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Lecciones Aprendidas de la Gestindel Riesgo en Procesos de Planificacin
e Inversin para el Desarrollo
MEMORIA DEL TALLER INTER NACIONAL
PER, 19 AL 22 DE JULIO 2010
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Lecciones Aprendidas de la Gestindel Riesgo en Procesos de Planificacin
e Inversin para el Desarrollo
MEMORIA DEL TALLER INTERNACIONAL
PER, 19 AL 22 DE JULIO 2010
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Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo
Instituciones organizadoras:Ministerio de Economa y Finanzas del Per
Gobierno Regional PiuraEstrategia Internacional para la Reduccin de Desastres de la ONU (EIRD / UNISDR)Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH a travs del ProgramaDesarrollo Rural Sostenible (PDRS-GIZ) y los Grupos de Trabajo Gestin del Riesgo y
Adaptacin al Cambio Climtico y Agricultura, Ganadera y Adaptacin al Cambio Climtico
Instituciones colaboradoras:Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE)Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin de Espaa (MAEC)
Comit de planificacin:Nancy Zapata (DGPM-MEF)
Jorge Escurra (DGPM-MEF)Augusto Zegarra (Gobierno Regional Piura)Cesar Talledo (Gobierno Regional Piura)Julio Garca (EIRD)
Alberto Aquino (PDRS-GIZ)
Equipo organizador:Tulio Santoyo (PDRS-GIZ)Mariella Gallo (PDRS-GIZ)Gustavo Cajusol (PDRS-GIZ)
Verena Bruer (PDRS-GIZ)Isela Palacios (PDRS-GIZ)Ursula Olguin (PDRS-GIZ)Elida Daz (PDRS-GIZ)
Facilitador general: Martin RappInformacin: http://www.riesgoycambioclimatico.org/Taller_Internacional_2010/Sistematizacin: Marlene Castillo
Correccin de estilo y edicin: Eleana LlosaCuidado de edicin: Verena Bruer, Daniel de la Torre-Bueno (PDRS-GIZ)
Asesora tcnica, edicin y redaccin de contenidos: Dr. Allan Lavell (LA RED / FLACSO)
Diseo y diagramacin: Renzo RabanalFotografas: Thomas J. Mller / SPDA (pg. 12, 14, 32, 65, 95), archivo PDRS-GIZ.
La impresin de este documento ha sido posible gracias al apoyo dela Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin COSUDE.
Impreso en Forma e Imagen de Billy Vctor Odiaga Franco
Primera edicin
Lima Per, marzo de 2011
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-03731
Cooperacin Alemana al Desarrollo Agencia de la GIZ en el Per
Prol. Arenales 801, Miraflores
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ndice
Presentacin .......................................................................................................................... 6
Siglas ..................................................................................................................................... 9
Resumen ejecutivo............................................................................................................... 13
Introduccin ....................................................................................................................... 15
Palabras inaugurales ............................................................................................................. 19
Conferencia magistral: Retos de la gestin del riesgo y la adaptacin
al cambio climtico para el desarrollo sostenible / ALLAN LAVELL.............................................. 23
A. Lecciones aprendidas desde el nivel global
Marco internacional y discusin de los conceptos de gestin del riesgoy adaptacin al cambio climtico / JULIO GARCA........................................................ 27
La integracin de la gestin del riesgo y la adaptacin al cambio climtico
en los procesos de inversin pblica y planificacin a nivel regional
y mundial /ALLAN LAVELL.......................................................................................... 30
B. Lecciones aprendidas desde experiencias nacionales y subnacionales
1. Experiencias de gestin del riesgo en la inversin pblica............................................ 33
1.1. Marco conceptual bajo el cual se han desarrollado las experiencias de gestin
del riesgo y adaptacin al cambio climtico en el Per / MIGUEL NGEL GMEZ............ 33
1.2. Experiencia en la incorporacin de la gestin del riesgo en los proyectos
de inversin pblica en el Per / NANCY ZAPATA.......................................................... 36
1.3. Experiencias en procesos de reconstruccin y rehabilitacin
en el Per /ADHEMIR RAMREZ..................................................................................... 40
1.4. El presupuesto por resultados y su aplicacin a la gestin del riesgo
en los procesos peruanos / ROGER SALHUANA............................................................... 43
1.5. La reduccin del riesgo de desastre en el proceso de inversin pblica
en Costa Rica / LUIS FALLAS....................................................................................... 46
1.6. El Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local.
La experiencia de El Salvador / ZAMUEL MENDOZA...................................................... 491.7. Lecciones aprendidas de la gestin del riesgo en procesos
de planificacin e inversin para el desarrollo sostenible
en Guatemala / NERY SOSA Y MARTN PEA.................................................................... 50
1.8. Cooperacin sur-sur para promover la incorporacin del anlisis del riesgo
y el incremento de medidas de reduccin del riesgo en la inversin pblica
de los pases centroamericanos ................................................................................ 52
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2. Experiencias de adaptacin al cambio climtico y gestin del riesgo ............................ 53
2.1. Gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico
en la formacin e investigacin de profesionales de Economa
en una universidad peruana / JOANNA KAMICHE.......................................................... 53
2.2. Lecciones aprendidas desde la experiencia de gestin del riesgo
y adaptacin al cambio climtico: el caso de Guatemala / EDWIN GARCA....................562.3. Agrobiodiversidad y adaptacin al cambio climtico: la experiencia
del Proyecto RyGRAC en Guatemala y El Salvador / ALOIS KOHLER Y NERY SOSA..........59
2.4. El Programa de Adaptacin al Cambio Climtico (PACC)
en Cusco y Apurmac / VERNICA GLMEZ.................................................................. 62
2.5. Iniciativas interinstitucionales para la gestin del riesgo y la adaptacin
al cambio climtico: los GRIDE en el norte peruano / ROSA RIVERO .......................... 66
2.6. Manejo de bosques y captura de carbono como estrategia de adaptacin
y mitigacin del cambio climtico en el norte del Per /JUAN OTIVO......................... 68
3. Experiencias de gestin del riesgo en la planificacin del territorio.............................. 70
3.1 Incorporacin de la gestin del riesgo en la planificacin territorial: experiencias
y lecciones aprendidas en el proceso regional de Cajamarca / ALICIA QUISPE...............70
3.2. Zonificacin Ecolgica y Econmica y reduccin de la vulnerabilidad
en Acre, Brasil / EUFRAN AMARAL................................................................................ 74
4. Experiencias variadas ................................................................................................. 77
4.1. Avances y lecciones aprendidas en el sector salud, Per / FABIOLA LUNA......................77
4.2. Avances y lecciones aprendidas en el sector vivienda,
construccin, urbanismo y saneamiento, Per / FERNANDO NEYRA ..............................794.3. Reduccin de vulnerabilidad del sector pblico ante eventos climticos extremos:
un seguro indexado para el fenmeno El Nio / MARICARMEN GALLO .......................... 82
4.4. Desarrollo y fortalecimiento de capacidades locales para la gestin del riesgo
en Guatemala / MABIS JOVEL Y NERY SOSA..................................................................... 85
4.5. La experiencia del Proyecto
Vivir sin Riesgos (2007-2009), Bolivia / JUAN LUIS ESPAA ......................................... 87
C. Lecciones aprendidas en la regin de Piura
5. Escenarios climticos en la regin Piura /CARMEN REYES
........................................... 936. Piura, una regin que gestiona el riesgo y se adapta al cambio climtico:
experiencias desde el Gobierno Regional Piura / AUGUSTO ZEGARRA ............................ 96
7. Gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en la planificacin
de la inversin pblica en Piura / ROSA OQUELIS...................................................... 100
8. Incorporando la gestin del riesgo y el cambio climtico
en los programas de maestra y doctorado del Per. La experiencia
de la Universidad Nacional de Piura / FAUSTO ASENCIO ........................................... 103
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Presentacin
La gestin del riesgo comprende un concepto y una prctica en plena evolucin desde hace ms
de 10 aos en Amrica Latina. En este proceso, se estableci como principio un parmetro de
intervencin que lleva la prctica relacionada con los desastres y los riesgos que los anteceden
mucho ms all de la respuesta humanitaria y los preparativos para ella. Afirm la relacin que
existe entre los riesgos de desastre y los procesos de desarrollo y, en consecuencia, consolid la
necesidad de que las intervenciones y la gestin del riesgo de desastre estn ligados ntimamente
a la gestin misma del desarrollo sostenible y por medio de el al logro de la seguridad para los
seres humanos, sus medios de vida y el territorio en su conjunto.
Con el creciente inters y la preocupacin por el cambio climtico y los nuevos y ms in-ciertos riesgos que este implica, se ha identificado la necesidad de considerar las relaciones entre
la gestin del riesgo y los objetivos y mecanismos para la adaptacin y mitigacin del cambio
climtico, y se busca afirmar las sinergias entre ellos que fortaleceran la accin, la eficacia y la
eficiencia de ambos procesos.
Diversas experiencias en gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico, tanto en el Per
como en diversos pases de la regin, han surgido en la ltima dcada, donde algunos esfuerzos
de pases andinos y centroamericanos se han visto impulsados en muchos sentidos por las expe-
riencias en Piura, a nivel regional y local, y con el Ministerio de Economa y Finanzas del Per,
a nivel nacional, promovidas por el Programa Desarrollo Rural Sostenible de la cooperacin
tcnica alemana (GTZ, desde enero 2011: GIZ)11. Estas van desde el uso de la inversin pblica
como mecanismo de control de riesgo, esquemas de ordenamiento territorial, gestin ambiental
y promocin de la transformacin o diversificacin agrcola hasta sistemas de alerta temprana,
entre otras.
As mismo la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres de las Naciones Unidas
contempla como uno de los objetivos estratgicos de su programa de trabajo bianual el incre-
mento medible de la inversin pblica para la reduccin de los riesgos de desastres.
El presente documento recoge y sistematiza una serie de experiencias desarrolladas en los
pases andinos y centroamericanos, presentadas en el Taller Internacional de Lecciones Aprendi-
das de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo, celebra-
do en Lima y Piura, en julio de 2010. Estas son tanto nacionales como locales, sectoriales como
territoriales, y versan sobre aspectos de concepto, polticas pblicas, estrategias e instrumentos,
capacidades y necesidades, redes, educacin e investigacin. Con esta sistematizacin se espera
ofrecer un conjunto de materiales de gran valor para los estudiosos y practicantes en estos temas,
1. Desde enero de 2011 la GIZ une las competencias y experiencias de la cooperacin alemana (anterior-mente: DED, GTZ e InWEnt). Ms informacin: www.giz.de.
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que incluye adems lecciones y recomendaciones que se suman al conocimiento sobre la tem-
tica y que, sin lugar a dudas, ayudarn a perfilar y afinar la accin hacia el futuro.
Por ltimo, extendemos nuestro reconocimiento a Csar Tapia, Ex Director General de la
DGPM-MEF, y a Augusto Zegarra, Ex Gerente de Recursos Naturales del Gobierno Regional
Piura, en cuya gestin se desarroll el evento.
Carlos Giesecke Sara La Fosse
Director General
Direccin General de Programacin
Multianual del Sector Pblico
Ministerio de Economa y Finanzas
Juan Aguilar Hidalgo
Gerente de Recursos Naturales
Gobierno Regional Piura
Julio Garca Vargas
Oficial Regional
Estrategia Internacional para la Reduccin de
Desastres de las Naciones Unidas
Alberto Aquino
Coordinador de Componente
Desarrollo Econmico Rural
Programa Desarrollo Rural Sostenible
GIZ (cooperacin alemana)
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Siglas
ACB Anlisis Costo Beneficio
ACC Adaptacin al Cambio Climtico
ADESCO Asociacin de Desarrollo Comunal
AdR Anlisis del Riesgo
AECID Agencia Espaola de CooperacinInternacional para el Desarrollo
AIDER Asociacin Internacional para el DesarrolloIntegral
ANA Autoridad Nacional del Agua
ANP reas Naturales ProtegidasAPCI Agencia Peruana de Cooperacin
Internacional
APE Asociacin de Productores Ecolgicos
APECOINCA Asociacin Peruana Ecologista y de IntersConservacionista en Amrica
ARPID Concurso de Investigaciones en Anlisisdel Riesgo en Planificacin e Inversionesdel Desarrollo
ASPROMOR Asociacin de Productores de Morropn
B/C Beneficio/Costo
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CAN Comunidad Andina de Naciones
CAPRADE Comit Andino para la Prevencin yAtencin de Desastres
CAT Coordinacin de Asistencia Tcnica(MEF)
CC Cambio Climtico
CEE Comunidad Econmica EuropeaCEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe
CEPESER Central Peruana de Servicios
CEPREDENAC Centro de Coordinacin para laPrevencin de Desastres Naturales enAmrica Central
CEPRODA Centro de Promocin y Desarrollo Andino
CIPCA Centro de Investigacin y Promocin delCampesinado
CIUP Centro de Investigaciones de laUniversidad del Pacfico
CMNUCC Convencin Marco de las Naciones Unidassobre Cambio Climtico
COER Comit Operativo de Emergencia Regional
CONAM Consejo Nacional del Ambiente
CONAP Consejo Nacional de reas Protegidas
(Guatemala)COP 16 XVI Conferencia de las Partes de la
Convencin Marco de las Naciones Unidassobre Cambio Climtico
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y laCooperacin
COVIPRED Construccin de ViviendasSismorresistentesy Prevencin de Desastres (GIZ)
DGPM Direccin General de ProgramacinMultianual (MEF)
DNPP Direccin Nacional de PresupuestoPblico (MEF)
D. R. Decreto Regional
D. S. Decreto Supremo
DS Desarrollo Sostenible
EDAN Evaluacin de Daos y Anlisis deNecesidades
EIRD Estrategia Internacional para la Reduccinde Desastres
EMD Encuentros Municipales de Desarrollo
Departamental (Bolivia)
ENCC Estrategia Nacional de Cambio Climtico
ENOS / ENSO El Nio Oscilacin del Sur
ETR Equipo Tcnico Regional
FAM Federacin de Asociaciones Municipales(Bolivia)
FAO Organizacin de las Naciones Unidas parala Agricultura y la Alimentacin
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Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo
FEN Fenmeno El Nio
FISDL Fondo de Inversin Social para elDesarrollo Local (El Salvador)
FLACSO Facultad Latinoamericana de CienciasSociales
FOCAM Fondo Concursable para Capacitacin yAsistencia Tcnica Municipal
FORSUR Fondo de Desarrollo del Sur
FT Ficha Tcnica
GdR Gestin del Riesgo
GEI Gases de Efecto Invernadero
GFDRR Fondo Mundial para la Reduccin deDesastres y la Recuperacin
GRIDE Grupo Impulsor de la Gestin de Riesgo yAdaptacin al Cambio Climtico
GIZ Deutsche Gesellschaft fr InternationaleZusammenarbeit cooperacin alemana
ICAP Instituto Centro Americano deAdministracin Pblica
IDH ndice de Desarrollo Humano
IEP Instituto de Estudios Peruanos
ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribede Planificacin Econmica y Social
INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil
INGEMMET Instituto Geolgico, Minero y etalrgicoIPCC Panel Intergubernamental en Cambio
Climtico
IPSS Instituto Peruano de Seguridad Social(actualmente ESSALUD)
ITDG Soluciones Prcticas para la Pobreza Per(International Technology DevelopmentGroup)
MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadera yAlimentacin (Guatemala)
MAH Marco de Accin de HyogoMARN Ministerio del Ambiente y Recursos
Naturales (Guatemala)
MCLCP Mesa de Concertacin para la LuchaContra la Pobreza
MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MICIVI Ministerio de Comunicaciones,Infraestructura y Vivienda (Guatemala)
MIDEPLAN Ministerio de Planificacin Nacional yPoltica Econmica (Costa Rica)
MIMDES Ministerio de la Mujer y del DesarrolloSocial
MINAG Ministerio de Agricultura
MINAM Ministerio del AmbienteMINEDU Ministerio de Educacin
MINSA Ministerio de Salud
MMC Millones de metros cbicos
MPIfM Instituto Max Planck para Matemtica(Alemania)
msnm Metros sobre el nivel del mar
MVCS Ministerio de Vivienda, Construccin ySaneamiento
NBI Necesidades Bsicas InsatisfechasNCAR Centro Nacional para la Investigacin
Atmosfrica (Estados Unidos)
NCI Naturaleza & Cultura Internacional
NOAA Administracin Nacional Ocenica yAtmosfrica (Estados Unidos)
OMS Organizacin Mundial de la Salud
ONG Organizacin No Gubernamental
OPI Oficina de Programacin de Inversiones
OPS Organizacin Panamericana de la Salud
OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversin enEnerga y Minera
OT Ordenamiento Territorial
PACC Programa de Adaptacin al CambioClimtico
PADEM Programa de Apoyo a la DemocraciaMunicipal
PAEN Proyecto de Ayuda a la Emergencia El Nio
PAT Programas de Asistencia Tcnica
PCM Presidencia del Consejo de MinistrosPDC Plan de Desarrollo Concertado
PDD Desarrollo del Diseo del Proyecto
PDRS Programa de Desarrollo Rural Sostenible(GIZ-Per)
PECHP Proyecto Especial Chira Piura
PER Proyecto Educativo Regional
PGT Programa de Gestin Territorial (MVCS)
PIE Programa de Intercambio Educativo (UP)
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Siglas
PIP Proyecto de Inversin Pblica
PNUD Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo
POA Plan Operativo Anual
POMD Plan de Ordenamiento, Manejo y
DesarrolloPOT Plan de Ordenamiento Territorial
PPR Presupuesto Por Resultados
PREDECAN Proyecto Apoyo a la Prevencin deDesastres en la Comunidad Andina
PREDES Centro de Estudios de Prevencin deDesastres
PREPAD Plan Regional de Prevencin y Atencin deDesastres
PREVEN Programa de Reduccin deVulnerabilidades Frente al EventoRecurrente de El Nio
PROCLIM Proceso de Fortalecimiento de CapacidadesNacionales para Manejar el Impacto delCambio Climtico y la Contaminacin delAire (CONAM)
PROMAINA Programa de Maestra en IngenieraAmbiental y Seguridad Industrial (UNP)
PROMAINCI Programa de Maestra en Ingeniera Civil(UNP)
PROMAPRE Programa de Maestra en PlanificacinRegional (UNP)
PRRD Programa de Reduccin de Riesgos deDesastres (COSUDE)
PSI Programa Subsectorial de Irrigaciones(MINAG)
REDD Reduccin de Emisiones por Deforestaciny Degradacin
RRD Reduccin de Riesgo de Desastre
RyGRAC Reconstruccin y Gestin del Riesgoen Amrica Central (Proyecto GIZ,Guatemala y El Salvador)
SAT / SIAT Sistema de Alerta Temprana
SC Secretara de Coordinacin (PCM)
SEGEPLAN Secretara General de PlanificacinProgramacin de la Presidencia (Guatemala)
SENAMHI Servicio Nacional de Meteorologa eHidrologa
SGP Secretara de Gestin Pblica (PCM)
SIAM Servicio de Informacin y AnlisisMunicipal (Bolivia)
SIAR Sistema de Informacin AmbientalRegional
SICE Sistema de Informacin Climtica yEtnoclimtica
SIEC Sistema de Informacin Etnoclimtica
SIG Sistema de Informacin Geogrfica
SIGAP Sistema de Gestin de reas Protegidas(Guatemala)
SINADECI Sistema Nacional de Defensa Civil
SINAGIR Sistema Nacional de Gestin Integral deRiesgos
SIS Seguro Integral de Salud
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica
SNOC Sistema Nacional de ObservacinClimtica
SRCAN Sistema Regional de Conservacin dereas Naturales
SRGA Sistema Regional de Gestin AmbientalTIR Tasa Interna de Rentabilidad
UE Unidad Ejecutora
UNESCO Organizacin de las Naciones Unidas parala Educacin, la Ciencia y la Cultura
UNI Universidad Nacional de Ingeniera
UNP Universidad Nacional de Piura
UP Universidad del Pacfico
USAID Agencia de los Estados Unidos para elDesarrollo Internacional
VAN Valor Actual Neto
VISAD Asociacin Vnculos Solidarios en Accinpara el Desarrollo
ZEE Zonificacin Ecolgica y Econmica
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Resumen ejecutivo
La nocin de gestin del riesgo de desastres surge a finales del siglo XX logrando un cambio
muy importante en la concepcin acerca de los desastres, que hasta entonces eran vistos como
naturales. Poco despus se desarroll otra nocin, la de adaptacin al cambio climtico, que,
con el paso del tiempo se est buscando articular de forma sinrgica a la primera. Ambas no-
ciones o prcticas derivan de una perspectiva de desarrollo sostenible, el cual, para ser logrado,
debe necesariamente fundamentarse en la articulacin de esas dos prcticas a los procesos de
planificacin e inversin pblica, desde los cuales se impulsa el desarrollo en sus diferentes ni-
veles, tanto local, como regional, nacional e incluso global.
En la etapa reciente varios pases han venido creando marcos normativos en la temtica de
gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en el mbito nacional y subnacional. Sin em-bargo, todava se requiere impulsar cambios y tambin polticas adecuadas mediante las cuales
las normas se hagan efectivas. Por otro lado, existen problemas con la normatividad ya existente,
fundamentalmente su dispersin y los conflictos entre las competencias sectoriales.
En la normatividad reciente se vienen incluyendo los planes de Zonificacin Ecolgica y
Econmica y de ordenamiento territorial, segn tipos de uso sostenible.
Estos instrumentos favorecen la aplicacin del enfoque de gestin del riesgo al reducir los
efectos negativos de la intervencin humana sobre el territorio y ayudan a aprovechar mejor las
oportunidades para el desarrollo.
Por otra parte, hace varios aos que se ha implementado en diferentes pases un Sistema Na-
cional de Inversin Pblica y, actualmente, a travs de l se busca potenciar el uso racional de
los recursos pblicos, por lo cual se viene requiriendo que los proyectos de inversin pblica
incorporen como enfoque la gestin del riesgo.
Para operativizar lo anterior se han realizado avances en instrumentos que incluyen este aspec-
to, como los planes de desarrollo concertado y los procesos de Zonificacin Ecolgica y Econmica.
Una prctica importante y creciente es la formacin de redes interinstitucionales, tanto en
relacin a la gestin del riesgo como a la atencin de emergencias y desastres, con niveles cre-
cientes de intercambio de informacin. Tales redes se insertan en los procesos de desarrollo y de
planificacin concertada, generando incidencia para la reduccin de la vulnerabilidad.
Al mismo tiempo, se estn implementando sistemas de informacin, que son algo nuevo,
por lo que todava se encuentran problemas en cuanto a informacin actualizada, uniforme y
adecuada; en el mbito rural estos problemas se suman a la carencia de informacin en formaparticularmente grave.
Otro aspecto en el que se incide es el desarrollo de capacidades en cambio climtico, que
est recogiendo y potenciando los sistemas tradicionales de conocimiento y tecnolgicos usados
para la adaptacin y mitigacin de variabilidades climticas. Se viene trabajando en este aspecto
en el sector pblico, con la poblacin, los centros escolares y las empresas.
Mencin aparte merecen algunas experiencias a nivel universitario, tanto de pregrado como
de postgrado que han precisado los enfoques de gestin del riesgo y adaptacin al cambio cli-
mtico como transversales y, en algunos casos, como especialidades.
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Introduccin
Histricamente, el Per ha sufrido grandes prdidas econmicas y sociales asociadas con la
ocurrencia de fenmenos climticos, hidroclimatolgicos y de la geodinmica interna y externa
de la tierra.
Por esta razn, la incorporacin de la gestin del riesgo en los planes, proyectos y esquemas
de desarrollo se considera una estrategia fundamental para garantizar su sostenibilidad y la se-
guridad de la inversin pblica. Esta prioridad se refleja tambin a nivel global en el segundo
objetivo estratgico del Plan 2010-2011 de la Estrategia Internacional para la Reduccin de
Desastres de la ONU2, que se refiere al incremento medible de las inversiones en proyectos orien-
tados a la reduccin de desastres.
A efectos de contribuir con la sostenibilidad de la inversin pblica, el Ministerio de Econo-ma y Finanzas, a travs de la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico,
viene impulsando un proceso de incorporacin de la gestin del riesgo en los proyectos de
inversin pblica. Para ello se estn desarrollando instrumentos metodolgicos y casos de aplicacin
y tambin se estn mejorando las capacidades de los operadores del Sistema Nacional de Inver-
sin Pblica, con el apoyo de la GIZ, a travs de su Programa de Desarrollo Rural Sostenible.
El PDRS tiene como objetivo contribuir a mejorar los medios de vida de la poblacin rural
en el Per promoviendo el manejo sostenible de los recursos naturales. En este programa el
Componente Gestin del Riesgo para el Desarrollo en el rea Rural, en su fase de ejecucin
abril 2004-marzo 2010, se orient a lograr que los gobiernos regionales y locales, los sectores
del Estado y la poblacin organizada mejoren sus acciones de desarrollo en base a polticas y
estrategias que incluyan criterios de gestin del riesgo. Partiendo de este objetivo se han llevado
a cabo experiencias relacionadas con la incorporacin de la gestin del riesgo en diferentes pro-
cesos de planificacin, desde la formulacin de planes estratgicos de desarrollo y de ordenamien-
to territorial hasta la formulacin de un proyecto de inversin pblica.
En esta oportunidad, y en el marco del dcimo aniversario del Sistema Nacional de Inver-
sin Pblica, se consider trascendente compartir experiencias y lecciones aprendidas sobre
gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en relacin al desarrollo sostenible, conjun-
tamente con instituciones pblicas y organismos de cooperacin vinculados a la planificacin y
a la inversin pblica para el desarrollo en pases de Amrica Latina y El Caribe. Este fue el
objetivo del Taller Internacional Lecciones Aprendidas en la Gestin del Riesgo en Procesos de
Planificacin e Inversin para el Desarrollo, que se llev a cabo del 20 al 22 de julio del presen-te ao en el Per.
Es importante mencionar, adems, que en el marco de ese objetivo general se fijaron los si-
guientes objetivos especficos:
Compartir experiencias sobre la incorporacin de la gestin del riesgo en la planificacin del
desarrollo y la inversin pblica.
2. http://www.preventionweb.net/files/section/229_229UNISDRBiennialWorkProgramme20102011FINALNov2009.pdf
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Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo
Intercambiar experiencias de medidas para reducir la vulnerabilidad de la poblacin rural
relacionadas con agricultura y adaptacin al cambio climtico y tomando como base la expe-
riencia del Per.
Fortalecer las relaciones supranacionales de los pases de la regin y sus mecanismos de coope-
racin en los temas de gestin del riesgo, enfatizando el intercambio de la experiencia del Mi-
nisterio de Economa y Finanzas del Per con los Ministerios de Planificacin, Hacienda yFinanzas de la regin centroamericana, como punto inicial de un mayor intercambio en el mar-
co de la alianza entre la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
AECID, el Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Am-
rica Central CEPREDENAC y la GIZ.
En este Taller Internacional, especialistas peruanos y de otros pases latinoamericanos presenta-
ron un conjunto de ponencias y realizaron diversos dilogos en torno a la incorporacin de los
enfoques de gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en los procesos de planificacin
y de inversin pblica que, dirigidos al desarrollo sostenible, vienen llevndose a cabo en nues-
tros pases y a nivel global.
Las instituciones organizadoras de este Taller Internacional fueron:
El Ministerio de Economa y Finanzas del Per
El Gobierno Regional Piura
La Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres de la ONU
La Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit cooperacin alemana, a travs
del PDRS, el Grupo de Trabajo Agricultura, Ganadera y Adaptacin al Cambio Climtico y
el Grupo de Trabajo Gestin del Riesgo y Cambio Climtico
A ellas se sumaron, como colaboradores, la Cooperacin Suiza al Desarrollo (COSUDE) y el
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin de Espaa. El desarrollo del taller fue mode-
rado por Martn Rapp, consultor residente en Bolivia.
El Taller Internacional fue organizado como un proceso de aprendizaje colectivo de diversos ac-
tores procedentes de diferentes pases e instituciones acerca de los siguientes temas, que fueron
priorizados a partir de las experiencias de incorporacin de gestin del riesgo en procesos de pla-nificacin e inversin para el desarrollo:
Polticas pblicas y marco normativo
Herramientas para la planificacin
Fortalecimiento de capacidades
Aplicaciones concretas
Ciencia y prctica
Redes interinstitucionales
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Introduccin
En este marco, el Taller Internacional abarc una serie de momentos diferenciados segn la na-
turaleza y escala territorial de las experiencias base y de las cuales se sistematizaron las lecciones
aprendidas. El taller se realiz tanto en Lima como en Piura, aplicando diversos mtodos (po-
nencias, grupos de trabajo, cafs del conocimiento, feria de experiencias e instrumentos3, visitas
de campo y asesoramiento colegiado) e involucrando a diversos actores representantes de distin-tas instituciones y procedentes de los siguientes pases: Per, Bolivia, Brasil, Ecuador, Argentina,
Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Panam y Honduras. Participaron un total de
26 representantes de los pases visitantes, de los cuales 12 pertenecen a entidades gubernamen-
tales vinculadas a los procesos de planificacin e inversin pblica nacional y 14 a entidades
internacionales con programas en esos pases y en la regin centroamericana en general. Asimis-
mo, se cont con una importante participacin de representantes de entidades del Per, de los
cuales ms de la mitad provienen del sector pblico y muchos de los dems de instituciones
internacionales, especialmente de la cooperacin internacional.
En el presente documento se publican las diferentes exposiciones, ponencias, intercambios
por temas, resultados de talleres y visitas de campo realizados en el Taller Internacional, cuyo or-den ha sido parcialmente reorganizado para facilitar su acceso al lector.
En cuanto al contenido, en primer lugar, se presentan las palabras de inauguracin y bien-
venida y la conferencia magistral que estuvo a cargo de Allan Lavell.
Enseguida se incluye la primera seccin temtica dedicada a la gestin del riesgo y las leccio-
nes aprendidas desde el nivel global, incluyendo exposiciones sobre los conceptos de gestin del
riesgo y adaptacin al cambio climtico y su relacin con la inversin pblica y la planificacin.
Las siguientes secciones temticas se refieren a experiencias realizadas en relacin a tales
conceptos. La segunda seccin trata del nivel nacional, con experiencias del Per, Costa Rica,
Guatemala y El Salvador. En la tercera parte se alude a las experiencias de nivel subnacional,
principalmente a las realizadas con la incorporacin de la gestin del riesgo en Piura, escenario
donde el concepto ha tenido un importante desarrollo luego de los fenmenos El Nio vividos
en las ltimas dcadas. Tambin se trata sobre experiencias en Cajamarca, Cusco y Apurmac,
en el Per; y en Acre en el Brasil. Aqu tambin se incluyen las presentaciones e intercambios
realizados en la visita de campo hecha en Morropn (Piura), donde se mostr una experiencia
concreta en produccin agrcola incorporando el enfoque de gestin del riesgo y adaptacin al
cambio climtico.
La cuarta seccin temtica incluye las ponencias presentadas sobre varios trabajos institucio-
nales realizados en el Per y uno en Bolivia. Las exposiciones realizadas en los cafs del conoci-
miento y las visitas de campo han sido incorporadas en estas secciones entre las ponencias
complementarias, de acuerdo al mbito al que cada cual alude. Del mismo modo, se incluye en
la tercera seccin la propuesta sobre cooperacin sur-sur que se est construyendo desde algunosde los pases participantes en el Taller Internacional.
En la ltima seccin se presenta una mirada panormica al proceso de incorporacin de la
gestin del riesgo en los procesos de desarrollo; all se cuenta con exposiciones de Allan Lavell
y de Julio Garca. Adems, se incluyen las palabras finales del taller.
3. En esta feria, las instituciones y pases participantes expusieron sus experiencias en los temas del taller atravs de libros, videos, folletos, afiches y otros soportes, compartiendo, de manera directa y dialogada,aspectos especficos de su actividad.
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Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo
Por ltimo, en base a todo el material presentado en el taller, los dilogos, intercambios y
discusiones, los talleres internos y las visitas de campo, se ha construido un conjunto de conclu-
siones, las cuales sintetizan los avances mostrados en el Taller Internacional sobre la incorpora-
cin de la gestin del riesgo y la adaptacin al cambio climtico en relacin a la inversin p-
blica y la planificacin en la etapa actual.
Para cerrar esta publicacin se incluyen tres anexos, el primero da cuenta de los resultadosde los talleres internos, el segundo muestra la evaluacin participativa realizada al final del taller
y el tercero es un listado de los participantes.
Este Taller Internacional ha generado importantes aportes conceptuales y aplicativos a base de
la riqueza de experiencias y lecciones socializadas. A partir de ellos se podr tanto mejorar como
profundizar y extender los procesos de planificacin e inversin para el desarrollo reduciendo
vulnerabilidades en los contextos de cambio climtico; del mismo modo, se podr continuar el
rumbo de los caminos propuestos, los cuales permiten vislumbrar la articulacin sinrgica de lagestin del riesgo y la adaptacin al cambio climtico propiciando procesos de desarrollo soste-
nible que reduzcan los riesgos.
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Palabras inaugurales
Peter Pfaumann, Director Residente, GIZ PerLa cooperacin alemana siempre est buscando temas innovadores, por eso hace 10 aos que
trabaja en gestin del riesgo y, actualmente, al hablar de gestin del riesgo tambin hablamos de
adaptacin al cambio climtico.
En este aspecto apoyamos a gobiernos regionales y locales en experiencias importantes para
su incorporacin en los procesos de desarrollo a fin de reducir el riesgo de catstrofes. Trabajamos
en general mediante alianzas pblico-privadas en este tema con los Ministerios de Economa y
Finanzas, Agricultura y Ambiente, y tambin con los gobiernos regionales de Piura, San Martn
y Cajamarca.
Lo que se ha encontrado es que los desastres que ocasionan mayores daos no son los msgrandes, uno por uno, sino la acumulacin de los pequeos desastres, por eso se considera central
reducir las amenazas y la vulnerabilidad, lo cual se viene haciendo en el Per al incorporar la
gestin del riesgo en los procesos de planificacin e inversin pblica. Son estas experiencias las
que se busca compartir e intercambiar para avanzar hacia un futuro ms seguro.
Julio Garca, Oficial Regional, Unidad Regional para las Amricas-EIRDEl reto de la reduccin del riesgo de desastre se ha tornado ms complejo en el mundo actual
porque el hombre ha introducido el caos en la sustentabilidad del planeta al alterar el clima. As,
la problemtica se ha complejizado y ha aumentado la incertidumbre. Pero la gestin del riesgo
puede reducir el riesgo y abonar a la adaptacin al cambio climtico.
La incorporacin de la gestin del riesgo ha renovado el enfoque tradicional centrado en el
desastre. Ahora se entiende que el riesgo de desastre es bsicamente un tema de desarrollo. Un
reto en este sentido es aumentar la inversin pblica y privada en estos trminos, lo que debe ir
acompaado de avances en la medicin real de impactos.
Se espera, entonces, llegar a conclusiones que conduzcan hacia resultados de calidad en re-
lacin a la plataforma de reduccin de riesgos de desastres a nivel del sistema latinoamericano y
contribuir tambin a los eventos programados para la prxima plataforma regional, que se rea-
lizar en Mxico, y a la plataforma global a realizarse en Ginebra en el 2011. De esta manera, seir avanzando en el desarrollo sostenible de nuestros pueblos.
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Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo
Jocelyn Ostolaza, Oficial Nacional del Programa de Cambio Climtico, Cooperacin Suiza en PerLa Cooperacin Suiza ha venido trabajando en gestin del riesgo en el sur del Per y en el ao
2009 se empez a actuar en adaptacin al cambio climtico, encontrando que el aprendizaje en
gestin del riesgo era til para ello.
Este proceso de aprendizaje se efecta a base de las lecciones aprendidas, que no solo sirven
para el Per sino tambin para la comunidad global. Se necesita integrar ambos enfoques ges-tin del riesgo y adaptacin al cambio climtico para trabajar el desarrollo. Sin ello no se podr
hacer gestin ni adaptacin en el futuro.
Csar Guerrero, Director Ejecutivo, Gerencia General-Gobierno Regional PiuraEl Per es uno de los tres pases que sern ms afectados a nivel mundial con el cambio climtico.
Ello se ha observado en la regin Piura tras los eventos climticos extremos vividos en los ltimos
quince aos, como el fenmeno El Nio y las sequas recurrentes que han causado daos en la
poblacin y prdidas millonarias, con alto costo de rehabilitacin y reconstruccin. Ante esto,
el Gobierno Regional Piura trabaj el Plan de Desarrollo Concertado al 2011 y logr un Acuerdo
Regional que involucra medidas de gestin del riesgo y de adaptacin al cambio climtico orien-
tadas a reducir la vulnerabilidad.
Las medidas del MEF son acertadas para reducir riesgos. El Gobierno Regional Piura y elPREVEN estn abocados a llevar a cabo el programa de reduccin de vulnerabilidades ante el
fenmeno El Nio en Piura. Este programa se viene gestionando desde 1998 y se ha realizado en
un proceso continuo, con lineamientos para reducir el riesgo. Adems, desde el 2003, se inici un
plan estratgico con excelentes resultados.
Paola Bustamante, Directora de Gestin y Negociacin Internacional, APCILa importancia de la gestin del riesgo y los avances del Per en el tema remiten a destacar su
incorporacin en el Sistema Nacional de Inversin Pblica, SNIP. As, una motivacin importan-
te ha sido cmo compartir tal experiencia con los pases hermanos de Amrica Latina y el Caribe.Ya se haban identificado diversos mecanismos para afianzar la cooperacin sur-sur, como inter-
cambios mediante talleres, pasantas, asistencia tcnica y seguimiento del proceso de aprendizaje.
En todos estos mecanismos, las diferentes partes resultan ganando: todas preparan el intercambio,
todas aprenden y todas aplican conocimientos de los pases amigos.
Para llevar adelante estas iniciativas se han establecido alianzas con la Cooperacin Alemana,
GIZ, propiciando juntos un intercambio de experiencias con pases centroamericanos para apren-
der de manera conjunta cmo se incorpora la gestin del riesgo en el SNIP y para mejorar los
procesos de desarrollo de manera solidaria.
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Presentacin
Csar Tapia, Director General, DGPM-MEFUn tema que normalmente no es tratado con la debida importancia y profundidad es la compren-
sin de la gestin del riesgo y la adaptacin al cambio climtico como retos de cambio cultural.
Esto es ms importante en un contexto en el que el Per est encarando mltiples amenazas te-
rremotos, eventos severos vinculados al Fenmeno El Nio y eventos peridicos recurrentes,
como huaycos, sequas y heladas. As, en el perodo entre 1970 y 2009 han sucedido 105 desas-tres que han causado ms de 74 mil muertes, afectando a alrededor de 2.4 millones de peruanos;
los megafenmenos El Nio ocurridos en los aos 1983 y 1998, por ejemplo, ocasionaron pr-
didas y daos que representan el 6% del PBI.
Todos estos eventos afectan la produccin, los medios de vida, las condiciones de la infraes-
tructura y de los servicios, incluyendo la infraestructura pblica, lo que se traduce posteriormen-
te en importantes costos de rehabilitacin y reconstruccin. Es por ello que desde el MEF se ha
venido apoyando para que el SNIP y los proyectos de inversin pblica puedan ser instrumentos
para abordar los temas de vulnerabilidad y desastre en cuanto a inversin.
El SNIP tiene como objetivo que los proyectos sean socialmente rentables y que los benefi-
cios sean mayores que los costos, pero tambin que sean beneficios sostenibles, es decir, que sedesarrollen sin interrupciones durante la vida til de la obra. El tema no es nuevo, desde el 2004
se viene trabajando mediante esta estrategia de incorporacin de gestin del riesgo mediante un
proceso gradual que comprende el desarrollo de un marco conceptual y metodolgico; el entre-
namiento de funcionarios; la incorporacin del sector acadmico para la investigacin de estos
temas en planificacin e inversin y la realizacin de estudios preventivos en los proyectos de in-
versin pblica; y tambin la institucionalizacin del tema dentro del SNIP, por lo que, de hecho,
los contenidos mnimos de los proyectos de inversin pblica introducen la gestin del riesgo de
manera explcita.
Otros aspectos avanzados a nivel de gobierno son, por una parte, la constitucin del Sistema
Nacional de Gestin Integral de Riesgos (SINAGIR) y del Programa de Prevencin de Desastres
(PREVEN), y, por otra, el diseo del programa de la red de prevencin de desastres para reformar
el marco institucional y los instrumentos de gestin territorial y sectorial.
Tambin se est mejorando el financiamiento para la adaptacin al cambio climtico y po-
tenciando los proyectos de inversin pblica para lograr inversiones sostenibles en el propsito
de no repetir los errores del pasado, todo lo cual requiere un cambio de mentalidad en la gestin de
la inversin. Se requiere modificar la percepcin general de la poblacin y de las autoridades sobre
la necesidad de incorporar medidas para reducir el riesgo, ya que muchos consideran que estas
medidas son esfuerzos de gran dificultad y, adems, generan mayores costos. Sin embargo, est
demostrado que introducir medidas de riesgo en los proyectos garantiza su rentabilidad social.
Se tiene que proseguir en ese camino y mejorar los instrumentos para ello a corto plazo, por-
que las emergencias no esperan. Tambin, se necesita impulsar redes de cooperacin as como lainvestigacin en gestin del riesgo. Todo ello requiere una visin multisectorial y mltiples acto-
res comprometidos.
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Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo
Marco Tulio Vargas, Gerente General, Gobierno Regional PiuraPiura es una de las regiones del Per que posee gran variedad de microclimas y pisos altitudinales,
los cuales tienen mucha variabilidad en relacin a los impactos del cambio climtico porque sufre
el fenmeno El Nio -FEN- que se presenta a lo largo de la historia piurana, a veces con inten-
sidad extraordinaria. La mayor preocupacin sobre esto surgi despus del FEN de 1983 y se
acrecent con el que sucedi despus, en 1998. Fue desde este evento que se tom ms en cuentala cuestin del cambio climtico.
Desde el gobierno regional y junto con la Cooperacin Alemana se viene trabajando por la
incorporacin de la GdR y la ACC en las normas y polticas regionales. Es en este marco que se
ha emitido el Decreto Regional N 002-2006 que dispone la incorporacin del AdR en los pro-
cesos de planificacin. Por otro lado, se mantiene la preocupacin de incorporar la GdR y llevar-
la a medidas de ACC, en lo cual se viene trabajando desde 1998 con la GIZ a travs del Proyec-
to PAEN y ahora a travs del Programa de Desarrollo Rural Sostenible. Actualmente, los ejes de
accin del programa son el ordenamiento territorial, la conservacin de recursos naturales y la
planificacin, adems de los indicadores de GdR y la Estrategia Regional de Adaptacin al Cam-
bio Climtico.
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Estamos yendo por el rumbo correcto, en un camino en cons-
truccin, el de contribuir al desarrollo sostenible incorporando
la gestin del riesgo; camino que ha pasado por momentos detransicin y tensin hacia un aprendizaje constructivo. A par-
tir de esta afirmacin, en lo que sigue voy a
presentar los retos y puntos que abarca la
agenda de la gestin del riesgo y la adapta-
cin al cambio climtico para el desarrollo
sostenible.
Primer reto:
cmo enfocar estas nociones y la
relacin entre ellas
Es necesario abordar las complejidades que
involucra la poltica pblica para hacer avan-
zar a nuestras sociedades, ya que es un tema
polmico que genera un gran debate. Se trata
de tres nociones significativas: gestin del ries-
go, adaptacin al cambio climtico y desarro-
llo sostenible.
El tema de desarrollo sostenible es el ms antiguo de los
tres, se relaciona con objetivos y metas de las sociedades asocia-
dos a un aumento en el bienestar humano sin degradacin y
depredacin de la base de recursos naturales renovables y norenovables. Le siguen, en antigedad, las nociones de GdR y
ACC, que podran ser vistas errneamente como enfoques y
disciplinas paralelas, pero que en su relacin con el desarrollo
sostenible son en realidad estrategias que apoyan sus acciones y
la sostenibilidad de ese desarrollo. As es como las consideramos.
Esto en un contexto de debate sobre el concepto mismo de de-
sarrollo, en el que se cuestiona si este remite al escenario de de-
sarrollo econmico o al de desarrollo humano. Y hay que recor-
dar que el concepto de desarrollo humano remite al Informe
de la Comisin Brundtland 4.
La GdR es un concepto y una metodologa que surgeesencialmente despus de 1998, inspirado por la realidad puesta
en evidencia tras el desastre asociado al hu-
racn Mitch y por las reflexiones sobre el
conjunto de razones y explicaciones que esa
experiencia revel. As fue que se evolucion
de una concepcin de manejo o gestin de
desastre hacia una de gestin del riesgo de de-
sastre, la cual involucra no solo conceptos,
sino tambin intenciones muy bien funda-
mentadas en cuanto a reduccin y previsin
de riesgo en el marco de la planificacin del
desarrollo.
Finalmente, la ACC es un tema que ha
surgido en el quehacer y debate impulsado
despus del Tercer Informe de Evaluacin
del IPCC5 y que debe encontrar relacin con
la nocin de GdR, ello en pos del desarrollo humano. La ACC
se relaciona con la bsqueda del desarrollo sostenible, al igual
que la GdR, y ambas nociones se relacionan con la sostenibili-
dad, la necesidad de un desarrollo amigable con el ambiente,
respetuoso de su recuperacin y renovacin. Es necesario reco-nocer, pues, desde las nociones y la experiencia en GdR y ACC,
que se trata de estrategias que se dirigen al desarrollo sosteni-
ble; asimismo, hay que darse cuenta de la necesidad de ampliar
el concepto de sostenibilidad, verlo no solo en funcin de
4. Comisin Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo, Nues-tro futuro comn. Informe de la Comisin Brundtland (1988).
5. Tercer Informe de Evaluacin. Cambio climtico. IPCC (2001).
Retos de la gestin del riesgo y la adaptacinal cambio climtico para el desarrollo sostenibleALLAN LAVELL, LA RED / FLACSO
Conferencia magistral
Es necesario reconocer, desde las
nociones y la experiencia en GdR
y ACC, que se trata de estrategias
que se dirigen al desarrollo
sostenible; asimismo, hay que
darse cuenta de la necesidad de
ampliar el concepto de
sostenibilidad, verlo no solo en
funcin de cmo el desarrolloimpacta sobre el ambiente, sino
tambin de cmo el ambiente
impacta en el desarrollo. Una
sostenibilidad de doble va.
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Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo
cmo el desarrollo impacta sobre el ambiente, sino tambin de
cmo el ambiente impacta en el desarrollo. Una sostenibilidad
de doble va. Se trata de tener en cuenta, entonces, tanto la ad-
versidad del ambiente construido por las personas, y expresado
en el cambio climtico, como su impacto sobre las condiciones
y medios de vida.Esta reflexin conduce a encarar el reto de considerar las an-
teriores nociones como temticas del desarrollo y como interven-
ciones para impulsar un desarrollo sostenible ms adecuado.
Segundo reto: cuestionar nuestra propia terminologa
El primer punto de enfoque muestra que se est buscando re-
laciones entre GdR y ACC, vistas muchas veces en trminos de
sinergias, integracin y transversalizacin, pero quiz de lo que
se trata es de reconstruir por completo nuestras nociones. Si se
sigue esta ltima opcin, entonces hay que ir identificando se-mejanzas (lo comn) y especificidades (lo
particular) entre las nociones de GdR,
ACC y desarrol lo sostenible, las cuales han
sido elaboradas en diferentes contextos.
Actualmente me encuentro participan-
do en un colectivo de 100 expertos convo-
cados por el EIRD y el IPCC para discutir
la gestin del riesgo como mecanismo para
avanzar en la ACC; el conjunto trabaja en la
definicin de lo que hay en comn y cmo
se va a fundamentar. La gestin de desastre y la GdR han sido
tratadas como asuntos separados en los diversos aspectos que
involucran, tanto temtica como institucional y financiera-
mente; eso es lo que no se debe repetir al abordar la GdR y la
ACC.
El segundo punto de enfoque es que la GdR funciona en
tanto el riesgo es para la sociedad un continuo. El riesgo es un
proceso dinmico cuyos escenarios son cambiantes. El riesgo
existe y cambia antes, durante y despus del desastre; hay, pues,
un continuo, en el cual hay que intervenir, que es diferente a la
nocin del ciclo o continuo del desastre.El tercer punto seala que los eventos extremos que provie-
nen de la dinmica del ambiente, tales como los huracanes y
los sismos, se asocian muchas veces con impactos severos. Pero
de la misma manera funcionan otros eventos pequeos que en
determinadas condiciones, por su alta tasa de recurrencia, pue-
den ocasionar mayores daos acumulados que los eventos ex-
tremos.
La GdR, en general, no solo tiene que ver con desastres
asociados a fenmenos fsicos, sino con la capacidad de la so-
ciedad de aprovechar in situ, en un territorio determinado, los
recursos sean naturales, materiales, financieros o culturales ga-
rantizando que no se transformen en amenazas. Eso conduce a
evaluar si la sociedad est en capacidad de absorber los impac-
tos negativos. Por eso interesa hacer el balance global entre be-neficios y prdidas, buscando que el resultado sea positivo. No
hay localizacin en el mundo donde no vaya a presentarse una
amenaza en un determinado ao, porque all donde el aprove-
chamiento de un recurso ha sido beneficioso durante 40 aos,
en un momento de alteracin se puede convertir en amenaza, y
cuando el riesgo se materializa, entonces se producen prdidas.
La sociedad utiliza recursos naturales, culturales, tecnolgicos
buscando optimizar los beneficios y hace lo mximo posible
para minimizar las prdidas una vez que el ambiente se torna
menos benigno.En la GdR hay que distinguir la gestin
correctiva de la gestin prospectiva del ries-
go. Gran parte de lo que se ha hecho es ges-
tin correctiva del desastre o del riesgo que
se haba construido; por ejemplo, frente a
viviendas, hospitales y escuelas mal ubicados
o mal construidos se ha intervenido reforzn-
dolos o reubicndolos. En ese caso, al dinero
comprometido, que es una inversin efectua-
da, se le considera como gasto. Lo otro, la
gestin prospectiva del riesgo, es la capacidad de anticipar el
riesgo que podra generarse a futuro, por ejemplo con la inver-
sin en infraestructura; de lo que se trata, entonces, es de ga-
rantizar que lo que se construye tenga el mnimo riesgo. En esa
perspectiva, el desafo del MEF es establecer normas que in-
corporen la GdR en la inversin pblica y privada para que esa
inversin se ajuste a las condiciones ambientales potencialmen-
te adversas.
La GdR no puede ser caracterizada al margen del desarrollo.
El riesgo es una construccin social, una construccin resultan-
te de procesos de desarrollo inadecuados que generan inseguri-dad para la poblacin o para la infraestructura. En el pasado, la
nocin del desastre se centr en la erosin que causa al beneficio
acumulado del proceso de desarrollo; ahora se incorpora el de-
sarrollo como causal del riesgo y el desastre como acumulador
de inversiones desperdiciadas. Esto se considera como proceso
causal en la construccin del riesgo, se trata de un desarrollo mal
logrado. Entonces se debe aceptar que la GdR, prospectiva o
correctiva, son instrumentos de desarrollo.
El riesgo es un proceso dinmico
cuyos escenarios son
cambiantes. El riesgo existe y
cambia antes, durante y despus
del desastre; hay, pues, un
continuo, en el cual hay que
intervenir, que es diferente
a la nocin del ciclo o continuo
del desastre.
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Retos de la gestin del riesgo y la adaptacin al cambio climtico para el desarrollo sostenible
La publicacin reciente de la Estrategia Internacional para
la Reduccin de los Desastres, titulada Riesgo y pobreza en un
clima cambiante 6, identifica cuatro estrategias para que la po-
ltica de desarrollo reduzca los factores de riesgo, reduccin
que adems facilita la ACC. Tales estrategias se pueden sinteti-
zar de esta manera:1. Manejo ambiental, recuperacin y cuidado de servicios am-
bientales de los ecosistemas.
2. Ordenamiento territorial y planificacin
del suelo.
3. Fortalecimiento de medios de vida y con-
diciones sociales en las zonas urbanas y
rurales.
4. Gobernanza y gobernabilidad en el nivel
nacional y subnacional, con participa-
cin de la sociedad.
Al usar estas estrategias se enfrenta tanto el
riesgo como el desastre, asimismo la ACC, la
pobreza y los problemas del desarrollo.
La nocin de ACC surgi con ms fuer-
za despus del 2000 y el 2001. Hasta en-
tonces, las alusiones a la intervencin en el
cambio climtico fueron dominadas por el
trmino y la accin de mitigacin del cam-
bio climtico. Por su parte, la comprensin
de la intervencin del tipo que hoy se deno-
mina GdR tiene como antecedente la nocin
de desastre natural, dominada por la pers-
pectiva de comprensin de las ciencias fsicas.
La nocin de desastre natural qued difun-
dida como tal, lo mismo que la de adaptacin
al cambio climtico. Ambas traen serias consecuencias episte-
molgicas y nocionales.
Adaptacin es un trmino utilizado para captar un conjunto
de ajustes humanos y ecosistmicos al promedio del clima que
cambia o que ha cambiado, pero tambin se usa para referir alos ajustes frente a eventos extremos que cambian en su recu-
rrencia, magnitud e intensidad. Se trata, entonces, de acuerdo
con la definicin oficial, de adaptacin al promedio y ajuste a
los extremos. Pero lo que ms abunda es la adaptacin al pro-
6. NACIONES UNIDAS, Riesgo y pobreza en un clima cambian-te. Informe de evaluacin global sobre la reduccin del riesgo dedesastres 2009. Ginebra (2009).
medio y ajustes a los extremos de cambios ya experimentados.
Mientras tanto, se han abordado poco los ajustes a cambios que
se darn a futuro. Por ejemplo, el ajuste a la disminucin de
disponibilidad de agua a consecuencia del impacto de la degla-
ciacin actual es diferente a un ajuste al descenso futuro del nivel
del mar. Al abordar el riesgo existente y lo que podra configu-rarse a futuro como escenario de riesgo surge la pregunta so-
bre la transformacin del modelo de desarrollo. En esa pers-
pectiva, se puede asumir la adaptacin como
un mecanismo de transformacin o como
un mecanismo conservador de las condicio-
nes actuales, por ejemplo, de la pobreza. La
pobreza como producto de un modelo de
desarrollo no sostenible; por tanto cambiar
esa situacin es hacerlo en relacin al desarro-
llo y no al ambiente mismo. La sociedad atravs de la creacin de condiciones de vulne-
rabilidad ha vuelto vulnerable el ambiente.
As, la vulnerabilidad es expresin de diferen-
tes dimensiones.
En cuanto a las semejanzas que acercan la
nocin de adaptacin al cambio climtico a
la de gestin del riesgo, en relacin a las di-
mensiones de vulnerabilidad, en primer lugar,
se busca la adaptacin a pequeos eventos,
al entorno normal del clima y a la sociedad.
La segunda semejanza se refiere a disminuir
la vulnerabilidad humana, mayormente aso-
ciada con la pobreza, apuntando a reducir
riesgo y aumentar la adaptacin. En tercer
lugar, no se trata de abordar los eventos extre-
mos como punto de partida, sino de actuar
sobre la vida cotidiana y los riesgos que esos eventos implican.
Si no se es capaz de gestionar el riesgo en condiciones estacio-
narias, entonces, qu probabilidad hay de gestionarlo en con-
diciones de cambio climtico? Similar reflexin puede hacerse
sobre la GdR para utilizarla en ACC.Pero tambin hay diferencias, matices frente al tema. Prime-
ro, ambas dimensiones encaran la incertidumbre, por tanto hay
que construir escenarios de futuro. Si bien la GdR, tal como se
asume, supone cierta constancia en el perodo de retorno de la
amenaza, con un cierto grado de confianza, esa certidumbre
cambia en contextos de cambio climtico. Eso requiere manejar
la incertidumbre. Hacer una apuesta por una certidumbre que
nunca es perfecta. La segunda diferencia es que histricamente
La GdR no puede ser
caracterizada al margen del
desarrollo. El riesgo es una
construccin resultante de
procesos de desarrollo
inadecuados que generan
inseguridad para la poblacin opara la infraestructura. En el
pasado, la nocin del desastre se
centr en la erosin que causa al
beneficio acumulado del proceso
de desarrollo; ahora se incorpora
el desarrollo como causal del
riesgo y el desastre como
acumulador de inversiones
desperdiciadas. Esto se considera
como proceso causal en la
construccin del riesgo, se trata
de un desarrollo mal logrado.
Entonces se debe aceptar que la
GdR, prospectiva o correctiva,
son instrumentos de desarrollo.
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Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo
los promedios ambientales han sido la base para abordar temas
del desarrollo, han sido la base del desarrollo in situ; con el cam-
bio climtico no solo se trata de extremos que cambian, sino
tambin de un cambio de los promedios histricos, lo cual se
torna en otro elemento de inseguridad. Por lo tanto, el cambio
de promedios mnimos por ejemplo, de caudales de agua o deprecipitaciones tendr en determinadas
condiciones de vulnerabilidad, implicancias
significativas en el riesgo.
Se requiere un proceso de reelaboracin
de nuestro pensamiento sobre el desarrollo
frente al clima y, adems, en relacin al ries-
go, por el hecho de que adems de fenme-
nos climticos hay otras fuentes de peligro,
como volcanes y sismos. Desde la perspectiva de la GdR y de
la ACC hay que llegar a un trmino medio que capte la inte-gracin de problemticas asociadas con los promedios y los
extremos, tal como la gestin del desarrollo sostenible frente al
clima, o algo similar. Esto es importante ahora que se encaran
cambios de frecuencia de ocurrencia de eventos de determina-
da magnitud: el evento ocurrido cada 100 aos va a ocurrir tal
vez cada 50 aos, por tanto el ocurrido cada 50 aos ocurrir de
repente cada 25 aos, etc. Y los eventos pequeos y medianos
asociados al riesgo tendrn ms recurrencia, ms intensidad que
ahora?, eso qu significa para los pobladores que viven en esos
escenarios de riesgo?, qu significa para ellos pasar de una a doso de dos a cuatro inundaciones al ao? Esas
son las implicancias que tambin tienen que
preocupar.
Hay que insistir, pues, en que se requiere
reconstituir los procesos de elaboracin de
pensamiento y tambin de accin. Lo que
est en juego es crear pensamiento crtico
que conceptualice el riesgo de cambio cli-
mtico como creado por un modelo de desarrollo no sosteni-
ble. La intencin debe dirigirse a disminuir vulnerabilidades eincrementar la capacidad de escoger y decidir de la poblacin,
por ejemplo, si cambia y cmo cambia el sistema de produc-
cin ante esos escenarios de riesgo en el contexto de cambio
climtico.
La sociedad a travs de la
creacin de condiciones de
vulnerabilidad ha vuelto
vulnerable el ambiente. As, la
vulnerabilidad es expresin de
diferentes dimensiones.
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ALecciones aprendidas desde el nivel global
Marco internacional y discusin de los conceptosde gestin del riesgo y adaptacin al cambio climticoJULIO GARCA, EIRD
Actualmente se est marcando un hito a nivel internacional en
el logro de conclusiones que aporten a la sostenibilidad, las cua-
les, adems, se podrn compartir con otras experiencias en laPlataforma Regional de Reduccin de Riesgos de Desastres que
se realizar en Mxico el prximo ao.
Por qu se est abordando y trabajando esta temtica? Por-
que las prdidas y daos han crecido y los ms pobres son los
ms afectados. Por cada persona muerta en los pases desarro-
llados hay seis en los pases en desarrollo. Como se puede apreciar
en el mapa de niveles de afectacin (ver el grfico 1), Centro-
amrica y Latinoamrica en conjunto son una importante zona
afectada.
Pero tambin se debe abordar estos temas porque lo avan-
zado en desarrollo se puede interrumpir. Un caso cercano es el
de Chile. El desastre del terremoto ha afectado sustancialmen-
te lo que se haba logrado, al punto que la inversin ahora debe
ir a recuperar el desarrollo que se tuvo antes del evento.
Por otro lado, la tendencia mundial de crecimiento de loseventos peligrosos que muestra el grfico 2 permite estable-
cer que si bien los eventos de origen geodinmico se muestran
ms o menos estables, los asociados al clima, mientras tanto, se
han incrementado significativamente.
En este contexto, la Estrategia Internacional para la Reduc-
cin de Desastres (EIRD), en el Marco de Accin de Hyogo para
reducir el riesgo de desastre, ha acordado las siguientes priori-
dades de accin:
Velar por que la reduccin de los riesgos de desastre constitu-
ya una prioridad nacional y local dotada de una slida base
institucional de aplicacin.
4 500
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 5001 000
500
01980
Inundaciones, lluvias
Incendios, incendios forestales
Aluviones, avalanchas,deslizamientos
1985 1990 1995 2000 2005
Nmero de eventos
Ciclones, tormentas,tormentas elctricas, tornados,vientos fuertes
Sequas, olas de calor
Fro, olas de fro, heladas,tormentas de nieve
Maremotos, oleajes fuertes
Grfico 2.Reportes de lluvias e inundacionescon gran cantidad de prdidas (1980-2006)
Grfico 1.Cantidad total de personas muertasy afectadas por desastres naturales, 1974-2003
Fuente: The OFDA/CRED International Disaster Database.
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Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo
Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar
la alerta temprana.
Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educacin
para crear una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel.
Reducir los factores de riesgo subyacentes (esta prioridad es
la que menos avance tiene, tal como lo indican los resultados delmonitoreo del Marco de Accin de Hyogo,
siendo de alta importancia porque se refie-
re a temas de desarrollo).
Fortalecer la preparacin para casos de de-
sastre a fin de asegurar una respuesta eficaz
a todo nivel (esta prioridad es la que ms
avances muestra, por ejemplo, se ha dis-
minuido en 100 veces la mortalidad en
contextos de desastre, incluyendo mecanis-
mos participativos en la atencin de emer-gencias).
Por otro lado, el programa bianual de la EIRD comprende:
El reconocimiento y la aplicacin de la RRD en la ACC y,
por lo tanto, el reconocimiento de que esa variable forma
parte de la ACC.
Incrementos medibles de la inversin en la RRD, lo que re-
quiere experiencias donde la inversin asignada a la RRD
forme parte de una estructura presupuestaria programtica.
Logro de ciudades, hospitales y escuelas resilientes a los desas-
tres. El BID tambin est refirindose a ciudades sostenibles.
Se debe recordar que en Hait colapsaron todos los hospita-
les cuando ms se los necesitaba.
Se asume que la articulacin de los procesos de RRD y de ACC
es una oportunidad de desarrollo porque:
El clima es un tema fundamental en la RRD: el 85% de los
desastres a nivel mundial estn asociados al clima.
Para la EIRD y la CMNUCC es un tema de desarrollo y su
trabajo se orienta a la reduccin de la pobreza, la consecucin
de las metas del milenio, el incremento de la seguridad hu-
mana y la resiliencia de las sociedades y de los ecosistemas de
sustento.
Ambos procesos se orientan a conseguir un mayor compro-miso poltico, al desarrollo de medidas de
nivel nacional y subnacional y a la participa-
cin local (siguiendo el lema que dice: pen-
samiento global, actuacin local).
La RRD ofrece experiencias y co-
nocimientos tiles para la actual variabili-
dad climtica, mientras que la ACC ofrece
una visin prospectiva del riesgo; ambas
nociones son perfectamente compatibles
para una efectiva sostenibilidad del desarro-llo a nivel nacional.
El pblico objetivo de la RRD y de la ACC es el mismo:
polticos, autoridades, tcnicos y poblacin en general.
Si bien hasta ahora la RRD est focalizada en las institucio-
nes de defensa o proteccin civil y la ACC en las que trabajan
sobre el ambiente, como el Ministerio de Ambiente, se est tra-
tando de que ambos procesos trasciendan el tema de emergen-
cia o la solucin de problemas ambientales solo con polticas
ambientales. Entonces a estos procesos se estn incorporando
los sectores productivos y de construccin de infraestructura.
Eso permite articulaciones entre el Marco de Accin de Hyogo
y el nivel nacional y local. Adems, la RRD ha ganado en expe-
riencia, ha desarrollado conocimiento y cuenta con expertos
como Allan Lavell.
Esa articulacin, que no es necesariamente integracin por-
que cuando todos son responsables de algo, nadie es responsable
de nada, requiere mecanismos de intervencin con responsa-
bles definidos. Ambos procesos asumen estrategias que combi-
nan acciones desde arriba hacia abajo y a la inversa, trabajan
con ecosistemas o con medios de vida y, sea cual sea la aproxi-
macin hacia la ACC, deben incorporar necesariamente la GdR.Cuando se evaluaron los ocho proyectos presentados para la
lnea de mecanismos de desarrollo limpio, siete de ellos eran de
RRD y se trataba adems de proyectos de ACC. Para lograr esa
articulacin se requiere el compromiso poltico de las institu-
ciones competentes, en el caso de Colombia tal articulacin es
facilitada por la existencia del Departamento Nacional de Pla-
nificacin, mientras que en los casos donde no es as la idea es
que los `ministerios involucrados se articulen.
Los proyectos que incluyen GdR,
ms an en el marco de una
poltica de Estado, tienen que
entrar al presupuesto pblico y
pasar por el mecanismo de
presupuestos por resultados y
rendicin de cuentas, como
corresponde a una gestin
pblica transparente.
En el caso de infraestructura hospitalaria, cul es laexperiencia internacional respecto a fondos de prevencinde desastres y su relacin con reduccin de vulnerabilidad?
En este caso, se ha aplicado junto con la OMS una forma deuso de este tipo de fondos que permite disponer de recursospara acciones de reduccin de vulnerabilidad en hospitales ypara su preparacin para situaciones de desastre. Se trata deuna poltica pblica de hospitales seguros. Esta es un rea crtica,como lo demostr el caso de Pisco, donde colaps el 75% dela infraestructura de salud.
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Lecciones aprendidas desde el nivel global
Los siguientes son algunos mecanismos para promocionar
la interrelacin entre RRD y ACC:
Propiciar espacios de intercambio de conocimientos, expe-
riencias y actividades en curso y previstas es decir, compartir
agendas de trabajo de RRD y ACC (por ejemplo, SAT, guas
de RRD en inundaciones y sequas, escenarios de cambioclimtico, etc.) en espacios con participacin de los diversos
sectores pblicos involucrados. Adems, se trata tambin de
involucrar a la academia, al sector privado y a las organizacio-
nes sociales.
Promover la participacin de la comunidad de RRD en los
procesos de formulacin de comunicaciones nacionales, en
las evaluaciones de vulnerabilidad y adaptacin y en las pro-
puestas de los planes de adaptacin, as como en la elaboracin
y revisin de los reportes del IPCC.
Incluir en las plataformas nacionales para la implementacindel Marco de Accin de Hyogo (generalmente coordinadas
por servicios de proteccin civil o GdR y planificacin) los
puntos focales de la CMNUCC y a los responsables de los
temas de impactos, vulnerabilidad y adaptacin; hacerlo tam-
bin en el proceso de reporte de implementacin del Marco
de Accin de Hyogo. La CMNUCC es un acuerdo global vin-
culante, por lo que los pases tienen que incorporar la RRD
en el periodo post 2012. En ese sentido, el Per puede alcan-
zar aportes sobre cmo incorporar la GdR en el SNIP, Co-
lombia podra proponer que 30% de los fondos de
adaptacin se destinen a la RRD, mientras que Mxico ya
tiene entre sus cuatro fondos uno destinado a la prevencin
y contingencia. Por otra parte, Per, Guatemala y Ecuadortienen nuevos marcos normativos, destacando la incorpo-
racin de la RRD en la Constitucin del Ecuador, con lo
cual es ahora un objetivo de poltica estatal.
Desarrollar sinergias en la formulacin de polticas y actividades
de RRD y en relacin al Marco de Accin de Hyogo como un
medio efectivo para promover la ACC y la inversin pblica.
Elaborar un repor te especial del IPCC sobre RRD y eventos
extremos. La EIRD, con apoyo de Noruega, ha alcanzado
aportes para el reporte de eventos climticos extremos cuyos
alcances contribuirn al informe del IPCC del 2014.
La articulacin de los procesos de RRD y de ACC es necesaria,
por ello, aunque se viene trabajando en programas y proyectos
a los que se puede calificar como de ACC o de RRD, con ello
lo que se quiere es propiciar desarrollo sostenible.
Cul es el panorama de la inversin privada para la GdR y ACC?
Se est promoviendo la cooperacin pblico-privada enprogramas y proyectos. Por ejemplo, en el caso de Piura, en elnorte del Per, la Asociacin de Productores de Mango fue laprimera en acercarse al PROCLIM, mientras que en el caso del
valle Vir, en La Libertad, los agricultores construyeron por sucuenta la infraestructura. Adems se est trabajando el tema detransferencia de riesgos mediante seguros, pero como polticaspblicas mediante las cuales el Estado estara beneficiando laseguridad de la produccin.
Qu avances hay en ACC y en la aplicacin delMarco de Accin de Hyogo?
An se requieren cambios normativos y polticasadecuadas para lograr avances en estos temas. Laevaluacin intermedia de esto ltimo se realizar el2011 y ella indicar sus virtudes y falencias, as como lasbarreras en su aplicacin.
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Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo
Integracin es un trmino que est referido a una doble dimensin:
la integracin de la GdR con la ACC, habiendo surgido cada una
individualmente y con sentidos propios; pero tambin la integra-
cin de ambas en los procesos de inversin pblica y planificacin.
Se trata, entonces, de dos acercamientos estratgicos y un doble
objetivo, pero orientados a uno superior: el desarrollo sostenible. Y
por esto debera ampliarse la concepcin de sostenibilidad desde la
idea de controlar el impacto del desarrollo sobre el ambiente y los
recursos naturales, hacia uno de limitacin del impacto del am-biente sobre los medios de inversin y los medios de vida.
Hace 20 aos a nadie se le hubieran ocurrido tales postulados
de integracin, cmo es que se llega a plantear eso ahora? y qu
retos presenta esa integracin en trminos de futuro?
La planificacin, el monitoreo y la evaluacin de la GdR son
algo muy novedoso, aparecen en la escena del debate nacional e
internacional con posterioridad al huracn Mitch en Centroam-
rica, es decir, despus del ao 1998. Antes de eso, el trmino de-
sastre apareca por momentos en la historia, por varias razones:
primero, porque el desastre era concebido como desastre natural,
entonces no haba nada que hacer; segundo, haba que enfrentar
la emergencia generada con el desastre y luego haba que preparar-
se ante la inminencia de otro desastre; tercero, se afirmaba que el
riesgo exista, entonces haba que reducir el impacto del desastre,
lo que implicaba inversin pblica para mitigarlo y remediarlo.
Desde lo anterior se ha evolucionado hasta plantearse la in-
tervencin en la GdR, tanto correctiva como prospectiva. El
desastre es ahora asociado a problemas de desarrollo incompleto
e inadecuado, por lo que se postula que hay que intervenir en
las causas, en las condiciones de riesgo. Con la GdR correctiva
se trata de intervenir en condiciones de riesgo ya existentes, ta-les como escuelas u hospitales mal ubicados o mal construidos
ante peligros. Pero luego del Mitch tambin emergi el plan-
teamiento de anticipar riesgos hacia el futuro y, por tanto, in-
tervenir en los mecanismos de planificacin y de formulacin
de los proyectos de inversin para que las obras sean bien ubi-
cadas y bien construidas, tomando en cuenta zonas y grados de
inseguridad, ante sismos, por ejemplo. Entonces, la GdR a fina-
les de los noventa se expresaba en una doble intervencin: co-
rrectiva y prospectiva. Prospectiva en el sentido de anticipar
medidas para garantizar que lo que se pone en la Tierra est enmejores condiciones de seguridad hacia el futuro.
Por otro lado, hasta finales de los noventa la nocin de
ACC haba estado dominada por la nocin de mitigacin, es
decir, de reduccin de los factores antropognicos que produ-
cen cambio climtico. Desde entonces, con la publicacin del
Tercer Informe del Panel Intergubernamental de Cambio Cli-
mtico7(IPCC) y de la Convencin Marco de Naciones Uni-
das8, se da un importante impulso a la nocin de ACC.
Para el IPCC, el trmino adaptacin se refiere al ajuste de
los sistemas naturales y humanos a cambios experimentados y
futuros en el clima. Se prev pues una doble temporalidad: el
ajuste a las condiciones existentes y la prediccin de las condi-
ciones climticas a futuro bajo ciertas tendencias asumidas.
Existe, sin embargo, un problema a encarar respecto a la in-
tegracin de la GdR y la ACC. Hay una separacin entre ellas,
ya que cada cual tiene mecanismos financieros e institucionales
propios, como si fueran cosas distintas. Y se est tardando en
llegar a la conclusin de que ambas tienen mucho en comn
vistas desde la perspectiva del desarrollo sostenible. Su integracin
facilitara la sinergia y el adecuado tratamiento poltico, mien-
tras que la separacin los dificulta.Parte de estas dificultades provienen de confusiones. Por
ejemplo, los expertos de ACC seguan pensando que los exper-
tos de GdR seguan pensando en trminos de desastre al decir
que la ACC es de largo plazo mientras que la reduccin del ries-
7. Tercer Informe de Evaluacin. Cambio climtico. IPCC (2001).
8. Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico.ONU (2006).
La integracin de la gestin del riesgo y la adaptacinal cambio climtico en los procesos de inversin pblica
y planificacin a nivel regional y mundialALLAN LAVELL, LA RED / FLACSO
En qu momento es ms importante la GdR: en la planifica-cin o en la inversin pblica?
No hay que ver estos momentos como separados, ms bien hayque verlos como procesos concatenados, pues el plan de desarro-llo que incorpora GdR antecede al plan de inversiones pblicas.
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Ttulo capitulo
go de desastre es de corto plazo, en tanto se la asoci a emergen-
cia. Y resulta que todava no se reconoce que ambas prcticas
tienen pensamientos de doble temporalidad, correctivo y pros-
pectivo. La ACC, respecto a lo correctivo, tiene en cuenta el
cambio climtico ya experimentado en la regin, el clima cam-biado; mientras que para la GdR lo correctivo se refiere sobre
todo a lo que el hombre no hizo bien la construccin de un
hospital existente, por ejemplo.
Pero respecto a lo prospectivo, GdR y ACC se suman. En
ambos casos se necesita prever los ritmos de la naturaleza y del
ambiente y la aparicin de eventos fsicos extremos que por su
naturaleza y tamao podran estar asociados a escenarios futu-
ros que se debe considerar en las polticas de inversin y plani-
ficacin. Ambos temas tienen inters en eventos pequeos,
medianos y extremos, as como en la intervencin para reducir
riesgo. En este sentido es claro que los dos temas deben ser
integrados, no hay diferencia en los propsitos de ambos, sal-
vo en la dimensin correctiva ya sealada.
Sin embargo, existe una diferencia entre GdR y ACC que
debe ser incluida en el tratamiento conceptual. La ACC no in-
corpora eventos geodinmicos terrestres sino climticos. En-
tonces, primero, en la inversin pblica y en la planificacin se
debe tomar en cuenta la mayor incertidumbre existente y no
asumir como cierta la constancia climtica que exista antes del
cambio climtico, tampoco la nocin de perodos de retorno
constantes ahora que esa periodicidad ha variado. Esto es sig-nificativo para la certidumbre en las decisiones de agricultores
y de planificadores e introduce dificultades para hacer clculos.
Segundo un aspecto que no es muy considerado, el cambio
climtico, ms que ser un asunto de extremos es una variacin
de promedios, por tanto la GdR y la ACC van a tener que com-
binar en sus clculos no solo eventos extremos, sino tambin un
cambio permanente en los promedios, por ejemplo, de tempe-
ratura, humedad, precipitacin y nivel del mar, pues el clima no
se volver estacionario en los prximos cien aos.
Entonces, en el futuro la planificacin y la inversin pbli-ca y privada tendrn que lidiar sea como GdR, ACC o gestin
del desarrollo sostenible frente al clima y abordar estas nuevas
variables. Para ello van a requerir de una reconceptualizacin,
nuevos clculos y mayor flexibilidad.
Por qu se priorizan proyectos de inversin de bajoscostos con diseos o materiales inadecuados quegeneran vulnerabilidades?
Una de las razones por las que se construye mal es porel menor costo. Pero esa no es la nica razn, tambin
es por la corrupcin. Entonces se trata de un problemaque tiene soluciones diferentes. En el caso en que seprioriza el menor costo, hay que reconocer que hay quecostear la reduccin del riesgo pero tambin que esogenera beneficios mayores.
Cmo estimar los niveles de vulnerabilidad si no existeconocimiento real de las condiciones fsicas del territorio?
Hay que distinguir la vulnerabilidad en general de la vulnerabili-
dad especfica. Al tratar a la vulnerabilidad en general, se diceque la pobreza no es vulnerabilidad pero genera condicionespara ella. La vulnerabilidad es especfica al tipo de amenaza,requiere conocimiento del territorio y de las amenazas delterritorio, para ello hay que estimar la vulnerabilidad en formaespecfica mediante mecanismos formales y participativos.
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BLecciones aprendidas desde
experiencias nacionales y subnacionales
1. Experiencias de gestin del riesgo en la inversin pblica
Conceptos asociados a la gestin del riesgo
Este marco aborda los conceptos asociados a la GdR: peligros,
vulnerabilidad, riesgo de desastres y desastre. Cada nocin tiene
un papel diferenciado en el anlisis y ocurrencia del desastre.
Peligro.Es un evento fsico que tiene probabilidad de ocurrir
y, por tanto, de causar daos a una unidad social o econmica.
Un fenmeno fsico puede ocurrir en un lugar especfico, con
cierta intensidad y en un momento determinado. Cuando se
atribuye exclusivamente a la naturaleza, entonces se est ante
peligros de origen natural, tales como sismos, tsunamis, hela-
das, friajes, sequas y lluvias intensas, en el caso del Per.
Cuando el peligro surge a consecuencia de una inadecuada
relacin entre el hombre y la naturaleza, en su intervencin en
el ecosistema, y como resultante aumenta la intensidad de fe-
nmenos fsicos existentes o se originan fenmenos nuevos, se
est ante peligros de origen socionatural, tales como inunda-
ciones relacionadas a deforestacin de cuencas, deslizamientos
con desestabilizacin de taludes o deforestacin, huaycos, de-
sertificacin y salinizacin de suelos. Cuando el peligro es atri-
buido exclusivamente al hombre se est ante peligros de origenantrpico, tales como contaminacin ambiental (de aire, sue-
los o aguas), incendios urbanos, incendios forestales, explosio-
nes y derrames de sustancias txicas. Un fenmeno fsico se
convierte en peligro cuando hay vulnerabilidad.
Vulnerabilidad.Es la situacin de incapacidad de una unidad
social para anticiparse, resistir y recuperarse de los efectos ad-
versos de un peligro. La vulnerabilidad es una condicin social
y se expresa en trminos de niveles econmicos, bienestar o
caractersticas culturales de la poblacin, uso u ocupacin in-
adecuada del territorio. Los factores de vulnerabilidad son tres:
a) exposicin al peligro, debida a localizacin en el rea de
impacto del peligro; es el caso, por ejemplo, de viviendas en
la zona de Huaycn instal