Antecedentes histricos de la Cultura de la Legalidad El origen del concepto de la as llamada cultura de la legalidad no pertenece a una persona, ni a un pas, ni a una cultura especfica. Es una idea, o filosofa, que surgi de experiencias en varias partes del mundo donde la gente y sus gobernantes queran mejorar su calidad de vida. Lo que tenan en comn era la preocupacin con varios problemas sociales que tuvieron sus races en el poder de la delincuencia organizada y la corrupcin. Los sntomas de los problemas sociales eran una falta de civismo al interior de la sociedad, un miedo sentido por la mayora de la poblacin frente a una minora poderosa operando a la margen de la ley, la falta de confianza en las entidades del estado y/o otros indicios como el deterioro de los espacios pblicos. Dependiendo del lugar, uno u otro de dichos problemas se manifest con menor o mayor gravedad.

PALERMO, SICILIA. El caso ejemplar que se cita con frecuencia a nivel mundial es de la ciudad de Palermo. Palermo, ubicada en la isla surea de Sicilia, Italia, ha tenido la reputacin notoria por ser la cuna de la mafia italiana. Todos los capos y sus familias grandes y poderosas nacieron all, vivieron all lujosamente, y manejaron sus operaciones desde la pequea ciudad histrica. Pero la palabra mafia no se escuch, ni siquiera en las casas privadas entre familiares. En los aos noventa, la situacin estaba casi fuera del control de las autoridades. Las mafia solan luchar por el control de varias actividades ilcitas, muestra de esto era la cantidad de homicidios y muertos encontrados en las calles cada semana. En una ciudad de 500.000 habitantes, se registraron cientos de homicidios cada ao, y la mayora tena ligas con la mafia, producto de sus guerras. Al fin de los aos ochenta, la mafia ganaba US$600 millones cada ao slo por el trfico de herona. El estado italiano reconoca la amenaza de la mafia, pero en Palermo su poder tena lmites gracias al silencio de la gente, de la Iglesia Catlica (el papa tampoco habl de la mafia), y de la falta de denuncias e informacin suministrada por la ciudadana honesta. Extraamente, se vio la mafia como parte de la cultura de Palermo desde siempre. Como los dems ciudadanos de Sicilia, la mafia siempre exaltaba los valores de la familia y, de cierta manera, representaba el espritu independiente de la isla. Con razn, la mafia no tena miedo de nadie. Y cuando el estado italiano decidi enfrentar la mafia con sus poderes y herramientas legales, a travs de varios jueces y procuradores valientes, ellos se convirtieron en los blancos de los sicarios mafiosos y fueron asesinados en pblico junto con sus esposas y familias. La violencia pblica de la mafia llam la atencin de la ciudadana y su alcalde, Leoluca Orlando. La gota que colm el vaso fue el asesinato de dos procuradores muy respetados y amados por la gente, Giovanni Falcone y Paolo Borsellino. Poco a poco, la ciudad encontr el coraje para denunciar pblicamente a la mafia como un antivalor siciliano, que socavaba las vidas y la potencia de los dems. Fue un esfuerzo sistemtico, que necesitaba la participacin de todos los sectores de influencia los medios de comunicacin (los peridicos), la Iglesia, los colegios pblicos, la polica y el poder judicial, los lderes comunitarios y empresarios-. Cada sector manejaba sus propios programas para despertar a la ciudadana y fomentar orgullo de los valores positivos de

Palermo y comportamientos positivos que rechazaron y debilitaron a la mafia. Algunos ejemplos incluyen:

o La polica y los jueces continuaron persiguiendo las mafia a travs de sus investigaciones

o Muchos empresarios anunciaron que dejaran de pagar impuestos a los mafiosos.

o Los jvenes adoptaron monumentos en el centro de la ciudad y los limpiaron y los cuidaron para rescatar su historia no-mafiosa.

o Los peridicos publicaron cartas entre jvenes y los gobernantes para fomentar una discusin de los problemas y identificar soluciones;

o Los ciudadanos protestaron contra el asesinato del Fiscal Giovanni Falcone colgando hojas de papel blanco en sus ventanas. Los dolientes de Falcone formaron una cadena humana por las calles desde la Fiscala hasta la casa de Falcone.

o Los ciudadanos marcharon por las calles pregonando Palermo nostra, e non di Cosa Nostra Palermo es nuestra y no de la Cosa Nostra

o El papa Juan Pablo II visit Sicilia y en su discurso pblico denunci a la mafia como elemento corruptivo y negativo para una sociedad comprometida con los valores de honestidad, tolerancia, convivencia ciudadana y el amor para todos.

Por supuesto, el cambio en las actitudes de la ciudadana no se alcanz ni fcilmente ni rpidamente. La mafia segua tratando de intimidar a la gente con ms asesinatos, con ms amenazas. Pero la gente comn y corriente senta por primera vez que vivan en una comunidad de la cual vino su esfuerza para luchar contra los mafiosos. Los esfuerzos rompieron barras y paredes que se haban construidos entre ciudadanos. En un perodo de 15 aos, la tasa de homicidios cay de cientos de muertos cada ao a solamente 6 o 7. La ciudad era limpia, bella, y pacfica nuevamente. Quedaban algunos elementos de la mafia, por supuesto, pero sin el poder y la influencia que ostentaban anteriormente.1 HONG KONG. En los aos setenta y ochenta, la ciudad de Hong Kong viva una poca de bastante corrupcin, tanto dentro del gobierno como dentro del negocio privado. Alan Lai escribi El problema de la corrupcin era epidmico en todo el gobierno. Haba permeado todas las facetas de la vida de la gente. Se haban vuelto muy comunes escenas donde los conductores de ambulancias exigan plata para un tinto antes de recoger al enfermo y las amahs (enfermeras) del hospital pedan propinas antes de pasarle al paciente el pato o un vaso de agua. En el sector privado las tajadas (sobornos) eran vistos como el lubricante del negocio. La manzana estaba podrida hasta el tutano.2

1 Leoluca Orlando, Hacia una cultura de la legalidad. La experiencia siciliana, Universidad Autnoma Metropolitana, Colombia, 2005. 2 Lai, Alan. 2000. A Quite Revolution: The Hong Kong Experience. Trends in Organized Crime Vol 5 (3): 79-86. See also T. Wing Lo. 1998. Pioneer of Moral Education: Independent Comisin Against Corruption Trends in Organized Crime Vol 4(2): 19-30; Richard LaMagna. 1999. Changing a Culture of Corruption: How Hong Kongs Independent Commission Against Corruption Succeeded in Furthering a Culture of Lawfulness. Trends in Organized Crime Vol 5(1): 121-136.

Sin embargo, en respuesta a los grandes escndalos de corrupcin, incluyendo peculado por parte del Superintendente de Polica, el gobierno de Hong Kong cre la Comisin Independiente Contra la Corrupcin. En vez de concentrarse nicamente en el cumplimiento, la comisin reconoci la necesidad de contar con el apoyo ciudadano para ser efectivo. Como resultado, desarroll un enfoque de tres ejes: cumplimiento, educacin y prevencin. El departamento de relaciones con la comunidad de la entidad contaba con una nmina impresionante de 200 empleados. Iniciaron programas escolares, realizaron unas 8,000 charlas, actividades y reuniones pblicas al ao y pasaban anuncios anti-corrupcin todo el da por TV. Por todas partes se vean eslganes como Como quiera que lo vea, la corrupcin no paga. Gracias a estos esfuerzos, la tolerancia pblica de la corrupcin cay vertiginosamente. En una encuesta realizada en 1993 el 36.7% de los encuestados expreso alguna tolerancia a la corrupcin. Para el 2000 esta cifra haba cado al 26.3%. Durante este mismo lapso de tiempo la disposicin a reportar la corrupcin aument de 54.4% al 64.7%. Gracias al buen trabajo de la entidad, el compromiso sostenido de los polticos, y la voluntad de una ciudadana educada y participativa, la corrupcin no afecta a Hong Kong tanto como antes. La ciudad vive la prosperidad y la tranquilidad, bajo el estado de derecho. BOGOT. Otro caso celebrado a nivel mundial es el de Bogot, Colombia. Todos los colombianos saben como era la ciudad a principios de los aos noventa, con una altsima tasa de homicidios. A lo largo de 15 aos, la ciudadana acept su co-responsabilidad en mejorar la calidad de vida en su ciudad. Con el apoyo del liderazgo del gobierno, en Bogot se vio la implementacin de una serie de programas dirigidos a disminuir toda clase de conducta antisocial. Lo interesante es que muchos de los programas no estaban enfocados directamente contra los comportamientos ilcitos. Por supuesto, hubo programas para restringir el porte de armas, que animaba la entrega de armas y su destruccin posteriormente; pero tambin, los programas de convivencia ciudadana tocaron el tema de trnsito y la cultura del peatn y hubo una inversin grande en el transporte pblico. Estos cambios afectaron bastante el sentido de caos en las calles y hubo una cada en el nmero de accidentes de trnsito. Otras inversiones fomentaron la inclusin de todos los ciudadanos en la vida pblica, con la llegada de bibliotecas de alta tecnologa a los barrios pobres. Detrs de los programas estaba la idea de que todos los bogotanos compartan el mismo lugar, que todos merecan servicios pblicos, y que todos tenan la responsabilidad de cuidar los espacios pblicos. La alcalda apoy esto ltimo con la recuperacin de los entornos degradados y la renovacin de los parques. En general se dispusieron polticas para aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos, y la mutua ayuda para actuar segn la propia conciencia, en armona con la ley.3 Por ejemplo, cre programas escolares sobre el tema de cultura de la legalidad en los colegios pblicos, para educar a la prxima generacin.

3 Bogot Para Vivir Todos al Mismo Lado: Memorias de un Plan de Desarrollo. Alcalda Mayor de Bogot, IDCT, Bogot, Marzo de 2002, p. 144.

Durante el verano de 1995, cuatrocientos jvenes vestidos como mimos, instruyeron a los bogotanos sobre el respeto a las convenciones del trnsito peatonal y de vehculos; utilizaron la vergenza para educar hasta que los mismos ciudadanos se convirtieron en jueces de los infractores. 4 La Polica Metropolitana recibi cursos especiales como parte del programa llamado Formacin para Formadores de Ciudadanos con el objeto de capacitar a la polica en cmo corregir el comportamiento ilegal y educar a la ciudadana sobre la ley sin tener que recurrir a la fuerza. Se crearon las Escuelas de Seguridad Ciudadana y Frentes Locales de Seguridad con el fin de mejorar las relaciones entre la polica y la comunidad. Como resultado de estas acciones, un estudio realizado por la Universidad Javeriana en el 2002 concluye que el 85% de los encuestados tiene una percepcin positiva de la polica comunitaria y se sienten satisfechos con la polica. 5 El resultado de la creacin de todos los programas sostenidos a lo largo de tres administraciones municipales fue un cambio profundo en el sentido de pertenencia de los bogotanos. Igualmente, hubo cambios notables en el comportamiento y en las actitudes de la ciudadana. Notablemente, los homicidios tambin cayeron casi en un 50 por ciento durante este perodo (1993-2003) de 80 homicidios por cada 100,000 habitantes a 23. Con base en dichos cambios, el nivel de violencia en Bogot cay de manera impresionante y sostenible, y llam la atencin del resto del mundo. En lugar de ser visto como la capital de un pas sin control, ahora Bogot representa las posibilidades del cambio cultural y la recuperacin del orgullo y la convivencia pacfica.6

Por supuesto, los cambios en cada uno de los lugares mencionados podran ser revocados si la poblacin no sigue apoyndolos. Siempre se corre el peligro de olvidar como se lleg al momento ms pacfico; entonces, es esencial que los ciudadanos y los gobernantes se mantengan alertos frente a nuevas amenazas. Sin embargo, lo que caracteriza a Palermo, Hong Kong y Bogot, es el hecho que los ciudadanos no quieren perder la tranquilidad por la cual han luchado y que tiene un alto precio recordando los muertos y las prdidas de las pocas de desorganizacin o corrupcin. Lo ms importante, como hemos visto en los casos ejemplares sin desconocer el narcotrfico, la corrupcin en la economa y la poltica, y las actividades delictivas de los grupos al margen de la ley, el fomento de una nueva cultura fundamentada en la legalidad y en los valores requiri el esfuerzo conjunto de todos los sectores influyentes del gobierno y de la sociedad civil. Cada uno jug un papel esencial en la transformacin.

4 Bogot: Accin Pedaggica y Gobierno manuscrito sin publicar. 5 Ibid. 6 Martin, Gerard and Miguel Ceballos. 2004. Bogot: Anatoma de una transformacin: Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003. Editorial Pontificia Universidad Javeriana; Vease tambin a http://www.monografias.com/trabajos14/cultura-ciudad/cultura-ciudad.shtml