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TTULO

LAS POLTICAS SOCIALES DURANTE LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN PERSPECTIVA COMPARADA

AUTORA

Mariana Iatco

Esta edicin electrnica ha sido realizada en 2013 Directores Salvador Cruz Artacho y Valerii Mosneaga Institucin Universidad Internacional de Andaluca

Doctorado Interuniversitario: Movimientos sociales y construccin de la Tesis ciudadana en el mundo contemporneo en perspectiva

contempornea ISBN 978-84-7993-919-9 Mariana Iatco De esta edicin: Universidad Internacional de Andaluca

Fecha Lectura 20/11/2012

Universidad Internacional de Andaluca, 2013 (Tesis presentada en 2012)

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1

Sede Antonio Machado Baeza

Programa de Doctorado Interuniversitario

Movimientos sociales y construccin de la ciudadana en el mundo

contemporneo en perspectiva comparada

TESIS DOCTORAL

LAS POLTICAS SOCIALES DURANTE LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN PERSPECTIVA COMPARADA

Dirigida por:

Dr. Salvador Cruz Artacho

Dr. Prof. Valerii Mosneaga

Presentada por: Mariana Iatco

Repblica de Moldova Universidad del Estado de Moldova

Departamento de Ciencias Polticas y Administrativas

UNIA


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Plan de investigacin Introduccin

PARTE I

Consideraciones conceptuales sobre polticas sociales parte componente de las polticas pblicas

1.1 Desarrollo y marco de las polticas sociales de dentro de las polticas pblicas........................................................................................................................18 1.2 Significados del concepto poltica social: viejos y nuevos desafo.............33 1.3 La tipologa de las polticas sociales...................49 1.4Financiacin de las polticas sociales y el impacto de la crisis mundial..............59

PARTE II

Aparicin y desarrollo del Estado de bienestar

2.1 Concepto del Estado de bienestar: naturaleza y objetivos....................................79

2.2 La diversidad de los Estados de bienestar............................................................89

2.3 La comparacin de los modelos del Estado del Bienestar96 2.4 El cuestionamiento de la crisis del Estado de bienestar..105

PARTE III

Polticas de proteccin social: concepto, estructura, funciones

3.1 La proteccin social aspectos conceptuales..................................................119 3.2 Estructura del sistema de proteccin social: funciones y actores....................132 3.3Dimensiones de las polticas europeas de proteccin social: tendencias y desafos..149

PARTE IV

Un anlisis comparativo sobre las polticas sociales en Repblica de Moldavia y Espaa

4.1El marco institucional de las polticas sociales en Repblica de Moldavia y Espaa..173 4.2Objetivos e indicadores sociales de las polticas sociales en Repblica de Moldova y Espaa..253 4.3El papel del Tercer Sector en el desarrollo de las polticas sociales en perspectiva comparada...303

A modo de reflexionar y conclusiones.335 Anexos y fuentes...349 Bibliografa...358


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Introduccin

Actualidad de la investigacin. Como se puede deducir del ttulo, el presente

trabajo est dirigido a entender y analizar un fenmeno extremadamente complejo y

multidimensional como es la poltica social. La poltica social, nacida como una

forma del control social de la poblacin mediante la promocin del bienestar, ha

tenido la finalidad de la estabilidad y la paz social. Independiente de las

motivaciones, bien sea humanitarias, de justicia social, de amortiguacin de los

conflictos generados por el capitalismo o incluso de conservacin del poder por parte

del partido dominante, y de los factores que la han impulsado, como, por ejemplo,

movimientos sociales, el obrero o el feminista, partidos polticos, grupos de presin o

de inters, el resultado al final ha sido el crecimiento del Estado del bienestar.

En las ltimas dcadas del siglo XX pocos temas han sido ms debatidos y han

generado ms literatura general y especializada que la poltica social y el Estado del

bienestar. Las razones de este inters son numerosas. Afirmara que nos afecta a

todos en los mbitos ms personales y privados de nuestra vida, los de la subsistencia

y el bienestar. De hecho, la construccin de un sistema de proteccin social para las

personas es un logro de las sociedades avanzadas, que se foment, no sin esfuerzo,

con las crisis y los numerosos conflictos, algunos de los cuales siguen todava sin

resolverse hasta hoy da.

El coste de las polticas sociales supone una gran inversin que afecta en

nuestras sociedades a numerosas reas de la vida comunitaria, tales como, por

ejemplo, la econmica, la fiscal o la presupuestaria. A pesar de este esfuerzo la

desigualdad social sigue siendo considerable en nuestros das. Los partidos y los

polticos han convertido el Estado del bienestar en el centro de sus programas y

debates electorales por la trascendencia que las polticas sociales tienen para la

ciudadana.

Adems, los cambios demogrficos y sociales a los que estamos asistiendo

contribuyen a que las necesidades de las personas aumenten y, por ende, las

demandas de una mayor y mejor poltica social. Todo esto conforma un conjunto de


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intereses, actitudes, reivindicaciones y medidas de sumo inters poltico social y de

actualidad, a pesar de que los inicios del Estado del bienestar se remontan a finales

del siglo XIX.

Desde finales de la dcada de los cuarenta del siglo XX hasta nuestros das, las

polticas sociales se han ido consolidando en modelos institucionales de gran

naturaleza normativa, que, por as decir, han encarnado los derechos sociales de la

ciudadana. En los ltimos aos el ciclo de la poltica social ha sufrido enormes

cambios y trastornos, debido a los nuevos procesos econmicos, polticos e

histricos.

De momento, las caractersticas del nuevo ciclo de poltica social son,

obviamente, inciertas y la literatura sobre l es muy abundante. Ahora bien, lo que si

podemos observar es el campo en el que se confrontan concepciones y actores,

necesidades sociales y procesos para afrontarlas. De esta manera, se plantean las

siguientes preguntas: Cmo se est construyendo este nuevo ciclo y enfoque de

poltica social? Mediante qu orientaciones, procesos, estrategias, estructuras y

reorganizaciones?

Si en periodos en que la sociedad se encuentra en su conjunto en una

trayectoria ascendente, varios de los problemas de la vida humana son menos obvios,

al contrario pasa en periodos de crisis, marcados por la decadencia econmica, pues

stos obtienen fuertes contornos y llaman la atencin de una manera especial.

El inters por estudiar y analizar el funcionamiento de las polticas sociales

surgi a lo largo de mi formacin acadmica y del desempeo de mi labor como

profesora de Polticas Pblicas en la Universidad del Estado de Moldavia durante casi

ocho aos. Adems, los estudios que realic en la Licenciatura de Ciencias Polticas

abrieron para m nuevos horizontes de anlisis y nuevos interrogantes que he tratado

de abordar en esta tesis.

Qu intereses han primado hasta llegar a las actuales polticas sociales y qu

procesos han surgido en otras sociedades?. Qu caracteriza un sistema de proteccin

frente a otros? Cmo definimos las situaciones de necesidad y qu medidas se estn


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impulsando para resolverlas? En qu medida se resuelven los problemas sociales y

cmo podemos medir los resultados? Qu objetivos se plantea la sociedad en

transicin y hacia dnde nos dirigimos? Son algunas de las preguntas que como

profesional me he ido planteando y que, modestamente, espero poder abordar y

contestar.

Por otra parte, la importancia de las polticas sociales es innegable en nuestras

sociedades complejas, tanto como lo fue en anteriores pocas. Ya que en cualquier

momento de nuestras vidas, ahora y siempre, nos podemos encontrar ante situaciones

en las que precisamos de apoyos exteriores para superarlas. Esta es una de las cosas

fundamentales que he aprendido durante mi trabajo de investigacin: que la

proteccin social no es slo para algunas personas, sino para todas las personas,

aunque s es cierto que es ms para unas que para otras.

El hecho de que exista desigualdad social es la razn por la que las polticas

sociales llegan a ser tiles para algunos grupos sociales, pues nunca podremos

resolver todos nuestros problemas individualmente. A veces necesitaremos de

apoyos, orientacin o cuidados ajenos, dado que a lo largo de la vida surgen

acontecimientos, unas veces trgicos, como una enfermedad, un accidente laboral o la

prdida del empleo, y otras veces naturales, como la edad avanzada, el necesario

cuidado de los hijos o el fallecimiento de la persona que aporta los ingresos en la

familia. Esas situaciones pueden ocurrir y nuestras propias capacidades, las de

nuestro entorno y las de nuestros familiares no puedan ser suficientes.

Es entonces cuando se hace necesario que otros mecanismos se activen para

que no perdamos nuestros derechos bsicos, en concreto cuando algo esencial falla a

nuestro alrededor. Son las instituciones que transcienden lo privado las que, en esos

momentos, tiene que velar por asegurar el bienestar social de las personas y la

existencia de unos mnimos, aunque imprescindible, recursos que nos permitan seguir

viviendo como ciudadanos/as de pleno derecho.

Adems de sealar que la poltica social beneficia a todas las personas, no

debemos olvidar que tambin nos incumbe a todos. Sin el ejercicio de la solidaridad,


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la existencia de los Estados del bienestar no sera posible, y, como esa solidaridad no

surge espontneamente en nuestras complejas sociedades, es por lo que las

autoridades pblicas asumen la responsabilidad de generarla. Ya el famoso

investigador Durkheim entenda por solidaridad una caracterstica estructural ms

relevante de los sistemas sociales, por la que sus diversos factores se interrelacionan

y forman un todo global.

Esta solidaridad se refleja en la solidaridad moral encarnada en las

instituciones y en el sentimiento moral generalizado entre las personas. A lo largo de

los diversos periodos histricos, y a causa de la evolucin de la divisin del trabajo,

se han producido dos tipos de solidaridad: la mecnica, basada en la semejanza

propia de la sociedad preindustrial, a la que le caracteriza una fuerte conciencia

colectiva, lo que se institucionaliza en el derecho represivo, y la orgnica de la

sociedad moderna, en la que la mayor complejidad social implica un menor grado de

conciencia colectiva y que se institucionaliza en el derecho restitutivo.

En cualquier sociedad se produce el hecho de la necesidad de la

interdependencia, pues, como se sabe, nadie es autosuficiente. Surge la necesidad de

contar con el resto de las personas en todos los mbitos de la vida, lo que crea lazos

de interrelacin, que, a su vez, contribuyen a mantener unida la sociedad humana.

Podemos aplicar este planteamiento de interdependencia a las polticas sociales

en nuestras modernas sociedades. Mediante las polticas sociales, se ayuda a los que

estn en situacin de dificultad, se hace frente a los problemas sociales, y, mediante

nuestros impuestos, se sufragan los gastos econmicos de los servicios que sirven

para procurar el bienestar social y la superacin de los problemas sociales. Como esta

corresponsabilidad no se realiza espontneamente y, adems, exige de una compleja

organizacin, la responsabilidad poltica la asume el Estado. Indudablemente, este

funcionamiento contribuye a la cohesin y a la paz social.

La poltica social es la que puede contribuir a la prevencin y la disminucin

de los problemas sociales, con mayor impacto sobre otros aspectos de la sociedad, y,

en primer lugar, sobre la estabilidad del bienestar. Lo que hay que subrayar es el


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hecho de que las polticas sociales representan un sistema en permanente cambio. Por

una parte, debido a las modificaciones en el tiempo, los factores sociales influyeron

en la dimensin y la configuracin de las necesidades sociales, y, por otra parte, a

causa de la movilidad del contexto poltico, econmico y social en concreto.

En estas condiciones, las polticas sociales plantean problemas de adecuacin,

tanto en relacin con sus objetivos, actores que contribuyen a su realizacin, como

en relacin a las medidas prcticas para alcanzar los objetivos propuestos.

La especificidad de los problemas sociales en los pases en transicin desde un

sistema totalitario hacia la democracia, con una economa de mercado, es una

realidad hoy da. Por lo tanto, la implantacin y solucin de los problemas de esta

categora nos invita a reestructurar, repensar, analizar y evaluar los conceptos,

nociones y establecimientos sociales, a reconsiderar valores sociales universales y

nacionales y a construir nuevos marcos tericos y soluciones prcticas.

La problemtica del mbito social actualmente en la Republica de Moldavia1

es de mxima importancia, siendo un elemento de constante referencia de la mayora

de las decisiones adoptadas con respecto a la reforma social y econmica. El anlisis

de la evolucin registrada en planes sociales desde 1991 y de los pasos dados en

relacin con la reforma en la esfera social hasta el presente demuestra que las

polticas sociales no han gozado de una atencin primaria y necesaria para estudios

en este marco, desarrollando ms bien un papel marginal en las investigaciones y

preocupaciones relacionadas con la reforma del sistema econmico-social.

La inobservancia de este segmento nos preocupa ms si tenemos en cuenta que

la realizacin de la reforma econmica ha de tener en consideracin ms problemas

y tensiones sociales de lo que se crea inicialmente. La experiencia hasta hoy ha

demostrado que los efectos sociales indeseados no slo pueden llevar a empeorar

1 Situacin geografica: Europa sudoriental, entre Rumania y Ucrania, en el territorio comprendido entre los ros Prut

y Nistru, la Repblica de Moldavia tiene superficie: 33.843 km2. Poblacin: 4.320 000 habitantes (2007). Densidad de poblacin: 128habitantes por km2. Capital: Chisinau. Forma de Gobierno: repblica parlamentaria. Legislatura nacional: parlamento unicameral, compuesto de 101 miembros elegidos directamente mediante el sistema

proporcional. Jefe de Estado: el Presidente.


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continuamente las condiciones de existencia, sino conducir al aplazamiento de

medidas de reforma econmica y a la disminucin de estos efectos.

A partir de los nuevos cambios en la sociedad moldava, los problemas sociales

que afronta exigen una atencin especial y un estudio riguroso tanto por razones de

equidad y justicia, como por motivos de eficiencia, orientacin y utilidad de los

recursos asignados a la actividad social, y a la mejor combinacin de las medidas

sociales con las econmicas.

El grado de investigacin. Desde el contexto transitorio hacia la democracia y

la realidad mundial contempornea, se est constatando que la poltica social entra en

una fase de crisis, que varios autores se proponen analizar y explicar. En este

sentido, la definicin de la poltica social ha presentado dificultades para los

investigadores, que de una manera sorprendente elaboraron numerosas modalidades

de enfocar y tratar la poltica social.

Dado el hecho de la complejidad de definicin, la mayora de los analistas

ponen el acento slo sobre una serie limitada de factores, aunque se reconoce la

necesidad general de un enfoque completo que abarque la entera escala de variables

que influyen en el fenmeno de la poltica social.

El estudio de las polticas sociales se est realizado tanto por autores

extranjeros, en nuestro caso espaoles, como por autctonos. Debemos mencionar

que los estudios realizados en el dominio de las polticas sociales fueron efectuados

por escuelas americanas y europeas, las cuales tuvieron como investigadores a N.

Barr, Pierson P., Esping-Andersen G., Marchall T.H., Mishra R., Titmuss R., Donati

P., Drucker P., Aleman Bracho, Garcia Pelayo M., Gilbert N., Habermas J.,

Martinez M.A., Sartori G., Herrera Gmez M., Castn Boyer P. y muchos otros que

propusieron anlisis especficos y clasificaciones tericas con respecto al fenmeno

de la poltica social. Tambin se conocen una serie de autores propios, que aportaron

varios estudios en este mbito e hicieron valorosos anlisis, pudiendo mencionar a

autores como Saca V., Teosa V., Mosneaga V., Rusnac G., Varzari P. Chistruga I.,


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Blanovschi A., Bulgar M., Dilion M., Caroioni Gh., Reabov L., Platon M., Trofimov

V., Burloiu P., Negu I., Preda M., Zamfir C., etc.

Al mismo tiempo cabe mencionar, y no hay que olvidar, el marco normativo, el

legislativo y las encuestas realizadas por varias instituciones pblicas que sirvieron y

sirven como bases pragmticas de las acciones y cambios en la reforma social en la

Republica de Moldavia y en el fomento del mbito social en Espaa.

Todos los autores formularon opiniones, clasificaciones y concepciones acerca

del fenmeno de poltica social en una sociedad en cambio hacia democracia, que han

contribuido al mejor conocimiento de esta problemtica de investigacin y que han

servido como soporte terico y apoyo prctico para la presente tesis de investigacin.

La estructura y los objetivos de la investigacin. La investigacin de nuevas

configuraciones institucionales en la reorganizacin de polticas sociales en una

sociedad en transicin hacia la democracia, desde un sistema de seguridad social

centralizado, planificado hacia un sistema autnomo, descentralizado, y la

perspectiva comparada es la finalidad de esta obra de investigacin.

Pretendo ofrecer las bases analticas e informativas esenciales, para

comprender como se est configurando la poltica social en la sociedad moderna,

compleja y en transicin, partiendo de una perspectiva comparada.

Mi objetivo no es ofrecer recomendaciones pragmticas para resolver el

problema de las necesidades y conflictos sociales generados por el propio sistema

econmico, sino acercarnos a entender aquellos factores relevantes que influyen en la

formacin, expansin y consolidacin del sistema de polticas sociales. Tambin

hacer una incursin histrica comparada en cmo se han desarrollado las polticas

sociales en Espaa, siendo una experiencia de anlisis y de enseanza para la

elaboracin de las polticas sociales moldavas.

Y debemos decir, tambin, que nos acercamos a este objeto de estudio desde

una postura metodolgica decididamente interdisciplinar, incorporando al anlisis las

aportaciones realizadas por diferentes disciplinas acadmicas, como la economa, la

sociologa, la politologa, el derecho laboral, la historia, etc.


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Tal y como hace mucho tiempo mencionaba y recomendaba el autor Titmuss

R., slo desde un enfoque abiertamente interdisciplinario se puede abordar un tema

tan complejo y multidimensional como son las polticas sociales.

La hiptesis general de partida de esta investigacin est relacionada con la

perspectiva comparada del funcionamiento de las polticas sociales en la sociedad

espaola y en la moldava. En cierta medida, hay que reconocer que han existido

importantes y fundamentales avances en la poltica social de ambos pases, pero an

siguen existiendo problemas sociales que presentan grandes dificultades en el

desarrollo social, a los que no siempre se les da la adecuada respuesta.

A medida que se avanzaba en la fase de exploracin de esta tesis, otros

elementos de anlisis fueron perfilndose, lo que contribuy a plantear otras hiptesis

complementarias:

Otras polticas sociales son ms eficaces. Algunos pases europeos parecen tener

ms xito en los resultados de sus polticas sociales, incluso Espaa, pues han

diseado programas y han presentado niveles de proteccin social que no existe en

Moldavia.

Aunque sean evidentes las nuevas necesidades sociales, no se acta con previsin.

La intervencin social que se realiza tanto en Espaa como en Moldavia es slo

una respuesta a la demanda y, adems, insuficiente. As, por ejemplo, frente a los

problemas y estimaciones acerca del aumento de personas mayores en el caso

espaol y moldavo, o sobre la desinstitucionalizacin de los nios con ms

necesidades en Moldavia, no se estn adoptando medidas especficas, ni parece

existir una voluntad decidida de adelantarse a los problemas.

El gasto social que se realiza en los ambos pases es insuficientes para cubrir las

polticas sociales destinadas a diversos beneficiarios. Las familias siguen siendo el

principal marco de seguridad y sobre ellas a menudo recae la responsabilidad

primaria del bienestar de sus miembros, sin recibir apoyos exteriores suficientes.

No existe a menudo una coordinacin entre los principales actores pblicos del

mbito social (Moldavia Ministerio de Trabajo y Proteccin Social; Espaa La


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Seguridad Social y los Servicios Sociales), a pesar de que son las instituciones

fundamentales que conforman las polticas de bienestar social.

Formalmente, el trabajo de investigacin est dividido en cuatro partes. La

Primera parte de esta tesis, titulada Consideraciones conceptuales sobre polticas

sociales parte componente de las polticas pblicas, tiene un carcter introductorio

y recoge un repaso de la literatura de especialidad, dirigida a conceptuar y definir las

caractersticas bsicas de la poltica social. Esta Primera parte est dividida en cuatro

captulos. El primero refleja el desarrollo de las polticas sociales como una parte

integrante de las polticas pblicas, partiendo desde una perspectiva histrica-social

dentro de la sociedad capitalista, dado que las polticas pblicas constituyen el marco

general para todas las polticas sectoriales, incluso sociales.

El II captulo es un intento de enmarcar los significados del concepto poltica

social en sus enfoques histricos. Describe las distintas concepciones que intentan

explicar la compleja nocin de la poltica social, tanto desde la perspectiva de los

autores occidentales, como desde la de los autctonos, relacionando la poltica social

con la del bienestar social, para entender sus formas paradigmticas, y subrayando

que las polticas sociales consisten en un conjunto, ms o menos coherente, de

principios y acciones, que determinan la distribucin y el control social del bienestar

de una poblacin.

Despus en el III captulo se recogen los principales modelos y tipologas de la

poltica social, segn las distintas realidades existentes en el Estado social y el ltimo

apartado intenta destacar y analizar los principales momentos de financiacin de las

polticas sociales. El IV captulo trata de abordar un aspecto fundamental de la

poltica social como es la financiacin de sta, ya que el gasto social sigue creciendo

en el contexto del Estado del bienestar y las consecuencias de la crisis financiera.

La Segunda Parte, dedicada a la aparicin y desarrollo del Estado del

bienestar, como marco de las polticas sociales, analiza la naturaleza y el objetivo del

Estado del bienestar, partiendo de su aparicin histrica hasta nuestros das.

Inexcusable es referirse a los diversos modelos del Estado del bienestar, lo que ha


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dado lugar a distintos tipos de Estado del bienestar, en lo que tanta importancia tienen

las variadas caractersticas econmicas, polticas, sociales y culturales propias de

cada sociedad. Ello nos facilit la comprensin de la gnesis y situacin actual del

Estado del bienestar existente en nuestra realidad. En el ltimo apartado se describen

las diferentes crisis por la que el Estado del bienestar ha atravesado y las crticas que

ms comnmente se vierten sobre ellos. Aunque stas son ya tradicionales, no por eso

son menos importantes, ya que estn en el origen de los actuales cuestionamientos e

intentos de limitar su actuacin.

La Tercera Parte de esta investigacin se dirige al estudio de las polticas de

proteccin social, partiendo en el primer captulo del intento de definicin y

conceptualizacin del trmino proteccin social y de las situaciones a las que

incumbe. Al mismo tiempo, se ha tratado de identificar la estructura del sistema de

proteccin social, sealando las principales funciones y actores de este sistema que

son los elementos componentes y mecanismos de elaboracin e implantacin de las

polticas sociales. En el ltimo captulo se analizan las polticas de proteccin social

que existen en el espacio europeo, su evolucin y caractersticas principales,

ofreciendo un marco comparativo del anlisis. Ineludiblemente stas afectan a la

poltica social espaola y constituyen un marco de referencia y experiencia para las

polticas sociales moldavas.

La Cuarta Parte analiza y desarrolla la realidad de las polticas sociales en la

Repblica de Moldavia y en Espaa desde una perspectiva comparada. Esta parte

tambin est dividida en tres captulos. El captulo I tiene como finalidad hacer un

repaso del contexto transitorio, en un marco general, de la situacin existente en la

Repblica de Moldavia y en Espaa y los cambios trados por el nuevo sistema de

gobernacin en Moldavia. El captulo II intenta exponer los objetivos e indicadores

sociales de las polticas sociales durante la transicin democrtica, los pasos dados

por la administracin del Estado en la reforma social, destacando la importancia de

las variables socioeconmicas, para explicar el esfuerzo estatal en el bienestar social.

Y se desarrollan las principales aportaciones de los intereses sociales a travs del


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Tercer Sector en construccin, la contribucin y las orientaciones existentes en la

consolidacin del Estado del bienestar.

Como se puede apreciar, a partir del repaso realizado del contenido del trabajo

de investigacin, podramos decir que los principales objetivos del mismo han sido

bsicamente los siguientes:

determinar el marco y el desarrollo de las polticas sociales como parte

componente de las polticas pblicas;

sintetizar las definiciones de la poltica social, haciendo al final una visin propia

de la misma;

realizar unas clasificaciones de los modelos de poltica social;

explicar la financiacin de las polticas sociales;

determinar el desarrollo del Estado del bienestar;

cuestionar sobre la diversidad del Estado de bienestar y sus crticas;

analizar el sistema de proteccin social, mediante sus actores y funciones;

comparar distintas polticas de proteccin social europeas como marco de

referencia para la realidad social de la Repblica de Moldavia;

hacer un anlisis comparativo de las dimensiones de polticas sociales en la

Repblica de Moldavia y en Espaa;

sistematizar y explicar el surgimiento y expansin del gasto publico social en el

sistema de proteccin social en la Repblica de Moldavia y en Espaa;

sistematizar los objetivos de poltica social en la reforma social-econmica en la

Repblica de Moldavia;

destacar y interpretar las variables socio-econmicas en el periodo de transicin;

destacar el papel del Tercer Sector en el desarrollo de las polticas sociales y las

orientaciones actuales de la sociedad democrtica en construccin y consolidacin

del Estado social;

El planteamiento metodolgico general de este trabajo de investigacin est

basado en la aplicacin de una estrategia integrada que tiene una finalidad triple:

enriquecer la investigacin, ampliar el horizonte del objeto de estudio y paliar las


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posibles limitaciones que presenta la utilizacin de una sola tcnica,

contrarrestndolas con las potenciales de otras, ya que en el mbito de las ciencias

sociales se suelen aplicar distintas tcnicas en el anlisis de la misma realidad social.

Uno de los planteamientos metodolgicos bsicos de la investigacin es que no

todas las tcnicas y mtodos sirven para cualquier objetivo, por lo que hay que

valorar las potencialidades de cada una y aplicarlas segn las caractersticas del

objeto de estudio, ya que por mtodo se entiende el proceso dinmico adoptado a lo

largo de toda la investigacin y por tcnica el instrumento utilizado en l.

Esa posibilidad de combinar los mtodos y tcnicas de investigacin ha sido

factible para los objetivos de comparar y de describir la situacin que actualmente

caracteriza a las polticas sociales de nuestras sociedades. Detallamos a continuacin

cmo han sido aplicados los mtodos en la investigacin:

El mtodo histrico: el anlisis que se ha realizado de la evolucin de las

polticas sociales tanto en el marco europeo como en nuestra realidad, y en

concreto en la Repblica de Moldavia, se ha efectuado desde una perspectiva

cronolgica, intentando valorar la gnesis y evaluacin de las polticas

sociales y las fuerzas sociales, econmicas, polticas y culturales que

conforman la situacin actual.

El mtodo comparativo: se ha tratado de adoptar tanto en la parte cuantitativa

como en la cualitativa. En la primera, tratando de obtener datos en una serie

cronolgica lo ms homognea posible y relacionando la realidad ms cercana

con otros contextos ms amplios (Estado espaol, Unin Europea). En la parte

cualitativa, la reflexin generada sobre la realidad social ha tenido un referente

de anlisis de las polticas sociales en los distintos parmetros abordados

(geogrfico y temporal).

El mtodo crtico racional: se ha aplicado en esta investigacin desde dos

puntos de vista: por una parte, desde la propia reflexin sobre los problemas

sociales, evolucin, retos y prospeccin de futuro que se les poda realizar

sobre el actual Estado del bienestar en la Repblica de Moldavia, y, por otra,


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en el propio anlisis del desarrollo terico de las polticas sociales. Ha

consistido en realizar una reflexin sobre las cuestiones pendientes que tiene

planteada la poltica social, concretando en lo que concierne a las dos reas o

subsistemas analizados, a la recogida de datos oficiales ofrecidos por las

instituciones pblicas sobre las necesidades planteadas y a realizar,

modestamente, una reflexin sobre los retos a los que se enfrenta la poltica

social en un futuro inmediato.

El mtodo cuantitativo: en cualquier investigacin sociolgica conviene

aplicar la cantidad y su incremento o decremento, constituyendo el objeto de

la descripcin o el problema a estudiar. Adems, se considera bsico para

evaluacin objetiva y la posterior crtica. En el caso del presente trabajo, ya

que en el anlisis de las polticas sociales interesa conocer las magnitudes

estadsticas de sus principales indicadores as como la evolucin y la

comparacin con otros mbitos, bien con relacin a secuencias temporales

determinadas para obtener unas conclusiones objetivas.

El mtodo cualitativo: el objetivo es utilizar este tipo de perspectiva como

complementaria a la cuantitativa y con el mismo objeto de estudio, aportar la

visin cualitativa al anlisis, de modo que la combinacin de metodologas

facilita una mejor comprensin de la realidad. Como puede observarse los

primeros objetivos son comunes a las dos perspectivas: estudiar la evolucin

de las polticas sociales, su anlisis comparativo geogrfico y temporal y

describir la situacin actual de las mismas. Sin embargo, la perspectiva

cualitativa permite ir ms all, y mediante el anlisis del discurso social de los

agentes sociales, en esta investigacin se han pretendido detectar los

problemas que la poltica social tiene planteados, explorar los retos a los que

tendr que dar respuesta y realizar una prospeccin de futuro acerca de los

riesgos de disminucin o desmantelamiento de las polticas sociales.


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En general, hay que destacar que en una investigacin los mtodos utilizados

desde una perspectiva combinatoria nos permiten observar la realidad social en su

dinmica complejidad y su multidimensionalidad.

Por supuesto, los siguientes objetivos no finalizan el objeto de estudio, sino es

un inicio para otras futuras investigaciones. Solamente pretendemos contribuir

modestamente al anlisis de este fenmeno de polticas sociales intentando

comparar algunas realidades y objetivos sociales fundamentales que en los ltimos

aos han estado en el centro del debate poltico e ideolgico tanto en los pases

desarrollados como y en los en transicin hacia un sistema democrtico.

Creo que la eleccin de un tema de investigacin est guiada, siempre, por un

cmulo de motivaciones, intenciones, juicios de valor, consideraciones ticas e

incluso una visin ideolgica de la realidad. Todo ello informa la eleccin del

investigador social de una forma consciente e inconsciente.

Si, esta intencionalidad en la eleccin del tema tiene inevitablemente un

carcter normativo e incluso, ideolgico en todas las ramas del pensamiento

cientfico, ms lo tiene, si cabe, en aquellas disciplinas que agrupamos bajo la

etiqueta de ciencias sociales. En mi caso, tambin las motivaciones ticas o

normativas han sido un factor en la eleccin del tema y, por tanto, en la consideracin

del grado de inters que he concedido al objeto de estudio.

Pues bien, desde el principio de nuestra tarea investigadora pensamos que

estudiar polticas sociales, era estudiar el ncleo de aquellos problemas y conflictos

sociales como la distribucin de la renta, el desempleo, la pobreza, el bienestar

humano, la seguridad vital, la igualdad, la justicia, junto con el estudio del entramado

poltico e institucional democrtico que permite resolver esos problemas. Me

parecan los temas ms importantes que deben ser estudiados si uno parte de una

concepcin moral y tica de las ciencias sociales y entiende que sta debe tener un

carcter fundamentalmente prescriptivo.

En general, el presente trabajo de investigacin se propone dar luz a los

fundamentos de las nuevas polticas sociales que estn emergiendo en las sociedades


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en transicin, partiendo de la conviccin de que estas ltimas caminan hacia nuevas

configuraciones relacionales del bienestar.


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PARTE I. Consideraciones conceptuales sobre polticas sociales parte

componente de las polticas pblicas.

1.1 Desarrollo y marco de las polticas sociales dentro de las polticas pblicas

Para abordar el tema de esta investigacin desde una perspectiva comparada y

general es conveniente al inicio formular algunas consideraciones, tanto histricas

como de carcter terico, sobre el propio y complejo concepto de polticas sociales.

Ellas nos permitirn comprender mejor el debate actual y nos ofrecern los elementos

de juicio necesarios para distinguir las diferentes concepciones que actualmente se

proponen para definirla.

Debemos destacar que la expresin poltica pblica es polismica, con ella se

hace referencia a varias acciones y cosas. Primero, nos conduce a las medidas de

intervencin pblica y social realizadas por el Estado. Tambin, la poltica pblica se

utiliza para referirse a los trabajos de anlisis aplicados, normalmente realizados por

encargo de los gobiernos, para orientar las intervenciones de poltica prctica.

Al mismo tiempo, con ella aludimos a la disciplina acadmica encargada de

analizar estas investigaciones y polticas. A diferencia del anterior tipo de

conocimiento, de carcter eminentemente pragmtico, el otro caso se dirige a un

conocimiento de ndole ms especulativo.

De modo que, como materia de conocimiento, las polticas pblicas

constituyen una sntesis, un marco interdisciplinario para el estudio de determinadas

instituciones, problemas y procesos existentes en el proceso de gobernabilidad. Por su

teora y conceptos, capta elementos de economa poltica, ciencia poltica, sociologa,

antropologa, ciencia jurdica y otras disciplinas afines. Por sus mtodos se apoya en

la estadstica, en las tcnicas de investigacin social y en la historia, con el objetivo

de aumentar el conocimiento de los cometidos y funciones de las polticas en la

sociedad contempornea.

Ya que la solucin de los problemas sociales incumbe a las polticas sociales.

En este sentido existe un campo de estudio centrado exclusivamente en la

investigacin y resolucin de los problemas sociales, y que como hemos mencionado


19

procura utilizar instrumentos de investigacin y los hallazgos realizados por las

ciencias sociales.

En general, cabe mencionar que la solucin de los problemas sociales en la

sociedad de hoy, tal y como se ha procurado definirlos en trminos genricos, se

dirige siempre a la poltica, como arte de gobernar en el que deciden

fundamentalmente los administradores pblicos de la sociedad.2 En definitiva, se

trata de la participacin de todas las ciencias sociales en resolver los problemas

sociales, en funcin de unos valores compartidos.

La idea es que la crisis actual del Estado del Bienestar nos dirige hacia un otro

cuadro conceptual para entender la complejidad del proceso societario, donde se

incluye la poltica social. El punto de partida es que la poltica social constituye una

parte de las polticas pblicas en el contexto del acta de gobernacin.

Y, en cuanto no deja de ser poltica, est conectada con el sistema normativa y

los valores existentes en una sociedad. En cualquier caso, la finalidad principal es

resolver los problemas sociales en funcin de unas metas determinadas por los

valores de manera jerrquica y buscando la mxima racionalidad.3 Por supuesto, el

contexto que procuramos establecer es que los valores de la sociedad y las ciencias

sociales se plasman en la poltica social, constituyendo un instrumento necesario

para resolver los problemas sociales.

Por consiguiente, las polticas sociales son ms que una asignatura, es un

campo de estudio, cuyo objetivo es el anlisis de la accin social para el bienestar, en

la perspectiva de direccin poltica del sistema social.

En la misma continuidad de nuestro estudio, de lo que entendemos por poltica

social que es como parte de las polticas pblicas promovidas por los gobiernos para

hacer frente a los desafos de las necesidades e intereses sociales de la sociedad.

Segn afirma el autor Donati4 las polticas sociales representan aquel conjunto ms o

menos coherente de los principios y acciones que determinan la distribucin y el

2 HORTON, Paul B., LESLIE, George. R: The Sociology of Social Problems. Prentice Hill, 1984, p.4

3 BUNGE, Mario: Economa y Filosofa. Madrid, Tecnos, 1982, p. 61

4 DONATI, Pierpaolo: La frontiere della politica sociale: Redistribuzione e nuova cittadinanza. Miln, Ed.Angeli,

1985, p. 37


20

control social del bienestar por va poltica, pero no significa en ltima instancia que

el bienestar venga asegurado solamente por la poltica, ni menos an por el sistema

poltico, sino que necesita de la mediacin simblica de la poltica, entendida como

modalidad normativa de perseguir y regular las relaciones entre las personas como

ciudadanos.

De este modo, de los distintos esquemas definitorios e interpretativos de la

poltica social que se han ido desarrollando histricamente, proponemos centrarnos

en uno de los enfoques en los que estn basados los derechos de ciudadana, que

supera los anteriores. En general, existi inicialmente una concepcin de las polticas

que se podra llamar caritativo-existencial ms preocupada por la asistencia laica

del Estado a los pobres y necesitados, una prctica e ideologa surgida en siglo XVIII.

Luego, la poltica social llega ser vista como un conjunto de objetivos, instrumentos y

fines de control social, dirigidos de modo fundamental a mantener el orden pblico,

que corresponden a la ideologa liberal, siglo XIX.

Cabe sealar, que no ha faltado tampoco la perspectiva marxista de

considerarla como una forma de reproduccin social ampliada, reproduciendo las

condiciones materiales de la vida de trabajo, lo que en la prctica significa

transformar no asalariados en asalariados.

Al mismo tiempo se ha tratado la poltica social como un esquema de

seguridad social obligatoria a travs de los seguros sociales colectivos. Enfoque que

corresponde a la ideologa socialdemcrata. Y, no en ltima instancia tenemos que

mencionar que la concepcin que se est imponiendo, es interpretar la poltica social

como la realizacin de los derechos sociales de la ciudadana, lo que intenta procurar

una garanta practica, no slo ideolgica, de igualdad de oportunidades de vida.

No olvidemos mencionar que los enfoques apuntados histricamente, son en

definitiva fruto de un compromiso del Estado y el mercado, que tienden a persistir

hasta nuestros das. Porque los esquemas ideolgicos que les acompaan no pueden

adecuarse a las nuevas condiciones de la sociedad posmodernista. El nuevo contexto

histrico requiere cada vez ms la generalizacin de los actores y portadores de las


21

polticas sociales, una actitud reflexiva en las medidas de poltica social, y no en

ltimo lugar, se tiende hacia una orientacin pragmtica en la cual las polticas

sociales se valoran por su eficacia o ineficacia ms que por sus caractersticas

ideolgicas. El autor Donati afirmaba que debido a esas tendencias, se est

empujando a las polticas sociales hacia un creciente distanciamiento respecto de

las prcticas tradicionales que las ligaban al Estado.5

Sabido es el hecho que la poltica social es anterior a los Estados del bienestar,

aunque haya sido durante el dominio de esta forma de Estado cuando alcanza un

mayor desarrollo. Ya que en sentido estricto la expresin poltica social se utiliza

para designar la intervencin del Estado para hacer frente a los problemas de la

denominada cuestin social.

El aspecto de la cuestin social es un desafo para la capacidad de una sociedad

o un Estado, para existir como un conjunto vertebrado por relaciones de

interdependencia. A veces en la sociedad existe o se experimenta el riesgo de una

fractura social. Se crean amenazas con la ruptura por parte de grupos cuya existencia

hace vacilar la cohesin del conjunto societario. De ah surge que la cuestin social

plantea una inquietud acerca de la capacidad para mantener la cohesin social de una

sociedad.

La frmula de la resolucin de la cuestin social consisti en articular los dos

protagonistas del problema. En primer lugar, fue manejar una nueva concepcin del

Estado y de la sociedad. De modo que se rompe con la nocin de Estado aislado del

hombre y opuesta a l, y con la concepcin individualista de la sociedad.6

En el desarrollo de las polticas sociales tuvieron lugar muchas

transformaciones de importancia decisiva. Se comprende que la sociedad industrial

inaugura un mundo de relaciones especficamente nuevo entre los sujetos sociales. Lo

que iba a crear un nuevo vnculo social para evitar la desintegracin en la sociedad

moderna.

5 DONATI, Pierpaolo. Risposte alla crisi dello Statu sociale. Milano, F. Angeli, 1984, p.59

6 ZAMFIR, Constantin. STOICA, Laura. O noua provocare: dezvoltarea sociala. Bucuresti, Ed. Polirom. 2006.p.12


22

Esto se explica, de hecho que la divisin del trabajo implicaba una

complementariedad de tareas. Ya que la sociedad est constituida por un conjunto de

condiciones sociales desiguales e interdependientes. Esta diferenciacin hacia la

riqueza de una sociedad, le otorga su carcter orgnico.

Segn el autor Durkheim7 el conjunto complejo de diferencias e

interdependencias sociales deba preservarse de una manera cuidadosa. Sobre todo,

por el hecho de que el progreso de la divisin de trabajo aumentan los riesgos de

desintegracin social. En este sentido, la solidaridad se constituye y se preserva sobre

todo cuando la sociedad se vuelve ms compleja. La razn reside en el hecho de que

una poltica tiene que fijarse como objetivo el mantenimiento de esa unidad.

El mismo autor Durkheim asignaba al Estado una funcin reguladora de los

intereses de los diferentes colectivos. Ya que el Estado es el rgano de pensamiento

social, el administrador de los intereses colectivos.

De modo que para comprender la aparicin de las polticas sociales tenemos

que hacer una incursin histrica en el desarrollo del concepto de trabajo. De forma

que a fines del siglo XVII hubo una transformacin de la concepcin del trabajo. De

modo que el trabajo dej de ser concebido como un deber que responda a exigencias

religiosas, morales e incluso econmicas, para convertirse en la nica fuente de

riqueza.

Se generaliza la creencia de que el libre acceso al trabajo podra erradicar

completamente la indigencia. De este modo, exista la confianza que superando las

arcaicas estructuras de organizacin del trabajo, propias de un rgimen de privilegios,

se tena la solucin a los problemas sociales del vagabundeo y de todos aquellos que

no encontraban su lugar en esa organizacin tradicional del trabajo.

El libre acceso al trabajo, que se impuso en el siglo XVIII tuvo un impacto

decisivo en el desarrollo social. Dado que pone fin a los bloqueos que obstaculizaban

el advenimiento de la condicin salarial. Al mismo tiempo produce una conmocin

que modifica el planteamiento que la sociedad de aquel entonces se haca de los

7 DURKHEIM, Emile. Las reglas del mtodo sociolgico. Barcelona, Ed. Orbis 1985. p. 119


23

desfavorecidos. Con su implementacin la miseria deja de ser un problema de los

grupos marginales, mendigos y vagabundos, y se convierte en un riesgo social que

afecta a la mayora de la poblacin, a la sociedad entera.

Bajo el rgimen del libre acceso al trabajo, se descubre que la libertad sin

proteccin puede llevar a la peor de las servidumbres, la servidumbre de la necesidad.

Porque el libre acceso al trabajo aun no era un derecho al trabajo. El trabajo era visto

como una mercanca vendida en un mercado que obedece a la ley de la oferta y la

demanda. Tuvieron lugar eventos y movimientos para institucionalizar el nuevo

sistema de trabajo, liquidando las viejas instituciones del antiguo rgimen. De manera

que empieza un nuevo debate en torno al modo en que el Estado deba implicarse en

la cuestin social.

As se inicia el desarrollo de la poltica social estatal con una serie de medidas

dirigidas a asegurar condiciones de subsistencia mnimas a indigentes que no podan

o se haban vuelto incapaces de trabajar. Esta legislacin social representaba un

mnimo de solidaridad.

La primera legislacin en materia de polticas sociales tenda a ir dirigida a

poblaciones excluidas de toda participacin en la produccin. La ayuda que brindaba

el Estado no corra el riesgo de incidir en el plano econmico. As en el caso de la

asistencia obligatoria a los ancianos indigentes, se trata de transformar un cuasi

derecho en un derecho efectivo, y no representaba una innovacin espectacular.

Sobre todo cuando el potencial beneficiario tena que exhibir los signos de su

desdicha. De forma que las polticas sociales estatales relacionadas con los

trabajadores resultaban ms complicadas introducirlas. Los dispositivos del sistema

de proteccin se desplegaron de forma lenta.8

A principios del siglo XX tuvo lugar un largo debate ocasionado por la miseria

del trabajador. Se reconoca el hecho de que la miseria se deba a la organizacin del

trabajo. La ventaja de la asistencia era que uno saba a qu atenerse. Las tcnicas

8 LAZAR, Florin: Introducere in politici sociale comparate. Analiza sistemelor de asistenta sociala. Iasi, Polirom,

2010. pp.27-32


24

asistenciales haban sido aplicadas durante varios siglos. Bastaba con ampliar su

jurisdiccin y financiar su extensin.

El inconveniente del seguro es que se consideraba que un derecho social slo

era legtimo si concerna a quienes ya estaban casi fuera de lo social, en la zona de

asistencia. Persista la creencia de que el derecho no deba tocar la zona del trabajo

precario, de las insuficiencias de la condicin salarial. Los trabajadores que no

queran caer en la miseria y dependencia tenan que defenderse por sus propios

medios.

Al principio exista un recelo hacia el seguro. La vacilacin que se manifiesta a

principios del siglo XX entre generalizar la asistencia o la obligacin de seguro es

perfectamente comprensible. El seguro movilizaba una tecnologa de intervencin

totalmente distinta que la asistencia. El tipo de proteccin que iba a asumir el poder

pblico era indita y concerna a poblaciones que no eran los asistidos tradicionales.

Lo que estaba en desarrollo era una nueva funcin del estado, una nueva forma

de derecho y una nueva concepcin de la propiedad. Frente al proyecto de solidaridad

nacional financiada con los impuestos se abre paso a la frmula del seguro. En parte

porque se tema que generalizar la asistencia equivala a aumentar la dependencia del

pueblo, se opta por el modelo de un seguro al cual cada uno accede pagando cuotas.

De acuerdo con este planteamiento inicialmente se impone la obligacin del

seguro a todas las personas cuyos recursos sean tales que corren el riesgo de quedar

incapacitados para atender por s mismos sus necesidades, en caso de accidente,

enfermedad o vejez. La opcin por el seguro significa que la proteccin social

abandona el territorio de la caridad generalizada, para moverse en el mbito del

derecho. El reconocimiento de un derecho que viene sancionado por un sacrificio

igual. Mediante el contrato del seguro se pretende promover la emancipacin de las

clases obreras. La propuesta de seguro obligatorio era moderada, pero tena el

problema de ser demasiado innovadora que discurra en otra lgica de pensamiento y

ese era otro problema.9

9 TAYLOR-GOOBY, P: Reframing Social Citizenship. Oxford University Press, 2009


25

El punto de partida era que la mayora de los trabajadores eran vulnerables y

podan ser miserables, en las medidas que estaban privados de la proteccin que

proporcionaba la propiedad. Pero plantear la cuestin social en trminos de oposicin

entre trabajo y propiedad haca que el problema fuera, dadas las circunstancias,

insoluble.

La cuestin social entonces fue redefinida y se plantea yuxtaponindose a la

propiedad privada otro tipo de propiedad: la propiedad social. De esta manera, se

puede permanecer fuera de la propiedad privada sin carecer de seguridad. Este nuevo

modelo de poltica social estatal supona la existencia de antagonismo de clases y al

mismo tiempo intenta su superacin.

Con la introduccin de la seguridad social se va a producir la redefinicin de la

cuestin social dando lugar a un cambio de grandes dimensiones. La seguridad social

procede de una transferencia de propiedad por la mediacin del trabajo y bajo la

proteccin del estado. Gracias a la seguridad social, seguridad y trabajo quedan

ligados. El resultado va a ser que en una sociedad que se organiza en torno al trabajo

asalariado, el estatuto asignado al trabajo genera las protecciones aseguradas por la

propiedad.

Lo que permite realizar la tcnica jurdica del seguro es la promocin de una

propiedad social transferida. El pago de las cotizaciones de los trabajadores era una

obligacin ineludible que creaba un derecho inalienable. La propiedad del asegurado

no era un bien vencible y las prestaciones eran realizadas por organismos pblicos. El

estado desempeaba un papel protector, sin embargo no era una providencia, sino un

guardin de depsitos, dedicado a la distribucin de los bienes.

Con la implementacin de la seguridad social, el salario deja de ser la

redistribucin del trabajo calculada para asegurar la produccin del trabajador y su

familia. Incluye una parte del salario indirecto, como renta para situaciones extra

laborales que se definen negativamente. Pero que tambin pueden ser definidas

positivamente como posibilidad de consumir, educarse, tener ocios. Paradjicamente,

la propiedad ligada al trabajo iba a procurar una base para liberarse de la hegemona


26

del trabajo. En un primer momento la propiedad transferida tuvo como funcin

esencial preservar a la clase obrera de la degradacin social.10

En este sentido, el capitalismo realiz con el seguro una operacin alqumica.

Conservaba los poderes de la propiedad, pero inauguraba un nuevo registro de

seguridad. Antes del seguro obligatorio, para tener seguridad haba que disponer de

bienes suficientes, si se quera hacer frente a los riesgos. Con el seguro los riesgos

quedan cubiertos mediante garantas jurdicas sancionadas por el Estado. El Estado es

el garante de la propiedad transferida.

Entre la defensa cerrada de la propiedad privada y los programas socialistas de

apropiacin de la propiedad privada el Estado asume un nuevo y original papel: sin

atentar contra la propiedad privada velaba por la seguridad social mediante la

administracin de la propiedad transferida, y sin afectar a las relaciones de

produccin.11

A diferencia de las frmulas de patronazgo empresarial, el seguro daba

seguridad a la clase obrera y respetaba su dignidad. Las pensiones de retiro eran

escasas, el principio de obligatoriedad empez por ser eludido, pero junto con la ley

de accidentes de trabajo y con la legislacin para atender a ciertas categoras de

indigentes incapaces de trabajar, constituy lo esencial de la legislacin de proteccin

social sancionada durante los aos anteriores a la primera guerra. En la jubilacin el

beneficiario del derecho en el momento que la ley estipula que le corresponde la

pensin la tendr con certeza absoluta sin discutir con nadie.

Aunque es un pobre balance despus de cuarenta aos, las leyes y los debates

que impulsaron las polticas de reforma social, hicieron posible una reestructuracin

del ordenamiento jurdico y de las relaciones entre capital y trabajo que constituyeron

la gran transformacin del resto de siglo en polticas sociales.

La tecnologa del seguro desempe un papel fundamental en la recomposicin

de la esfera del trabajo. Al disociar la obligacin legal de la responsabilidad

individual, el derecho social puede tomar en cuenta la socializacin de los intereses,

10

ALBERT, Michel: Capitalism contra capitalism, Ed.Humanitas, Bucuresti,1994 11

TAYLOR-GOOBY, P: Reframing Social Citizenship. Oxford University Press, 2009


27

consecuencia de la solidaridad que une diversas partes del cuerpo social. Una

consecuencia imprevista del modelo del seguro es que promueve la solidaridad.

Aunque un trabajador no toma un seguro para ser solidario con los otros cotizantes,

sin embargo lo es a su pesar, un riesgo individual queda asegurado en el marco de

pertenencia a un grupo.

El Estado lo que puede hacer como administrador de los intereses colectivos es

cubrir los riesgos particularmente importantes o significativos porque tienen

consecuencias para el inters colectivo y amenazan a la cohesin social. Ciertos

individuos estn expuestos a riesgos en su trabajo, y su trabajo responde al inters de

todos.

La solidaridad, la interdependencia de las partes del todo social determina que

se prevean compensaciones. El impacto es personal pero la utilidad es colectiva,

luego la sociedad debe indemnizar a las vctimas o sus familias. Un aspecto que es

asunto de justicia social.

Del mismo modo, la vejez debe estar asegurada, porque es justo que un

trabajador que ha puesto su fuerza de trabajo al servicio de una empresa en reas del

inters general, quede a cubierto de necesidades.

El seguro es una tecnologa universalista, abre el camino a una sociedad

aseguradora. Es tambin una tecnologa democrtica, todos ocupan una posicin

igual e intercambiable, no obstante las primeras aplicaciones del seguro obligatorio se

centraron en las categoras de poblacin amenazadas de inhabilitacin social.

En sus inicios el seguro aparece como anlogo a la asistencia, estaban

obligados a asegurarse quienes corran riesgo de tener que ser asistidos. Los que

tenan recursos no tenan obligacin de asegurarse. El seguro comenz no

promoviendo la seguridad general.

Mediante la obligatoriedad del seguro, se trataba de movilizar el derecho para

conseguir una cierta redistribucin de bienes sociales y una cierta reduccin de las

desigualdades. El mayor mrito del seguro obligatorio es que no supone ninguna

amenaza para la estructura social y al mismo tiempo, preserva la dignidad del


28

trabajador, dando cierta seguridad a la clase obrera a la par que respeta su autonoma

y dignidad.12

Aunque suene a paradjico, es posible afirmar que la lenta promocin del

reformismo, mediante el avance de la seguridad social, constituy una reforma muy

considerable, puesto que por la ley se produce una transformacin en las relaciones

entre los empresarios y trabajadores, propietarios y no propietarios y el estado.

Se debe tener cuenta que el estado no es una instancia aparte, independiente de

las fuerzas sociales, sino que debe sancionar la propuesta de cambio para que se

convierta en reforma; es obviamente necesario que los partidarios de la reforma estn

representados en el aparato del estado, para que una reforma sea posible. En muchos

pases la representacin de esta orientacin reformista ha sido tarda y su influencia

durante mucho tiempo era dbil.

Con el reformismo se constituye una nueva relacin salarial a travs del cual el

salario deja de ser la escueta retribucin de una tarea; adems asegura derechos, da

acceso a prestaciones fuera del trabajo y permite una participacin amplia en la vida

social.

La condicin obrera en la dcada de los treinta puede caracterizarse como una

relativa integracin en la subordinacin. Entre los factores que propician su inclusin,

estn los seguros sociales, el derecho al trabajo, salarios ms decentes, acceso al

consumo de masas y relativa participacin en la propiedad social. El rasgo comn de

estos logros es que contribuyen a estabilizar la condicin obrera alejndola de la

extrema necesidad. La condicin obrera difera mucho de la condicin proletaria de

los inicios de la industrializacin marcada por la vulnerabilidad incesante.13

No obstante la sociedad sigue estando dividida. En la sociedad coexisten las

divisiones y dependencias, prevalecen las relaciones de dominacin, pero los

dominados no quedan abandonados a su suerte. Persiste la sensacin de una

oposicin global de intereses entre dominadores y dominados. Pero estos ltimos

12

VOICU, Maria: Legitimitate si suport social pentru politicile sociale. Teza de doctor. Universitatea din Bucuresti,

2004, pp. 58 13

DONATI, Pierpaolo. Risposte alla crisi dello Statu sociale. Milano, F. Angeli, 1984, p.59-67


29

tienen dignidad, derechos, formulas de solidaridad y organizacin. El obrero tiene

dignidad y no est a merced del amo. Que algo haba cambiado lo demuestra, vista

con perspectiva histrica, la medida ms arriba citada por su significacin simblica

excepcional: las vacaciones pagadas. Algunos das por ao el obrero poda dejar de

perder su vida en el esfuerzo por ganarla. Poda no hacer nada, disfrutar de la libertad

de existir por s mismo.

Incluir esta posibilidad en la ley era reconocerles a los trabajadores el derecho

a vivir igual que todos los rentistas, los burgueses y los propietarios. En fin, de todos

los que disfrutan de la vida decente. Para el sindicalismo a principios del siglo, una de

las reivindicaciones era el descanso semanal y la jornada de ocho horas, la consigna

ms popular de los primeros de mayo, pero con una mayor significacin simblica

que la reduccin del tiempo de trabajo y ms liberador que el acceso al consumo por

el aumento de los salarios, son las vacaciones pagadas. Financiar un tiempo libre

equivale a reconocer la humanidad y dignidad del trabajador.

La conciencia de esta divisin era mantenida por las experiencias de la clase

obrera en los principales sectores de la vida.

Pues, vemos que desde el siglo XVIII se han ido desarrollando una serie de

derechos que hacen referencia al individuo, que es ms afinado al individuo como

trabajador. Ciertamente, los derechos civiles, polticos y sociales estn incorporados

en las sociedades modernas industriales. Concretamente, la garanta de los derechos

sociales, consisten en una mnima satisfaccin de las necesidades econmicas,

sanitarias y educativas bsicas, y se aseguran con base en la idea de la igualdad entre

los individuos: es lo que fue denominado Welfare State (Estado del bienestar).14

Sin embargo, la evolucin de la sociedad parece que nos est llevando a una

clara toma de conciencia de que los derechos humanos no pueden ser fruto de un

mero contrato entre instituciones, como se pensaba al tener en cuenta los derechos de

la poca industrial. Al mismo tiempo se hizo presente la necesidad de superar la

14

LAZAR, Florin: Introducere in politici sociale comparate. Analiza sistemelor de asistenta sociala. Iasi, Polirom,

2010. pp.27-32


30

poltica social asistencial para llegar a unos planteamientos que denominamos

participativos.

En definitiva, se iba desarrollando la idea de que va surgiendo una nueva

ciudadana denominada postindustrial. En este marco lo importante no son ya las

relaciones de igualdad, sino las de reciprocidad, de justicia en el intercambio.

En este sentido, la concepcin de la nueva ciudadana que se est sealando es

el verdadero objeto de las polticas sociales contemporneas, al insistir en los

derechos humanos en cuanto al hombre, busca resolver problemas tales como la

informacin, la necesidad de ser tratados como personas (enfermos, discapacitados,

mujeres, etc.), la posesin de bienes culturales, la privacidad, etc.

Segn, el autor ingls Marchall, principal terico de las relaciones entre

poltica social y ciudadana como institucin en desarrollo, podemos sealar los

siguientes aspectos:

El Estado moderno hace de la realizacin de los derechos de ciudadana el valor y

criterio fundamental de su actividad y su legitimidad.

La ciudadana es una institucin en evolucin en cuanto incorpora derechos que

han venido histricamente diferencindose y desenvolvindose.

El desarrollo de la ciudadana es el principal vehculo de igualacin o

homogenizacin de la sociedad, eliminando las castas y modificando la estructura

de las clases sociales.

El mayor desarrollo de la ciudadana lo ofrece la ciudadana industrial incluyendo

a los derechos civiles y polticos los que hacen referencia al modo industrial de

produccin. Estos derechos, garantizados por el acuerdo entre gobierno, sindicatos

y patronos, son: contratacin colectiva, salario justo, derecho de huelga, cogestin,

etc.15

Desde estas consideraciones se ve todava la ciudadana como una dimensin

adscrita a la persona, porque el autor razona an en el marco de la contraposicin

entre liberalismo y socialismo, procurando estructurar sus teoras sobre una base

15

MARCHALLl, Theodor: Ciudadana y la clase social. Madrid, Tecnos. 1986. p.26-48


31

institucional socialista que preserve la libertad legtima. A pesar de esto, parece que

debera tener un elemento adquisitivo, exigindose un esfuerzo de resocializacin

continua para ser mantenida y legitimada.

Al mismo tiempo, se necesita mencionar que en las ideas de Marchall se

encuentran dificultades para explicar tales cosas como: la desigualdad producida por

la ciudadana, el lmite de la individualidad o los lmites de la responsabilidad y

autocontrol social.16

En definitiva, se podra afirmar que la nueva ciudadana debe crear otros

sistemas de ciudadana paralelos e integrados con los mencionados, civiles, polticos

y econmicos-sociales que responderan o trataran al menos de integrar el sistema de

servicios institucionales pblico y no pblico del bienestar y el sistema de las redes

primarias y formales del servicio, es decir, de unir la ciudadana de los servicios

institucionales y la ciudadana de la solidaridad primaria.

Actualmente, se procura la solucin formal que va al lado del desarrollo de los

derechos humanos de la ciudadana, diferentes de los otros tres mencionados. En este

contexto, esta ciudadana postindustrial de manera bsica se caracterizara por

integrar la solidaridad poltica y econmica con la solidaridad de servicios,

autnomamente fundada, que puede vivir slo en un ambiente inspirado en la

reciprocidad del mundo vital.17

De tal modo, que la realizacin de los derechos de nueva ciudadana aparece

como un criterio principal de legitimacin y de actividad del Estado moderno. En el

marco de esta nueva ciudadana deben incluirse los derechos civiles, los polticos y

los sociales. En la misma medida debe ser apoyada tanto desde el sistema de los

servicios institucionales pblicos o no pblicos del bienestar como desde los sistemas

de las redes primarias e informales del servicio, como solidaridad familiar, de

vecindario, voluntario, etc. De esta manera aparece la ciudadana como un sistema

16

DONATI, Pierpaolo: La frontiere della politica sociale: Redistribuzione e nuova cittadinanza. Miln, Ed.Angeli, 1985, p.414-418 17

LAZAR, Florin: Introducere in politici sociale comparate. Analiza sistemelor de asistenta sociala. Iasi, Polirom,

2010. pp.27-32


32

completo de los derechos del individuo como persona humana inserta en una forma

social concreta y vital.

En el esquema que seguimos, tambin quisiramos insistir en la existencia de

la influencia de los valores para explicar la realizacin de la poltica social. En este

sentido, valdra la pena hacer una pequea referencia a lo que se entiende por sistema

de valores y la posibilidad de asentar sobre ellos unos planteamientos cientficos.

Habitualmente, se entiende por sistema de valores de una sociedad la parte de

la estructura cultural dirigida a dar sentido y a controlar el comportamiento, que

tambin es denominado mundo normativo. Se suele considerar que el sistema de

valores est constituido por un conjunto de creencias, valores, normas y sanciones

que caracterizan a una determinada cultura.18

Todo este sistema de valores y normas en los distintos aspectos constituye un

elemento importante a tener en cuenta en las polticas sociales. Al mismo tiempo, no

debemos caer en un reduccionismo de ndole marxista al considerar el conjunto de

valores como respuesta a unos intereses de clases, es decir, como pura ideologa. En

este sentido, existe el riesgo si se confunde la teora normativa con la ideologa se

niega ms bien que alienta la posibilidad de conseguir el bienestar y la justicia

social.19

Realmente son comprensibles las dudas acerca de una nueva normatividad

que pueda servir de base a la racionalidad necesaria para que pueda desarrollarse una

poltica social admitida por todos con un estatus cientfico. Pero existe el desafo, en

lnea con las investigaciones recientes, que proponen que el fin autntico de las

polticas est en promover el sentido de lo que significa ser conciudadano, en

presente y futuro.20

Estos valores de fondo, por los que se pueda constituir la poltica social cabra

sintetizarlos en tres:

18

ROCHER, Guy: Introduccin a la Sociologa general. Barcelona, Herder, 1980, p.48 19

PINKER, R.A. The Idea of Welfare. Londres, Heinemman, 1979, p.134 20

LUHMANN, Niklas: Lo Stato del benessere tra evoluciones e racionalit. Npoles, Guida. 1978. p.64


33

1. Una mayor responsabilidad del individuo como ciudadano, como agente de

las redes sociales;

2. Un control social donde se intensifique la esfera social del individuo;

3. Una mayor transparencia de intercambio, en la bsqueda de un desarrollo

adaptativo, con base en la reciprocidad.

Desde luego, para alcanzar estos objetivos se hace precisa una nueva cultura de

las necesidades y de los servicios humanos, que puede ser slo el producto de una

nueva configuracin ticamente fundada. Esto significara que los objeto-sujetos de la

poltica social no pueden ser ni los individuos como tales ni las categoras sociales

artificialmente construidas, sino ms bien los grupos sociales en cuanto forman redes

primarias y secundarias. Quiz sera ms preciso decir que el actor de las polticas es

toda la organizacin; en este sentido la metodologa de la poltica social es

principalmente de carcter sociolgico.

En esta circunstancia, partimos al final de este apartado de la consideracin de

que las polticas sociales incluye la administracin social y la sobrepasa en cuanto

que aquella es solamente un anlisis de la construccin social del bienestar

polticamente mediado. Desde esta perspectiva, la poltica social es un sistema de

accin dotado de sentido y de finalidad propia, y en ningn caso es independiente de

los sujetos, condiciones y vnculos en que se expresa. En este sentido, sera correcto

considerar y tratar la poltica social como una forma de reflexividad. Especialmente,

una forma especfica de reflexividad poltica que la sociedad contempornea ejerce

sobre s misma y el Estado social sera la expresin del sistema general de accin

societaria en orden al bienestar social.

1.2 Significados del concepto poltica social: viejos y nuevos desafos

A continuacin pasamos a analizar los significados de la poltica social entre

viejos y nuevos desafos que plantea la realidad social en varios mbitos geogrficos.

Es importante evidenciar la multitud de enfoques del concepto de la poltica social, lo


34

que nos permitira enriquecer la investigacin y ampliar el horizonte del presente

objeto de estudio.

Como hemos mencionado ms arriba los problemas sociales constituyeron y

siguen siendo en los ltimos aos un rea de intereses mayores para los

investigadores, polticos, expertos, etc. La mayor parte de los especialistas y

estudiosos de la materia coinciden en que, histricamente, la poltica social 21 ha

tenido un gran auge con el Estado moderno, y que en el ltimo siglo se ha

identificado con las acciones y los procesos del Estado del bienestar.

Existen varias formulaciones y opiniones acerca de la aparicin del concepto

de poltica social. Hay quienes sealan como emblemtico punto de partida las Leyes

de Pobres (Poor Laws) de la reina Isabel I en Inglaterra, que fueron promulgadas a

comienzos del siglo XVII, en un pas marcado por una fuerte ecuacin entre poltica

social y Estado asistencial.

Otros, sin embargo, ubican el nacimiento de la poltica social en los estados

ilustrados del siglo XVIII, y ms concretamente en la Prusia de Federico II.

Independientemente de estas preferencias histricas y de las motivaciones que las

sustentan, lo cierto es que, tanto en la Inglaterra como en la Alemania del siglo XIX,

se elaboran los modelos ms emblemticos de la prehistoria y del nacimiento de las

polticas sociales en sentido moderno.22

Podemos decir que, ser con Otto von Bismarck, en la dcada de los ochenta

del siglo XIX, cuando nos encontramos con el inicio de una poltica de seguridad

social en un sentido especfico, activada y desarrollada mediante instituciones

diferentes a las caritativas y a las de beneficencia.

Concretamente, cuando se habla del modelo alemn, se alude a instituciones

nuevas, basadas en el concepto de seguridad social obligatoria, como control de las

enfermedades, infortunios laborales y posteriormente, el desempleo, etc., que

permiten distribuir los costes de los riesgos sociales en la colectividad o en entidades

21

Genrica y tradicionalmente concebida como aquel marco de la poltica general que tiene como objetivo especifico promover y asegurar el bienestar econmico-social de la poblacin. 22

Flora P., Heidenheimer A. Jack: The Development of Welfare State in Europe and America, New Brunswick, 1981


35

colectivas, desgravando de esta forma a los individuos y a las familias de los costes

derivados de circunstancias no deseadas que comportan una potencial cada, en

situacin de pobreza, miseria o marginacin social.

Mencionamos que, el principio asegurador, con el establecimiento de

obligaciones contributivas a los trabajadores y a los empresarios, es la base de un

sistema de poltica social que se suele denominar social-democrtico. En este

contexto, precisamente la tercera parte, el Estado, puede entrar en el juego, y de

hecho histricamente se ha ido introduciendo de forma ms incisiva, no solo para

regular la materia, sino tambin para contribuir al sistema global de bienestar con

recursos extrados del sistema fiscal.

Este modelo alcanza su madurez despus de la Segunda Guerra Mundial, y se

identifica con el Plan Beveridge.23

En este ltimo se recoge el modelo ms avanzado

de polticas sociales guiadas por el Estado social-democrtico, entendido como

compromiso entre capitalismo o mercado libre y democracia o gobierno poltico,

aunque conviene precisar que otros pases han llevado a cabo programas social-

econmicos ms radicales que el ingls.24

En lo que se refiere, a los conceptos de orientacin colectivista-socialista en

Europa de Este, se inspiraron de una manera especial de ver y solucionar los

problemas sociales mediante la ideologa del partido dominante. Y como se sabe era

el Partido Comunista que representaba los intereses de las clases obreras. Las

polticas sociales tuvieron como base la teora marxista, basada en la reproduccin y

la relacin entre la propiedad y la clase.

Los origines de estos conceptos se basaron en la idea de solucionar los

problemas sociales con la ayuda de los instrumentos redistributivos del Estado

23

El informe presentado en 1942 por Lord Beveridge en Inglaterra, marca un nuevo contexto en la seguridad social, al

dotarla de un carcter integral y universal. El informe buscaba extender los beneficios de la seguridad social a toda la poblacin. 24

El reformismo socialdemcrata, el socialismo cristiano, lites polticas y econmicas conservadoras ilustradas, y grandes sindicatos industriales fueron las fuerzas ms importantes que abogaron en su favor y otorgaron esquemas y programas ms y ms amplios de seguro obligatorio, leyes sobre proteccin del trabajo, salario mnimo, expansin de servicios sanitarios y educativos y alojamientos estatalmente subvencionados, as como el reconocimiento de los sindicatos como representantes econmicos y polticos legtimos del trabajo A fin de evitar errores, es necesario agregar especficamente la influencia de sectores liberales y demcrata-cristianos, respectivamente.


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utilizados en virtud de la propiedad comn sobre los medios de produccin, por una

escala larga.25

La desnaturalizacin de los mecanismos de libre mercado, en primer lugar por

medio del sistema de propiedad, y a travs de la intervencin exagerada del Estado en

controlar y conducir todos los fenmenos y procesos social-econmicos, llevaron a

una ineficiencia del sistema de poltica social, y ltimamente al desplome del sistema

socialista. La viabilidad de estos conceptos fueron confirmados por la realidad.

En general, ltimamente las polticas sociales han crecido de manera

cuantitativa y cualitativamente en relacin con la extensin de los derechos sociales

de la ciudadana. Cuando se afirma, que el Estado de bienestar es el conjunto de las

garantas y de las intervenciones elaboradas por el Estado para asegurar unos

estndares mnimos de ingresos, alimentacin, salud, vivienda y educacin a todo

ciudadano como derecho social y no como caridad, tambin se est definiendo la

poltica social, como si esta ltima coincidiese con la extensin en cantidad y calidad

de las prestaciones sociales del Estado a los ciudadanos.

Por supuesto, en los trminos generales anteriormente apuntados, no existe una

definicin unvoca de poltica social. Por lo que se respecta a las formas, los

contenidos y las instituciones sociales que la identifica debemos trasladarnos a toda

concreta configuracin de la sociedad en una fase histrica determinada. Dada la

relativa confusin que reina en este campo, nos ser muy til precisar los trminos en

los que se enmarca la cuestin de la definicin.

En principio, podemos conceptuar a la poltica social como una red de

directrices, orientaciones, criterios y lineamientos dirigida a la preservacin y

elevacin del bienestar social, procurando que los beneficios del desarrollo alcancen

a todas las capas de la sociedad con la mayor equidad.

La autora Ceja define a la poltica social como la forma que por medio de

estrategias y polticas concretas que tiene el Estado para construir una sociedad

cohesionada y equitativa. En una perspectiva de mayor equidad e integracin social,

25

POENARU, Maria: Politica sociala si indicatorii sociali, Bucuresti, 2002, p. 31-33


37

la poltica social tiene como fin principal facilitar la convergencia entre los intereses

individuales y los intereses comunes de la sociedad.26

Podemos sealar que existe una diversidad de definiciones de poltica social

que presentan diferentes aspectos tomando en cuenta sus objetivos, extensin y

lmites; en atencin a ello las agrupamos en dos. Primero estn las definiciones que la

limitan a los programas de bienestar social y a las polticas que sustentan o

conforman dichos programas.

De acuerdo con ello, poltica social hace referencia a un conjunto de medidas

que contribuyen al mejoramiento de una situacin determinada, por lo tanto son

polticas transitorias y sus objetivos son los de aminorar o de regular los embates de

las polticas econmicas. En otras palabras, la poltica social tiene que ver con las

fallas de la poltica econmica, es de carcter asistencial y se le asigna, por tanto, una

funcin residual.

Un segundo concepto considera que la funcin principal de la poltica social es

la reduccin y eliminacin de las inequidades sociales a travs de la redistribucin de

los recursos, servicios, oportunidades y capacidades. Este concepto incluye todas

aquellas actividades que contribuyen a la salud, educacin, asistencia pblica,

seguridad social y vivienda de la poblacin, y tambin aquellas que afectan, en

general, la redistribucin y distribucin del ingreso y las dirigidas a construir y

conservar el capital social.

Podemos afirmar que las polticas sociales se manifiestan en sus expresiones

programticas, entendidas en un sentido amplio, que son intervenciones estatales

partiendo de las ideologas que promueve una u otra realidad poltica. Desde un punto

de vista ideolgico27, la distincin ms tradicional es la siguiente:

- concepciones liberales de poltica social,

- concepciones socialistas de poltica social

26

CEJA, C .M., La poltica social mexicana de cara a la pobreza, Revista electrnica de geografa y ciencias sociales, Universidad de Barcelona, Vol.VIII, nm.176, noviembre, 2004, p.1 27

PREDA, Marian: Politica sociala: intre saracie si globalizare, Bucuresti. Polirom, 2002, p.21


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Las primeras se caracterizan por el hecho de intervenir ex post, es decir,

despus de que fracasen los privados, por ejemplo individuos, familias y mercado.

Mientras que las segundas se definen mediante una programacin ex ante de las

intervenciones ante una emergencia o previsin de las necesidades sociales.

Ambas concepciones entienden la poltica social como conjunto de medidas

relativas a la posicin de los individuos en la sociedad y a su nivel de vida, relativa o

absoluto. Pero se diferencian en la forma de enten

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