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LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN COMO SECTOR ESTRATÉGICO DEL PAÍSLAS
LICITACIONES PÚBLICAS
Manzanillo, Colima a 6 de noviembre de 2003
Expositor:
I.- Antecedentes
“En el modelo económico de la globalización, los países podrían
substituir casi cualquier sector productivo con importaciones,
excepto el sector estratégico de la construcción”.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Antecedentes
La Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción fue fundada
el 26 de marzo de 1953 para organizar a los ingenieros y
profesionales de la construcción que, en sustitución de los
Generales Revolucionarios, serían los responsables de realizar la
infraestructura social y básica del país.
La clase gobernante postrevolucionaria requería de modernizar el
país y de estructurar una clase empresarial nacionalista y
productiva, que se responsabilizara de crear riqueza y generar
empleos bajo la conducción del gobierno.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Antecedentes
Durante las décadas de los cincuenta a los ochenta el gobierno,
rector de la economía, fue el principal inversionista en
Infraestructura con el 85% de los recursos, mientras el restante
15% lo financió el sector privado en escuelas, hospitales y
viviendas.
La creciente actividad económica en el sector de la construcción,
de 1953 a 1993, generó un gran número de licitaciones y, por lo
tanto, de oportunidades de trabajo para las constructoras
nacionales. Lo cual hizo que ,en 1992, la Cámara Mexicana de la
Industria de la Construcción llegara a tener 18,000 empresas
afiliadas.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Antecedentes
La crisis de 1994, con una caída del 24% en el PIB de la
construcción, y los desatinos del gobierno del Presidente Zedillo
llevaron a la industria a un acelerado proceso de descapitalización
y venta de activos básicos, como la maquinaria pesada, así como al
cierre de las grandes empresas.
La industria de la construcción nacional cuenta con excelente
ingeniería y gerencialidad de proyectos, sin embargo, su
descapitalización la tiene en desventaja con las empresas
extranjeras que llegan a licitar obras de Infraestructura
financiada, con apoyo financiero y subsidios fiscales de sus
gobiernos de origen.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Antecedentes
El compromiso del Presidente Fox de reactivar la economía a través
de la inversión en Infraestructura, preferentemente con empresas
nacionales, nos tiene trabajando, a funcionarios y empresarios de
la construcción, en la implementación de mecanismos, como el de la
segmentación de proyectos o el de factoraje NAFIN-SCT, que hagan
posible participar exitosamente a nuestras empresas en las
licitaciones de Infraestructura financiada. El lograr este
propósito no está sencillo, pero sí fomentamos la asociación entre
empresas nacionales o con empresas extranjeras, es muy probable que
lo logremos.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Antecedentes
El México de la democracia y la globalización, implica un cambio en
el estilo de la relación entre los empresarios de la construcción y
el Gobierno, un reconocimiento de que el sector económico requiere
del gobierno para cumplir sus objetivos, como el gobierno requiere
de los empresarios para cumplir los propios. Por eso, nos parece
que el gran reto de los nuevos tiempos de México, es que el
gobierno y los empresarios logremos actuar como socios en este
proyecto común que se llama México. Un ejemplo de este esquema, lo
tenemos en la relación exitosa del Gobierno y los empresarios de
España y de los Tigres Asiáticos, esto es, Corea, Singapur, Taiwan,
Hong Kong o Malasia. En esos países está claro que, si gana los
empresarios, gana el gobierno. Por lo que los empresarios, siempre
cuentan con financiamiento y subsidios fiscales de sus
gobiernos.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
II.- Oportunidades para los Licitantes en las Convocatorias
Públicas
“Los constructores y la Secretaría de la Función Publica nos hemos
comprometido a trabajar juntos por una Nueva Cultura de la
Contratación para entregar mejores obras de Infraestructura a la
sociedad”.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Oportunidades
Para la gran mayoría de los más de ocho mil constructores,
afiliados a la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción,
siguen siendo más atractivas las convocatorias públicas que las
convocatorias privadas porque:
Cuentan con un marco jurídico específico que las hace más
confiables que las privadas.
El número tan amplio de convocatorias públicas permite una mayor
probabilidad de la asignación de una obra a los licitantes.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
III.- Problemas para los Licitantes en las Convocatorias
Públicas
“Los constructores hemos creado una Comisión de Enlace Legislativo
para presentar al Congreso las adecuaciones al marco jurídico que
permitan un mejor desempeño de nuestras empresas en la construcción
de la Infraestructura que requiere México”.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Problemas
Los licitantes enfrentan, principalmente, cuatro tipos de problemas
relacionados con las obras públicas:
La papelocracia de los requisitos para registrarse en una
licitación obras públicas.
Los componentes financieros, en la modalidad de obra pública
financiada (PIDIREGAS), limitan la participación de las empresas
nacionales en esas licitaciones.
Los contratos de Obras Públicas como acto de autoridad, más que una
relación contractual, resultan confusos e inequitativos para los
contratistas.
La asignación de las obras públicas a la propuesta solvente más
baja.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Problemas
La gran cantidad de documentos que requiere entregar el licitante,
cada vez que presenta una propuesta económica para un concurso de
obras públicas:
Se puede medir en volumen y en kilos de papel y por los altos
costos para los licitantes;
Se presta para la descalificación de los licitantes por la
discrecionalidad con la que se manejan los funcionarios.
Papelocracia
Oportunidades y Problemas Comunes para los Licitantes
Hemos propuesto la creación de un padrón único de contratistas del
gobierno federal, ante la Secretaría de la Función Pública, donde
los contratistas puedan registrar electrónicamente sus datos y
también puedan ir actualizando la información específica por tipo
de licitación. Ésta es la manera de innovar y hacer transparente la
Función Pública.
Problemas
Papelocracia
Problemas
Los Componentes Financieros
La insuficiencia de recursos fiscales para impulsar la creación de
Infraestructura llevó al gobierno federal, en 1996, a promover en
el sector privado la inversión en Infraestructura. En este 2003,
del total de 245 mil millones de pesos autorizados por el Congreso
para Infraestructura, el 48% será realizada en la modalidad de
infraestructura financiada.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Oportunidades y Problemas Comunes para los Licitantes
Los componentes financieros que limitan la participación exitosa de
las empresas nacionales dentro de la modalidad de obra pública
financiada, son tres:
Problemas
Los Componentes Financieros
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Problemas
Falta de anticipos:
En septiembre de 2002, en el Diario Oficial del la Federación se
publicó el “Manual del Presupuesto”, el cual impide el otorgamiento
de anticipos para el arranque de las obras. Entre más suministros y
equipamiento tenga una obra, más anticipo se requiere, lo cual
dificultaría la participación de las empresas mexicanas, por
ejemplo, en los grandes proyectos de energía o de comunicaciones y
transportes.
Los Componentes Financieros
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Problemas
Pagos diferidos
Los pagos por la obra ejecutada se realizan a lo largo del tiempo.
En algunos casos en 4 años y en otros hasta en 20 años. Esta forma
de pago, si no se encuentra respaldada por estimaciones
autorizadas, prácticamente hace imposible el financiamiento de los
pagos.
Los Componentes Financieros
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Problemas
Cartas de Crédito en lugar de Fianzas:
Para el cumplimiento de las obligaciones se han sustituido las
fianzas por Cartas de Crédito. Este último instrumento lo convierte
en una operación bancaria y las empresas nacionales carecen de
garantías para respaldar las cartas.
Los Componentes Financieros
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Problemas
La presencia de los componentes financieros pueden ser aisladas o
en su conjunto. La existencia de más de uno complica más la
participación exitosa de las empresas mexicanas.
La descapitalización reflejada en los Balances de la mayoría de las
empresas mexicanas, no les permite obtener recursos bancarios, para
solventar los componentes financieros.
Los Componentes Financieros
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Problemas
Los Contratos
Es necesario Implementar una Nueva Cultura de la Contratación,
promotora de la relación contractual, para acabar con la visión de
los contratos de obras públicas como actos de autoridad.
Las siguientes reflexiones, explican más ampliamente este problema
con los contratos de obras públicas.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Problemas
¿Existe confusión en la relación de los contratos de obras
públicas?
En la ejecución de los contratos de obras existe una confusión
entre el acto de autoridad y el contrato basado en el acuerdo de
voluntades.
¿En que se traduce la confusión?
En la aplicación de una ley:
Reguladora del gasto público.
Problemas
Reguladora del gasto público.
La autoridad se preocupa más por ejercer una función reguladora del
gasto público, que por buscar soluciones para la terminación de los
proyectos.
Inequitativa.
Se convierte en una relación asimétrica, existen más derechos y
menos obligaciones por parte de las autoridades, que de las
empresas contratistas.
(P.e.) Solo la autoridad puede rescindir.
(P.e.) En conceptos extraordinarios la empresa está obligada a
ejecutar, sin haber pactado los precios.
Los Contratos
Problemas
Represora de la inversión.
En lugar de promover la inversión la reprime, principalmente, por
otorgar los contratos al precio más bajo y no aceptar el arbitraje
como solución a controversias, así como, por la aplicación de penas
fuera de derecho.
(P.e.) Las penas no se ajustan proporcionalmente al cumplimiento de
las etapas del contrato.
Entre las dependencias y los organismos contratantes existen
diferentes criterios para la aplicación de los artículos de la ley
y para la ejecución de las cláusulas de los contratos.
Con interpretaciones diferenciadas.
Problemas
¿Cuál son las consecuencias de la ejecución de los contratos?
Las consecuencias de la aplicación de los contratos como acto de
autoridad son:
Fianzas difíciles de ejecutar.
Los diferentes criterios de determinación de fianzas por
cumplimiento y fijación de penas, las convierten en muchas
ocasiones, incobrables y jurídicamente difíciles de ejecutar.
Los Contratos
Obras inconclusas.
Al no haber acuerdos en precios unitarios o en modificaciones a los
volúmenes de obra, el resultado es obras inconclusas, con las
consecuentes pérdidas para las empresas y la sociedad.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Problemas
Rescisiones innecesarias.
El criterio autoritario, provoca que fácilmente existan
incumplimientos por parte de las empresas contratistas. En lugar de
buscar formas de solución de los incumplimientos para que se
terminen los proyectos, los contratos se rescinden unilateralmente,
aplicándoseles penas a las empresas difíciles de cumplir.
¿Cómo debe ser la relación en los contratos?
La relación contractual debe estar delimitada por los principios de
justicia y de equidad.
Los Contratos
Problemas
Algunas conclusiones
La administración de los contratos no puede realizarse de forma
absolutamente discrecional por parte de los funcionarios.
Reconocemos la disposición de la Administración actual para
analizar la problemática en la ejecución de los contratos y para
implementar mecanismos de solución.
Firmamos un convenio con la Secretaría de la Función Publica para
promover una Nueva Cultura de la Contratación, crear una mesa de
diálogo y difundir un manual de contratación de obras públicas que
homologue criterios bajo una relación equitativa.
Los Contratos
Problemas
La asignación de las obras públicas al precio más bajo significa la
aceptación, por parte de los empresarios, de ejecutar los proyectos
con precios no remunerativos, lo cual implica:
Propuesta solvente más baja
Abandono de las obras;
Mala calidad de las obras;
Omisiones en las obligaciones patronales ante la SHyCP y el
IMSS.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Problemas
Propuesta solvente más baja
Estamos trabajando con los legisladores y con la Secretaría de la
Función Pública para modificar este artículo de la Ley de Obra
Pública (Art. 38), ya que va en contra de la función económica que
tiene la empresa de generar riqueza y empleo, bajo la confusa
justificación del Gobierno de eficientar el gasto.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Propuestas presentadas al
Industria de la Construcción en materia de:
Marco Jurídico y Normatividad.
Creación del Padrón Único de Constructores del Gobierno
Federal.
Inclusión de la obligatoriedad de la capacitación en el Reglamento
de la Ley de Obra Pública.
La asignación de las obras públicas a la propuesta más confiable,
de acuerdo al precio y el historial de la empresa y no a la más
baja.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Marco Jurídico y Normatividad.
Edición del Manual de Contratación de la Obra Pública que homologue
criterios entre las dependencias contratantes del Gobierno Federal.
Será necesario contar también, con un manual de normas y
especificaciones para unificar los procedimientos técnicos en las
dependencias contratantes.
Recomendación a las Dependencias Federales que licitan obra, para
la retención del 2 al millar para la capacitación de los
trabajadores de la Industria de la Construcción, el cual se
enterará al Instituto de Capacitación de la Industria de la
Construcción.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Marco Financiero y Presupuestal.
Otorgamiento de anticipos para el inicio de todas las obras,
tradicionales y financiadas, flexibilizando lo dispuesto en las
normas para la aplicación del gasto público.
Utilización de fianzas como garantía de cumplimiento en lugar de
cartas de crédito.
Que las estimaciones de obra autorizadas y los avances de obra,
sirvan como fuente de financiamiento de capital de trabajo
(factoraje).
Ajuste proporcional de fianzas para anticipo en la medida que se
amortice el anticipo.
Incrementar los fondos de los programas de garantías de crédito
para las MIPYMES de la construcción.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Marco Financiero y Presupuestal.
Segmentación de contratos de Obra Pública Financiada para hacer
posible la participación exitosa de las empresas nacionales en sus
licitaciones.
Crédito puente de la banca privada, para los
constructores-desarrolladores de vivienda y crédito hipotecario
para la individualización de las mismas.
Crédito de la banca privada a los proyectos de infraestructura
financiada, disminuyendo los excesivos requisitos y considerando en
su análisis, no solo el balance y las garantías de las empresas,
sino importantemente, la rentabilidad y la fuente de pago de los
proyectos.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Marco Financiero y Presupuestal.
Replantear los criterios establecidos en el buró de crédito para
las empresas de la cadena productiva de la construcción y de los
demás sectores.
En los proyectos de infraestructura en asociación público-privada,
es necesaria la participación del gobierno y/o de la banca, con
capital de riesgo para la detonación de este modelo de
financiamiento, que asegure la participación de las empresas
mexicanas.
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Gracias
Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción
LAS LICITACIONES PÚBLICAS
Manzanillo, Colima a 6 de noviembre de 2003