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LA COMISINREGULADORA

DE ENERGA ENLAS REFORMAS ENERGTICASDE 2008 Y 2013

JOS MARA LUJAMBIO IRAZBAL

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Mxico 2013

D.R. 2013, Centro de Investigacin para el Desarrollo, A.C.

(CIDAC)

Jaime Balmes No. 11 Edificio D, 2o. piso

Col. Los Morales Polanco, 11510 Mxico, D.F.

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cimiento al autor y CIDAC como fuente de la informacin.

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Este documento ha sido posible gracias al apoyo del pueblo

de los Estados Unidos a travs de la Agencia para el De-

sarrollo Internacional (USAID). Su contenido es responsabi-

lidad del autor y no refleja necesariamente el punto de vista

de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de Amrica.

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ACERCA DEL CIDAC

El Centro de Investigacin para el Desarrollo A.C. (CIDAC) es unthink tank independien-

te, sin fines de lucro, que realiza investigaciones y presenta propuestas viables para el

desarrollo de Mxico en el mediano y largo plazo. Su objetivo es contribuir, mediante pro-

puestas de polticas pblicas, al fortalecimiento del Estado de Derecho y a la creacin de

condiciones que propicien el desarrollo econmico y social del pas, as como enriquecer

la opinin pblica y aportar elementos de juicio aprovechables en los procesos de toma de

decisin de la sociedad. El CIDAC cuenta con un patronato responsable de la supervisin

de la administracin del Centro y de la aprobacin de las reas generales de estudio. Sin

embargo, las conclusiones de los diversos estudios, as como sus publicaciones, son res-ponsabilidad exclusiva de los profesionales de la institucin.

ACERCA DE LA RED MEXICANA DE COMPETENCIA Y REGULACIN

La Red Mexicana de Competencia y Regulacin es un proyecto que rene a destacados

profesionales de varias instituciones que comparten su inters por el anlisis de las cues-

tiones de competencia y regulacin de la economa mexicana.

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LA COMISIN REGULADORA DEENERGA EN

LAS REFORMAS ENERGTICAS

DE 2008 Y 2013JOSMARALUJAMBIOIRAZBAL1*

1* Licenciado en Derecho por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, con Mster en DerechosFundamentales por la Universidad Carlos III de Madrid. Director General de Asuntos Jurdicos de la Co-misin Reguladora de Energa de 2009 a 2012. Actualmente es investigador del Centro de Investigacinpara el Desarrollo, A.C. (CIDAC).

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1. RESUMEN EJECUTIVOEste ensayo tiene por objeto ofrecer algunos conceptos bsicos para acercarse al fenmeno de

la regulacin econmica y al de la regulacin energtica en particular; realizar un breve repaso

por la historia jurdica del rgano regulador de la energa en Mxico: la Comisin Reguladora

de Energa; mostrar un balance de la reforma energtica de 2008 y de su instrumentacin en

los aspectos que competen a dicho rgano; y presentar propuestas especficas de modificacio-

nes constitucionales y legales de cara a una nueva reforma energtica, necesarias para que el

regulador cumpla adecuadamente con su misin dentro del Estado mexicano.

ABSTRACTThis policy brief offers some basic concepts about economic regulation and, specifically, energy

regulation. After a quick review on the legal history of the Mexican Energy Regulatory Commis-

sion (CRE), the author shows a balance of the energy reform of 2008 and its implementation

on the issues concerning that agency. The essay ends with some proposals of constitutional and

legal amendments needed for the CRE to adequately accomplish its mission in the Mexican State.

2. REGULACIN ECONMICA Y

REGULACIN ENERGTICA.El consenso poltico internacional de los aos ochentas trajo consigo un replanteamiento gene-ral de las funciones del Estado en la economa. Muchos Estados occidentales permitieron des-

de entonces que los particulares realizaran actividades que estaban antes en manos pblicas

de manera exclusiva. Nuevos agentes fueron entrando a mercados cada vez ms competidos.

De manera paralela y gradual, aunque acelerada en la ltima dcada, tambin los Esta-

dos se han ido haciendo, con mayor o menor xito, de rganos encargados de hacer preva-

lecer el inters general en mercados que presentaran fallas y, en tal sentido, desprotegieran

derechos y se desarrollaran de manera ineficiente.2

La apertura de ciertos mercados lleg a Mxico en los noventas. Y con ella el reto para

el Estado mexicano de ejercer de manera eficaz la rectora del desarrollo nacional, como lecorresponde constitucionalmente, con las herramientas jurdicas idneas para ello.

Primero con decretos presidenciales y despus a travs de leyes, el Estado mexicano ha

ido creando rganos reguladores de la economa. Para esto se ha valido de la figura legal de los

rganos desconcentrados, que se ubican dentro de la estructura jerrquica de las secretaras

del despacho, dependencias de la Administracin Pblica Federal centralizada, y por lo tanto,

2A mi juicio es posible la complementariedad entre las teoras de las fallas del mercado y las del inters general en la explicacindel fenmeno regulativo. Sobre el tema vase Larraaga, Pablo, Inters general y regulacin econmica, en Isonoma nm. 27,ITAM-Fontamara, Mxico, octubre de 2007, pp. 73-109, y sobre todo, Regulacin. Tcnica jurdica y razonamiento econmico,ITAM-Porra, Mxico, 2009.

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dentro de la esfera del Poder Ejecutivo Federal. Ello ha provocado que sus determinaciones se

encuentren sujetas en numerosas ocasiones a las presiones ejercidas desde la dependencia que

slo debera estar encargada de las polticas pblicas pero no de la regulacin.

De cualquier forma, histricamente los distintos rganos reguladores de la economa en

Mxico han tenido diversos grados de autonoma en sus diferentes mbitos: tcnico, opera-

tivo, de gestin y de decisin. Entre los rganos de regulacin econmica en su ms estricta

acepcin al menos la Comisin Federal de Competencia, la Comisin Federal de Teleco-

municaciones y la Comisin Reguladora de Energa desde luego que han habido notas

comunes pero no pareci haber nunca un debate crtico sobre la necesidad de un marco

regulatorio coherente al interior del Estado mexicano.

De cualquier forma, s podemos afirmar que en las ltimas dos dcadas hemos sido testi-

gos de sucesivos y cada vez ms exitosos, aunque a veces inconexos, intentos institucionales

por abstraer a la regulacin de la poltica, en el nimo de mitigar influencias indeseadas parala estricta defensa del inters pblico.

Desde luego, la gobernanza regulatoria no es una preocupacin exclusiva de Mxico,

sino que en los ltimos aos ha sido objeto de discusiones acadmicas y propuestas de re-

formas en diversos pases y en el seno de varios organismos internacionales. En particular,

la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) ha propuesto un

modelo para la cimentacin de un sistema slido a este respecto.

De dicho modelo se desprende la necesidad de crear agencias reguladoras sectoriales con la

fuerza suficiente que les permita instrumentar los mandatos legislativos en los que se plasman

las polticas pblicas, con un objeto y unas atribuciones claras, y con contrapesos y blindajes

institucionales que permitan garantizar una integracin del rgano y una regulacin de calidad.

En el sector energtico, ciertas actividades econmicas tienen como peculiaridad que

se desarrollan de manera eficiente a travs de redes. Se trata del llamado downstreamen la

cadena de valor de los energticos. Y es que resulta muy eficiente econmicamente que el

transporte (carreteras) y la distribucin (calles) de combustibles gaseosos y lquidos se

realicen a travs de redes de ductos, y que esos sistemas se complementen con grandes insta-

laciones de almacenamiento. Asimismo, la energa elctrica, que es energa secundaria pro-

ducida por otra fuerza (de origen fsil o no), se conduce de la manera ms eficiente a travs

de cables sostenidos por postes y torres, los cuales tambin constituyen redes.

Como es sabido, las infraestructuras de redes son monopolios naturales y, precisamente

por ello, el desarrollo eficiente de las actividades econmicas que se realizan mediante ellas

debe promoverse a travs de una regulacin potente. Se trata, desde luego, de la misma raznpor la que se considera socialmente necesario que el Estado regule eficazmente a las redes

de las telecomunicaciones.

Es por estas razones que han surgido los rganos reguladores de la energa. Se trata de

rganos del Estado que realizan una regulacin a priori3, estableciendo o autorizando las

normas contractuales que rigen la prestacin de los servicios y las tarifas que se podrn co-

brar como contraprestaciones, bajo el gran principio del acceso abierto y no indebidamente

3El otro gran modelo de regulacin econmica en sentido estricto es el que est a cargo de autoridades de la competencia, donde laregulacin se aplica una vez que la autoridad detecta las fallas del mercado y la comisin de conductas anticompetitivas por partede los agentes econmicos, en mercados en los que deberan prevalecer condiciones de competencia efectiva.

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discriminatorio a la infraestructura que constituye el monopolio natural.

En algunos casos como el mexicano, donde existe un organismo que ostenta el mono-

polio jurdicamente admitido en la produccin de determinados combustibles, se hace ne-

cesaria tambin una regulacin de las condiciones contractuales y de los precios de dichos

energticos, para evitar abusos.

Heggie y Cleland han estudiado cmo los desarrollos futuros de los mercados energti-

cos tendrn importantes implicaciones para la regulacin4, en aspectos como el crecimiento

mundial de la oferta de energticos como el gas natural5y tambin la enorme demanda de

energa que se observar en los pases emergentes en los prximos aos, y ante ello, la nece-

sidad de que la inversin en infraestructura se vea incentivada a travs de un marco regula-

torio estable y tcnicamente pulcro.

Ante este escenario, entonces, se hace indispensable entender y repensar la regulacin

energtica en nuestro pas.

3. UN REPASO A LA HISTORIADE LA COMISIN REGULADO-RA DE ENERGA.El artculo 27 de la Constitucin establece en su prrafo sexto que corresponde exclusiva-

mente a la Nacin generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que

tenga por objeto la prestacin de servicio pblico.

La ltima gran reforma del sector elctrico en Mxico se produjo en 1992 con la publica-

cin de la nueva Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica. Es el ao en el que se adopta

la interpretacin constitucional segn la cual, si la generacin de energa elctrica no tiene

por objeto la prestacin del servicio pblico, entonces puede ser realizada por los particula-

res bajo diferentes modalidades.6

En cumplimiento al mandato de uno de los artculos transitorios de la nueva Ley, me-

diante decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 4 de

octubre de 1993, en vigor desde el 1 de enero de 1994, se crea a la Comisin Reguladora deEnerga (CRE) como rgano de consulta de la Secretara de Energa en relacin con la inte-

4Heggie, Bob y Michael Cleland, Energy Market Developments and the Implications for Regulation, en Gordon Kaiser & Bob Heg-gie (eds.), Energy Law & Policy, Carswell, Toronto, 2011, pp. 1-33.5Cfr.The Economist,An Unconventional Bonanza. Special Report on Natural Gas, 14 de julio de 2012, en http://www.economist.com/node/21558432 y Massachusetts Institute of Technology, The Future of Natural Gas, MIT Energy Initiative, 2011, en http://mitei.mit.edu/publications/reports-studies/future-natural-gas .6 La ms completa y articulada monografa sobre la configuracin histrica-jurdica del sector elctrico mexicano, sobre el rgimenvigente de 1992 se encuentra en Corts Campos, Josefina, Derecho administrativo y sector elctrico. Elementos de regulacin,Porra - ITAM, Mxico, 2007.

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raccin que a partir de entonces habra de potenciarse entre la Comisin Federal de Electri-

cidad (CFE) y los particulares que generaran energa elctrica.

Meses despus, como parte de la reforma del gas natural de mediados de los noventa, la

CRE se vio fortalecida a travs de su previsin en ley y ya no slo en decreto. La nueva Ley

de la Comisin Reguladora de Energa se public en el DOF el 31 de octubre de 1995.

La reforma supuso una importante ampliacin del objeto de la CRE, en esencia para

encargarse de regular las actividades en materia de gas natural que se abrieron a la partici-

pacin de los particulares, a travs de un rgimen de permisos para el transporte, el alma-

cenamiento y la distribucin de ese combustible. Fueron adems los aos de arranque de la

decidida apuesta gubernamental por la generacin de energa elctrica a travs de centrales

de ciclo combinado que utilizan ese combustible.

Tras una dcada en que la CRE se dedic a construir su andamiaje regulatorio, con un

excepcional nivel tcnico que recoge las mejores prcticas internacionales, vino la reformaenergtica de 2008. Como siempre, las grandes discusiones, las batallas ideolgicas, se die-

ron en el terreno de la exploracin y produccin de hidrocarburos. Qu hacemos con el te-

sorito?, se preguntaban entonces. La respuesta de consenso para provocar la participacin

de los particulares, fundamentalmente en esas actividades, fue la de los contratos incentiva-

dos de prestacin de servicios a Petrleos Mexicanos. A cinco aos de enfrentar resistencias

estructurales, atvicas, este rgimen de contratacin no parece estar dando los resultados

que exige la atencin del enorme rezago del pas en esta materia.7

Y sin embargo, la reforma de 2008 trajo consigo buenos avances en materia de regu-

lacin energtica, de los que se suele hablar poco. No slo se cre la Comisin Nacional de

Hidrocarburos con un mandato claro de seguridad energtica en el sentido de procurar que

se mantengan los niveles de reservas de hidrocarburos del pas en el largo plazo. Tambin se

fortaleci de manera importante a la CRE.

4. LA COMISIN REGULADORADE ENERGA EN LA REFORMA

ENERGTICA DE 2008.Desde el 28 de noviembre de 2008, fecha en que se publicaron en el DOF los siete decretoslegislativos que constituyeron la reforma energtica8, la CRE result fortalecida en diversos

sentidos: orgnicamente, en su objeto y atribuciones, y como autoridad.

7El mejor estudio publicado en Mxico en relacin con las negociaciones y los contratos petroleros en el mundo y en nuestro pases el de Grunstein, Miriam, De la caverna al mercado. Una vuelta al mundo de las negociaciones petroleras, CIDAC, Mxico, 2010.

8Para una revisin de los contenidos de la reforma energtica de 2008, cuando recin haban entrado en vigor, vase De Rosen-zweig, Francisco, Alcances generales de la denominada reforma petrolera de noviembre de 2008, en Enerlegis, 2009, pp. 7-33.

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4.1 FORTALECIMIENTO ORGNICO.

En primer lugar, el artculo 1 de la Ley de la CRE aument el alcance de la definicin legal

de la autonoma del rgano, antes tcnica y operativa, y ahora tambin de gestin y de

decisin. En el artculo 4 se ubic el germen legal de la estructura orgnica de la CRE, que

antes slo tena soporte en el Reglamento Interior de la Secretara de Energa. Y adems, el

artculo 13 explicit la atribucin de la CRE de interpretar y aplicar su propia Ley.

Estos tres nuevos contenidos normativos dieron pie al procedimiento para la expedicin

del primer Reglamento Interior de la CRE. En realidad, desde 1995 la Ley de la CRE dotaba

a su Comisionado Presidente de la facultad de presentar a consideracin y, en su caso, apro-

bacin de la Comisin, el reglamento interior de sta. Esta facultad no se ejerci a lo largo de

16 aos, lo que revela una deferencia histrica acaso desmedida a la facultad reglamentaria

que la Constitucin confiere al Presidente de la Repblica.En un ambiente de colaboracin institucional entre la Secretara de Energa y la CRE, el

Reglamento Interior de la Comisin Reguladora de Energa fue finalmente publicado en el

DOF el 22 de agosto de 2011, con el objeto de establecer la estructura del rgano y regular su

organizacin y funcionamiento. Con ello se promovi la transparencia del rgano regulador y

la certeza para cualquier interesado sobre los procedimientos del Pleno y las funciones a cargo

del Presidente, los dems Comisionados, el Secretario Ejecutivo y las Direcciones Generales.

Adems, en este reglamento se dot de contenido prctico al artculo 8 de la Ley de la

CRE, al establecerse al Consejo Consultivo del rgano regulador como un mecanismo de

consulta pblica sobre sus proyectos de disposiciones administrativas de carcter general.

Desde luego, este mecanismo no suple sino complementa al previsto por la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo y que se desahoga ante la Comisin Federal de Mejora Regu-

latoria. El 6 de mayo de 2013 se publicaron en el DOF las Reglas generales para la organi-

zacin y funcionamiento del Consejo Consultivo de la CRE, el cual qued estructurado en

dos grupos de trabajo, uno en materia de electricidad y otro en materia de hidrocarburos, e

integrado mediante el Acuerdo A/060/2013 del 20 de junio de 2013.

4.2 FORTALECIMIENTO DE SU OBJETO Y SUS ATRIBUCIONES.

A. En materia de hidrocarburos.

En el mbito de los hidrocarburos, con la reforma energtica de 2008 se precis y se ampliel objeto de regulacin de la CRE en diversos rubros:

Definicin legal de las ventas de primera mano.

Con la reforma, por primera vez se estableci en ley una definicin de las ventas de primera

mano (VPM) para efectos de los productos regulados por la CRE. Hoy la VPM se define

como la primera enajenacin del energtico que realicen en territorio nacional Petrleos

Mexicanos y sus organismos subsidiarios. Para evitar que Pemex intentara evadir la regu-

lacin a travs de empresas filiales, el legislador estableci que se asimilaran a VPM las

enajenaciones que realizaran dichas empresas bajo las mismas circunstancias.

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Sin embargo, hasta el momento Pemex no ha creado empresas filiales dedicadas a co-

mercializar gas, que contaran con una regulacin similar pero necesariamente ms ligera,

para favorecer condiciones de competencia efectiva. Y es que en realidad Pemex ha tenido

todo el inters en seguir funcionando como el gran monopolio que, por un lado, vende gas

y, por el otro, reserva la mayor parte de la capacidad en las infraestructuras de transporte y

almacenamiento del pas, sin una completa separacin de actividades.

Por otro lado, al no distinguirse en la Ley de la CRE sobre el origen de los productos

(nacional o importado), la CRE consider que la regulacin deba extenderse hasta los pro-

ductos de origen importado vendidos en territorio nacional por Pemex, en aras de un mejor

control del organismo monoplico. Esto qued consignado en la Resolucin RES/265/2009

del rgano regulador.

Ventas de primera mano de combustleo y petroqumicos bsicos. Antes de la reforma legal de 2008, la CRE slo regulaba las VPM del gas natural y del gas

licuado de petrleo (gas LP), si bien estas ltimas han estado sujetas desde hace varios aos

a un rgimen de control de precios a travs de Decretos presidenciales.9

Segn la Ley de la CRE, este rgano regula ahora las VPM del combustleo y los petro-

qumicos bsicos, cuyo control estaba anteriormente en manos de la Secretara de Hacienda

y Crdito Pblico (SHCP). La CRE ya ha aprobado los trminos y condiciones de contrata-

cin y las metodologas de precios para varios de los nuevos hidrocarburos bajo su regula-

cin. Destacan aqu la aprobacin de los trminos y condiciones y la metodologa de precio

relativas a la venta de primera mano de etano para el proyecto Etileno XXI, mediante la

Resolucin RES/036/2010.

En este tema, es preocupante que la SHCP an ejerza un fuerte control sobre Pemex res-

pecto de otros combustibles como gasolina o diesel. Esto le permite instrumentar un absurdo

rgimen de subsidios que contribuye de manera decidida a que Pemex Refinacin sea el ba-

rril sin fondo de las finanzas pblicas del pas10, y que es regresivo porque no beneficia a las

personas que realmente necesitan el apoyo del Estado: los subsidios se otorgan a cualquier

propietario de un vehculo que requiera estos combustibles, con independencia de su poder

adquisitivo; lo mismo a una empresa transportista duea de cientos de camiones, que a una

persona que use un vehculo como herramienta de trabajo en la Sierra Tarahumara. Por si

fuera poco, en realidad son subsidios que nos perjudican a todos pues contribuyen a la emisin

de gases de efecto invernadero, lo que es completamente incongruente con los compromisos

internacionales que ha adoptado el Estado mexicano en materia de cambio climtico.

Almacenamiento de gas LP.

En cuanto a los servicios regulados, en 2008 el legislador ampli el objeto de la CRE para

que regulara no slo el almacenamiento de gas natural sino los sistemas de almacenamiento

9Cfr. Salazar Diez de Sollano, Francisco, La regulacin econmica del gas licuado de petrleo en Mxico, en Asociacin Ibero-americana de Reguladores de la Energa, Electricidad e hidrocarburos en Iberoamrica. Aspectos regulatorios y medioambientales,Civitas Thomson Reuters, Pamplona, 2011, pp. 67-80.10Pemex Refinacin tuvo prdidas por 139,491 millones de pesos en 2011 y 2012. Vase CIDAC, 3 dilemas. Un diagnstico parael futuro energtico de Mxico, en http://cidac.org/esp/cont/publicaciones/3_Dilemas_Un_diagn_stico_para_el_futuro_energ_tico_de_M_xico.php, pp.

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de gas en general (incluido LP) que se encuentren directamente vinculados a sistemas de

transporte o distribucin por ductos, o a terminales de importacin o distribucin de dichos

productos, debido a las caractersticas monoplicas de esas infraestructuras. En materia de

hidrocarburos, ste fue el reto de instrumentacin regulatoria ms importante para la CRE

en los ltimos cinco aos.11

Antes de la reforma, conforme al Reglamento de Gas LP vigente, la Secretara de Energa

(SENER) haba otorgado 34 permisos de almacenamiento de gas LP mediante planta de de-

psito y mediante planta de suministro, los cuales fueron recibidos por la CRE.

En cumplimiento a su nuevo mandato, la CRE public en el DOF del 17 de noviembre de

2009 la Resolucin RES/250/2009 por la que se regula la prestacin del servicio de alma-

cenamiento de gas LP en condiciones no discriminatorias y de acceso abierto. Dicha Reso-

lucin constituy un requerimiento general a los permisionarios y solicitantes de permisos

de almacenamiento para entregar a la CRE una propuesta de condiciones generales para laprestacin del servicio (CGPS) y de tarifas aplicables, para su aprobacin.

Ante la omisin de los permisionarios de presentar sus propuestas, entre finales de junio

y principios de agosto de 2011 la CRE les expidi CGPS y tarifas provisionales, a fin de que se

encontraran en aptitud jurdica de prestar el servicio de almacenamiento, si as lo quisieran,

pues la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional no los obliga a diferencia de los

permisionarios de ductos.12

En la actualidad, la CRE cuenta con un total de 22 permisos de almacenamiento sujetos

a regulacin econmica, de los cuales 17 la han consentido pues ya han celebrado contratos

de prestacin del servicio bajo las CGPS y las tarifas aplicables. El resto han presentado

demandas de amparo ante el Poder Judicial de la Federacin en contra de los instrumentos

regulatorios de la CRE. A julio de 2013, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin estaba por

emitir sentencia sobre su constitucionalidad.

Para una mejor regulacin de los poderes fcticos en Mxico, para poner un alto a los

contubernios monoplicos entre Pemex y grandes intereses empresariales, esperamos que

el mximo tribunal determine que la actividad sujeta legalmente a permiso es el almacena-

miento, ya que el suministro y el depsito son slo los fines de dicha actividad regulada; que

la regulacin de la CRE no obliga a los permisionarios a prestar el servicio de almacena-

miento a terceros, pero si se presta como lo han hecho ya 17 permisionarios, deber hacerse

en condiciones reguladas; y que esa regulacin no es retroactiva pues la CRE simplemente

instrument las reformas legales de 2008 que supusieron el cambio competencial necesario

para hacer efectivas las condiciones que ya existan previamente en los permisos.

Actividades con petroqumicos bsicos y refinados.

En 2008 se agregaron al objeto de regulacin de la CRE las actividades de transporte y dis-

tribucin por ductos de petroqumicos bsicos y refinados, as como los sistemas de alma-

11Al principio pareca que se tratara de la regulacin de la calidad del gas natural, que finalmente se resolvi con la expedicin deNOMs definitivas en la materia, si bien su aterrizaje prctico ha sido complicado sobre todo en materia de medicin y precios delgas. Para el anlisis del caso ver Massieu Arrojo, Ramn Antonio, Regulacin econmica y tcnica: el caso de la calidad del gasnatural en Mxico, Tesis para obtener el ttulo de Licenciado en Derecho, ITAM, Mxico, 2012.12Para ver las resoluciones respectivas se puede acudir a la versin electrnica del registro pblico de la CRE en http://www.cre.gob.mx/resoluciones.aspx

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cenamiento directamente vinculados a sistemas de ductos o a terminales de importacin o

distribucin de dichos productos. Esta reforma fracas por incompleta.

Antes de la reforma de 1995, el Estado era el nico que poda llevar a cabo las explotacio-

nes de los hidrocarburos que constituyen la industria petrolera consistentes en el transpor-

te, almacenamiento, distribucin y ventas de primera mano de petrleo y productos que se

obtuvieran de su refinacin, gas y petroqumicos bsicos; tras dicha reforma, se dio certeza

legal a los sectores social y privado para que llevaran a cabo las actividades de transporte,

almacenamiento y distribucin de gas, a travs de un rgimen de permisos.

En 2008, la iniciativa del Presidente Caldern propona en la Ley Reglamentaria del Ar-

tculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo un rgimen de permisos para las actividades

del downstreamque involucran petroqumicos bsicos y refinados. Naturalmente, el rgano

regulador sera la CRE. Los consensos de la reforma energtica de 2008 dieron lugar a un

disparate legislativo, pues se conservaron estas actividades como parte del objeto de regula-cin de la CRE, pero no prosperaron las modificaciones a la Ley Reglamentaria.

La ausencia de un rgimen de permisos para las actividades de transporte, almacena-

miento y distribucin de los productos que se obtengan de la refinacin del petrleo y de

los petroqumicos bsicos, hace que cualquier proyecto privado sea impresentable ante una

institucin financiera, pues se carece de una regulacin integral que se sustente claramente

en obligaciones legales cuyo incumplimiento pueda ser sancionable.

Las actividades reguladas no permisionadas se encontraran desde luego sujetas a re-

gulacin tcnica a travs de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, pero no seran

destinatarias del rgimen de obligaciones y sanciones establecido en los artculos 15, fraccin

III, y 15-Bis de la Ley Reglamentaria, pues ste slo es aplicable a permisionarios. As lo asu-

mi la CRE en el Acuerdo A/001/2012 del 16 de enero de 2012.

La inseguridad jurdica que supone este peculiar rgimen, producto de una omisin del

legislador en la reforma energtica de 2008, ha abortado el intento de que florezca una in-

dustria de ductos en manos de particulares en estas materias, lo que permitira una mucha

mayor eficiencia en la economa pues los costos de utilizar ductos para conducir hidrocar-

buros lquidos y gaseosos, son muy inferiores a los de utilizar vehculos con ruedas. En el

apartado 4 de este ensayo se plantear una propuesta para resolver este problema.

B. En materia de energas renovables.

Uno de los productos legislativos ms importantes de la reforma energtica de 2008 fue laLey para el Aprovechamiento de las Energas Renovables y el Financiamiento de la Tran-

sicin Energtica (LAERFTE). La iniciativa que dio origen a la LAERFTE haba sido pre-

sentada por diputados del Partido Verde Ecologista de Mxico el 13 de agosto de 2008. Los

dictmenes de comisiones fueron aprobados en el Senado de la Repblica el 23 de octubre y

en la Cmara de Diputados el da 28 siguiente, con un amplio consenso legislativo (113 y 407

votos a favor, respectivamente), como parte del paquete de reformas. 13

13Ver proceso legislativo en http://sil.gobernacion.gob.mx/Librerias/pp_ReporteSeguimiento.php?SID=f4d3219643993cbf1e119294c6a9857f&Seguimiento=2491681&Asunto=2458982#C

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Este ordenamiento puede considerarse como parte de las garantas institucionales del

derecho fundamental que tiene toda persona a un medio ambiente adecuado para su de-

sarrollo y bienestar, contenido en el artculo 4, tercer prrafo, de la Constitucin. Su fun-

damento est en la facultad del Congreso de la Unin para legislar en materia de energa

elctrica, establecida en el artculo 73, fraccin X, de la propia Constitucin.

La LAERFTE se define a s misma como una ley de orden pblico, y en su artcu-

lo 1 seala como sus objetivos los de regular el aprovechamiento de fuentes de energa

renovables y de las tecnologas limpias para generar electricidad con fines distintos a la

prestacin del servicio pblico de energa elctrica; adems, conforme a su artculo 2, el

aprovechamiento de las fuentes de energa renovable y el uso de tecnologas limpias se

considera de utilidad pblica y se realizar en el marco de la estrategia nacional para la

transicin energtica, mediante la cual el Estado mexicano promover la eficiencia y sus-

tentabilidad energtica as como la reduccin de la dependencia de los hidrocarburos comofuente primaria de energa.

La ley establece de manera enunciativa qu fuentes se consideran energas renovables, a

saber: el viento, la radiacin solar, el movimiento del agua en cauces, la energa ocenica, el

calor de los yacimientos geotrmicos, y los bioenergticos que determine la ley de la materia,

adems de aqullas que determine la Secretara de Energa (SENER) con base en la defini-

cin que ofrece la propia Ley.

Con independencia de los aspectos de poltica pblica y de ndole presupuestal que nor-

ma la LAERFTE, el nuevo ordenamiento confiri atribuciones especficas a la CRE para la

regulacin de la generacin de energa elctrica con fuentes renovables. As, en el artculo 7

se establecen las atribuciones relativas a:

La expedicin de disposiciones administrativas de carcter general para la regulacin eco-

nmica de la generacin de electricidad a partir de energas renovables14;

El establecimiento de las metodologas para la determinacin de las contraprestaciones por

los servicios que se presten entre s la CFE y los generadores (tpicamente, el porteo);

La posibilidad de solicitar a la CFE la modificacin de las reglas de despacho para garanti-

zar el cumplimiento de la propia Ley;

La expedicin de metodologas para determinar la aportacin de capacidad de cada tecno-

loga al Sistema Elctrico Nacional;

La expedicin de las reglas generales de interconexin al Sistema Elctrico Nacional, a pro-

puesta de la CFE y escuchando la opinin de los generadores, y

La expedicin de los procedimientos de intercambio de energa y los correspondientes sis-temas de compensaciones para proyectos de autoabastecimiento, cogeneracin o pequea

produccin con energas renovables que estn interconectados al Sistema Elctrico Nacional.

La CRE utiliza dos clases de instrumentos generales de regulacin econmica para con-

trolar el poder monoplico de la CFE como titular de la red del servicio pblico de energa

elctrica, y su poder monopsnico como nico posible comprador de la energa para su uso

en el servicio pblico: los modelos de contratos y las metodologas para la determinacin de

contraprestaciones (precios y tarifas).

14En realidad las dems atribuciones conferidas constituyen especies de este gnero.

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En cuanto a la primera herramienta, la LAERFTE contempla la expedicin de las di-

rectrices a que se sujetarn los modelos de contrato, y los modelos de contrato mismos que

suscriba la CFE con los generadores que utilicen energas renovables.

En el segundo caso se encuentra la metodologa para la determinacin de las contrapres-

taciones mximas que pagar la CFE a los generadores que utilicen energas renovables, que

incluirn pagos tanto por los costos derivados de la capacidad de generacin, como por la ener-

ga generada, y podrn depender de la tecnologa y de la ubicacin geogrfica de los proyectos.

Conforme a la LAERFTE originalmente aprobada, la expedicin de esta metodologa de-

ba realizarse previa opinin de la SENER y de la SHCP, lo cual constituye la nica excepcin

legal a la autonoma tcnica, operativa, de gestin y de decisin que la Ley de CRE confiere

al rgano regulador. Se entiende que el legislador quiso reconocer el impacto de las metodo-

logas que determinan los precios que debe pagar la CFE, tanto en la poltica econmica, por

sus implicaciones presupuestales, como en la poltica energtica del pas.Despus, el 1 de junio de 2011, se public en el DOF el Decreto por el que reforman di-

versos artculos de la LAERFTE y el artculo 36 Bis de la Ley del Servicio Pblico de Energa

Elctrica. Estas reformas constituyeron un esfuerzo clave para promover el uso de energas

renovables en Mxico pues dan un nuevo sentido al mandato legal que tiene la CFE de adquirir

la energa elctrica al menor costo posible. Y es que se impuso la obligacin de incluir las ex-

ternalidades en la metodologa para determinar las contraprestaciones que la CFE pague a los

generadores con renovables, es decir, considerar los costos totales de la generacin en trminos

econmicos, ambientales y de salud. De manera congruente, a partir de esta reforma, tambin

la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Secretara de Salud deben emitir su

opinin sobre el proyecto de metodologa de contraprestaciones que prepare la CRE.

Cabe apuntar aqu que la LAERFTE dispone que las atribuciones de la CRE sern aplica-

bles a los sistemas de cogeneracin de electricidad que cumplan con el criterio de eficiencia que

establezca la propia CRE, aunque no utilicen energas renovables. Con esto, el legislador quiso

dar los beneficios del rgimen promotor de las energas renovables a los procesos industriales

que generan electricidad como subproducto, y lo hacen de manera altamente eficiente.

Adems, el artculo 31 de la LAERFTE establece que el Ejecutivo Federal disear e ins-

trumentar las polticas y medidas para facilitar el flujo de recursos derivados de los meca-

nismos internacionales de financiamiento orientados a la reduccin de emisiones de gases de

efecto invernadero (GEI), de conformidad con la legislacin ambiental aplicable. Asimismo, las

dependencias y entidades competentes, o quienes designen stas, podrn desempear el pa-

pel de intermediarios entre los proyectos de aprovechamiento de las energas renovables y loscompradores de certificados de reduccin de emisiones de GEI en el mercado internacional.15

En 2009, el Presidente de la Repblica, en ejercicio de la facultad que le confiere el ar-

tculo 89, fraccin I de la Constitucin, provey en la esfera administrativa a la exacta ob-

servancia de la LAERFTE con la expedicin de su Reglamento, el cual fue publicado en el

15En ejecucin de dicho artculo legal, la SENER elabor en 2009 una herramienta denominada Polticas y medidas para facilitar elflujo de recursos derivados de los mecanismos internacionales de financiamiento, que tiene como propsito impulsar el logro delas metas para reducir la emisin de gases de efecto invernadero y facilitar la transicin hacia una economa baja en la utilizacinde carbono. Dicho documento establece las polticas y medidas para aprovechar los mecanismos de financiamiento, as como lasreas de oportunidad identificadas para nuestro pas, y describe los mecanismos financieros internacionales y nacionales, y los decooperacin internacional disponibles.

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DOF el 2 de septiembre de ese ao. Se cumpli, pues, con el artculo quinto transitorio del

Decreto por el que se expidi la Ley, que estableci un plazo de 8 meses desde la publicacin

del ordenamiento legal para la publicacin de sus normas reglamentarias. Para ajustarse a

las reformas legales de 2011, el Reglamento fue reformado mediante Decreto publicado en el

DOF el 30 de noviembre de 2012.

El Reglamento de la LAERFTE es exhaustivo en el desarrollo de los contenidos de la ley.

A continuacin apunto algunos de sus aspectos regulatorios ms relevantes:

Se plasma la facultad de la CRE para emitir disposiciones generales que regulen el acce-

so de proyectos de generacin renovable y cogeneracin eficiente a la infraestructura de

transmisin, cuando sta sea insuficiente, y de manera muy importante, para programar

su ampliacin concertadamente con los interesados en desarrollar dichos proyectos, en

lo que se conoce como temporadas abiertas para la reserva capacidad de transmisin;

Los generadores con energas renovables que tengan capacidad de hasta 0.5 MW, es decir,aqullos que no requieren del permiso de generacin que otorga la CRE, tendrn los mis-

mos derechos que los permisionarios en su relacin con la CFE, y el intercambio de energa

con dicha entidad estar sujeto a modelos de contrato de la CRE;

Con el fin de evitar dilaciones indebidas, se establece un plazo de 20 das hbiles para que

las dependencias emitan opinin sobre las metodologas de contraprestaciones.

Igualmente, para garantizar la celeridad en la adecuacin de los instrumentos regulatorios,

la CFE contar con un plazo de 50 das hbiles para adecuar las reglas de despacho a so-

licitud de la CRE, y

La metodologa para determinar la aportacin de capacidad deber prever la disponibilidad

de cada tecnologa en horas de mxima demanda.

Hoy el Reglamento de la LAERFTE establece con toda claridad, en congruencia con el

artculo 134 de la Constitucin, la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica y su Regla-

mento, que la nica va a travs de la cual la CFE puede suscribir contratos de largo plazo

con generadores que utilicen energas renovables es la licitacin, como proceso competitivo

y transparente, en cualquiera de las modalidades de la produccin externa: produccin inde-

pendiente y pequea produccin. El concepto de fuera de convocatoria slo puede servir

para la compra de excedentes razonables de proyectos de autoconsumo.

En el terreno de la regulacin, con fundamento en la LAERFTE y su Reglamento, la CRE

ha expedido los siguientes instrumentos, varios de ellos con el apoyo tcnico de agencias de

cooperacin internacional como US-AID o la GIZ:

Directrices a que se sujetarn los modelos de contratos entre la CFE y generadores, publi-cadas en el DOF del 20 de agosto de 2009. Este instrumento fue expedido en cumplimiento

al artculo octavo transitorio del Decreto que expidi la LAERFTE, que dio un plazo de 9

meses para ello. En realidad no es un instrumento regulatorio que tenga mucho sentido

porque, adems de las directrices, la CRE expide los modelos de contratos como tales.

Modelo de contrato de interconexin para pequea y mediana escala, publicado en el DOF

del 8 de abril de 2010, que establece las reglas para el llamado net meteringentre la energa

entregada y la energa recibida, sobre todo para beneficio de los microgeneradores. Este

instrumento est resultando particularmente til en los ltimos meses, en los que se ha

producido un extraordinario descenso de los costos de la tecnologa fotovoltaica.

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Modelo de contrato de interconexin para gran escala, publicado en el DOF del 28 de abril

de 2010, el cual establece el denominado banco de energa por el cual se realiza un alma-

cenamiento virtual de energa entregada a la red por parte de las fuentes renovables, hasta

por 12 meses. Con esto se atiende en trminos regulatorios el problema de la intermitencia

de estas fuentes.

Metodologa de contraprestaciones por servicios de transmisin, publicada en el DOF el 28 de

abril de 2010, la cual determina la reduccin en los cargos de porteo, en relacin con los gene-

radores convencionales, los cuales son actualizables mensualmente con base en la inflacin;

Modelo de contrato de interconexin, modelo de convenio de transmisin y metodologa de

cargos respectivos, para fuentes hidroelctricas con capacidad mayor a 30 MW, publicados en

el DOF del 20 de abril de 2010. Si bien a partir del anterior parmetro legal estas fuentes no

se consideran renovables para efectos de la LAERFTE, por sus caractersticas la CRE decidi

darles un tratamiento regulatorio especfico con base en las atribuciones que le confiere supropia Ley;

Solicitudes a la CFE para adecuar las Reglas de Despacho, por acuerdos del Pleno de la CRE

de fechas 23 de septiembre de 2010 y 22 de septiembre de 2011.

Resolucin que establece los criterios para la cogeneracin eficiente, publicada en el DOF

del 22 de febrero de 2011, y las disposiciones generales para dicha acreditacin, publicadas

en el DOF el 26 de septiembre de 2012. Se trata desde luego de un rgimen provisional

que deber ajustarse a la brevedad al rgimen ordinario en materia de normalizacin que

establece la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin.

Disposiciones generales para regular el acceso de nuevos proyectos de generacin de ener-

ga elctrica con energas renovables o cogeneracin eficiente a la infraestructura de trans-

misin de la CFE, publicadas en el DOF el 29 de junio de 2011. Estas disposiciones dan

certeza a los proyectos de que la CFE no podr negarles sin justificacin el acceso al ser-

vicio de transmisin, y que los costos respectivos sern razonables, pues para ello podrn

solicitar formalmente la intervencin de la CRE, en cumplimiento al Reglamento de la Ley

del Servicio Pblico de Energa Elctrica.

Con base en dichas disposiciones, el 8 de agosto de 2011 se public en el DOF el Acuerdo

por el que la CRE emiti una convocatoria para la celebracin de temporadas abiertas de

reserva de capacidad de transmisin y transformacin de energa elctrica a desarrollarse

en los estados de Oaxaca, Puebla, Tamaulipas y Baja California, con el objeto de que los

proyectos de autoabastecimiento con energas renovables en dichos estados contaran con

la capacidad de transmisin que exigieran sus necesidades. En el caso de Oaxaca, la tem-porada abierta result exitosa pues los participantes ya tienen garantizada la capacidad

exigida al momento y hasta que la infraestructura quede concluida. En el caso de Puebla

no se reuni el inters suficiente de proyectos hidroelctricos, por lo que la temporada

abierta se declar desierta. Tamaulipas y Baja California son casossui generispues la CFE

no est anclando el proyecto con capacidad reservada para el servicio pblico, lo que ha

complicado el acuerdo de los participantes para la constitucin de un fideicomiso que se

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encargue de administrar los fondos para la construccin de la infraestructura.16

Reglas generales de interconexin al Sistema Elctrico Nacional, publicadas en el DOF el

22 de mayo de 2012, despus de un largo procedimiento administrativo que inici con la

propuesta de la CFE desde 2009.

Modelo de contrato de interconexin para fuente colectiva de energa renovable o sistema

colectivo de cogeneracin eficiente en pequea escala, publicado en el DOF el 21 de agosto

de 2012, que sienta las bases regulatorias para la generacin fotovoltaica con fuentes colec-

tivas, particularmente en edificios multifamiliares.

Metodologa para la determinacin de las contraprestaciones que pagar el suministrador

a los generadores que utilicen energas renovables, y que estn interconectados al Sistema

Elctrico Nacional en alta o media tensin, publicada en el DOF el 31 de octubre de 2012.

Para la promocin de los proyectos de pequea produccin, la CRE estim pertinente en la

Metodologa partir de un valor inicial para una licitacin, determinado como el valor mxi-mo que resulte de comparar el promedio del Costo Total de Corto Plazo y el precio promedio

por kWh de la tarifa HM o HS del ao inmediato anterior, segn el nivel de tensin en la

interconexin de los proyectos, aplicndole un factor de ajuste (Y). Este factor considerar la

infraestructura existente, la tecnologa, la regin, los costos administrativos del servicio p-

blico de energa elctrica, las externalidades de acuerdo con la metodologa para valorarlas

publicada por la Secretara de Energa, as como los costos evitados de la CFE.

Lineamientos para las licitaciones tipo subasta17relativas a proyectos de pequea pro-

duccin de energa elctrica a partir de energas renovables, publicados en el DOF el 14 de

noviembre de 2012. Los lineamientos adecuan los procedimientos de las licitaciones, proli-

jamente detallados en el Reglamento de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, a

las particularidades de los proyectos de pequea produccin con renovables. Actualmente

slo falta la voluntad poltica del Gobierno Federal, que debe expresarse conforme a dicho

Reglamento en la instruccin que la Secretara de Energa haga a la CFE, para que se con-

voquen licitaciones de este tipo y se detone la pequea produccin en Mxico a travs de

los canales institucionales.

Dado el rgimen constitucional y legal vigente, la mesa regulatoria est puesta para el

florecimiento de las energas renovables en nuestro pas. Para pensar en escenarios ms

ambiciosos que permitan dar cabal cumplimiento a los compromisos internacionales y man-

datos legales que se ha impuesto el Estado mexicano, lo cierto es que se tendran que libera-

lizar las actividades de transmisin, distribucin y venta para el servicio pblico y apostar

por un autntico mercado elctrico con control pblico de la operacin y el despacho. Siello se acompaara adems por una regulacin fuerte de las redes, la CFE y otros actores

contaran con los incentivos adecuados para la creacin de infraestructura de generacin y

conduccin, y se transparentaran todos los costos de la industria en beneficio ltimo de los

consumidores.

16 Vanse los ltimos acuerdos de la CRE al respecto (2013) en la versin electrnica de su registro pblico: www.cre.gob.mx/registro.php17Expresin desafortunada pues una licitacin de suyo se puede definir como una subasta pblica (en ingls public auction), condu-cida por el Estado para conseguir las mejores condiciones en sus adquisiciones.

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4.3 FORTALECIMIENTO COMO AUTORIDAD.

Sin coaccin no hay Estado. Sin coaccin no hay derecho. La coaccin es la sustancia misma

del derecho, siguiendo a Kelsen. Pues bien, un rgano regulador de la energa, como cual-

quier rgano del Estado, debe ser capaz de hacer cumplir sus determinaciones de manera

forzosa, es decir, imponiendo sanciones por el incumplimiento de las normas jurdicas.

En el caso de la CRE, sorprende que hasta la reforma energtica de 2008 fue cuando

se logr la previsin a nivel legal de un catlogo de obligaciones de los sujetos que realizan

actividades reguladas en materia de hidrocarburos, y de las sanciones aplicables por su in-

cumplimiento. Elemental, mi querido Watson, dira Holmes. Elemental en trminos de

los principios de legalidad y de divisin de poderes. As lo haba observado meses antes la

Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al declarar la inconstitucionalidad de disposiciones

sancionatorias del Reglamento de Gas Natural tras su aplicacin por parte de la CRE18. Porfin la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional dotaba de armas, no slo a la CRE

sino tambin a la Secretara de Energa y a la Comisin Nacional de Hidrocarburos, para in-

hibir con alguna eficacia la comisin de conductas ilcitas por parte de los poderosos sujetos

regulados, en defensa del inters pblico.

Por otro lado, se otorgaron a todas las autoridades del sector, en sus respectivas compe-

tencias, facultades para ordenar medidas de seguridad en los equipos, sistemas de ductos y

dems instalaciones en las que se realizan actividades reguladas, cuando presenten condi-

ciones que constituyan un peligro grave para la seguridad de las personas y de sus bienes.

No hay que olvidar que estamos hablando de infraestructuras que conducen o guardan pro-

ductos combustibles, lo que haca indispensable que la autoridad estuviera en plena aptitud

jurdica de evitar o al menos mitigar siniestros, ms all de las reglas muy generales que

establece la Ley Federal de Procedimiento Administrativo a este respecto. La primera vez

que la CRE ejerci estas facultades fue en mayo de 2013, con la Resolucin RES/184/2013

por la que la CRE dict la clausura definitiva de la red de distribucin de gas LP por medio

de ductos, ubicada en el fraccionamiento Lomas Verdes de Naucalpan, Estado de Mxico,

con lo cual se dio fin a una larga historia de intentos de regularizacin de esta red que no

contaba con permiso.

Por ltimo, con la reforma de 2008 el legislador decidi dotar de consecuencias jurdicas

al no pago por ms de un ejercicio de los derechos por supervisin que anualmente deben

pagar los permisionarios tanto de gas como de electricidad. Como es sabido, los derechos

son contribuciones que constituyen el cobro que hace el Estado a los particulares como unasuerte de contraprestacin por la prestacin de un servicio. Si bien la Suprema Corte de

Justicia de la Nacin ya reconoci la constitucionalidad de los derechos por supervisin19, no

deja de ser curioso que el Estado cobre por el servicio de vigilancia del cumplimiento de

obligaciones legales. Se trata, pues, de un intento de que los sujetos regulados asuman frente

al Estado los costos de contar con permisos que deben ser administrados por el regulador

y que los habilitan para la realizacin de actividades lucrativas de largo aliento.

18Tesis aislada; 9a. poca; 1a. Sala;S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXV, mayo de 2007; pg. 794.19Tesis aislada; 9a. poca; 1a. Sala;S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXXIV, julio de 2011; pg. 290.

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5. LA COMISIN REGULADORADE ENERGA EN LA REFORMAENERGTICA DE 2013.Como suele suceder cada vez que en Mxico se plantea una reforma energtica, la discusin

en las ltimas semanas se ha centrado en el rgimen que debemos adoptar en materia de

exploracin y produccin de petrleo y gas, y en qu hacer con Petrleos Mexicanos, parti-

cularmente en la realizacin de esas actividades. Se olvida que el sector energtico es mucho

ms amplio, que incluye subsectores de la mayor relevancia para la vida cotidiana y aspectos

prcticos que deben ser conocidos y debatidos sin consideraciones ideolgicas de por me-dio. Se suele olvidar tambin la importancia de la fortaleza institucional para llevar a buen

puerto las reformas estructurales. Son estos olvidos comunes los que, en trminos generales,

pretende subsanar este apartado, con propuestas de reformas constitucionales y legales para

que se fortalezca de manera definitiva a la CRE.

5.1 AUTONOMA CONSTITUCIONAL.

La transicin y la consolidacin de la democracia en Mxico han tenido como una de sus

caractersticas institucionales la sucesiva salida de ciertos rganos de la esfera del Poder Eje-

cutivo, para contar con autonoma concebida y garantizada desde la Constitucin. El Banco

de Mxico, el Instituto Federal Electoral, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, el

Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, y ms recientemente el Instituto Federal de Te-

lecomunicaciones y la Comisin Federal de Competencia Econmica, han ganado autonoma

constitucional por la desconfianza en un Poder Ejecutivo histricamente muy poderoso, ms

por razones polticas que estrictamente constitucionales.

Lo cierto es que hoy es indispensable contar con instituciones verdaderamente eficaces,

concebidas desde el texto constitucional, para cumplir con el artculo 25 de la propia nor-

ma fundamental, segn el cual el Estado conducir la rectora del desarrollo nacional para

garantizar que ste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberana de la Nacin y su

rgimen democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento econmico y el empleo y

una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad yla dignidad de los individuos, grupos y clases sociales. Para ello, el Estado planear, condu-

cir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y llevar a cabo la regulacin

y fomento de las actividades que demande el inters general en el marco de libertades que

otorga la propia norma fundamental.

Pues bien, el inters general en Mxico demanda una regulacin fuerte de las ac-

tividades que, como las energticas, se desarrollan en condiciones monoplicas. En

definitiva, sin rganos reguladores fuertes de aquellas actividades en las que existen

condiciones monoplicas o un importante poder de mercado de los sujetos que las

realizan, es imposible que el Estado mexicano pueda dar cumplimiento al mandato

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constitucional en diversos sectores de la economa en los que se producen amenazas

al inters general.

Mxico est viviendo un autntico momentumregulatorio, cuya expresin ms completa es

la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y competencia econmica, publi-

cada en el DOF el 11 de junio de 2013. Se trat de una reforma que reflej un consenso poltico

y social amplsimo, en lo que hasta ahora ha sido el mejor producto del Pacto por Mxico20.

Pues bien, la regulacin energtica se ubica en la misma canasta que la de telecomuni-

caciones y competencia econmica. As la concibi el Constituyente Permanente cuando,

como parte de la reforma poltica de 2012, se incluy a los titulares de los rganos colegiados

de regulacin de competencia, telecomunicaciones y energa en el catlogo de servidores

pblicos cuyo nombramiento, a cargo del Presidente de la Repblica, debe ser ratificado por

la Cmara de Senadores.

Hoy la CRE debe evolucionar para estar prevista en la Constitucin como un rganocolegiado con caractersticas muy similares a las de los reguladores anlogos. La gran ven-

taja de ello sera la no sujecin directa a ningn poder poltico. Es todo lo que puede y debe

hacer el Estado mexicano en esta coyuntura, para regular eficazmente a los grandes poderes

econmicos en el sector energtico.

Para ello, la autonoma presupuestal implicada ser clave, aunque nunca podr ser ab-

soluta porque es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados aprobar el Presupuesto de

Egresos de la Federacin para cada ejercicio fiscal, en el que habrn de preverse los recursos

mximos que el rgano estara posibilitado de ejercer. Obviamente esa autonoma debera

darse bajo la vigilancia fiscalizadora del uso de los recursos presupuestales, a cargo de la

Auditora Superior de la Federacin.

Como desventajas de un arreglo de esta naturaleza se han sealado, por un lado, el riesgo

de falta de rendicin de cuentas y, de manera vinculada, el de la soberbia tecnocrtica alejada

del control democrtico. No hay duda de que los rganos reguladores tienen que ser capaces

de transmitir adecuadamente al resto de la sociedad decisiones razonables y justificadas.

Para que esto se garantice, como en el caso de los nuevos IFETEL y CFCE, se debern prever

sofisticados mecanismos de acceso a los cargos, de transparencia en el funcionamiento de los

rganos, y de rendicin de cuentas ante la representacin popular.

Se ha dicho adems que la CRE y la Comisin Nacional de Hidrocarburos (CNH) no

tendran que adquirir autonoma constitucional pues su actuacin no ha sido un fracaso,

como en el caso de las Comisiones Federales de Telecomunicaciones y de Competencia. Esta

perspectiva parte de dos premisas equivocadas: ni la COFETEL ni la COFECO fueron untotal fracaso sino que se produjo la coyuntura para su pleno fortalecimiento tras casi dos d-

cadas de esfuerzos regulatorios; ni la CRE y la CNH han sido particularmente exitosas debe

reconocerse en asuntos clave del control de los monopolios bajo su tutela, sealadamente

Pemex21. Y aunque Pemex y la CFE son monopolios bendecidos jurdicamente, tienen los

20Con la saludable discusin y las enmiendas del Senado de la Repblica en el contexto del estira y afloja al interior del PartidoAccin Nacional.21El ejemplo ms claro lo describe Miriam Grunstein con una deliciosa crnica del proceso del llamado rgimen permanente de lasventas de primera mano de gas natural en La Comisin Reguladora de Energa frente a Petrleos Mexicanos. Anlisis de un acuerdointerminable entre regulador y regulado sobre qu hacer con la industria del gas natural, en Alejandro Faya Rodrguez et al., Tresreguladores, tres retos, CIDAC, Mxico, 2011, pp. 53-99. Falta por escribirse el ltimo captulo de esta historia.

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mismos incentivos depredadores que las telefnicas, televisoras y otros actores econmicos

que constantemente desafan el inters pblico.

Lo cierto es que, en trminos de tcnica jurdica, quizs era ms ortodoxo haber adop-

tado el rgimen concebido de manera brillante por Alejandro Faya22y recogido en la inicia-

tiva presentada el 1 de marzo de 2011 por legisladores de todos los grupos parlamentarios

representados en la Comisin Especial de Competitividad de la Cmara de Diputados. Dicha

iniciativa supona la creacin de la nueva figura jurdica de los rganos reguladores den-

tro de la Administracin Pblica Federal centralizada, al mismo nivel que las dependencias

(Secretaras de Estado, Oficina de la Presidencia, Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal).

As se mantendra la unidad de propsito en la accin administrativa y se reconocera que la

regulacin y la poltica realmente estn separadas slo por una delgada lnea.

Sin embargo, hoy sera un error que la CRE se quedara atrs, dentro de la esfera del Ejecutivo.

Ni como desconcentrado ni como descentralizado como han planteado algunos23. Si ya se avanzhacia la autonoma constitucional de los reguladores de telecomunicaciones y competencia econ-

mica, la coherencia de nuestro sistema exige que el regulador de la energa acceda tambin a esa

situacin jurdica. No deber preocupar en extremo que se pierda unidad en la accin del Poder

Ejecutivo o que se separe demasiado la regulacin de la poltica pblica. Al menos no ha preocu-

pado as al Constituyente mexicano al ir sacando de la esfera del Ejecutivo a varios rganos que

ejercen funciones materialmente administrativas durante los ltimos veinte aos. En el caso de la

CRE, habra que realizar un cuidadoso estudio sobre vehculos especficos de coordinacin con la

poltica sectorial, a travs de alguna previsin constitucional y su desarrollo en ley.

Como se adelantaba, los comisionados de la CRE tendran que estar sujetos igualmente

a uno de los sistemas de nombramiento de servidores pblicos ms sofisticado del Esta-

do mexicano, utilizado para sus rganos reguladores hermanos, en donde ahora no slo el

Presidente nombra y el Senado ratifica sino que, previamente, la Comisin de Evaluacin,

conformada por el Banco de Mxico, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa y el

Instituto Nacional de Evaluacin Educativa, convocan a expertos interesados, realizan una

evaluacin escrupulosa de los perfiles, y envan al titular del Ejecutivo una terna para que

ste opte por nombrar a uno de los candidatos.

Por otra parte, qu rgimen de impugnacin se quiere en contra de las determinaciones

de la CRE? De manera muy especfica e importante, qu rgimen de suspensin de sus actos

impugnados? En principio, no habra bienes del dominio pblico en juego y el nico servi-

cio pblico a salvaguardar sera el de energa elctrica. En realidad no parece tener sentido

establecer una regla tan tajante como la establecida para el IFETEL, en el sentido de que susactos de autoridad no sern suspendidos en el juicio de amparo en ningn caso. Esa solucin

deriva de la desconfianza en el Poder Judicial de la Federacin, pero el problema debera

atenderse ms bien a travs de capacitacin escrupulosa y mejores controles en ley a jueces

y magistrados, y no necesariamente retirndoles la discrecionalidad necesaria para atender

las particularidades de cada caso concreto de conflicto entre el inters particular del quejoso

y el inters colectivo en la subsistencia del acto de autoridad.

22Faya Rodrguez, Alejandro, Fortalecer a los reguladores. Cambiando las reglas del juego en Mxico, CIDAC, Mxico, 2010.23Por regla general los organismos descentralizados no son autoridades y el presidente de su rgano de gobierno es el secretariodel ramo, con lo que se retrocedera en autonoma.

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Por otro lado, en la discusin sobre si la CRE debera fusionarse con la Comisin Nacio-

nal de Hidrocarburos (CNH), en principio ello podra tener sentido por la visin integral que

un gran rgano regulador tendra del sector. La exploracin y la produccin de hidrocarbu-

ros seran simplemente dos actividades ms dentro de las diversas que componen el objeto

de regulacin de la CRE.24

Sin embargo, la mayora de las voces apuntan a mantener la separacin orgnica debido

a que la naturaleza de la regulacin es sumamente diferente: eminentemente tcnica en el

caso de la CNH, a fin de sostener el nivel de reservas de hidrocarburos en el largo plazo bajo

la premisa de la seguridad energtica; y eminentemente econmica en el caso de la CRE, a

fin de garantizar el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a los productos que se

venden, y los servicios que se prestan, en condiciones monoplicas a priori.

Por lo dems, una posible reforma organizacional de Petrleos Mexicanos en el sentido

de que una empresa filial se encargara de las actividades del upstreamy otra de las del downs-treamlograra que pudiera ser an ms conveniente la existencia de los dos reguladores. De

lo que no cabe duda es que en un escenario de apertura como el que se estara planteando

desde el Ejecutivo Federal, el fortalecimiento de la Comisin Nacional de Hidrocarburos y,

en general, de los dientes del Estado frente a las grandes petroleras y gaseras (incluida

Petrleos Mexicanos), sera un imperativo poltico y moral.

La propuesta contenida en este apartado implicara, en un segundo momento, impor-

tantes reformas a la Ley de la Comisin Reguladora de Energa, la Ley Reglamentaria del

Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, la Ley del Servicio Pblico de Energa

Elctrica, la Ley para el Aprovechamiento de Energas Renovables y el Financiamiento de la

Transicin Energtica y la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, al menos en

todos los aspectos orgnicos y competenciales que reconfiguraran la relacin entre el Poder

Ejecutivo Federal y la CRE.

5.2 TARIFAS DEL SERVICIO PBLICO DE ENERGA ELCTRICA.

En el orden jurdico mexicano, la prestacin del servicio pblico de energa elctrica com-

prende la generacin, conduccin, transformacin, distribucin y venta de energa elctrica.

Pues bien, en el orden jurdico mexicano, ni los costos eficientes ni los costos incurridos de

cada una de esas actividades se reflejan fielmente en las tarifas que se pagan como contra-

prestacin por el servicio.

Ello es debido a un deficiente diseo institucional que otorga las facultades tarifarias a ladependencia encargada de la poltica econmica: la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

(SHCP). Dichas facultades se ejercen a propuesta de la Comisin Federal de Electricidad y

en el proceso participan las Secretaras de Energa y de Economa. Por su parte, la Ley de la

CRE menciona a dicho rgano regulador como un participante ms en ese procedimiento de

determinacin tarifaria. A pesar de lo anterior, es bien sabido que la SHCP ejerce un poder

omnmodo en esta materia, sin sujecin a control tcnico alguno.

24As funciona la Agencia Nacional de Petrleo, Gas y Biocombustibles brasilea, si bien tambin existe un rgano regulador de laelectricidad, por separado, la Agencia Nacional de Energa Elctrica. Para un panorama de los reguladores iberoamericanos, verel portal www.ariae.org

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As, hoy en da la prestacin del servicio pblico de energa elctrica no est sujeta a

criterios de eficiencia econmica, por lo que algunos consumidores pagan precios excesivos

o, en el mejor de los casos, carentes de toda lgica econmica, con respecto al servicio que

reciben25. Y es que, para alcanzar la eficiencia econmica en el mbito tarifario de la energa

elctrica, se deben tomar en cuenta aspectos tcnicos como el costo de la generacin de la

energa y de los servicios de transmisin y distribucin, que hoy no considera adecuadamen-

te la SHCP al fijar las tarifas.

En la actualidad existe una metodologa politizada, opaca, discrecional y errnea para

determinar y regular las tarifas del servicio pblico de energa elctrica, que permite utili-

zarlas como un instrumento de poltica econmica y/o social, sin que se reflejen los costos

de la prestacin del servicio. Ello genera incertidumbre para los usuarios y desincentiva la

inversin. Y es que esta atribucin no es desarrollada por una agencia autnoma, especiali-

zada en la materia, que obvie de su anlisis cualquier consideracin ajena a la tcnica de laregulacin econmica.

El pasado 9 de octubre de 2012 el Senador Fernando Mayans del PRD present la ltima

de numerosas iniciativas en materia de tarifas elctricas que se han planteado en la ltima

dcada, y sobre todo en los ltimos 3 aos. Existe una enorme coincidencia de los partidos

polticos, al menos en la deteccin de un problema nacional, pero que lamentablemente no

se ha materializado en una reforma legal.

El cambio institucional consistira en dotar a la CRE de una atribucin consustancial a

su naturaleza como regulador de los mercados energticos, consistente en expedir la meto-

dologa para la determinacin de las tarifas del servicio pblico de energa elctrica y apro-

bar los trminos y condiciones en que deba prestarse dicho servicio. Y eso sin perjuicio de

que exista un muy escrupuloso rgimen de subsidios enfocados a los usuarios del servicio

pblico de energa elctrica que ms los necesiten.

Como se dijo en el apartado 2 de este ensayo, la CRE se cre mediante decreto presiden-

cial en 1993 como un rgano consultivo de la Secretara de Energa en materia de electricidad

que, entre otras cosas, simplemente auxiliara en el diseo de tarifas elctricas eficientes. En

el primer lustro de los noventas se aprobaron importantes reformas legales para abrir nue-

vos espacios y regular la participacin privada en segmentos de las industrias energticas, y

en 1995 se aprob la Ley de la CRE, pero en ambos casos se obvi tambin su natural facultad

exclusiva de disear las tarifas eficientes por la prestacin del servicio pblico de energa

elctrica. Posteriormente se presentaron sendas iniciativas presidenciales para la reforma

a la industria elctrica (Ernesto Zedillo en 1999 y Vicente Fox en 2002), las cuales, como essabido, no prosperaron.

Con estos antecedentes, se estima necesario que la CRE ample su competencia en ma-

teria de determinacin de tarifas del servicio pblico de energa elctrica y aprobacin y

expedicin de los trminos y condiciones en que deba prestarse el servicio. Ello debe ser as

pues la CRE es el regulador de los monopolios naturales que constituyen las redes elctricas.

De esa forma, sin que fuera condicin la reforma constitucional propuesta en el apartado

4.1 de este trabajo, se establecera a nivel legal una excepcin a las actuales atribuciones que

25Ver CIDAC,op. cit., pp.

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tiene la SHCP en materia de precios y tarifas de bienes y servicios de la Administracin P-

blica Federal, para que en lo atinente a las tarifas elctricas sea competente la CRE.

De esta forma, el artculo 3 de la Ley de la CRE se reformara para quedar como sigue:

Artculo 3.-Para el cumplimiento de su objeto, la Comisin tendr las atribuciones

siguientes:

I. Aprobar y expedir los trminos y condiciones para la prestacin del servicio

pblico de energa elctrica, y expedir las metodologas para la determinacin,

ajuste o reestructuracin de las tarifas correspondientes;

Asimismo, se reformaran los artculos 5, 12, fracciones VI y VII, 30 y 31 de la Ley del Servi-

cio Pblico de Energa Elctrica, para quedar como sigue:

Artculo 5.- La Secretara de Energa y la Comisin Reguladora de Energa expe-

dirn, en el mbito de sus respectivas competencias, las disposiciones relativas al

servicio pblico de energa elctrica, que debern ser cumplidas y observadas por

la Comisin Federal de Electricidad y por todas las personas fsicas o morales que

concurran al proceso productivo.

Artculo 12.-La Junta de Gobierno deber:

I.-a V.-

VI.- Acordar las propuestas de ajuste a las tarifas o reestructuracin tarifaria que

debern formularse de acuerdo a las disposiciones administrativas de carcter ge-

neral expedidas por la Comisin Reguladora de Energa.

VII.- (Se deroga).

VIII.- a XII.-

Artculo 30.- La venta de energa elctrica se regir por las tarifasdeterminadas

conforme a la metodologa expedida por la Comisin Reguladora de Energa.

Los trminos y condicionespara la prestacindel servicio pblico de energa

elctrica que deban consignarse en los contratos de suministro, as como los mode-

los de stos, sern aprobados y expedidos por la Comisin Reguladora de Energa.

Artculo 31. La Comisin Reguladora de Energa,a propuesta de la Comisin Fede-

ral de Electricidad, determinar las tarifas, su ajuste o reestructuracin conforme a

los costos eficientes de prestacin del servicio.En el caso de que las tarifas del servicio pblico de energa elctrica constituyan

el instrumento para el otorgamiento de subsidios a los usuarios, stos debern

indicarse en el proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federacin enviado

para su aprobacin a la Cmara de Diputados y estarn vigentes por el ejercicio

fiscal correspondiente. En el Presupuesto deber indicarse, para cada tarifa y

rango de consumo subsidiado, la informacin desagregada de todos los costos

considerados para el efecto en el ao de que se trate, los subsidios propuestos y

los cargos que se aplicarn al usuario.

En los trminos del artculo 46 de esta Ley, para proveer los requerimientos

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de subsidio se recurrir al aprovechamiento que la Comisin Federal de Electri-

cidad paga al Gobierno Federal. En cualquier caso, la aplicacin de subsidios al

consumo de energa elctrica no se trasladar como afectacin al patrimonio de

la Comisin Federal de Electricidad.

En el caso de las tarifas para el consumo de electricidad de uso domstico, para

el otorgamiento de subsidios se tomar en cuenta la zona geogrfica de que se trate,

la humedad relativa y la temperatura en las diversas etapas del ao, y se estimular

el consumo racional y ahorro de energa, procurando beneficiar fundamentalmen-

te a las familias de menores ingresos. En el caso de la energa para uso en las micro,

pequeas y medianas empresas, se buscar fomentar su competitividad.

La Comisin Reguladora de Energa podr establecer las medidas regulato-

rias pertinentes para determinartarifas especiales en horas de demanda mxima,

demanda mnima o en combinacin de ambas.

Finalmente, el artculo 31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se refor-

mara en los trminos siguientes:

Artculo 31.-

I.a IX.

X.Establecer y revisar los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administra-

cin pblica federal, o bien, las bases para fijarlos, escuchando a la Secretara de Eco-

noma y con la participacin de las dependencias que correspondan, con excepcin de

lo sealado en la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica respecto al diseo y

determinacin de las tarifas para el suministro y venta de energa elctrica;

XI.a XXV.

Desde luego, el Presupuesto de Egresos de la Federacin tendra que prever los re-

cursos necesarios para que la CRE cumpliera con su nueva atribucin.

5.3 IMPOSICIN DE SANCIONES EN MATERIA ELCTRICA.

Como se apunt en el apartado 3, no es concebible un rgano regulador fuerte sin la capaci-

dad de sancionar efectivamente a los sujetos que realizan las actividades reguladas. Por eso

la CRE requiere contar con un rgimen poderoso y bien estructurado de sanciones adminis-

trativas en relacin con conductas que se considera que atentan en contra de los principiosfundamentales que subyacen a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica. Esto con

independencia de las dems propuestas contenidas en el presente ensayo.

Para el caso de la CRE, resulta urgente subsanar la inconstitucionalidad determinada

por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en el sentido de que la multa de cien veces

el salario mnimo, establecida en el artculo 40 de la Ley del Servicio Pblico de Energa

Elctrica, es fija y, por lo tanto, excesiva26. La contravencin al artculo 22 constitucional, por

26Tesis aislada; 9a. poca; 2a. Sala;S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXX, julio de 2009; pg. 465.

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no haber espacio para la discrecionalidad de la autoridad administrativa, obliga al Congreso

de la Unin a desatar las manos de la CRE para sancionar a quienes por cualquier acto jur-

dico enajenen capacidad o energa elctrica, salvo en los casos expresamente permitidos por

la Ley, y a quienes generen o importen energa elctrica sin contar con el permiso correspon-

diente otorgado por la propia Comisin.

En particular, el rgimen de permisos de generacin e importacin de energa elctrica

reviste importancia para el inters pblico para evitar vulnerar el principio constitucional

de reserva del servicio pblico para la Nacin. Los permisos son el resultado del anlisis

minucioso sobre la viabilidad del proyecto para la generacin de energa elctrica, y suponen

el estudio tendiente a proveer los elementos necesarios para la salvaguarda de la conexin

e interconexin de esos proyectos, que deben demostrar que no se rompe la estabilidad del

Sistema Elctrico Nacional, al usar o no la red de transmisin elctrica.

Bajo estas consideraciones, resulta que de conformidad con la legislacin aplicable, losproyectos privados para la generacin de energa elctrica mayores a 0.5 MW en forma con-

tinua requieren de un permiso otorgado por la CRE, y por tanto, una capacidad por debajo de

ese parmetro, se considera como una planta de emergencia; sin embargo, existen diversos

sujetos que operan plantas de generacin de energa elctrica, con capacidades superiores

a 0.5 MW en forma continua, que ellos mismos consideran como plantas de emergencia,

pero que operan sin el permiso correspondiente.

Por otro lado, no cabe duda que debe permanecer la facultad de la Secretara de Energa

para sancionar a los usuarios de la energa elctrica destinada al servicio pblico en los casos

en que estn realizando conductas fraudulentas frente al suministrador.

Por ltimo, se considera que se debe dotar tanto a la Secretara de Energa como a la CRE de

la capacidad de sancionar a la CFE cuando abuse de su poder como monopolio o monopsonio

en las actividades reguladas, violando las disposiciones regulatorias emitidas por dichas autori-

dades. Es preciso avanzar hacia un mayor control del Estado regulador sobre el suministrador

del Estado, pues slo as tendr los incentivos para convertirse realmente en una empresa de

clase mundial y cumplir a cabalidad con el principio constitucional y su mandato legal.

En definitiva, la regulacin es papel mojado sin incentivos para inhibir su violacin, por

lo que se estima que la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica debera presentar los

siguientes cambios:

Artculo 40.- La Secretara de Energa podr imponer las sanciones administrativas

siguientes:I. Multa de hasta tres veces el importe de la energa elctrica consumida, desde la

fecha en que se incurri en la infraccin:

A)A quien conecte sin la debida autorizacin sus lneas particulares, conductoras de

energa elctrica, con las generales de la Comisin Federal de Electricidad o con otra

lnea particular alimentada por dichas lneas;

B)Al usuario que consuma energa elctrica a travs de instalaciones que alteren

o impidan el funcionamiento normal de los instrumentos de medidas o control del

suministro de energa elctrica;

C)A quien consuma energa elctrica sin haber celebrado contrato respectivo;

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D)A quien utilice energa elctrica en forma o cantidad que no est autorizada por

su contrato de suministro;

II. Multa de hasta mil veces el salario mnimo general vigente en el Distrito Fe-

deral, cuando la Comisin Federal de Electricidad viole sus obligaciones estable-

cidas en las disposiciones administrativas de carcter general expedidas por la

Secretara de Energa.

Artculo 40 bis.-La Comisin Reguladora de Energa podr imponer las sancio-

nes administrativas siguientes:

Multa de hastacien veces el salario mnimo general diario vigente en el Distrito Fe-

deral, por cada 0.5 MWde capacidad de la planta de autoabastecimiento, de coge-

neracin, de produccin independiente o de pequea produccin, o en su caso,porcada KW/h vendido o consumido:

A quien venda, revenda o por cualquier otro acto jurdico enajene capacidad o ener-

ga elctrica, salvo en los casos permitidos expresamente por esta Ley;

A quien establezca plantas de autoabastecimiento, de cogeneracin, de produccin

independiente o de pequea produccin, o a quien exporte o importe energa elctri-

ca sin los permisos a que se refiere el artculo 36 de esta Ley;

Multa de hasta dos mil veces el salario mnimo general vigente en el Distrito Fe-

deral, cuando la Comisin Federal de Electricidad viole sus obligaciones estable-

cidas en las disposiciones administrativas de carcter general expedidas por la

Comisin Reguladora de Energa.

Igualmente, se haran las previsiones de recursos humanos, materiales y financieros que

correspondan a fin de que la CRE pudiera desempear de manera adecuada y efectiva

sus nuevas capacidades sancionatorias.

5.4 GESTORES INDEPENDIENTES DE SISTEMAS INTEGRADOSEN MATERIA DE HIDROCARBUROS.

A partir de la reforma energtica de 2008, se prev la posibilidad legal de que la CRE esta-

blezca los trminos y condiciones a que debern sujetarse los sistemas de transporte y alma-

cenamiento de gas que formen parte de sistemas integrados y las tarifas que correspondanen las condiciones generales para la prestacin del servicio de cada permisionarios (artculo

3, fraccin X de la Ley de la CRE).

Sin embargo, para el adecuado funcionamiento de sistemas integrados para efectos tari-

farios, es indispensable contar con un soporte institucional bsico a nivel legal, que consiste

necesariamente en la previsin de la existencia de un operador independiente de dicho siste-

ma, que garantice su optimizacin, la imparcialidad en los flujos y la adecuada administra-

cin de las capacidades disponibles.

Pues bien, el artculo 4 de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el

Ramo del Petrleo establece que el transporte, el almacenamiento y la distribucin de gas

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podrn ser llevados a cabo, previo permiso, por los sectores social y privado, los que podrn

construir, operar y ser propietarios de ductos, instalaciones y equipos.

La presente propuesta tiene como propsito explicitar la posibilidad de que un conjunto

de permisionarios puedan interconectar sus sistemas para efectos tarifarios cuando se ob-

serven beneficios sistmicos, y para una adecuada implementacin sera necesario crear la

figura del gestor independiente del sistema, el cual sera autorizado por la CRE en cada caso.

As, se adicionara un prrafo tercero, recorrindose los subsecuentes, al artculo 4 de

dicha Ley, que quedara como sigue:

Los permisionarios de transporte y almacenamiento podrn formar sistemas in-

tegrados para efectos tarifarios, cuando as lo autorice la Comisin Reguladora de

Energa. Por cada sistema integrado deber constituirse un gestor independiente que

tendr las funciones y caractersticas que establezcan las disposiciones referidas enel prrafo anterior.

Por su parte, la Ley de la CRE establecera lo siguiente:

Artculo 3.-Para el cumplimiento de su objeto, la Comisin tendr las atribuciones

siguientes:

X Bis. Aprobar la integracin de sistemas de transporte y almacenamiento

para efectos tarifarios, cuando ello redunde en beneficios sistmicos, y autorizar

al gestor independiente del sistema integrado resultante;

En un artculo transitorio habra de sealarse que la CRE expedir las disposiciones admi-

nistrativas de carcter general aplicables a los sistemas integrados y a los gestores indepen-

dientes de los mismos, por ejemplo, dentro del ao siguiente a la entrada en vigor del Decreto

de reformas.

5.5 RGIMEN DE PERMISOS EN MATERIA DE PETROQUMICOSBSICOS Y PRODUCTOS DERIVADOS DE LA REFINACIN DELPETRLEO.

En virtud de lo explicado en el apartado anterior, se debe resolver la divergencia en el trata-

miento que dan las leyes a las actividades que involucran petroqumicos bsicos y refinados,a fin de dar certeza a las inversiones en ductos e instalaciones y generar enormes ahorros en

el largo plazo para el pas.

Es as que se reformaran los artculos 4, segundo prrafo, 10, segundo prrafo, 14, pri-

mer prrafo y 15, primer prrafo, de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en

el Ramo del Petrleo, para quedar como sigue:

Artculo 4.-

Salvo lo dispuesto en el artculo 3o., el transporte, el almacenamiento y la distribu-

cin de gas,de los productos que se obtengan de la refinacin del petrleo y de los

petroqumicos bsicospodrn ser llevados a cabo, previo permiso, por los sectores

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social y privado, los que podrn construir, operar y ser propietarios de ductos, ins-

talaciones y equipos, en los trminos de las disposiciones reglamentarias, tcnicas y

de regulacin que se expidan.

Artculo 10.-

Son de utilidad pblica las actividades de construccin de ductos y de plantas de

almacenamiento. Petrleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios y las empresas

de los sectores social y privado estarn obligados a prestar a terceros el servicio de

transporte y distribucin de gas, productos que se obtengan de la refinacin del

petrleo y petroqumicos bsicos, que se realice por medio de ductos, as como el

de almacenamiento vinculado a terminales de importacin de dichos productos,

en los trminos y condiciones que establezcan las disposiciones reglamentarias y de

regulacin.

Artculo 14.- La regulacin de las actividades a que se refiere el artculo 4, segundoprrafo, y de las ventas de primera mano del gas, los petroqumicos bsicos y los

productos derivados de la refinacin del petrleotendr por objeto asegurar su

suministro eficiente y comprender:

Petrleos Mexicanos tendra que contar un plazo a partir de la entrada en vigor del De-

creto de reformas para solicitar a la CRE los permisos correspondientes a aquellos sistemas

de ductos o almacenamiento en los que se pretendiera prestar el servicio a terceros.

6. CONSIDERACIN FINAL.En 2013 nos encontramos en un momento clave para el futuro energtico de Mxico. Los

astros polticos parecen alineados para que se produzcan reformas importantes. La presin

internacional sobre el Presidente Pea Nieto es grande. Las resistencias al cambio se anclan

en muchos mitos.

Pero todos los escenarios de reformas que tengan previstos el Ejecutivo Federal y los

partidos polticos, debern prever un decidido fortalecimiento de la Comisin Reguladora de

Energa como garante del inters pblico en los mercados energticos que as lo exigen. Las

propuestas aqu presentadas buscan contribuir al debate correspondiente.