América Latina y Caribe (2013 = 8%). Al analizar las razones por las cuales las

empresas cierran, se identifica que el 31,6% lo hace debido a la baja rentabilidad (GEM,

2013). Lo anterior evidencia la debilidad del sistema de innovación en el país para fomentar

la creación y consolidación de emprendimientos, especialmente de aquellos de alto valoragregado.

Algunos vacíos en la regulación colombiana también generan incertidumbre en el

mercado, lo cual desincentiva la inversión en innovación. Según el informe Doing Business,

los indicadores para Colombia muestran facilidades en la apertura de negocios por encima

de la media de América Latina y Caribe, pero por debajo de los países de la OCDE. Sin

embargo, fomentar la apertura de empresas no es el único factor a tener en cuenta para el

2,25%

24,51%21,24%

51,99%

11,81% 21,91%9,16%

57,12%

4,59%

33,24%

5,34%

56,83%

0,59%

33,76%

5,06%

60,59%

0,22%

21,45%

4,71%

73,62%

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

Innovadoras en sentido estricto/International innovators

Innovadoras en sentido amplio/Internal or national innovators

Potencialmente innovadoras /Potential Innovators

No innovadoras / No-innovators

N ú m e r o d e e m p r e s a s

EDIT II1 EDIT III EDIT IV EDIT V EDIT VI



34

fortalecimiento del sistema y el fomento del emprendimiento. Crear las regulaciones

necesarias que faciliten el proceso de cierre de empresas también es indispensable.

Por otro lado, la literatura especializada ha identificado a las startup como agentes de

cambio para generar empleos de calidad, mayor crecimiento e innovación. En América

Latina, de acuerdo con la OCDE (2013a), los retos para estas empresas radican en generarcondiciones apropiadas en el sistema de innovación para las distintas etapas de desarrollo

de los productos y de las empresas. En el caso particular de Colombia, se requiere continuar

la consolidación de un sistema de apoyo startup , el cual aún está en una etapa temprana

(Tabla 4).

Tabla 4. Apoyo directo a las startup en América latina, 2012

Fuente: Adaptado y actualizado por DNP, a partir de OCDE (2013a, p. 13).

Nota: Colores = rojo (no existe), amarillo (bajo desarrollo), verde (implementado).

La industria de soporte (incubadoras, aceleradoras, spinoffs, entre otros servicios de

apoyo y capacitación empresarial) que puede apoyar todo el proceso de innovación y

emprendimiento, desde la concepción de la idea y diseño del prototipo hasta el crecimientodel negocio, muestra algunos indicios de debilidad, insuficiencia, inconsistente calidad y

baja pertinencia de sus servicios. Según Crespi, Fernández-Arias y Stein (2014), este bajo

desarrollo de servicios de apoyo y capacitación empresarial puede estar reflejando fallas de

coordinación en el sistema de innovación.

Bajas capacidades del aparato productivo para el uso del conocimiento y la tecnología

existente

La evidencia para Colombia muestra que la implementación de mejoras en procesos

de gestión y de mercadeo aumentó la productividad y las ventas de las firmas colombianas

10 Respecto al uso de las TIC como plataforma de competitividad, de acuerdo con el DNP (2015), alrededor del50% de las personas y el 87% de los micro-establecimientos que no cuentan con conexión a Internet manifiestanno poseerla por no considerarla necesaria. Lo anterior revela un desconocimiento de las potencialidades de las TIC para el desarrollo humano y para la productividad de los negocios.

11 Fomentar la apertura de empresas no es el único factor a tener en cuenta en el fortalecimiento del sistema y elfomento del emprendimiento. Crear y fortalecer las regulaciones necesarias que faciliten el proceso de cierre deempresas es indispensable (OCDE, 2013a).

CATEGORÍA CO CL MX BR AR

Servicios de apoyo ycapacitaciónempresarial10

IncubadorasAceleradoras

Spinoffs corporativos Transferencia tecnológica y spinoffsuniversitariasCapacitación empresarial

Marco RegulatorioFacilidad para crear/ empresas 11

Tributación y legislación especial



35

(Arbeláez y Parra, 2009). Similarmente, según un estudio de Alderete y Gutiérrez (2012)

para el sector de servicios, la inversión en TICs y en el uso de las mismas, así como la

capacitación a empleados, han incrementado la productividad de las empresas del sector.

No obstante, la adopción y adaptación de tecnología al interior de las empresas y

emprendimientos en Colombia es baja. Al indagar por el nivel de uso de tecnologías porparte de empresas establecidas y nacientes se encuentra que tan solo el 5% de las nuevas

empresas usan tecnologías menores a 5 años, lo cual reduce su productividad y rentabilidad

en el tiempo. De acuerdo a la EDIT VI, 44,6% de las empresas innovadoras y potencialmente

innovadoras identificaron la escasa información sobre tecnología disponible como obstáculo

para innovar.

Similarmente, el sector privado colombiano se caracteriza por tener una baja calidad

gerencial. En el último World Management Survey (2014), el país ocupó el puesto 24 entre

34 países con un puntaje de 2,5 sobre 5,0. Según esta misma encuesta, la calidad gerencial

de las Pymes en Colombia ocupó el último lugar en Suramérica y es similar a la calidad enKenia y Nigeria. Además, mientras la calidad obtuvo una calificación de 2,5, la percepción

que los empresarios colombianos tienen sobre sus capacidades gerenciales fue de 3,76

(Gráfico 15). Estas características de las capacidades gerenciales en las empresas generan

asimetrías de información y limitan la absorción de conocimiento existente por parte del sector

productivo colombiano, ya que se desconoce la importancia del conocimiento como

herramienta para el desarrollo de negocios.

Gráfico 15. Calidad de la gerencia: realidad y autopercepción

Fuente: DNP, con datos de la Encuesta Mundial de Gerencia. Banco Mundial, DDE-DNP.

Por otro lado, la infraestructura para la transferencia de conocimiento y tecnología es

débil en Colombia. Según (Barro, 2015), el 48% de las Universidades cuentan con oficinas

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5

Colombia

Brasil

Chile

Argentina

México

Estados Unidos

Realidad Autopercepción



36

de transferencia de resultados de investigación (OTRI) con un promedio de solo 3 empleados,

mayoritariamente destinados a actividades administrativas. Así mismo, el 27% de las

universidades cuenta con vínculos a incubadoras de empresas y un 5% a parques

tecnológicos (Barro, 2015). En un sondeo a 17 entidades generadoras de conocimiento

realizado por iNNpulsa Colombia (Ruiz, 2013), el 94% de las instituciones requieren diseñar

modelos de transferencia (licenciamiento o spin-off ) y el 88% estrategias de comercialización.

Esta situación refleja una incipiente capacidad para llevar las tecnologías al mercado. El

mismo estudio analizó una muestra de 83 tecnologías de 26 IGC que se encuentran en

diferentes estados de madurez y encontró que solo tres de estas han sido licenciadas, ocho

se encuentran en el mercado como productos o servicios, y el restante 87% de las tecnologías

se encuentran aún en etapas anteriores.

4.4.2. Existencia de brechas de capital humano

El principal problema en la relación entre el factor trabajo y el desarrollo productivo es

que el país no cuenta con el capital humano que requiere para lograr mejoras sustancialesen su productividad laboral a través de una mayor sofisticación y diversificación del aparato

productivo. Según Lora (2015), a pesar de que Colombia es el país en la región que ha

dedicado mayor cantidad de recursos en la formación de la fuerza laboral, aún existe un

alto déficit de oferta laboral en los niveles técnico y tecnológico (Gráfico 16). Además, el

47% de las empresas reportaron en 2015 grandes dificultades para encontrar el talento

humano que requerían (Manpower Group, 2015). Las dificultades en contratación que

manifiestan los empresarios suelen estar relacionadas con déficit de habilidades laborales

tanto técnicas como blandas, incapacidad o negativa de las firmas de ofrecer salarios

competitivos y condiciones de trabajo atractivas que atraigan a los mejores candidatos, malasprácticas de contratación, y bajos niveles de capacitación (WEF, 2014).

Gráfico 16. Oferta y demanda laboral por nivel educativo, 2014

Fuente: Lora (2015) con base en Atlas de Complejidad Económica.

78,3%

11,1%

7,5% 3,2%

63,8%

57,3%

10,4%

1,6%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

Bachiller Técnico Universitario Posgrado

Oferta

Demanda (vacantes)



37

En ese mismo sentido, el Gráfico 17 muestra que la pirámide de habilidades para

Colombia muestra un déficit en la oferta de técnicos, tecnólogos y de profesionales con

niveles altos niveles de estudios, con relación a la pirámide deseada. Este déficit se relaciona

a su vez con la baja participación de las matrículas de estos niveles educativos en la matrícula

total (Gráfico 18). Además, la participación de la matrícula de educación técnica ha

disminuido en los últimos años, mientras que la de educación tecnológica ha aumentado.

Adicionalmente, según estadísticas del Ministerio de Educación Nacional, de los estudiantes

matriculados en grado 11 en 2013, solo el 35% se matricularon en educación superior en

2014. Según UNESCO, la tasa bruta de cobertura en educación superior12 en Colombia

llegó al 43% en 2013, ubicándose en el promedio de América Latina, y muy por debajo de

Argentina (76%) y Chile (74%). Al anterior déficit en la matrícula se suma que, según cifras

de 2013, solo el 32% de estudiantes de técnica profesional, el 22% de tecnología y el 34%

de universitaria se gradúan.

Gráfico 17. Pirámide de habilidades laborales. Deseadas y actuales

Fuente: World Bank, 2015: 21, Figure II-19.

12 La tasa bruta de cobertura mide la capacidad del sistema educativo para matricular jóvenes entre 17 y 21años en educación superior en las diversas modalidades de pregrado técnico profesional, tecnológico yuniversitario, e incluye las cifras de programas de educación superior del Sena.

Gerencia y Altos Directivos Post-grado 3,6%

Tecnólogo 14,2%

Técnico

Profesionales de Universitario 67,7%

Técnicos de rango medio

Trabajadorescalificados

Educación básica,secundaria y vocacional

Traba adores no calificados



38

Gráfico 18. Participación en la matrícula total

*Cifra preliminar

Fuente: DNP, con datos de Ministerio de Educación Nacional-SNIES.

Existen además asimetrías de información asociadas al desconocimiento de las

condiciones laborales y las aspiraciones salariales de los egresados (P. ej. salarios) y al

escaso flujo de información sobre vacantes por parte de potenciales aspirantes (P. ej.

problemas de intermediación laboral). Según Fedesarollo (2015), tanto a nivel mundial como

en el caso colombiano, los retornos a la educación en promedio han disminuido en la medida

en que la cobertura de la educación ha aumentado. No obstante, en Colombia la baja oferta

de trabajadores calificados y técnicos de rango medio, sumado a una mayor demanda de

los mismos, incidió en que entre 2007 y 2011 los retornos marginales a la educación técnica

y tecnológica hubieran crecido a una tasa mayor (2,2%) que los retornos a la educación

universitaria (1,8%). Por el contrario, los retornos a la educación secundaria decrecieron 6%

en el mismo periodo (Bornacelly, 2013). Esto es contrario a la tendencia mundial de mayores

retornos a la educación primaria y secundaria que a los de la educación terciaria. Esta

situación favorece la oferta de trabajadores técnicos y tecnólogos en Colombia.

También inciden en la brecha de cantidad las fallas de coordinación que se presentan

cuando un sector no se puede sofisticar porque no existe el capital humano adecuado, pero

a su vez este capital humano no se forma en un contexto de un sector poco sofisticado. Las

fallas de coordinación en el mercado de trabajo también tienen una dimensión regional y

han llevado a que el 70% de los trabajadores calificados en el país se concentren en las

áreas metropolitanas de Bogotá, Medellín y en el Eje Caribe.

En cuanto al déficit de calidad de la formación en Colombia, esta se evidencia en todas

las etapas de formación. En la educación básica, por ejemplo, la baja calidad se refleja en

los resultados de las pruebas PISA, en las cuales el país ocupó el puesto 62 entre 65 países

en 2012. Es importante añadir que de acuerdo con la última medición, 3 de cada 4

estudiantes colombianos de 15 años no alcanza los niveles mínimos establecidos por la

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*

Técnica Profesional Tecnológica Universitaria Especialización Maestría Doctorado



39

OCDE en matemáticas. En el nivel superior, solo 38 de las 348 instituciones de educación

superior (11%) tienen acreditación de alta calidad, y de un total de 12.475 programas, solo

915 cuentan con esta acreditación (7,3%) (MEN-Doc Bases SNET, 2015). Esta situación

conlleva a que a nivel internacional solo 3 universidades colombianas estén incluidas en el

Top 500 del ranking QS. En la educación técnica profesional y tecnológica los rezagos son

mayores, ya que solo 3% de los programas tienen acreditación de alta calidad.

Respecto a la formación para el trabajo y capacitación laboral, solo el 24% de

trabajadores del país recibe algún tipo de capacitación. Vale la pena mencionar que el país

aún no cuenta con un Sistema de Aseguramiento de la Calidad que integre la formación para

el trabajo y el desarrollo humano, y los permisos para la prestación del servicio siguen

estando en manos de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales, lo cual

dificulta el proceso de vigilancia y control y el establecimiento de requisitos para garantizar

unos mínimos de calidad. De acuerdo con Crespi, Fernández-Arias y Stein (2014), Colombia

es uno de los países con mayor gasto público en formación para el trabajo y uno de los de

menor productividad. De acuerdo con este estudio, aunque más de 50% de las empresas en

Colombia capacita a sus empleados, la mayoría no percibe mejoras en productividad.

Por último están las brechas de pertinencia de la formación. Estas brechas se pueden

presentar porque las competencias genéricas (básicas) o de competencias específicas

(técnicas o blandas) de los trabajadores son mayores o menores a las requeridas por el

empleador para que la persona ejecute su trabajo. De acuerdo con el mencionado estudio

del Consejo Privado de Competitividad, PNUD y CAF (2015), este tipo de brechas ocurre

por una desconexión entre el sector de formación y el sector productivo. Según el Banco

Mundial, los empresarios colombianos consideran que los programas de formación para el

trabajo ofrecidos por el SENA varían en calidad y no siempre están alineados con los

requerimientos del mercado. Lo anterior dificulta ocupar vacantes de técnicos, representantes

de ventas, asistentes administrativos y personal de apoyo, y tiene repercusiones en los costos

que las empresas asumen en selección y formación de recurso humano (World Bank, 2015:

19).

4.4.3. Limitado acceso a financiamiento para la transformación productiva

La falta de acceso a financiamiento es uno de los principales obstáculos para

incrementar la productividad de las empresas, inyectar capital a las firmas más eficientes, y

permitir la entrada de nuevos negocios. Dicho obstáculo afecta principalmente a las Pymes.

Al respecto, los empresarios colombianos consideran que las tasas de intermediación son

muy altas, lo cual suele limitar sus decisiones de inversión. De acuerdo a la Enterprise Surveys

data del Banco Mundial, que utiliza una muestra de 942 empresas, los empresarios en

Colombia perciben el acceso a financiamiento como el mayor obstáculo en el ambiente de

negocios (Gráfico 19).



40

Gráfico 19. Obstáculos en el ambiente de negocios, 2011

Fuente: DNP con datos del Enterprise Surveys data (2011).

Los actuales instrumentos de financiamiento del país no solo han aumentado el accesoal crédito y reducido sus costos, sino que también han impactado positivamente la producción

y el empleo. Sin embargo, los mismos no han tenido efectos similares en la productividad

laboral al interior de las firmas (World Bank, 2015: 25-26). El limitado acceso al crédito

puede ser consecuencia de una serie de cuellos de botella y fallas de mercado como

asimetrías de información (las entidades financieras no saben que algunos proyectos son

rentables en términos privados) o externalidades (algunos proyectos no elegibles para los

estándares de riesgo de las entidades financieras privadas tienen un alto retorno social).

De acuerdo al CPC (2014), estos problemas son más agudos en el caso de nuevos

emprendimientos y en emprendimientos en sectores modernos, donde los niveles de riesgoson mayores y los colaterales son menos tangibles. Según la Gran Encuesta Pyme (GEP) de

ANIF, un porcentaje significativo de los empresarios considera que una de las razones para

que un crédito sea negado radica en la falta de garantías apropiadas. En efecto, entre 2006

y 2013, el 9% de los encuestados industriales, el 14% de los comerciales y el 15% de los de

servicios reportaron dicha falta de garantías como un obstáculo significativo para acceder a

un crédito.

Ante esta situación, el Gobierno nacional expidió en 2013 la Ley de Garantías

Mobiliarias13, la cual tiene como propósito incrementar el acceso al crédito, especialmente

por parte de pequeñas y medianas empresas, mediante la ampliación de bienes, derechos oacciones que pueden ser objeto de garantía mobiliaria. No obstante, debido a fallas de

gobierno y fallas de mercado su implementación y uso ha sido limitado.

13 Ley 1676 de 20 de agosto de 2013 por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobregarantías mobiliarias.

1,9

2,2

3,8

5

6,3

7,19,2

10

22,4

28,8

0 5 10 15 20 25 30

Regulaciones laborales

Licencias y permisos

Seguridad

Inestabilidad política

Electricidad

CorrupciónEducación inadeacuada de la fuerza laboral

Impuestos

Prácticas del sector informal

Acceso a financiamiento

Porcentaje de firmas

O b s t á c u l o s



41

De acuerdo con el Índice de Condiciones Sistémicas para el Emprendimiento Dinámico,

Colombia ocupa el noveno lugar entre quince países de la región en materia de acceso a

financiamiento a empresas jóvenes (Kantis, Federico & Ibarra, 2015).

En términos generales, los instrumentos de financiamiento en Colombia (Gráfico 20),

están relativamente bien desarrollados para las etapas de fortalecimiento de negociosexistentes. Sin embargo, en el caso de los instrumentos para empresas en etapas tempranas-

semilla, start-up o expansión-son aún incipiente. Por ejemplo, los instrumentos públicos de

capital semilla focalizados en emprendimiento, se encuentran concentrados en el Fondo

Emprender, administrado por el SENA. Si bien este Fondo ha contribuido a la creación y a

la supervivencia de emprendimientos, de acuerdo a la evaluación del mismo realizada en

201414 su impacto sobre la generación de empleos y el crecimiento empresarial es limitado.

Gráfico 20. Estructura de financiamiento para el emprendimiento y la innovación en

Colombia

Fuente: Adaptado de (OCDE, 2013a, p. 13).

Desde la iniciativa privada, los fondos de capital privado se consolidan como un tipo

de financiamiento cada vez más relevante en el país. Entre 2005 y 2014 el capital de estos

fondos ha crecido 56% promedio anual, hasta alcanzar un total acumulado de USD7.742

millones el último año (Crespi, Fernández-Arias y Stein, 2014). Es importante señalar que

solo 3% de este capital se encuentra en fondos de capital emprendedor, mientras que el 16%se encuentra en fondos de crecimiento, evidenciando fallas de información y coordinación

en el sistema de financiamiento.

14 Evaluación del Fondo Emprender. UT Econometría, Oportunidad Estratégica y SEI. Septiembre, 2014.



42

Por otra parte, existe evidencia de que las empresas colombianas no cuentan con

instrumentos de financiamiento suficientes para invertir en el exterior. Según el diagnóstico

realizado en el documento CONPES 377115, el país no cuenta con una institucionalidad

establecida para promover la inversión colombiana en el exterior y tampoco existen

instrumentos que ayuden a los inversionistas en el proceso de decisión o de establecimiento.

Lo anterior especialmente afecta a las pymes dado que los procesos de internacionalización

son un desafío aún mayor, debido a que los bancos nacionales suelen atribuir un mayor

riesgo a este tipo de iniciativas, y los bancos del exterior desconocen el historial crediticio de

las firmas colombianas.

4.4.4. Bajos niveles de encadenamientos productivos

Los bajos niveles actuales de encadenamientos productivos en la economía colombiana

limitan la transmisión de avances tecnológicos entre actores de la cadena, la diversificación

de la producción, el incremento en productividad y la integración de la producción nacional

en cadenas regionales o globales de valor.

El nivel de inserción de Colombia en cadenas regionales y globales de valor se observa al

comparar la contribución del valor agregado proveniente de diferentes regiones del mundo

en las exportaciones colombianas, así como la contribución del valor agregado nacional en

las exportaciones de otros países. Respecto al primer tipo de contribución, en Colombia, el

porcentaje de insumos comprados en el exterior dentro de las exportaciones realizadas es

inferior al promedio de la región de América Latina y el Caribe en todos los niveles de

tecnología (Gráfico 21). De lo anterior se puede inferir que hay un bajo nivel de inserción

del país en las cadenas globales de valor desde la perspectiva de transformador de

mercancías, tanto en bienes manufacturados como en bienes primarios.

Respecto al segundo tipo, es decir, la contribución de los productos domésticos a las

exportaciones de otros países, la región de América Latina y el Caribe está rezagada en

cuanto a bienes de alta tecnología, donde únicamente Chile aporta más del 7% en la

generación de oferta exportable de otros países. Colombia se ubica en el promedio de la

región para los tres niveles de tecnología, lo cual refleja su desventaja en cuanto al nivel de

inserción dentro de las cadenas de valor con respecto a países de la región (Gráfico 22).

En cuanto a los encadenamientos regionales entre países de la Alianza del Pacífico

(AP), los mayores aportes los hacen Chile en Perú, y México en Chile (BID, 2013) (Gráfico23). Por su parte, la contribución de Colombia en el valor agregado en las exportaciones de

la Alianza del Pacifico es la menor entre los países que la conforman.

15 Documento CONPES 3771 de 2013, Estrategia de promoción de la inversión directa colombiana en elexterior.



43

Gráfico 21. Valor agregado extranjero

en las exportaciones, por sector

generador de valor agregado. Promedio

2003-2007

Gráfico 22. Valor agregado doméstico

en las exportaciones de terceros países,

por sector generador de valor

agregado. Promedio 2003-2007

Fuente: Blyde (2014: 23, 26, Gráficos 2.3. y 2.5, respectivamente).

Gráfico 23. Distribución de valor agregado extranjero proveniente de la AP por país

de origen

Fuente: BID (2013).

Respecto a la inserción de empresas colombianas en cadenas locales de valor, cabe

mencionar que se han identificado sectores con alto potencial de transformarse en

proveedores de insumos importantes para el aparato productivo que son importados en gran



44

medida en la actualidad. En particular, se encontró que una alta proporción de la demanda

nacional de algunos insumos provenientes de los sectores de hidrocarburos, químicos,

plásticos y caucho es cubierta con importaciones, y que aunque el país no tiene actualmente

ventaja comparativa revelada en esos insumos, sí parece contar con algunas de las

capacidades críticas para la producción de los mismos (según el Atlas de Complejidad

Económica para Colombia (DATLAS). Adicionalmente, se encontró que los insumos

mencionados son más sofisticados que el promedio de la canasta de exportación del país.

Lo anterior implica (i) que Colombia no produce algunos de los insumos que son más

importantes para sus procesos productivos, a pesar de que podría hacerlo, y (ii) que dichos

insumos son más sofisticados que lo que el país exporta en la actualidad.

A nivel nacional se evidencian algunas iniciativas de apoyo para desarrollar

proveedores e identificar productos con potencial de inserción en cadenas de valor a nivel

local e internacional (Gráfico 24). Sin embargo, estas iniciativas no obedecen a un

lineamiento integral ni existe una estrategia clara de promoción y generación de

encadenamientos productivos, intervenciones a través de la focalización de instrumentos de

desarrollo empresarial y suministros de información acerca de las oportunidades de inserción

en cadenas a nivel interno, regional o global. Esta baja articulación entre actores refleja una

falla de gobierno que dificulta aún más la generación de encadenamientos.

Gráfico 24. Distribución de iniciativas de encadenamientos productivos a nivel

nacional, 2014

Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Por esto, se requiere de una estrategia nacional que promueva encadenamientos

productivos e inserción en cadenas globales de valor, y tenga una mejor articulación

institucional, tal como la han implementado países como Chile, Costa Rica, Irlanda, Singapur

y Malasia, en los cuales se observaron mejoras en la productividad de las empresas

vinculadas a estos programas.

75

25

22

45

3

Multilaterales

Nacionales/ regionales

Agremiaciones

Camaras de Comercio

Empresas

Grupos deinvestigación/ universidades



45

4.4.5. Baja participación del país en el comercio mundial

La economía colombiana dista de estar altamente integrada a la economía global. El

país conserva niveles de apertura comercial16, inferiores al 40%, que están por debajo de

otros países de la región como Chile y México, cuyos índices de apertura han sido superiores

al 60% en los últimos años (Gráfico 25). Así mismo, Colombia ocupó el puesto 109 entre140 países en el indicador de prevalencia de barreras al comercio del índice Competitividad

Global 2015-2016 del Foro Económico Mundial17.

Gráfico 25. Apertura comercial como porcentaje del PIB

Fuente: Cálculos DNP-DDE con datos del Banco Mundial.

Adicionalmente, Colombia presenta una alta concentración tanto en los productos que

exporta como en la cantidad de empresas exportadoras. La concentración se presenta en

bienes primarios, como combustibles y minería, los cuales representaron el 65% del total deexportaciones en el periodo 2010-2014. Además, durante el mismo periodo únicamente

15.300 empresas realizaron exportaciones de bienes, las cuales equivalen al 2% del total

de empresas registradas en Colombia18.

Las causas de estos fenómenos pueden ser múltiples, y están asociadas a bajos niveles

de productividad y a los costos del comercio. Los costos hundidos pueden generar diversas

fallas de mercado. Este es el caso, por ejemplo, de las dificultades en la capacidad de

apropiación de los beneficios derivados de estas inversiones o fallas de información que

dificultan la actividad exportadora19.

16 Medida como las exportaciones más importaciones como proporción del Producto Interno Bruto.17 Ver: Foro Económico Mundial (2015) Informe de competitividad global 2015-2016.18 Con respecto a las sociedades activas en el RUES a Nov. 6 de 2015. No incluye empresas asociativas de

trabajo ni otras asociaciones.19 El informe del BID (2012) muestra diversos casos de pioneros exportadores en Latinoamérica, y destaca cómo

actúan dichas fallas sobre las decisiones empresariales que llevan a que haya nuevas actividades exportadoras.

20

3040

50

60

70

80

90

2 0 0 0

2 0 0 1

2 0 0 2

2 0 0 3

2 0 0 4

2 0 0 5

2 0 0 6

2 0 0 7

2 0 0 8

2 0 0 9

2 0 1 0

2 0 1 1

2 0 1 2

2 0 1 3

2 0 1 4

Argentina Brazil Chile Colombia Mexico



46

Cuando un productor evalúa exportar, sabe que es probable que los competidores lo

imiten, pues las capacidades o conocimientos son fácilmente transmisibles. Así, los beneficios

de la exportación inicial no pueden ser capturados completamente por el pionero, lo cual

puede inhibir la decisión de incurrir en los riesgos y costos de exportar. Como resultado, las

firmas invertirán de manera insuficiente en la generación de información, adecuación,

descubrimiento y demás costos hundidos. Como el beneficio social de dichas inversiones es

mayor al beneficio privado, se justifica una intervención del gobierno que corrija estas fallas

(Meléndez, 2015).

En Colombia, las empresas que exportaron nuevos productos a partir del 2010 a países

a los que no se había exportado antes (es decir, entre 2007 y 2009), tuvieron en el 51% de

los casos empresas seguidoras. Adicionalmente, alrededor de un 22% tuvieron en 2014 una

participación de mercado de exportación inferior al promedio del periodo 2010-201420 (es

decir, fueron parcialmente desplazadas por sus seguidores).

Por otra parte, se han identificado cuatro frentes en los que existen fallas de gobiernoo de mercado que incrementan los costos variables del comercio exterior. En primer lugar, el

Gobierno nacional ha dispuesto una serie de instrumentos para incentivar la competitividad

de las exportaciones, como el Plan Vallejo de bienes y de servicios21 y las Sociedades de

Comercialización Internacional (CI)22. También se cuenta con el instrumento de zonas francas

como incentivo a la inversión y el empleo23. Existe evidencia de la presencia de fallas de

Estado relacionadas con la eficiencia en los procedimientos para acceder a estos

mecanismos, y con la capacidad de los mismos de cumplir los objetivos para los que fueron

creados.

Respecto al programa Plan Vallejo, se evidencia una muy baja utilización del mismo.En el periodo 2010-2014 solo 631 empresas (4% del total empresas exportadoras de bienes)

lo utilizaron en promedio cada año. En el caso de la figura de CI, esta es cada vez más

usada por empresas del sector minero-energético: mientras en 2001 estas representaban

apenas el 17,8% del total de exportaciones de empresas CI, en 2014 esta cifra subió al

75,8%. Por otro lado, el uso del instrumento se encuentra altamente concentrado: entre 2010

y 2014, las 10 primeras empresas generaron el 72% de las exportaciones a través de esta

20 Cálculos DDE-DNP con base en datos de DIAN-DAN E. Resultados preliminares sujetos a revisión.

21 El Plan Vallejo permite la importación de insumos con exención de aranceles para ser incorporados en laproducción de exportaciones. El Sistema Especial de Importación-Exportación Plan Vallejo, permite la importaciónde insumos con exención total o parcial de los tributos aduaneros si estos son usados en la producción de bienesy servicios para la exportación. Cobija también a empresas que sean proveedoras de insumos a los exportadores.

22 Este instrumento exime del pago del IVA a las empresas que compran mercancías para colocarlas en los

23 Las zonas francas son áreas delimitadas del territorio nacional en las que se instalan usuarios industriales ocomerciales, que gozan de un tratamiento tributario, aduanero y de comercio exterior especial, y se permite libreimportación de mercancías y un régimen especial en el impuesto a la renta.



47

figura24. Lo anterior indica que la figura no se ha usado en los últimos años para corregir la

falla de coordinación que debe mitigar un instrumento de este tipo25.

Asimismo, las zonas francas parecen estar concentradas tanto geográfica como

sectorialmente. El país cuenta con 101 zonas francas que han generado 32 billones de pesos

en inversión y 16 mil empleos en los últimos 8 años26

, pero que están concentradas en lasáreas geográficas de mayor desarrollo económico. Adicionalmente, el 44% de las zonas

francas permanentes especiales (uni-empresariales) pertenecen a sectores que producen

bienes o servicios regulados.

En segundo lugar, se identifica la necesidad de proveer bienes públicos para la

facilitación del comercio. Esto se justifica dado que los costos para exportar e importar bienes

en Colombia son 2,2 veces más altos que el promedio de países de la OCDE y 1,6 veces

más altos que el promedio de América Latina y el Caribe (Tabla 527). Por otro lado, el informe

Doing Business del Banco Mundial (2014) señala que el transporte y el manejo de las

mercancías en tierra representan el 66% de los costos de exportación a través del puerto deCartagena28.

Además de las dificultades que impone la infraestructura física y la geografía del país,

los costos de las operaciones de comercio exterior en Colombia se ven incrementados por

las inspecciones físicas de mercancías, el comportamiento discrecional de funcionarios, la

afectación de la mercancía, la infraestructura (física y tecnológica) y la coordinación de los

organismos de control para realizar dichas inspecciones29.

Tabla 5. Indicadores de comercio transfronterizo. Colombia frente a América Latina y

la OCDE

Indicador Colombia

América Latina y

el Caribe

OCDE

Documentos para exportar (número) 4 6 4

24 Cálculos DNP-DDE con base en DANE-DIAN y los números NIT de 2360 empresas identificadas como CI conbase en datos de Confecámaras y Superintendencia de Sociedades.

25 Las CI deberían abordar una falla de coordinación asociada a la reticencia de firmas pequeñas y medianasa exportar conjuntamente, a pesar de que hacerlo reduce ciertos costos de exportación que son elevados incluso

prohibitivos- si se asumen de manera individual.26 Cálculos DNP-DDE con base en datos de Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial de Zonas Francas,datos a Junio 30 de 2015.

27 Mide los costos y procedimientos relacionados con la importación y exportación de un embarque estándarde mercancías.

28 Este puerto es tomado como referente para medir la situación de los demás puertos en el estudio, por ser elmás representativo del país en términos de volúmenes de comercio exterior.

29 Basado en resultados de diversas encuestas con empresarios elaboradas por el Centro de ComercioInternacional (ITC-Universidad del Rosario, 2015) y el Banco de la República (Garcia, Collazos, & Montes, 2015).



48

Tiempo para exportar (días) 14 16,8 10,5

Costo de exportación (USD por contenedor) 2.355 1.299,1 1.080,3

Documentos para importar (número) 6 7 4

Tiempo para importar (días) 13 18,7 9,6

Costo de importación (USD por contenedor) 2.470 1.691,1 1.100,4Fuente: Doing Business, Banco Mundial 2014.

En Colombia, la principal herramienta de facilitación del comercio es la Ventanilla

Única de Comercio Exterior (VUCE)30. Dicha herramienta debe ser actualizada, con el fin de

que permita la obtención de permisos de importación por parte de diversas entidades,

consultas simultáneas, actualización de información en tiempo real por parte de las entidades

participantes y la programación de inspecciones simultáneas para la carga. Según la OCDE,

en un país de ingresos medios altos como Colombia, la simplificación de procedimientos

fronterizos (como los enunciados) permitiría una reducción de costos de 3,6%.

En tercer lugar, dentro de los factores que afectan los costos variables de las empresas

que realizan comercio internacional también se encuentran los agrupados por la literatura y

las instancias internacionales bajo el término de medidas no arancelarias (MNA)31. En un

contexto de liberalización comercial a nivel mundial, las MNA han adquirido una mayor

importancia como determinantes del comercio32. El número de Medidas Sanitarias y

Fitosanitarias se incrementó alrededor de 5 veces desde 1995, alcanzando más de 1000

medidas en 2010 impuestas por más de 50 países (OMC, 2012).

30 www.vuce.gov.co. A través de la VUCE se canalizan trámites de comercio exterior de 62.000 usuariosvinculados a 21 entidades del Estado.

31 tienen el potencial de afecta http:/ / www.intracen.org/ itc/ analisis-mercados/ medidas-no-arancelarias/ identificando-las-medidas-no-arancelarias/

32 Dentro de esta clasificación se encuentra: Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, Obstáculos Técnicos alComercio, licencias, contingentes, entre otras. Para una clasificación detallada ver UNCTAD (2012) pág. 3.

http://www.vuce.gov.co/


http://www.intracen.org/itc/analisis-mercados/medidas-no-arancelarias/identificando-las-medidas-no-arancelarias/








49

Gráfico 26. Proporción de bienes sujetos a algún tipo de MNA para su importación

en Colombia

Fuente: DNP con datos de García et ál. (2014).

En Colombia se encuentra una tendencia similar en la aplicación de MNA a las

importaciones. García et ál. (2014) muestran que después de la apertura de los años noventa

hubo un aumento considerable de MNA como lo muestra el Gráfico 26. Asimismo, existe

evidencia de que Colombia es un país con una proporción de bienes cobijados por MNA

mayor que la de otros países de la región como Brasil y México (UNCTAD, 2013), lo cual

genera un alto impuesto implícito a las exportaciones33.

Los exportadores e importadores nacionales enfrentan diversas dificultades para

cumplir las MNA que impone Colombia, así como aquellas impuestas en los países de destino

de nuestras exportaciones. Respecto a las medidas internas, la encuesta del ITC (2015)identificó varias medidas que afectan a los exportadores, como las inspecciones, los

requisitos técnicos y las certificaciones, las cuales concentran cerca del 90% de los casos. A

su vez, se encontró que el 42% de las MNA problemáticas para los importadores

corresponden a requisitos técnicos, evaluaciones de la conformidad y reglas de origen. En

cuanto a las barreras impuestas por países de destino, la encuesta del ITC muestra que las

medidas que más afectan a los exportadores colombianos en países como Ecuador, México

y Perú, son el etiquetado, las reglas y certificados de origen, y la certificación de productos.

En cuarto lugar, se identifica la ausencia de información sobre beneficios y las

oportunidades de acuerdos comerciales, estándares internacionales requeridos y normas decomercio exterior. Esta información se encuentra dispersa entre las distintas entidades

gubernamentales relacionadas con el comercio exterior y no es fácilmente accesible y

33 Usando datos de Kee et al. (2009), García, López, Montes y Esguerra (2014) concluyen que las exportacionescolombianas enfrentaban un arancel promedio de 13% en 2001, pero las MNA nacionales equivalían, paraentonces, a un impuesto de 40% sobre las exportaciones.

0

20

40

60

80

100

1991 1997 2006 2012

Bienes de Consumo Materias primas y bienes intermedios Bienes de capital



50

consultable, por lo que también se manifiesta una falla de gobierno relacionada con la falta

de coordinación entre entidades

Por último, PROCOLOMBIA es la entidad encargada de la promoción de las

exportaciones, el turismo y la inversión extranjera en Colombia. La evidencia empírica acerca

de la efectividad de los servicios que presta PROCOLOMBIA no es concluyente dado quebasa sus evaluaciones en información recolectada de las firmas atendidas. Este tipo de

análisis es sesgado, dado que no usa información de un grupo de control (Meléndez, 2015).

4.4.6. Bajos niveles de cumplimiento de estándares de calidad

Según la Encuesta de Desarrollo e Innovación Tecnológica (EDIT) que adelanta el

DANE, en el periodo 2005 a 2012 la cantidad de empresas que manifestaron haber

obtenido algún tipo de certificación de calidad, bien sea de proceso o de producto, estuvo

por debajo del 25% del total de empresas encuestadas (Gráfico 27). Se destaca el periodo

2007-2008, en el cual el 24,4% de las empresas manifestó obtener algún tipo de certificación

de calidad. Sin embargo, para los años 2009 a 2012 se observa un decrecimiento en la

participación de empresas que obtienen certificaciones de este tipo.

Gráfico 27. Empresas con algún tipo de certificación de calidad según EDIT, para el

periodo 2005-2012

Fuente: Cálculos Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, con datos DANE.

Estos bajos niveles de cumplimiento de estándares de calidad de los productos

nacionales es una limitante para mejorar la sofisticación y diversificación del aparato

productivo, aumentar los encadenamientos productivos e incrementar las exportaciones.

Esta situación responde principalmente a la existencia de tres fallas de mercado que

justifican la intervención del Estado para su corrección. En primer lugar, un problema de

933

1873

1542

1125

15,3%

24,4%

17,8%12,3%

0%

10%

20%

30%

0

500

1000

1500

2000

EDIT III (2005 - 2006) EDIT IV (2007 -2008)

EDIT V (2009 - 2010) EDIT VI (2011 -2012)

Total empresas con algún tipo de certificación de calidad

Participación respecto del total de empresas que respondieron la encuesta



51

información incompleta asociado al desconocimiento de los servicios que ofrecen las

entidades públicas y privadas, las cuales permiten incrementar el cumplimiento de estándares

de calidad. Los resultados arrojados por la evaluación del Subsistema Nacional de la Calidad

(SNCA), contratada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en el año 2013,

evidencian dicho desconocimiento, impidiendo el aprovechamiento de los servicios que el

SNCA ofrece.

Un segundo problema derivado de la falta de información corresponde a la inexistencia

de una cultura de la conformidad34 y de la calidad que permita identificar y establecer

estándares en los productos que los consumidores finales y los canales de comercialización

adquieren en el mercado.

Otro problema es la baja participación en los procesos de normalización por parte de

empresarios, consumidores, canales de comercialización, Estado, y academia. Estos

procesos son la base para adoptar y diseñar las Normas Técnicas Colombianas (NTC) que

contendrán las características y exigencias para considerar que un producto, servicio, sistemao proceso sea de calidad. A lo anterior se suma la disparidad entre las NTC y los referentes

internacionales como las normas ISO. La brecha entre estándares genera sobrecostos para

los empresarios, quienes al adecuar su estructura productiva para cumplir con una NTC no

tienen garantizado el cumplimiento de las exigencias de normas internacionales. Esta

situación se traduce en una pérdida de competitividad para el país.

Un segundo grupo de problemas que incide en el bajo cumplimiento de estándares de

calidad está ligado a la existencia de mercados incompletos y problemas de coordinación,

lo cual explica el bajo nivel de desarrollo de los servicios para la calidad (ensayos de

laboratorio, evaluación de la conformidad, normalización, calibración de equipos, entreotros). La falta de una mayor oferta de ensayos de laboratorio acreditados, sumado a la

inexistencia de suficientes capacidades técnicas en esta área, incrementa los costos para que

las empresas puedan exportar y garantizar la calidad de sus productos al consumidor. Desde

el lado de la demanda de servicios para la calidad, la mayor preocupación de los

empresarios es la dificultad para obtener certificaciones por altos costos (24%), seguida por

la dificultad para encontrar laboratorios u OEC acreditados (15%) (Gráfico 28).

34 La cultura de la conformidad se puede entender como el conocimiento y capacidad de exigir el cumplimientode requisitos especificados para un producto, un servicio, o un proceso, sistema, persona y organismo (InstitutoNacional de Normalización).



52

Gráfico 28. Factores que afectan a las empresas relacionadas con la infraestructura

de calidad

Fuente: Castro, Arboleda, Balcázar, & Estupiñán (2013).

El tercer tipo de fallas se refiere a la ausencia de bienes públicos y a problemas decoordinación entre actores. En el primer caso, la inexistencia de programas de formación de

profesionales para el desarrollo de actividades de evaluación de la conformidad no permite

contar con una oferta adecuada de metrólogos, inspectores y evaluadores que apoyen las

actividades de certificación y de laboratorio. Debido a esto, la formación de los expertos del

Instituto Nacional de Metrología (INM) se ha dado a través de instancias de investigación en

institutos homólogos en Alemania, Corea, México, Argentina, Brasil, entre otros. El primer

programa de formación superior fue un diplomado entre el INM y la Universidad Nacional

de Colombia que se lanzó en junio de 2015.

Por último, los problemas de coordinación se evidencian en la expedición dereglamentos técnicos (RT), los cuales son el instrumento35 que un país adopta para defender

un interés legítimo como la salud y la vida humana, el medio ambiente, o la seguridad

nacional. De acuerdo al documento CONPES 3816, la producción normativa en Colombia,

incluyendo los RT, se caracteriza por la falta de estudios y metodologías (como el Análisis de

Impacto Normativo (AIN)) que permitan garantizar que la mejor solución a una problemática

es la expedición de una norma. Esta situación puede abrir la puerta para limitar la

competencia.

4.4.7.

Bajos niveles de competencia

Al analizar 42 sectores industriales dentro de la industria manufacturera colombiana,

la información disponible muestra que existen al menos ocho que tienen un índice Herfindal

35 Fijación de exigencias de tipo obligatorio a productos específicos.

24%

15%

14%12%

11%

10%

7%6%

Dificultad para obtener certificaciones por altos costos

Dificultad para encontrar laboratorios, OEC que puedan verificar el cumplimiento de

normas y/ o reglamentosDificultad para mantenerse informado y/ o opinar acerca de los reglamentos técnicosemitidos por el gobiernoDificulta para exportar por incumplimiento de reglamentos del país destino

Dificultad para exportar por incumplimiento de normas técnicas exigidas en el paísdestinoDificultad para competir en los mercados por la aplicación de normas técnicas

Dificultad para competir en los mercados por la aplicación de reglamentos

Otros



53

Hirschman (HH) de concentración de ventas elevado36. Estos mismos sectores están atendidos

por menos de 25 empresas a nivel nacional (Gráfico 29).

Gráfico 29. Índice de concentración Herfindal-Hirschman y número de empresas por

sector

Fuente: DNP con base en la Muestra Mensual Manufacturera (DANE).

Para el nivel departamental hay menos datos disponibles, y existen dificultades en la

medición. Sin embargo, al calcular el índice HH por departamento para los mismos sectores

se encuentra que para 16 de los 26 departamentos considerados todos los mercados tienen

una concentración alta. Solamente en Bogotá y en Antioquia se observa que más de la mitad

de los mercados considerados tienen índices de concentración no altos (Gráfico 30).

36 Siguiendo a varias agencias del gobierno de Estados Unidos, se considera que un mercado está altamenteconcentrado si su índice HH está por encima de 0,25.

0

50

100

150

200

250

300

350

400

0,0000

0,0500

0,1000

0,1500

0,2000

0,2500

0,3000

0,3500

0,4000

0,4500

0,5000

2 5 2 0

2 8 0 0

3 6 9 0

1 8 0 0

2 9 1 0

2 8 9 0

1 5 4 0

2 6 9 0

1 9 2 0

1 7 4 0

2 4 1 0

1 7 1 0

2 7 1 0

1 5 9 0

2 5 1 0

2 7 2 0

1 5 7 0

3 4 2 0

3 3 0 0

2 9 3 0

1 7 5 0

N o .

d e

E m p r e s a s

I n d i c e d e C o n c e n t r a c i o n H H

HH No. Empresas



54

Gráfico 30. Porcentaje de sectores con Índice Herfindal-Hirschman superior a 0,25 y

número total de empresas por departamento

Fuente: DNP con base en Superintendencia de Sociedades.

Lo anterior es corroborado por diferentes casos de estudio que han considerado

mercados específicos por departamento como el análisis de (Tovar & Vallejo, 2014), en el

que se calcula el índice HH departamentales para distribuidores de diferentes fungicidas,

herbicidas e insecticidas, así como para medicamentos veterinarios (bovinos, porcinos, y

agrícolas) y productos biológicos (bovinos, porcinos, y avícolas). Los autores encuentran que

en la mayoría de los casos el índice supera 0,25. Además, para todos los productos hay almenos un departamento que solamente cuenta con un distribuidor.

Si bien la concentración de un mercado no implica necesariamente la cartelización o

el abuso de poder de mercado, existe evidencia que indica que la falta de competencia

puede generar mercados ineficientes e incidir de manera negativa en el bienestar de la

población. Un ejemplo de lo anterior es el estudio de la OCDE del mercado de

telecomunicaciones mexicano, en el que estima la pérdida de beneficios derivada de la alta

concentración en 1,8% del PIB al año (OCDE, 2012).

Un elemento a tener en cuenta en la agenda de política pública de competencia es el

posible rol de marcos regulatorios específicos como generadores de barreras y costos a la

entrada de nuevas firmas a los diferentes mercados. La evidencia internacional sobre el tema

prueba el efecto causal existente entre regulaciones deficientes y menores niveles de

competencia que favorecen la proliferación de estructuras oligopólicas o monopólicas. Los

gobiernos no han sido ajenos a esta situación, pues algunos de ellos han encontrado y

propuesto reformas locales para subsanar las consecuencias de regulaciones defectuosas.

0

5

10

15

20

25

30

3540

45

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%90,0%

100,0%

A M

A Z O N A S

B O L I V A R

B O Y A C A

C A L D A S

C

A Q U E T A

C A S A N A R E

C E S A R

C H O C O

C O R D O B A

H U I L A

N A R I N O

N O R T E D

E S A N T A N D E R

Q U I N D I O

S A N A N D R E S Y P R O V I D E N C I A

S U C R E

T O L I M A

R

I S A R A L D A

C A U C A

M A

G D A L E N A

M E T A

A T L A N T I C O

S A

N T A N D E R

V A L L E

C U N D

I N A M A R C A

A N T I O Q U I A

B O G O T A D . C .

Porcentaje de sectores con índice HH superior a 0,25

No. De sectores Presentes en el Dpto



55

Tal es el caso de la Autoridad Catalana de la Competencia, la CEMER (Puebla, México) y la

Comisión de Estudios en Regulación de Indianápolis (Indiana, EE.UU) donde fallas locales

coartaban el emprendimiento y el empleo, e imponían altas costos al erario público.

4.5. Estado actual de la articulación entre instancias y actores

4.5.1. Avances a la fecha

Actualmente existen diversos instrumentos de política y actores hacedores y tomadores

de política que buscan promover el desarrollo productivo a nivel nacional, regional y local.

El Anexo F muestra los hitos que han enmarcado el sistema administrativo de competitividad

e innovación en el país, desde la formulación de la agenda interna de productividad en

2004, la redefinición del sistema con el Decreto 1500 de 2012, la creación de instituciones

como las Comisiones Regionales de Competitividad.

En Colombia, el grueso de los instrumentos de desarrollo productivo está en manos del

gobierno central, debido particularmente a la limitación de recursos que afrontan las jurisdicciones para diseñar y ejecutar políticas de desarrollo productivo propias, lo que hace

que la mayoría de ellas tengan que ajustar sus planes y políticas a las directrices nacionales

(Nupia, 2014b). En la actualidad, todo el conjunto de políticas, orientaciones y programas

que promueven la política de productividad y competitividad se encuentra agrupado bajo el

Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI), cuya

principal agencia es la Comisión Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e

Innovación (CNCCTI).

Autores como Eslava, Meléndez y Perry (2013) sostienen que el SNCCTI y la CNCCTI,

al ser una instancia sombrilla del sistema, han facilitado un ambiente sano (sin lobbies) para

la articulación entre los diferentes actores del sistema, especialmente entre el sector público

y el privado. Asimismo, los autores rescatan el rol que ha jugado el sector privado dentro del

SNCCTI. Específicamente, la participación del Consejo Privado de Competitividad (CPC)

dentro del Comité Ejecutivo del sistema, no solo ha fomentado la colaboración público-

privada, sino también facilitado la continuidad de la política, especialmente en periodos de

cambios de gobierno.

Por otro lado, con el propósito de involucrar a las regiones en temas de competitividad

y productividad, se crearon (y establecieron formalmente en 2008) las Comisiones Regionales

de Competitividad (CRC). Estas comisiones están integradas por representantes de los entes

territoriales (gobernación o alcaldías), empresarios, agremiaciones, academia,

consumidores, y otros actores involucrados con el desarrollo de la región. A las CRC les

concierne crear espacios para desarrollar alianzas público-privadas con el fin de remover las

fallas de mercado que restringen el desarrollo de la estrategia de productividad y

competitividad de cada región (Nupia, 2014b). Para tal fin, las CRC formulan Planes



56

Regionales de Competitividad (PRC), los cuales sirven de hoja de ruta para el logro de los

objetivos de la Política Nacional de Competitividad e Innovación (Documentos CONPES

3527 de 2008 y 3668 de 2010), identificando sectores productivos prioritarios y estrategias

transversales para el fortalecimiento de las empresas en el contexto nacional e internacional.

Según la Ley 1253 de 2008 y el Decreto 1500 de 2012, estos planes deben estar articulados

con el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Departamentales.

A su vez, el Artículo 57 de la Ley 1530 de 2012 que reglamenta el Sistema General

de Regalías, habilitó a las CRC para fungir como Comités Consultivos de los Órganos

Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) y para emitir un concepto no vinculante

sobre los proyectos puestos a consideración de estos órganos. Siguiendo a Gómez y Mitchell

(2015: 12), es claro que las CRC no ejecutan proyectos ni destinan recursos para inversiones

de competitividad en los departamentos. Su rol se fundamenta en la articulación de actores,

la definición de una visión de largo plazo, el diseño de estrategias, y el monitoreo de

programas y proyectos, incluyendo, desde 2012, aquellos financiados con recursos del SGR.

Durante los años 2013 y 2014 el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través

de iNNpulsa Colombia, apoyó a 23 CRC para el fortalecimiento de sus capacidades de

articulación, pensamiento estratégico, gestión y liderazgo, y el aumento de la competitividad

y la productividad de las regiones del país.

En el año 2014, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Confecámaras

realizaron un ejercicio de diagnóstico de las CRC, según el cual estas comisiones han

evolucionado en el tiempo y ahora se perciben como instancias que prestan un servicio,

principalmente de articulación de iniciativas y fortalecimiento de apuestas productivas entre

actores regionales y nacionales, para lo cual se valen de su alta capacidad de convocatoriay comunicación.

4.5.2. Aspectos por mejorar

A pesar de los anteriores esfuerzos, continúa presentándose desarticulación entre el

Gobierno nacional y los gobiernos regionales, entre el sector público y el privado, y entre

diferentes entidades del orden nacional. En general, se percibe que no hay claridad sobre

las responsabilidades de cada actor, incluyendo quién coordina a quién y en qué temas,

quién realiza seguimiento y evaluación y bajo qué lineamientos.

A nivel del Gobierno nacional, los diferentes sectores tienden a financiar acciones depolítica que apuntan principalmente a la consecución de los objetivos de desarrollo

económico relevantes para sus propósitos misionales, lo cual lleva a que la coordinación

conceptual y operativa entre los diferentes esfuerzos sea baja. Adicionalmente, la capacidad

del Gobierno nacional para hacer seguimiento y evaluación a sus instrumentos de política es

baja, lo cual repercute en que los funcionarios públicos no cuenten con información para

decidir sobre la eliminación o transformación de dichos instrumentos. Ante esto, Eslava,



57

Meléndez y Perry (2013) sugieren capacitar a los funcionarios para que, al momento de

tomar decisiones de política, evalúen el costo-beneficio y pertinencia de las mismas.

En cuanto a la coordinación público-privada, Eslava, Meléndez y Perry (2013)

recomiendan institucionalizar la misma, primero, privilegiando los canales institucionales

sobre el diálogo directo, y segundo, limitando la discusión a instrumentos horizontales depolíticas o aquellos relacionados con fallas de mercado o de gobierno. Si bien la estructura

y liderazgo privado actual del CPC ha direccionado su participación dentro del SNCCTI en

torno a estos principios, los autores recomiendan institucionalizar los canales de participación

del sector privado para blindar al sistema de posibles capturas de rentas.

Por otro lado, Eslava, Meléndez y Perry (2013), tras analizar la relación entre actores

públicos y privados en el marco del PTP, argumentan que aquellas personas que participan

en instancias de articulación deben tener poder de decisión dentro de sus respectivas

entidades, o capacidad para subir los temas a quienes sí lo tienen. Esto con el fin de

garantizar que las inquietudes del sector privado lleguen al sector público, y de que estassean, primero, seleccionadas siguiendo criterios transparentes y objetivos, y segundo,

resueltas de manera efectiva.

A nivel regional, aunque se han observado avances, permanecen problemas de

articulación entre varios de los actores locales, y entre las entidades que funcionan como

enlace entre el nivel regional y el nacional. Por ejemplo, los instrumentos de política de las

diferentes entidades del nivel nacional no necesariamente apuntan a consolidar agendas de

desarrollo económico territorial claramente establecidas que partan del reconocimiento de

las fortalezas, necesidades y vocaciones productivas de los territorios. Además, las entidades

del Gobierno nacional llegan al territorio de manera desarticulada, en diferentes momentosdel tiempo y con agendas distintas. Como resultado, se presenta un gran desgaste

institucional y la efectividad de los instrumentos es cuestionada.

Tampoco existen las condiciones institucionales a nivel regional para lograr el impacto

deseado. Desde 2008 el gobierno central ha tratado de alinear sus políticas de desarrollo

productivo con las agendas regionales a través de las CRC. Sin embargo, faltan incentivos

para que las gobernaciones y el sector privado consoliden las CRC y pongan en marcha los

Planes Regionales de Competitividad (PRC). En particular, los PRC no necesariamente son

tomados en cuenta por los gobernadores y alcaldes para construir sus respectivos Planes de

Desarrollo; como consecuencia, varias de las propuestas de los PRC quedan por fuera de laspolíticas que se ejecutan en las regiones pues no cuentan con soporte institucional para su

implementación.

Respecto a las CRC, el estudio realizado por Ministerio de Comercio, Industria y

Turismo y Confecámaras en 2014 identificó los siguientes aspectos que requieren ser



58

atendidos con el fin de fortalecer la capacidad institucional de las comisiones y otros actores

del nivel regional:

El grado de compromiso y participación de los diferentes actores es heterogéneo.

Alta rotación de los participantes y bajo nivel de las delegaciones del sector público.

A los actores de las CRC se les dificulta cumplir con los requisitos (jurídicos, pólizas,

capacidad económica), procedimientos y contrapartidas para la formulación e

implementación de proyectos.

Baja capacidad financiera; alta dependencia de recursos del Gobierno nacional,

departamental y de cámaras de comercio.

Bajos niveles de representación y participación de centros de investigación y alcaldías

municipales, así como de liderazgo por parte de los empresarios.

Baja injerencia y falta de articulación de las CRC como comités consultivos de los

OCAD.

Baja articulación con algunas iniciativas del Gobierno nacional, como las referentes a

educación, política comercial, y promoción y protección de la competencia.

En cuanto a los planes de desarrollo de las jurisdicciones (gobernaciones y alcaldías),

debido a la restricción de recursos, tratan de responder principalmente a las necesidades

locales en materia de desarrollo social, y por ello terminan restringiendo o ajustando sus

instrumentos de desarrollo productivo a las directrices dadas por el Gobierno nacional. De

esta manera, si los objetivos del SNCCTI, y que son incluidos en el Plan Nacional de

Desarrollo, no responden a las necesidades de las regiones, su impacto en la productividady competitividad regional es limitado (Nupia, 2014b). Al no existir una alineación entre estos

planes resulta difícil desarrollar proyectos regionales favorables al departamento y sus

municipios (Nupia, 2014b; Gómez y Mitchell, 2015).

4.6. Experiencias previas de priorización

Algunos de los instrumentos de política pública para el desarrollo productivo que

existen en la actualidad asignan regionalmente los recursos por demanda, lo cual ha llevado

a que los departamentos más desarrollados reciban mayores recursos que los demás (Nupia,

2014a). Tal es el caso, por ejemplo, de los desembolsos de Bancóldex entre 2001 y 2012:

aunque el promedio anual de dichos desembolsos per cápita por departamento presenta una

gran dispersión a través de los diferentes departamentos, Bogotá, Valle y Antioquia son las

regiones que reciben el mayor valor, mientras regiones menos desarrolladas, como Chocó,

recibieron desembolsos per cápita casi nulos. De acuerdo con Nupia (2014a), desde los

años 80 las políticas de desarrollo productivo en Colombia han estado muy centralizadas y

han dejado poco espacio para el desarrollo de políticas a nivel regional.



59

Además de lo anterior, se observa que la mayoría de metodologías de focalización

usadas recientemente por el Gobierno nacional no fueron diseñadas para identificar sectores

con ventajas comparativas reveladas o latentes, y por esa razón han priorizado diversos

sectores en los que Colombia no cuenta con dichas ventajas. La información prospectiva

incorporada típicamente en esas metodologías está relacionada con el crecimiento de la

demanda mundial de los bienes, lo cual brinda información valiosa sobre si alguien en el

mundo comprará los bienes en cuestión, pero no sobre si será Colombia quien podrá

venderlos. Esto último es precisamente lo que un análisis de ventajas comparativas permite

establecer.

5.

DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA

5.1. Definición de Política de Desarrollo Productivo (PDP)

La PDP es un conjunto de acciones articuladas y consistentes que promueven

activamente una transformación del aparato productivo hacia actividades y canastas deproducción y exportación más sofisticadas, con mayor potencial de crecimiento y mayor

capacidad de agregación de valor y contenido tecnológico. Para ello, dichas acciones

buscan generar aumentos sostenidos de la productividad, especialmente en aquellas

actividades donde el país y sus regiones tienen ventajas comparativas reveladas y latentes.

5.2. Principios de la PDP

Con el fin de crear mecanismos claros y transparentes en la selección de estrategias e

instrumentos tanto en el corto como en el largo plazo, así como de garantizar que estos

efectivamente respondan a los objetivos generales y específicos de la política, se han definidolos siguientes principios rectores:

La PDP incluye únicamente instrumentos específicos para resolver fallas de mercado o

de gobierno37.

La PDP es intensiva en coordinación Gobierno-Empresa-Academia, Nación-Región y

entre entidades del sector público. En este sentido, la PDP está articulada con otras

políticas, incluyendo el documento CONPES de Política Nacional de Ciencia,

Tecnología e Innovación. Además, la política propicia espacios permanentes de

diálogo con el sector privado para el seguimiento de la política y la identificación

conjunta de problemas complejos y cambiantes.

37 Se llama aquí falla de mercado a aquella situación que se presenta cuando existe algún tipo de barrera queimpide a uno o varios mercados asignar eficientemente los recursos. Por otra parte, se denomina falla de gobiernoa aquella que se presenta cuando una o varias acciones del gobierno inducen una asignación ineficiente de losrecursos, o cuando una o varias acciones del gobierno que son estrictamente necesarias para que los mercadosasignen eficientemente los recursos no se materializan.



60

La PDP incorpora únicamente instrumentos de política cuya correcta aplicación sea

factible en el entorno institucional colombiano. Por lo tanto, evolucionará a la par de

las mejoras en la capacidad institucional del Estado.

La PDP tiene una naturaleza experimental y es intensiva en seguimiento y evaluación,

por lo cual contiene preferiblemente instrumentos cuya aplicación a gran escala sepresenta únicamente cuando pilotos a menor escala demuestran su efectividad y

eficiencia.

La PDP privilegia instrumentos de desarrollo productivo que son bienes públicos

sectoriales o intervenciones de mercado transversales. Para el caso de instrumentos

sectoriales, la PDP establece criterios claros y transparentes de priorización de

instrumentos y focalización de apuestas productivas, dentro de los cuales prevalece la

tenencia de ventajas comparativas.

5.3. Objetivo general

El objetivo general de la PDP es aumentar la productividad y la sofisticación del aparato

productivo colombiano a través de instrumentos que apunten a resolver fallas de mercado o

de gobierno a nivel de la unidad productiva, de los factores de producción o del entorno

competitivo. La consecución de este objetivo contribuirá al crecimiento de la economía del

país y del ingreso de sus habitantes en el largo plazo.

5.4. Objetivos específicos

OE1. Promover incrementos en la productividad laboral38 y mejoras en las capacidades

propias de competir e innovar de las unidades productivas.OE2. Fomentar aumentos en la eficiencia y efectividad en la provisión de factores de

producción (capital físico, capital humano y capital financiero, entre otros).

OE3. Generar un entorno que promueva la competencia en los mercados de bienes y

de factores, aumente la participación del país en el comercio internacional y facilite el

desarrollo de encadenamientos productivos y la inserción de la economía nacional en

cadenas globales de valor.

5.5. Plan de acción

5.5.1. Estrategias relacionadas con el primer objetivo específico

A continuación se listan las estrategias y acciones que permitirán dar cumplimiento al

primer objetivo específico, relacionadas con la innovación, el emprendimiento y la

38 Debido a limitaciones en la disponibilidad de datos para el cálculo de productividad a nivel de la firma, seopta por usar productividad laboral y no PTF.



61

transferencia de conocimiento y tecnología (TCT), tal como lo define la Política Nacional de

Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) 2015-2025.

Innovación, emprendimiento y TCT

O E1E1. Aumentar la actividad innovadora y de emprendimiento en el aparato

productivo

En esta estrategia se plantea fortalecer las capacidades de los agentes y las relaciones

entre los mismos, a través de las siguientes acciones, las cuales resumen los principales

lineamientos contenidos en el documento CONPES de Política Nacional de CTI 2015-2025.

Primero, rediseñar e implementar el programa de cofinanciación con base en la

experiencia exitosa de las convocatorias de COLCIENCIAS. Para ello, en segundo lugar, se

establecerá el ón entre

las empresas y las entidades de soporte.

Tercero, desarrollar un programa de formación y entrenamiento orientados alfortalecimiento y desarrollo de capacidades en emprendimiento, y cuarto, desarrollar un

programa de consolidación de capacidades para las entidades de apoyo en incubación y

aceleración de empresas, con criterios de desempeño asociados a resultados en la calidad

del acompañamiento y el éxito de los proyectos.

Quinto, desarrollar un programa para la consolidación de la innovación a nivel

empresarial y para ello, sexto, fortalecer el desarrollo de proyectos de innovación, donde

todas las entidades adscritas al SNCCTI promoverán el uso de los beneficios tributarios, de

acuerdo a las recomendaciones del documento CONPES 3834 de 2015.

Séptimo, escalar iniciativas regionales de innovación y emprendimiento que permitan

dinamizar los Sistemas Regionales de Innovación, como lo han hecho programas como Ruta

N en Medellín o Manizales.

Las anteriores acciones serán lideradas por el Ministerio de Comercio, Industria y

Turismo, en coordinación con iNNpulsa Colombia (UGCE), DNP, COLCIENCIAS y el SENA.

O E1E2. G enerar condiciones para la cooperación de los sectores productivo, público

y privado por medio de la transferencia de conocimiento y tecnología

La transferencia de conocimiento y tecnología (TCT) es un eje central para la

productividad pues se enfoca en la adopción y adaptación del conocimiento y tecnologíaexistente. Para ello, se establecen las siguientes acciones.

Primero, la principal acción es implementar el Programa Nacional de Escalamiento de

la Productividad, teniendo en cuenta los resultados de la evaluación del programa piloto de

extensión tecnológica. Este programa se enfocará en:



62

a) Mejoramiento de las capacidades gerenciales a través del diagnóstico e

implementación de plan de mejora.

b) Diagnóstico del estado actual de la tecnología de la empresa.

c) Acompañamiento para la adaptación y absorción de conocimiento y tecnología.

Esta acción será liderada por el Viceministerio de Desarrollo Empresarial del Ministerio

de Comercio, Industria y Turismo, quien establecerá la Unidad Coordinadora del programa,

y trabajará en la ejecución en conjunto con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y

el SENA.

Segundo, desarrollar programas de entrenamiento para gestores de las Instituciones

Generadoras de Conocimiento, que promuevan, entre otros aspectos, el entendimiento de las

demandas del sector productivo y las dinámicas de la negociación de conocimiento y

tecnología con el sector productivo. Esta acción será liderada por el Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo, en coordinación con el SENA y COLCIENCIAS.

Tercero, generar incentivos a los investigadores con interés en crear empresas de base

tecnológica, para que adquieran habilidades gerenciales, comerciales y de TCT. Esta acción

incluirá la realización de un análisis de impacto normativo para superar las barreras en

cuanto a la conformación de Spinoff universitarios en IES públicas y será liderada por el

Ministerio de Educación Nacional y COLCIENCIAS.

Cuarto, implementar una plataforma tecnológica para el Descubrimiento y

Aprovechamiento de Tecnologías Aplicables (DATA) que permita la conexión entre expertos

de diversos campos para coordinar oferta y demanda de soluciones técnicas y su

implementación en el sector privado. Esta plataforma permitirá identificar y tener actualizadala oferta de servicios de apoyo a la TCT. Esta acción será liderada por el DNP, en

coordinación con los sectores administrativos que diseñan y ejecutan recursos de CTI, y en

especial con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en lo

relacionado a la plataforma tecnológica.

Quinto, desarrollar el Programa de fortalecimiento de capacidades a las entidades de

apoyo para instituciones de TCT, bajo esquemas de desempeño asociados a la calidad de

las intervenciones y el éxito de los proyectos.

Sexto, desarrollar un programa nacional para la consolidación de los servicios de

apoyo a la TCT. Este programa incluirá mecanismos que permitan desarrollar un mercado de

agentes intermediarios para la TCT en el mercado nacional e internacional. Esta acción será

liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en coordinación con el Ministerio

de Educación, Colciencias y el SENA.

Séptimo, promover la inclusión de los parques de CTI en los planes de ordenamiento

territorial municipales para consolidar espacios de interacción entre IGC y el sector



63

productivo, promoviendo el aprovechamiento de economías de escala y uso de bienes

comunes a través del artículo 12 de la Ley 1753 de 2015.

5.5.2. Estrategias relacionadas con el segundo objetivo específico

A continuación se explican las estrategias y acciones asociadas a capital humano y

financiamiento que permitirán dar cumplimiento al objetivo de fomentar aumentos en la

eficiencia y efectividad en la provisión de factores de producción.

Capital Humano

O E2E1. A rticular la construcción del Sistema N acional de Educación Terciaria SN ET)

y su Marco N acional de Cualificaciones M N C) con las prioridades bajo la PDP.

Esta estrategia busca alinear la agenda del MEN relacionada con la estructuración del

SNET con las prioridades bajo la PDP. El SNET, que busca organizar la formación pos-media,

y cuyo principal instrumento es el Marco Nacional de Cualificaciones, debe priorizar la

construcción de este Marco, el diseño de cualificaciones y su posterior evaluación ycertificación en sectores priorizados por la PDP. Esta articulación se realizará en el marco de

las Mesas Sectoriales del SENA con el apoyo del Comité de Capital Humano del SNCCTI y

de las Comisiones Regionales de Competitividad en territorio.

Para ello, se requiere la ejecución de diferentes acciones. En primera medida, se

modificarán el Acuerdo 6 de 2010 y el Decreto 249 de 2004 con el fin de fortalecer el

trabajo y la gobernanza de las Mesas Sectoriales del SENA para que ellas, con la activa

participación del sector privado, identifiquen las necesidades de formación del talento

humano de las empresas y validen la pertinencia de los programas de formación del SENA.

Con esto se pretende fortalecer la articulación del sector de formación con las necesidades

del sector productivo, involucrar más activamente al sector privado en las Mesas, agilizar los

procesos de normalización y certificación de competencias laborales, y darles a las Mesas

entre otras funciones el rol centralizador de la información recopilada a través de las

metodologías de identificación de brechas en formación Técnica y Tecnológica (TyT) y

Formación para el Trabajo y Desarrollo Humano (FTDH). Además, teniendo en cuenta que

actualmente existen más de 80 Mesas Sectoriales, la implementación de estos ajustes se

deberá focalizar en aquellas mesas que coinciden con las apuestas productivas priorizadas

en el marco de esta política.

Segundo, se escalará a los demás departamentos del país el programa piloto para

cierre de brechas de capital humano a través de las Mesas Sectoriales, focalizando las

apuestas productivas departamentales. Esta acción será liderada en territorio por las

Comisiones Regionales de Competitividad, en el marco de las Mesas Sectoriales del SENA,

y recibirá el acompañamiento del Gobierno nacional a través del Comité Técnico de Capital



64

Humano del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación

(SNCCTI).

El piloto en mención inició el primer semestre de 2015 en los departamentos de

Antioquia, Atlántico, Bolívar y Santander. En él, entidades públicas y privadas del nivel

nacional39

, bajo la coordinación de la Consejería Presidencial para el SNCCTI, han apoyadoa estos departamentos en el diseño e implementación de planes de acción a partir de la

identificación de brechas de capital humano en cuatro sectores productivos (uno por cada

departamento).

Para escalar el programa se deberá, primero, finalizar la metodología de identificación

de brechas de capital humano, y segundo, apoyar, a través de recursos financieros y

técnicos, la implementación de dicha metodología y el diseño y ejecución de planes de

acción, especialmente en aquellos departamentos para los cuales no existe un diagnóstico.

Estos planes deberán contener estrategias concretas para el cierre de brechas, como

proyectos de formación dual, creación de nuevos programas, y ajuste a programas existentes,entre otras. Para la implementación de estas estrategias, el SENA cofinanciará con el sector

privado la formación dual de técnicos y tecnólogos y otros programas, como el

Programa de Formación Continua Especializada del SENA. A través de este programa,

las empresas presentan proyectos de formación diseñados a la medida de sus necesidades,

logrando que los trabajadores en todos los niveles ocupacionales de la empresa (nivel alta

dirección, nivel medio o nivel operativo) mejoren y amplíen capacidades, habilidades y

conocimientos específicos, con el fin de aumentar el rendimiento productivo para el beneficio

estratégico de las empresas, de la región y del sector al que pertenece.

En relación con la primera acción, el principal insumo para el Marco Nacional deCualificaciones será la información producida en los diferentes estudios de diagnóstico de

brechas de capital humano regionales y sectoriales, la cual será centralizada por las Mesas

Sectoriales.

Por último, con el fin de medir la gestión del SENA respecto a las anteriores acciones,

se definirán y se hará monitoreo de indicadores de desempeño en productividad y

empleabilidad de egresados para esta entidad.

O E2E2. Fomentar la atracción de capital humano hacia áreas relevantes para las

apuestas productivas del país y los departamentos.

La segunda estrategia apunta principalmente a corregir fallas de coordinación que

afectan la demanda y la oferta de talento humano altamente relevantes para las apuestas

productivas del país y de los departamentos. Por una parte, más que crear nuevas líneas de

39 Entre estas entidades se encuentran: el Ministerio de Educación Nacional, el Minsterio de Trabajo, el Minsteriode Comercio, Industria y Turismo, el PTP, el SENA, el CPC y la ANDI.



65

créditos o becas, se trata de revisar y modificar los criterios de selección de beneficiarios de

programas existentes (P. ej OLCIENCIAS, línea

Colfuturo, ICETEX, etc.), con el fin de que un porcentaje de los recursos sea dirigido hacia

carreras o cursos en áreas STEM. Para ello, en el marco del Comité de Capital Humano del

SNCCTI, se debe hacer un mapeo de las principales herramientas de financiación a la

demanda y a la oferta de formación, para posteriormente ajustar el marco regulatorio que

define los criterios de selección en cada uno de los programas identificados.

Asimismo, se fomentará la atracción de capital humano (nacional y extranjero)

residente en el exterior, relevante para las prioridades bajo la PDP. Con ello se busca suplir

en el corto y mediano plazo la demanda de aquellos perfiles altamente calificados para los

cuales la oferta doméstica no abastece el mercado laboral, especialmente en aquellos casos

en que el país no cuenta con el recurso humano para formar el nuevo talento o cuando se

estima que dicha formación tomaría más tiempo de lo que el mercado espera. En este sentido,

OLCIENCIAS. Para ello se trabajará de la mano del Ministerio de Relaciones

Exteriores con el fin de, por un lado, implementar un programa de retorno de la diáspora y

de atracción de capital humano extranjero priorizando apuestas de la PDP, y por otro lado,

realizar los ajustes necesarios a la política migratoria para simplificar los requisitos y trámites

exigidos para la obtención de permisos y visas de trabajo de personal calificado.

Financiamiento

O E2E3. Profundización de la industria de capital de riesgo y el mercado de capitales

con el fin de facilitar el acceso a financiación para el emprendimiento.

Esta estrategia desarrolla las acciones para fortalecer los eslabones de financiamientoal emprendimiento con alto potencial de crecimiento y de valor agregado.

Primero, se desarrollará la industria de capital de riesgo para financiar la creación,

crecimiento y expansión de empresas innovadoras. Esta acción será liderada por el Ministerio

de Comercio, Industria y Turismo, en articulación con Bancóldex e iNNpulsa Colombia

(UGCE). Esta acción incluirá para el periodo 2016-2018: i) Fomentar la coinversión de

capital de riesgo (capital emprendedor) de entidades del sector público y privado en el fondo

de fondos, que será estructurado por Bancóldex en seguimiento en lo establecido en el Art

14 de la Ley 1753 de 2015; ii) realizar procesos de análisis de impacto normativo para

superar las barreras en cuanto a: la creación de nuevos instrumentos de financiamiento en

etapa temprana (como el crowdfunding y el corporate venturing) , la facilitación de la

inversión de los fondos de pensiones en vehículos de capital de riesgo en Colombia, la

llegada al país de inversionistas (capital de riesgo y constitución de empresas), y el cierre de

empresas.



66

Segundo, se desarrollarán programas de acompañamiento para empresas con

potencial de crecimiento para su ingreso al mercado de valores y deuda, superando las

barreras regulatorias existentes.

Tercero, se creará un programa dirigido a la banca privada para promover la

valoración y el uso de garantías mobiliarias a empresas, así como la colaboración entreentidades financieras y entidades de apoyo al emprendimiento para construir modelos de

análisis de riesgo que sean útiles para el sector financiero.

Cuarto, se desarrollarán líneas permanentes de crédito dirigidas a promover la

innovación, incluyendo esquemas de redescuento, así como desarrollar nuevos esquemas de

garantía para empresas en etapa temprana y escalamiento de proyectos de I+D e innovación

empresarial.

Quinto, se modernizará el Fondo Emprender del SENA, incluyendo validación

temprana en mercados, para que se fortalezca el apoyo a proyectos para la creación de

empresas que tengan pertinencia con la realidad productiva y económica de las regiones.

O E2E4. Promover el acceso de los negocios existentes a mecanismos de financiación

que ayuden a financiar su crecimiento y consolidación.

Primero, dada la importancia de contar con mecanismos de financiación con periodos

de gracia y esquemas de pago que se adapten a las características de negocios rentables,

se promoverá la puesta en marcha y el uso activo de instrumentos financieros de Finagro y

Bancóldex adecuados a los ciclos productivos de las empresas.

Segundo, para profundizar el acceso al crédito comercial formal para las Mipyme se

pondrá en marcha el sistema nacional de factura electrónica y se revisará la normatividadpara levantar las barreras al comercio electrónico.

O E2E5. Promover el acceso a financiamiento para facilitar la internacionalización de

los negocios existentes con potencial exportador.

Esta estrategia busca proveer nuevas fuentes de financiación y fortalecer las ya

existentes para el desarrollo de proveedores, a través de la focalización de recursos hacia

proyectos encaminados al cierre de brechas de gestión y producción que impiden a las

empresas competir en mercados locales y globales. Para lograrlo, se implementarán dos

acciones.

Primero, con el fin de aumentar y facilitar la internacionalización de la economía y el

aumento de la inserción en cadenas globales de valor, se ampliará el portafolio de crédito

de Bancóldex para apoyar la constitución de nuevas filiales en el exterior.

Segundo, se fortalecerán los servicios relacionales, garantías de compra y cartas de

crédito con diferentes redes de bancos aliados en el exterior, para reducir y mitigar los efectos

de las asimetrías de información en el acceso a crédito externo.



67

5.5.3. Estrategias relacionadas con el tercer objetivo específico

A continuación se explican las estrategias y acciones que permitirán dar cumplimiento

al objetivo específico de generar un entorno que promueva la competencia en los mercados

de bienes y de factores, aumente la participación del país en el comercio internacional y

facilite el desarrollo de encadenamientos productivos y la inserción de la economía nacionalen cadenas globales de valor.

Encadenamientos productivos

O E3E1. Programa de servicios de emparejamiento para la facilitación de la inserción

de proveedores colombianos en cadenas globales, regionales y locales de valor.

Primero, implementar un programa de servicios de emparejamiento como una

estrategia que responde al problema de asimetrías de información entre empresas

compradoras y proveedoras a nivel local e internacional, asociado al desconocimiento que

tienen algunas empresas ancla sobre la oferta de insumos y bienes intermedios por parte de

proveedores nacionales.

Este programa, que será liderado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

con el apoyo de PROCOLOMBIA, el Programa de Transformación Productiva e iNNpulsa

Colombia, contendrá los siguientes elementos:

a. Implementar y poner a disposición del público un sistema de información en línea que

contenga tanto el registro de productores nacionales de bienes y servicios, como el

registro de grandes empresas compradoras y sus necesidades de insumos, bienes

intermedios y servicios. Los principales insumos de esta plataforma web serán el actual

registro de producción nacional y un registro de servicios nacionales, el cual se deberácrear para este fin.

b. Realizar ruedas de negocios inversas, citas empresariales o talleres donde compañías

compradoras nacionales e internacionales exponen a proveedores locales de diversos

sectores productivos sus necesidades específicas de producción, requerimientos de

volumen y calidad, y condiciones de compra, incluyendo formas de pago y plazos de

entrega.

c. En el marco del Programa de Escalamiento de la Productividad, realizar talleres con

empresas con potencial de proveeduría para la identificación de capacidades y cierre

de brechas frente a la necesidad del comprador internacional. A partir de la

identificación de los bienes o servicios que se requieren a nivel local o mundial, se

realizarán diagnósticos, a nivel de sector o de cadena productiva, que permitan

identificar las brechas que deben cerrar las empresas que potencialmente están en

capacidad de proveer dichos productos, en términos de estandarización, calidad y

capacidad de producción, entre otros. Posteriormente, se establecerán planes de



68

acción para la obtención de los requisitos y procesos exigidos por las compañías

compradoras.

d. El programa de servicios de emparejamiento se deberá focalizar en aquellas apuestas

productivas con ventaja comparativa priorizadas en el marco de esta política de

desarrollo productivo, especialmente en aquellas donde se evidencie que el desarrolloo fortalecimiento de las proveedurías permitirá hacer más competitiva la cadena

productiva.

O E3E2. G enerar y divulgar estudios de mercado sectoriales y análisis de cadenas de

valor.

Esta estrategia tiene como finalidad cerrar las brechas de información sobre los

eslabones de las cadenas de valor que brindan mayores oportunidades de mercados, tanto

a nivel local como internacional. . De igual forma, esta información servirá de insumo para

el ejercicio de priorización de apuestas productivas en el marco de esta política. Por lo

anterior, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con el apoyo de PROCOLOMBIA yel Programa de Transformación Productiva, liderará las siguientes acciones.

Primero, generar estudios de mercado sectoriales y análisis de cadenas de valor que

brinden información acerca de las oportunidades de encadenamientos productivos, de los

eslabones que requieren coordinación y de aquellos que son estratégicos debido a que

permiten generar economías de alcance. Esta acción se llevará a cabo con base en

información aportada por el atlas de complejidad económica para Colombia DATLAS, el

Mapa Regional de Oportunidades y otras bases de datos a nivel nacional y mundial.

Segundo, adaptar al caso colombiano y transferir la metodología de ONUDI de análisisde cadenas de valor a las entidades públicas y privadas del nivel subnacional, incluyendo

Cámaras de Comercio, Comisiones Regionales de Competitividad, gremios y universidades.

Esta metodología facilitará la identificación de oportunidades en eslabones de las cadenas

para las apuestas productivas priorizadas en el marco de la PDP, así como necesidades de

intervención o coordinación entre actores de la cadena.

Calidad

O E3E3. Armonizar e implementar la política de A nálisis de Impacto N ormativo para

evaluar la adopción de reglamentos técnicos, a través de una unidad de reglamentación

técnica.

Las mejores prácticas regulatorias internacionales recomiendan justificar la emisión

de reglamentos técnicos a través de un Análisis de Impacto Normativo (AIN). Este nuevo paso

garantiza mínimos estándares de rigurosidad y transparencia que aseguran que la nueva

normativa sea la mejor alternativa posible.



69

Primero, para que la inclusión del AIN se dé de forma sistemática, se creará una

Unidad de Reglamentación Técnica (URT), la cual apoyará la adopción de la herramienta

AIN y la formulación de reglamentos técnicos, solo cuando el análisis previo pruebe que

estos son la mejor alternativa. Además, dicha Unidad tendrá también un sistema de

seguimiento de las problemáticas a ser estudiadas y reguladas y mantendrá un inventario de

los AIN y la normativa vigente.

Segundo, de manera simultánea, se evaluará la posibilidad de que la URT concentre a

futuro la facultad y competencia sobre la administración y emisión de las reglamentaciones

técnicas de todas las entidades nacionales. Esta acción será liderada por el Departamento

Nacional de Planeación y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en coordinación

con los ministerios de Salud y Protección Social, Ambiente y Desarrollo Sostenible, Transporte,

y Agricultura y Desarrollo Rural.

O E3E4. Desarrollar la oferta y demanda de servicios de acreditación40, certificación

41

acreditada, ensayos

42

acreditados, normalización

43

, metrología

44

, que requiere la

agenda de admisibilidad del país, en función del esquema de priorización definido en

esta política.

El problema de coordinación y mercados incompletos impide un adecuado desarrollo

de servicios para la calidad, así como su efectiva demanda por parte de los empresarios y

consumidores. Para solucionar esto, es necesario adelantar las siguientes tres acciones.

Primero, implementar un programa de desarrollo de evaluadores de la conformidad45

para aquellas normas que se constituyan en barreras para exportar. Segundo, formular un

programa para identificar y suplir las principales necesidades de certificación, ensayos, y

mediciones46, asociados al desarrollo de la oferta de infraestructura y capacidades técnicas

40

(Decreto 1471 de 2014). 41 42

eto 1471 de 2014).43

44 45

persona u organismo. El campo de la evaluación de la conformidad incluye actividades tales como, elensayo/ prueba, la inspección y la certificación, así como la acreditación de organismos de evaluación de la

46 razonablemente a una m



70

que requiere el país. Tercero, avanzar en la incorporación del cumplimiento de normas47

técnicas como exigencia para los procesos de compras públicas y convocatorias orientadas

al desarrollo científico y tecnológico del país. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

liderará el desarrollo de estas iniciativas, y contará con el apoyo de iNNpulsa Mipyme e

iNNpulsa Colombia, el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia, el Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Nacional de Planeación, el Instituto Nacional

de Metrología, Bancóldex, Colombia Compra Eficiente, Colciencias, y la Superintendencia

de Industria y Comercio.

Cuarto, la implementación de las anteriores iniciativas requiere de capital humano

calificado en calidad, que además brinde apoyo a los procesos productivos y de innovación.

En este sentido, el Marco Nacional de Cualificaciones incluirá un programa de formación

profesional para metrólogos, y para el desarrollo y mantenimiento de competencias para

evaluación de la conformidad.

O E3E5. Divulgar e implementar los servicios de la infraestructura de la calidad como

herramienta para la productividad, la sofisticación, el acceso a mercados, y el

fortalecimiento de la cultura de la calidad.

Esta estrategia tiene como finalidad cerrar la brecha de información entre los agentes

que hacen parte de la oferta de servicios para la calidad y las entidades públicas,

empresarios, canales de comercialización y consumidores. Para ello se implementarán cuatro

acciones, las cuales deberán estar ajustadas a los criterios de priorización de apuestas

productivas definidos en este documento de política.

Primero, y en línea con las iniciativas de inteligencia tecnológica definidas en el

documento CONPES de CTI, se pondrá en funcionamiento una plataforma web de consultade exigencias técnicas (oferta nacional de certificación nacional acreditada; capacidades de

medición acreditadas; reconocimiento internacional de ensayos y acreditaciones expedidas

por el ONAC en los mercados destino, y exigencias de reglamentos técnicos en mercados

destino) por mercado y productos. Esta iniciativa será liderada por Procolombia, con el apoyo

de las entidades públicas y privadas que hacen parte del SNCA.

La segunda acción busca resolver problemas de asimetrías de información relacionados

con el desconocimiento por parte de los empresarios sobre los beneficios de adoptar normas

técnicas en sus procesos productivos. Para ello, se ejecutará un Programa de Adopción de

Normas Técnicas, el cual incluye un componente de promoción y otro de implementación. En

primera medida, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo difundirá y promoverá, a

través de gremios, Cámaras de Comercio, y Comisiones Regionales de Competitividad, la

47 directrices o características para los productos o los procesos y métodos de producción conexos y cuyaobservancia no e



71

implementación de normas técnicas como una herramienta para la productividad e

innovación empresarial. Asimismo, se brindará a los empresarios asistencia a través de

esquemas de certificación por evaluadores de la conformidad debidamente acreditados,

mejores prácticas de medición, y estrategias de participación en procesos de normalización.

La asistencia estará a cargo del Instituto Nacional de Metrología (INM) con el apoyo del

Organismo Nacional de Acreditación de Colombia, el ICONTEC, y el Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo.

Tercero, se diseñará y posicionará el Sello Colombia, el cual tendrá como propósito

reconocer el cumplimiento de estándares de calidad en diferentes alcances como por

ejemplo: comercio justo, rainforest , gluten free , contenido neto, entre otros. Para ello se

contará con el concurso de la Superintendencia de Industria y Comercio, el Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo, Propaís y el Departamento Nacional de Planeación, con el

apoyo del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia.

Cuarto, se implementará un Programa de Actualización y Mejoramiento del Sistema deNormalización en Colombia, el cual contemplará los siguientes aspectos:

a. La generación de incentivos para aquellos empresarios, proveedores en cadenas de

producción y canales de comercialización, grandes consumidores y ligas de

consumidores, que participen en el proceso de normalización y tomen acciones bien

sea para la adopción de normas técnicas o para la promoción de dicha adopción. Este

proceso será liderado por la Superintendencia de Industria y Comercio y el Ministerio

de Comercio, Industria y Turismo, con el apoyo del ICONTEC.

b. La presentación ante la Comisión Intersectorial de la Calidad del plan de trabajo para

la revisión y ajuste de las NTC a los estándares internacionales por parte del ICONTEC.

Comercio Exterior

O E3E6. G enerar instrumentos de promoción de las exportaciones y la inversión.

Esta estrategia tiene como objetivo que nuevas firmas se conviertan en exportadoras

de bienes y servicios, así como incentivar su permanencia en estos nuevos mercados. De

igual manera, que los exportadores actuales decidan incursionar en nuevos mercados o

productos.

Primero, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con apoyo del DNP evaluará y

propondrá las adecuaciones necesarias de los instrumentos de promoción de exportaciones

colombianas e inversión, buscando que estén alineados con la oferta de estímulos al

desarrollo empresarial del Gobierno nacional.

La segunda acción será liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,

con el apoyo del DNP, el Programa de Transformación Productiva y Procolombia, y consiste

en diseñar e implementar un programa piloto de diagnóstico y acompañamiento a empresas



72

para fortalecer o iniciar su actividad exportadora. El diseño de este programa debe

contemplar recomendaciones sobre su funcionamiento e implementación, así como

seguimiento y evaluación de resultados. La evaluación de impacto del piloto en mención

estará a cargo del DNP.

Como tercera acción, el DNP con el apoyo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo diseñará un Programa Piloto de Exportadores Pioneros y evaluará la factibilidad de

implementarlo. Dicho programa identificará un mecanismo que genere incentivos para que

los posibles exportadores pioneros en un nuevo mercado o producto decidan incurrir en los

costos y riesgos de descubrimiento asociados a dicha actividad48. El seguimiento y la

evaluación de los resultados del piloto estarán a cargo del DNP.

O E3E7. Promover instrumentos de facilitación de comercio.

Esta estrategia tiene como finalidad generar y mejorar los bienes públicos asociados a

los procedimientos de comercio exterior de bienes, lo cual redundará en disminución de

costos para estas operaciones. Para ello se implementarán tres acciones principales.

La primera acción estará encaminada a racionalizar y facilitar los trámites y requisitos

de las operaciones de comercio exterior. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con

el apoyo de la DIAN introducirá mejoras y ampliará la cobertura de la VUCE. Así mismo, se

avanzará en la implementación de la política de servicios 7x24 por medio del aumento de

personal por parte de cada una de las entidades de control, como ICA, INVIMA y Policía

Antinarcóticos, así como por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo49.

La segunda acción consiste en coordinar a las diversas entidades del gobierno

(Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, DIAN, Ministerio de Transporte, policíaantinarcóticos, ICA, INVIMA) y del sector privado (sociedades portuarias) para el desarrollo

de instalaciones adecuadas para el manejo e inspección de la carga, incluyendo el

mantenimiento de la cadena de frío y la prestación de servicios de movilización de

contenedores y desaduanamiento.

Finalmente, como tercera acción el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

implementará desarrollos tecnológicos que permitan la consulta en tiempo real sobre estado

de procesos y procedimientos de comercio exterior, y adicionalmente la comunicación entre

terminales marítimos para facilitar la trazabilidad de la carga y asegurar que los empresarios

puedan hacer uso de los diversos terminales sin incurrir en costos adicionales. De manera

48 Por ejemplo, consultorías técnicas especializadas que les permitan identificar acciones concretas para (i)reducir los costos hundidos de exportar el nuevo producto o al nuevo destino, y (ii) mantener sus exportacionespioneras en el tiempo.49 Estas iniciativas se complementarán con capacitaciones a funcionarios sobre normativa en comercio exterior

y el uso eficaz y eficiente de las herramientas virtuales en las operaciones de comercio exterior.



73

complementaria se llevará a cabo una estrategia de capacitación de diferentes actores

públicos y privados interesados en acceder a esta información.

O E3E8. Racionalizar las medidas no arancelarias.

Esta estrategia busca generar instrumentos para el desmonte total o parcial de las

medidas que afecten a las firmas que realizan operaciones de comercio exterior. Las accionesde esta estrategia se complementan con las presentadas en el capítulo de calidad y buscan

asegurar el cumplimiento y la armonización de los estándares nacionales e internacionales.

La primera acción es transformar el Comité Programático de Logística del Sistema

Nacional de Competitividad e Innovación, en el Comité Programático de Comercio y

Logística, como se describe en el capítulo de marco institucional.

La segunda acción consiste en que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el

DNP elegirán anualmente tres MNA vigentes o en preparación identificadas como críticas

por sus efectos negativos sobre el comercio internacional, y desarrollarán en cada caso un

AIN para la identificación de la mejor alternativa de política para la consecución del objetivo

de política perseguido por cada medida. La entidad que haga las veces de evaluador de los

AIN (que debe definirse antes del final del año 2017 según el documento CONPES 3816 de

2014) emitirá un concepto respecto a la aplicación, eliminación, o no expedición de dichas

medidas, y este tendrá todas las implicaciones que las normas posteriores a este documento

atribuyan a los conceptos de la entidad mencionada. El Comité para la Mejora Normativa

se encargará de emitir los conceptos explicados entre 2016 y 2017.

O E3E9. Proveer información sobre acceso a mercados.

El objetivo de esta estrategia es complementar el papel de los diferentes programas yentidades dedicadas a la promoción de exportaciones, a través de una difusión de

información completa y consolidada.

Para ello, primero, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo de

Procolombia diseñará e implementará una estrategia de provisión y difusión de información

sobre oportunidades de exportación en bienes y servicios50, contenido y beneficios de los

acuerdos comerciales, procesos de importación, regulaciones y requisitos técnicos, sanitarios

y de calidad en los principales mercados de destino de las exportaciones colombianas.

Adicionalmente, se incrementará la difusión sobre el sistema nacional de propiedad

intelectual y se realizarán capacitaciones con el apoyo de Colombia Compra Eficiente.

50 Esto implica complementar y fortalecer el Mapa Regional de Oportunidades de Exportación del Ministerio deComercio, Industria y Turismo. Este mapa presenta las oportunidades de exportación que tiene un determinadoproducto (hs6 dígitos) hacia un cierto mercado y fue construido con base en las metodologías de distintasentidades del sector (ProColombia, Centro de Aprovechamiento de Acuerdos Comerciales, PTP, ComisionesRegionales de Competitividad, entre otros).



74

Segundo, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo deberá incrementar la calidad

y disponibilidad de las cifras de comercio exterior del país. Para esto debe garantizar un

mayor acceso a bases de datos sobre comercio exterior de bienes y servicios, y fortalecer las

estadísticas de comercio exterior de servicios a través de la Comisión Intersectorial definida

para tal fin.

Tercero, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo llevará a cabo una evaluación

de impacto de los servicios de información y promoción de exportaciones de PROCOLOMBIA

que sirva como punto de partida para la focalización de acciones de dicha entidad, y la

optimización de la distribución de recursos al interior de esta para lograr solucionar las

asimetrías de información de manera eficiente.

Competencia

O E3E10. Promover el aumento de la competencia.

Primero, el DNP en conjunto con la Superintendencia de Industria y Comercio llevará

a cabo un estudio piloto con el fin de identificar posibles acciones para aumentar la

competencia en un mercado específico y en un departamento en particular. El piloto tendrá

dos objetivos complementarios:

Determinar si para el mercado en cuestión existe evidencia de concentración o de

precios por encima de los que se observarían en un mercado competitivo.

Analizar si el marco regulatorio relevante para el mercado en cuestión constituye

barreras explícitas o implícitas a la entrada de firmas, o genera incentivos económicos o

legales para prácticas anti-competitivas.

A la luz de los resultados arrojados por estos dos puntos, el piloto planteará si fuera

necesario- un plan para fomentar la competencia a través de acciones regulatorias y de otros

tipos.

5.5.4.

Lineamientos para la priorización de apuestas productivas

El Gobierno nacional promoverá, con el apoyo de las Comisiones Regionales de

Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, la formulación conjunta de Agendas

Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación a nivel departamental con

los gobiernos locales, el sector privado y la academia. Dichas Agendas incluirán apuestas

productivas priorizadas que serán identificadas a través de un proceso que tendrá tres pasos(Gráfico 31): (i) se pre-identificarán sectores con potencial de crecimiento y con una ventaja

comparativa revelada o latente; (ii) se generarán, en el seno de las Comisiones Regionales

de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, espacios participativos que permitirán

establecer cuáles de los sectores pre-identificados en el punto (i) son considerados factibles y

promisorios por los actores públicos y privados locales y nacionales; y (iii) se analizará qué



75

sectores identificados en el paso (ii) no han alcanzado su máximo potencial de crecimiento

como consecuencia de fallas de mercado.

Gráfico 31. Ciclo de identificación de sectores

Fuente: DNP 2015.

El Gobierno nacional priorizará la aplicación de sus instrumentos verticales para el

desarrollo productivo que sean regionalizables en la (las) apuesta(s) que estén incluidas enlas Agendas Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, siempre y

cuando dichas apuestas hayan sido identificadas usando una metodología tipo diseñada por

el Gobierno nacional, u otra metodología que cumpla con los criterios definidos más

adelante.

El Gobierno nacional construirá y hará pública la metodología tipo de identificación

de apuestas productivas mencionada en los párrafos anteriores. Entre las diferentes

herramientas de información conocidas para Colombia que pueden servir de insumo para

inferir las ventajas comparativas reveladas y latentes de un departamento se destacan el

Censo Agropecuario de 2015, la información de comercio internacional de la DIAN, lainformación de flujos laborales del Ministerio de Trabajo y el Atlas de Complejidad

Económica para Colombia (DATLAS), entre muchas otras. La virtud del DATLAS es que, a

partir de información objetiva y observable, identifica para cada municipio sectores en los

que el mismo no cuenta con una VCR pero que requieren para su producción de habilidades

específicas con las que el municipio podría contar.

Aunque se reconocen las múltiples limitaciones del DATLAS, esta herramienta se

destaca por su intento de inducir una focalización de esfuerzos en algunos sectores con base

en evidencia y criterios objetivos. En consecuencia, el DATLAS será la principal herramienta

de información que deberá ser utilizada en el corto plazo para la elaboración de la

Metodología Tipo por parte del Gobierno nacional. En el mediano plazo se explorará la

posibilidad de refinar el DATLAS para aumentar su capacidad de generar propuestas de

priorización que tengan en cuenta características adicionales de los diferentes municipios.

Esta tarea será llevada a cabo por el DNP, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y

Bancóldex.



76

Para que el Gobierno nacional priorice la aplicación de sus instrumentos verticales en

el (los) sector(es) incluidos en las Agendas Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnología

e Innovación, será indispensable que tales agendas sean construidas usando la Metodología

Tipo, o metodologías alternativas que tengan como objetivo principal la identificación de

productos o sectores con ventaja comparativa y potencial de crecimiento cuyo desarrollo se

ha visto limitado por fallas de mercado. Para ello, dichas metodologías alternativas deberán

seguir los siguientes pasos (análogos a los presentados en el Gráfico 31):

(i) Identificación de sectores con ventaja comparativa: definir los productos en los cuales

el departamento tiene una ventaja comparativa revelada y utilizar herramientas de

información que sirvan para inferir las ventajas comparativas latentes o potenciales;

(ii) Revisar en cuáles de los productos identificados en (i) existe un potencial de crecimiento

(a la luz de la demanda internacional);

(iii) Identificación de apuestas productivas: revisar cuáles de los productos identificados en

el punto (ii) son relevantes en concepto del sector privado y los gobiernos territoriales,entre otros actores. Este paso del proceso será liderado por las Comisiones Regionales

de Competitividad e Innovación, y tendrá en cuenta, entre otras, la historia de

priorización de las regiones, los ejercicios previos de focalización, los planes

regionales de competitividad, las iniciativas clúster y su grado de madurez, los planes

de ciencia y tecnología, las capacidades en innovación, y el tejido empresarial

existente.

(iv) Hacer un análisis caso a caso que permita determinar cuáles de los productos

identificados en el punto (iii) no han crecido como consecuencia de una falla de

mercado claramente identificada.

Además de contener las apuestas productivas de cada departamento, las Agendas

Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación contendrán proyectos

identificados como prioritarios para la remoción de las fallas de mercado que han impedido

el desarrollo de dichas apuestas, así como indicadores de seguimiento y compromisos

explícitos de los diferentes actores. Más específicamente, las agendas deberán:

(i) Definir una visión de departamento, así como objetivos, estrategias y proyectos en

materia de competitividad, ciencia, tecnología e innovación, todos alineados con los

objetivos y principios de la PDP.(ii) Contar con un Plan de Acción que identifique responsabilidades (incluyendo

financieras) específicas para cada uno de los actores públicos y privados.

(iii) Contener estrategias y proyectos que tendrán como único objetivo la resolución de

fallas de mercado críticas para el desarrollo de las apuestas productivas, a través de



77

los diferentes instrumentos verticales de la política de desarrollo productivo (vigentes o

futuros). Tal es el caso, por ejemplo, de los siguientes instrumentos:

Programa de escalamiento de la productividad.

Programa de encadenamientos productivos.

Programa de cierre de brechas de capital humano.

Servicios de calidad para la admisibilidad.

Programas de promoción de exportaciones.

Programas de facilitación del comercio exterior.

Soporte de las áreas de foco estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación.

(iv) Definir si la implementación de los anteriores instrumentos se realizará a nivel de sector,

clúster, cadena productiva, área de especialización u otra unidad de análisis, a partir

de lo que considere más pertinente para dar solución a las fallas de mercadoidentificadas, y que responda de mejor manera a las vocaciones productivas y las

capacidades instaladas del territorio.

(v) Definir metas claras y medibles, así como una estrategia de seguimiento y evaluación

que permita revisar el cumplimiento de las metas y analizar si se requiere, y cuándo,

una actualización de la Agenda.

(vi) Contener criterios explícitos para la salida de apuestas productivas de la Agenda. En

todo caso, se establecerá siempre que una apuesta dejará de ser parte de tal agenda

cuando alcance madurez o su potencial, cuando la falla de mercado que justificó su

inclusión ya no sea un obstáculo para su desarrollo (aunque todavía no haya alcanzado

su potencial), cuando haya incumplimiento reiterado de los compromisos de las partes

o de las metas e indicadores pactados, o cuando haya cambios significativos en el

mercado (como, por ejemplo, disminuciones abruptas en la demanda mundial de los

bienes contenidos en la apuesta respectiva).

(vii) Dar lugar a un acuerdo firmado por los diferentes actores públicos y privados

participantes, que refleje el compromiso de los mismos a participar activamente tanto

en el proceso de identificación de apuestas productivas como en la implementación de

la Agenda. Cabe mencionar que las Agendas se elaborarán por demanda (es decir,

solo para aquellos departamentos que así lo deseen), y que los proyectos contenidos

en ellas serán implementados por fases, teniendo en cuenta la capacidad institucional

y presupuestal.

El Comité de PDP del SNCCTI evaluará si las metodologías alternativas para la

identificación de apuestas productivas cumplen los criterios y pasos definidos anteriormente

antes de la suscripción de los acuerdos por parte del Gobierno nacional.



78

Como se mencionó en el diagnóstico de este documento, los diferentes sectores del

Gobierno nacional relevantes para la PDP han seguido estrategias explícitas o implícitas de

priorización diferentes de sus instrumentos para fomentar la productividad en los últimos años.

Si bien se reconoce que las acciones e instrumentos que apuntan a resolver los problemas

principales de los sectores priorizados por esas estrategias deberán mantenerse por un

periodo de tiempo por razones de consistencia y continuidad de la política-, cada sector

deberá elaborar un plan de ajuste de mediano plazo para converger a una priorización de

sus instrumentos verticales regionalizables en las apuestas productivas materializadas en las

Agendas Integradas departamentales. Tal es el caso del Ministerio de Agricultura y Desarrollo

Rural, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Departamento Nacional de

Planeación y el Ministerio de Tecnologías de Información y las Comunicaciones, entre otras

entidades. Dicho plan de ajuste establecerá claramente cuándo se dará la convergencia

completa a dichas apuestas, y cuáles son las metas intermedias en materia de ajuste para

cada año comprendido entre la fecha de aprobación de este documento y la fecha de

convergencia completa.

Adicionalmente, a partir de una evaluación a la estrategia de priorización de apuestas

productivas, en el año 2018 se deberá analizar si existen sectores o áreas que, al haber sido

priorizadas de manera repetitiva por parte de diferentes departamentos, deberían ser parte

de una agenda de priorización del nivel nacional (y no solo departamental), con el fin de

potenciar los resultados a partir de una implementación que tenga mayor costo-eficiencia.

Esta tarea estará a cargo del DNP.

5.6. Marco Institucional

Como se mencionó en la sección de diagnóstico, si bien se ha avanzado en lainstitucionalidad del actual sistema, persisten varios aspectos que deben ser abordados para

mejorar su articulación, relevancia y funcionamiento. Entre estos aspectos se pueden

mencionar la ausencia de roles claros para algunos actores del sistema, la desarticulación

entre varios de los actores para alinear sus estrategias y evitar duplicidad de esfuerzos, el

débil liderazgo en el sistema y la ausencia de una agenda común, entre otros.

Para abordar estos desafíos, el presente documento CONPES propone la siguiente

configuración de la gobernanza del SNCCTI (Gráfico 32), la cual deberá ser

institucionalizada a través de un decreto reglamentario.



79

Gráfico 32. Gobernanza del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia,

Tecnología e Innovación

Fuente: DNP, 2015.

A continuación se describe el rol que tendrá cada instancia en el esquema institucional

propuesto. Los integrantes de cada una de estas instancias podrán ser consultados en el

Anexo C.

a) Comisión Nacional de CCTI: Es el órgano asesor del Gobierno nacional y de

concertación entre este, las entidades territoriales, las Comisiones Regionales de

Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación (CRCCTI), el sector privado, laacademia y la sociedad civil en materia de competitividad, ciencia, tecnología e

innovación (CCTI). De igual forma, es la instancia de rendición de cuentas del

Presidente de la República a los diferentes actores del SNCCTI, donde el Presidente

presenta el Informe Anual de CCTI, y adquiere compromisos del Gobierno nacional

para el avance de estos temas.

b) Consejo de Ministros: sesionará dos veces al año para tratar exclusivamente temas

de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, con los miembros del CONPES.

En esas sesiones se presentará la agenda de competitividad y se hará seguimiento a

las metas de productividad sectorial (que serán propuestas por el DNP y el Ministeriode Comercio, Industria y Turismo, y aprobadas por el Consejo mismo cada dos años),

así como una evaluación general del desempeño de los instrumentos de política a los

que les hace seguimiento el Comité Ejecutivo. En estos consejos se podrá contar con la

presencia de expertos según la necesidad. Durante los mismos el Presidente dará los

respectivos lineamientos de política a los ministros y directores miembros del sistema.



80

c) Comité Ejecutivo del SNCCTI: Este comité, que sesionará mensualmente, estará

conformado por ministros, directores, representantes del sector privado, de la academia

y de las CRCCTI, y tendrá ocho funciones esenciales, a saber:

Escoger los proyectos de inversión estratégicos a los que les hará seguimiento, y

que estarán, en general, incluidos en la Agenda del Sistema Nacional deCompetitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación y sujetos al esquema de

seguimiento y evaluación explicado más adelante. Para ello, el DNP

proporcionará anualmente un informe con los proyectos del Presupuesto General

de la Nación vigente que aportan a los objetivos de las políticas de desarrollo

productivo o de ciencia, tecnología e innovación. Una vez un proyecto sea

elegido como prioritario, el sector encargado de su ejecución estará en obligación

de reportar al Comité Ejecutivo la información necesaria para hacer seguimiento

al mismo.

Presentar al Consejo de Ministros, cada vez que este sesione para tratar temas deCompetitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, un resumen del desempeño

general de los proyectos a los que hace seguimiento.

Sugerir, a partir de los conceptos del Comité Técnico de PDP, cuáles de los

instrumentos en materia de desarrollo productivo que se encuentran actualmente

en ejecución deberán mantenerse o modificarse, cuáles dejarán de ser

cofinanciados por la nación, y cómo será el periodo de transición.

Definir e implementar soluciones a aquellos cuellos de botella y problemas de

articulación pública y pública-privada en materia de Competitividad, Ciencia,

Tecnología e Innovación que no hayan podido solucionarse en los comitéstécnicos. En este caso, las entidades encargadas de su solución deberán explicar

ante el Comité Ejecutivo las razones por las que no fue posible resolver el

problema.

Aprobar o desaprobar la creación y supresión de comités técnicos, de acuerdo a

las necesidades y prioridades establecidas y con base en los criterios explicados

más adelante.

Hará parte del Comité Ejecutivo el Comité PINES (Proyectos de Interés Nacional

y Estratégicos) de CCTI, al cual pertenecerán las entidades públicas del ComitéEjecutivo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y cuyo rol será la

discusión y resolución de problemas de coordinación de proyectos PINES de CCTI

que requieran acciones y decisiones exclusivamente públicas que no hayan

podido ser tomadas o implementadas en los comités técnicos. Para ello, se deberá

modificar el Decreto 155 de 2015 por el cual se creó la Comisión Intersectorial

de PINES del Sector Comercio, Industria y Turismo.



81

Dar instrucciones a los comités técnicos que conduzcan a la solución de problemas

ya existentes o potenciales para la implementación de los proyectos definidos

como estratégicos según lo planteado en el punto i.

Hacer seguimiento al cumplimiento de los acuerdos establecidos en el Comité

PINES.d) Coordinación de Comités (CPSCI): es la instancia asumida por la Consejería

Presidencial del SNCCTI que se encargará de articular el accionar de los diferentes

comités técnicos del sistema, para lograr la solución de aquellos problemas que afecten

la ejecución de los instrumentos estratégicos de la PDP. La CPSCI subirá al Comité

Ejecutivo únicamente aquellos problemas que considere estratégicos e imposibles de

solucionar en otras instancias o con otros mecanismos.

e) Comités Técnicos: son grupos de trabajo del nivel viceministerial en los que las

entidades analizan y solucionan problemas asociados a la ejecución de sus

instrumentos de política que requieren desarrollar estrategias conjuntas. La creación oel mantenimiento de un comité deberá obedecer a la necesidad vigente de resolver

problemas que impidan la correcta aplicación de instrumentos de política que apunten

a un determinante relevante de la productividad en Colombia. Para la definición de

cada uno de los comités, ver el Anexo D.

f) CRCCTI: serán los órganos que liderarán en territorio la identificación, junto con los

diferentes actores del sistema, de las apuestas productivas a priorizar. Las Comisiones

velarán por la alineación de este ejercicio con el Plan Departamental de Desarrollo y

con las políticas de CCTI del orden nacional, así como por la atracción de recursos

públicos y privados, e identificación y coordinación de proyectos de desarrolloregional. Cada CRCCTI determinará sus respectivos grupos técnicos mixtos, como los

CODECTIs y los CUEEs. Adicionalmente, las CRCCTI podrán formular proyectos PINES

para ser evaluados por el Comité Técnico de Regionalización.

5.7. Seguimiento y Evaluación

Tratándose de una política de largo plazo en la cual se define un marco de acción

para los diferentes actores del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e

Innovación, el sistema de Seguimiento y Evaluación (S&E) de la PDP se ha dividido en dos

ejes: S&E de la política y S&E de los instrumentos. Con esta configuración se busca monitoreary evaluar tanto la política en general, es decir, los resultados en aumentos en la productividad

agregada, como los resultados obtenidos por cada uno de los instrumentos. A continuación

se explica cada uno de estos dos ejes.



82

5.7.1. Seguimiento y evaluación de la política

Seguimiento

En este componente del Sistema de S&E se hace seguimiento a los indicadores que

miden los objetivos generales y específicos de la PDP. El Comité Ejecutivo del SNCCTI, con

el apoyo de su Secretaría Técnica, utilizará esta información con el fin de analizarperiódicamente el avance en el cumplimiento de las metas de los mismos y tomar correctivos

cuando se identifiquen rezagos. Como se mencionó anteriormente, la finalidad de la presente

PDP es contribuir a un mayor crecimiento de la economía colombiana. Con el objetivo de

alcanzar una tasa promedio anual de crecimiento de entre 4,6% y 4,9% en el año 2018 y

5,3% en el año 2024, la productividad total de factores a nivel nacional deberá llegar a

crecer a una tasa anual de 1,2% en 2018, y entre 1% y 1,3% en el periodo 2019-2024.

Además, la productividad laboral en cada rama de actividad de la economía deberá crecer

anualmente a la meta definida en la Tabla 6.

Tabla 6. Indicadores de impacto y resultado de la PDP

Objetivo Tipo

indicador

Nombre del Indicador Línea de

Base (2014)

Meta

2018

Meta

2025

Fin Impacto Crecimiento del PIB 4,6% 4,6%-4,9% 5,3%

General Impacto Crecimiento anual de laProductividad Total de Factores

0,8% 1,2% 1%-1.3%

Crecimiento anual de laproductividad laboral

2,34% 1,7%

Específico1

Resultado Porcentaje de empresasinnovadoras

20% 33%

Participación de la inversión delsector privado en actividades deciencia, tecnología e innovación(ACTI) en el total

36,33% 50%

Específico2

Resultado Brecha entre oferta y demanda detrabajadores técnicos y tecnólogos

-46%

Crédito al sector privado (carteramodalidad comercial) como

porcentaje del PIB

26,8%

Específico3

Resultado Exportaciones no-minero-energéticas y de servicios

USD $23.000millones

USD$30.000millones

Exportaciones sofisticadas comoporcentaje del PIB

1,57%

Fuente: DNP, 2015.



83

El DNP deberá especificar, para cada indicador: definición, fórmula, unidad de

medida, meta, año meta, periodicidad de recolección, medios de verificación y línea de

base. Los cálculos y la recopilación de dichos indicadores estarán a cargo del DNP con

apoyo del DANE.

Evaluación

En cuanto a la evaluación de la política, se deberá contratar a un tercero o convenir

mediante acuerdo de cooperación con algún organismo multilateral la realización de una

evaluación de los aspectos institucionales, de procesos y de resultados de la política. La

evaluación de la PDP deberá responder, entre otras, las siguientes preguntas:

¿Está la política cumpliendo con sus objetivos y sus principios rectores?

¿Han contribuido los arreglos institucionales al cumplimiento de los objetivos y

principios? O por el contrario, ¿existen cuellos de botella que deben ser abordados y

solucionados para mejorar la articulación entre los diferentes actores del SNCCTI?

¿Qué tipo de ajustes se requieren hacer a la arquitectura institucional y los procesos de

toma de decisiones propuestos en el presente documento CONPES, a partir de las

capacidades institucionales desarrolladas en los últimos años?

¿Continúa el país teniendo dificultades en aquellos factores que impactan la

productividad definidos en este documento CONPES? O por el contrario, ¿han surgido

nuevos problemas o factores que están limitando la productividad del aparato

productivo colombiano?

¿Qué resultados ha arrojado la estrategia de priorización de apuestas productivas?

¿Se focalizaron acciones donde el país y las regiones tenían ventajas comparativas?¿Continúan los criterios de entrada y salida de apuestas productivas, así como la

metodología de priorización y focalización definidos, siendo apropiados o relevantes?

O por el contrario, ¿se están quedando por fuera instrumentos o sectores clave que no

cumplen con los criterios?

¿Se han alineado las agendas de competitividad, ciencia, tecnología e innovación del

nivel nacional y del nivel departamental?

Este componente de evaluación será liderado por el DNP, a través de su Dirección de

Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas. Para ello, el DNP deberá destinar los recursos

correspondientes para realizar este tipo de evaluaciones de la política en dos momentos del

horizonte temporal de la misma, según las fechas definidas en la Tabla 7.



84

Tabla 7. Cronograma de evaluación

Corte Fecha

Primera evaluación Junio de 2018Segunda evaluación Junio de 2025

Fuente: DNP, 2015.

5.7.2. Seguimiento y evaluación de los instrumentos

Dado el principio de gestión presupuestaria por resultados que orienta el actuar del

Gobierno nacional, así como la naturaleza experimental de la PDP, es necesario monitorear

los instrumentos y evaluarlos ex-ante y ex-post. Para ello, se parte del análisis del ciclo de

formulación, implementación, seguimiento y evaluación de los mismos, teniendo en cuenta

además, los mecanismos presupuestales del Gobierno nacional.

Validación y aprobación

La validación y aprobación de un instrumento consiste en un proceso de evaluación ex-

ante, en el cual se verifica que los instrumentos formulados sean consistentes con los objetivos

y principios de la PDP. En este proceso, el DNP, como entidad que valida y aprueba los

proyectos que son incluidos en el presupuesto nacional de inversión, deberá verificar que el

análisis beneficio-costo del proyecto justifique su ejecución. Para ello, el DNP diseñará un

algoritmo y metodología de validación y aprobación.

Este proceso implica que a partir del año 2017 la formulación de proyectos deberá

tener en cuenta los criterios de selección e incluir un análisis costo-beneficio, con el fin de que

efectivamente sean validados y aprobados. Para facilitar este proceso, durante el primer añose realizarán jornadas de capacitación a los formuladores de proyectos en las entidades

nacionales diseñadoras de políticas y al personal del DNP.

Seguimiento

El seguimiento a los proyectos de inversión se realiza a través de la formulación de

indicadores de producto y gestión, los cuales recogen información sobre el avance en la

implementación de instrumentos y acciones. Por esta razón, la principal herramienta para

hacer seguimiento a la ejecución física y presupuestal de las acciones incluidas en el presente

documento CONPES será el Plan de Acción y Seguimiento (PAS) del mismo (Anexo A).



85

Tabla 8. Cronograma de seguimiento

Corte Fecha

Primer corte Junio de 2016Segundo corte Diciembre de 2016

Tercer corte Junio de 2017Cuarto corte Diciembre de 2017Informe de cierre Junio de 2018

Fuente: DNP, 2015.

El reporte periódico al PAS se realizará por parte de todas las entidades concernidas

en este documento, y será consolidado por el DNP, de acuerdo con lo estipulado en la Tabla

8. Para aquellos proyectos e instrumentos de desarrollo productivo que sean creados en fecha

posterior a la publicación de este documento CONPES, la entidad responsable del mismo

formulará, con el apoyo del DNP, una matriz de seguimiento similar al PAS, la cual será

insumo del Observatorio del Sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación(explicado más adelante). 51

de seguimiento a los proyectos (con sus respectivos instrumentos y acciones) será liderado

por la entidad que formuló el respectivo proyecto. Para aquellos instrumentos con una

duración mayor a un año, la entidad deberá posteriormente reformular el proyecto, teniendo

en cuenta los resultados alcanzados, con el fin de obtener la respectiva validación y

aprobación presupuestal por parte del DNP para la siguiente vigencia fiscal.

Evaluación

Este componente hace referencia a la evaluación ex post de instrumentos, con el fin demedir la eficacia y eficiencia de los mismos. Se recomienda realizar evaluaciones de

procesos y resultados, análisis costo-beneficio, o evaluaciones de impacto, según las

características del instrumento. Por ejemplo, teniendo en cuenta el alto costo de las

evaluaciones de impacto, se recomienda aplicar este tipo de evaluaciones únicamente a

aquellos instrumentos sobre los cuales la evidencia empírica internacional no es clara sobre

el impacto esperado.

Asimismo, en aquellos casos en que el proyecto inicial era un proyecto piloto, la entidad

deberá decidir si aumentar o no el alcance del mismo a partir de los resultados intermedios,

los cuales pueden ser analizados a partir de una evaluación ejecutiva de procesos yresultados.

51 Sigla en inglés para definir que un indicador debe ser Específico, Medible/Cuantificable, Alcanzable,Relevante y específico en el Tiempo.



86

5.7.3. Observatorio del Sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación

El DNP, a través de su Dirección de Seguimiento y Evaluación de Política Públicas,

deberá consolidar en una única página de consulta de Sinergia, la información con todos

los indicadores de seguimiento de este documento CONPES (tanto de la política como de los

instrumentos) y de instrumentos adicionales que surjan en el marco de la PDP, así como lasevaluaciones realizadas, teniendo como principal insumo la información reportada por

SisCONPES52. Esta página web constituirá el denominado Observatorio del Sistema de

Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, con el fin de facilitar el seguimiento a la

política y la toma de decisiones por parte del Comité Ejecutivo.

5.8.

Financiamiento

Por desarrollar.

6.

R

ECOMENDACIONES

Por desarrollar.

52 Sistema del DNP de monitoreo a los documentos CONPES.



87

7. ANEXOS

Anexo A. Plan de acción seguimiento (PAS)

Por desarrollar



88

Anexo B. Determinantes de la productividad

Determinantes a nivel de la unidad productiva

Ciencia, tecnología, innovación y emprendimiento

Existen dos grandes tipos de absorción y transferencia de conocimiento y tecnología53

(TCT): i) Una para llevar a las firmas hacia la frontera de posibilidades de producción y lograr

- (Keun, 2013), que tiene que ver con la transferencia de

conocimiento y de tecnología ya probados, los cuales generan ganancias incrementales en

el desempeño de las firmas, y ii) Una para expandir la frontera del conocimiento, ligada al

mundo de las Instituciones Generadoras de Conocimiento y los mecanismos para que este se

cree y se acumule.

Respecto al primer tipo de TCT, McKinsey & Company (2015) afirma que esta presenta

efectos inmediatos en la productividad y que tres cuartas partes de la productividad potencial

de todos los países provendrá de mover sus firmas hacia la frontera eficiente, cifra incluso

mayor (82%) para las economías emergentes. Según la literatura especializada (Dahlman,

2007; Tanveer Choudhry, 2009), aquellos países con un aparato productivo que se

encuentra dentro de la frontera tecnológica, adquieren conocimiento existente en otros países

vía inversión extranjera directa, asistencia técnica, importación de bienes de capital de alto

nivel tecnológico, TICs, entre otros. Para Isaksson (2007), los principales canales de

transmisión de conocimiento y tecnología son la inversión extranjera directa y el comercio

internacional. Sin embargo, el impacto en la productividad varía según el canal usado. La

transferencia a través del comercio es más eficiente en aquellos países con mejor capacidad

de absorción y adopción de tecnología. Por su parte, la inversión extranjera directa tiene

efectos positivos cuando no se da en contextos extractivos. En la medida en que los paísesse acercan a la frontera de producción, se realizan mayores inversiones en adaptación de la

tecnología a las condiciones particulares de factores como el trabajo, la tierra, el clima, etc.

Este proceso de apropiación requiere ir de la mano del desarrollo del capital humano e

inversión en investigación, con el fin de contar con las habilidades y capacidades para

generar las adecuaciones requeridas. A medida que las empresas que realizan procesos de

adaptación crecen, venden a otras firmas o son imitadas por otras, las tecnologías creadas

se diseminan hacia otras firmas y sectores del país.

Respecto al segundo tipo de TCT, los países más cercanos a la frontera de producción,

con trabajadores más educados y productivos, generan conocimiento nuevo y un mayor

número de descubrimientos (Dahlman, 2007). Según Guellec y van Pottelsberghe de la

53 Esta es definida, desde un enfoque sistémico, como el conjunto de acciones realizadas de manera individualy agregada por parte de diferentes instituciones y actores para el desarrollo y la difusión de nueva tecnología yconocimiento. Este conjunto de acciones constituye a su vez el marco en el que los gobiernos aplican políticaspara contribuir en los procesos de innovación.



89

Potterie (2001), la generación de conocimiento liderado por las firmas facilita la creación de

nuevos procesos de producción y nuevos bienes y servicios que son a su vez de mayor

calidad. De allí se desprende que el emprendimiento de alto valor agregado es motor

fundamental del crecimiento y el desarrollo de un país, y es propio de economías dinámicas

caracterizadas por la innovación (Banco Mundial, 2014).

Por otro lado, aunque los factores mencionados incrementan la productividad laboral,

su relación con el descubrimiento de productos exportables no es tan clara. Klinger y

Lederman (2004) encontraron que una mayor capacidad de absorción de tecnología y

menores barreras de entrada (medidas como número de procedimientos para crear empresa)

inciden negativamente en los procesos de descubrimiento, lo cual sugiere que fallas de

mercado relacionadas con las diferencias de los costos y beneficios entre el innovador y los

imitadores, inhiben la inversión en innovación y la generación de nuevos productos. Sin

embargo, Lederman y Sáenz (2005) encontraron que el número de patentes está altamente

relacionado con inversión en I+D.

Determinantes a nivel de factores de producción

Capital Humano

Existe consenso en la literatura sobre el efecto positivo de la educación y la

capacitación del capital humano en el aumento de la productividad. Mientras la educación

básica, media, técnica y tecnológica facilita la absorción y utilización de conocimiento y

tecnología, la educación profesional y de posgrado es indispensable para la generación de

procesos innovadores (Isaksson, 2007).

Las diferencias entre las habilidades y el nivel educativo de los trabajadores conaquellas demandadas por los empleadores son habituales en los mercados laborales. Sin

embargo, una persistente escasez y disparidad entre estas variables suelen reflejar problemas

estructurales en dichos mercados que disminuyen la productividad laboral y restringen el

crecimiento económico de los países. De acuerdo con Hausmann y Rodrik (2006) y Rodrik

(2008), la escasez de capital humano es una de las principales limitantes en un proceso de

sofisticación y diversificación del aparato productivo. Adicionalmente, Aravena y Fuentes

(2013) encontraron que el aporte de la calidad de la educación al aumento de la

productividad laboral en América Latina ha aumentado en las últimas décadas. Por otro lado,

cuando las competencias de un trabajador o su área educativa son diferentes de las

requeridas por el empleador, los trabajadores suelen percibir menor satisfacción y menores

ingresos o retornos a la inversión en educación, así como deterioro de sus habilidades no

usadas. Por lo tanto, la productividad a nivel de la firma se verá reducida y la rotación de

personal incrementa.



90

Financiamiento

Autores como Isaksson (2007) y Aghion, Howitt y Mayer-Foulkes (2005) resaltan el

efecto positivo de la sofisticación del sistema financiero en un mejor aprovechamiento de las

oportunidades de inversión, una distribución más eficiente de los recursos en el aparato

productivo, una mayor acumulación de capital físico, una mejor transferencia y adaptaciónde tecnología, y una mayor especialización en la economía. Por vía de estos canales, el

financiamiento incide en incrementos de la productividad, lo cual a su vez permite a los

países converger hacia la frontera de producción a una mayor velocidad.

Adicionalmente, las asimetrías de información en el mercado financiero sobre la

calidad de los proyectos pueden generar una asignación ineficiente de recursos, escogiendo

financiar firmas o proyectos poco productivos sobre otros más productivos, o impidiendo que

tengan acceso al financiamiento proyectos de alta rentabilidad privada o social cuyos

beneficios no son visibles para todos los agentes. Lo anterior puede tener consecuencias

graves en momentos de volatilidad macroeconómica, pues la falta de crédito podría significarla salida de empresas productivas. Asimismo, debido a que el mercado ofrece menos

opciones para diversificar los riesgos, las empresas evitan invertir en tecnologías innovadoras

pero más riesgosas y optan por invertir en la adopción de tecnologías. Similarmente, la

proporción de firmas que se financian a través de proveedores es mayor en América Latina

que en otras regiones del mundo. Este tipo de financiamiento tiende a ser de corto plazo, lo

cual limita la inversión en procesos que mejoran la eficiencia de las firmas. Este tipo de

inversiones que afectan la productividad de la firma en el largo plazo requieren plazos de

vencimiento similares para su financiamiento. (Pagés, 2010).

Por otro lado, la evidencia para América Latina ha mostrado que las firmas menosproductivas tienden a ser las más pequeñas e informales54. En este escenario, la falta de

profundización financiera limita la capacidad de las firmas para financiar inversiones en

tecnología que contribuyen a mejorar la eficiencia en la producción. Para las firmas

informales lo anterior implica buscar fuentes de financiamiento que no solo son también

informales sino además de menor calidad y mayor costo que las fuentes formales. Por lo

tanto, el acceso al crédito de calidad genera incentivos para que empresas informales

aumenten su productividad y se formalicen (Pagés, 2010).

54 Siguiendo a Pagés (2010: 11), se entiende por firmas informales a aquellas empresas y trabajadores queevaden impuestos y no están inscritos en el sistema de seguridad social.



91

Determinantes a nivel del entorno competitivo

Encadenamientos productivos

La generación de encadenamientos productivos55 y la inserción en cadenas globales

upgrading

productos. Esto implica reducir costos, incrementar la productividad y mejorar la flexibilidada través de la reorganización del sistema de producción. También puede llevar a la firma a

moverse de actividades que generan bajo valor a otras de alto valor agregado, impulsando

la diversificación y sofisticación de la producción (Bair y Gereffi, 2003). Por ejemplo, en

Singapur, la evaluación de los resultados logrados en los primeros años del Programa de

Mejora de la Industria Local, el cual realizó emparejamientos y fomentó alianzas entre

compañías multinacionales específicas y proveedores potenciales, mostró que la

productividad de los proveedores aumentó en un 17%, mientras que el valor agregado por

trabajador creció en un 13,7% (Battat, Frank y Shen, 1996).

Según datos del Banco Mundial (2015), entre 2010 y 2014 el promedio mundial dela participación de las manufacturas en la producción (PIB) mundial fue de 15.8%, mientras

que la participación de los servicios fue de 70,5%. Estas cifras pueden reflejar que las

empresas han venido tercerizando una porción de sus servicios empresariales y

desintegrando verticalmente sus procesos productivos, lo cual a su vez representa una

oportunidad para interactuar con actores globales y obtener diversos beneficios, por ejemplo,

mejorar los procesos de producción y la calidad, o aumentar la velocidad de respuesta

(Humphrey y Schmitz, 2000).

Calidad

Como lo sugieren Sanetra & Marbán (2001), el ingreso al mercado globalizado está

determinado por la existencia de un gran número de normas y reglamentos técnicos que

aplican a los productos que allí se transan. La observancia de dichas normas está

directamente asociada con la existencia de una política de calidad, la cual, según Torres

Velásquez (2010), facilita el cumplimiento de objetivos económicos como la estandarización

de procesos productivos, la compatibilidad de bienes y la reducción de costos de transacción.

El logro de estos objetivos tiene como efecto un incremento en los niveles de

productividad y eficiencia de las empresas, lo cual se refleja en un aumento de sus

exportaciones. Swann, Temple y Shurmer (1996: 1306) calcularon que, para el caso del

55 De acuerdo con Blyde (2014), una cadena de producción normalmente se define como un grupo de unidadeseconómicas que proporcionan una gama de actividades tangibles e intangibles que agregan valor y sonnecesarias para la entrega de un bien o servicio desde su concepción, pasando por diferentes etapas deproducción, hasta la entrega final a los consumidores. Adicionalmente, las actividades que constituyen una cadenade valor pueden ser contenidas en una sola firma o distribuidas entre diferentes firmas, así como en una locacióngeográfica o dispersas en diferentes países y regiones (Gereffi, 1994, 1995).



92

Reino Unido, el cumplimiento y certificación de 100 nuevos estándares de calidad tenía el

potencial de incrementar las exportaciones en un 48%. De igual manera, Castagnino (2006:

103) sugiere que frente a la crisis Argentina de los años 90s, las empresas que certificaron

su calidad lograron aprovechar el impacto positivo de la depreciación de la tasa de cambio,

de la mano con la diversificación de los destinos de los bienes exportados. Para el caso

colombiano, Torres Velásquez (2010: 66) demostró que para las grandes empresas el

cumplimiento de certificaciones tiene un impacto positivo entre USD$ 1 y 2.1 millones en el

valor de las exportaciones, mientras que para las pequeñas tiene un efecto negativo, el cual

se puede explicar por el costo que ello implica dentro de su estructura productiva.

Comercio exterior

El comercio internacional afecta positivamente la productividad de varias maneras. En

primer lugar, dicho comercio genera un efecto de reasignación de recursos hacia firmas más

productivas y mayor escala de producción en estas, mientras las menos productivas salen del

mercado (Bernard, Eaton, Jensen, & Kortum, 2003; Melitz, 2003)56

.Por otra parte, el comercio y la inversión productiva transnacional son los medios a

través de los cuales se transmiten las nuevas tecnologías de producción y se construyen

nuevas capacidades productivas (Markusen, 1989; Eaton & Kortum, 2001; Halpern, Koren,

& Szeidl, 2005). Pavcnik (2002) y Bloom, Mirko Draca, y Van Reenen (2011) mostraron que

las firmas que tuvieron mayores incrementos en productividad asociados con el comercio en

China y Europa eran intensivas en ciencia, tecnología e innovación. De igual manera,

Kasahara y Rodríguez (2008) sostienen que el acceso a una mayor variedad y calidad de

insumos derivado del comercio es otra fuente de incrementos en productividad.

pueden aprovechar los efectos del comercio mencionados. Estos costos se relacionan con

gastos e inversiones no recuperables (costos hundidos) y con los costos variables en los que

las firmas incurren al realizar operaciones de comercio exterior. Entre los factores que pueden

actuar como costos variables están los aranceles, la logística o los costos de transporte.

Adicionalmente, la necesidad de ajustar los productos a un mercado en particular, o la

necesidad de sustituir insumos por unos más costosos para cumplir estándares, generan un

incremento en los costos marginales del comercio57.

56 Al respecto, Eslava, Haltiwanger, Kugler, & Kugler (2004) señalan que los incrementos en la productividadagregada de la industria colombiana en los años 90 está explicada por la reasignación de la actividad en elperiodo posterior a las reformas de apertura económica realizadas a principios de este periodo.57 Estas medidas pueden ser aún más gravosas en el caso de que se requieran procesos de certificación para

cada unidad vendida (Martin, 2012).



93

Competencia

Syverson (2011) sostiene que una regulación deficiente (excesiva o limitada,

dependiendo del caso) de los mercados puede generar incentivos perversos que afectan la

productividad de las firmas. Por ejemplo, algunos subsidios que restringen la competencia

pueden desincentivar a las unidades de producción a ser más eficientes y competitivas. En elcaso latinoamericano, Quijada (2006) encontró que factores relacionados con libertad

económica (apertura comercial, balance fiscal y menor intervención del gobierno) tuvieron

una incidencia positiva en el aumento de la PTF en América Latina entre 1995 y 2004.



94

Anexo C. Miembros de instancias articuladoras del SNCCTI

Instancia Integrantes

Preside o

Lidera

Secretaría

Técnica

Frecuencia de

reunión

Comisión delSNCCTI

Ministros, directores de departamento,

Comisión de Expertos, unrepresentante de las CRCCTI por cadaregión del SGR (elegidos por laAsamblea de CRCCTI), Ciencia yAcademia.

PresidenteConsejeríaPresidencialSNCCTI

1 vez al año

Consejo deMinistros

Miembros del Consejo de MinistrosMinistro(a) dela Presidencia

ConsejeríaPresidencialSNCCTI

2 veces al año

ComitéEjecutivo

Ministros, directores de departamento,

sector privado-CPC, un representantede las CRCCTI por cada región delSGR (elegidos por la Asamblea deCRECIs).

Ministro(a) dela Presidencia

ConsejeríaPresidencialSNCCTI-DNP

Cada dos meses

Comité PINEsMinistros y directores dedepartamento

Ministro(a) dela Presidencia

ConsejeríaPresidencialSNCCTI-DNP

Cada dos meses,intercalado conel ComitéEjecutivo

Grupostécnicosmixtos

Técnicos de sectores de la PDP y CTIagrupados por temas, representantesde las CRCCTI (Confecámaras y otros,

según tema a tratar), CPC, AN DI

Ministerio oagenciasectorial,según tema del

grupo.

Ministerio oagenciasectorial,según tema del

grupo.

A necesidad

CoordinaciónNacional deCRCCTI

Sector público (nacional y regional),privado, y academia

DNP DNP Cada mes

CRCCTI

Gobernador, Secretaría Técnica delOCAD, representante del DNP enterritorio, y representantes del sectorprivado y la academia

ConfecámarasCámara deComercio

Fuente: DNP, 2015.



95

Anexo D. Definición de comités técnicos del SNCCTI

i. Comité Técnico de PDP (actualmente Comité Técnico Mixto de la Política de Desarrollo

Productivo): Este grupo tendrá durante 2016 la labor de analizar la eficacia y el costo-

beneficio de los instrumentos que se encuentran actualmente en ejecución, a la luz de

los criterios de validación y focalización descritos en este documento CONPES.Posteriormente, a partir del seguimiento realizado a los instrumentos, el grupo emitirá

concepto sobre cuáles deberán mantenerse o modificarse, cuáles dejarán de ser

cofinanciados por la nación, y cómo será el periodo de transición en este último caso.

ii. Comité técnico de CTI (actualmente Comité Técnico Mixto de Innovación): este grupo

reúne las principales entidades públicas y privadas involucradas en la política de

Ciencia, Tecnología e Innovación, con el fin de buscar una mayor articulación en la

definición de políticas, programas, instrumentos y recursos financieros, evitando la

duplicidad de esfuerzos y alineando la oferta institucional para lograr un mayor

impacto. Este comité tendrá entonces como función desarrollar y evaluar los diferentesinstrumentos que se definan en el marco de la Política de CTI y que apunten a la

consecución de los objetivos propuestos.

iii. Comité para la Mejora Normativa: Este comité fue creado por el documento CONPES

3816 de 2014, y suple la necesidad para el Gobierno nacional de contar con una

institucionalidad transitoria para el proceso de implementación de la Política de Mejora

Normativa en Colombia. Tal como se establece allí, su tarea primordial es dictar

lineamientos metodológicos e institucionales para la generación de las capacidades

necesarias para la elaboración y evaluación de Análisis de Impacto Normativo en

Colombia, y, en general, para el mejoramiento de la calidad material de las normasemitidas por el Gobierno nacional.

iv. Comité de Logística y Comercio (actualmente Comité Programático de Logística):

creado dentro del marco institucional de la logística en Colombia como la instancia

ejecutora que dicta orientaciones técnicas y cumple con la función de interlocución

entre los diferentes actores. Dada la afinidad de temas entre logística y comercio, se

propone que dicho comité además de continuar con las funciones actuales, incluya las

de articular a todas las entidades que participan en los procesos de comercio exterior

en asuntos relacionados con normatividad, reglamentaciones y procedimientos, entre

otros.

v. Comité Técnico de Regionalización: Este grupo, a partir de las fichas de proyectos

formulados por las Comisiones Regionales de Competitividad, Ciencia, Tecnología e

Innovación (CRCCTeI), coordinará las tareas necesarias con los demás comités técnicos

para la implementación de aquellos que considere relevantes. Finalmente, cabe

mencionar que el Comité Técnico de Regionalización revisará periódicamente los



96

proyectos en discusión en los demás comités técnicos, y, cuando sea el caso,

coordinará con dichos comités las labores necesarias para la regionalización de dichos

proyectos desde las etapas de estructuración. Cabe resaltar que este comité funcionará

en línea con las decisiones que se tomen en la Coordinación Nacional de las CRCCTeI,

quien será su secretaría técnica.

vi. La Coordinación Nacional de las CRCCTeI tendrá las siguientes tareas principales:

(i) representar a las CRCCTeI en el Comité Ejecutivo; (ii) ser la secretaría técnica del

Comité Técnico de Regionalización con el fin de facilitar la ejecución de los

instrumentos de desarrollo productivo en el territorio mediante la articulación entre las

entidades del orden nacional y las locales, para lo cual coordinará el trabajo de las

CRCCTeI alrededor de agendas análogas a las tratadas por los diferentes comités

técnicos; (iii) hacer seguimiento a la gestión de las CRCCTeI, y preparar un informe

breve que resumirá los resultados de las mismas y que será presentado por dicha

coordinación en la sesión anual de la Comisión Nacional de CCTeI; (iv) velar por la

articulación de esfuerzos entre las diferentes CRCCTeI; y (v) facilitar la formulación de

aquellos proyectos de CTI (por parte de las entidades formuladoras de política) que se

quiera sean presentados por el DNP ante los respectivos OCAD a través del fondo de

CTI del SGR.



97

Anexo E. Tipos de instrumentos de política de desarrollo productivo y retos en el diseño

de los mismos.

Políticas transversales Políticas sectoriales

Bienes públicos Ejemplo: Garantizar derechos depropiedad

Preguntas clave:- ¿Es el diseño de las

intervenciones adecuado paraalcanzar los objetivosdeseados?

- ¿Tienen las intervenciones elimpacto deseado?

- ¿Son las intervenciones costo-efectivas?

Ejemplo: Control fitosanitario en un sectorespecífico.

Problema: coordinación entre diferentesactores para identificar instrumentos

Riesgos: concentran beneficios y generanfuertes intereses

Retos:- Diálogo público-privado- Cooperación entre diferentes

agencias del sector público

Preguntas clave:- ¿Cómo identificar los insumosfaltantes clave?

- ¿Cómo proveerlos de la mejormanera?

Intervenciones

de mercados Ejemplo: Subsidios a la inversiónen equipos.

Problema: se dan subsidiosindependientemente de si laempresa involucra tecnologíasnuevas que luego pueden

difundirse al resto de la economía.

Riesgos: intervenciones vandirectamente a las ganancias delos beneficiarios.

Preguntas clave:- ¿Cuáles son las fallas de

mercado que se debenabordar en la actividad encuestión?

- ¿En qué medida los

instrumentos las abordan deuna manera suficientementedirecta y precisa?

Ejemplo: Exoneraciones impositivas alsector turismo

Problema: puede implicar una escogenciadpresión

Riesgos:- Concentran beneficios y generan

fuertes intereses- Intervenciones van directamente a las

ganancias de los beneficiariosRetos:- Capacidad institucional.- Escoger sectores prometedores que

no surgirían si no existiera laintervención

Preguntas clave:

- ¿Cómo estructurar la selección de lossectores empleando criterios objetivos ytransparentes?- ¿Cómo limitar en el tiempo losbeneficios?

Fuente: autores, basados en Crespi, Fernández-Arias y Stein (2014).



98

Anexo F. Línea de tiempo. Sistema Administrativo de Competitividad e Innovación,

2004-2015

Fuente: DNP, 2015.



99

8. BIBLIOGRAFÍA

Acemoglu, D. y Zilliboti, F. (2001). Productivity Differences. The Quarterly Journal of

Economics, MIT Press, vol. 116(2), 563-606.

Aghion, P., Howitt, P. y Mayer-Foulkes, D. (2005). The Effect of Financial Development on

Convergence: Theory and Evidence. Quarterly Journal of Economics, Vol. 120(1), 173-222.

Alderete, M. y Gutiérrez, L. (2012). TIC y productividad en las industrias de servicios en

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