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El Estado En cuEstión

ideas y política en la administración Pública argentina 1960-2015

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¿Qué ideas y que políticas han signado los últimos cincuenta años del Estado argentino? ¿Cuál

fue la influencia de la agitada vida política nacional sobre las características de su administración pública? ¿Cómo las dife-rentes hegemonías han impuesto sus ideas y modificado el rol estatal?Preguntas imprescindibles para la comprensión de la estatali-dad argentina que, sin embargo, han sido poco abordadas en conjunto.En busca de responderlas, el texto reconstruye los cuatro pa-radigmas de Estado que transitó el país desde 1958: desarro-llismo, ajuste estructural, perspectivas sociocéntricas y hete-rodoxia nacional popular del siglo XXI.De esta forma, trata de realizar un aporte sistemático al debate sobre la historia reciente y la actualidad del Estado y la admi-nistración pública argentinos. Alejada del modelo de Manual de Administración Pública, se estructura a partir del clima de ideas prevaleciente en cada etapa, la concepción del rol del Estado y el desarrollo, los hechos políticos salientes y el im-pacto de estos elementos sobre el formato y funcionamiento del aparato administrativo nacional.

Horacio Cao: Doctor de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, Ad-ministrador Gubernamental, Licencia-do en Ciencia Política, Máster en Alta Dirección Pública del Instituto Univer-sitario Ortega y Gasset (España). Ex Secretario de la Gestión Pública (San Juan), Ex director del INAP.

Maximiliano Rey: Doctor en Cien-cia Política. Profesor Regular Titular y Adjunto en universidades nacionales y privadas, en grado y postgrado. Publi-caciones en revistas científicas nacio-nales e internacionales. Experiencia en consultoría e investigación en el sector público argentino.

Arturo Claudio Laguado Duca: Doc-tor en Ciencias Sociales, Magister en Sociología Política; Antropólogo y So-ciólogo. Profesor titular de la UNLaM en Historia Política de América y Di-rector de Investigaciones del Instituto Nacional de Administración Pública.

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INTRODUCCIÓN

"Para casi cada principio de la administración, uno puede

encontrar un principio contradictorio igualmente plausible y

aceptable. Aunque los dos principios del par llevarían a

recomendaciones organizacionales exactamente opuestas, no

hay nada en la teoría que nos indique cuál es apropiado aplicar"

Herbert Simon, Administrative Behavior

En este trabajo repasamos las ideas y las políticas sobre el ámbito político-

institucional-organizacional del Estado argentino que se desarrollaron en el periodo

1958 -2015.

Se trata de un lapso excepcionalmente rico desde lo conceptual, que instaló y dejó

atrás potentes discursos hegemónicos en su transcurso. Cual si fueran supernovas,

durante ese tiempo estallaron cuatro modelos de análisis y propuestas normativas que

desplegaron complejos artefactos y sofisticados razonamientos. Cada uno de ellos

prometió instalarse de una vez y por largo plazo, tal vez, emulando la prolongada

vigencia del paradigma burocrático weberiano.

Pero aunque no se les haya hecho el reclamo correspondiente, el fulgor prometido

duró bastante menos de lo que esperaban sus respectivos cultores o sus atemorizados

y vencidos críticos: en los últimos 50 años lo normal ha sido la mudanza del centro de

gravedad de las ideas sobre la administración pública.

Al momento de iniciarse el periodo en estudio, el Estado argentino terminaba la

experiencia peronista y se aprontaba a ingresar en una etapa de modernización

impulsada por el desarrollismo.

Con el golpe de Estado del año 1976, los postulados desarrollistas serían puestos en

cuestión por la ola neoliberal que entonces comenzaba. Ésta, a su vez, sería criticada y

de alguna manera desplazada por las posiciones socio-céntricas desde mediados de los

'90. Este tibio ideario -el resplandor más breve de los cuatro analizados- a su turno, fue

desplazado por la ola de gobiernos latinoamericanos de nuevo cuño hacia principios

del siglo XXI.

En suma, en cincuenta años se desplegaron ideas y estrategias de una variedad

notable, algunas incluso contradictorias… y si bien esto es parte de fenómenos de

escala global, el nivel de las contramarchas que ocurrieron en la Argentina fue de una

profundidad difícil de comparar con las que recorrieron otros países.

Sin embargo ésta ha sido una historia poco transitada y menos aún sistematizada. Hay

un palimpsesto de documentación oficial, noticias de diarios, anecdotarios, trabajos

históricos, análisis parciales, pero pocas reflexiones sistemáticas sobre el recorrido en

estos años y menos aún sobre los desafíos abiertos en la última etapa.

Para empezar a desandar este camino de equívocos y faltantes y entender qué cosas

están en discusión, es que realizamos este trabajo. Y de paso comentamos una primera

conclusión: como el cambio fue la constante durante los años que cubre la

investigación, se nota en muchas áreas del Estado -sometidas a continuos procesos de

transformación- una suerte de fatiga, una aversión a las incesantes sacudidas que,

muchas veces, terminaron por generar condiciones peores que las de partida.

Dados los contenidos de nuestro trabajo, la perspectiva no podía ser otra que la

histórica: en el análisis del devenir creemos que es posible pasar del caos al cosmos; de

la Administración Pública como una maraña ininteligible de oficinas, programas y

normativas, a una serie relativamente articulada y comprensible de perspectivas

políticas con sus ideas, intereses y actores.

Con este abordaje pretendemos avanzar en la explicación de la multiplicidad de

herramientas hoy vigentes en el Estado -las reiteradamente citadas capas geológicas

que han sobrevivido a cada una de las etapas que mencionamos- tanto como entender

el sector público argentino como la arena de negociación y conflicto que muchas veces

es el elemento central que se oculta detrás de las diferentes coartadas tecno-

organizacionales.

Concretamente, en el desarrollo del presente estudio nos preguntamos: ¿Qué lugar se

le asignaba al Estado en cada periodo histórico? ¿Cuáles fueron las principales ideas y

qué autores tuvieron más influencia en los procesos de organización y reforma del

Estado? ¿Cómo se desarrollaron los sucesos político-estatales determinantes de cada

momento? ¿Cuáles fueron los modelos y las herramientas de gestión pública que se

postularon como más adecuadas?

Como es sabido, es imposible separar inmaculadamente los conceptos de los hechos y

de las necesidades políticas del momento: los acontecimientos impactan sobre nuestra

idea de lo que consideramos real y, asimismo, las necesidades coyunturales van

moldeando e induciendo a los actores a desplegar estrategias discursivas que

modifican sus perspectivas programáticas. Y viceversa en ambos casos: las ideas

impactan sobre los hechos y los discursos inciden en la definición de lo que se

considera necesario en un momento dado.

Más allá de la innegable influencia de las ideas en las políticas desplegadas, las

acciones concretas no son el resultado de una deducción mecánica del

desenvolvimiento de los proyectos que, a su turno, fueron hegemónicos. También en

este aspecto, adelantaremos una recapitulación de los instrumentos más utilizados o

que mayor influencia tuvieron sobre la cuestión estatal.

Estos elementos se conjugan en las siguientes páginas para llegar a una presentación,

en primer lugar, de los autores y las ideas de mayor nivel de abstracción sobre el

Estado y la sociedad que influyeron en cada momento histórico. Posteriormente, en un

esfuerzo de síntesis de los conceptos que circulaban por los diferentes escenarios y

niveles decisorios políticos y estatales, lo que nos permitirá aproximarnos a eso que

Marx llamó lo concreto pensado.

Como ocurre en todos los casos de construcción de una nueva hegemonía, en cada una

de las mutaciones las ideas nacientes no se impusieron de la noche a la mañana ni de

modo homogéneo. Menos aún puede suponerse que fue un modelo monolítico

aplicado por igual en todos los ámbitos estatales; de allí la necesidad de una síntesis.

Juzgar si la que aquí presentamos alcanza a reconstruir las múltiples determinaciones

de lo real, es tarea que corresponde a la comunidad académica y a cada lector en

particular.

Otro concepto difícil de asir es el que refiere al Estado. Más allá de que él mismo está

sujeto a definiciones borrosas y/o contradictorias, una visión amplia de su carácter no

dejaría de lado ningún elemento del proceso social. En este caso, decidimos centrar el

análisis en el campo político/institucional y, dentro de él, destacar las principales

políticas dirigidas a transformar su alcance, sentido de intervención y configuración

operacional.

El periodo histórico que se explora comienza en el Capítulo 1, con el análisis de la

perspectiva desarrollista. Estas políticas fueron parte de los cambios puestos en

marcha hacia el fin de la 2ª Guerra Mundial que impactaron en la reconfiguración de

las periferias de Asia, África y América Latina.

Como una nueva fase del proceso industrializador iniciado por el derrocado

peronismo, el sector público reformuló sus funciones como planificador, generador de

demanda agregada y, en menor medida, como inversionista allí donde el capital

privado –nacional o trasnacional- no quería asumir riesgos o demandaba condiciones

infraestructurales que le brindaran seguridad a su inversión. Todo ello dentro de un

contexto que tendía a promover una fuerte intervención directa del Estado.

El Capítulo 2 analiza las ideas neoliberales que comenzaron a instalarse en América

Latina hacia mediados de los años 70 y por décadas mantuvieron su influjo más allá de

los cambios de gobiernos y regímenes. La perspectiva neoliberal sostuvo el carácter

intrínsecamente perverso de la intervención estatal y la necesidad de restringir las

funciones de la administración pública. En su despliegue encontró en los principios

desarrollistas su antagonista ideológico par excellence. Todo el discurso neoliberal se

construyó en América Latina en oposición sistemática a las teorías del desarrollo que lo

antecedieron.

En nuestro país la vigencia de las políticas de ajuste estructural comienza a mostrar

signos de agotamiento hacia mediados de los '90. Ante esa situación, algunos de los

principales actores políticos e ideológicos (v.gr. el Banco Mundial) que habían

impulsado ese ajuste, iniciaron entonces una serie de operaciones conceptuales para

mitigar varios de los preceptos que previamente habían sostenido casi como una

religión, dando paso así a las perspectivas sociocéntricas, analizadas en el Capítulo 3.

Estas perspectivas no desafiaron la centralidad del mercado pero, desde lo teórico,

impugnaron la vigencia del instrumental neoclásico como herramienta universal de

análisis a la vez que sostuvieron que las organizaciones de la sociedad civil estaban

llamadas a ocupar un lugar virtuoso y crecientemente importante, tanto para controlar

al Estado como para proporcionar un contrapeso al mercado. En épocas de aplastante

hegemonía del pensamiento neoliberal, el sociocentrismo fue abrazado por algunas

corrientes de izquierda, buscando en las organizaciones comunitarias y ONG’s un

refugio que se reveló inexistente ante el poder del mercado.

La crisis estrepitosa del modelo neoliberal en nuestro país, al que la perspectiva

sociocéntrica había planteado alguno cambios pero sin llegar a constituirse como un

modelo alternativo, hizo emerger una nueva concepción estatal, que a falta de un

nombre universalmente aceptado llamaremos Nacional-Popular (Capítulo 4). Esta

nueva matriz de políticas públicas tiene como base las respuestas concretas a las crisis

generadas por las políticas neoliberales, más que desarrollos teóricos autónomos,

aunque reconoce como sus antecedentes al desarrollismo y a los gobiernos nacional-

populares de mediados del siglo pasado.

Las políticas nacional-populares constituyen un fenómeno latinoamericano con aristas

originales que tiene poco contacto con la propuesta normativa que para el Estado se

desarrolla en el resto del mundo. Más aún, se despliegan en tensión -a veces, incluso,

en franca contradicción- con las propuestas que emergen de los principales centros de

poder. Como en todo proceso abierto donde el búho de minerva aún no ha levantado

vuelo, el análisis es parcial y sujeto a cambios.

Para finalizar el libro se presentan las conclusiones alcanzadas, como forma de mostrar

las dificultades que se abren hacia el futuro y los caminos que podrían seguirse para su

superación.

Buenos Aires, septiembre de 2015