CAPTULO 1 ..... ~ ....... ~--~- ...... .._

GESTIN PBLICA: CONCEPTOS E INSTITUCIONES

La actividad econmica del Estado ha llegado a alcanzar en nuestras sociedades una enorme presencia. A fines del siglo xx, los pases miembros de la OCDE dedican ms del 40 % de su renta nacional a actividades pblicas, cifra que la Unin Europea rebasa con holgura, hasta situarse en torno al 50 %. Pero estas estadsticas no son sino un plido reflejo del al-cance de la intervencin estatal en la economa. Un ayuntamiento, un go-bierno regional, una empresa pblica, un rgano ministerial o una cmara legislativa intervienen de mltiples maneras: dictan leyes, regulan precios y producciones del sector privado, organizan la seguridad, sancionan, produ-cen bienes y servicios, introducen impuestos, subvencionan actividades y transfieren renta y riqueza. No hay individuo, empresa u organizacin cu-yas decisiones puedan ser ajenas a lo pblico o lo estatal.

El estudio de la poltica pblica no es sino el anlisis de las actividades del Estado en el seno de la sociedad. Un anlisis que puede acometerse des-de disciplinas muy diversas, que van desde la teora de la Hacienda pbli-ca y la economa institucional a la sociologa y la ciencia poltica, pasando por el Derecho y las ciencias de la Administracin.! En este libro adopta-mos un enfoque econmico y nos centramos en problemas relativos a la ges-tin pblica. La actuacin pblica nos interesa como objeto de estudio en tanto que: 1) condiciona los planes de produccin, intercambio y consumo de los agentes privados, que toman decisiones racionales en un contexto de escasez; y 2) est en s misma determinada por criterios de racionalidad, como resultado de variados diseos institucionales que canalizan las moti-vaciones de los agentes pblicos (legisladores, autoridades polticas, agen-cias burocrticas o reguladoras y empleados pblicos) hacia la consecucin de metas colectivas.

Entendemos que la gestin pblica es sustantivamente gestin en el sentido que hoy da a es-te t-rmino la economa de las organizaciones: con- ' junto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para al- )

1. Para una revisin muy accesible de conceptos, modelos y enfoques de estas disciplinas, pue-den consultarse los manuales de Meny y Thoenig (! 992) y Lane (1993).

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vonn_0094Resaltado

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canzar metasindividuales y colectivas. Y es pblica por la naturaleza de sus fin~5-y- ei marco jurdiccFpoltico en el que se desenvelve. El estudio eco-nmico de la gestin pblica exige conocer: l) los conceptos bsicos de la economa de las organizaciones; y 2) los rasgos diferenciales de las princi-pales formas organizativas mediante las que pueden resolverse los proble-mas de motivacin y coordinacin. El objetivo del presente captulo es re-pasar detenidamente los conceptos e instituciones de la gestin pblica, en un recorrido temtico para el que el contenido de la figura 1.1 puede re-sultar una gua til. As, el apartado 1 ele este captulo trata los problemas bsicos ele la organizacin econmica y presenta brevemente los conceptos fundamentales de la economa de las organizaciones. Cof1f1dep~,ndencia ele si el adjetivo es pblica o privada, no es posible entender la gestin en economa sin referirnos a las nociones ele organizacin, motivacin, incen-tivos, propiedad, transaccin, contrato, institucin, coordinacin, informa~ cin y eficiencia.

A continuacin, el apartado 2 analiza en detalle las hiptesis (de com-portamiento, de informacin, tcnicas e institucionales) qi.ie haceh del rr1er-. cado puro con propiedad privada un mecanismo eficiente de mo'tivacin y de coordinacin. El incumplimiento de estas hiptesis origina fallos del mercado como modo de contrato organizativo eficiente. Veremos que aun-que algunos de estos fallos tienen remedios organizativos privados (volun-tarios), otros requieren soluciones basadas en la autoridad poltica (coac-tiva). El apartado 3 describe los rasgos institucionales-qu' car2terizan al Estado como organizacin y presnta los aspectos bsicos del diseo de po-lticas pblicas desde la teora del inters colectivo en la que se funda-menta la economa pblica normativa moderna. El apartado 4 describe los principales rasgos del contexto poltico en el que se desenvuelve la gestin de las polticas pblicas. En su mayora, estos rasgos tienen un origen co-mn y se manifiestan en fallos de la organizacin estatal. Este apartado pre-senta la anatoma bsica de estos fallos, cuyo reconocimiento y anlisis es el punto de partida para la instrumentacin de una gestin pblica ms eficiente.

Gestin pblica -decamos antes- es gestin, esto es, un conjunto de reglasy aedsioil.es dirigidas a incentivar y a coordinar acciones. Y es p-blica porque persigue metas colectivas y se desenvuelve en el marco de Una restricciones jurdico~polticas peculiares. El apartado S explica cmo los rasgos institucionales de la organizacin estatal condicionan los elementos bsicos de la gestin: la naturaleza de los objetivos, la eleccin de los ges-tores y los incentivos individuales y organizativos. Tras analizar los rasgos diferenciadores de la gestin pblica respecto de la gestin privada en el marco de los conceptos de la economa ele las organizaciones (objetivos di-ferenciados en la jerarqua, informacin asimtrica y descentralizacin, en-tre otros), el captulo concluye describiendo las caractt:;rsticas propias de los modelos tradicional y descentralizado de gestin pblica. Los atributos de estos modelos de gestin pueden valorarse y compararse en el marco de la teora econmica de las instituciones. ste ser el punto de arranque del captulo 2.

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FUNDAMENTOS 21

Conjunto de decisiones eje coordinacin y motivacin de las personas -plasmadas en procedimientos y mecanismos contractuales- para alcanzar los fines de la organizacin estatal (eficiencia y equidad), dentro de las restricciones del marco jurdico-poltico. Su estudio exige conocer:

1) Los conceptos bsicos de la economa de la organizacin. 2) Los rasgos organizativos diferenciales j

de las principales formas institucionales de resolver el problema organizativo: Estado y mercado

ECONOMA DE LA ORGANIZACIN:

Organizacin Incentivos Coordinacin Eliciencia Cultura

CONCEPTOS BSICOS

Institucin Transaccin Propiedad Jerarqufa Autoridad

Motivacin Contrato 1 nformacin Poliarqufa Racionalidad limitada

'----+ 1 EL MERCADO COMO ORGANIZACIN 1

o Hiptesis institucionales, tcnicas, de informacin y de com-portamiento. o Teoremas fundamentales de la economfa del bienestar: el equilibrio competitivo es eficiente y compatible con metas redistributivas --. el mecanismo de los precios de mercado minimiza los costes de transaccin. o Fallos del mercado: competencia imperfecta, no rivalidad, asignacin imperfecta de derechos de propiedad, informacin imperfecta y mercados incompletos. o Soluciones organizativas: 1) cooperacin voluntaria y orga-nizacin interna empresarial; 2) cooperacin coactiva bajo instituciones estatales.

EL ESTADO COMO ORGANIZACIN

/ Rasgos institucionales: pertenencia universal y poder coactivo. Ventajas para remediar fallos del mercado: doctrina del inters colectivo. Instrumentos: legislacin bsica, regulacin, produccin, provisin, transferencias e impuestos. Fallos del Estado: restricciones polticas y .. anatoma" bsica de los fallos del gobierno. La importancia de las instituciones polticas: supremaca del Derecho y naturaleza poltica de los lines. Restricciones organizalivas para la gestin pblica:

1) Objetivos de la organizacin. 2) Eleccin de gestores. 3) Incentivos organizativos e individuales.

Modelos de gestin pblica en los sistemas comparados: jerarqufa frente a descentralizacin.

FIG. l. l. Conceptos e instituciones de gestin pblica: una gufa.

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l. Agentes, transacciones y organizaciones

1.1. DEL PROBLEMA DE LA DECISIN AL PROBLEMA ORGANIZATIVO

Durante buena parte del siglo XX, el anlisis econmico se ha desarro-llado siguiendo las lneas del paradigma neoclsico. El modelo neoclsico s-tudia los problemas suscitados por la asignacin de recursos escasos -me~ diante planes de produccin, intercambio y consumo- en trminos de las interacciones que se producen entre dos tipos de agentes: consumidores, que tratan de adquirir e intercambiar bienes para maximizar un ndice de utilidad que refleja sus preferencias, y productores, que emplean factores de produccin de acuerdo con una tecnologa dada para hacer mximo el output o minimizar los costes. Junto a las dimensiones esenciales del pro-blema econmico -preferencias, tecnologa y escasez-, los aspectos insti-tucionales quedan situados en un segundo plano, prcticamente reducidos a la especificacin de los derechos de propiedad (colectiva o privada) y el

__ /mecanismo de coordinacin de las decisiones de las decisiones individuales (instrucciones de la autoridad o precios de mercado). Las obras de Debreu (1959) o Arrow y Hahn (1971) y Lerner (1944) son los mejores exponentes de este enfoque aplicado a regmenes de propiedad privada y colectiva, res- pectivamente.

La escasa consideracin prestada a los aspectos organizativos e insti-tucionales de la actividad econmica ha impedido a este paradigma res-ponder a interrogantes centrales. Por qu existen empresas? Por qu los individuos se comprometen voluntariamente a aceptar relaciones de au-toridad y jerarqua en economas descentralizadas? Por qu difieren las estructuras de gestin en las empresas y en el Estado? Por qu la organi-zacin estatal, en principio la ms jerrquica y centralizada, utiliza meca7 nismos descentralizados (por ejemplo, federalismo fiscal o agencias regula-doras) e instituciones de mercado (por ejemplo, empresas pblicas o su-bastas) para intervenir en la economa? Estas cuestiones sugieren que las organizaciones son importantes, hasta el extremo de poderse afirmar que el anlisis econmico estudia dos tipos de problemas: el de elegir entre alter-nativas excluyentes siguiendo un criterio preestablecido (problema de la de-cisin racio11al o problema asignativo) y el de organizar las relaciones entre agentes que cooperan en actividades de produccin e intercambio (proble-ma de la orgm1iz.acin).2 La economa neoclsica ha volcado su atencin en el primer problema. La economa de la organizacin y de las instituciones estudia el segundo. Heredero de la economa de los derechos de propiedad (Coase, 1960; Alchian y Demsetz, 1961; Demsetz, 1967), la economa de los costes de transaccin (Commons, 1934; Williamson, 1975, 1985 y 1993) y la teora de la agencia (Ross, 1973; Jensen y Meckling, 1976; Harris y Raviv, 1978), el anlisis econmico de las organizaciones complementa en muchos '

2. Un excelente tratamiento de esta diferenciacin entre los problemas asignativo y organiza tivo es la ofrecida por Salas (1987) y Milgrom y Roberts (1992).

FUNDAMENTOS """ (. 23

aspectos al anlisis neoclsit;::.o de la decisin racional. Qu es una organi-zadon? Qu funciones cumple? Cul es su dimensin institucional? Cmo se identifica una buena organizacin? Por qu se crean y se modi-fican las organizaciones? A continuacin se tratan breyemente estas cues-tiones.

1.2. MOTIVACIN Y COORDINACIN: INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES

Una organizacin es una entidad a travs de la cual las personas se in-terrelacionan -mediante vnculos contractuales, acuerdos inforni.alesa me-

. ros sobreentendidos- para alcanzar metas individuales y colectivas (Mil-grom y Roberts, 1992). La economa en su conjunto es una gran organiza-cin, integrada por personas y organizaciones de nivel inferior, como son las empresas familiares, las sociedades annimas privadas, las empresas p-blicas, las Administraciones pblicas de distinto nivel, los sindicatos, las fundaciones, las cooperativas o las organizaciones religiosas, entre otras. Los principales atributos de una estructura o arquitectura orga11izativa so~:

1) Distribucin de derechos de propiedad entre los miembros de la or-ganizacin. Esta distribuCion determina los patfmes de poder efecti'IO y los incentivos dentro de la organizacin.

2) Vnculos contractuales. La organizacin es una cadena de contra-tos (compromisos de hacer o no hacer exigibles ante la autoridad legal o la que se establezca en el propio contrato) entre sus miembros y entre stos y la organizacin, que se relaciona con sus empleados, sus financiadores, sus proveedores o sus clientes.3

3) Caractersticas de los flujos de inforlt1aJ;.QrLS de recursos dentro de la organizacin y entre sta iOtras organi"zaciones o personas.

4) RelclQil~s de autoridqd, asignacin de responsabilidades y meca-nismos de-~u-pervisin y control.

5) Normas organizativas explCitas sobre objetivos, toma de decisiones y coordinacin de actividades.

6) Cultura organizatiy(l_, en1_~gc:l,i.Q.- ~_9mQ_ll!l:_so!lil!:r.!!..O de normas y procedim1enfossTmpfeSde ru-tina, difundidos dentro de la organhacin por redTos--rri"s-o menos" informales (declogos, ancdotas, etc.), C()H la__fi-nalidad de facilitar la toma de decisiones, transmitir expectativas claras los miembros de l orgnizacin, evaluar el corripc:irtamientay resolver c:liS.imtas.

Con frecuencia, los trminos organizacin e mtitf~c:in __ S_t;!_~lean com sinnimos, y en un sentido lato la identificacin o es inconecta. Wi-Uiamson_(_(98S.lse.icliere_a,l_mer.G

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de autoridad como instituciones y como organizaciones, indistintamente. Sin---embaq~. J:lprtl:d1.29Q)ha subrayado la necesidad de distingul: con-cept-:.-Limenteentre las reglas del juego, que son las instituciones, y las de-cisTories y estrategias -que los particij)antes en las transacciones adopm detro--de tin n1arco institucional dado, que son las organizaciones. As( las_

('". ', instituciones son el elemento esttico de la vida organizativa, y las'orgal)-i--v"--v' zaciones -entes de interrelacin- son _eJ elen_1_ento clinmicQ, Yt.al mi.~mo

- tiempo, l\ fuente del cambio institudong(siernpre dirigido a la disminu-cln de los costes de transaccin, trmino al que nos referiremos con defe-rirriiento ms adelante. En sentido estricto, pues, una institucin es un sis-tema ~-d~r_ec:hg~ .cl~ __ pr_~p!eiactyde" cofl~atos-quedefl"e"las" r~ia;;-fOn:es-de oci-peracin y competencia era. fganizcin (WillfamsOri, 199.3): :Gi.STns-tit:iciones son las estructuras en las que se desarrolla la gestin. No pode-mos olvidar, por otra parte, que cualquier organizacin se desenvuelve e uri" contexto externo de reglas polticas, sociales y jurdicas, qu~ defineii lo -que podemos llamar marco o ambiente institucional. ( '.L .. ' ' .r:, .. , / -

-- El problema de la organizacin surge como consecuencia de la espe-cializacin. En principio, nada impide que cada individuo en la sociedad trate de satisfacer sus necesidades con sus propios medios. Tras su naufra-gio, Robinson Crusoe hubo de realizar tareas de carpintero, alfarero, labra-dor y pastor, entre otras. Lgicamente, Robinson era ms productivo en unas tareas cj_ue en otras. La aparicin de Viernes hizo surgir posibilidades de mejora con la especializacin y el intercambio. Pero la explotacin de estas ganancias necesit de una coordinacin entre ambos para evitar la repeticin innecesaria de tareas, establecer acuerdos informales de inter-cambio, e incluso para rechazar el ataque de una expedicin de salvajes an-tropfagos. La diversidad de tareas en las economas modernas es infinita-mente mayor que la existente en la isla imaginada por Defoe o en la famo-sa fbrica de alfileres de Adam Smith. La especializacin de cada uno de los millones de agentes de la economa en las actividades ms adecuadas a su capacidad sera un fenmeno incomprensible si faltase una adecuada motivqcin para hacer cada tarea y no existiese una coordinaci11 de sus ac-tuaciones que garantizase la produccin y el intercambiO.' -

stas son las funcionesbsicls de las formas organizativas: motivacin /" _

1 _de la~personas que las integran y coordinacin para alcanzar los beneficios

{ 1 ti:'; \;de la cooperacin. La motivacin de las personas para que realice'r-1-tareas ~ ~~,'~ ~}/1\specficas debe tener en cuenta cules son sus preferencias y sus capaci-

J---' 1 dades, ofreciendo ince11tivos basados en la atribucin de derechos de pro-.1J'< piedad, en sistemas de supervisin y de evaluacin del desempeo y en sis-

temas de remuneracin y de prom.ocin. El problema centraLc:l_E!J_c.PO!:QJ-nacin es el de acumular, procesar y surifstrar a-i11fonnacin dentro de ii plan general coherente. Esta inforriiaciri. induye los- gustos-Y las-capa-cidades individuales, las disponibilidades de recursos, y su procesamiento y suministro se apoya en instrucciones y normas explcitas, en la cultura or-ganizativa o en la mera transmisin de informacin para que los agentes decidan autnomamente. E_xi~ten dos soluciones organizativas extremas al

pn)~~:_maci~Jacoprdinacin: -- -- ------------------- -------

FUNDAMENTOS 25

1) Jerarquas. La__ informacin es acumula

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1.3. LA EFICIENCIA EN LA GESTIN: TRANSACCIONES, PROPIEDAD Y CONTRATOS

La nocin de e{icie1tcia, central en la economa del bienestar neoclsi-ca, se iefer al inejoruso. d los recursos lirni tados -ele--los ag~fJ.l~~~~~onn1itos-:-Una asTgn titucional responde a esta cuestin haciendo de la transaccin la unidad b-\:'" sica de anlisis (Commons, 1934; Demsetz, 1967; Williamson, 1975), en lu-

gar de fijarse en las decisiones de consumidores y productores, como hace

4. El supuesto de ausencia de efectos renta o riqueza es el que permite la separacin de ambos problemas. El principio de maximizacin del valor guarda estrecha relacin con el ptincipio de com-pensacin de la economa del bienestar, mediante el que pueden separarse las cuestiones de eficiencia y equidad bajo ciertas condiciones (vase el anexo !I).

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FUNDAMENTOS 27

el anlisis neoclsico. Se entiende por tra_f!?fl:nun iQten;:ambio contrac-tual del derecho a utilizar-oienes;-s-ervic-ios o activos entre agentes econ-mi-cos distintos:El pstulado- fundamental ele la--econorl.a--de-los costes de trafi8accines--e1 srguTe_iii:~?ITini1aco1secii1Cia-d.-!a -,~g_q1:1_i?.an e_ko-oin1ccies redcir Fas costes de transeicCin~_J.-os :cisles~ae-t:r:ansacci..n_depen-de-de los atr15tos o mituraleza de las transacciones, as como de la forma (contractual) especfica en. la que la transaccin se g_r:@riiiCESfa-blecidas las caractersticas de una transaccin, en principio es posible iden-tificar el dise.o institucional o el tipo de esquema de gestin ~relacin

. cJ-' contractual entre las partes- que hace mnimo el coste total de transac-CF cin. L__ ( v\ H P9~~~~_s. __ _9_!f~~I!.9.Ll()_S c:_ostes_d_~ J.I.:tf!Sac~i_Qil d_e __ Gli~I_ciQ._~on_do_s_.i.i:._ .

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diciales para la resolucin de__clisp,Itas. Incluso cuando existe incertidum-bi~e, si se tna:- de inTerCambios simples en muchas ocasiones pueden re-dactarse co11iratos col1til1gentes~ que son contratos completos una vez qe se desvela alguna circunstancia futura establecida en el contraf.g,_ As, si un agricUltor no est dispuesto a soportar todo el riesgo de sembrar ahora para recibir un precio incierto en el futuro, existen mercados de futuros en los que se puede vender la cosecha a un precio cerrado ahora, de la misma for-ma que podemos comprar o vender a futuros petrleo, moneda extranjera, activos financieros y otros muchos bienes y servicios. Pero cuando Sf! dan simultn_e,;t[!lTrinfcarse, de negociar y de comprender, o son imperfectas .Y costosas . .f>qr ello, est_e. tipo _de transacciones suele encontrar com-CJsoporte adecuado un contrato poc:o detallado (i11completo), enoca-sienes no escrito o no firmado (implcito), que cede a una de-las prtes -en nuestro ejemplo suelen ser los mdicos y los docentes- el derecho-a tornar ciertas decisiones dentro de algunos lmites (contrato con relaciJn de auto~ ndad). -

2) La especificidad de las inversiones que las partes deben realizar es otro de los atributos esenciales de una transaccin. Se dice que una inver-sin es especfica cuando sus servicios son muy valiosos en un uso deter-minado y no en otros, de forma que una fraccin elevada de su valor se per-dera si la inversin fuese retirada de su uso principal. As, por ejemplo, la adquisicin de conocimientos bsicos en la educacin primaria tiene poca especificidad, contrariamente a lo que ocurre cuando invertimos tiempo y esfuerzo en aprender los procedimientos de trabajo y asimilar la cultura or-ganizativa propios de una determinada empresa o de un organismo estatal. Puesto que las inversiones especficas son imprescindibles en muchas tran-sacciones, es necesario un diseo contractual que proteja los intereses- de quien realiza la inversin frente al comportamiento oportunista de la otra parte. Una solucin frecuente es la integracin de estas transacciones den-tro de la propia organizacin, en el marco de un contrato incompleto con autoridad. Un ejemplo muy extendido es la creacin de un mercado inter-no de trabajo dentro de la empresa, basado en relaciones de autoridad de largo plazo, con carreras laborales definidas y promociones dentro de la je-rarqua de la organizacin.

3) La frecuencia y la duracin de las transacciones tambi~n determi-na frmulas contractuales diferentes. Una operacin nica de compraven-ta, como suele ser la adquisicin de la vivienda principal de una familia, re-quiere normalmente la redaccin de un contrato nonnalizado y relativa-mente coh1pleto. En el caso de operaciones o transacciones repetidas con

FUNDAMENTOS 29

frec_hle_ncia-Y-Prolongadas ___ en. eLtiemp(), la necesidad de acuerdos_ formales y detallados es menor. Las _tr.ansa_ccione~cotid1nas erie empleado y jeFe~-entreprofesor yallino o entre una empresaysus proveedores habituales; se desarrollan las ms deJas veces a co~te bajo mediante procedimientos ru-tinarios y sobreentendidos, en el marco de un contrato impLG~tG-e~{ncom-p}et6. __ _ -- - - -~4r-Las dificultades que- plantea .la medicin o evaluacin del desempe-iio, debida-s a la_existencia-de asimetras de informacin, hace costoso es-tablecer sistemas cieincenti\!os. En unas ocasiones, puede ser conveniente iverr recursos en facilitar y mejorar esta medicin, con el fin de cerrar un contrato relativamente completo, como el que se suele establecer con los vendedores a comisin. En otras, como sera la contratacin de servicios de proteccin (qu parte del xito del servicio se debe a la suerte?, qu par-te al esfuerzo de los agentes?), la solucin menos costosa puede ser la que ofrece un contrato incompleto con autoridad, que prescinda de evaluacio-nes precisas y descanse en la relacin personal continuada entre las partes (contrato relacional).

S) La interconexin de las tra11sacciones entre s, algo frecuente en los procesos- d-elaboracin industrial de un producto o en la prestacin de_ser-viCios financieros, determina los costes de cada una de ellas, ya que pre-sentan unas exigencias de coordinacin apreciables. Cuando las transaccio-nes -sn muy complementarias entre s, el contrato organizativo o de auto-ridad puede ofrecer una va para minimizar los costes de transaccin.

De este repaso de los determinantes de los costes de transaccin se si-gue que la minimizacin del coste total de un intercambio recomienda en unos casos contratos de mercado, completos y despersonalizados, y en otros contratos organizativos, incompletos, frecuentemente personalizados (rela-cionales) y con relaciones jerrquicas o de autoridad. Hablamos de estruc-tura de gestin eficiente cuando elegimos -o cuando modifiCamos-la es-tructura contractual que enmarca los intercambios que deseamos realizar~ con arreglo al criterio de minimizacin de los costes de transaccin.

Pero cuando hace111-~ deJa transaccin.nuestra.unidad bsica de_an-lisis, estamos __p-resuiQniendQ____que los participantes tienen derechos de pro-pieaaoTe--~fin!g_o_,s _ ___s_obre___aquelii:l~e e$._() ~jeto. d~l_in ter:~.3..Qil?}~ :~l_Ci.I~1? li:i"relevanca de estos derechos en la naturaleza de las transacciones? Par-tam-os d-erconcepto-de-propiedad. -En unt~~bajo clsico, Fur~botn--y Pejo-vich (1972) definen el derecho de propiedad sobre un bien o un activo como la suma de tres elementos: derecho a utilizarlo, derecho a disponer de-sus rendimientos y

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completos en gran medida, de forma que el propietario puede decidir sobre contingencias imprevistas sin necesidad de negociar o alcanzar acuerdos con otros agentes.

. Para que un sistema econmico funcione eficie.ntemente. es pecesario '!que lo.s derecho~. de propieciad estn bien definidos y asignados y sean a de-

'\ ct.idamente-e:dgible~. ste es el origen del inacrocont:~to rganiza_t_ivo in-) completo que es, en esencia, la orga11izacin estaJCI.l. El Estado surge para

(_ definir y proteger los derechos de propiedad, mediante el sistema judicial y los servicios de orden interno y de defensa exterior. A estas [unciones se aaden las de crear estos derechos cuando no existen (por ejemplo, la le-gislacin sobre patentes o sobre derechos de autor), la de modificarlos (por ejemplo, la legislacin urbanstica y, en general, las normas que regulan el uso del suelo) y la de suprimirlos (por ejemplo, las prohibiciones porrazo-nes sanitarias o medioambientales). En unos casos, estas funciones buscan simplemente permitir que los mercados funcionen. En otros, se trata de co-rregir ineficiencias generadas por los mercados, o incluso promover la crea-cin de estos mercados cuando la elevada magnitud de los costes de tran-saccin ha impedido su existencia. Pero dejemos por el momento este an-lisis del papel del Estado, que retomaremos en el apartado 3.

2. El mercado como organizacin. Fallos del mercado

2.1. EL MERCADO: AGENTES, INFORMACIN Y EQUILIBRIOS

Las transacciones que tienen lugar en el mercado en una economa mo-derna son innumerables, variadas y de muy distinta complejidad. Los flu-jos de informacin y de recursos son inmensos. Sin embargo, la mayor par-te de estas transacciones se realiza de forma casi enteramente autnoma y descentralizada. Pese a que en principio la existencia de un planificador central podra resolver eficientemente el problema asignativo, al reducir los costes de transaccin en los que incurrira cada agente individual si tuvie-se que recoger y procesar toda la informacin relevante, son escasas las de-cisiones individuales que responden estrictamente a un plan central. Apa-rentemente, el mercado permite obtener las ganancias de la especializacin sin necesidad de una coordinacin central efectiva. Jista apreciacin sugie-re que las instituciones de mercado son al menos tan efiCietescDi'olas ba'saaas en JeranfLilaSae autor1aac:fCef:a:TIZacm.- ...... - En rig-or;eSta afirmacin slo es ciei:1aCi:ando se dan las condiciones

----.,...----------.. ~ ~en al.!_7~~~~71a~ prt"lmtfu de l~ ecormm!a -eocl-sica, que aalizaremos ms adelante. Existen, sin embargo, Circunstancias institucionales, tecnolgicas y relativas a la informacin que convierten al

S. Una introduccin sencilla al contenido de las dos primeras secciones de este apartado puede encontrarse en Albi, Contreras, Gonzlez-Pn:nno y Zubiri (1994). Para un

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FUNDAMENTOS 31

mercado puro en una forma ineficiente de realizar determinadas transac-ciones. Estos fallos del mercado pueden corregirse en algunos casos me-diante la creacin de organizaciones privadas surgidas de la cooperacin voluntaria. Cuando los incentivos a la cooperacin son insuficientes, las so-luciones organizativas eficientes, si existen, deben venir asociadas a las fr-mulas de incentivos y coordinacin decididas por una autoridad coactiva. Estos mecanismos de cooperacin forzada por la autoridad sern aborda-dos en el apartado 3 del captulo. En lo que resta del presente apartado nos ocuparemos exclusivamente de las instituciones cooperativas de tipo volun-tario.

En el apartado 1 nos referamos al sistema de mercado puro con pro-piedad privada como una forma de organizacin de las transacciones ple-namente descentralizada. Los agentes econmicos toman decisiones de ma-nera autnoma, persiguiendo sus propios objetivos. Tres de los resultados tericos ms antiguos e influyentes del anlisis econmico se dedican a ca-racterizar el funcionamiento de las instituciones de mercado con propiedad privada: 1) estas instituciones resuelven el problema asignativo, permitien-do alcanzar un equilibrio competitivo; 2) el equilibrio competitivo produce una asignacin eficiente de los recursos (primer teorema fundamental de la economa del bienestar); y 3) cualquier asignacin de recursos factible y efi-ciente puede alcanzarse como un equilibrio competitivo mediante la ade-cuada redistribucin de riqueza entre los agentes (segundo teorema funda-mental de la economa del bienestar). Dada la importancia de estas tres conclusiones, en cuyo centro se encuentra el sistema de precios como me-canismo de coordinaci~1 y motivacin, pasamos a describir y explicar su-cintamente su significado en relacin con la teora de la organizacin.

La economa est formada por multitud de agentes: consumidores y productores de todos los bienes y servicios. Los primeros tratan de maxi-mizar su utilidad, eligiendo las cantidades de bienes que desean consumir dados unos precios. Los productores tratan de maximizar sus beneficios, dados los precios de los factores de produccin y los precios de consumo, que son los mismos precios a los que los productores venden. Junto a estas hiptesis de comportamie11to, el modelo neoclsico de mercado utiliza al-gunas hiptesis tcnicas. La primera de ellas -que podemos llamar riva-lidad- mantiene que todos los bienes son de naturaleza privada: las pre-ferencias de cada consumidor estn definidas slo sobre los bienes que puede consumir (esto ~s, el bienestar de un agente depende slo de los con-sumos propios) y la produccin de cada bien depende slo de las cantida-des de-inputs o factores empleados por el correspondiente productor. La se-gunda hiptesis -que podemos llamar convexidad- trata de garantizar que los 'consumidores y los productores puedan efectivamente alcanzar un mximo de su utilidad y sus beneficios, respectivamente. Por otra parte, existe una hiptesis de informacin perfecta y simtrica. Cada agente posee informacin perfecta sobre las variables que le conciernen. As, cada con-sumidor conoce sus preferencias, sus recursos disponibles y los precios de los bienes que puede demandar y de los factores que puede vender en. el mercado. Por su lado, todo productor conoce su propia tecnologa de.pro-

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duccin y los precios de los bienes que produce y de los factores que con-trata. Asimismo, en cualquier transaccin la informacin se distribuye si-mtricamente: los agentes participantes disponen de la misma informacin.

Finalmente, el modelo neoclsico del mercado supone que se cumplen unas hiptesis institucionales que resultan esenoiales para la propia realiza-cin de las transacciones. El supuesto clave es que existe una asignacin perfecta de derechos de propiedad sobre todos los bienes y todos los facto-res de produccin. Cada consumidor posee derechos de propiedad sobre sus dotaciones iniciales (bienes, capital, trabajo u otros factores) y sobre losbe-neficios de las empresas, derechos que se intercambian en el mercado por dinero o por otros biens a los precios vigentes. Como veremos, el supues-to de asignacin perfecta de derechos de propiedad est estrechamente re-lacionado con el de rivalidad. En segundo lugar, se supone que no existen costes de transaccin ligados a la obtencin de informacin o a la negocia-cin entre las partes. El tercero de los supuestos puede denominarse hip-tesis de competencia perfecta: todos los agentes se enfrentan al mismo con-junto de precios, tomndose stos como paramtricamente dados. Y en cuarto lugar, se supone que existe un sistema completo de mercados. La universalidad de los mercados implica que siempre existe un mercado en el que puede realizarse cualquier intercambio que se desee a un determinado precio. Como veremos ms adelante, la universalidad de los mercados es una hiptesis cuyo cumplimiento a su vez depende de la existencia de de-rechos perfectamente asignados, informacin perfecta y simtrica y ausen-cia de costes de transaccin significativos.

Bajo estas condiciones, la asignacin de recursos (conjunto de planes de consumo y produccin) y el sistema de precios resultantes son un equi-librio competitivo o de mercado, en el que la oferta y la demanda agregados para cada bien, servicio o factor, se iguala a su oferta agregada. Ningn agente influye individualmente sobre los precios, pero fa interaccin de to-dos los agentes -ofertando y demandando, subastando y negociando, y creando sucesivamente excesos de oferta y de demanda- conduce a la de-terminacin de unos precios de equilibrio que vacan todos los mercados y, al mismo tiempo, maximizan la utilidad de todos los consumidores y los be-neficios de todos los productores.

Anteriormente hemos subrayado la naturaleza de las hiptesis institu-cionales, entre las que se cuentan las relativas a los precios. stos juegan un papel clave en la resolucin del problema organizativo del mercado. Si los consumidores y los productores actan exclusivamente en su propio inte-rs, la informacin que transmiten los precios les permitir maximizar la utilidad y los beneficios. El sistema de precios ofrece no slo motivacin, sino tambin coherencia de planes y acciones. No deja de ser una con-secuencia notable de las instituciones de mercado que, estando los produc-tores perfectamente especializados y tomando sus decisiones autnoma-mente, sin utilizar otro criterio que el propio y sin usar otra in[ormaci11 ex-terna que la que proporcionan los precios, sus planes sean coherentes. La coordinaci11 espontnea que consiguen los precios del mercado tiene dos dimensiones. Primero, son precios de equilibrio: la oferta se iguala a la de-

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manda para cada bien; segundo, son precios efcientes: ninguna otra asig-nacin factible de recursos sera unnimemente preferida por los consumi-dores. sta es la esencia del primer teorema fundamental de la economa del bienestar.

2.2. TEOREMAS FUNDAMENTALES DE LA ECONOMA DEL BIENESTAR

No esperamos obtener nuestro alimento de la benevolencia del carni-cero, del cervecero o del panadero, sino del cuidado que ellos tienen de su propio inters. El inters individual, dentro de un marco de interaccin mutua, conduce a Ia competeneia'"en el mercado, que es la mano invisible que gua!OSTt'~''e.SesprivaClosy-ala'S}m"StorTes de loSiombres hacia lo ms conveniente a los intereses de toda la sociedad. As conseguir sta que se produzcan los bienes que desea, en las cantidades que necesita y a los precios que est dispuesta a pagar.

En estos prrafos entresacados de La riqueza de las naciones de Adam Smith se encuentra la primera formulacin intuitiva del que hoy conoce-mos como primer teorema fundamental de la economa del bienestar. En lenguaje ms compacto y moderno, el primer teorema dice que si la~ asig~ -nacin de recursos y los precios constituyen yn equilibrio competitivQ, esta asignacin es eficiente. Esto es, en una economa competitiva con propie-dad privada que se caracterice por las hiptesis descritas en la seccin an-terior, no hay un conjunto de planes de consumo y de produccin conjun-tamente factibles que sea preferible a la asignacin de equilibrio. Ning'una otra ser considerada por todos los consumidores al menos tan buena como la de equilibrio y preferida en sentido estricto por alguno de ellos. Una prueba rigurosa del teorema est fuera de las pretensiones de este captulo introductorio (vase Mas-Colell y otros, 1995). En el anexo III ofrecemos un anlisis bsico del resultado.

El primer teorema fundamental de la economa del bienestar, califica-do por muchos como un triunfo intelectual, tiene de hecho una generalidad mayor de la que se desprende del carcter estricto de los supuestos en los que se basa, aunque est tambin sujeto a limitaciones. As, el teorema mantiene su validez al introducir el factor tiempo o la incertidumbre .. _ Sin embargo, pueden plantersele dos objeciones. Primera, cuando no existen costes de transaccin, las instituciones son inelevantes. En otras palabras, bajo este supuesto la planificacin central podra sustituir al sistema de precios con resultados igualmente eficientes (Lange, 1949). Sin embargo, si nos limitsemos a admitir la existencia de costes de transaccin derivados de la acumulacin, procesamiento y diseminacin de la informacin, el sis-tema competitivo es tambin informacionalmente eficiente>>: no existe otro sistema capaz de conseguir una asignacin eficiente de recursos que use menos cantidad ele informacin (Hurwicz, 1973). Cada agente necesi-ta conocer tan slo sus propias preferencias o su tecnologa, sus dotaciones y los precios. La segunda objecin se relaciona con el realismo de l~_hlE-

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tesis del teorema y su aplicabilidad al funcionamiento real de las institu-ciones de mercado. De esta cuestin nos ocuparemos seguidamente, tras presentar el segundo teorema fundamental de la economa del bienestar.

El mercado asigna eficientemente los recursos partiendo de una distri-bucin dada de los derechos de propiedad sobre las dotaciones iniciales y sobre las participaciones en los beneficios de las empresas. Pero la propie-dad tiene una significacin tica, y la distribucin del valor generado por el mercado tambin. Supongamos por un momento que la distribucin del bienestar resultante del juego de las instituciones de mercado fuese consi-derada poco equitativa. Deberamos, en este caso, prescindir del mercado 'como mecanismo asignativo? El segundo teorema permite responder nega-tivamente a este interrogante. De acuerdo con el teorema, analizado sucin-tamente en el Anexo III, cualquier asignacin eficiente y tcnicamente fac-tible puede alcanzarse mediante las instituciones del mercado competitivo si se redistribuyen los derechos de propiedad de modo adecuado.

En otras palabras, el mercado es un conjunto de instituciones cuyas propiedades son buenas aun tratndose de cuestiones distributivas. Una vez determinada la distribucin socialmente aceptable o deseable del bienestar -el ptimo social-, una institucin dotada de poder de coaccin, capaz de alterar la asignacin inicial de derechos, podra alcanzar el ptimo sin ne-cesidad de suplantar el mecanismo de precios competitivos.6

2.3. FALLOS DEL MERCADO: PROBLEMAS DE MOTIVACIN Y COORDINACIN

Los teoremas fundamentales de la economa del bienestar destacan las importantes propiedades normativas del sistema de precios competitivos de mercado con propiedad privada. Nos dicen qu es lo que un sistema de pre-cios de equilibrio, determinado de forma descentralizada, puede conseguir. En este sentido, constituyen un buen punto de partida para analizar las distintas formas de organizacin que observamos, siempre que estemos dispuestos a reconocer que el modelo puro de mercado no ofrece la des-cripcin ms realista posible del funcionamiento real de nuestras econo-mas. No es necesario ser muy persuasivo para argumentar que las hip te- 'ho sis institucionales, tcnicas e informacionales que garantizan en teora el buen funcionamiento del mercado, al mismo tiempo omiten dimensiones esenciales de las transacciones.

Bajo los postulados del modelo de mercado puro con propiedad priva-da, el primer teorema fundamental nos dice que no hay necesidad de otras organizaciones, privadas o pblicas, que incorporando algn grado de cen-tralizacin y jerarqua puedan mejorar la eficiencia. No estara justificada,

6. La informacin necesaria es, no obstante, formidable. La autoridad debe conocer el ptimo que se desea alcanzar, las preferencias, las dotaciones de cada cual y la tecnologa. Adems, la redis-tribucin no debe realizarse mediante instrumentos distorsionantes, como son la casi totalidad de los impuestos (vase Albi, Contreras, Gonzle?.-Pramo y Zubiri, 1994).

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por lo tanto, la existencia de empresas que realizasen internamente algunas transacciones bajo una coordinacin superior, y el papel reservado a las ins-tituciones estatales quedara limitado prcticamente al de definir o asignar

. y proteger los derechos de propiedad, preservando las garantas de la con-currencia, as como al de modificar la asignacin inicial de derechos en res-puesta a consideraciones ele justicia distributiva, como sugiere el segundo teorema fundamental.

Esta conclusin podra juzgarse un tanto estricta una vez se reconocen la complejidad ele las transacciones en la prctica y sus efectos sobre la efi-ciencia del mercado. Si el teorema de la mano invisible)) no se verifica a causa del incumplimiento de uno o varios de los supuestos enunciados, existen ganancias potenciales de eficiencia (esto es, asignaciones superiores en el sentido de Pareto) que la sociedad podra hacer suyas mediante orga-nizaciones econmicas distintas, privadas o pblicas, que permitiesen au-mentar el valor total de los excedentes generados por los intercambios. A continuacin se analizan sucintamente los principales factores causantes de estos fallos del mercado, as como los problemas existentes para alcanzar la equidad distributiva mediante instituciones de mercado.

La competencia perfecta es el elemento central del funcionamiento ade-cuado del mercado. Existen, sin embargo, mltiples formas de competencia imperfecta que tienen su origen en factores de tipo institucional y tcnico. El supuesto de competencia perfecta en todos los mercados (de productos y de factores) se traduce en dos exigencias bsicas para el adecuado fun-cionamiento de una economa de mercado: 1) igual poder no econmico; y 2) comportamiento precio aceptante de todos los agentes. El requisito de igual poder es una clusula de no discriminacin: slo las diferencias de ca-pacidad econmica (dotaciones iniciales y propiedad de las empresas) pue-den establecer diferencias en las oportunidades de produccin y consumo abiertas a los consumidores y los productores. As, por ejemplo, la influen-cia del poder poltico o el uso de la h1erza para realizar transacciones, que-daran excluidos. La presencia de diversos tipos de discriminaciones es po-tencialmente amplia y sus efectos resultan exacerbados por las imperfec-ciones en la informacin. El comportamiento precio aceptante requiere la existencia de un gran nmero de consumidores y productores, cuyas deci-siones no se vean limitadas por la presencia de barreras a la entrada en los mercados. Este supuesto puede fallar cuando en algn mercado las barre-ras -creadas y sostenidas mediante el dominio de la informacin, las ven-tajas tecnolgicas, la actuacin de grupos ele presin, las restricciones a la transferibilidad de derechos de propiedad, la u-adicin, etc.- se concretan en situaciones de monopolio (un oferente), monopsonio (un demandante), oligopolio (pocos oferentes) u otras formas no competitivas de produccin e intercambio.

Cuando un productor disfruta de una posicin de monopolio, su poder de mercado le permite limitar la oferta, elevar los precios y aumentar sus beneficios. En condiciones de igual poder no econmico, el monopolio puede surgir por un avance tcnico. El nuevo conocimiento tcnico conse-guido espontneamente y sin costes no puede, sin embargo, consolidar una

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situacin de monopolio si existe libre entrada. 7 Pero hay otros factores ligados a la tecnologa que hacen posible, e incluso deseable, el manteni-miento del monopolio. Es el caso de los denominados monopolios natura-les en la provisin de ciertos servicios pblicos. De acuerdo con la defini-cin tradicional, existe monopolio natural en industrias que presentan cos-tes medios decrecientes (rendimientos crecientes de escala) para cualquier nivel de produccin, debido a la existencia de fuertes costes fijos, buena parte de ellos inecuperables, al materializarse en activos de gran especifi-cidad. Estos costes fijos operan como barreras tecnolgicas a la entrada.s

i Ejemplos tpicos son los de las empresas productoras de energa elctrica, los servicios de telecomunicaciones, el abastecimiento de agua, el transpor-te areo o ferroviario y el transporte colectivo en las grandes ciudadades.

El fenmeno de los rendimientos crecientes hace ms eficiente tener un solo productor para servir a toda la demanda, que varios productores, ya que en este caso se duplicaran innecesariamente los costes fijos (cableados elctricos, satlites de comunicaciones, lneas telefnicas o ferroviarias, ins-talaciones aeroportuarias, generadores elctricos, investigacin y desarrollo, etc.). En otras palabras, socialmente es ms barato producir mediante mo-nopolio que hacerlo a travs de muchas empresas en competencia. Pese a ello, sin embargo, una empresa no sometida a restricciones explotara el monopolio de forma ineficiente, ya que al maximizar beneficios producira cantidades demasiado bajas a precios superiores al coste (marginal) de pro-duccin.9 Podra incluso darse el caso de que no existiese un precio que igualase la demanda a la oferta, debido a que los activos especficos son in-divisibles, lo que puede hacer discontinua la curva de oferta.

En otro orden de cosas, existen tres categoras de bienes para los que se incumplen en distintos gra-dos el supuesto tcnico de rivalidad y el su-puesto institucional de asignacin perfecta de derechos de propiedad: los bienes pblicos, los brenes privados generadores de efectos externos y los bienes de propiedad comn. Un bien pblico es aquel caracterizado por la propiedad de que, una vez se ha producido una cierta cantidad, sta pue-de ser consumida simultneamente por todos los individuos. Una autopis-ta no congestionada puede ser utilizada por dos o ms conductores a la vez sin que ello disminuya la seguridad y la rapidez del trnsito para todos ellos. Lo mismo ocurre con la investigacin mdica bsica. As, cuando un

7. Cuando el superior conocimiento resulta de una inversin previa, se hace necesario definii- y crear un derecho de propiedad sobre la patente -tarea que puede asignarse a los gobiernos-, pues en caso contrario se registrar un nivel subptimo de inversin en actividades de investigacin y de-sarrollo (I+D).

8. Costes fijos son aquellos que no varan con el volumen de produccin (por ejemplo, la adqui-sicin de terrenos para instalar una nave industrial). Se dice que son irrecuperables cuando su uso al-ternativo implica la prdida total o muy significativa de su valor (por ejemplo, la inversin en centra-les y tendido real izadas pot una empresa elctrica). Por este motivo, la existencia de costes irrecupe-rables constituye una barrera a la entrada para potenciales competidores.

9. La situacin de monopolio natural es relativa a la demanda a abastecer y a los costes de pro-duccin, y, por tanto, variable en el tiempo. De hecho, la microeconoma moderna define a los mo-nopolios naturales por dos rasgos: subaditividad de costes (es decir, es ms barato o eficiente tcnica-mente producir con una empresa que hacerlo con varias) y sostenibilidad (ausencia de incentivos para la entrada de potenciales competidores).

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cientfico descubre una vacuna contra una enfermedad, todos los individuos pueden beneficiarse en igual medida de este adelanto. La defensa nacional, la proteccin legal, los tratados internacionales o las emisiones abiertas de programas de televisin y radio son otros ejemplos de bienes pblicos. A esta propiedad se le denomina no rivalidad en el consumo. En lo esen-cial, que el consumo de un bien sea no rival significa que el coste mar_g~pal de que un individuo adicional se sume al consumo de ese bien es cero. O, lo ctue es lo mismo, que el consumo de ese bien por parte de un indivi~uo"no disminuye la cantidad dtsponible del mismo para el resto de los individuos. Etlo hace no deseable cargar un precio, puesto que su cobro desincentiva": ra el consumo cuando el coste marginal de provisin es cero si la cantidad producida est dada.lO En estas condiciones, no puede existir un mercado eficiente de bienes pblicos.

El rasgo de no rivalidad pura establece una diferencia ntida entre los bienes pblicos y los privados. Cuando un bien es privado, cada unidad puede ser utilizada por un solo individuo: el caf que consume el individuo A no puede ser consumido por el B. Cuando el bien es pblico, todos pue-den consumir simultneamente la misma unidad del bien: la informacin meteorolgica puede ser utilizada por A y B. La no rivalidad estricta es, sin embargo, un caso extremo. En el mundo real, lo ms frecuente es que el consumo de una unidad del bien por parte de un individuo adicional, s dis-minuya la cantidad disponible para el resto, aunque en menos de una uni-dad. As, por ejemplo, es probable que, al menos a partir de un cierto n-mero de vehculos en circulacin, la incorporacin de un nuevo conductor a una carretera aumente el riesgo de accidente para el resto y disminuya la velocidad del trfico. De igual fom1a, un aumento suficientemente grande en el nmero de casas protegido por un parque de bomberos reducir el grado de proteccin efectiva que disfruta cada casa contra la eventualidad de un incendio. A estos bienes cuyo consumo es slo parcialmente rival se les denomina bienes pblicos impuros.

Sean puros o impuros, los bienes pblicos se diferencian tambin por su grado de excluibilidad. Un bien pblico es no excluible cuando, a un cs-te razonable, no se puede impedir que consuma el bien quien no pague por hacerlo. Cuando, por contra, se pueda excluir del consumo a quien no pa-gue, decimos que el bien pblico es excluible o de peaje. Una carretera o una autopista son ejemplos de bienes pblicos excluibles. La defensa na-cional o la proteccin judicial, por contra, son bienes pblicos no e~i! btes. La posibilidad o imposibilidad de exclusin, ms que una propiedad intrnseca de los bienes, es una cuestin tcnica, que puede evolucionar con el tiempo. As, no hace muchos aos era imposible impedir que todo el que tuviese un receptor viese un programa de televisin. Hoy la televisin por cable o los sistemas de codificacin han hecho posible la exclusin de quien no pague.

10. Obsrvese que esta propiedad no implica que el coste marginal de producir una unidad adi-cional sea cero. Construir una carretera adicional (o unos kilmetros adicion;Jles) tiene un coste posi-tivo. Sin embargo, una vez const1uida, si no est congestionada, el coste marginal social de la incor-poracin de un automvil adicional a la carretera es cero.

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La diferencia entre bienes excluibles y no excluibles establece la posi-bilidad o imposibilidad de provisin del bien a travs de productores pri-vados. Cuando un bien es no excluible, la provisin privada es imposible, ya que o se puede evitar el consumo de quien no pague. Consecuente-mente, lo que hara cualquier individuo racional sera no pagar por el bien pblico, consumiendo a coste cero la cantidad pagada por el resto: el indi-viduo tratara de ser Usuario gratuito)) del bien pblico. Como todos los in-dividuos se comportaran igual, la empresa se encontrara con que nadie est dispuesto a pagar por el bien pblico y, consecuentemente, el bien ter-minara por no producirse. En el caso de un bien pblico excluible, la pro-visin privada es posible. Sin embargo, esto slo significa que el mercado producir cantidades positivas del bien, aunque no garantiza que el nivel de produccin del mercado sea eficiente. La provisin eficiente de un bien p-blico exige que no se excluya a nadie de consumir-el bien. Una vez que se l;a producido una cantidad del bien pblico, si permitimos alguien pre-viamente excluido el acceso al consumo, su utilidad aumentara a un coste cero para la sociedad, y nadie empeorara. - 'l- La provisin privada de.bienes pblicos,ex:cluib.les o no, es..ineficiente. Si no.son excluibles el problema es, como se ha sealado, que la cantidad provista por el mercado es nula. La provisin privada de bienes excluibles,

:' por su parte, es posible pero en general se realizar a niveles doblemente _,~...l.. e ineficientes. Por un lado, la cantidad producida ser infraconsumida, y por

otro, al quedar excluidos quienes no paguen, el nivel de produccin ser ineficientemente bajo. En efecto, el nivel producido del bien pblico sera demasiado pequeo porque a la hora de determinar la cantidad a producir no se toman en cuenta los beneficios marginales que podran obtener de su consumo quienes no pagan la totalidad de lo producido. Por ejemplo, el ta-mao del servicio de bomberos necesrio para atender a quienes estn dis-puestos a pagar por l es inferior al que se necesitara para satisfacer la de-manda que se producira si el coste de disfnltar de su proteccin fuese, como exige el criterio de eficiencia, cero. Adems, los productores privados podran tener incentivos a actuar como monopolios (Inman, 1987), con los efectos sobre la produccin y los precios ya descritos.

Generalmente las decisiones de unos agentes econmicos afectan al bienestar de otros agentes. Por ejemplo, una empresa constructora que au-mente la oferta de viviendas perjudica)) a los actuales propietarios, porque abarata el precio de las mismas, pero beneficia)) a los adquirentes. De igual forma, si un pas A, relativamente grande en relacin a su socio comercial B, tratase de combatir el desempleo con una poltica fiscal expansiva, ele-var los tipos de inters en los mercados,

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nes entre agentes que no se manifiestan a travs de los precios del merca-do, a causa de una asignacin o una exigibilidad defectuosas de los dere-chos de propiedad. Un ejemplo que es objeto de una preocupacin crecien-te es el de la cor1taminacin industrial. El fumador que molesta con su humo al no fumadm~ o el individuo cuya buena educacin o cultura be-neficia a sus conciudadanos, son otros tpicos ejemplos de interacciones ajenas a los precios de mercado. A todas estas interacciones positivas o ne-gativas entre agentes, que se manifiestan directamente y no a travs del sis-tema de precios, se les denomina efectos externos o, de forma ms breve, ex-ternalidades.

Los efectos externos son esencialmente consumos o producciones no ri-vales. As, la contaminacin o los ruidos afectan simultneamente a varios individuos. Formalmente, esto los hace similares a los bienes pblicos y, de hecho, los bienes pblicos pueden ser definidos como externalidades puras. Desde un punto de vista conceptual, sin embargo, los bienes pblicos se pueden diferenciar de las externalidades comunes en que stas suelen s~r la c-onsecuencia no buscada de alguna actividad. Cuando se construye un bien 'flblico, como una autopista de gran capacidad, sta es en s misma el ob-jeto de la actividad del constructor. Cuando una empresa contamina, su objetivo no es contaminar, sino producir un bien. La contaminacin es un subproducto no deseado de la actividad productiva bsica de la empresa.

Los efectos externosl2 redundan en prdidas de eficiencia econmica. La razn esencial es que cuando un agente produce un efecto externo no paga o cobra un preCio si causa un perjuicio o un beneficio a otros. Como resultado, los precios de mercado, al no incluir las valoraciones marginales de los perjudicados (o los beneficiados) por el efecto externo, dejan de ser seales que orientan eficientemente las decisiones de produccin y consu-mo, y los agentes emisores sobreproducirn las actividades que generan ex-ternalidades negativas e infraproducirn las que generan externalidades po-sitivas.

Uno de los problemas ms serios originados por la defectuosa asigna-cin de los derechos de propiedad es el que ha dado en llamarse por mu-chos la tragedia de los bienes de propiedad conz11. Un bien o recurso de propiedad comn es un bien o un factor productivo a cuyos servicios todo el mundo tiene libre acceso, es decir, cuyos derechos (residuales) de uso es-tn ampliamente diseminados. Ejemplos de estos bienes son los bancos de pesca, los pastos comunales, los yacimientos petrolferos, las aguas subte- \ rrneas, el agua de los ros, los animales en estado salvaje y, en general, los recursos naturales. La existencia de estos recursos da lugar a un fallo de

ambos. Por ello, las variaciones de precios resultantes son eficientes, ya que permiten que los nuevos precios de equilibrio reflejen adecuadamente las nuevas relaciones marginales de sustitucin o trans-formacin. Consecuentemente, las interacciones entre los agentes va precios, lejos de ser perjudicia-les para la eficiencia econmica, son la base misma de la eficiencin del equilibrio competitivo.

12. En ocasiones, a las interacciones entre agentes va precios se les denomina externalidades pe-cuniarias y a las interacciones directas no retlejadas en precios se les llama externalidades tecnolgi-cas. Aqu, siguiendo la priictica ms frecuente, hemos reset-vado la denominacin

--j.

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mercado derivado del derecho de utilizacin a coste cero. -El fallo de mer-cado tiene su explicacin en la no consideracin por parte ele los usuarios del coste de uso de los recursos comunes, lo que trae consigo el debilita-miento de los incentivos a invertir en el mantenimiento o en el incremento del valor del recurso, la sobreexplotacin de ste y el riesgo de desaparicin del mismo.

Como en el caso de los bienes pblicos, los bienes de propiedad comn son de todos y de nadie. Pero a diferencia de aqullos, el problema no es la produccin, sino la proteccin de los bienes comunes. Asimismo, como ocu-. rre con los efectos externos, los bienes de propiedad comn son parcial-

mente excluibles y parcialmente rivales. Se trata, en definitiva, de tres ca-tegoras de bienes cuyos rasgos se solapan. En ltima instancia, el proble-ma de los recursos de propiedad comn es un problema de efectos externos negativos entre empresas o entre individuos. Cuando una empresa utiliza un recurso ele propiedad comn, sta reduce la cantidad disponible para el resto de las empresas. Si, como ocurre con los recursos de propiedad pri-vada, la empresa pagara por el recurso su precio de uso eficiente -esto es, el valor de su productividad marginal-, se vera forzada a tener en cuenta el valor de esta reduccin para las restantes empresas y el resultado sera eficiente. Por contra, en el caso de los recursos de propiedad comn el pre-cio pagado es nulo, de forma que cada consumidor o cada empresa no tie-nen individualmente en cuenta el perjuicio causado a los dems al reducir-se la cantidad disponible del recurso, ni tampoco poseen incentivos para ga-rantizar su proteccin.

El funcionamiento eficiente del mercado se basa en la existencia de una informacin suficiente. Con frecuencia, sin embargo, la realizacin de las

transacciones tropieza con la disponibilidad de informacin imperfecta y costosa con respecto a tres dimensiones importantes del problema de deci-sin individual: calidad, precio y futuro. El supuesto de que los agentes co-nocen perfectamente la naturaleza de los bienes, servicios y factores que utilizan implica que los individuos tienen un mapa de indiferencia bien de-finido y que las empresas se enfrentan a un mapa de isocuantas asimismo definido e identificado. En otras palabras, es necesario que los consumido-res conozcan cunta utilidad les reporta el consumo de una cantidad dada de bienes y que las empresas sepan cunto output pueden producir a par-tir de una determinada cantidad de factores de produccin. Esta circuns-tancia es plausible para ciertos bienes de caractersticas simples, como las materias primas bsicas o el trabajo no cualificado, pero no se verifica en un buen nmero de situaciones. La toma racional de decisiones exige, asi-mismo, que los agentes estn perfectamente informados acerca de dnde y cundo se puede comprar y vender, y a qu precios. Es decir, se requiere que sus restricciones presupuestarias estn bien definidas sin costes de bs-queda apreciables. Como en el caso anterior, este supuesto se da en ciertos intercambios, pero no en otros.

Asimismo, la maximizacin de los beneficios y la utilidad en un marco intertemporal slo produce resultados eficientes cuando la informacin hoy disponible sobre el futuro es suficientemente abundante, de modo que los

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individuos puedan cubrirse racionalmente frente a todo tipo de contingen-cias. Esto no es posible cuando la informacin es muy imperfecta o bien cuando no existe la posibilidad de asignar eficientemente los riesgos, al no existir mercados de seguros o de futuros. Con respecto a la difusin de in-formacin, en la medida en que sta tiene las caractersticas de un bien p-blico puro, su generacin por el mercado nunca ser totalmente eficiente. Con todo, la existencia de informacin imperfecta y costosa no siempre im-pide completar los intercambios, porque la gente acta con racionalidad li-mitada. En otros casos, sin embargo, los mercados no surgirn y las opor-tunidades de intercambio quedarn sin aprovechar.

Esta posibilidad nos remite a otra fuente de fallo del sistema competi-tivo de precios: la existencia de lnercados incompletos e informacin as{l1'!!-

1ca. Como punto de partida, recordemos que, de acuerdo con un conocido teorema demostrado por Arrow y Hahn (1971), el mecanismo competitivo producir asignaciones eficientes de recursos en un mundo de informacin imperfecta si los agentes se comportan como maximizadores de la utilidad o los beneficios esperados, asignando a cada estado de la naturaleza pro-babilidades subjetivas e independientes de sus propios actos, y existe un sis-tema completo de mercados para todas las posibles contingencias. De acuerdo con los distintos grados de aversin al riesgo de los individuos, s-tos especularn o se cubrirn comprando y vendiendo derechos de propie-dad de contenido condicionado a cada estado de la naturaleza posible. Los mercados de valores, de cambios y de materias primas son los nicos que ofrecen algo parecido a los derechos contingente::;. El fallo del mercad9 s deriva, precisamente, de la inexistencia generalizada de estos mercados. Dos son las causas bsicas de este fenmeno. En primer trmino, los

costes de transaccin asociados a la creacin de un mercado pueden ser al-tos en relacin al nmero de participantes. En este caso, la produccin p-blica podra ser adecuada si los costes de crear el mercado son inferiores a los beneficios potenciales derivados de su funcionamiento. La causa ms frecuente de la inexistencia de ciertos mercados privados es, sin embargo, el fenmeno de la informacin asimtrica. La informacin puede no estar igualitariamente distribuida entre las partes- por _dos razones: las limitacio-nes de la comunicacin humana (racionalidad limitada) y la intencin cte:.-liberada de engaar o distorsionar la verdad en inters de una de las par-tes:"La seleccin adversa y el riesgo de manipulacin o riesgo moral son dos d'e los problemas causados por la asimetra informativa, y estn en el ori-gen de la dificultad o la imposibilidad de crear o de hacer funcionar efi-cientemente algunos mercados.

La seleccin adversa se produce cuando existen distintos tipos de per-sonas atendiendo al riesgo con el que se registrar cierta contingencia, como, por ejemplo, una enfermedad o el impago de los plazos de un prs-tamo. Si el oferente de seguros de enfermedad o de prstamos no puede dis-tinguir entre clientes por razn de los distintos riesgos, una poltica razo-nable ser cargar primas o intereses basados en la prdida media esperada, discriminando en favor de los individuos con alto riesgo y en contra de quienes cuidan su salud y quienes ofrecen bajo riesgo de impago (oportu-

q 1

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nismo precontractual). Como consecuencia, los individuos de alto riesgo ad-quirirn ms cobertura o crdito de lo que resultara eficiente, y viceversa. En el lmite, si los individuos con bajo riesgo renuncian al seguro o el er-dilo, la prdida esperada crecer hasta hacer imposible el funcionamiento de estos mercados. El riesgo de manipulacin se presenta cuando el asegu-rado potencial puede, por medio de acciones no observables para el ase-gurador, influir sobre la probabilidad de que ocurra cierta contingencia desfavorable para- ste o sobre la magnitud de la prdida, o sobre ambas variables (oportunismo poscontractual). ste es el caso de los seguros de incendios, del seguro del automvil, de ciertos prstamos, de la cobertura privada de ciertas enfermedades o del seguro de desempleo. Tanto en estos ejemplos corno en otros muchos casos, la seleccin adversa y el riesgo de manipulacin pueden estar presentes de modo simultneo.

Refirmonos, finalmente, a la equidad distributiva. El mercado no es justo o injusto per se. El segundo teorema fundamental de la economa del bienestar implica que el mercado puede generar una infinidad de asigna-ciones eficientes para cada distribucin inicial de los derechos de pro-piedad, como resultado de la reasignacin de estos derechos. Cuando los agentes econmicos deciden, mediante el proceso de toma de decisiones co-lectivas determinado por sus instituciones polticas, que la distribucin de niveles de bienestar resultante de la competencia no es equitativa, la equi-dad redistributiva pasa a convertirse en una meta colectiva, como lo es la asociada al logro de eficiencia.

La solucin de los problemas redistributivos difcilmente puede prove-nir de un mercado puro con propiedad privada, por dos razones. En primer lugar, la redistribucin implica un cambio de la asignacin de derechos de propiedad sin contrapartida. La reasignacin no se producir voluntaria-mente, sino a instancias de una autoridad coactiva. Adems, la ausencia de grandes diferencias de renta o riqueza tiene las caractersticas de un bien pblico, lo que lleva asociados todos los problemas que suscita la provisin eficiente de un bien de esta naturaleza.

2.4. EXISTEN SOLUCIONES ORGANIZATIVAS DESCENTRALIZADAS?

Este interrogante puede reformularse as: ofrecen el mecanismo com-petitivo de precios y el sistema de propiedad privada incentivos para la coo-peracin voluntaria entre agentes que pueda remediar o corregir parcial-mente los fallos del mercado? La respuesta es simple: en algunos casos s, aunque casi nunca ele forma plenamente eficaz. De hecho, el surgilnie11to de la empresa como institucin bsica de las economas modernas de mercado es una respuesta organizativa descentralizada -aunque centralizada en su funcionamiento interno- a diversos fallos del mercado, producto de la exis-tencia de costes de transaccin de diferentes tipos e importancia. En pre-sencia de activos especficos y ele racionalidad limitada, la cadena ele con-tratos que conforma una empresa permite reducir costes de transaccin. Si

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existe oportunismo poscontractual (riesgo de manipulacin), puede ser me-nos costoso integrar estos activos en la unidad empresarial que arrendar sus servicios en el mercado. En realidaq, buena parte de estos activos especfi-cos no se ofrecern normalmente en el mercado y debern, por tanto, crearse en el seno de la empresa (por ejemplo, el capital humano especiali-zado). Por otra parte, la incertidumbre sobre las contingencias futuras hace que casi todos los contratos sean incompletos, de manera que la asignacin de los derechos residuales sobre los activos fisicos o las decisiones de em-pleo, es esencial. La asignacin de stos, as como de la capacidad de re-solver disputas dentro de una jerarqua empresarial, puede ser un impor-tante mecanismo de reduccin de costes de transaccin. La solucin em-presarial no est, sin embargo, exenta de costes: la realizacin de transac-ciones dentro de la empresa reduce la potencia de los incentivos, adems de introducir relaciones de agencia cuando los objetivos de las partes con-tratantes divergen, corno puede ocurrir entre propietarios, gerentes y em-pleados. Sobre estas cuestiones volveremos ms adelante. A continuacin nos centramos en los fallos del mercado que acabamos de analizar.

Los comportamientos no competitivos con frecuencia slo pueden sos-tenerse en el mercado si las barreras a la entrada son suficientemente pro-tectoras, y su eliminacin puede redundar en ganancias de eficiencia. Por ejemplo, el monopolio natural es atacable por otras empresas si se per-mite la libre entrada (Baumol, Bailey y Willig, 1977). Como resultado, los propietarios tendern a reducir precios y a aumentar la produccin hasta el lmite de cubrir costes medios, lo que supone una ganancia de eficiencia. Sin embargo, el precio de venta seguir siendo superior al coste marginal. En otras palabras, persistir una prdida neta de bienestar que las institu-ciones de mercado no pueden recuperar con acuerdos de tipo voluntario en-tre los agentes implicados. En algunos casos, no obstante, la libre entrada puede hacer inviable el monopolio natural. Este riesgo es muy acusado cuando el monopolio tiene distintas producciones con rendimientos dife-rentes, ya que algunos potenciales entrantes podran competir slo por las lneas ms rentables de negocio, dejando al monopolio con prdidas en las restantes. Ejemplos de este desnatado (cream-skimming) son las em-presas de transporte areo con varias lneas, o los servicios de atencin sanitaria que tratan tanto crnicos como odontologa y ciruga plstica. Si estos servicios se ofrecen por un monopolio y ste es atacable, los no ren-tables (lneas en prdidas y tratamiento de crnicos) podran dejar de pro-ducirse.

La atribucin y la exigibilidad efectiva de los derechos de propiedad y los costes de transaccin asociados son el origen comn de los problemas de eficiencia que suscita la existencia de no rivalidad, presente en los bie-nes pblicos, los efectos externos y los bienes de propiedad comn. En el caso de los bienes pblicos, ya qued indicado que la provisin privada tiende a ser ineficiente. Algunos autores, como Johansen (1977), dudan de la relevancia prctica de las estrategias de falseamiento, argumentando que cuando se enfrenta a los individuos a la posibilidad de falsear sus prefe-rencias, la evidencia experimental indica que sus reacciones tienden a ser

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ms honestas de lo que predice la teora econmica. As, algunos bienes p-blicos tradicionales, como los faros costeros, han sido explotados privada-mente, y el mecenazgo en las ciencias y las artes es una prctica habitual en las economas de mercado. Estos ejemplos, sin embargo, no desvirtan lo esencial: una gran mayora de individuos, si pudier:.t, actuara conforme al modelo del usuario gratuito. Baste pensm~ por ejemplo, en lo que ocu-rrira si los pagos impositivos necesarios para finmciar los bienes pblicos fueran voluntarios en vez de obligatorios.

Corregir o internalizar una externalidad es lograr que los precios de mercado reflejen todos los costes y beneficios marginales de una actividad, tanto los internos o privados como los externos, de forma que la actividad generadora de externalidades se ajuste a su nivel eficiente. En principio, si se cumple el teorema de Coase, las instituciones de mercado podran por s mismas resolver el problema. Si negociar no es costoso y los derechos de propiedad estn bien delimitados y son exigibles, las partes afectadas 'ne-gociarn privadamente entre s hasta alcanzarse los niveles eficientes de consumo y de produccin del bien generador de externalidades. Este resul-tado se explica porque la asignacin adecuada de los derechos de propie-dad abre la posibilidad de que se cree un mercado para el efecto externo capaz de establecer un precio por su generacin. Sin embargo, el resultado de Coase en su versin estricta tiene una aplicabilidad limitada, al basarse en unos supuestos muy restrictivos sobre los costes de negociacin y la in-formacin de la que disponen los negociadores.

Con respecto a los costes de negociacin, las externalidades ms im-portantes afectan simultneamente a muchos agentes, y esto puede elevar los costes de alcanzar un acuerdo a niveles prohibitivos. Pensemos, por ejemplo, en los problemas de contaminacin que sufre una gran ciudad. Esta contaminacin podra estar siendo generada por centenares de miles de automviles y calefacciones domsticas y millares de fbricas situadas en la periferia de la ciudad. Por otro lado, los afectados son los millones de personas que residen en esas ciudades. Los costes de sentar a negociar a tal cantidad de afectados seran tan elevados que haran nimias las posibles ganancias de la negociacin. Tampoco es perfecta la disponibilidad de in-formacin. Como se ha sealado, muchos efectos externos son en realidad consumos no rivales de algn bien. Como los verdaderos beneficios y cos-tes marginales que ocasiona el efecto externo no son observables y no exis-ten precios que los reflejen, los procesos negociadores deben afrontar un problema de usuario gratuito que, en ltima instancia, puede impedir que las negociaciones conduzcan a asignaciones eficientes.

Consideremos, por ejemplo, el caso de la contaminacin, que afecta a muchos individuos. Si el derecho a contaminar pertenece a las empresas, para que la negociacin fuera eficiente cada uno de los perjudicados debe-ra pagar una compensacin por reducir la produccin en funcin del dao marginal que soportan. A la vista de esto, cada perjudicado tratara de mi-nusvalorar el perjuicio que realmente sufre para as minimizar el pago in-dividual que debe realizar y, al mismo tiempo, beneficiarse de la reduccin del nivel de actividad derivado del pago de Jos restantes per:judicados. Este

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comportamiento de usuario gratuito llevar a reducciones ineficientemente bajas del nivel de actividad de la empresa emisora. En sentido estricto, el problema del usuario gratuito surgir en cuanto existan ms de dos agen-tes perjudicados (beneficiados) por un efecto externo negativo (positivo), y su importancia relativa ser mayor cuanto ms grande sea el nmero de afectados. As pues, puede concluirse que, excepto en el caso en que exis-tan pocos agentes afectados por un efecto externo y ste ~ea adecuadamen-te medible, las soluciones privadas eficientes a las externalidacles a travs de la negociacin apuntadas por el teorema de Coase, son difcilmente al-canzables. Al igual que ocurra con los bienes pblicos, la reduccin en los costes de negociacin y el problema del usuario gratuito pueden justificar una intervencin de la autoridad que vaya ms all de la mera delimitacin de los derechos de propiedad.

En el caso de los recursos de propiedad comn, el nivel ptimo de ex-plotacin slo puede alcanzarse mediante la accin colectiva. Idealmente, un acuerdo entre todas las empresas pesqueras para reducir su actividad conjunta al nivel ptimo lograra este resultado. Sin embargo, con un n-mero muy grande de individuos este arreglo sera de dudosa efectividad, ya que existen incentivos para que cualquiera rompa el acuerdo unilateral-mente. Otra solucin ideal sera negociar la divisin del banco entre las em-presas pesqueras, asignando a cada una el derecho a explotar su porcin. Los costes de vigilancia y cumplimiento de esta asignacin de derechos po-dran, no obstante, ser muy graneles. Ms factible sera la asignacin del de-recho de propiedad sobre el banco a una sola empresa, caso en el que la maximizacin del beneficio privado llevara precisamente al mximo bene-ficio social. La explicacin es simple: la sobreexplotacin tendra efectos ne-gativos que incidiran sobre la propia empresa, mientras que al maximizar el beneficio la adjudicataria ele la explotacin se apropiar de todas las ga-nancias del uso eficiente del recurso. Esta solucin, sin embargo, puede pre-sentar otros problemas. As, si la adjudicacin fuese una concesin tempo-ral rotatoria habra incentivos a la sobreexplotacin. Al final del prximo captulo analizaremos de nuevo estas cuestiones.

Refirindonos a los casos de informacin imperfecta o asimtrica, en ocasiones los agentes privados pueden suplir por s mismos esta imperfec-cin, suministrando informacin a un coste u ofreciendo formas contrac-tuales especficas. En algunas situaciones, el asegurador puede obtener in-formacin de la interaccin con la otra parte y de la experiencia para re-ducir indirectamente el riesgo de manipulacin, reduciendo las primas o aumentndolas en funcin del historial del asegurado, y excluyendo del se-

, guro ciertas coberturas y determinados tipos de asegurado. En otras pala-bras, la informacin generada y la reputacin adquirida en los tratos repe-tidos pueden bastar. Por otra parte, existen agencias y publicaciones espe-cializadas que facilitan la informacin necesaria en la adquisicin ele una vivienda usada de determinadas caractersticas o asociaciones que velan por la certificacin de estndares profesionales. Cuando el mercado no puede por s mismo suplir esta asimetra de informacin -mediante chequeos, ga-rantas, cribas y seales-, ciertos servicios no se producirn. En el mismo

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sentido, las soluciones al problema del riesgo de manipulacin son en oca-siones puramente privadas (existen seguros privados de incendio, de enfer-medad y de accidentes automovilsticos), pero en importantes casos los mercados no sern capaces de canalizar ciertas transacciones (por ejemplo, aseguramiento del desempleo o de determinadas contingencias sanitarias).

Por ltimo, en el caso de la redistribucin, un mercado puro con pro-piedad privada no ser normalmente el mejor mecanismo para alcanzar metas de equidad. La existencia de individuos altruistas puede explicar un cierto grado de redistribucin voluntaria. Pero ste ser tanto ms limitado cuanto mayor sea el nmero de individuos altruistas o mayor sea la preo-cupacin por la desigualdad agregada y menor por la situacin de pobreza de individuos concretos, a causa del fenmeno del usuario gratuito.l3 Por otra parte, si las metas redistributivas establecidas a travs del mecanismo de decisin colectiva van ms all de la disposicin voluntaria a renunciar a sus derechos de propiedad por parte de los individuos altruistas, ser ne-cesario recurrir a formas institucionales distintas del mercado.

Recapitulando las conclusiones de esta seccin, cuando se incumplen algunos de los supuestos tcnicos, institucionales, de comportamiento y de informacin que garantizan el funcionamiento del mercado, son necesarias nuevas formas de organizar la produccin y el intercambio. En un nmero no despreciable de casos, estas iniciativas pueden ser puramente privadas. En otros, sin embargo, los costes de transaccin son de tal magnitud que los intercambios voluntarios sern muy limitados o no se producirn en ab-soluto. En estas condiciones, podemos preguntarnos: existen otras formas organizativas no privadas que reduzcan los costes de transaccin y resuel-van de la forma ms eficiente los problemas de motivacin y de coordina-cin que originan los fallos del mercado? El Estado, con sus variadas es-tructuras de gestin, es una posible respuesta.

3. El Estado como organizacin (I): la doctrina del inters colectivo

3 .l. Es EL ESTADO UNA ORGANIZACIN DIFERENTE?

Si la empresa puede ser contemplada como una forma organizativa al-ternativa al mercado puro de propiedad privada, en razn de las ventajas que ofrece en un mundo caracterizado por la necesidad de usar activos es-pecficos y de establecer contratos incompletos, qt rasgos especficos pre-senta el Estado como organizacin? Aunque usualmente las nociones de "autoridad y jerarqua se asocian a la institucin estatal, stas son tam-bin caractersticas de la organizacin interna empresarial. Para identificar

13. Si a un individuo rico A le importa la pobreza de B, tendr incentivos para donarle recursos. En cambio, si a A le importa el grado de pobreza en la sociedad y existen muchos individuos ricos, sus incentivos le llevarn a beneficiarse de la generosidad de los otros para con los pobres, evitando contribuir de acuerdo l:On sus preferencias. En consecuencia, la redistribucin ser un bien pblico puro, y, dejada a la libre voluntad de los ricos, se ofrecer en cuanta limitada.

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las caractersticas distintivas del Estado es conveniente remitirse a la idea Ciel estado natural>r de Hobbes (l6Sl). En este estado natural no existe

-mo ni tuyo porque rio hay leyes; podemos poseer~ pero no tenemos de-recho a nada. La vida humana en estas condiciones se reduce a una bata-lla continua y sin reglas, en la que al final todos pierden, tratando de luchar por los recursos escasos, buscando la seguridad de la posesin y procuran-do la defensa frente al robo. Es una vida en la que no tienen sentido los acuerdos espontneos de cooperacin, ya que no puede asegurarse su ct1!'n.-'j5limiento. Una. vida, en palabras ele Hobbes, solitaria, pobre, antiptca, 5rutal y breve. El deseo instrumental y racional de unas relaciones pacfi-cas que definan y aseguren la propiedad y sus beneficios, que den base a la industria, la agricultura y el comercio, es el origen del contrato social del que emerge la institucin cooperativa a la que llamamos Estado.

Nozick (1974) se refiere a este proceso como mano invisible de la cooperacin racional, sin cuya actuacin la mano invisible de la compe-tencia no puede producir los benficos efectos descritos por el primer teorema fundamental ele la economa del bienestar. El Estado surge, en la teora hobbesiana, previa renuncia de todos al derecho natural a la defensa de la vida y ele las propias posesiones, como una institucin -individuo o asamblea- depositaria de la fuerza que se necesita para hacer efectivas las leyes naturales: los pactos sin espadas no son ms que palabras. En la l-gica ms prosaica de los economistas, si hay economas de escala en la ac-tividad de definir y proteger los derechos de propiedad (esto es, si es me-nos costoso hacerlo conjuntamente mediante una institucin que dejar que cada individuo incurra en costes para defenderse y atacar otras posesiones), surgir una coalicin de todos los agentes que acordar no robarse y se con-ceder a s misma poderes de coaccin para afianzar la cooperacin.

Esta prediccin, establecida mediante la teora de los juegos por Bush y Mayer (1974), Schotter (1981) e Inman (1987), contiene los dos rasgos a los que el influyente anlisis de Stiglitz ( 1989) sobre el sector pblico re-duce el papel econmico del Estado como organizacin:

1) Pertemncia universal. Todos pertenecemos al pas en el que nace-mos o decidimos vivir y quedamos bajo la jurisdiccin del Estado. Podemos elegir un trabajo u otro, o pertenecer a distintos clubs privados o a ningu-no. De la accin estatal. sin embargo, no nos podemos sustraer~ y la elec-cin del pas de residencia es limitada.

2) Poder de coaccin. Las organizaciones privadas tienen poder de obligar sobre quienes aceptan contractual y voluntariamente obligaciones de hacer o no hacer. El Estado tiene este poder en grado mxin10 -mono-poliza el uso legtimo de la violencia y prima sobre los acuerdos volunta-rios- y lo puede ejercer sin aquiescencia individual, esto es, sin contar con la voluntad de cada individuo en particular.

Los rasgos distintivos de la organizacin estatal le confieren unos po-deres y unas posibilidades que resultan esenciales para establecer su papel econmico. El Estado tiene el poder de inlmducir impuestos, el poder de

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legislar, el poder de prohibir y el poder de castigar. El uso adecuado de es-tos poderes permite una reduccin de los costes de transacci11 que puede ser muy apreciable, corrigiendo fallos del mercado y redistribuyendo dere-chos de propiedad. En estas ventajas se funda la llamada doctrina del in-ters colectivo, que exponemos sucintamente a continuacin.

3.2. EL DISEO DE LA POLTICA PBLICA: ASPECTOS NORMATIVOS

La doctrina del inters colectivo es una teora normativa que justifica a priori la intervencin pblica ms all de la simple garanta de los derechos de propiedad y permite analizar estilizadamente el diseo de polticas p-blicas. Esta teora se basa en el supuesto de que, en su relacin con los ciu-

1 dadanos, el gobierno trata de hacer mximo el bienestar social. El inters colectivo queda as definido con referencia al bienestar ele los ciudadanos. ste ser mximo si el Estado: 1) facilita la creacin de mercados y la rea-

. lizacin de las transacciones que dejan de producirse cuando los supuestos que garantizan el funcionamiento eficiente del mercado se incumplen; y 2) utiliza sus poderes de gravar, transferir y reasignar derechos de propie-dad para alcanzar una distribucin equitativa de los resultados, de acuerdo con los prinCipios de equidade.stablecidos por la coalicin de todos los- in-dividuos--mediante el proceso polti~o~I.4 Este inters colectivo suele repre-sentarse formalmente medante una funcin de bienestar social, que es aproximadamente una suma ponderada de los ndices de bienestar de todos los agentes, siendo las ponderaciones un reflejo de las preferencias sociales en materia de equidad o de justicia econmica.

La doctrina del inters colectivo es una teora optimista de las posibili-dades de la intervencin pblica. Supone que los depositarios de los pode-res del Estado no tienen otras metas que las derivadas de la maximizacin del bienestar social, que tienen poderes e informacin suficiente para al-canzar estas metas en su mximo grado, y que la organizacin interna del Estado proporciona a sus gestores incentivos y mecanismos de coordina-cin adecuados. En qu formas concretas puede un gobierno perfecto- me-jorar los resultados de un mercado imperfecto? - El Estado interviene en el funcionamiento de la economa de mercado

de muy diversas formas. Con la legislacin, ofrece un marco apropiado a las transacciones del mercado, garantizanao los derechos de propiedad y las condiciones de la competencia. La regulacin, la provisin de bienes y ser-vicios, su financiacin y la produccin pblica, implican interferencias di-rectas y explcitas en el mecanismo competitivo. Las transferencias mone-tarias hacia el sector privado, por ltimo, suelen originar efectos indirectos sobre el comportamiento de los agentes privados.

14. Schotter (1981) demuestra que la coalicin inicial que decide conferir al Estado poderes se mantendr aunque ste redistribuya derechos de propiedad, siempre que para los individuos perdedo-res sea ms beneficioso estar dentro que fuera de la proteccin del sistema de derechos de pmpiedad.

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Corno hemos argumentado en la seccin anterior de este apartado, la actividad econmica sera muy reducida en ausencia de una mnima accin colectiva, ya que slo la fuerza y la vigilancia individuales -que son activi-dades improductivas socialmente- podran impedir el robo ele los medios ele produccin o la apropiacin violenta ele los frutos ele la aportaCin de estos medios a los procesos productivos. El Estado tiene como una de sus funciones primarias la de definil~ crear y proteger los derechos de propie-dad mediante el establecimiento de una estructura legal bsica. Asimismo, la garanta de las condiciones competitivas elementales incluye, entre otras, las normas sobre los contratos, las quiebras, las prcticas monopolsticas, las condiciones ele concurrencia, las garantas de calidad y el uso de la in-formacin confidencial. Esta estructura legal dentro de la que los indivi-duos, las empresas y el propio Estado pueden actuar y relacionarse entre s, requiere, a su vez, ele las instituciones necesarias -un sistema judicial, cuerpos ele polica, servicios de inspeccin y supervisin, etc.- para asegu-rar su eficacia prctica.

Paralelamente, la organizacin estatal puede adoptar un papel muy ac-tivo en la regulacin de las transacciones econmicas. Se entiende por re-gulacin aquella forma de gestin pblica dirigida a conseguir los fines del regulador (el Estado) mediante la modificacin del entorno en el que se de-senvuelve un agente econmico que posee autonoma de decisin: empr-sas privadas, organismos pblicos, consumidores, entidades no lucrati-vas, etc. La regulacin opera mediante la fijacin legal de objetivos, es-tndares o restricciones, que los agentes afectados -ajenos a la jerarqua estatal- deben satisfacer o respetar, sin perjucio de la autonoma de sus de-cisiones, tanto para alcanzar los objetivos regulatorios corno respecto de las restantes dimensiones de su actividad.

Algunas regulaciones (por ejemplo, las que afectan a la venta de alco-hol o las referidas-al establecimiento de horarios comerciales) se relacionan a veces ms con los valores sociales dominantes y con el peso de los grupos de inters afectados que con argumentos estrtctafue11te econmicos. Sin embargo, muchas de las regulaciones pblicas son de gran trascendencia para el funcionamiento eficiente de los mercados, especialmente cuando la informacin es imperfecta. As, la regulacin de la calidad afecta funda-mentalmente a las condiciones de la oferta de bienes y servicios. Ejemplos de estas regulaciones son la exige