Reforma a las superintendencias en Colombia: hacia una verdadera autonomía e
independencia
Trabajo de grado para optar por el título de Magíster en Derecho Público para la Gestión
Administrativa
Daniel Eduardo Londoño De Vivero
María Catalina Guerrero Cárdenas
Magíster en Derecho Público para la Gestión Administrativa
Universidad de los Andes
Facultad de Derecho
Maestría en Derecho Público para la Gestión Administrativa
Bogotá
26/04/2019
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 1
Tabla de contenidos
Resumen ......................................................................................................................................... 3
Objetivos ......................................................................................................................................... 4
Introducción .................................................................................................................................... 5
Mapa conceptual del trabajo ......................................................................................................... 10
Capítulo I: Marco teórico ............................................................................................................. 11
Introducción .......................................................................................................................... 11
Antecedentes que explican el problema jurídico planteado ................................................. 14
Fundamentos teórico-legales ............................................................................................ 14
Fundamentos prácticos ..................................................................................................... 21
Desarrollo conceptual de la perspectiva teórica ................................................................... 30
La función administrativa ................................................................................................. 30
Función de policía administrativa del Estado ................................................................... 33
La inspección, vigilancia y control como modalidades de la función de policía
administrativa ............................................................................................................... 38
Las superintendencias, organismos que cumplen funciones de inspección, vigilancia y
control ........................................................................................................................... 42
Adscripción y vinculación de entidades administrativas .................................................. 47
El principio de autonomía de las entidades estatales ........................................................ 51
El principio de independencia de las entidades estatales .................................................. 59
Conclusiones capítulo I ........................................................................................................ 63
Capítulo II: Desarrollo metodológico del análisis crítico del problema de administración y
gestión pública .............................................................................................................................. 66
Introducción .......................................................................................................................... 66
Desarrollo metodológico del análisis crítico del problema .................................................. 67
Respuesta a cada una de las explicaciones del problema jurídico .................................... 67
Estudio derecho comparado: órganos que cumplen las funciones de inspección, vigilancia
y control en Chile, España y Estados Unidos ............................................................... 91
Conclusiones capítulo II ..................................................................................................... 107
Capítulo III: Justificación y descripción de la solución al problema de la administración y
gestión pública analizado críticamente (producto práctico) ....................................................... 110
Introducción ........................................................................................................................ 110
Justificación de la solución al problema analizado críticamente ........................................ 111
Diseño de las reformas que deben adoptarse a través de acto legislativo ....................... 112
Trámite de las reformas que deben adoptarse a través de acto legislativo ..................... 114
Diseño de las reformas que deben adoptarse a través de ley ordinaria ........................... 116
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 2
Trámite de las reformas que deben adoptarse a través de ley ordinaria ......................... 118
Descripción de la solución al problema analizado críticamente ......................................... 118
Conclusiones capítulo III .................................................................................................... 127
Conclusiones generales del trabajo de grado .............................................................................. 130
Referencias ................................................................................................................................. 134
Anexos ........................................................................................................................................ 155
Anexo 1: Proyecto de acto legislativo ............................................................................... 155
Anexo 2: Proyecto de ley ordinaria .................................................................................... 162
Anexo 3: Historia, funcionamiento y estructura de cada superintendencia en Colombia .. 178
Superintendencia Financiera de Colombia ..................................................................... 178
Superintendencia de Sociedades ..................................................................................... 180
Superintendencia de Industria y Comercio ..................................................................... 183
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios .................................................. 184
Superintendencia Nacional de Salud .............................................................................. 186
Superintendencia de Notariado y Registro ..................................................................... 188
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ..................................................... 190
Superintendencia de Puertos y Transporte ...................................................................... 191
Superintendencia de la Economía Solidaria ................................................................... 193
Superintendencia del Subsidio Familiar ......................................................................... 195
Anexo 4: Mapa de la rama ejecutiva del poder público como quedaría ............................. 198
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 3
Resumen
La falta de autonomía e independencia de las superintendencias ha sido un problema cuestionado
por distintos sectores de la sociedad. En el actual estado de las cosas, ¿cómo podría garantizarse
su autonomía e independencia al ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control? Este
trabajo busca responder esta pregunta a través del análisis teórico, fundado en la normativa
constitucional y legal colombiana y revisando los órganos que en Chile, España y Estados Unidos
cumplen las referidas funciones, así como las recomendaciones dadas por la Organización para la
Cooperación del Desarrollo Económico (OCDE), y del análisis basado en casos acontecidos en la
historia reciente de nuestro país.
La conjugación de ambos aspectos (teórico y práctico) permitirá arribar a la conclusión de
que las superintendencias en Colombia requieren de un fortalecimiento en su grado de autonomía
e independencia frente al presidente de la República, los ministros y el Congreso, puesto que son
órganos fundamentales para la garantía y estabilidad del Estado social de Derecho, más, si se tiene
en cuenta que las superintendencias, al velar por el estricto cumplimiento de la ley, pueden limitar
y afectar derechos individuales de las personas. Es decir, en pro de la prevalencia del imperio de
la ley y del interés general, estos órganos pueden interferir en el goce de derechos de carácter
particular. En este sentido, el diseño de la rama ejecutiva, junto con el régimen legal de estas debe
ser repensado y reformulado a través de dos productos prácticos: (i) un proyecto de acto legislativo
que modifique el artículo 115 y el numeral 13 del artículo 189 y suprima los numerales 8 y 9 del
artículo 135 de la Constitución y (ii) un proyecto de ley ordinaria que instaure el nuevo régimen
de estas entidades.
Palabras clave: función administrativa, función de policía administrativa,
superintendencias, autonomía, independencia.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 4
Objetivos
Este trabajo de grado tiene un objetivo general y seis objetivos específicos. El general consiste en
demostrar que (i) la estructura de la rama ejecutiva del poder público y (ii) el régimen de las
superintendencias en Colombia, deben ser replanteados con la finalidad de garantizar su
autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control.
Por su parte, los objetivos específicos son: (i) presentar, valorar y analizar las posibles
explicaciones que sustentan el problema jurídico planteado; (ii) presentar y demostrar cómo el
problema jurídico planteado se ha materializado en la vida práctica; (iii) examinar los conceptos
de autonomía e independencia en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control
—función de policía administrativa— que cumplen las superintendencias; (iv) presentar los
órganos que en Chile, España y Estados Unidos desempeñan las funciones de inspección
vigilancia y control; (v) mostrar la naturaleza que se ha adoptado en España y Estados Unidos y
la que se quiere adoptar en Chile para las entidades que cumplen funciones afines con las
superintendencias y; (vi) establecer el diseño y el procedimiento a través de los cuales la estructura
de la rama ejecutiva del poder público y el régimen legal de las superintendencias en Colombia
podrían ser reformados para garantizar su autonomía e independencia.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 5
Introducción
Las superintendencias son unos de los organismos a través de los cuales el Estado ejerce la función
de policía. Esta, está directamente encaminada a la intervención del Estado en las actividades que
desarrollan tanto particulares como entidades públicas en los distintos sectores sociales,
económicos, culturales y ambientales. Específicamente, las superintendencias desarrollan –entre
otras– una función de policía administrativa, cumpliendo así una tarea meramente técnica, puesto
que se encargan de inspeccionar, vigilar y controlar a quienes realizan determinadas actividades y
“[s]u importancia radica en que cumplen funciones de control, al mismo nivel de organismos como
la Procuraduría o la Contraloría, contando con poder investigativo, sancionatorio y penalizador”
(Red Nacional de Protección al Consumidor, 2016, párr. 7).
El poder de policía administrativa, ejercido por las superintendencias, “limita […] el
ejercicio de los derechos de los administrados, con la única finalidad de mantener el orden y el
interés público en la sociedad” (CConst, T-581/1992, C. Angarita). Además, la relevancia del
poder de policía administrativa en el Estado social de Derecho radica en que:
[Es una] actividad del Estado [que] está regida por las normas jurídicas, es decir que se
ciñe al derecho [y que l]a norma jurídica fundamental es la Constitución, lo cual implica
que toda la actividad del Estado debe realizarse dentro del marco de la última [además de
que su propia actividad] debe dirigirse a garantizarle a los asociados condiciones de vida
digna. (CConst, SU-747/1998, E. Cifuentes)
Lo anterior implica que el Estado tiene la facultad de intervenir en aquellas actividades
desarrolladas por particulares que impacten la vida socio-económica y que previamente hayan
sido establecidas por el constituyente o el legislador como actividades de especial relevancia. Estas
se encuentran determinadas en la Constitución y la ley. Así, bajo la concepción del Estado social
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 6
de derecho que busca limitar el poder, protegiendo los derechos y libertades de los ciudadanos,
también se encuentra la obligación que este tiene frente al cumplimiento de ciertos fines a través
de la intervención (CConst, SU-747/1999, E. Cifuentes). Conforme lo anterior, tanto los
particulares como el Estado tienen ciertos deberes que son de obligatorio cumplimiento.
Ahora bien, las funciones de inspección, vigilancia y control son asignadas por la
Constitución Política al presidente de la República en el artículo 189. Sin embargo, resulta fáctica
y jurídicamente imposible que el presidente pueda cumplir de manera autónoma con estas
funciones a lo largo y ancho del territorio nacional. Por tal razón, las superintendencias son
algunos de los órganos1 que la ley ha establecido para que cumplan con “las funciones de
inspección vigilancia y control que el Presidente de la República le delegue al superintendente o
las que de manera especial les atribuya la ley […]” (Ibáñez, 2007, p. 269). En tal sentido, son dos
las fuentes a través de las cuales las superintendencias adquieren competencia para el ejercicio de
esas funciones: a través de delegación presidencial o de la propia ley. Hoy, la competencia para la
mayoría de superintendencias, así como la consagración expresa de sus funciones, se encuentra
establecida en la ley.
Teniendo en cuenta lo anterior, en la actualidad existen diez superintendencias, cada una
de ellas con funciones y competencias específicas establecidas en su respectivo acto de creación
o leyes que las rigen. Estas se encuentran ubicadas dentro de la rama ejecutiva del poder público
según lo dispone el artículo 38 de la Ley 489 de 1998. Las diez superintendencias son:
a. Superintendencia Financiera
1 Son muchas las entidades públicas que en el Estado Colombiano cumplen funciones de inspección vigilancia y
control, algunos de ellos son: el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones, la Aeronáutica Civil Colombiana (AEROCIVIL), el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos (INVIMA) y las distintas alcaldías municipales y distritales a través de sus respectivas
secretarías, entre otras.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 7
b. Superintendencia de Sociedades
c. Superintendencia de Industria y Comercio
d. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
e. Superintendencia de Salud
f. Superintendencia de Notariado y Registro
g. Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
h. Superintendencia de Puertos y Transporte
i. Superintendencia para la Economía Solidaria
j. Superintendencia del Subsidio Familiar
La tarea de estas entidades consiste en verificar el estricto cumplimiento de la ley en cada
uno de los sectores en los cuales tienen competencia. De encontrar irregularidades en el
cumplimiento de la ley, tienen la obligación legal de adelantar procedimientos administrativos
sancionatorios que pueden terminar con la imposición de multas y sanciones a las personas que
encuentren responsables de infringir la ley. Por esta razón, su función debe ceñirse a aspectos
meramente técnicos y jurídicos, sin tener ningún tipo de interferencia o presión política. Esto, a
su vez, quiere decir que los superintendentes deberían ser funcionarios públicos eminentemente
técnicos, no políticos.
De lo anterior surge el problema jurídico que se busca abordar en este trabajo de grado: si
las superintendencias (y por ende los superintendentes) son los vigías de la ley en cada uno de sus
sectores (Universidad de los Andes, 2013), cumpliendo funciones de verificación meramente
técnicas y contrastando las conductas de los vigilados con lo establecido en la ley, estos deben
tener dos garantías esenciales con respecto a otros órganos o funcionarios del Estado: autonomía
e independencia.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 8
A propósito, tanto académicos como miembros de los diferentes sectores vigilados han
considerado2 que las superintendencias en Colombia no son autónomas e independientes del
presidente de la República ni de otros órganos del Estado, y que además, los superintendentes son
funcionarios políticos en vez de técnicos. En este sentido, a lo largo de este trabajo se buscará
analizar, de manera teórico-práctica, el problema jurídico consistente en ¿cómo podría
garantizarse la autonomía e independencia de estas entidades en el ejercicio de sus funciones de
inspección, vigilancia y control?
Para cumplir con este objetivo, el trabajo se encuentra estructurado de la siguiente manera,
advirtiendo que, antes de iniciar el desarrollo teórico se encuentra el esquema que se seguirá a lo
largo del documento.
El primer capítulo desarrollará el marco teórico, estableciendo en primera medida las
posibles alternativas de explicación al problema jurídico planteado. Junto con estas se presentarán
algunos de los casos que han acontecido en la vida pública que reflejan en la práctica el problema
planteado. A partir del anterior análisis se desprenderán los conceptos teóricos que se pasarán a
explicar utilizando la Constitución, la ley, la jurisprudencia y la doctrina: (i) la función
administrativa, (ii) la función de policía administrativa, (iii) la inspección, vigilancia y control,
(iv) las superintendencias, (v) adscripción y vinculación de entidades administrativas, (vi)
autonomía e (vii) independencia.
En el segundo capítulo se desarrollará el análisis crítico del problema, esto es, teniendo en
cuenta lo establecido en el marco teórico, se dará respuesta a cada una de las alternativas de
explicación en las que recae el fundamento del problema jurídico. Así mismo, se presentará un
2 Conforme puede verse en El Tiempo, 1992, Semana, 1992, Caracol Radio, 2001, Eltiempo, 2001, Eltiempo, 2006,
Semana, 2006, Caracol Radio, 2006, Elmundo, 2013, Eltiempo, 2015, W Radio, 2015, De la Calle citado en Asuntos
Legales, 2015, Semana, 2015. Fuentes que serán utilizadas en el capítulo denominado Fundamentos prácticos,
contenidos en el Capítulo I.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 9
breve estudio comparado, en el cual se revisarán los órganos que en Chile, España y Estados
Unidos cumplen con las funciones de inspección, vigilancia y control. Igualmente se hará una
breve referencia a los lineamientos y recomendaciones propuestas por la Organización para la
Cooperación del Desarrollo Económico (OCDE) en el marco del proceso de adhesión de Colombia
como miembro activo de esa organización. A partir de esto, se arribará a la conclusión de que las
superintendencias en Colombia, debido a su régimen legal, organización y ubicación dentro de la
rama ejecutiva, no son lo suficientemente autónomas e independientes, ni en la teoría ni en la
práctica, hecho por el cual existe la necesidad de hacer una reforma constitucional y legal que
implica: (i) modificar el diseño de la estructura de la rama ejecutiva del poder público,
estableciendo la organización de las superintendencias como una suborganización de aquella,
ubicándolas en el mismo nivel que los ministerios y los departamentos administrativos e (ii)
instaurar un nuevo régimen legal para estas entidades.
En el tercer capítulo será presentada la descripción de la solución jurídica que da respuesta
al problema, es decir, la justificación y el motivo por el cual es necesario que esta se concrete a
través de dos productos prácticos: un proyecto de acto legislativo y un proyecto de ley ordinaria.
Finalmente, presentaré las conclusiones generales que recogerán los aspectos esenciales
expuestos y analizados a lo largo del trabajo.
Adicionalmente, anexaré al trabajo de grado el articulado de cada uno de los proyectos
referidos que dan respuesta al problema jurídico planteado, junto con las hojas de vida de cada
superintendencia donde se encuentra su historia, aspectos esenciales de funcionamiento y
estructura de cada una de las superintendencias y la estructura de la rama ejecutiva como quedaría
de implementarse la solución propuesta.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 10
Mapa conceptual del trabajo
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 11
Capítulo I: Marco teórico
Introducción
La Constitución Política en el artículo 113 establece que:
Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.
Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para
el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
(CN Art. 113)
De lo anterior se desprende que la autonomía y la independencia son cualidades necesarias
de las entidades estatales, desde luego aclarando que las dos están dadas por dos factores: (i) lo
que el constituyente haya previsto en la Carta Política y (ii) lo que el legislador, a través de su
potestad de libre configuración legislativa, establezca para cada una de las entidades existentes
dentro de la estructura del Estado.
A partir de la separación de las funciones de las ramas, órganos y organizaciones del poder
público —el cual es solo uno— la función administrativa es cumplida, de manera preferente por
la rama ejecutiva; a esta
Le corresponde ejecutar, en forma coordinada, todas las actividades administrativas que
están al servicio de los intereses generales de la comunidad para el cumplimiento de los
fines esenciales del Estado. Está representada por el Presidente de la República, quien
simboliza la unidad nacional, es el Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad
administrativa. (Función pública, 2018, párr. 2)
Siguiendo lo anterior, para el cumplimiento de las actividades administrativas que tienen
como finalidad cumplir los fines del Estado la rama ejecutiva es la más compleja en cuanto a
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 12
estructura se refiere, pues dentro de ella existen una gran cantidad de entidades de diferente
naturaleza que, según los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998 hacen parte de uno u otro sector:
central o descentralizado.
Dentro de esta estructura compleja, en cuya cúspide se encuentra el presidente de la
República actuando en sus tres calidades —jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad
administrativa — se encuentran situadas las superintendencias.
Estas entidades, que son esenciales para el mantenimiento del Estado de derecho, conforme
lo establece la Ley 489, son organismos creados por la ley, con autonomía administrativa y
financiera, y que cumplen las funciones de inspección, vigilancia y control —modalidades de la
función de policía administrativa— que sean delegadas por el presidente de la República o
atribuidas mediante ley, las cuales pueden o no tener personería jurídica (Artículos 66 y 82 de la
Ley 489 de 1998), hecho que repercutirá en qué sector se encuentren. Una de las funciones de las
superintendencias es velar por el correcto y efectivo cumplimiento de las disposiciones legales en
los sectores más relevantes de la sociedad —salud, financiero, bursátil, industria, comercio,
vigilancia, seguridad, transporte, entre otros— y del desarrollo del país, actividades que han sido
previamente señalados por el constituyente o, en su defecto el legislador.
En este sentido, las superintendencias, con el objetivo de mantener el orden legal y la
prevalencia del interés público, tienen la facultad de limitar el ejercicio de los derechos de personas
naturales o jurídicas cuando se encuentre que pudieron haber cometido infracciones o conductas
tipificadas como ilegales o contrarias a derecho en la ley. Esto, lógicamente, sin perder de vista,
que el marco de actuación de estas entidades debe ceñirse a lo estrictamente establecido en la
Constitución y la ley —principio de legalidad positivo—. Estas entidades entran a jugar un papel
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 13
fundamental en la medida en que resulta imposible, física y jurídicamente hablando, para el
presidente de la República cumplir todas las funciones que la Constitución le asigna3.
Al cumplir una función de carácter técnico tan relevante, las superintendencias deben
funcionar y emitir sus decisiones de manera autónoma e independiente sin tener injerencias de
ningún tipo (ni políticas, ni mediáticas). Así las cosas, los superintendentes deben tomar sus
decisiones con fundamento únicamente en lo que establece la ley. Por tal motivo, varios puntos
relacionados con que las superintendencias estén dentro de la rama ejecutiva por debajo del
presidente y de los ministerios resultan conflictivos a la hora de analizar críticamente los principios
de autonomía e independencia de estas entidades. Lo mismo frente al hecho de que el Congreso
de la República pueda interferir o afectar esos dos principios en el marco del ejercicio de las
funciones de las superintendencias.
Teniendo en cuenta lo anterior, presentaré de manera inicial, las que a mi juicio son las
posibles alternativas de explicación del problema planteado, esto es, los posibles fundamentos
teórico-legales. Así mismo, estableceré algunos acontecimientos de la vida pública ocurridos entre
1992 y 2015 en los que el problema jurídico se ha hecho evidente, puesto que frente a ellos “[…]
se han presentado suspicacias por supuestas presiones políticas para la toma de decisiones”
(Portafolio, 2015, párr. 8). En un segundo momento pasaré a definir cada uno de los conceptos
teóricos que fundamentan esas explicaciones y que además son los fundamentos teóricos del
presente trabajo de grado.
3 Vale la pena señalar que en Colombia tenemos un sistema presidencialista, en el cual el presidente de la República
reúne tanto la calidad de jede de Estado como jefe de Gobierno. Además, es la suprema autoridad administrativa. En
este entendido, al presidente le son encomendadas una gran cantidad de funciones por el artículo 189 Superior.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 14
Antecedentes que explican el problema jurídico planteado
Fundamentos teórico-legales
El poder de policía ha estado históricamente ligado a la rama ejecutiva del poder
público
La primera explicación al problema jurídico planteado recae sobre el origen histórico de la
función de policía administrativa; función que, desde el surgimiento del Estado liberal ha estado
vinculada a las funciones que cumple la rama ejecutiva del poder público. El poder de policía es
una de las funciones del Estado mediante la cual se buscó la garantía y cumplimiento de la ley, y
por ende la seguridad de ciertas normas y principios. En tal sentido, la función de vigilancia del
estricto cumplimiento de la ley era cumplida eminentemente por la rama ejecutiva del poder
público. Para ese entonces, no existían órganos especializados en cada uno de los sectores de la
economía, puesto que no se requerían en virtud del tamaño del Estado (era un Estado pequeño).
Teniendo esto en cuenta, se demostrará que una de las causas, aunque remotas, del
problema de la autonomía e independencia de los órganos que en la actualidad cumplen las
funciones de policía administrativa, tiene que ver con la sujeción histórica que han tenido a la
rama ejecutiva.
Las funciones de inspección, vigilancia y control son asignadas por la Constitución al
presidente de la República
El constituyente de 1991 decidió asignar al presidente de la República las funciones de inspección,
vigilancia y control de los diferentes sectores de la sociedad y economía. Esto se desprende de lo
establecido en los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189. Sin embargo, a través de lo
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 15
establecido en el artículo 13 de la Ley 489 de 1998 el presidente delega varias de sus funciones en
distintos órganos técnicos, siendo algunos de ellos las superintendencias, las cuales son dirigidas
por los superintendentes. Además, conforme lo dispone el artículo 12 de la misma ley, la autoridad
delegante puede “en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por
el delegatario” (L. 489/1998, Art. 12). Esto quiere decir que el titular de la función, para las
funciones que cumplen algunas superintendencias, sigue siendo el presidente de la República.
En tal sentido, esta alternativa conlleva a que, en efecto, no pueda hablarse de una plena
autonomía e independencia de las superintendencias con respecto al presidente de la República;
sin embargo, hoy día, en la medida en que las superintendencias cuentan con una ley que establece
su competencia y sus funciones (no un acto de delegación del presidente), se demostrará que no
resulta ser un fundamento válido para explicar el problema.
El presidente de la República es quien establece las directrices y lineamientos de cada
superintendencia
Siguiendo lo anterior, el encargado de fijar los lineamientos para el funcionamiento de cada una
de las superintendencias es el presidente de la República, hecho que realiza en conjunto con el
ministro cabeza de sector de cada una de ellas. No puede perderse de vista que, tanto el artículo
39 como el 42 de la Ley 489 de 1998 establecen que los sectores administrativos se encuentran
integrados tanto por el ministerio como por la respectiva superintendencia. El artículo 39 señala
que:
Los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el
Sector Central de la Administración Pública Nacional. Los organismos y entidades
adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento Administrativo que gocen de
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 16
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente
conforman el Sector Descentralizado de la Administración Pública Nacional y cumplen
sus funciones en los términos que señale la ley. (L. 489/1998, Art. 39)
Por su parte, el artículo 42 dispone que “[e]l Sector Administrativo está integrado por el
Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley
defina como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área” (L. 489/1998,
Art. 42). Y, por si fuera poco, el parágrafo del artículo 50 de la misma ley establece que “[l]as
superintendencias estarán adscritas a los ministerios o departamentos administrativos […]” (L.
489/1998, Art. 50).
De acuerdo con los preceptos normativos citados, las superintendencias hacen parte de
determinado sector administrativo, estando, bien sean del sector centralizado o descentralizado de
la administración, adscritos a un ministerio y por ende ubicados por debajo del presidente de la
República y del ministro del ramo correspondiente. Por tal motivo, los lineamientos, metas y
funcionamiento estarán dados por el presidente de la República y en ciertos casos por el respectivo
ministro. Ahora, el hecho que determina que una superintendencia se encuentre en el sector
descentralizado es el hecho de que cuente con personería jurídica. Así, se ha considerado que el
dotar a una entidad de personería jurídica, ubicándola dentro del sector descentralizado de la
administración nacional, garantiza mayor independencia de esta respecto del presidente de la
República y las otras entidades del sector central. Se ha considerado a “las entidades
descentralizadas como un grupo independiente, separado y distinto de los organismos. Lo cual
ratifica su condición de sector descentralizado por servicios, descrito en el numeral 2 del artículo
38 integrado única y exclusivamente por entidades” (Departamento Administrativo de la Función
Pública, 2016). No obstante, como se pasa a explicar, el que tengan o no personería jurídica no
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 17
incide, realmente, en una mayor independencia para las superintendencias, puesto que de todas
maneras quien establece las directrices y los lineamientos es el presidente de la República.
Al respecto, se demostrará que esta disposición organizacional es la causa más adecuada para
explicar el origen del problema planteado, por lo menos en lo que tiene que ver con su
independencia.
El presidente de la República es quien designa y remueve libremente a los
superintendentes
Establece el numeral 13 del artículo 189 de la Constitución que el presidente de la República es el
encargado de “[n]ombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos
nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea
por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución
o la ley” (CN Art. 189) (Énfasis mío). En concordancia con el anterior precepto, el numeral 2 del
artículo 5 de la Ley 909 de 2004 establece que:
Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera
administrativa, con excepción de:
[…] 2. Los de libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes
criterios:
a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la
adopción de políticas o directrices así:
En la Administración Central del Nivel Nacional:
[…] Superintendente […] (L. 909/2004, Art. 5)
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 18
De lo anterior se colige que los superintendentes son funcionarios de libre nombramiento
y remoción por parte del presidente de la República, lo cual genera que en cualquier circunstancia
estos puedan ser apartados de su cargo por los motivos que el presidente considere. Al aspecto
conviene mencionar que, mediante el Decreto 1817 de 2015, el presidente estableció que los
superintendentes de sociedades, industria y comercio y financiero tendrían períodos fijos, los
cuales corresponderían al respectivo período presidencial. El fundamento de esta norma se
encuentra en el hecho consistente en
Asegurar su competencia profesional, imparcialidad, transparencia e independencia y, con
ello, la más alta calidad y continuidad en la prestación de las funciones de inspección,
vigilancia y control de que tratan los numerales 24 y 27 de artículo 189 de la Constitución,
connatural a tales entidades. (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2015)
Sin embargo, pese a la finalidad buscada con la expedición de dicho decreto, jurídicamente
hablando el presidente puede en cualquier momento derogar el decreto y remover y nombrar a
otro superintendente para cualquiera de estas tres superintendencias (Superintendencia de
Sociedades, Superintendencia de Industria y Comercio y Superintendencia Financiera). Por su
parte, para las otras siete superintendencias la norma sigue siendo la misma sin ninguna limitación:
los superintendentes son funcionarios de libre nombramiento y remoción del presidente.
Junto con la anterior explicación del problema, esta se constituye como otra de las causas
más adecuadas que explica el problema planteado en relación con la independencia de estas.
El Congreso de la República es quien aprueba el presupuesto de las superintendencias
Según el artículo 151 de la Constitución, el Congreso es el encargado de expedir la ley orgánica
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. El proyecto de ley del presupuesto debe ser
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 19
presentado por el Gobierno nacional a la Cámara de Representantes (CN Art. 200), según estipula
el artículo 346 de la Constitución:
El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que
será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse
dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
(CN Art. 346)
En tal sentido, podría pensarse que la autonomía de las superintendencias se podría ver
limitada por la acción y deliberación del Congreso de la República en el trámite legislativo de la
ley orgánica de presupuesto, más aún cuando el artículo 351 de la Constitución es claro en señalar
que:
El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con
excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás
obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de
la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere
el artículo 341. (CN Art. 351)
Esta alternativa de explicación al problema no tiene sustento en la medida en que, a lo
largo de los años, el órgano encargado de aprobar el gasto de las entidades del Estado ha sido el
Congreso de la República (o en otros Estados el órgano de representación del pueblo). Aunque
podría establecerse que ésta podría fundamentar en parte el problema de la falta de autonomía de
las superintendencias, lo cierto es que encuentra fundamento en el artículo 113 de la Constitución,
conforme al cual las ramas del poder público, aunque cumplen funciones de manera separada,
colaboran en la realización de los fines del Estado. Adicionalmente, en el proceso de aprobación
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 20
del presupuesto general de la Nación, donde se encuentra el de los órganos de la rama ejecutiva,
el Gobierno nacional participa en los debates y estaría en cabeza suya el no permitir afectaciones
relacionadas con la autonomía administrativa, patrimonial y financiera de las superintendencias.
Los superintendentes son sujetos de control político
Dentro de las funciones del Congreso de la República está la de ejercer control político (CN Art.
114). Por su parte, los numerales 8 y 9 del artículo 135 de la Carta disponen que:
Son facultades de cada Cámara:
[…]
8. […] Citar y requerir a los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos
Administrativos para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una
anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que
los Ministros, Superintendentes o Directores de Departamentos Administrativos no
concurran, sin excusa aceptada por la respectiva cámara, esta podrá proponer moción de
censura […]
9. […] Proponer moción de censura respecto de los Ministros, Superintendentes y
Directores de Departamentos Administrativos por asuntos relacionados con funciones
propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la
República. […]. (CN Art. 135)
Conforme estos preceptos constitucionales, es posible concluir que los superintendentes,
al poder ser citados a debates de control político por el Congreso de la República, estarían dentro
de la categoría de funcionarios que ejercen una función política, más aún si por control político se
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 21
entiende “[…] la evaluación de la actividad de los miembros del gobierno y su consiguiente e
inmediata exigencia de responsabilidad […]” (CConst, A-330/2008, H. Sierra), control que versa
Sobre criterios como la conveniencia e inconveniencia, la necesidad de crítica y el
seguimiento informativo, entre otros. Quien ejerce control político determina el contenido
y alcance de los criterios a partir de los cuales evaluará las actividades del agente
controlado, es decir, su parámetro es disponible […]. (CConst, A-330/2008, H. Sierra)
Visto lo anterior, que los superintendentes sean sujetos de control político evidencia que
el Congreso de la República, en efecto, puede interferir en la independencia de estos órganos,
motivo por el cual se demostrará que esta es otra de las razones que fundamenta la existencia del
problema jurídico planteado.
En consecuencia, dadas las causas del problema jurídico planteado, se demostrará que la
combinación de ellas, específicamente el hecho de que el presidente de la República sea quien fija
las directrices y lineamientos de estas entidades, que los superintendentes sean funcionarios de
libre nombramiento y remoción y que el Congreso de la República pueda hacer control político a
esos funcionarios, acarrea un impacto negativo en la independencia y autonomía de las
superintendencias en Colombia, motivo por el cual el producto práctico que se propondrá tendrá
que responder, necesariamente, a cada una de ellas.
Fundamentos prácticos
Casos relevantes en los que se ha visto reflejado el problema jurídico planteado
Caso del Superintendente de Sociedades Carlos González Vargas (1992)
El 10 de abril de 1992, quien era el Superintendente de Sociedades, Carlos González Vargas, fue
apartado de su cargo aparentemente “[…] porque no aceptó presiones de un senador para fusionar
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 22
dos empresas” (El Tiempo, 1992, párr. 2). Este hecho ocurrió por cuanto el Ministro de Desarrollo
de ese entonces declaró insubsistente al Superintendente bajo el supuesto argumento de que se
realizaría “un programa de reestructuración que busca preparar la entidad para la apertura” (El
Tiempo, 1992, párr. 2).
El Superintendente afirmó que “recibió constantes presiones de parte del senador Rodolfo
Segovia Salas para que adelantara la fusión entre las empresas Ceat de Colombia y Universal de
Luz” (El Tiempo, 1992, párr. 2). Además, se comprobó que el referido senador era cuñado del
Ministro de Desarrollo.
Lo anterior, aparentemente ocurrió por cuanto
El ministro de Desarrollo, Jorge Ospina Sardi, [y esto se rumora,] se negó a hacer entrega
de su cargo. No se ha logrado saber por qué le pidieron la renuncia ni con qué argumentos
se quedó en su cargo. (Semana, 1992, párr. 3)
En comunicación escrita enviada al presidente de la época, César Gaviria, el
superintendente dejó constancia de que había sido separado de su cargo por cuanto:
El señor Ministro de Desarrollo, probablemente, pienso yo, motivado por las
circunstancias antes señaladas, me insistió en que presentara renuncia del cargo, a lo que
me negué por razones estrictamente éticas, porque en mi actividad pública y privada
siempre he considerado las posiciones que he ocupado como efímeras y en permanente
disposición de mis superiores. De tal suerte, señor Presidente, veo con mucha
preocupación la decisión gubernamental tomada con respecto a mi persona y mi conducta,
la cual estoy dispuesto a defender en todos los estrados necesarios, porque tengo la
obligación de preservar mi buen nombre como el de mi familia. (El Tiempo, 1992, párr.
2)
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 23
Caso del Superintendente de Industria y Comercio Emilio José Archila (2001)
Conforme lo disponía el numeral 14 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992 (puesto que fue
modificado por la Ley 1340 de 2009), correspondía al Superintendente de Industria y Comercio
“pronunciarse sobre la fusión, consolidación, integración y adquisición de empresas” (D.
2153/1992, Art. 4). En línea con la anterior disposición, el artículo 51 del mismo Decreto señalaba
que:
El Superintendente de Industria y Comercio no podrá objetar los casos de fusiones,
consolidación, integraciones o adquisición del control de empresas que le sean informados,
en los términos del artículo 4o de la Ley 155 de 1959 cuando los interesados demuestren
que puede hacer mejoras significativas en eficiencia, de manera que resulte en ahorro de
costos que no puedan alcanzarse por otros medios y que se garantice que no resultará en
una reducción de la oferta en el mercado. (D. 2153/1992, Art. 51)
Teniendo en cuenta esta facultad legal del Superintendente de Industria y Comercio,
conviene presentar el caso acontecido en 2001, cuando, a través del ejercicio de esta facultad legal,
y después de haber explicado la decisión de objetar la integración empresarial entre Avianca y
Aces, el Superintendente de la época —Emilio José Archila Peñalosa— renunció a su cargo en la
medida en que el Gobierno nacional decidió retirarlo del estudio del caso (Caracol Radio, 2001).
Los hechos del caso se resumen de la siguiente manera: Avianca y Aces presentaron ante
la Superintendencia una solicitud de fusión con el fin de mejorar la operación, la cual fue objetada
“al considerar que se podría generar una indebida restricción a la competencia en el mercado aéreo
doméstico y que la compañía resultante quedaría con la posibilidad de determinar unilateralmente
las condiciones de mercado, incluyendo calidades y precios” (Caracol Radio, 2001, párr. 21).
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 24
Sin embargo, una vez esto ocurrió, el superintendente salió a dar declaraciones a la prensa
en contra de la petición de las empresas. Estas, según él jefe de la entidad, fueron para explicar a
la opinión pública el contenido del acto administrativo (Resolución n.° 19534 del 8 de junio de
2001). Las compañías recurrieron la resolución a través de la cual se objetó dicha fusión y
recusaron al superintendente por considerar que había prejuzgado de manera previa a resolver el
recurso de reposición presentado.
Por tal motivo, el ministro de Desarrollo Eduardo Pizano, al resolver la recusación decidió
separar a Archila del caso, pues según él sí había prejuzgado a las empresas antes de resolver de
fondo el recurso de reposición presentado por las partes contra la resolución que había objetado la
fusión de las empresas.
Una vez apartado del estudio del cargo, el superintendente presentó su renuncia al
presidente por cuanto consideraba que se le había desautorizado en el procedimiento
administrativo adelantado en el marco de la fusión.
Además, cabe señalar que el ministro indicó: “Que su decisión de retirar del caso a Archila
no es política ni económica, sino eminentemente jurídica y que eso no implica que el Gobierno le
haya quitado el respaldo al Superintendente de Industria” (Caracol Radio, 2001, párr. 33). A lo
cual el saliente Superintendente se mostró
Decepcionado por la falta de respaldo por parte del Gobierno en el caso de la fusión de Avianca
y Aces e independientemente de su salida de la entidad, consideró que con todo este episodio
se le estaba dando un batatazo a las instituciones. (Eltiempo, 2001, párr. 4)
Caso del Superintendente de Notariado y Registro Manuel Cuello Baute (2006)
“Un sector asegura que el ex superintendente Manuel Cuello Baute […] fue sacado del cargo por
presiones políticas” (Eltiempo, 2006, párr. 4). Según otras fuentes, el caso se debió a un escándalo
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 25
de corrupción relacionado con la recolección de dinero para promover la campaña política de su
hermano: “Existía un carrusel de contratos apadrinados por poderosos políticos [y s]obre la llegada
de Cuello a la entidad se asegura que este lo hizo con la bendición de Mauricio Pimiento, del
partido de la 'U'; y Alfredo Cuello, conservador” (Eltiempo, 2006, párr. 14).
Si bien en este caso, la falta de autonomía e independencia del superintendente no tuvo
que ver con funciones propias de su cargo, el ejemplo sirve para sustentar la tesis consistente en
que al ser este un cargo político, existen injerencias políticas.
Caso del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada Fernando Segura (2006)
Para marzo de 2006, el entonces Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, Fernando
Segura, presentó renuncia a su cargo. En su escrito de renuncia “adujo que su salida tenía más que
ver por presiones del que era viceministro de Defensa, Hernán Sanín, quien quería dejar a otra
persona en su cargo” (Semana, 2006, párr. 3).
En declaraciones a revista Semana señaló:
Estaba desarrollando una tarea muy compleja y muy difícil con la seguridad privada y
nunca conté con el total respaldo del ministro de Defensa, Camilo Ospina y el viceministro
Hernán Sanín [, además] en los temas de seguridad privada se manejan cosas muy
delicadas y se pisan muchos callos, por lo que piensa que comenzó a ser incómodo debido
a la actividad que estaba desplegando, que era mirar sin contemplaciones todos los
esquemas de seguridad y aplicar los correctivos pertinentes. (Caracol Radio, 2006, párr. 4)
Caso del Superintendente de Salud Gustavo Enrique Morales (2013)
El numeral 25 del artículo 6 del Decreto 1018 de 2007 establecía que una de las funciones de la
Superintendencia de Salud era la de
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 26
Realizar, de acuerdo con la normatividad vigente, los procedimientos de fusión,
adquisición, liquidación, cesión de activos, pasivos y contratos, toma de posesión para
administrar o liquidar y otros mecanismos aplicables a las entidades promotoras y
prestadoras que permitan garantizar la adecuada prestación del servicio de salud.
(D. 1018/2007, Art. 6) (Énfasis mío)
Haciendo uso de esa facultad, hacia mayo de 2013 el Superintendente de Salud (Gustavo
Enrique Morales) se encontraba adelantando el proceso de liquidación de la Empresa Prestadora
de Salud SolSalud. Para ese entonces manifestó a medios de comunicación:
He recibido en mi despacho visitas de muchos congresistas interesados en el tema de salud,
pero especialmente en Solsalud a Roy Barreras, Karime Mota y Antonio Correa. Lo que
siempre me sorprendió y nunca pude terminar de entender es que si se supone que una
entidad que es privada, buena o mala, se vuelve de pronto parte del ajedrez burocrático y
político. (Elmundo, 2013, párr. 9)
En opinión suya, recibió presiones políticas en el marco del proceso de liquidación de esta
EPS.
No obstante, a diferencia de los casos citados anteriormente, el superintendente no fue
removido de su cargo ni presentó renuncia. Esta situación se presenta para mostrar la manera en
que se ha presentado injerencia política de funcionarios distintos al presidente de la República, en
concreto de funcionarios de la rama legislativa, como lo son senadores de la República.
Caso del Superintendente de Industria y Comercio Pablo Felipe Robledo (2015)
Haciendo uso del numeral 8 del artículo 135 de la Constitución, el Senado de la República citó a
debate de control político al entonces Superintendente de Industria y Comercio (Pablo Felipe
Robledo Del Castillo) para que diera explicaciones frente a las actuaciones adelantadas por su
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 27
entidad frente a la investigación que cursaba frente al presunto cartel del azúcar4. Dicho debate se
llevó a cabo el 4 de agosto de 2015. Dentro de los varios aspectos referidos por el entonces
superintendente se encuentra el hecho de que la investigación formal (dentro del proceso
administrativo sancionatorio por prácticas restrictivas de la libre competencia) ya había iniciado
antes de que él fuera designado como representante legal de la entidad. Así mismo refirió que:
El informe motivado de azúcar […] es un documento que tiene 350 páginas y es un
documento que se hace en unos capítulos a veces separados que trabajan unos equipos
distintos de la Superintendencia, y el documento hay que ensamblarlo, y se cometió un
error humano, porque es que [en] la Superintendencia Senador trabaja gente que se
equivoca, haciendo manualidades […] haga de cuenta pasaron del capítulo veinte al
capítulo veintidós y no quedaron quince páginas del capítulo veintiuno […] faltaban las
explicaciones de por qué él [el Superintendente Delegado para la Protección de la
Competencia] me solicitaba a mí que exonerara por el presunto cartel del reparto de cuotas
de la producción del azúcar. (Superintendencia de Industria y Comercio, 2015, min: 23:07)
En ese entendido, al verificar el error, se procedió a integrar nuevamente el informe
motivado y a dar traslado nuevamente a los investigados, respetando plenamente sus garantías.
Así mismo, respondió a los interrogantes presentados frente al presunto impedimento del entonces
Superintendente Delegado para la Protección de la Competencia.
Meses después, y en ejercicio del numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992,
modificado por el artículo 25 de la Ley 1340 de 2009, que dispone que la Superintendencia de
Industria y Comercio, en su calidad de autoridad nacional de la competencia, puede imponer
sanciones por la violación al régimen de la libre competencia; el cual se encuentra integrado por
4 El debate se adelantó en el momento en que se estaba corriendo traslado del informe motivado expedido por el
Superintendente Delegado para la Protección de la Competencia.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 28
la Ley 155 de 1959, Decreto 2153 de 1992 y Ley 1340 de 2009 y habiendo encontrado
responsables a varios agentes de mercado del acuerdo contenido en el numeral 10 del artículo 47
del Decreto 2153 de 19925 y por haber actuado en contravención del artículo 1 de la Ley 155 de
19596 el superintendente tomó la decisión de sancionar, a través de la Resolución n.° 80847 del 7
de octubre de 2015 a
ASOCAÑA, CIAMSA, DICSA, doce (12) INGENIOS AZUCAREROS y doce (12)
ALTOS DIRECTIVOS del sector, por cartelización empresarial tras haber incurrido
durante varios años en una conducta concertada, continuada y coordinada que tuvo por
objeto obstruir o restringir importaciones de azúcar a Colombia procedente de países de
Centro y Suramérica, tales como Bolivia, Guatemala, El Salvador y Costa Rica.
(Superintendencia de Industria y Comercio, 2015, párr. 3)
Respecto a esta sanción, y al tener ciertas dudas y reparos, específicamente con las multas
impuestas por la Superintendencia, varios sectores políticos, entre ellos algunos congresistas
decidieron reunirse con miembros del Gobierno Nacional, afirmando previamente que “este paso
no [era a] modo de presión al Gobierno” (Eltiempo, 2015, párr. 6).
Una vez ocurrida la referida reunión, senadores propusieron citar nuevamente al
superintendente a un nuevo debate de control político
5 ARTICULO 47. ACUERDOS CONTRARIOS A LA LIBRE COMPETENCIA. Para el cumplimiento de las
funciones a que se refiere el artículo 44 del presente Decreto se consideran contrarios a la libre competencia, entre
otros, los siguientes acuerdos:
(…)
Los que tengan por objeto o tengan como efecto impedir a terceros el acceso a los mercados o a los canales de
comercialización. 6 ARTICULO 1º. Modificado por el art. 1, Decreto 3307 de 1963. El nuevo texto es el siguiente: Quedan prohibidos
los acuerdos o convenios (sic) que directa o indirectamente tengan por objeto limitar la producción, abastecimiento,
distribución o consumo de materias primas, productos, mercancías o servicios nacionales o extranjeros, y en general,
toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia y a mantener o determinar
precios inequitativos.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 29
Para observar en detalle las inconsistencias, dudas o irregularidades sobre esta sanción, por
ejemplo, que el delegado para la competitividad haya estado trabajando para uno de los
quejosos, particularmente Casa Luker, lo que a modo de ver del Congreso genera alguna
preocupación y falta de objetividad en el proceso. (W Radio, 2015, párr. 5)
En relación con esta proposición varios sectores salieron en defensa del superintendente,
afirmando entre otros que:
Resulta muy inconveniente no solo por el hecho de que haya un recurso pendiente de
resolver sino porque en el mundo entero las autoridades de competencia necesitan tener
independencia de los factores políticos […] es altamente preocupante que por la estructura
del Estado colombiano el superintendente esté sometido a una serie de interrogaciones que
no necesariamente corresponden a la técnica jurídica. (De la Calle citado en Asuntos
Legales, 2015, párr. 5)
No obstante las presiones políticas a las que fue sometido el Superintendente de Industria
y Comercio, la sanción impuesta fue confirmada mediante Resolución n.° 103652 del 30 de
diciembre de 2015. Al respecto, la Ministra de Comercio, Industria y Turismo de entonces aseveró
que:
La verdad es que en el alto gobierno hay claridad acerca de la importancia de respaldar las
decisiones de la autoridad de supervisión, para que estas no terminen revocadas por presiones
de los afectados. La ministra de Comercio, Industria y Turismo, Cecilia Álvarez, dijo el jueves
en un conversatorio con empresarios que “la SIC lo ha hecho con lujo de competencia”,
destacando, además, que Colombia va en la dirección correcta para ser un país más
competitivo. (Semana, 2015, párr. 16) (comillas propias del texto original)
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 30
Como se observa, el respaldo de la ministra del ramo, al cual está adscrita la
superintendencia salió en defensa de la decisión del superintendente y estableció que Colombia
va en la dirección adecuada para ser un país más competitivo, conforme lo dispone el artículo 333
de la Constitución y las políticas implementadas por el Gobierno nacional. En tal sentido, es
posible ver que el Gobierno nacional, en cabeza de la entonces Ministra de Comercio, Industria y
Turismo, salió a apoyar la decisión que, en materia de prácticas restrictivas de la libre
competencia, había tomado el Superintendente de Industria y Comercio y que afectaba a un sector
en concreto (el azucarero). Sin embargo, en este caso es claro que el apoyo político fue
fundamental para sostener la decisión, que, en derecho, había tomado la Superintendencia de
Industria y Comercio. Así, no se cedió ante la presión política.
Desarrollo conceptual de la perspectiva teórica
La función administrativa
Las tres funciones clásicas del Estado son la legislativa, la judicial y la ejecutiva o administrativa.
Definir cada una de ellas, en principio, no resultaría complejo. Sin embargo, en la medida en que
comparten ciertos rasgos y no son cumplidas de manera exclusiva por solo una de las ramas,
La doctrina jurídica ha tenido muchas dificultades para precisar qué se entiende por
función administrativa […], por cuanto no es fácil diferenciarla de las otras tareas clásicas
del Estado, a saber, de la legislación y, en especial, de la función judicial con la cual
comparte muchos rasgos. [Por ejemplo,] Kelsen […] ha sostenido que no existe
materialmente ninguna diferencia entre la labor administrativa y la labor judicial pues
ambas son la producción de una norma singular (sentencia o decisión
administrativa) dentro del marco de posibilidades establecido por una norma general (ley).
(CConst, C-189/1998, A. Martínez)
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 31
No obstante, otros doctrinantes consideran que la diferencia radical entre la función
administrativa y la función judicial está en que la primera
Se relaciona con las diversas labores de ejecución que, específicamente, desarrolla la rama
ejecutiva para el cumplimiento de sus fines, para lo cual se reconoce un margen de
discreción al funcionario administrativo, quien puede entonces apreciar la conveniencia y
oportunidad de la medida que toma. (CConst, C-189/1998, A. Martínez)
El concepto administrar podría, de manera preliminar, definirse como gobernar o ejercer
autoridad o mando sobre un territorio o grupo de personas. Conforme lo establece el profesor
Libardo Rodríguez, “[a]dministrar consiste en adoptar las medidas y ejercer las acciones
necesarias para manejar en la práctica el Estado y lograr los fines por él perseguidos, con
fundamento en las reglas generales expedidas por el legislador” (2017, p. 29). Ahora, según el
profesor Molano López, “la función administrativa del Estado es programada por la ley en cuanto
hace la ejecución de la misma [y] goza de amplios poderes discrecionales” (2005, p. 29). En ese
sentido, al ser diferente de la función legislativa y judicial tiene ciertas características que la
diferencian de estas dos, así se constituye como una función:
i. Para ejecutar
ii. Para concretar
iii. Para adaptar
iv. Para tutelar
v. Que evoluciona, se especializa y se transforma
vi. Diversificada y fragmentada
vii. De naturaleza autónoma
viii. Para el ejercicio de autoridad
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 32
ix. Que participa instrumentalmente de las otras funciones del Estado (Molano, 2005)
Así, estas características se traducen en la ejecución de la ley —teniendo en algunos casos
cierta discrecionalidad—; la concreción o materialización de los fines del Estado, donde se
encuentran las libertades públicas, necesidades de los asociados, limitación de sus derechos y
prestación de servicios públicos; la adaptación de los fenómenos sociales, económicos y culturales
que acontecen en la vida en sociedad; la tutela de derechos de las personas en línea con la
consecución de los fines estatales —a través del poder del imperium—; la evolución,
especialización y transformación de la función tiene que ver con la adaptación de las funciones a
las nuevas situaciones que aparecen en la vida en sociedad; diversa y fragmentada en la medida
en que abarca distintos frentes y no es cumplida de manera exclusiva por una rama u órgano
específico; es autónoma, por cuanto en el momento en que la administración toma una decisión lo
hace únicamente teniendo en cuenta la ley y en ciertos casos está precedida de un análisis de
conveniencia-oportunidad; es una muestra del poder de imperium ya que a través de ella la
administración pública impone, obliga, o dispone órdenes vinculantes a los administrados y;
participa y coexiste con las otras funciones estatales, siempre teniendo en cuenta el límite de la
Constitución y la ley (Molano, 2005, p. 29).
Ahora bien, dentro del amplio espectro de la función administrativa se encuentran distintas
órbitas:
De un lado la policía administrativa o actividad de limitación de derechos para garantizar
el orden público; de otro lado, las labores de prestación o de servicio público, en virtud de
las cuáles la Administración suministra directamente prestaciones a los particulares; y,
finalmente, las labores de fomento de determinadas actividades de los particulares, por
medio de incentivos o premios. Algunos consideran que esa clasificación es insuficiente,
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 33
pues es necesario agregar otras formas de actividad administrativa, como pueden ser las
potestades sancionadoras de la administración, la actividad industrial y comercial de
algunos entes estatales o las labores de planificación. (CConst, C-189/1998, A. Martínez)
Como se observa, las órbitas son diametralmente distintas, sin embargo, todas —
posiblemente por concentración y en busca de un mejor cumplimiento de los deberes del Estado—
se enmarcan dentro del concepto de función administrativa. Se advierte entonces que, la función
administrativa es aquella a través de la cual un órgano del Estado cumple sus objetivos
encaminados a la satisfacción de los intereses y fines esenciales del Estado. Aunque, según la
Corte Constitucional, puede hablarse de una función administrativa activa y pasiva, así en el
primer caso
Un órgano busca realizar el derecho y cumplir sus fines y cometidos. Es pues una labor en
donde los servidores públicos deciden y ejecutan, [y por el otro lado] existe una
administración pasiva o de control, cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino
verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gestión de la
Administración activa. (CConst, C-189/1998, A. Martínez)
Función de policía administrativa del Estado
El concepto de policía como uno de los poderes en cabeza del Estado “toma su significación actual
con el advenimiento del Estado de derecho” (Garrido, 1953, p. 11). Sin embargo, el concepto
policía deviene del latín politia y del griego politeia es decir, los orígenes de este se encuentran
fundamentados en las relaciones de la comunidad política, agrupación de individuos de la especie
humana que se unieron en torno a objetivos concretos con la finalidad de ser parte de un contrato
social, momento en el cual (para el siglo XV) la función de policía hacía referencia a la garantía
de la prosperidad y seguridad pública (Garrido, 1953, p. 13). Más adelante, durante el siglo XVII,
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 34
el poder exorbitante del monarca en el Estado absolutista transformó la definición del concepto de
policía en la medida en que se entendía que este poder, que estaba en cabeza del soberano, era
ilimitado y tenía relación directa con el concepto de administración pública; es entonces cuando
surge entonces el denominado Estado-policía. En ese mismo período “[e]n el conjunto de las leyes
alemanas donde se hablaba de policía, venía siendo un rasgo común la existencia de la coacción:
el incumplimiento de las medidas de policía se conminaba con sanciones” (Garrido, 1953, p. 14).
Después de la Revolución Francesa en 1789, y una vez se establece el Estado de Derecho,
concepto que “se refiere a que la actividad del Estado está regida por las normas jurídicas, es decir
que se ciñe al derecho [y que l]a norma jurídica fundamental es la Constitución […]” (CConst,
SU-747/1998, E. Cifuentes), la facultad de policía se configuró como excepcional en cabeza de la
administración pública, en la cual la coacción de la administración se convirtió en la herramienta
última que se tenía para su cumplimiento: “La policía no es, pues, solamente una posible limitación
de la actividad del particular, sino que implica también el posible uso de la coacción cuando el
particular no se ha conformado a esas limitaciones […]” (Garrido, 1953, p. 15), y su finalidad no
es otra distinta a mantener el orden público: la prevalencia del derecho y la seguridad.
Entonces, puede afirmarse que la función de policía se estableció de la mano del principio
de legalidad, una vez se pasó del Estado absolutista al Estado de derecho, principio según el cual
la administración pública se encuentra sometida a “los principios, normas y valores superiores —
sujeción al sistema del ordenamiento jurídico— previamente proferidas como garantía ciudadana
y para la estabilidad estatal […]” (Santofimio, 2017, p. 350). Así, la administración pública solo
puede hacer lo que expresamente establece la Constitución y la Ley (legalidad positiva), mientras
que los particulares pueden hacer todo lo que la Constitución y la Ley no les prohíba (legalidad
negativa). Según el profesor Miguel Malagón, el concepto de la función de policía aparece por
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 35
primera vez establecido, de manera expresa, en el Código administrativo de 1808 elaborado en
Francia por Carlos Jean Bobbin (2005, p. 179).
En palabras de la Corte Constitucional, la función de policía
A través de la ley, delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y
establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar
los elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a través de
la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos
concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del
poder de policía. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y la función
de policía en un marco estrictamente material y no jurídico, corresponde a la competencia
del uso reglado de la fuerza, y se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la
función de policía. (CConst, C-117/2006, C. Angarita).
Para llegar a la definición anterior, es relevante señalar que el ámbito de la función de
policía se fue ampliando de manera significativa con el desarrollo del Estado de derecho, el cual,
al convertirse en un Estado social adquirió mayor participación en los distintos sectores
económicos y sociales. En línea con lo anterior:
La doctrina y la jurisprudencia, de origen francés, han usado la expresión poder de policía
para referirse a todas las actividades relacionadas con las actuaciones administrativas de
limitación de los derechos de los particulares, mediante ciertos actos administrativos de
regulación, orientados a disponer por razones de ejecución, las funciones de los servidores
públicos de inspección, vigilancia y control de determinados servicios públicos o
actividades de interés público. (Ibáñez, 2002, p. 471)
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 36
Así, al estar “la vida en sociedad […] regulada por la presencia activa del Estado es
impensable una Constitución que no permita una intervención del Estado en favor del interés
general” (Naranjo, 2010, p. 57). En este sentido, el concepto de policía, conforme lo ha establecido
la Corte Constitucional, puede entenderse de varias formas:
De un lado, se refiere a unas formas de la actividad del Estado ligadas con la preservación
y restablecimiento del orden público: es el poder, la función y la actividad de la policía
administrativa. De otro lado, se refiere a las autoridades encargadas de desarrollar tales
formas de actividad: son las autoridades administrativas de policía. En tercer término, la
policía es también un cuerpo civil de funcionarios armados: la Policía Nacional.
Finalmente, esta noción se refiere a la colaboración que pueden prestar ciertos cuerpos a
las autoridades judiciales para el esclarecimiento de los delitos: es la policía judicial. (Corte
Constitucional en Olano, 2010, p. 109).
En ese sentido, la función de policía es ejercida por las autoridades administrativas de
policía, es decir “el cuerpo directivo central y descentralizado de la administración pública, como
un superintendente” (Olano, 2010, p. 111). En el marco de esta función, las autoridades protegen
bienes jurídicos tales como la confianza pública, la economía pública, la estética pública, la moral
pública, la seguridad social y las relaciones laborales (Olano, 2010, p. 111), entre otras. Esto es lo
que se conoce como el poder, la función y la actividad de policía administrativa.
El profesor Jean Rivero define la función de policía administrativa así:
El conjunto de intervenciones de la administración que tiende a imponer a la libre acción
de los particulares la disciplina exigida por la vida en sociedad […]; se trata, en verdad, de
una concepción que pone particular énfasis en la facultad que tiene el Estado de coartar
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 37
jurídicamente los derechos fundamentales del individuo en aras del bien de los asociados
en general. (Ossa, 2009, p. 506)
Por su parte, la Corte Constitucional Colombiana ha definido la función de policía
administrativa como la “actividad de la administración que tiene por objeto limitar el ejercicio de
los derechos de los administrados, con la única finalidad de mantener el orden y el interés público
en la sociedad” (CConst, T-581/1992, C. Angarita). En esa misma línea, el Consejo de Estado
establece que esta es la
Facultad estatal de limitación y regulación de los derechos y libertades de los asociados
con la finalidad de preservar el orden público, y está constituida por el poder de policía, el
cual es de carácter normativo y corresponde a la facultad de expedición de regulaciones
generales, de carácter legal, a cargo del Congreso de la República o reglamentario, ejercido
por autoridades administrativas; la función de policía, que implica la expedición de actos
jurídicos concretos, tendientes a dar aplicación a la regulación general; y la actividad de
policía, que se manifiesta mediante operaciones materiales, de uso de la fuerza pública,
tendientes a la ejecución de la función de policía, es decir, al cumplimiento de esas
disposiciones particulares. (CE, Rad. 15071/07, R. Saavedra)
Finalmente, Ibáñez Najar establece que el poder de policía administrativa es:
[El] conjunto de medidas coercitivas utilizables por la administración para que los
particulares ajusten sus actividades a un fin de utilidad pública con el objeto de lograr de
esa manera la preservación del orden público, entendido como el conjunto de condiciones
de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de
los derechos en general y que en el Estado Social de Derecho, es un valor subordinado al
respeto a la dignidad humana, por lo cual, el fin último de la policía, sus diversas formas
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 38
y aspectos, es la protección de los derechos humanos, los cuales constituyen entonces el
fundamento y el límite de tal poder de policía. (Ibáñez, 2002, p. 471)
El ejercicio de este poder se materializa a través de la expedición de actos generales o
individuales y mediante ellos se buscan dos objetivos, reprimir o prevenir y tomar las medidas
necesarias de policía. (Olano, 2010, p. 112). En tal sentido,
En tanto es función de policía, es reglada y se halla supeditada al poder de policía, para el
ejercicio de competencias concretas atribuidas a las autoridades de policía administrativa,
entre las cuales se hallan las de inspección, vigilancia y control. (Ibáñez, 2002, p. 474)
Bajo este entendido, una de las modalidades de la función de policía administrativa es la
que se realiza a través de la expedición de actos jurídicos cuya finalidad es la de velar por el
estricto cumplimiento de la ley o la regulación frente a determinadas actividades. Esta modalidad
se concreta en las funciones de inspección, vigilancia y control, las cuales, como se pasará a
explicar, fueron asignadas por el constituyente al presidente de la República. Además, desde su
surgimiento el poder de policía administrativa siempre ha estado radicado en cabeza de la rama
ejecutiva del poder público.
La inspección, vigilancia y control como modalidades de la función de policía
administrativa
Conforme lo anterior, una de las modalidades de la función de policía administrativa es la que se
realiza mediante la expedición de actos jurídicos que buscan velar por el estricto cumplimiento de
la ley o la regulación en determinadas actividades. Esta modalidad se concreta en las funciones de
inspección, vigilancia y control, las cuales, como ya se advirtió, en el caso colombiano fueron
asignadas por el constituyente al presidente de la República. Para arribar a estas funciones, resulta
relevante traer a colación las que, según el profesor Ibáñez, tiene el poder público en Colombia:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 39
Para el desarrollo de [los fines del Estado], la misma Constitución Política sistematizó siete
(7) funciones públicas básicas derivadas o constituidas, a saber: las tradicionales tres
funciones legislativa, administrativa y jurisdiccional y las funciones fiscalizadora o de
control, electoral, de banca central y de seguridad y defensa nacional. (2006, p. 196)
Como se mencionó en líneas precedentes, la función administrativa comprende la
expedición de actos administrativos por parte de las autoridades públicas, la celebración de
negocios jurídicos, entre muchas otras. Dicho de otra manera, la actividad administrativa en el
marco del derecho público es la función que cumplen distintos órganos del Estado con la finalidad
de “adoptar medidas y ejercer las acciones necesarias para manejar en la práctica el Estado y lograr
los fines por él perseguidos, con fundamento en las reglas expedidas por el legislador [y] en
reglamentar o ejecutar la ley” (Rodríguez, 2017, p. 29).
La máxima autoridad del poder público es el presidente de la República, quien en
Colombia tiene asignadas una gran cantidad de funciones, debido al régimen presidencialista que
contempla nuestra Constitución. Ahora, las funciones presidenciales están establecidas en el
artículo 189 Superior, dentro del cual, según el profesor Vidal Perdomo (2016), se encuentran seis
categorías en las cuales pueden enmarcarse estas: (i) la ejecución de las leyes, (ii) la potestad
reglamentaria, (iii) la conservación del orden público, (iv) el nombramiento de funcionarios
públicos, (v) la organización de la administración nacional y (vi) la función de inspección y
vigilancia. Dichas funciones deben ser cumplidas por el presidente dada su calidad de jefe de
Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa.
Siguiendo lo anterior, “[d]e las potestades ordinarias de policía administrativa […] surgen
las funciones de inspección, vigilancia y control que tienen por objeto prevenir y garantizar el
mantenimiento de dicho orden público e impedir su alteración o sancionar a los responsables si
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 40
tal alteración se produjere (Ibáñez, 2002, p. 476). En ejercicio de esta función los numerales 21,
22, 24 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política establecen que corresponde al presidente
de la República:
21. Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley.
22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.
[…] 24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las
personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.
Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles.
[…] 26. Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que
sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se
cumpla con la voluntad de los fundadores […]. (CN Art. 189)
Así las cosas, los referidos numerales deben entenderse
Como una manifestación del intervencionismo del Estado Social de Derecho consagrado
en la Carta, y del Poder de Policía —de reglamentación y vigilancia— que le corresponde
ejercer, sobre actividades de índole económica o social que afectan directamente a los
asociados en su diario vivir, y con miras a la protección de sus derechos y a garantizar el
cumplimiento de los cometidos estatales constitucionalmente consagrados y dirigidos
básicamente a la satisfacción del interés general; se trata de funciones de control que
implican la utilización de mecanismos preventivos y punitivos […]. (CE, Rad. 15071/07,
R. Saavedra)
Ahora bien, la inspección, vigilancia y control —como modalidades de la función de
policía administrativa— son los mecanismos a través de los cuales el Estado puede intervenir en
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 41
determinada actividad. En otras palabras, el control es un grado más alto de intervención que la
vigilancia, y la vigilancia un grado más alto que la mera inspección.
Frente a estos tres conceptos la Corte Constitucional ha indicado que:
No existe una definición unívoca y de orden legal de las actividades de inspección,
vigilancia y control. Si bien la propia Constitución, en artículos como el 189, emplea estos
términos, ni el constituyente ni el legislador han adoptado una definición única aplicable a
todas las áreas del Derecho. En la misma sentencia C-570 de 2012, este Tribunal concluyó
que las funciones de inspección, vigilancia y control se caracterizan por lo siguiente: (i) la
función de inspección se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información
o documentos en poder de las entidades sujetas a control; (ii) la vigilancia alude al
seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada; y (iii) el control en
estricto sentido se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar
correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la
imposición de sanciones. Como se puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían
clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar
irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva el poder de
adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a
control”. (CConst, C-165/2019, A. Linares)
A su vez, el Consejo de Estado ha definido estos conceptos de la siguiente manera:
[La] Inspección: Es la acción y efecto de inspeccionar, es decir, examinar, reconocer
atentamente una cosa. Cargo y cuidado de velar sobre una cosa. [La] Vigilancia: Cuidado
y atención exacta en las cosas que están a cargo de cada uno; jurídicamente, se entiende
como “Cuidado, celo y diligencia que se pone o ha de ponerse en las cosas y asuntos de la
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 42
propia incumbencia; Servicio público destinado a velar por determinadas instituciones,
personas y cosas” [y el c]ontrol: Inspección, fiscalización, intervención. Dominio, mando,
preponderancia. (CE, Rad. 15071/07, R. Saavedra)
Teniendo en cuenta cada uno de estos grados de intervención, la administración está
facultada para ejercer la potestad sancionatoria, que se traduce en la posibilidad que tiene la
administración de adelantar investigaciones —lógicamente respetando el debido proceso de las
personas— en los casos en que considere que el accionar de un particular se está contraviniendo
la ley. Esa sanción es correctiva con el fin de “reprimir las acciones u omisiones antijurídicas que
alteren o amenacen alterar el orden público y constituye un complemento de la potestad de mando,
pues contribuye asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas” (Ibáñez, 2002, p.
477).
En tal sentido, puede afirmarse que las facultades de inspección, vigilancia y control se
constituyen en sí mismas como un servicio público a cargo del Estado, a través del cual garantiza,
tanto a sujetos privados como a entidades públicas, que sus actividades y las de quienes están en
determinado sector se desarrollen en estricto cumplimiento de la ley, esto con el único fin de que
la administración haga efectivos los derechos de todos y cada uno de los asociados. Por ende,
quienes resultan beneficiados con el ejercicio de esas funciones de inspección, vigilancia y control
son los mismos sujetos que son vigilados (Ibáñez, 2002, p. 478).
Las superintendencias, organismos que cumplen funciones de inspección, vigilancia
y control
Como ya se estableció, el presidente por sí solo no puede cumplir con todas las funciones
que la Constitución y la ley le asignan. Es decir,
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 43
Si bien el Presidente de la República es el titular de las funciones de inspección, vigilancia
y control, le compete al Congreso fijar las directrices para el ejercicio de las mismas y
autorizar su desconcentración o delegación, en virtud de la imposibilidad lógica de que el
Presidente las ejerza directamente, para lo cual crea entidades que desarrollan tales
funciones, bajo la dirección de su titular natural, de tal manera que se garantice eficazmente
la finalidad buscada con las mismas. (CE, Rad. 15071/07, R. Saavedra)
En este sentido, la Corte Constitucional también ha referido
Que las funciones de inspección y vigilancia asignadas al Presidente de la República se
ejecuten por medio de organismos de carácter administrativo como las superintendencias,
no infringe el ordenamiento superior pues, como lo ha expresado la Corte, es imposible
que dicho funcionario pueda realizar directa y personalmente todas y cada una de las
funciones que el constituyente le ha encomendado, de manera que bien puede la ley
delegar algunas de sus atribuciones en otras entidades administrativas, siempre y cuando
no se trate de funciones que, según la Constitución, no puedan ser objeto de delegación.
(CConst, C-921/2001, J. Araújo) (Énfasis mío)
Por tal motivo, la Ley 489 de 1998, que estructura y organiza el Estado, estableció en su
artículo 9 la figura de la delegación, que no se revisará con profundidad pues basta asegurar que
es en virtud de esta que el presidente, en principio, delega las funciones de inspección, vigilancia
y control en algunas de las superintendencias.
Ahora bien, la Ley 489 de 1998 señala que las superintendencias “son organismos […]
con […] autonomía administrativa y financiera […] que cumplen funciones de inspección y
vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República […]”
(L. 489/1998, Art. 66). Dichos organismos se encuentran ubicados dentro del sector central o
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 44
descentralizado de la administración nacional (dependiendo de si tienen o no personería jurídica)
y se encuentran adscritas a determinado ministerio. ¿Qué implica lo anterior? Que, conforme lo
indicado en el artículo 38 de la referida ley, la rama ejecutiva del poder público en el orden
nacional se encuentra integrada por dos sectores: el central y el descentralizado, y estos, a su vez,
están integrados por los siguientes órganos:
1. Del Sector Central:
a. La Presidencia de la República; (…)
d. Los ministerios y departamentos administrativos;
e. Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica.
2. Del Sector descentralizado por servicios:
[…]
c. Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica;
[…]. (L. 489/1998, Art. 38)
Así las cosas, el sector central de la administración es aquel que conforma la persona
jurídica la Nación (Artículo 80 Ley 153 de 1857), es decir, ninguno de los órganos que se
encuentran en este sector tienen personería para actuar7. Entre otras características, las entidades
que se encuentran dentro de este están sometidas al control jerárquico y directo por parte del
presidente de la República. Por control jerárquico debe entenderse “aquel que ejerce la autoridad
superior sobre las autoridades o funcionarios inferiores, con fundamento en su rango y autoridad
[este] se presenta respecto de los órganos centralizados […]” (Rodríguez, 2017, p. 197). A su vez,
7 Esto no quiere decir que no puedan contratar y contraer derechos y obligaciones por sí mismas, puesto que el literal
b) del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 establece que las superintendencias se consideran entidades
estatales y tienen capacidad para celebrar contratos; contratos que se regirán por el estatuto general de contratación.
Realmente en lo que incide el hecho de no tener personería jurídica es en el momento en que un particular busque
demandar a la entidad, frente a lo cual debe demandar a la Nación y respecto del control que ejerce el poder central.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 45
este control jerárquico se concreta en (i) el control sobre las personas de los funcionarios y (ii)
sobre los actos de los funcionarios. En el primer caso, se enmarcan las facultades de designación,
poder disciplinario y retiro del servicio; en el segundo, se encuentran las facultades de revocar,
confirmar o modificar los actos administrativos expedidos por el funcionario de inferior rango. En
igual sentido, el superior jerárquico puede efectuar órdenes legales a sus inferiores.
Por su parte, el sector descentralizado es aquel en el que cada órgano o autoridad tiene
personería jurídica propia para actuar. El sector descentralizado surge del fenómeno del derecho
administrativo conocido como la descentralización funcional o por servicios. Según Ibáñez Najar
este fenómeno
Consiste en el traslado o atribución de funciones públicas o servicios que hace
directamente la Constitución, la Ley o el reglamento a personas jurídicas de derecho
público de carácter administrativo y por lo mismo distintas de la entidad central e inferiores
a ésta, las cuales deben ser cumplidas por aquellas con autonomía administrativa,
patrimonial y técnica. (p. 8)
En la descentralización funcional o por servicios, el control que realiza el presidente no
es jerárquico, pero de todas maneras habrá control por parte suyo y el ministro del ramo
correspondiente, “pues tampoco […] se trata de entidades independientes, sino que forman parte
de la organización estatal, por lo cual las autoridades centrales tienen alguna injerencia en ellas”.
(Rodríguez, 2017, p. 195). En este caso, aunque la regla general es la autonomía de los
funcionarios públicos existe el denominado control de tutela. Este se traduce en que, en principio
y legalmente hablando, no hay control personal y el control sobre los actos “se lleva a cabo en un
grado bastante menos estricto que el que se realiza en caso de control jerárquico […]” (Rodríguez,
2017, p. 200).
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 46
Resumiendo lo anterior, “el control existente en caso de centralización se denomina control
jerárquico, mientras que el que se aplica en caso de descentralización se conoce con el nombre de
control de tutela” (Rodríguez, 2017, p. 197), en el primer caso el control es estricto e intenso,
mientras que en el segundo la autonomía de las entidades hace que este sea en menor grado.
Por otro lado, conviene señalar que el artículo 42 de la Ley 489 señala que dentro de la
estructura del Estado existen sectores administrativos. Esto es, dependiendo de las actividades o
características propias de cada sector, estos estarán integrados por “el Ministerio o Departamento
Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno Nacional definan
como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área” (L. 489/1998, Art. 38).
La finalidad pública que cumplen las superintendencias es:
Velar por el estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico que regula el desarrollo y
ejercicio de las actividades de las personas que actúan en los distintos campos en los que
tales entidades ejercen sus funciones de inspección y vigilancia, es decir, que se trata de
verificar la correcta aplicación de las leyes y decretos que rigen las distintas actividades
objeto de control por parte de las superintendencias, con miras a la protección del
desarrollo y equilibrio del respectivo sector y principalmente, a los usuarios de los distintos
servicios que lo componen. (CE, Rad. 15071/07, R. Saavedra).
Por lo tanto, las superintendencias son órganos técnicos que se ubican, justo debajo de los
ministerios los cuales a su vez están un nivel abajo del Presidente, y su objetivo principal es velar
por el estricto cumplimiento de la ley dentro del sector administrativo en el cual se encuentreN,
esto a través de la función de policía administrativa que se concreta en las funciones de inspección,
vigilancia y control, que son de “carácter puramente administrativo” (CE, Rad. 13.577, E.
Wittingham).
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 47
Así las cosas, son las superintendencias dirigidas por los superintendentes, unas de las
entidades encargadas de cumplir las funciones de inspección y vigilancia, que, como según quedó
visto, son la materialización de la actividad de policía administrativa.
En la actualidad en Colombia existen diez superintendencias, nueve de las cuales cuentan
con personería jurídica (ver Anexo 3). Sin embargo, tengan o no personería jurídica las
superintendencias siempre estarán adscritas a determinado ministerio o departamento
administrativo. Al incidir directamente la adscripción en la independencia de las superintendencias
se hace necesario y relevante pasar a definir dicho concepto, diferenciándolo de la vinculación.
Adscripción y vinculación de entidades administrativas
En la medida en que las entidades administrativas de inferior nivel jerárquico a los ministerios y
departamentos administrativos siempre están adscritas o vinculadas a alguno de estos, resulta
relevante ahondar en estos dos conceptos. Más aún, si se tiene en cuenta que, las superintendencias
siempre serán entidades adscritas8. Para revisar la condición de adscripción resulta relevante
presentar y analizar ambos conceptos, puesto que denotan la situación de una entidad
administrativa.
Frente a ambos conceptos, debe indicarse que son fenómenos o características que
contribuyen a la organización de la estructura de la rama ejecutiva porque ligan de una u otra
forma a una entidad con otra. Estos conceptos “hacen referencia al grado de autonomía de que
gozan los entes descentralizados por servicios; la vinculación supone una mayor independencia
respecto de los órganos del sector central de la Administración” (CConst, C-666/2000, J.
Hernández).
8 Conforme lo dispuesto en el parágrafo del artículo 50 de la Ley 489 de 1998.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 48
Lo que determina que una entidad sea adscrita o vinculada tiene que ver con el objeto
social materializado en las funciones que ejerce. Así, las entidades que se dedican exclusivamente
al cumplimiento de funciones administrativas serán adscritas, mientras que, las que ejerzan
actividades industriales y comerciales (y que eventualmente compitan libremente con empresas
del sector privado) serán vinculadas. Esta facultad, de establecer la relación entre entidades, es
decir, diseñar la arquitectura estructural de la rama ejecutiva es propia del legislador,
Y también lo es —por supuesto— la de establecer cómo está compuesto cada sector
administrativo y la de indicar el grado de relación —vinculación o adscripción— existente
entre cierta entidad o determinado organismo y el ministerio o departamento
administrativo que encabeza el sector correspondiente. (CConst, C-1437/2000, J.
Hernández)
Además:
Dentro de la competencia del legislador de determinar la estructura de la administración,
se encuentra la de adscribir una entidad nacional en un Ministerio con el que guarde
afinidad, salvo que existiere disposición constitucional que indique a cuál debe adscribirse
o vincularse; que la decisión de adscripción no implica que el órgano adscrito deba
permanecer a perpetuidad en el órgano al que se adscribe, pues, si las circunstancias
cambian […]; y, que decisiones tanto de vincular o de adscribir una entidad a otra, es el
resultado del debido entendimiento del artículo 113 de la Carta en lo que concierne a las
funciones separadas de los órganos del Estado pero con la colaboración armónica,
encaminada a lograr sus fines. (CConst, C-046/2004, A. Beltrán)
Conforme lo establece el parágrafo del artículo 50 de la Ley 489 de 1998:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 49
Las superintendencias […] estarán adscrit[a]s a los ministerios o departamentos
administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás organismos y entidades estarán
adscritos o vinculados, según lo determine su acto de creación. (L. 489/1998, Art. 50)
(Énfasis mío)
Por otro lado, el que una entidad sea adscrita o vinculada también tiene que ver con el
grado de control que la entidad a la cual está relacionada pueda ejercer sobre ella. En este sentido,
el control que se ejerce sobre las entidades adscritas será mayor al que se ejerce sobre las
vinculadas, puesto que por lo general las primeras desarrollan o ejecutan planes, políticas o
programas de los ministerios o departamentos administrativos. Así, independientemente de las
diferencias existentes entre adscripción y vinculación,
El control de autotutela en Colombia […] puede ser catalogado como fuerte o estricto,
comoquiera que sin generar una dependencia jerárquica, sí somete a las entidades
descentralizadas por servicios a los parámetros y directrices fijadas por el nivel central de
la Rama Ejecutiva del poder público. (CE, Rad. 25909/14, E. Gil)
Es decir, los ministerios y departamentos administrativos siempre ejercerán control sobre
las entidades adscritas y vinculadas, sin olvidar que sobre estas últimas será en menor grado.
Entonces, que una entidad sea adscrita no implica necesariamente que la entidad haga parte del
sector central de la administración, puesto que el hecho determinante es que no tenga personería
jurídica. En otras palabras, una entidad que se adscriba a otra puede tener personería jurídica, eso
sí siendo parte del sector descentralizado de la administración. Sin embargo, el hecho que una
entidad sea vinculada necesariamente conlleva que esta sea del sector descentralizado de la
administración pública, más si se tiene en cuenta que el objeto de las empresas industriales y
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 50
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta es cumplir con actividades industriales
y comerciales, no administrativas. En este sentido, el grado de control que tenga el presidente de
la República o el respectivo ministro tendrá que ver con el hecho de si la entidad se encuentra
dentro del sector central o descentralizado de la administración nacional.
En resumen, las principales diferencias entre las entidades adscritas y vinculadas serían las
siguientes:
Tabla n.° 1: Diferencias entidades adscritas y entidades vinculadas
Característica Entidades adscritas Entidades vinculadas
Objeto Cumplimiento de funciones meramente
administrativas. Es decir, ejecutar
políticas públicas que son fijadas por la
entidad cabeza de sector.
Además de desarrollar actividades
administrativas realiza actividades
comerciales o industriales, y puede
competir con las empresas del sector
privado.
Control Si la entidad no tiene personería
jurídica, el control será directo y
jerárquico.
Si la entidad tiene personería
jurídica, control será directo pero
no jerárquico.
El control es indirecto por
cuanto lo único que hace la
entidad cabeza de sector es
participar en la toma de
decisiones a través de un voto
(en junta de la entidad).
La entidad cabeza del sector no
puede imponer u ordenar a la
entidad vinculada.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 51
Régimen
aplicable a
actos y
contratos
Régimen aplicable a actos y contratos
es el de derecho público.
Régimen aplicable es mixto, puesto
que por regla general se aplican
normas de derecho privado.
Tipo de
relaciones con
trabajadores
Relaciones de derecho público con los
trabajadores.
Relaciones de derecho laboral, la
mayoría de trabajadores sería
oficial, a excepción de los
funcionarios del nivel directivo que
sí serían funcionarios públicos.
Elaboración: Información tomada de Rodríguez, 2017 e Ibáñez, 2007.
El principio de autonomía de las entidades estatales
Revisados los conceptos de adscripción y vinculación, y, teniendo en cuenta que el grado de
control que el respectivo ministerio o departamento administrativo y el presidente pueden ejercer
sobre la entidad administrativa depende de ellas, se hace necesario estudiar y analizar uno de los
pilares sobre los que recae el presente trabajo: el principio de autonomía. Junto con la
independencia, la autonomía genera que las entidades cumplan de manera justa, apegada a la ley
y sin injerencia de otros funcionarios o entidades las funciones que la Constitución y la ley les han
asignado.
Teniendo en cuenta la importancia de este concepto, según el Diccionario español jurídico
de la Real Academia de la Lengua Española (RAE) la autonomía es: “Potestad de decidir la propia
organización y ejercer funciones, públicas o privadas, sin más limitaciones que las establecidas en
la Constitución y en las leyes” (RAE, 2018). De acuerdo con esto, es posible afirmar que la
autonomía tiene relación directa con el manejo, toma de decisiones y lineamientos en la gestión
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 52
pública de organización de una entidad y el ejercicio de sus funciones. No obstante, no hay que
perder de vista que esta definición debe ser entendida en consonancia con el principio de legalidad
positiva al cual están sometidos todos los servidores públicos en Colombia (CN Art. 6), según el
cual únicamente pueden hacer lo que expresamente la Constitución y la Ley disponen.
La doctrina ha establecido que la autonomía se configura dentro de nuestra Carta Política
como
Un principio de organización administrativa […] del que […] gozan las entidades
descentralizadas funcionalmente o por servicios, en virtud del cual se supone cierta libertad
en el manejo propio de asuntos administrativos, patrimoniales y financieros y potestad de
regulación que se traduce en la expedición de actos administrativos normativos, exige en
todo caso, dependencia o subordinación a las directrices y a las políticas públicas que fijen
las autoridades nacionales superiores de la Rama u organización del poder público a las
que pertenezcan. (Melo, 2016, p. 19)
De lo anterior se colige que la autonomía es un principio de organización administrativa
que supone cierta libertad en el manejo de los asuntos administrativos, financieros y patrimoniales
de las entidades que hacen parte del sector descentralizado de la administración pública nacional.
Esto, sin perder de vista que dichas entidades dependen de los lineamientos de política pública
que fijen autoridades superiores.
En este sentido, teniendo en cuenta la definición citada y una vez realizada la investigación
conceptual, no se encontró norma legal alguna que definiera de manera concreta lo que debe
entenderse por autonomía de una entidad y sus posibles modalidades. Por tal motivo, resulta
relevante presentar lo que frente a esta cualidad o principio ha establecido la Corte, no sin antes
advertir que:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 53
La Constitución de 1991 acude a tres fórmulas de consagración del régimen de autonomía
de los órganos y entidades públicas. Una, la autonomía de las entidades territoriales, la cual
es objeto de desarrollo en la propia Carta Política (C.P., arts. 1, 287, 298 y aquellos que
asignan competencias y recursos a los entes territoriales); otra, la autonomía asignada
expresamente a ciertas entidades y organismos específicos, pero sin efectuar desarrollos
adicionales (C.P., arts. 69, 76, 77, 103, 113, 1507, 228, 249, 267, 272, 306 y 371) y
finalmente, la autonomía de las entidades descentralizadas, que aunque no está consagrada
de manera explícita en la Constitución, si se desprende del concepto de descentralización
incluido en los artículos Superiores 209 y 210. (CConst, C-889/2002, J. Córdoba)
Teniendo en cuenta estas tres fórmulas, lo cierto es que estas pueden concretarse en cuatro
formas específicas: (i) autonomía como principio de los entes territoriales, (ii) autonomía —en
unión con la independencia— de los órganos autónomos e independientes9, (iii) autonomía como
cualidad de los órganos de control (Ministerio Público y Contraloría General de la República) y
(iv) mera mención de la autonomía de las entidades descentralizadas de la rama ejecutiva10.
En línea con lo anterior, es pertinente traer a colación lo que la Corte ha señalado en cada
una de estas formas respecto del concepto de autonomía:
(i) El principio de autonomía de los entes territoriales es
La capacidad [de los entes territoriales] de gestionar sus actividades en aras de cumplir con
los fines del Estado y que se deriva del principio de descentralización, no es absoluto y
encuentra su límite en el principio de República Unitaria con el que se debe equilibrar.
(CConst, A-383/2010, L. Vargas)
99 Como lo son el Banco de la República, las Corporaciones Autónomas Regionales, los entes universitarios
autónomos y la Comisión Nacional del Servicio Civil. 10 Especialmente unidades administrativas especiales y establecimientos públicos.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 54
(ii) Frente a la autonomía de los órganos autónomos e independientes la Corte ha tenido la
oportunidad de referirse en extenso a esta cualidad de estas entidades de especial relevancia
constitucional:
Con referencia a las proyecciones de autonomía del Banco conforme a las menciones que
hace el artículo 371 de la Constitución, la jurisprudencia ha señalado que la autonomía
abarca diversos campos, a saber:
- Una autonomía administrativa, que comprende básicamente lo relativo a la forma
de su organización, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administración y el período del gerente.
- Una autonomía patrimonial, que concierne a la libertad e independencia para
administrar y afectar su propio patrimonio, mediante la ejecución de los actos
jurídicos y materiales relativos al cumplimiento de sus funciones.
- Una autonomía técnica, referida al señalamiento del conjunto de métodos,
procedimientos y mecanismos específicamente diseñados, relativas a las reglas
para la constitución de sus reservas, entre ellas, las de estabilización cambiaria y
monetarias y el destino de sus excedentes, y el cumplimiento de sus funciones
básicas, como también a la libertad y capacidad de actuar en dichos campos, sin la
injerencia de otras autoridades.
- Una autonomía funcional, atinente al ejercicio de las competencias específicas de
que ha sido investido por la Constitución y la ley para el cumplimiento de las
funciones especializadas que les fueron asignadas. (CConst, C-827/2001, Á. Tafur)
(iii) En relación con la autonomía de los órganos de control el máximo tribunal constitucional ha
indicado que:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 55
La autonomía que la Constitución Política otorga a determinados organismos significa,
básicamente, i) no pertenencia a alguna de las ramas del Poder, ii) posibilidad de actuación
por fuera de las ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente independiente de
ellas, iii) titularidad de una potestad de normación para la ordenación de su propio
funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada. La
autonomía constitucionalmente otorgada marca un límite a la acción de los órganos de las
Ramas del Poder sobre los órganos definidos constitucionalmente como autónomos.
(CConst, C-401/2001, Á. Tafur)
(iv) Ahora, pese a que la Corte no define el concepto de autonomía para las entidades
administrativas que hacen parte de la rama ejecutiva, en varias ocasiones ha mencionado dicho
concepto al tratar temas relacionados con este tipo de entidades:
La autonomía de las entidades territoriales y la de los órganos autónomos e independientes
está garantizada expresamente en la Carta Política, no así la de las entidades
descentralizadas. No obstante, de las normas constitucionales surgen dos elementos de la
descentralización por servicios (C.P., arts. 209 y 210): la personalidad jurídica y la
autonomía de las entidades descentralizadas, dado que es aceptable el reconocimiento de
autonomía sin que haya descentralización, pero no es admisible la descentralización sin
autonomía. En consecuencia, al hacer la Carta Política mención a las entidades
descentralizadas, la autonomía se admite como una consecuencia de la naturaleza jurídica
de tales entes.
[…]
Por ende, el fundamento constitucional de la autonomía y del régimen de las entidades
descentralizadas por servicios está dado por artículo 210 de la Constitución, según el cual
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 56
“la ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la
responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes”. En otros términos, el régimen
jurídico de las entidades descentralizadas por servicios hace parte de la facultad de
configuración legislativa que reconoce la Constitución Política, en la cual está inmersa la
autonomía propia de todo ente descentralizado. (CConst, C-889/2002, J. Córdoba)
(Comillas propias del texto original)
De lo anterior es posible concluir que: (i) la autonomía de las entidades descentralizadas
no se encuentra explícitamente establecida en la Constitución Política, sino que se desprende de
lo establecido en el artículo 210 Superior, (ii) dentro de las modalidades de autonomía existen
distintos rangos, siendo el menos alto el aplicado el aplicado a las entidades descentralizadas, (iii)
la autonomía de las entidades administrativas del sector descentralizado es una consecuencia de
la naturaleza jurídica de las mismas y (iv) la ley es la encargada de establecer el régimen de cada
una de esas entidades dependiendo de su naturaleza jurídica.
Si la ley es la encargada de establecer la autonomía de cada tipo de entidad, y de definir el
concepto de autonomía, la Ley 489 de 1998 incurre en una omisión legislativa por cuanto no
cumple con este último objetivo: la definición del concepto de autonomía. La ley menciona esta
característica de las entidades administrativa en los siguientes artículos:
Tabla n.° 2. Artículos de la Ley 489 de 1998 que mencionan el tema de autonomía de las
entidades administrativas descentralizadas
Artículos Tema
9 Posibilidad que tienen los ministros, directores de departamento
administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 57
y entidades que posean una estructura independiente y autonomía
administrativa de delegar ciertos asuntos.
39 Menciona que las entidades adscritas o vinculadas a un ministerio o
departamento administrativo que tengan personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio hacen parte del sector
descentralizado de la administración.
54 literal j) Refiere la posibilidad que tiene el Gobierno de modificar la estructura
nacional pudiendo otorgar a las nuevas entidades autonomía
administrativa y financiera.
66 Establece que la autonomía administrativa y financiera para las
superintendencias que no cuentan con personería jurídica estará dada en
su ley de creación.
67 Menciona la autonomía administrativa y financiera señalada en el acto
de creación de unidades administrativas especiales sin personería
jurídica.
68 Menciona cuáles son las entidades descentralizadas del orden nacional,
las cuales cuentan con personería jurídica y con autonomía
administrativa y patrimonio propio. Sin embargo, están sujetas al
control político y a la suprema dirección del órgano de la administración
al cual estén adscritas.
70 y 71 Refiere la autonomía administrativa y financiera de los establecimientos
públicos.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 58
78 Establece las funciones del director, gerente o presidente de los
establecimientos públicos dentro del ejercicio de la autonomía
administrativa.
82 Afirma que las unidades administrativas especiales y las
superintendencias con personería jurídica tienen autonomía
administrativa y patrimonial, sujetas al régimen establecido en su acto
de creación y en lo no previsto al de los establecimientos públicos.
85 Menciona las características de autonomía administrativa y financiera
de las empresas industriales y comerciales del Estado.
86 Hace referencia a la autonomía administrativa y financiera de las
empresas industriales y comerciales del Estado, haciendo énfasis en el
manejo de los recursos y ejecución del objeto misional de cada entidad.
Elaboración: A partir de la información contenida en la Ley 489 de 1998.
Como se observa, si bien la Ley 489 de 1998 menciona los conceptos de autonomía
administrativa, financiera y patrimonial, lo cierto es que no los define los conceptos como tal. Por
esta razón debe hacerse una interpretación literal de estas características, caso en el cual sus
definiciones se deben inferir mediante las reglas de la razón.
De esta forma, la autonomía administrativa es la característica que tienen las entidades
descentralizadas, que es desarrollada por el director, superintendente, gerente o presidente, de
ordenar, disponer y organizar, para el funcionamiento de la entidad todos los recursos humanos y
bienes a ella encomendada para el cumplimiento del objeto misional de la misma, sin depender o
requerir autorización, orden o permiso de un funcionario superior.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 59
En cuanto a la autonomía financiera, esta sería la capacidad que tiene una entidad de este
tipo para “destinar el dinero de que se dispone a efectuar políticas propias. Supone la plena
disponibilidad de los ingresos sin condicionamientos indebidos” (Ciriero, 2018, p. 526). Es decir,
es la facultad de destinar y ejecutar los recursos a ella asignados de la manera en que el gobierno
propio o el director así lo disponga11.
Y, finalmente con respecto a la autonomía patrimonial, está relacionada con la posibilidad
que tiene una entidad de integrar y disponer de sus propios activos sin intervención alguna de otra
autoridad; es decir, tendrá unidad en el manejo de sus recursos, lo cual se concreta en que los
ingresos que perciba podrán ser administrados y posteriormente ejecutados conforme lo decida
quien está al frente de la entidad (siempre y cuando ese gasto atienda a las necesidades y fines
propios del ente).
El principio de independencia de las entidades estatales
En línea con lo anterior, la independencia se constituye como la piedra angular de esta
investigación, en la medida en que incide de manera directa en la interdependencia de las entidades
estatales dentro de la rama ejecutiva del poder público. Así, si esta se fortalece se garantizará que
las entidades estatales objeto de estudio cumplan en correcta forma, de manera legítima, justa,
separada y técnica las funciones de inspección, vigilancia y control. En tal sentido, las decisiones
de los superintendentes estarán blindadas contra cualquier presión o injerencia externa distinta a
lo establecido por la Constitución y la ley.
Así, el concepto de independencia de una entidad estatal es un principio fundamental
mediante el cual las autoridades públicas ejercen sus competencias legales. Para entrar a revisar
este concepto, conviene citar al profesor Wouter Wils, quien fundamenta su definición en lo
11 Sin perder de vista el objeto de la entidad y las normas relacionadas con el manejo de recursos públicos.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 60
contenido en el Shorte Oxford English Dictionary, según el cual independencia es “The condition
or quality of being independent; and defines independent as not subject to the authority or control
of any person, country, etc.: free to act as one pleases, autonomous […]” (citado en Posada, 2018,
p. 4)12.
En este sentido, de la definición citada se desprende que ser independiente es una
condición de un ente, que se traduce en la no sujeción o control de otra persona, entidad o país. Es
la posibilidad de autodeterminarse y actuar según las convicciones u objetivos propios. En tal
sentido una entidad o autoridad será independiente en la medida en que pueda tomar las decisiones
de manera libre y objetiva, sin verse influenciada o presionada por poderes políticos u otros tipos
de presiones sociales o económicas (Posada, 2018, p. 5). En otras palabras, la cualidad de una
entidad de ser independiente “is based on their ability and attitude to freely and impartially adopt
their decisions, always in accordance with the law” (Marcos citado en Posada, 2018, p. 6)13.
Sobre el concepto de independencia la Corte Constitucional no se ha referido in extenso
por lo cual no se tiene una definición jurisprudencial clara de este. En todo caso, en 2007 la Corte
pareció haber establecido la independencia como una modalidad de la autonomía, por cuanto
señaló que la autonomía14
Significa simplemente que el ejercicio de sus funciones se adelanta con independencia de
las demás entidades que no tienen injerencia sobre ella, como es el caso de las autoridades
administrativas, pero con sujeción a la voluntad de la Ley […]. (CConst, C-1001/2007, M.
Cepeda)
12 Traducción propia: “La condición o cualidad de ser independiente y define independiente como la no sujeción a la
autoridad o control de una persona, Estado, etc.: libre de actuar como uno quiera, autónomo”. 13 Traducción propia: “Está basada en la habilidad y actitud para tomar libremente e imparcialmente sus decisiones,
siempre conforme a la ley”. 14 Refiriéndose a la antigua Comisión Nacional de Televisión.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 61
En otro pronunciamiento, el tribunal constitucional indicó que:
La misma práctica gubernamental ha mostrado, con diferencias de país a país, que algunas
instituciones requieren de una considerable independencia para el cabal cumplimiento de
sus funciones. Con base en esa constatación, diversos órganos que tradicionalmente
estuvieron sujetos a una de las tres ramas del poder público han sido dotados en los últimos
decenios de un considerable grado de autonomía. Así ha ocurrido en diversos países
latinoamericanos con las cortes electorales y en algunos países europeos con los bancos
centrales. (CConst, C-312/1997, E. Cifuentes)
Como se observa en lo establecido por la Corte, la independencia está relacionada con la
no injerencia de otras entidades o funcionarios en el funcionamiento y ejercicio de una entidad en
particular. En este sentido, la autonomía no necesariamente supone independencia: un ente puede
ser autónomo porque se autodefine o autogestiona, pero no necesariamente independiente de
consideraciones políticas en su toma de decisiones. Para que sea independiente debe existir una
autodeterminación real.
Ahora bien, la independencia puede ser de iure o de hecho (Posada, 2018, p. 5). En este
sentido, la primera se refiere al “legal framework that guarantees the independence of the […]
authority from other national entities” (Posada, 2018, p. 11),15 lo cual implica necesariamente que
la entidad en concreto, de la cual se va a predicar la independencia, esté legalmente separada
Of a government ministry, its head or members of the board are appointed for a fixed term
and cannot be removed without due cause, and in some cases the agency is not reliant on
15 Traducción propia: “Marco legal que garantiza la independencia de la autoridad de otras entidades nacionales”.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 62
the government for its budget but instead receives funding from an industry levy or from
a share of fines’ (Fels & Jennings citados en Posada, 2018, p. 11)16.
Es decir, esta primera modalidad se concreta en normas legales.
El segundo tipo hace referencia a la independencia real, es decir cómo se da en la práctica
la independencia en el ejercicio de las competencias y funciones de la entidad, lo cual debe ser
garantizado a través de una
'Culture of independence, strong leadership and an appropriate working relationship with
government and other stakeholders’, and that the ‘independence […] is impacted by the
actual practice of the agency, rather than purely as a result of structural design’. (Fels &
Jennings citados en Posada, 2018, p. 12)17
Entonces, una cosa será la independencia que consagran las normas jurídicas y otra muy
distinta la que en efecto actúa o se materializa en la práctica.
Ahora bien, como se ha venido diciendo,
La Independencia presupone la autonomía y, hace referencia a que un órgano o autoridad
administrativa no dependa de ningún otro órgano, organización o rama del poder público
en el sentido de dirección, regulación y control. Por el contrario, no se puede afirmar que
la autonomía contiene independencia, como quiera que la autonomía en todo caso
presupone dependencia en términos de jerarquía para seguir las directrices, políticas y estar
sometida a un control de tutela, conceptos estos últimos, que no se pueden predicar en la
independencia. (Melo, 2016, p. 19)
16 Traducción propia: “De un ministro del Gobierno, pues su jefe es seleccionado por un período fijo y no puede ser
removido sin justa causa, y en algunos casos el presupuesto de la agencia no depende de que el Gobierno le fije un
presupuesto, sino que recibe dineros de una industria o el sector que vigila”. 17 Traducción propia: “Cultura de independencia, liderazgo fuerte y una relación apropiada con el gobierno y otros
sectores, y que la independencia sea impactada por la práctica del diario vivir de la agencia, más que por su diseño
estructural”.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 63
Conforme lo anterior, el concepto de independencia para lo que interesa en este trabajo, es
decir, relacionada con el ejercicio que desarrollan las superintendencias en Colombia, se definirá
como la no injerencia de funcionarios (de mayor, igual o menor nivel), sectores de la sociedad y
entidades públicas en cumplimiento de sus facultades legales: la neutralidad y aislamiento de los
funcionarios que las regentan frente a presiones de índole político, económico y social proveniente
tanto del Gobierno nacional como de otros órganos y organismos del Estado, o de sectores
determinados de la sociedad.
Dicha independencia, además, debe estar establecida de manera escrita en las normas y
que necesariamente debe materializarse en la vida práctica. Ambas modalidades se deben ver
reflejadas en que la presión política no injiera en las decisiones que tomen las superintendencias,
la denegación de la influencia de otros órganos, organismos y sectores de la sociedad en la
motivación de la decisión, y que el acto administrativo definitivo, que contiene la decisión se
encuentre fundamentado únicamente en la Constitución y la ley. Lo anterior, conforme la
relevancia que tiene la función que ejercen respecto del cumplimiento de los fines del Estado en
relación con la prestación de servicios públicos.
Conclusiones capítulo I
La Constitución Política de Colombia prevé la separación de poderes como uno de los ejes
esenciales de nuestro Estado social de Derecho, fundamento en el cual recae el sistema de pesos
y contrapesos. Cada rama u organización del poder es autónoma e independiente, pero colabora
de manera armónica con las demás para la realización de los fines del Estado. Por lo tanto, los
principios de autonomía e independencia no son absolutos sino relativos, en la medida en que
tienen como límite (i) lo que el constituyente expresamente estableció en el texto constitucional y
(ii) lo que el legislador establezca para cada una de las entidades del Estado.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 64
Teniendo en cuenta la división de las ramas, las funciones administrativas las cumple de
manera preferente la rama ejecutiva, dentro de las que el constituyente asignó al presidente la
función de policía administrativa, que se ejerce a través de la inspección, vigilancia y control. Son
tantas las funciones encomendadas al presidente, que él solo no puede cumplir con ellas. Esto
explica, en gran medida por qué razón la rama ejecutiva del poder público es la más compleja y
diversa en entidades y órganos. Dicho esto, la estructura de la rama ejecutiva del poder público
está prevista en los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998, o Ley de estructura y organización de
la rama ejecutiva.
Dentro de la estructura de la rama ejecutiva hay dos sectores, el centralizado y el
descentralizado, funcionalmente o por servicios. En cada uno de ellos se encuentran ubicadas las
superintendencias, que son algunas de las entidades en las que el presidente delega su función de
policía administrativa o a las que la ley otorga ciertas funciones (hoy día todas las
superintendencias, excepto la del Subsidio Familiar, cuentan con una ley que establece sus
funciones). Así, existen superintendencias con personería jurídica y sin personería jurídica, lo cual
dependerá en qué sector se encuentren y el grado de control por parte del ministerio al cual se
encuentren adscritas.
Como las superintendencias son órganos técnicos que velan por el estricto cumplimiento
de la ley no deben ser influenciadas ni determinadas por externos en la toma de decisiones,
especialmente de carácter político. Sus decisiones deben estar fundamentadas únicamente en la
Constitución Política y la ley. Adicionalmente, se presentaron ejemplos que han ocurrido en la
realidad pública colombiana en los cuales puede verse la afectación a los dos principios bajo
análisis.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 65
Teniendo en cuenta estas posibles explicaciones, los ejemplos señalados y los conceptos
que de ellas se desprenden, es posible afirmar que, en Colombia, las superintendencias no cuentan
con las suficientes garantías para lograr una plena autonomía e independencia en el ejercicio de
su función de policía administrativa, ni en lo técnico legalmente ni en la práctica. Así las cosas,
con el fin de garantizar estos principios es necesario hacer una reforma administrativa, la cual se
pasa a explicar.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 66
Capítulo II: Desarrollo metodológico del análisis crítico del problema de administración y
gestión pública
Introducción
Un elemento esencial para lograr la articulación entre los conceptos presentados en el capítulo
anterior y el planteamiento de la propuesta práctica, así como su posterior desarrollo, tiene que
ver con el análisis crítico del problema, fundamentado en el significado y alcance de cada uno de
los conceptos expuestos.
De esta forma, se dará respuesta a cada una de las alternativas de explicación al problema
planteado respecto de las cuales se llegará a la conclusión de que algunas de ellas inciden en mayor
medida que otras al problema, debiendo ser estas las que se reformen en el producto práctico del
trabajo. Entre las alternativas con más peso en el asunto están: (i) el diseño institucional adoptado
por el legislador en 1998, (ii) que sea el presidente quien libremente nombre y remueva a los
superintendentes y (iii) la posibilidad que tiene el Congreso de citar y proponer moción de censura
respecto de los superintendentes.
A su vez, se presentará un estudio de derecho comparado con el cual se pretende mostrar
un panorama más o menos amplio de las entidades que en Chile, España y Estados Unidos
cumplen las funciones de inspección, vigilancia y control, presentando aspectos esenciales como
son su naturaleza, organización y ubicación dentro de la estructura del Estado.
De la combinación de las respuestas dadas a cada una de las alternativas de explicación
del problema y ciertos elementos o características propias de los órganos chilenos, españoles y
estadounidenses se llegará a la conclusión de que la justificación, diseño, planteamiento y
elaboración de los productos prácticos que dan respuesta al problema jurídico deben,
necesariamente, tener en cuenta el análisis crítico presentado en este capítulo.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 67
Desarrollo metodológico del análisis crítico del problema
Respuesta a cada una de las explicaciones del problema jurídico
¿Es conveniente desligar la función de policía administrativa de la rama ejecutiva del
poder público?
La función de policía administrativa nació dentro de la rama ejecutiva del poder público porque
para entonces, debido al tamaño del Estado liberal —en población y por ende en órganos
estatales— no existían órganos especializados que intervinieran en la limitación de derechos a
particulares en los sectores económicos y sociales de la sociedad. Es claro que la definición de
Estado, desde el surgimiento de dicho poder, ha mutado en el tiempo adaptándose a las nuevas
condiciones y hechos relacionados con el individuo, la sociedad, sus derechos, las autoridades
públicas y el ejercicio del poder. En tal sentido, el concepto clásico de función de policía que era
aplicado básicamente a la protección del orden público de las condiciones mínimas de calidad de
vida de las personas —como, por ejemplo, la seguridad ciudadana y salubridad— hoy día se aplica
a muchas de las actividades de carácter económico, social, cultural y medio ambiental que realiza
la sociedad diariamente.
Por lo anterior,
Es necesario modificar la noción concepto clásico del poder de policía con el fin de
extender su campo de aplicación, debido a que el concepto de orden público ya no está
referido solamente a los requisitos mínimos necesarios para el desarrollo normal de la vida
en sociedad sino, también a aspectos diferentes, pero igualmente importantes en la
sociedad actual. (Olarte y Urbina, 1999, p. 21-22)
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 68
Conforme lo anterior, y ante el crecimiento de la población y sus necesidades, el tamaño
del Estado ha incrementado de manera exponencial, habiéndose diseñado la arquitectura de las
autoridades públicas de tal forma que estas tuvieran control sobre la mayor cantidad de actividades
realizadas por los particulares. Así, con el devenir de los años se han creado entidades
especializadas en temas de alta relevancia para el cumplimiento de los fines del Estado. Y, para el
desarrollo de la función de policía administrativa surgieron en Colombia las superintendencias18.
Desde entonces, estas entidades “han tenido una responsabilidad muy trascendental [sic] en la
historia económica de Colombia, gozan de facultades especiales y pueden intervenir las diversas
entidades, tomar las riendas de las mismas y destapar todos los focos de corrupción y malos
manejos” (Eltiempo, 1999, párr. 4).
Debido a esa alta responsabilidad, la necesidad eminentemente técnica y no política y las
facultades especiales de las cuales gozan para intervenir cualquier tipo de actividades, la
Constitución Política de 1991 les imprimió la importancia que merecían al vincularlas y establecer
las funciones de inspección, vigilancia y control al presidente de la República, funcionario más
importante de la administración pública en la medida en que en Colombia estamos en un sistema
presidencialista.
Ahora bien, la Constitución Política encomienda al presidente de la República un gran
número de funciones, las cuales no pueden ser cumplidas en su totalidad por él mismo, de manera
directa. Para tal efecto, la Ley 489 de 1998 permite delegar, desconcentrar y descentralizar
funciones. Siendo la delegación el fenómeno a través del cual el presidente transfiere sus funciones
18 La primera de ellas, la Superintendencia Bancaria -hoy Financiera-, fue creada en 1923 mediante el artículo 19 de
la Ley 45.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 69
de inspección, vigilancia y control a las superintendencias, lo cual no implica que pierda su
competencia frente a ellas; en cualquier momento podría reasumirlas19.
Teniendo en cuenta lo anterior, el fenómeno de la delegación de las funciones de
inspección, vigilancia y control a ciertas superintendencias, así como las funciones que son
otorgadas a estos órganos a través de la ley, son garantías del principio de independencia que debe
regir sus actuaciones. Así, en la medida en que, como se estableció en líneas precedentes, la
función de policía administrativa se subsume dentro de la función administrativa en general, no
sería conveniente desligar completamente de la rama ejecutiva el ejercicio de estas funciones.
Conforme lo anterior, sí es necesario garantizar la autonomía e independencia de las
superintendencias, teniendo en cuenta que su función no se enmarca propiamente dentro de la
función administrativa; más bien es una función paralela a esta.
Por las razones esgrimidas, no tendría fundamento sólido el retirar la función de policía
administrativa de la rama ejecutiva. De hecho, una posibilidad para garantizar los principios de
autonomía e independencia de las entidades que ejercen inspección, vigilancia y control, es
establecerlas como una suborganización o apéndice dentro de la misma rama ejecutiva.
Así las cosas, esta explicación del problema, no es la más relevante, motivo por el cual, si
bien en el producto práctico se modificará la organización de la rama ejecutiva en lo relacionado
con las superintendencias, no se propondrá desligar la función de policía administrativa de la rama
ejecutiva.
19 Como se ha referido, este concepto no es del todo aplicable a la situación actual de las superintendencias en la
medida en que la competencia de la mayoría de ellas, así como la consagración expresa de sus funciones está dictado
por una ley o serie de leyes.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 70
¿Resulta conveniente separar las funciones de inspección, vigilancia y control del
ejercicio de las competencias del presidente de la República?
Teniendo en cuenta que no resulta conveniente desligar la función de policía administrativa de la
rama ejecutiva, se explicarán las razones por las cuales tampoco resultaría acertado desligar las
funciones de inspección, vigilancia y control del presidente de la República, asignadas por el
artículo 189 de la Constitución.
El correcto ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control implica un alto
grado de concentración y conocimiento técnico para su ejercicio. Esta especialidad se predica de
las superintendencias, puesto que, en el estado actual de las cosas, el presidente de Estado no
ejerce esas funciones. Más aún, si se tiene en cuenta que no todas las funciones asignadas a las
superintendencias han sido a través de delegación, puesto que, varias de las superintendencias han
sido creadas por ley y las funciones a ellas asignadas han sido a través de esta.
En desarrollo de lo anterior, las superintendencias que cumplen funciones delegadas por
el presidente de la República (actualmente) serían –eventualmente, en la medida en que cuentan
con leyes propias que las regulan– la Superintendencia de Servicios Públicos y la
Superintendencia Financiera, conforme lo dispuesto en los numerales 22, 24 y 26 de la
Constitución. Frente a la delegación presidencial de estas funciones conviene citar el artículo 13
de la Ley 489 de 1998, que dispone:
Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el
Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento
administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes,
gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren el
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 71
artículo 129 y los numerales 13, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la
Constitución Política. (L. 489/1998, Art. 13).
Como ya quedó establecido en líneas precedentes, los numerales 2120, 22, 24 y 26 del
artículo 189 Superior refieren las actividades en las que el presidente de la República ejerce las
funciones de policía administrativa. Es entonces él quien ostenta la calidad de titular de esas
funciones. Sin embargo, es el citado artículo 13 de la Ley 489 de 1998 el que lo faculta para
delegar esas funciones a las distintas superintendencias. En ese sentido,
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá
exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo
211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir
la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las
disposiciones del Código Contencioso Administrativo. (L. 489/1998, Art. 12)
Lo anterior implica que el único responsable de la expedición de los actos administrativos
definitivos dentro de las facultades de cada superintendencia sea el superintendente respectivo.
Sin embargo, no hay que perder de vista que, conforme las reglas generales de la delegación,
señaladas en los artículos 9 y 12 de la Ley 489 de 1998 el presidente podría “en cualquier tiempo
reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario” (L. 489/1998, Art. 12),
lo cual implicaría, necesariamente, que el presidente de la República continuara siendo el titular
de la función, por lo menos para algunas superintendencias.
Por otro lado, el artículo 66 de la Ley 489 prevé la posibilidad de que ciertas
superintendencias cumplan funciones atribuidas mediante ley, caso en el cual no podría hablarse
de una delegación de funciones del presidente de la República.
20 Hoy día no existe una superintendencia de educación, estas funciones son cumplidas por el Ministerio de Educación
Nacional.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 72
Si bien quien está a la cabeza de la rama ejecutiva es el presidente y que algunas de esas
funciones de inspección, vigilancia y control son asignadas a este, no resulta oportuno modificar
los numerales señalados del artículo 189 de la Constitución. Por ende, la posibilidad de establecer
una organización paralela a las entidades que desarrollan función administrativa principalmente
dentro de la rama ejecutiva es una solución adecuada y proporcional al problema.
Más si se tiene en cuenta que si se tomara la decisión de remover las facultades de
inspección y vigilancia del presidente, muy seguramente se incurriría en una sustitución de la
Carta21, puesto que se estaría modificando uno de los ejes fundamentales de la Constitución, que
necesariamente impacta en el sistema de pesos y contrapesos.
En conclusión, no resulta conveniente desligar las funciones de inspección, vigilancia y
control del presidente de la República, asignadas en el artículo 189 de la Constitución si se tiene
en cuenta que: (i) podría configurarse una sustitución de la Carta y (ii) existen mecanismos que
permitirían asegurar la independencia de las superintendencias frente a posibles injerencias
políticas, sin importar que el titular de la función continúe siendo el presidente.
21 Según lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-970 de 2004, la tesis de sustitución de la
Constitución
Se trata de un cambio total de la Constitución por cambio de su fuente de legitimidad y se presenta cuando
se da una ruptura, de manera que la nueva Constitución no pueda tenerse como la continuación de la anterior,
sino como una distinta, producto de un nuevo acto constituyente. En esos eventos, la Constitución nueva no
deriva su validez de la anterior, sino de una nueva manifestación del poder constituyente primario.
En tal hipótesis, por obra del movimiento constituyente, la Constitución hasta entonces vigente deja de regir,
y por consiguiente ya no podrá tenerse como fuente de validez del nuevo orden jurídico, y el pueblo, en una
manifestación directa de su capacidad constituyente, decide darse una nueva Constitución.
Se repite, lo significativo en este caso es la fuente de validez del nuevo orden constitucional, de manera tal
que toda reforma que derive su validez (formal y material) de la Constitución anterior, no es una sustitución
de la Constitución, y, por el contrario, toda sustitución de la Constitución comporta una ruptura con el orden
preexistente, es una manifestación constituyente con carácter fundacional.
En todo caso, el denominador común es la actuación del poder constituyente primario, que se reconoce como
tal por todos los poderes, y que tiene un alcance fundacional.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 73
Las superintendencias están limitadas en su autonomía e independencia por cuanto es
el presidente y el respectivo ministro quienes fijan los lineamientos de cada una de ellas
El hecho de que sea el presidente de la República junto con el respectivo ministro o director de
departamento administrativo del sector quienes fijen los lineamientos de las superintendencias que
ejercen las funciones de inspección, vigilancia y control en cada uno de los sectores
administrativos, se configura como una de las alternativas de explicación que más incide en el
problema jurídico planteado. Como primera medida, es importante resaltar que la Ley 489 de 1998
señala la organización de la rama ejecutiva del poder público en su nivel nacional. Así, el artículo
38 dispone que la rama ejecutiva se encuentra organizada de la siguiente manera:
1. Del Sector Central:
a) La Presidencia de la República;
b) La Vicepresidencia de la República;
c) Los Consejos Superiores de la administración;
d) Los ministerios y departamentos administrativos;
e) Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería
jurídica.
2. Del Sector descentralizado por servicios:
a) Los establecimientos públicos;
b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;
c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería
jurídica;
d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios;
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 74
e) Los institutos científicos y tecnológicos;
f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta;
g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree,
organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
(L. 489/1998, Art. 38) (Énfasis mío)
De este artículo se desprende que la administración nacional está compuesta por dos
sectores: el central y el descentralizado. Todas las entidades que hacen parte del sector central
forman la persona jurídica la Nación (Artículo 80 Ley 153 de 1887); mientras que las entidades
que forman el sector descentralizado cuentan cada una de ellas con personería jurídica. En otras
palabras, este segundo sector
Está compuesto por un conjunto de entidades creadas o autorizadas por la ley, con
personería jurídica, a las cuales se les traslada el ejercicio de funciones públicas, la
producción de bienes o la prestación de determinados servicios públicos a cargo del Estado.
Por gozar de personalidad jurídica tienen los atributos de las personas jurídicas en general,
esto es, nombre, domicilio, nacionalidad, capacidad y patrimonio. (Ibáñez, 2007, p. 265)
Conviene entonces referirnos al hecho de que unas superintendencias tengan o no
personería jurídica: “La distinción entre entidades centralizadas y descentralizadas, que comporta
el reconocimiento de personería jurídica a las segundas, tiene como única finalidad habilitar a
estas últimas para ser sujetos de derechos” (CConst, C-727/2000, V. Naranjo). De esta diferencia
se desprende una situación muy relevante y es el hecho de que sobre los actos que expiden las
entidades del sector descentralizado el control que realiza la entidad o superior funcional es el
denominado control de tutela.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 75
El control de tutela implica necesariamente que estas entidades no sean completamente
independientes, puesto que es “un control basado en dependencia no jerárquica para coordinar,
orientar e instruir sus actividades conforme con las políticas trazadas por el gobierno armonizando
la actividad administrativa (Carreño e Infante, 2001, p. 33). En otras palabras, si bien las entidades
de este sector —donde, como se explicará, están la gran mayoría de superintendencias— no
reciben órdenes directas de sus superiores, sí deben limitar sus funciones a las directrices y
políticas dadas por el gobierno nacional.
Adicionalmente, el artículo 39 de la misma ley dispone que
Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento
Administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio o capital independiente conforman el Sector Descentralizado de la Administración
Pública Nacional y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley. (L. 489/1998,
Art. 39)
En este orden, las superintendencias con personería jurídica hacen parte del sector
descentralizado de la rama ejecutiva y por ende gozan de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio.
Por otro lado, el parágrafo del artículo 50 de la Ley 489 de 1998 señala que
Las superintendencias […] estarán adscrit[a]s a los ministerios o departamentos
administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás organismos y entidades estarán
adscritos o vinculados, según lo determine su acto de creación. (L. 489/1998, Art. 50)
(Énfasis mío)
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 76
El hecho de que las superintendencias se encuentren adscritas a un ministerio, como ya
quedó explicado, tiene ciertas consecuencias, las cuales se resumen: en primer lugar, el
fundamento para que una entidad sea adscrita es que desarrolle únicamente actividades
administrativas —circunscrito por el objeto de la entidad—, reduciéndose su función a la
ejecución de políticas públicas que fija el ente superior —cabeza de sector—. Segundo, el control
sobre la actividad que desarrolla la entidad por parte de la entidad cabeza de sector es (i) directo
pero no jerárquico si la entidad tiene personería jurídica y (ii) directo y jerárquico si la entidad no
tiene personería jurídica. Tercero, el régimen aplicable a los actos y contratos de las entidades
adscritas es el de derecho público y; cuarto, las relaciones que se establecen entre las entidades y
sus trabajadores son de derecho público —es decir, estos son efectivamente funcionarios
públicos—.
Por otro lado, es importante traer a colación que cada superintendencia hace parte de un
sector administrativo determinado. Cada sector administrativo, como lo dispone el artículo 42 de
la Ley 489 de 1998 “está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las
superintendencias y demás entidades que la ley definan como adscritas o vinculadas a aquéllos
según correspondiere a cada área” (L. 489/1998, Art. 42). De esto se desprende que el Ministerio,
en cabeza del ministro, está por encima de la respectiva superintendencia y superintendente, sin
importar si la superintendencia tiene o no personería jurídica, es decir si pertenece al sector central
o al descentralizado. Lo cual conlleva que si bien es el ministro quien está por encima del
superintendente, a su vez el ministro está sometido al control del presidente de la República.
La anterior afirmación encuentra sustento, además, en los artículos 44 y 61 de la Ley 489.
Los cuales disponen:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 77
La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que
conforman un Sector Administrativo está a cargo del Ministro o Director del Departamento
Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las
potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de
reestructuración, les correspondan. (L. 489/1998, Art. 44)
[…]
Artículo 61. Son funciones de los ministros, además de las que les señalan la Constitución
Política y las disposiciones legales especiales, las siguientes:
[…]
b) Participar en la orientación, coordinación y control de las superintendencias,
entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta, adscritas o vinculadas a su
Despacho, conforme a las leyes y a los respectivos estatutos;
c) Dirigir y orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo;
[…]
h) Actuar como superior inmediato, sin perjuicio de la función nominadora, de los
superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o
vinculadas. (L. 489/1998, Art. 61) (Énfasis mío).
Conforme con estos dos artículos es función del ministro correspondiente (i) orientar,
coordinar y controlar el ejercicio de las funciones a cargo de las superintendencias adscritas a su
ministerio y (ii) actuar como superior inmediato del respectivo superintendente —en los casos en
los que la superintendencia esté adscrita a un ministerio—22.
22 Valga aclarar que el que sea superior jerárquico es diferente a que sea superior funcional. Por este motivo las
decisiones que toman los superintendentes no están sujetas al control de los Ministros o Directores de Departamento
administrativos y contra sus decisiones únicamente procede el recurso de reposición.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 78
Ahora, integrando cada uno de los elementos descritos y teniendo en cuenta lo establecido
en el artículo 41 de la ley en comento, es posible aseverar que los lineamientos, metas y
funcionamiento de las superintendencias, dictadas a través del superintendente respectivo,
provendrán del presidente de la República y del ministro jefe del Ministerio cabeza de sector. Esto
conlleva que haya una grave falencia en el principio de independencia de las superintendencias.
El artículo 41 de la Ley 489 señala que:
La orientación, control y evaluación general de las actividades de los organismos y
entidades administrativas corresponde al Presidente de la República y en su
respectivo nivel, a los ministros, los directores de departamento administrativo, los
superintendentes, los gobernadores, los alcaldes y los representantes legales de las
entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta de cualquier nivel
administrativo.
En el orden nacional, los ministros y directores de departamento administrativo orientan
y coordinan el cumplimiento de las funciones a cargo de las superintendencias, las
entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que les estén adscritas o
vinculadas o integren el Sector Administrativo correspondiente. (L. 489/1998, Art. 41).
(Énfasis mío).
Así, el solo hecho de que sea el presidente o el respectivo ministro o director de
departamento administrativo quien oriente y coordine el cumplimiento de las funciones a cargo
de las superintendencias implica que estas no tengan independencia plena. Teniendo en cuenta el
marco teórico y normativo del principio de independencia, es importante traer a colación lo que
la Corte Constitucional ha señalado. El alto tribunal ha afirmado que: “Las superintendencias […]
no actúan de manera autónoma, sino bajo la dirección y orientación del Presidente de la República,
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 79
quien es el titular de la función de inspección y vigilancia, por disposición expresa de la
Constitución Política” (CConst, C-561/1999, A. Beltrán).
Como se observa, para la Corte el origen de que las superintendencias no sean autónomas
e independientes se encuentra en que el titular de las funciones de inspección, vigilancia y control
es el presidente.
Teniendo en cuenta el anterior análisis, es posible concluir que la explicación principal de
la falta de independencia de las superintendencias en Colombia tiene que ver con el diseño
institucional adoptado por el legislador en 1998. En tal sentido, los elementos de si tiene o no
personería jurídica, la situación de adscripción que conlleva el control sobre la entidad, la
integración y dirección de cada sector administrativo por parte del ministro correspondiente son
aspectos esenciales del diseño institucional del régimen de las superintendencias. En la misma
línea, según lo dispuesto por los artículos 38, 39, 41, 42, 44, 50 y 61 de la Ley 489, es el ministro
o director de departamento administrativo —subordinado del presidente de la República— quien
dirige, coordina y vigila el funcionamiento de las superintendencias, estando pendiente de las
actuaciones adelantadas por el respectivo superintendente. Y, por si fuera poco, la Corte
Constitucional señala que es el presidente quien dirige y orienta la función de las
superintendencias.
Por las razones esgrimidas, la propuesta o producto práctico de este trabajo tendrá que
modificar el diseño institucional para lograr solucionar el problema jurídico planteado. Esta se
constituye entonces como la explicación principal al problema.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 80
¿Qué hacer con el sistema de nombramiento de los superintendentes?
Como quedó establecido, actualmente quien nombra a los superintendentes es el presidente de la
República, dado lo establecido en el numeral 13 del artículo 189 de la Constitución y numeral 2
del artículo 5 de la Ley 909 de 2004. Considero que la forma de nominación de quienes van a
ocupar estos cargos incide, necesariamente, en la manera en que deberán tomar ciertas decisiones.
Teniendo en cuenta lo anterior, frente a la situación de los funcionarios de libre nombramiento y
remoción la Corte Constitucional ha afirmado que:
El artículo 125 de la Constitución Política establece a la carrera administrativa como regla
general y preferente para la provisión de los cargos públicos. Sin embargo, ese mismo
precepto constitucional exceptuó de dicha regla general cuatro categorías de empleos: (i)
los de elección popular; (ii) los de libre nombramiento y remoción; (iii) los de trabajadores
oficiales; y, (iv) los demás que determine la ley. (CConst, C-673/2015, L. Vargas)
Adicionalmente, se encuentra que el artículo 7 del Decreto 775 de 2005 establece que:
Los empleos de las entidades reguladas por el presente decreto son de carrera, con
excepción de los empleos de libre nombramiento y remoción.
Son de libre nombramiento y remoción los siguientes:
7.1 Superintendente […]. (D. 775/2005, Art. 7)
Según las normas referidas, al ser los superintendentes funcionarios de libre nombramiento
y remoción, el presidente en cualquier momento podría disponer remover a un superintendente de
su cargo por los motivos personales que él considere. Sin embargo, con el fin de limitar esta
función, mediante el Decreto 1817 de 2015 se estableció período fijo para tres de los diez
superintendentes (Superintendente Financiero, Superintendente de Sociedades y Superintendente
de Industria y Comercio). De las consideraciones expuestas en el Decreto referido se observa:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 81
Que si bien los empleos de los superintendentes están clasificados como de libre
nombramiento y remoción del presidente de la República de conformidad con lo señalado
en el artículo 7 del Decreto Ley 775 de 2005, resulta conveniente establecer condiciones
especiales para la vinculación, permanencia y retiro de sus titulares, en aras de asegurar su
competencia profesional, imparcialidad, transparencia e independencia y, con ello, la más
alta calidad y continuidad en la prestación de las funciones de inspección, vigilancia y
control de que tratan los numerales 24 y 27 del artículo 189 de la Constitución, connatural
a tales entidades.
Teniendo en cuenta lo anterior, el artículo 1 del Decreto señala que:
El presente Título tiene por objeto establecer condiciones para el ejercicio de la facultad
de nominación y remoción de los empleos de Superintendente de Industria y Comercio,
Superintendente Financiero y Superintendente de Sociedades.
[…]
Los Superintendentes a que hace referencia este Título serán nombrados por el Presidente
de la República para el respectivo período presidencial. (D. 1817/2015, Art. 1)
Este decreto plasmó las recomendaciones dictadas por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que buscó “que los funcionarios [quedaran]
aislados de cualquier presión política […]” (Crane en la República, 2015, párr. 5). Se resalta que
a través de acto administrativo el presidente reguló su potestad constitucional de remover
libremente a los superintendentes de Industria y Comercio, Sociedades y Financiero. (Robledo en
La República, 2015, párr. 7). Es por esta razón que, en cualquier momento el presidente podría
derogar este decreto y remover a cualquier superintendente para nombrar uno nuevo.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 82
Es claro, que la finalidad de este decreto consiste en asegurar la competencia profesional,
imparcialidad, transparencia e independencia hecho que sí ha tenido consecuencias prácticas en la
realidad23. Con el objetivo de presentar algunas cifras y señalar la inestabilidad en la dirección de
las superintendencias, conviene mostrar para cada una de ellas, el número de superintendentes que
las han regentado desde agosto de 2010 a hoy.
Tabla n.° 3. Superintendentes agosto 2010-abril 2019
Superintendencia Personas que han ejercido como superintendentes
Superintendencia
Financiera de Colombia
Gerardo Hernández (agosto 2010- mayo 2017)
Jorge Castaño (mayo 2017-hoy)
Superintendencia de
Sociedades
Luis Guillermo Vélez Cabrera (agosto 2010-octubre
2014)
Francisco Reyes Villamizar (octubre 2014-noviembre
2018)
Juan Pablo Liévano Vegalara (noviembre 2018-hoy)
Superintendencia de
Industria y Comercio
José Miguel de la Calle (septiembre de 2010-octubre
2012)
Pablo Felipe Robledo Del Castillo (octubre 2012-
octubre 2018)
Andrés Barreto González (octubre 2018-hoy)
Superintendencia de
Servicios Públicos
Domiciliarios
Ángela Patricia Rojas Combariza (E) (octubre 2010-
julio 2011)
César González Muñoz (julio 2011-julio 2013)
23 Esto conforme lo señala la memoria justificativa del Decreto 1817 de 2015.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 83
Patricia Duque Cruz (julio 2013-julio 2016)
José Miguel Mendoza Daza (julio 2016-diciembre
2017)
María Teresa Montes Álvarez (E) (diciembre 2017-
enero 2018)
Rutty Paola Ortiz Jara (enero 2018-octubre 2018)
Natasha Avendaño García (octubre 2018-hoy)
Superintendencia
Nacional de Salud
Conrado Gómez (septiembre 2010-julio 2012)
Mary Bolívar (E) (julio 2012-noviembre 2012)
Gustavo Morales (noviembre 2012-octubre 2014)
Norman Julio Muñoz (octubre 2014-enero 2018)
Luis Fernando Cruz (febrero 2018- agosto 2018)
Fabio Aristizábal Ángel (agosto 2018-hoy)
Superintendencia de
Notariado y Registro
Jorge Enrique Vélez García (noviembre 2010-octubre
2017)
Carlos Medina (E) (octubre 2017-diciembre 2017)
Jairo Alonso Mesa (diciembre 2017-octubre 2018)
Rubén Silva Gómez (octubre 2018-hoy)
Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad
Privada
Luis Felipe Murgueito (diciembre 2010-septiembre
2012)
Christian Kruger (E) (septiembre 2012)
Fernando Lozano (marzo 2013-septiembre 2014)
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 84
Carlos Manuel Peña (E) (septiembre 2014-marzo
2015)
Lina María Toro (E) (marzo 2015-mayo 2015)
Carlos Alfonso Mayorga (mayo 2015-febrero 2017)
Israel Londoño (E) (febrero 2017-mayo 2017)
Fernando Martínez Bravo (mayo 2017-hoy)
Superintendencia de
Puertos y Transporte
Juan Manuel Durán Prieto (octubre 2010-septiembre
2014)
Gabriel Osvaldo Albarracín Díaz (E) (septiembre
2014-octubre 2014)
Javier Antonio Jaramillo Ramírez (octubre 2014-
octubre 2018)
Carmen Ligia Valderrama Rojas (octubre 2018-hoy)
Superintendencia de
Economía Solidaria
Enrique Valderrama Jaramillo (octubre 2003-abril
2012)
Héctor Raúl Roncería (E) (abril 2012)
Enrique de Jesús Valencia Montoya (abril 2012-agosto
2013)
Olga Lucía Londoño Herrera (agosto 2013-enero
2015)
Dunia Soad de la Vega Jalilie (enero 2015-enero 2016)
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 85
Mariana Gutiérrez Dueñas (enero 2016-diciembre
2017)
Andrés Felipe Uribe Medina (E) (diciembre 2017)
Héctor Raúl Ruiz Velandia (marzo 2017-septiembre
2018)
Ricardo Lozano Pardo (septiembre 2018-hoy)
Superintendencia del
Subsidio Familiar
Eduardo Benitez Maldonado (octubre 2010-octubre
2011)
Javier Parga Coca (E) (noviembre 2011-diciembre
2011)
David Luna Sánchez (E) (diciembre 2011-febrero
2012)
Edmundo Conde Zamorano (febrero 2012-junio 2013)
María del Pilar González (junio 2013-octubre 2014)
Griselda Restrepo (octubre 2014-mayo 2017)
Luz Mary Coronado (E) (mayo 2017-junio 2017)
José Leonardo Rojas (julio 2017-noviembre 2018)
Paola Andrea Meneses Mosquera (noviembre 2018-
hoy)
Elaboración: A partir de información contenida en La República, 201824.
24 Los nombres de los recientemente posesionados fueron tomados de las páginas web de las respectivas
superintendencias.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 86
Teniendo en cuenta que el Decreto 1817 de 2015 estableció el período fijo para solo tres
de los diez superintendentes, de los datos contenidos en la Tabla n.° 3 es posible observar que los
cargos de superintendentes que más estabilidad tuvieron a partir del año 2010 fueron precisamente
los tres que a partir del 2015 tienen un período fijo. Contrario a lo anterior, las superintendencias
que más rotación de superintendentes tuvieron fueron la de Vigilancia y Seguridad Privada (10),
la de Economía Solidaria (9) y la del Subsidio Familiar (8). La norma en comento debería tener
una fuerza mayor, que fuera una ley de la República y que aplicara a todos los superintendentes,
no solo a los tres referidos en ella.
Frente a esta alternativa de explicación al problema, dos deben ser las soluciones a
implementar: (i) establecer período fijo a los diez superintendentes vía ley de la República y (ii)
hacer una reforma a lo establecido en el artículo 7 de la Ley 775 de 2005 y numeral 2 del artículo
5 de la Ley 909 de 2004, buscando cambiar la naturaleza de esos cargos y estableciendo el
procedimiento de nominación, elección y designación de estos. Este aspecto es esencial para
garantizar la independencia de estos órganos técnicos, motivo por el cual tendrá que ser analizado
a la hora de diseñar el producto práctico.
¿Realmente la autonomía e independencia se ven afectadas por que sea el Congreso de
la República quien apruebe su presupuesto?
Otra de las posibles explicaciones que tiene incidencia en el problema planteado es el hecho de
que sea el Congreso de la República quien aprueba el presupuesto de las superintendencias. Esto
se desprende de lo establecido en el numeral 4 del artículo 200 de la Constitución, el cual
establece:
Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 87
[…]
4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos.
(CN Art. 200)
Lo anterior en concordancia con el artículo 146 y 151 Superiores que establecen (i) la
obligación del gobierno nacional de formular anualmente —dentro de los diez primeros días de la
legislatura— el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, en línea con el Plan Nacional de
Desarrollo y (ii) que la discusión y aprobación de este proyecto de ley se concreta en una ley
orgánica que expide el Congreso (CN Art. 141).
Esta explicación no redunda en el problema jurídico planteado. Sin embargo, lo que sí hay
que decir es que los ministerios, en su calidad de cabezas de sector, a los cuales se adscriben las
superintendencias, deben participar activamente de la discusión del proyecto de presupuesto
general de la nación, esto con el fin de velar por los intereses de las entidades que conforman su
sector, y así garantizar que las superintendencias tengan recursos para ejecutar sus metas,
programas e investigaciones a lo largo de la vigencia fiscal.
Así, el Gobierno nacional tiene la obligación de velar por que en la aprobación del
presupuesto general de la nación no se afecte la autonomía administrativa, patrimonial y financiera
de las superintendencias. En otras palabras, la autonomía de las superintendencias está de la mano
(depende) del Gobierno nacional que es encabezado por el presidente de la República. Esta
explicación entonces no resulta ser esencial para explicar el problema, motivo por el cual no será
reformada a través de los proyectos que se presentarán.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 88
¿Deben removerse las facultades del Congreso de la República de citar a debates de
control político y proponer moción de censura respecto de los superintendentes?
Como ya se dijo, una de las funciones del Congreso de la República es la de hacer control político
a altos dignatarios del Estado con el fin de evaluar y verificar el correcto ejercicio de las funciones
de los miembros del Gobierno nacional (CConst, A-330/2008, H. Sierra). Ahora, conforme lo
establecen los numerales 8 y 9 del artículo 135 constitucional, cada cámara puede citar y requerir
a los superintendentes y de considerarlo procedente proponer la moción de censura.
Dos apreciaciones preliminares frente a esto. Primero, el artículo 115 de la Constitución
dispone de manera clara y expresa que
El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad
administrativa.
El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del
despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el
Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular,
constituyen el Gobierno. (CN Art. 115). (Énfasis mío).
Según este artículo, es claro que las superintendencias no forman parte del Gobierno, ya
que no cumplen una función política sino eminentemente técnica. Por esta simple razón, los
superintendentes no deberían ser catalogados como funcionarios políticos sujetos de control
político ante el órgano legislativo.
Segundo, la voluntad del constituyente de 1991 fue mantener el carácter de los
superintendentes como funcionarios técnicos, motivo por el cual en la redacción original de los
numerales 8 y 9 del artículo 135 de la Constitución no se estableció la posibilidad de que estos
pudieran ser citados por el Congreso. Se preveía esta posibilidad únicamente para los funcionarios
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 89
del Gobierno nacional que realizaban actividades políticas, esto es los ministros. Los referidos
numerales estaban redactados de la siguiente manera:
8. Citar y requerir a los Ministros para que concurran a las sesiones. Las citaciones
deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario
escrito. En caso de que los Ministros no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva
Cámara, ésta podrá proponer moción de censura. Los Ministros deberán ser oídos en la
sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en sesiones
posteriores por decisión de la respectiva Cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos
ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.
9. Proponer moción de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados
con funciones propias del cargo. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá
proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva
cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del
debate, en Congreso pleno, con audiencia de los ministros respectivos. Su aprobación
requerirá la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara. Una vez aprobada, el
ministro quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre
la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. (CN Art. 135). (Énfasis mío).
Es importante señalar que los ministros se consideran funcionarios políticos porque sus
funciones se enmarcan en dos categorías: las políticas y las administrativas. Así, dentro de las
funciones políticas están las de ser voceros del Gobierno ante el Congreso de la República,
presentar proyectos de ley, atender a las citaciones que les hagan las cámaras, tomar parte en los
debates de las cámaras en pleno o de las comisiones y presentar al Congreso, dentro de los
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 90
primeros quince días de cada legislatura, un informe sobre el estado de los negocios adscritos al
ministerio y sobre las reformas que consideren convenientes, entre otras.
En ningún caso, los superintendentes tienen asignadas este tipo de funciones, motivo por
el cual se confirma una vez más que no son funcionarios políticos.
Teniendo en cuenta esto, es claro que los superintendentes no son funcionarios políticos y
por ende no deberían tener la obligación de rendir cuenta de su gestión al órgano legislativo. Esto
hace a quienes ejercen este cargo vulnerables ante posibles presiones que pueda ejercer el
Congreso de la República. Por esta razón, el Congreso no debería tener la facultad de citar a los
superintendentes a las sesiones y mucho menos tener la posibilidad de proponer moción de censura
frente a ellos, más aún cuando “[q]uien ejerce control político determina el contenido y alcance
de los criterios a partir de los cuales evaluará las actividades del agente controlado, es decir, su
parámetro es disponible […]” (CConst, A-330/2008, H. Sierra), pudiendo convertir el análisis de
la gestión de un superintendente en un estudio realmente subjetivo basado en criterios personales
y sin sustento alguno.
En síntesis, para que el Congreso de la República no pueda presionar o interferir en la
gestión que realizan los superintendentes en Colombia se requiere volver a la redacción original
de los numerales 8 y 9 del artículo 135 de la Constitución. Esto es, quitarles la posibilidad a los
miembros del Congreso de citar a los superintendentes a las sesiones y proponer frente a ellos la
moción de censura. Es por esto que esta explicación es una de las razones que fundamenta la
existencia del problema jurídico planteado, hecho que a través de la propuesta debe modificarse.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 91
Estudio derecho comparado: órganos que cumplen las funciones de inspección,
vigilancia y control en Chile, España y Estados Unidos
Resulta relevante hacer una breve revisión a los organismos que en Chile, España y Estados
Unidos cumplen las funciones de inspección, vigilancia y control (o al menos funciones afines).
Esto, con el fin de entender la manera en que funcionan, su estructura y su régimen legal, así como
encontrar elementos que puedan contribuir a la modificación del régimen legal colombiano de las
superintendencias. Estos serán tenidos en cuenta en la elaboración del producto práctico.
Superintendencias en Chile
Los órganos que en Chile cumplen las funciones de inspección, vigilancia y control son —al igual
que en el caso colombiano— las superintendencias. Debe advertirse que, Chile es muy similar a
Colombia en su estructura del Estado, siendo la razón primordial el hecho que ambos países
contemplen un sistema presidencialista25 en sus respectivas Cartas Políticas. A partir de esto, la
naturaleza de muchas de las entidades —al menos de la rama ejecutiva— de ambos países es muy
similar y comparten características. En el caso que ocupa mi atención, las superintendencias en
Chile tienen
Como característica común [que] cuentan con personalidad jurídica propia y se relacionan
con el Presidente de la República a través de un Ministerio. En algunos casos se define a
las superintendencias como organismos autónomos y en otros casos como servicios
descentralizados […] (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2013, p. 1)
y su objeto principal “es fiscalizar, supervigilar, controlar e impartir instrucciones en su
respectivo sector” (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2013, p. 1). En tal sentido, el
25 Es la forma institucional en la que el poder ejecutivo es ejercido por un presidente de la República que tiene las
calidades de jefe de Estado y jefe de gobierno (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile).
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 92
legislador chileno ha previsto la creación de este tipo de entidades para supervisar sectores que ha
considerado de especial relevancia. Además, corresponde a él establecer si cada superintendencia
debe ser un organismo autónomo o como un órgano de servicios descentralizado, así como, a qué
ministerio estará vinculada. Sin embargo,
El nombramiento de su máxima autoridad, coincide en todas las superintendencias, en ser
nombrados por el Presidente de la República, siendo de su exclusiva confianza. En algunos
casos se utiliza el Sistema de Alta Dirección Pública para su selección26. (Biblioteca del
Congreso Nacional de Chile, 2013, p. 1)
Este sistema busca dotar de transparencia, publicidad y participación a quienes se
encuentren interesados en ocupar el cargo de superintendente. Aunque, quien termina
designándolo es el presidente de la República.
Resulta preciso señalar que, en la actualidad, en Chile existen diez superintendencias las
cuales se presentan en la siguiente tabla, junto con su naturaleza, vinculación y objeto.
Tabla n.° 4. Superintendencias en Chile
Superintendencia Características
Superintendencia de
Bancos e Instituciones
Financieras
Institución autónoma con personalidad jurídica
regida por el Decreto con Fuerza de Ley —DFL— 3
de 1997 del Ministerio de Hacienda.
Relacionada con el Gobierno a través del Ministerio
de Hacienda.
26 Este sistema sería el equivalente a la Comisión del Servicio Civil en Colombia, puesto que su objeto es el de realizar
concursos públicos para proveer el personal de las entidades públicas.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 93
Objeto: fiscalización del Banco del Estado, de las
empresas bancarias —independientemente de su
naturaleza— y de las entidades financieras cuyo
control no esté asignado a otra entidad. En otras
palabras, velar por la estabilidad del sistema
financiero.
Superintendencia de
Casinos de Juego
Organismo autónomo con personalidad jurídica y
patrimonio propio, regida por la Ley 19.995 de 2005.
Relacionada con el Gobierno a través del Ministerio
de Hacienda.
Objeto: vigilar y fiscalizar el cumplimiento de la ley
en la instalación, administración y explotación de los
casinos de juego en todo el territorio nacional.
Superintendencia de
Valores y Seguros
Institución autónoma con personalidad jurídica y
patrimonio propio, regida por el DL 3.538 de 1980.
Relacionada con el Gobierno a través del Ministerio
de Hacienda.
Objeto: vigilar y fiscalizarla fiscalización las
entidades que participen en los mercados de valores
y de seguros.
Superintendencia de
Electricidad y
Combustibles
Es una entidad funcionalmente descentralizada,
regida por la Ley 18.410 de 1985.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 94
Relacionada con el Gobierno a través del Ministerio
de Energía.
Objeto: fiscalizar y vigilar el cumplimiento de la ley
en las actividades de generación, producción,
almacenamiento, transporte y distribución de
combustibles líquidos, gas y electricidad.
Superintendencia de
Insolvencia y
Reemprendimiento
Es una institución autónoma regida por la Ley 18.175
de 1982, entre otras.
Relacionada con el Gobierno a través del Ministerio
de Economía, Fomento y Turismo.
Objeto: velar y fiscalizar los procedimientos
concursales y de quiebras, promoviendo el
reemprendimiento.
Superintendencia de Salud Es un organismo funcionalmente descentralizado,
con personalidad jurídica y patrimonio propio, regido
por el DFL 1 de 2005.
Relacionada con el Gobierno a través del Ministerio
de Salud.
Objeto: supervisar, vigilar y controlar a las
instituciones de salud previsional y velar por el
cumplimiento de la ley en todos los contratos de salud
y en la actividad de todos los prestadores de salud,
tanto públicos como privados.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 95
Superintendencia de
Seguridad Social
Es una institución autónoma del Estado, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, regida por
la Ley 16.395 de 1966.
Relacionada con el Gobierno a través del Ministerio
del Trabajo y Previsión Social.
Objeto: supervisar y vigilar a las instituciones
sometidas a su control y dar instrucciones sobre
procedimientos administrativos en la materia.
Superintendencia de
Pensiones
Es un organismo descentralizado con personalidad
jurídica y patrimonio propio, regido por la Ley
20.255 de 2008.
Relacionada con el Gobierno a través del Ministerio
del Trabajo y Previsión Social.
Objeto: vigilar y controlar el sistema de pensiones
solidarias, de las administradoras privadas de fondos
de pensiones y de la Administradora de Fondos de
Cesantía.
Superintendencia de
Servicios Sanitarios
Es un ente funcionalmente descentralizado con
personería jurídica y patrimonio propio, regido por la
Ley 18.902 de 1990.
Relacionada con el Gobierno a través del Ministerio
de Obras Públicas.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 96
Objeto: fiscalizar a los prestadores de servicios
sanitarios y vigilar el correcto cumplimiento de las
leyes relacionadas con la actividad de las empresas
sanitarias. También, inspeccionar las obras de
infraestructura sanitaria.
Superintendencia del
Medio Ambiente
Ente funcionalmente descentralizado con personería
jurídica y patrimonio propio, regido por la Ley
20.417 de 2010.
Relacionada con el Gobierno a través del Ministerio
de Ambiente.
Objeto: fiscalizar y hacer seguimiento de las medidas
medio ambientales y supervisar que se cumplan.
Elaboración: A partir de la información contenida en la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2013 y la
página web de cada superintendencia.
Conforme lo anterior, en Chile las superintendencias tienen personería jurídica, hacen
parte de la rama ejecutiva, dependen de un ministerio y cada superintendente es designado por el
presidente de la República. Así las cosas, es posible concluir que estos órganos en Chile son muy
similares a nuestras actuales superintendencias, no obstante, si hay diferencia entre los temas que
éstas inspeccionan, vigilan y controlan.
Por otra parte, resulta importante mencionar que en Chile se ha presentado la discusión
académica de si la naturaleza de las superintendencias debería variar. En este sentido, se ha
planteado la posibilidad de establecerlas como agencias independientes reguladoras en la medida
en que “las superintendencias se han convertido en poderosas agencias estatales capaces de
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 97
interpretar autónomamente normas jurídicas, imponer dicha interpretación a los particulares y
sancionar su incumplimiento” (García, 2009, p. 331)27.
Además, porque “[e]l nombramiento de quienes las dirigen las vincula fuertemente al
Gobierno de turno […] lo que se suma a que carecen de los mecanismos internos necesarios para
asegurar cánones razonables de independencia” (García, 2009, p. 331-332).
Según esta posición, las superintendencias en Chile se han convertido en entidades que
interpretan autónomamente y arbitrariamente las normas jurídicas para imponer sanciones a los
particulares. Esto resulta problemático en la medida en que quien nombra a los superintendentes
es el Gobierno nacional, sumado a los pocos mecanismos existentes que garantizan la supuesta
independencia de estos sujetos al poder central. Por ende, este es uno de los rasgos problemáticos
que comparte el sistema chileno con el colombiano. En este sentido, necesariamente debe ser un
aspecto que mejorar en la reforma legal que busco proponer.
En síntesis, las superintendencias en Chile funcionan casi de la misma manera que en
Colombia, existen también diez —cada una focalizada en un tema específico—, tienen personería
jurídica propia, así como patrimonio propio y, quien designa a los superintendentes es el presidente
de la República. A su vez, doctrinantes han establecido la necesidad de cambiar la naturaleza de
estos órganos para que gocen de una mayor independencia y autonomía convirtiéndolos en
agencias independientes. De lo anterior, será importante para la discusión pensar la manera en que
debe hacerse la designación de los superintendentes, esto para dotarlos de autonomía e
independencia, pero también de mayor legitimidad.
27 No obstante, por el otro lado hay quienes opinan que son órganos serios, altamente tecnificados, dotados de recursos
humanos y materiales de excepción dentro del conjunto de la Administración Pública. (Díaz, 2010, p. 250).
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 98
Autoridades administrativas independientes en España
En España la estructura del Estado y por ende el cumplimiento de las funciones de policía
administrativa son cumplidas por diversos órganos de diferente naturaleza que no hacen parte de
la rama ejecutiva del poder público. Esto por cuanto el régimen institucional español es el de una
monarquía parlamentaria, conforme lo establecido en el artículo 1 de la Constitución española.
En “[e]l régimen parlamentario […] se distingue entre jefe de Estado y jefe de Gobierno y
este suele ser elegido por la fracción mayoritaria del Parlamento, o por una coalición de fuerzas
parlamentarias” (Eltiempo, 2002, párr. 4). En el caso español el Rey es el jefe de Estado y el
presidente es el jefe de gobierno. En tal sentido, a diferencia del caso colombiano y chileno, al
presidente del gobierno no le son encomendadas una gran cantidad de funciones, motivo por el
cual no es necesaria una estructura compleja al interior de la rama ejecutiva del poder público. En
este entendido, no es la rama ejecutiva la encargada de cumplir las funciones de inspección,
vigilancia y control en las actividades desplegadas por el Estado y los particulares28.
Después de una exhaustiva revisión doctrinaria en búsqueda de los órganos que cumplen
las funciones de policía administrativa, fue posible arribar a la conclusión que algunas de las
entidades que las cumplen se encuentran organizadas como autoridades administrativas
independientes. No obstante, no todas las autoridades administrativas independientes cumplen
funciones de policía administrativa. Teniendo en cuenta lo anterior, las autoridades
administrativas independientes conforman
Una persona jurídica distinta al Estado o a la Nación, es decir, la autoridad analizada deber
poseer personalidad jurídica propia, aunado a ello, las normas que rigen a la entidad son
en su mayoría ser especiales y privativas, quedando exceptuadas de la aplicación de la Ley
28 Debiendo hacer la aclaración de que en la Constitución Política española no se encuentra el tema de inspección,
vigilancia y control como tampoco la función de policía administrativa ni el concepto de superintendencias.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 99
6/1997, del 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General
del Estado. Otra característica que diferencia a las AAI [agencias administrativas
independientes] de la Administración instrumental es que las primeras no están sujetas al
poder de tutela y de dirección al que las segundas sí están obligadas a respetar. (Sánchez,
2015, p. 239)
Otra característica fundamental de estas entidades es que:
[Los] miembros de los órganos rectores y los Presidentes de las AAI [agencias
administrativas independientes] en España gozan de un periodo fijo y solo pueden ser
cesados de sus cargos en los casos específicamente señalados en las leyes. Por el contrario,
la mayoría de los altos cargos directivos de las Administraciones instrumentales pueden
ser cesados de sus funciones de manera discrecional. (Sánchez, 2015, p. 239)
Teniendo en cuenta estas características, un órgano de esta naturaleza que cumple una
función de inspección es la Agencia Española de Protección de Datos, entidad de rango
constitucional cuyo objetivo es la protección de la recolección y tratamiento de datos personales
que pueden conllevar una violación a la privacidad e intimidad de las personas (Sánchez, 2015, p.
218). Esta agencia es:
Un ente de Derecho Público que goza de personalidad jurídica propia y que desempeña
sus funciones con independencia plena de las Administraciones públicas con un régimen
jurídico propio (Ley y Estatuto propios), independencia presupuestal (Ley 5/1992, art. 34.
Núm. 6), pero que quizás las más importante es la independencia de carácter personal y
funcional que tiene el presidente, quien según la Ley y el Estatuto de la Agencia (Decreto
Real 428/1993) ejerce su mandato con plena objetividad y no se encuentra sujeto a la
instrucción o tutela de ningún funcionario; es decir, que por encima de él en la escala
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 100
jerárquica no existe nadie, ni un Ministro, ni el Presidente de España. (Sánchez, 2015, p.
218-219)
Ahora bien, el presidente de esta agencia es elegido para un período de cuatro años y no
puede ser removido del cargo sino por causas taxativamente establecidas en la ley.
Por otro lado, está la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, cuyo motivo
principal de creación fue la necesidad de reducir el número de organismos reguladores en España
para 2013 (Sánchez, 2015, p. 233). Esta entidad goza de
Personalidad jurídica propia, diferente a la del Estado, y plena capacidad pública y privada,
y para el cumplimiento de su objeto y competencias actúa con autonomía, tanto orgánica
como funcional y plena independencia del Gobierno, de las Administraciones Públicas y
de los agentes del mercado, pero se encuentra sometida al control parlamentario y judicial
(Art. 2. Núm. 1.). (Sánchez, 2015, p. 233)
Pese a gozar de los elementos descritos, esta comisión es adscrita al Ministerio de
Economía y Competitividad. Sin embargo, esto no significa que dependa de este o del respectivo
ministro de turno. Ésta se
Compone de dos órganos de gobierno: El Consejo de la Comisión y el Presidente de la
Comisión, este es un Consejero elegido por el Gobierno. […] Los candidatos […] deberán
comparecer ante la respectiva Cámara del Congreso de los Diputados […] El Congreso
podrá vetar por acuerdo adoptado por la mayoría absoluta, el nombramiento del candidato
a Consejero de la Comisión […]. (Sánchez, 2015, p. 235)
De esta forma se garantiza la independencia del órgano frente al gobierno en tres grados
específicos: (i) garantía en la naturaleza (persona jurídica que goza de patrimonio propio), (ii)
garantía de fuero (los consejeros sólo pueden ser removidos si se encuentran dentro de alguna de
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 101
las causales taxativamente establecidas en la ley) y (iii) garantía de independencia funcional
(ningún funcionario del gobierno puede participar en la Comisión) (Sánchez, 2015, p. 235).
En conclusión, las dos entidades descritas son ejemplos de entidades cuya naturaleza es la
de agencias administrativas independientes, las cuales “son una consecuencia próxima del
advenimiento de la democracia y de la nueva constitución política de 1978” (Sánchez, 2015, p.
235).
Conforme las características y aspectos revisados para este tipo de entidades, puede
afirmarse que son las que más similitud tienen con las superintendencias en Colombia. Más si se
tiene en cuenta que algunos doctrinantes sostienen que “solo se deben incluir en la categoría de
AAI [agencias administrativas independientes] aquellas autoridades que sean, además de
independientes del poder político, neutrales con respecto al objeto dirigido o supervisado”
(Sánchez, 2015, p. 208).
A su vez, el desarrollo de esta tipología de entidades resulta importante para el análisis de
este trabajo porque aporta elementos que contribuyen a la modificación del régimen de las
superintendencias en Colombia, dentro de las cuales se tendrán en cuenta: (i) la independencia de
carácter personal y funcional respecto del presidente —se concreta en no tener ningún funcionario
estatal superior—, (ii) el establecimiento de un período fijo, (iii) la consagración de causales
taxativas para poder remover del cargo al funcionario o funcionarios que presiden la entidad, (iv)
el carácter colegiado para la toma de decisiones de la entidad y (v) el sistema de designación que
es complejo en la medida en que interviene más de una autoridad.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 102
Autoridades administrativas independientes en Estados Unidos
Las entidades estatales que en Estados Unidos se asemejarían a las superintendencias en Colombia
son las autoridades administrativas independientes. Estas entidades han sido fundamentales
En el devenir de la sociedad norteamericana, y sobre ellas se ha edificado una parte
significativa de las políticas de intervención pública en la economía. La tarea
supervisora y reguladora de esta institución, ha brindado una amplia cobertura a los
sistemas de defensa del mercado y la competencia —ICC, FTC—, en particular en el sector
bancario —BGFRS, FDIC, OCC— y bursátil —SEC—, así como en los campos de las
comunicaciones —FCC—, la energía —FERC, NRC—, las relaciones laborales —
NLRB—, la defensa de los derechos de los consumidores —CPSC— y la protección
medioambiental —EPA—. (Fernández, 2003, p. 180) (Énfasis mío)
Lo anterior en la medida en que, a través de ellas se buscó crear “una administración
pública profesional, técnica y confiable, fundada en el análisis científico, y regida por los
principios de estabilidad, eficiencia y autonomía” (Fernández, 2003, p. 181) que no estuviera
sujeta a las interferencias de la cabeza del ejecutivo.
Sin embargo, no debe perderse de vista que al ser el régimen de derecho en Estados Unidos
el Common law o de derecho anglosajón, la estructura del Estado y el funcionamiento de las
entidades estatales tiene ciertas particularidades. Aunque, es posible compararlo con el caso
colombiano puesto que el régimen de Estados Unidos también es presidencialista. Tan
presidencialista y similar al nuestro es, que “[e]n la actualidad, las agencias independientes están
sometidas a controles que reducen su ámbito de autonomía como los que se derivan de su
subordinación al Presidente” (Marlitt, 2003, p. 12). En tal sentido, se afirma que:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 103
Supeditados al Presidente y el Vicepresidente hay 15 departamentos y numerosas agencias
que, en conjunto, constituyen el “gobierno” que vemos todos los días. Ellos tienen bajo su
responsabilidad la administración de la ley, el cumplimiento de la misma y la provisión de
varios servicios gubernamentales. Sus funciones son de largo alcance y afectan la vida de
todos los estadounidenses. (Stern, 2004, p.14)
Ahora bien, al ser estas entidades las encargadas de la supervisión y regulación en
determinados sectores, tienen tres elementos esenciales, los cuales son “la escasa responsabilidad
política por sus decisiones, su atomización en múltiples centros de decisión, y la potestad para
actuar al margen de la orientación política del gobierno” (Fernández, 2003, p. 184). Así, buscan
ser entidades eminentemente técnicas en las que la política no interfiera.
Por su parte, para la garantía de los tres elementos señalados, estas entidades cuentan con
características que las diferencian de otros órganos de la rama ejecutiva en Estados Unidos los
cuales sirven como elementos a tener en cuenta para la elaboración de los productos prácticos
derivados del presente trabajo. Estas características tienen que ver con: (i) el modo de elección de
los miembros de cada agencia —los denominados commissioners—, (ii) el establecimiento de un
período fijo de dichos miembros, (iii) la posibilidad de remoción por parte del presidente
únicamente cuando exista justa causa y (iv) un fuerte régimen de incompatibilidades e
inhabilidades (Fernández, 2003).
Frente al modo de elección de los miembros de cada agencia, el procedimiento es
compuesto, en la medida en que, para su nombramiento intervienen tanto el presidente como el
Senado. Así, el presidente nomina a los posibles candidatos y el Senado los aprueba o los rechaza.
A su vez, el período fijo en el cargo de estos commissioners
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 104
Es la más importante característica de las que condicionan verdaderamente las relaciones
entre el gobierno y las AAI —desde el punto de vista personal—, constituyéndose en uno
de los rasgos tradicionalmente considerados imprescindibles, para saber si estamos en
presencia de una auténtica AAI. (Fernández, 2003, p. 195-196)
Por su parte, y en línea con el establecimiento del período fijo, el presidente únicamente
puede remover a los commissioners de presentarse una justa causa. Esta característica es propia y
fundamental de las agencias administrativas independientes puesto que marca la “existencia de un
límite legal al poder presidencial de remoción del director o miembros directivos de la agencia”
(Davis & Pierce en Fernández, 2003, p. 196). Y, respecto del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades se busca garantizar que, en la medida en que quienes ocupan estos cargos
pueden provenir de los sectores regulados y supervisados, exista realmente una neutralidad en la
toma de decisiones. Además, dentro de este aspecto se encuentra “la restricción legal que limita
la presencia de commissioners afiliados a un mismo partido político, entre los altos directivos de
las agencias” (Fernández, 2003, p. 197).
Conforme los elementos y las características anotadas y, teniendo en cuenta la estructura
del poder ejecutivo en los Estados Unidos, se puede afirmar que las agencias administrativas
independientes funcionan como una suborganización dentro de la misma rama ejecutiva. Cada
una cumple funciones precisas y busca tener la menor injerencia política y actuar por fuera de la
orientación del gobierno. Y, si bien, el presidente incide en el nombramiento de los miembros
comisionados, lo cierto es que estas entidades están blindadas, contando con un alto grado de
autonomía e independencia.
En consecuencia, el que las agencias administrativas independientes funcionen como una
subrama, suborganización o apéndice dentro de la rama ejecutiva en Estados Unidos, es un
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 105
elemento que contribuye en gran medida a sustentar la solución al problema jurídico planteado en
el presente trabajo; elemento que, sumado a las características de la organización de estas
entidades, será tenido en cuenta para la realización de los productos prácticos. Así, a través de
estas entidades se busca tener “una administración pública profesional, técnica y confiable,
fundada en el análisis científico, y regida por los principios de estabilidad, eficiencia y autonomía”
(Fernández, 2003, p. 181).
Algunas recomendaciones dadas por la Organización para la Cooperación del
Desarrollo Económico durante el proceso de adhesión de Colombia como miembro
En el marco del proceso de adhesión de Colombia a la Organización para la Cooperación del
Desarrollo Económico (OCDE)29, iniciado en mayo de 2013 y finalizado en mayo de 2018, esta
organización profirió recomendaciones relacionadas con el funcionamiento de tres
superintendencias en específico: la Superintendencia Financiera de Colombia, la Superintendencia
de Sociedades y la Superintendencia de Industria y Comercio.
Así, las recomendaciones principales giraron en torno a: (i) conceder mayor independencia
a la autoridad nacional de la competencia, (ii) reforzar la autonomía de esas tres superintendencias,
(iii) seleccionar personal calificado para el desarrollo de las funciones que cumplen las
superintendencias, (iv) dotar a las superintendencias de herramientas que efectivamente las
conviertan en autoridades sólidas y (v) garantizar la independencia política de las
superintendencias lo cual debe comenzar por establecer un período fijo para los superintendentes.
29 Cuya misión es la de promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de las personas alrededor del
mundo. Hoy cuenta con treinta y siete Estados miembro. (OCDE)
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 106
Entonces, frente a la necesidad de otorgar mayor independencia a la Superintendencia de
Industria y Comercio en su calidad de autoridad nacional de la competencia, la Organización para
la Cooperación del Desarrollo Económico (OCDE) afirmó que se debía
Conceder mayor independencia al organismo responsable de la competencia
(Superintendencia de Industria y Comercio, SIC). Revisar las barreras a la competencia en
los mercados de productos clave, como los productos financieros y los alimentos, y en los
mercados de comunicaciones fijas y móviles. (OCDE, 2015, p. 7)
En el mismo sentido,
Para su correcto funcionamiento, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC)
debería tener independencia política. […] Asimismo, debería hacerse un mayor esfuerzo
para responder a la fuerte resistencia del sector agropecuario y, en menor medida, del
sector aeronáutico con relación a los principios de política de competencia. Dichas
medidas podrían requerir que la autoridad de defensa de la competencia tuviera que
incrementar sus funcionarios y que redujera la rotación de personal. (OCDE, 2015, p. 46)
Y, “[c]onceder más independencia a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC),
así como más personal cualificado para que incremente su eficacia” (OCDE, 2015, p. 48).
Respecto del fortalecimiento de la autonomía de estas entidades señaló que:
Hay que reforzar la autonomía, la responsabilización y la protección legal de los
organismos de reglamentación y de las superintendencias, y también es necesario mejorar
el papel y las prácticas del aparato jurídico que presta apoyo a la aplicación efectiva de la
legislación en materia contractual. (OCDE, 2015, p. 53)
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 107
Finalmente, frente al fortalecimiento de la independencia política de las superintendencias
referida al elemento de fijación de períodos fijos —en este caso para los tres superintendentes—
refirió el organismo:
La autoridad y la eficacia de la Superintendencia Financiera y de la Superintendencia de
Sociedades podría reforzarse si se nombraran cargos independientes del ciclo político por
períodos concretos, y si fuera obligatorio publicar las razones de su destitución para
asegurar un nivel apropiado de independencia en sus funciones de supervisión y
regulación. (OCDE, 2015, p. 43)
Como se observa de las recomendaciones realizadas por la Organización para la
Cooperación del Desarrollo Económico (OCDE) al Gobierno de Colombia, la independencia de
las superintendencias era un aspecto esencial para que nuestro país fuera aceptado como miembro.
Fue por esta precisa razón que el Gobierno nacional expidió el Decreto 1817 de 2015 —
mencionado en varias ocasiones en Este trabajo— para adoptar esas recomendaciones. De esta
forma, en los productos prácticos que conforman la propuesta de este trabajo, será necesario tener
en cuenta los aspectos establecidos por la Organización para la Cooperación del Desarrollo
Económico (OCDE).
Conclusiones capítulo II
En este capítulo se presentó el análisis crítico del problema, teniendo como insumos el análisis de
los elementos conceptuales y los casos que se han presentado en la vida pública, entre 1992 y
2015, en los que se observa la afectación o injerencia a la función que cumplen las
superintendencias en cabeza de sus respectivos superintendentes (presentados en el Capítulo I).
Teniendo como base este desarrollo, se dio respuesta a cada una de las alternativas de explicación
al problema jurídico planteado, encontrando que tres de ellas son las que lo sustentan
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 108
principalmente: (i) el diseño institucional adoptado por el legislador en 1998, (ii) el sistema de
nombramiento y remoción de los superintendentes por parte del presidente de la República y (iii)
la posibilidad que tiene el Congreso de citar y proponer moción de censura respecto de los
superintendentes. Ahora, son las normas que reflejan estas explicaciones las que deben ser
revisadas y modificadas a través del producto práctico, hecho que implica necesariamente la
alteración en el diseño de la rama ejecutiva y la modificación legal al régimen de estos órganos.
Entonces, las razones relacionadas con el origen histórico de la función de policía
administrativa consistente en que siempre ha sido cumplida por la rama ejecutiva, así como que
las funciones de inspección, vigilancia y control hayan sido asignadas por la Constitución al
presidente de la República; más que explicaciones del problema son antecedentes que no
interfieren de manera directa en el problema. Sin embargo, de considerarlo posible, no habría
problema alguno con separar estas funciones de la rama ejecutiva y por ende del presidente; sin
embargo, esto podría ser considerado por muchos sectores como sustitución de la Constitución y
no tendría ninguna vocación de permanencia en el Congreso de la República.
Por otro lado, la razón consistente en que, al ser el Congreso el órgano encargado de
discutir y aprobar el presupuesto general de la Nación, donde se encuentra el presupuesto de cada
superintendencia, no hace parte integral de la explicación del problema por cuanto según el
artículo 113 de la Constitución, así como los artículos 146, 151 y 200, establecen la participación
del órgano representativo del pueblo en la aprobación de la ley orgánica de presupuesto. Además,
no existe autonomía e independencia absoluta de una entidad, rama u organización frente a las
demás. En este sentido, esta explicación no tiene fundamento que la sustente.
Ahora, del estudio comparado realizado respecto de los órganos en Chile, España y
Estados Unidos, así como de las recomendaciones dadas por la Organización para la Cooperación
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 109
del Desarrollo Económico (OCDE), es necesario tener en cuenta en el producto práctico cinco
aspectos: (i) el sistema de designación de los superintendentes, (ii) la independencia de carácter
personal y funcional respecto del presidente de la República (subrama, suborganización o
apéndice dentro de la rama ejecutiva del poder público), (iii) el establecimiento de un período fijo,
(iv) la consagración de causales taxativas para poder remover del cargo al superintendente, (v) la
importancia de que exista un cuerpo colegiado que contribuya a la toma de decisiones.
Teniendo en cuenta todos estos aspectos, la justificación y diseño del producto práctico,
tendrá como base el análisis crítico presentado.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 110
Capítulo III: Justificación y descripción de la solución al problema de la administración y
gestión pública analizado críticamente (producto práctico)
Introducción
De entrada, resulta relevante indicar que:
Dada su especialidad [de las superintendencias], están encaminadas a concretar que las
necesidades colectivas o el interés público se satisfaga a través de sus actos
administrativos normativos de regulación o de reglamentación, su vigilancia o control
sobre un sector determinado, sin interferencia de los intereses políticos, partidistas o
emporios económicos o, de grupos sociales, a no ser, que en este último caso, esté de por
medio el interés general y que sea para suplir las deficiencias que las demás ramas del
poder públicos, que por su misma naturaleza y funciones, técnicamente sean incapaces de
satisfacer”. (Melo, 2016, p. 25) (Énfasis mío)
De lo anterior cabe destacar —como se ha dicho a lo largo del presente trabajo— que, para
el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, las superintendencias deben estar
libres de toda injerencia de tipo político o de las presiones de grupos económicos y sociales, a
través de la instrucción de las investigaciones en protección del cumplimiento del ordenamiento
jurídico y la expedición de actos administrativos que busquen proteger intereses públicos definidos
por el legislador. Esto garantizaría el correcto ejercicio de las funciones asignadas en garantía de
los principios de autonomía e independencia, que deben estar presentes tanto en la ley (ser de
derecho) como tener presencia en el día a día (de hecho).
Entonces, se pasa a exponer la propuesta, que consiste en dos productos: (i) un proyecto
de acto legislativo que consagre a nivel constitucional a las superintendencias y las establezca
como una suborganización o apéndice dentro de la rama ejecutiva del nivel nacional y realice
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 111
modificaciones a la designación de los superintendentes y el control político al cual están
sometidos y (ii) un proyecto de ley ordinaria que establezca el régimen de estas entidades,
modificando lo establecido en ciertas leyes que actualmente establecen los aspectos problemáticos
analizados a lo largo del documento.
Justificación de la solución al problema analizado críticamente
Para lograr garantizar la autonomía e independencia a las superintendencias es necesario
establecerlas dentro de la estructura de la rama ejecutiva del poder público como una
suborganización o apéndice, aislado, que no tenga relación alguna con los ministerios o
departamentos administrativos ni con el presidente ni los demás órganos de la rama ejecutiva, pues
estas son las encargadas de vigilar tanto a los particulares como a las entidades públicas que
compongan cada uno de los sectores relevantes previamente definidos por el legislador. Para
lograr materializar esta solución es necesario tramitar una reforma constitucional que tenga, a su
vez, un importante e innovador desarrollo legal que establezca el régimen de las
superintendencias.
En tal sentido, la reforma constitucional radicaría en el hecho de establecer en el artículo
115 de la Constitución a las superintendencias como órganos técnicos que vigilen el estricto
cumplimiento de la ley y se encuentren en el mismo nivel que los ministerios y departamentos
administrativos, y que serían un apéndice o suborganización de la rama ejecutiva del poder público
en el nivel nacional, sin tener ningún tipo de vinculación con el Gobierno30; por otra parte,
adicionar al numeral 13 del artículo 189 un aparte en el que se establezca que los Superintendentes
no serán funcionarios de libre nombramiento y remoción del presidente y; volver a la redacción
30 Según el artículo 115 Superior, el Gobierno Nacional en Colombia está constituido por el presidente de la República,
los ministros y los directores de departamentos administrativos. Así, las funciones del mismo son de tipo político y
de tipo administrativo.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 112
original de los numerales 8 y 9 del artículo 135, con el fin de que el Congreso no pueda citar y
proponer la moción de censura frente a los superintendentes.
Por su parte, la reforma legal involucraría establecer un nuevo régimen para estas entidades
derogando los artículos de la Ley 489 de 1998 que regulan las superintendencias, advirtiendo que
en los aspectos comunes a ellas estarán reguladas por el proyecto de ley que se anexa a este trabajo
y, en los aspectos particulares del cumplimiento de sus funciones continuarán rigiéndose por lo
establecido en normas especiales. Adicionalmente, a través de esta reforma legal también sería
necesario modificar normas contenidas en la Ley 909 de 2004 y en el Decreto 775 de 2005
relacionadas con el sistema de nombramiento y remoción de los superintendentes y derogar el
Decreto 1817 de 2015.
Ahora bien, cada uno de los productos debe diseñarse y tramitarse de manera distinta, por
lo cual se explicará el diseño de cada uno y el respectivo procedimiento legal que debe surtirse
para que estos puedan hacerse realidad en el ordenamiento jurídico, advirtiendo que, ambos
procesos de expedición de los productos —tanto acto legislativo como ley ordinaria— deben
tramitarse ante el Congreso de la República; uno en calidad de constituyente derivado y otro en
calidad de órgano legislativo31.
Diseño de las reformas que deben adoptarse a través de acto legislativo
En el diseño del proyecto de acto legislativo hay que tener especial cuidado con no entrometerse
con los ejes fundamentales de la Constitución. Al respecto:
La Corte ha ido identificando algunos ejes fundacionales de la Constitución al momento
de resolver asuntos propios del control abstracto, a saber: (i) el sistema político
democrático, participativo y pluralista (C-1040 de 2005) […]; y (ii) el Estado social y
31 Inclusive podría pensarse en una ley de facultades extraordinarias para que sea el presidente quien establezca el
régimen de las superintendencias. Revisar el numeral 7 del artículo 150 CP.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 113
democrático de derecho define nuestro diseño constitucional (C-551 de 2003) […]”.
(CConst, C-007/2018, D. Fajardo)
Conforme lo anterior, las modificaciones al artículo 115, numeral 13 del artículo 189 y
numerales 8 y 9 del artículo 135 de la Constitución tendrían impacto únicamente en la rama
ejecutiva del poder público y no tendrían injerencia en ninguno de los ejes constitucionales. En
concreto, no habría una afectación al eje fundamental de la separación y equilibrio de poderes.
Entendiendo, como lo ha establecido la Corte Constitucional, por equilibrio de poderes el hecho
de que:
Las ramas del poder público están integradas por órganos que […] tienen “funciones
separadas”, aunque “colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. Esta
previsión mantiene la alineación del constitucionalismo colombiano con las tendencias
contemporáneas del derecho público que, tratándose del contenido de las constituciones,
postulan no solo la inclusión de la separación de poderes, sino también la introducción en
los textos superiores de los órganos que el Constituyente primario estima esenciales para
determinar el perfil de la estructura del poder público acogida en cada Constitución.
(CConst, C-373/2016, A. Linares y G. Mendoza) (Comillas propias del texto original)
En síntesis, debe tenerse especial precaución con la redacción de la modificación
constitucional, teniendo en cuenta la tesis de la Corte Constitucional de la imposibilidad de
modificar los ejes esenciales de la Constitución.
Ahora bien, el diseño de la reforma constitucional se concretaría de la siguiente manera:
Tabla n.° 5. Artículos de la Constitución que deben ser modificados
Artículo Constitucional a
modificar
Aspecto a introducir/modificar/suprimir
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 114
Artículo 115 Establecer que las superintendencias conforman una
suborganización dentro de la rama ejecutiva del poder
público en el nivel nacional.
Establecer que las superintendencias no hacen parte
del Gobierno nacional.
Establecer que las superintendencias se encuentran en
el mismo nivel que los ministerios y los departamentos
administrativos.
Numeral 13 Artículo 189 Establecer que los superintendentes no serán de libre
nombramiento y remoción por parte del presidente de
la República.
Numeral 8 Artículo 135 Volver a la redacción original del numeral, esto es que
el Congreso de la República no pueda citar ni requerir
a los superintendentes.
Numeral 9 Artículo 135 Volver a la redacción original del numeral, esto es que
el Congreso de la República no pueda proponer
moción de censura frente a los superintendentes.
Elaboración: A partir de las las razones que se han expuesto en este trabajo.
Trámite de las reformas que deben adoptarse a través de acto legislativo
Ahora, frente al trámite de este producto práctico el artículo 374 de la Constitución establece que
“[l]a Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea
Constituyente o por el pueblo mediante referendo (CN Art. 374) (Énfasis mío). Reforma que
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 115
deberá tramitarse ante el Congreso una vez el Gobierno nacional la presente. Así, tendrá que
cumplir el trámite previsto en el artículo 375 Superior, según el cual
El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado
en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el
Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los
miembros de cada Cámara.
En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. (CN
Art. 375).
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 116
Esquema n.° 1: Trámite proyecto acto legislativo
Elaboración: A partir de lo contenido en los artículos 222 a 227 de la Ley 5 de 1992.
En suma, frente al procedimiento que se debe seguir es el estipulado en los artículos 374
y 375 de la Constitución.
Diseño de las reformas que deben adoptarse a través de ley ordinaria
El diseño de la reforma legal al régimen de las superintendencias debe hacerse a través de un
proyecto de ley ordinaria. Además, si se tiene en cuenta que será necesario modificar esto en las
Leyes 489 de 1998 y 909 de 2004 vale la pena indicar que estas son leyes de esa misma naturaleza,
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 117
ordinaria. Por su parte, como a través de este se buscará modificar la estructura de la
administración nacional, el competente para presentar la iniciativa legislativa es el Gobierno
nacional con fundamento en lo establecido en los artículos 150 numeral 7 y 154 de la Constitución,
los cuales disponen:
Artículo 154.
[…]
No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las
leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral
19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencia
de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales
o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales. (CN Art. 154) (Énfasis mío)
Y,
Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
[…]
7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura
orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución
de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta. (CN
Art. 150) (Énfasis mío)
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 118
Trámite de las reformas que deben adoptarse a través de ley ordinaria
Siguiendo lo anterior, el trámite de presentación, discusión, aprobación y expedición de la ley que
reformaría el régimen de las superintendencias sería el siguiente.
Esquema n.° 2: Trámite proyecto de ley ordinaria
Elaboración: A partir de lo establecido en los artículos 150 y 154 Constitución Política.
Descripción de la solución al problema analizado críticamente
Teniendo en cuenta la justificación a la solución planteada, la cual se materializa a través del
trámite que ante el Congreso se le daría a cada uno de los proyectos —de acto legislativo y de
ley—, el elemento que debe contener el acto legislativo es el establecimiento de estos organismos
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 119
como órganos de rango constitucional —hecho que ya está32—, expresando que se encuentran en
el mismo nivel que los ministerios y los departamentos administrativos. Sin embargo, estos
conformarían una suborganización dentro de la rama ejecutiva. En otras palabras, serían una
suborganización especializada dentro de la rama ejecutiva, alejados de temas políticos. Así mismo,
al numeral 13 del artículo 189 habría que agregar el hecho de que los superintendentes no serán
funcionarios de libre nombramiento y remoción por parte del presidente de la República. Por su
parte, suprimir la expresión “superintendentes” de los numerales 8 y 9 del artículo 135, con el fin
de restablecer que los superintendentes no sean sujetos de control político por el Congreso de la
República.
Por su parte, el proyecto de ley debe contener las normas relacionadas con (i) la naturaleza
jurídica de las superintendencias, (ii) su ubicación dentro de la rama ejecutiva del poder público,
(iii) el procedimiento de elección del respectivo superintendente, (iv) el establecimiento de un
período fijo para su gestión, (v) las causales taxativas de remoción de los superintendentes y (vi)
el establecer un órgano asesor para la toma de las decisiones cuyo concepto sea vinculante. Y,
aprovechando el momento coyuntural de expedición de la ley, propondría, por conveniencia y
oportunidad la creación de dos nuevas superintendencias: la Superintendencia de Educación
Nacional y la Superintendencia de Medio Ambiente. A continuación, describiré cada uno de los
puntos de esta nueva normativa.
(i) Frente a la naturaleza jurídica de las superintendencias
Conforme con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 489 las superintendencias sin
personería jurídica:
32 Aparecen referidas en el artículo 115, numeral 7 del artículo 150 y 370 de la Constitución.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 120
Son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que
aquella les señale […] que cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por
la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización
legal. (L489/98, artículo 66)
Por su parte, el artículo 82 de la misma ley prevé que las superintendencias con
personería jurídica “son entidades descentralizadas, con autonomía administrativa y
patrimonial, las cuales se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en
lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos” (L489/98, artículo 82).
Teniendo en cuenta esto, la propuesta establecerá que todas las superintendencias
cuenten con personería jurídica y patrimonio propio, con autonomía administrativa y
financiera. Su naturaleza será eminentemente técnica y su objeto será la inspección,
vigilancia y control del cumplimiento de la ley en cada uno de los sectores que han sido
definidos por el legislador —incluyendo el sector educación y medio ambiente—. El
régimen jurídico aplicable a sus actuaciones contractuales será el de la Ley 80 de 1993.
Las funciones que cumplan serán las establecidas en las leyes de su creación o
modificación y en los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189 y del artículo 370 de la
Constitución. En este sentido, la ley establecerá la naturaleza, objeto y estructura que
deberá tener cada superintendencia, conforme lo cual deben modificarse: el parágrafo del
artículo 50, el numeral 7 del artículo 59, los literales b y h del artículo 61, artículos 68 y
82 y derogarse el artículo 66 de la Ley 489 de 1998.
(ii) Sobre la ubicación de las superintendencias dentro de la rama ejecutiva
Actualmente, conforme lo establecen los artículos 38, 39, 41 y 42 de la Ley 489, las
superintendencias se encuentran dentro de la rama ejecutiva, adscritas a determinado
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 121
ministerio o departamento administrativo y siendo parte de determinado sector
administrativo. Algunas de ellas se encuentran dentro del sector central —las que no tienen
personería jurídica— y las otras en el sector descentralizado —las que cuentan con
personería jurídica—. En consonancia con la idea de unificar las características de ambos
grupos de superintendencias, en entidades que cuenten con personería jurídica, y buscando
que estas no estén adscritas a los ministerios, sería necesario establecerlas dentro del
artículo 115 Superior como entidades que se encuentren en el mismo nivel que los
ministerios y departamentos administrativos pero que no hacen parte del Gobierno
nacional, conformando una suborganización dentro de la rama ejecutiva.
En ese sentido, sería necesario variar la estructura del Estado, viéndose reflejado
en las modificaciones introducidas a los artículos 38 y 39 de la Ley 489 y, formulando un
parágrafo que establezca que las superintendencias no harán parte de los sectores
administrativos, sino que observarán y vigilarán desde una óptica externa el cumplimiento
de la ley en cada uno de ellos. En este sentido, ya no serán los ministros quienes establezcan
los lineamientos del ejercicio y cumplimiento de funciones de estas —artículos 41 y 42
Ley 489—. Debiendo hacer la precisión que, si bien los ministros continuarán fijando
parámetros y estableciendo políticas y lineamientos de acción en cada uno de sus
respectivos sectores, lo que sucederá es que las entidades que van a controlar y a vigilar la
correcta ejecución de esas políticas y que vigilarán y controlaran esos sectores
administrativos estarán observando “desde afuera” esos sectores, pudiendo intervenir,
tanto en la actividad de particulares como de entidades públicas y sin tener control alguno
por parte de los ministerios o departamentos administrativos.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 122
Por ende, las superintendencias seguirían cumpliendo funciones encomendadas al
presidente de la República, pero sin ser parte de determinado sector administrativo, lo cual
deriva en que no sea el ministro correspondiente quien establezca las directrices a seguir
para el correcto desarrollo de las actividades encomendadas a estos órganos. Entonces
deben tener una naturaleza especial, distinta a los ministerios y a los departamentos
administrativos, pero estando en su mismo nivel. Conforme lo anterior deberá modificarse
lo establecido en los artículos 38, 39, 41 y 42 de la Ley 489, removiendo de algunos de
ellos el concepto de superintendencia y adecuándolo a la nueva concepción en otros de
ellos.
(iii) Procedimiento para la elección/designación del respectivo superintendente
Si el titular de las funciones de inspección, vigilancia y control —en algunos sectores—
sigue siendo el presidente33, sería ilógico establecer que no sea él quien designe a los
superintendentes, siempre y cuando esta selección sea de manera objetiva y siguiendo un
debido proceso. Lo anterior, con el fin de que cada superintendente pueda ejercer sus
funciones sin presiones u órdenes dictadas por la máxima autoridad del ejecutivo. En esa
medida la imposición de requisitos para la selección debe ser riguroso. Para este aspecto
en específico se puede tener como ejemplo lo establecido en el Decreto 1817 de 2015,
haciéndolo extensivo a todos los superintendentes, de manera que aumente la rigurosidad
de las calidades que deben reunir quienes aspiren ocupar esos cargos, y estableciendo todos
estos aspectos en una ley de la República.
En este entendido, resulta relevante establecer el procedimiento de la convocatoria
pública para quienes deseen que su nombre sea tenido en cuenta por el presidente de la
33 En la medida en que no se modificarán estos numerales y artículos de la Constitución y teniendo en cuenta el hecho
de la competencia de las superintendencias está asignada por ley.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 123
República. Para este aspecto, la propuesta contendrá que sea la Comisión Nacional del
Servicio Civil34 la encargada de adelantar la convocatoria pública y verificar el
cumplimiento de requisitos de cada uno de los aspirantes. Así mismo, de todos aquellos
que se presenten deberá elegir a tres posibles candidatos, los que, a su juicio, teniendo en
cuenta las funciones del cargo, resulten los más aptos para ocuparlo. Una vez integrada la
terna la presentará al presidente de la República para que sea él quien elija, designe y
posesione al respectivo superintendente.
En este sentido, cuatro meses antes de la posesión del presidente de la República,
la Comisión Nacional del Servicio Civil deberá dar inicio a la convocatoria pública para
suplir los diez cargos de los superintendentes. El procedimiento estaría dividido en dos
etapas, la primera de revisión del cumplimiento de las condiciones mínimas, y la segunda
de evaluación y conformación de la terna a ser presentada al presidente para cada cargo.
Así, para la presentación de hojas de vida los interesados tendrían veinte días
hábiles contados a partir de la publicación de la convocatoria y la Comisión Nacional del
Servicio Civil tendrá veinte días hábiles para la verificación de los requisitos mínimos,
para lo cual podrán pedir corrección en los papeles aportados por los interesados. Luego
de lo cual se pasa a la etapa de conformación de la terna, para lo cual la Comisión tendrá
otros veinte días hábiles. De esta manera, para cuando el presidente se posesione ya estaría
conformada cada terna para suplir el cargo de cada superintendente. Debe quedar expreso
que, un superintendente en ejercicio podría presentarse a la convocatoria y ser reelegido
por una única vez.
34 El cual es un órgano autónomo e independiente, cuya misión principal es la de administrar la carrera administrativa
de los servidores públicos de la rama ejecutiva del poder público.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 124
Para la materialización de esta idea es necesario modificar el literal a) del numeral
2 del artículo 5 de la Ley 909 de 2004 como también derogar el numeral 7.1. del artículo
7 del Decreto 775 de 2005. De igual forma, introducir esta nueva función a la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
(iv) El establecimiento de un período fijo para los superintendentes
El período de cada superintendente corresponderá al respectivo período presidencial, o en
su defecto hasta que el nuevo presidente designe o nombre al nuevo superintendente. Es
decir, una vez el superintendente sea elegido, designado y posesionado por el presidente
de la República sus funciones en el cargo cesarán y su período como tal terminará.
(v) Causales taxativas de remoción de los superintendentes
Como a través de la reforma legal se busca dar estabilidad en el cargo a quienes sean
superintendentes, estos únicamente podrán ser removidos de su cargo por la Comisión
Nacional del Servicio Civil, cuando incurran en alguna de las siguientes causales, las
cuales serán de carácter taxativo.
De llegar a ser condenado mediante sentencia judicial por la comisión de un delito
Por supresión del empleo
Por invalidez absoluta
Por abandono del cargo
Por acto administrativo en firme de la Procuraduría General de la Nación o de la
Contraloría General de la República
Por renuncia aceptada (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2017)
En caso de ser necesaria la remoción de un superintendente o por habérsele
aceptado la renuncia, la Comisión Nacional del Servicio Civil deberá adelantar una nueva
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 125
convocatoria pública en un tiempo no mayor a quince días hábiles para nuevamente remitir
la respectiva terna al presidente de la República.
(vi) Establecimiento de órganos asesores para la toma de decisiones de los superintendentes
Por regla general, conforme lo disponen las reglas especiales de procedimiento
administrativo sancionatorio, cada superintendente toma por sí mismo las decisiones que
las cuales quedan contenidas en los actos administrativos definitorios: de sanción o de
archivo de investigación.
“Un elemento clave detectado por la OCDE en la gobernanza de las autoridades
regulatorias independientes es su carácter colegiado, lo que aumenta la independencia e
integridad de su proceso de toma de decisiones” (Cordero y García, 2012, p. 427).
Acogiendo esta recomendación, y teniendo en cuenta las diferencias existentes entre las
autoridades regulatorias y las funciones que en Colombia cumplen las superintendencias,
si valdría la pena establecer que las decisiones definitivas en procedimientos
administrativos sancionatorios —al menos las que impongan multas o sanciones— sean
tomadas por cada uno de los superintendentes habiendo contado con un concepto de lo que
serían Consejos o Comités Asesores de cada uno de ellos. Sin embargo, el superintendente
podrá apartarse de dicha opinión o concepto expresando las razones de hacerlo en el acto
que decida la actuación administrativa.
Estos estarían integrados por profesionales, expertos en los temas de la respectiva
superintendencia, quienes estudiarían cada caso y brindarían su concepto al
superintendente. En este sentido habría más legitimidad, pluralidad y análisis en cada una
de las decisiones que profieran las superintendencias. Lo anterior, siguiendo las directrices
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 126
establecidas por la Organización para la Cooperación del Desarrollo Económico (OCDE),
conforme a las cuales:
Se recomienda evaluar las opciones en las cuales la autoridad con mayores facultades
resolutivas y de investigación pueda […] ser más independiente del Poder Ejecutivo. A tal
fin, podría considerarse la creación de un órgano colegiado de funcionamiento permanente,
integrado por profesionales designados por criterios de mérito, por un plazo no inferior a
4 años. (OCDE, 2009, p. 66)
Teniendo en cuenta lo anterior, estos Consejos o Comités Asesores contarían con cinco
integrantes, los cuales, para dotarlos de mayor legitimidad y representación de distintos sectores
de la sociedad, serán nombrados de la siguiente manera: uno (1) por el ministro del ramo del
correspondiente sector administrativo que se vigila, uno (1) por la Escuela Superior de
Administración Pública ESAP, uno (1) por la Universidad Nacional, uno (1) por la Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI- y uno (1) por la Procuraduría General de la
Nación. Los requisitos de quienes integrarán estos consejos estarán muy ligados con su
experiencia académica y profesional en cada uno de los ámbitos vigilados por cada
superintendencia. Como mínimo deberán tener el grado de magíster en algún tema relacionado
con la función de la respectiva superintendencia y haber ejercido su carrera de manera académica
o profesional por más de quince años con buen crédito.
Una vez seleccionados cada uno de los integrantes de cada órgano asesor de cada
superintendencia las hojas de vida correspondientes, junto con sus soportes deben ser remitidos a
la Comisión Nacional del Servicio Civil, quien en cualquier tiempo puede verificar la idoneidad
de estas personas. Quienes integren cada uno de estos órganos se posesionarán ante el respectivo
superintendente y su período corresponderá al del respectivo superintendente.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 127
Así mismo, debe aclararse que, estos miembros no serán de dedicación exclusiva.
Finalmente, frente al momento actual en el que nos encontramos, donde, tanto el sector
educación y el sector medio ambiente se han convertido en pilares esenciales del desarrollo de
nuestro país, bien sea por haber sido establecidos en la Constitución Política como derechos de
rango constitucional o por el impacto que en la vida cotidiana tienen estos temas en la población
sería conveniente crear dos nuevas superintendencias que inspeccionen, vigilen y controlen el
estricto cumplimiento de la ley en estos sectores. Hoy día son el Ministerio de Educación Nacional
y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible quienes cumplen estas funciones, sin
embargo, el objeto de un ministerio no corresponde con esta función. En este sentido, pasarían a
ser doce superintendencias, cada una de ellas con las características que se han propuesto, las
cuales buscan garantizar su autonomía e independencia.
En suma, vale decir que este paquete de reforma podría tener gran acogida en el Congreso
de la República, puesto que buscaría la garantía de los derechos y el ejercicio de las diferentes
actividades de las personas y grupos que contribuyeron a que quienes son senadores y congresistas
se encuentren hoy día ostentando dicha calidad, exceptuando el hecho de que el órgano legislativo
pierda competencia para citar y proponer moción de censura frente a los superintendentes, hecho
fundamental que debe quedar consagrado en la reforma propuesta.
Conclusiones capítulo III
Las funciones ejercidas por las superintendencias, en su calidad de policía administrativa,
concretan las necesidades colectivas o el interés público a través de los actos administrativos que
expiden, encaminados a intervenir en determinado sector cuando se observen incumplimientos de
la ley. En tal sentido, por la labor tan importante, objetiva y técnica que cumplen deben estar libres
de toda injerencia política o de grupos económicos y sociales, hecho que garantiza la efectividad
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 128
y correcta aplicación de los principios de autonomía e independencia, principios que deben estar
presentes en la ley —de derecho— y tener efectos en la realidad —de hecho—.
En tal sentido, la propuesta de reforma al régimen de las superintendencias se concretaría
a través de dos productos prácticos:
(i) Un proyecto de acto legislativo por medio del cual se mantengan las superintendencias
como órgano consagrado a nivel constitucional, pero indicando que estos se encuentren
en el mismo nivel que los ministerios y los departamentos administrativos, como
suborganización o apéndice de la rama ejecutiva. A su vez, introducir el hecho de que
los superintendentes dejarán de ser funcionarios de libre nombramiento y remoción por
parte del presidente. Y, también se establecerá que el Congreso no pueda citar ni
proponer moción de censura frente a los superintendentes. Así, los artículos que se
modificarían serían el 115, el numeral 13 del artículo 189 y los numerales 8 y 9 del
artículo 135 de la Constitución.
(ii) Un proyecto de ley ordinaria para modificar los aspectos relacionados con la naturaleza
jurídica de las superintendencias, su ubicación dentro de la rama ejecutiva del poder
público, el procedimiento de elección de cada superintendente, el establecimiento de
un período fijo para su gestión, las causales taxativas de remoción de los
superintendentes y el establecimiento de un órgano asesor que emita un concepto para
la toma de las decisiones definitivas en procesos administrativos sancionatorios.
Así mismo, dentro del mismo proyecto de ley se propondrá crear dos nuevas
superintendencias (de educación y medio Ambiente).
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 129
El trámite de cada uno de los proyectos debe adelantarse de manera separada y siguiendo
lo establecido en los artículos 374, 375, 150 y 154 de la Constitución y lo señalado en la Ley 5 de
1992.
Así, la propuesta contenida en los productos prácticos solucionaría efectivamente el
problema jurídico planteado.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 130
Conclusiones generales del trabajo de grado
Para garantizar los principios de autonomía e independencia en el ejercicio de la función de policía
administrativa que es cumplida por las superintendencias, la cual se concreta en la inspección,
vigilancia y control a determinados actores y sujetos que desarrollan ciertas actividades, previstas
tanto por el constituyente como por el legislador, se hace necesario reformar el régimen actual de
estas entidades. Lo anterior con el fin de lograr una verificación estricta e integral del
cumplimiento de la ley en cada uno de los sectores en los que tiene competencia cada una sin tener
injerencias o presiones de otros órganos, funcionarios o sectores de la sociedad.
Por tal motivo, el problema jurídico que se intentó resolver a lo largo de este trabajo fue,
¿cómo podría garantizarse la autonomía e independencia de estas entidades en el ejercicio de las
funciones de inspección, vigilancia y control? En este sentido el trabajo presentó en el primer
capítulo las posibles explicaciones al problema jurídico junto con casos acontecidos en la vida
pública nacional, así como el desarrollo conceptual de la perspectiva teórica; en el segundo
capítulo, se dio respuesta a cada una de las alternativas de explicación del problema y se presentó
un estudio comparado con los organismos que en Chile, España y Estados Unidos cumplen las
funciones de inspección, vigilancia y control, así como algunas de las recomendaciones
establecidas por la Organización para la Cooperación del Desarrollo Económico (OCDE) en el
marco del proceso de adhesión de Colombia como miembro activo a este organismo y; finalmente
en el último capítulo se estableció la explicación detallada de la justificación y diseño de la
solución al problema, que se alcanzaría a través de dos productos prácticos.
Así, dentro de las explicaciones planteadas al problema se encontró que las explicaciones
que más inciden en este son: (i) el hecho de que sea el presidente de la República quien fije las
directrices y lineamiento de funcionamiento de cada superintendencia, (ii) que los
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 131
superintendentes sean funcionarios de libre nombramiento y remoción por parte del presidente y
(iii) que el Congreso de la República pueda ejercer sobre ellos un control político. Los hechos de
que el poder de policía haya estado históricamente ligado a la rama ejecutiva, que algunas de las
funciones de inspección, vigilancia y control sean asignadas por la Constitución al presidente de
la República y que el Congreso de la República sea quien apruebe el presupuesto de las
superintendencias son fundamentos que, aunque inciden en el problema no son los más relevantes,
más si se tiene en cuenta la unidad del poder público y la imposibilidad de que una entidad tenga
una autonomía e independencia absoluta dentro de la estructura general del Estado, puesto que iría
en contravía de lo establecido en el artículo 113 Superior. Además, se encontró que, la atribución
de competencias y funciones de las superintendencias en Colombia, hoy, está dado esencialmente
por la ley y no por delegación presidencial.
Ahora bien, de las explicaciones al problema se determinó que los conceptos clave a
desarrollar en el marco conceptual del trabajo serían: (i) función administrativa, (ii) función de
policía administrativa, (iii) la inspección, vigilancia y control, (iv) las superintendencias, (v)
adscripción y vinculación de entidades administrativas, (vi) autonomía e (vii) independencia.
Estos insumos, tanto teórico-legales como prácticos contribuyeron a presentar las razones
por las cuales el régimen, iniciando por el diseño de la estructura de la rama ejecutiva, debe ser
reformado. A su vez, el análisis crítico se realizó teniendo en cuenta el marco teórico y los casos
de la vida práctica, situación que se concretó en la respuesta dada a cada una de las posibles
explicaciones del problema, planteadas en la parte inicial del trabajo.
Así, del desarrollo de cada uno de los puntos señalados, se puede concluir que el régimen
del ejercicio de la función de policía administrativa ejercida por las superintendencias requiere
modificaciones estructurales, con el fin de brindar mayor legitimidad y transparencia en las
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 132
decisiones que toman los superintendentes a lo cual se llega fortaleciendo la autonomía e
independencia de estas. Una es mi propuesta de reforma al régimen de las superintendencias, la
cual se concretaría a través de un proyecto de acto legislativo y un proyecto de ley ordinaria.
A través de estos productos prácticos se buscaría (i) consagrar a nivel constitucional las
superintendencias, estableciendo que se encuentren al mismo nivel que los ministerios y
departamentos administrativos sin hacer parte del gobierno, esto es creando una suborganización
o apéndice dentro de la misma rama ejecutiva del poder público, para lo cual se debe modificar el
artículo 115 Superior. A su vez, debe introducirse en el numeral 13 del artículo 189 el hecho de
que los superintendentes no son sujetos de libre nombramiento y remoción por parte del presidente
de la República. Y, finalmente debe removerse la facultad que tiene el Congreso de citar a los
superintendentes y proponer moción de censura, suprimiendo los numerales 8 y 9 del artículo 135
de la Carta y; (ii) modificar el actual régimen de las superintendencias, haciendo especial énfasis
en aspectos relacionados con su naturaleza jurídica, ubicación dentro de la rama ejecutiva, el
procedimiento de elección de cada superintendente, el establecimiento de un período fijo, las
causales taxativas de remoción de los superintendentes y el establecer un órgano asesor para la
toma de decisiones de cada superintendente en los procesos administrativos sancionatorios.
Además, aprovechando el proyecto de reforma legal, sería conveniente crear dos nuevas
superintendencias (la de medio ambiente y educación).
En consecuencia, el proyecto de ley ordinaria modificaría y/o derogaría normas de las
Leyes 489 de 1998 y 909 de 2004 y de los Decretos 775 de 2005 y 1817 de 2015. También
introduciría normas al Acuerdo 001 de 2004 de la Comisión Nacional del Servicio Civil y
derogaría el Decreto 1817 de 2015.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 133
De esta manera se podría solucionar el problema jurídico planteado, siempre teniendo en
cuenta la importancia que para el Estado y los administrados implican las funciones de inspección,
vigilancia y control que ejercen las superintendencias para garantizar el orden jurídico dentro de
la sociedad y el hecho de que los principios de autonomía e independencia no son absolutos, puesto
que están limitados por la Constitución y la ley (Melo, 2016, p. 25).
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 134
Referencias
Asamblea Nacional Constituyente, República de Colombia. (1991, jul., 20). Constitución política
de Colombia (2da ed.). Gaceta Constitucional nº. 116. Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991.html
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (2013). Superintendencias en Chile. Comparado
principales características Recuperado de
https://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=repositorio/10221/16346/1/Comparado%20Superi
ntendencias%20en%20Chile_Comentarios_v2_v3.doc
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Formación cívica la democracia y la ciudadanía.
Recuperado de https://www.bcn.cl/formacioncivica/detalle_guia?h=10221.3/45673
Caracol Radio. (2001). Renunció el Super Industria y Comercio Archila. Recuperado de
http://caracol.com.co/radio/2001/08/23/nacional/0998546400_102270.html
Caracol Radio. (2006). Renuncia el Superintendente de Vigilancia y Seguridad. Recuperado
de http://caracol.com.co/radio/2006/04/01/nacional/1143872700_266077.html
Carreño, E.M. e Infante, P. (2001). Organización administrativa de Bogotá D.C. (Tesis de
pregrado). Universidad Javeriana. Recuperado de
https://www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/derecho/dere2/Tesis24.pdf
Ciriero, F. J. (2018). Autonomía local, autonomía financiera y estabilidad presupuestaria.
Anuari, 31, 519-539. Recuperado de
https://www.cortsvalencianes.es/sites/default/files/media/file_author/corts31_23_cirie
rosoleto.pdf
Comisión Nacional del Servicio Civil. (2004, dic., 16). Acuerdo 001 de 2004. Por el cual se
aprueba y adopta el reglamento de organización y funcionamiento de la Comisión
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 135
Nacional del Servicio Civil. Diario Oficial, 45805. Recuperado de
http://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=15687
Comisión para el Mercado Financiero. QUE ES LA CMF. Recuperado de
http://www.svs.cl/portal/principal/605/w3-propertyvalue-18501.html
Congreso de la República de Colombia. (1978, nov., 30). Ley 32 de 1978. Sobre Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 1979. Diario Oficial, 35.167. Recuperado de http://www.suin-
juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=182180035
Congreso de la República de Colombia. (1887, ago., 28). Ley 153 de 1887. Por la cual se adiciona
y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887. Diario Oficial, 7.151.
Recuperado de
http://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=15805
Congreso de la República de Colombia. (1992, mar., 24). Ley 3 de 1992. Por la cual se expiden
normas sobre las Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras disposiciones.
Diario Oficial, 40.390. Recuperado de http://www.secretariasenado.gov.co/index.php/ley-
3-de-1992
Congreso de la República de Colombia. (1992, jun., 17). Ley 5 de 1992. Por la cual se expide el
Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes. Diario Oficial,
40.483. Recuperado de http://www.secretariasenado.gov.co/index.php/ley-5-de-1992
Congreso de la República de Colombia. (1998, ago., 4). Ley 454 de 1998. Por la cual se determina
el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento
Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de
35 No se encontró en la página web del Senado de la República.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 136
la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el
Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan
normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se
expiden otras disposiciones. Diario Oficial, 43.357. Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0454_1998.html
Congreso de la República de Colombia. (1998, dic., 29). Ley 489 de 1998. Por la cual se dictan
normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se
expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones
previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones. Diario Oficial, 43.464. Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0489_1998.html#1
Congreso de la República de Colombia. (2004, sep., 23). Ley 909 de 2004. Por la cual se expiden
normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se
dictan otras disposiciones. Diario Oficial, 45.680. Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0909_2004.html
Congreso de la República de Colombia. (2007, jul., 24). Ley 1151 de 2007. Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Diario Oficial, 46.700. Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1151_2007.html
Congreso de la República de Colombia. (2015, jun., 9). Ley 1753 de 2015. Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. Diario Oficial,
49.538. Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1753_2015.html
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 137
Consejo de Estado, República de Colombia. (2004, may. 27). Rad. No. 13.577. E. Wittingham
(C.P.). Recuperado de
https://docs.supersalud.gov.co/PortalWeb/Juridica/Sentencias/CESCASECIV25000-23-
27-000-1999-0209-01(13577)_1.pdf
Consejo de Estado, República de Colombia. (2007, mar. 8). Rad. No. 15.071. R. Saavedra (C.P.).
Recuperado de
https://sintesis.colombiacompra.gov.co/sites/default/files/sentencia/2007/CE%20SIII%20
E%2015071%20DE%202007//CE%20SIII%20E%2015071%20DE%202007_ORIGINA
L.doc
Cordero, L. y García, J. F. (2012). Elementos para la discusión de agencias independientes en
Chile. El caso de las superintendencias. Anuario de derecho público, 1, 415-435.
Recuperado de http://derecho.udp.cl/wp-content/uploads/2016/08/21_Garcia_Cordero.pdf
Corte Constitucional, República de Colombia. (1992, nov. 11). Sentencia T-581/92. C. Angarita
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1992/T-581-
92.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (1997, jun. 25). Sentencia C-312/97. E. Cifuentes
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1997/C-312-
97.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (1998, dic. 2). Sentencia SU-747/98. E. Cifuentes
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/SU747-
98.htm
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 138
Corte Constitucional, República de Colombia. (1998, dic. 2). Sentencia C-189/98. A. Martínez
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-189-
98.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (1999, ago. 4). Sentencia C-561/99. A. Beltrán
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/c-561-
99.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2000, jun. 8). Sentencia C-666/00. J. Hernández
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-666-
00.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2000, oct. 25). Sentencia C-1437/00. J. Hernández
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/c-1437-
00.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2000, jun. 21). Sentencia C-727/00. V. Naranjo
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-727-
00.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2001, abr. 19). Sentencia C-401/01. A. Tafur
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-401-
01.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2001, oct. 22). Sentencia C-921/01. J. Araújo
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-921-
01.htm
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 139
Corte Constitucional, República de Colombia. (2001, ago. 8). Sentencia C-827/01. Á. Tafur
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/c-827-
01.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2002, ago. 29). Sentencia C-889/02. J. Córdoba
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-889-
02.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2004, ene. 27). Sentencia C-046/04. A. Beltrán
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/C-046-
04.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2004, oct., 7). Sentencia C-970/04. R. Escobar
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/C-970-
04.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2007, nov. 21). Sentencia C-1001/07. M. Cepeda
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/C-1001-
07.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2008, nov. 19). Auto A-330/08. H. Sierra (M.P.).
Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/Autos/2008/A330-
08.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2006, feb. 22). Sentencia C-117/06. J. Córdoba
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/c-117-
06.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2010, dic. 10). Auto A-383/10. L. Vargas (M.P.).
Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2010/A383-10.htm
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 140
Corte Constitucional, República de Colombia. (2012, mar., 29). Sentencia C-249/12. J. Henao
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/c-249-
12.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2015, oct. 28). Sentencia C-673/15. L. Vargas
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2015/C-673-
15.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2016, jul. 13). Sentencia C-373/16. A. Linares y
G. Mendoza (M.P.). Recuperado de
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2016/C-373-16.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2018, mar. 1). Sentencia C-007/18. D. Fajardo
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/C-007-
18.htm
Corte Constitucional, República de Colombia. (2019, abr. 10). Sentencia C-165/19. A. Linares
(M.P.). Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2019/C-165-
19.htm
Departamento Administrativo de la Función Pública. (2018). Rama ejecutiva del Orden
Nacional. Recuperado de
http://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/manual-estado/ejecutiva-
orden-nacional.php
Departamento Administrativo de la Función Pública. (2015). Memoria justificativa Decreto 1817
de 2015. Recuperado de http://www.funcionpublica.gov.co/documents/418537/0/2018-
08-24_Memoria_justificativa_ratifica_superintendentes.pdf/847569e1-b6f3-e28d-000f-
08a5bc4c253f
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 141
Departamento Administrativo de la Función Pública. (2016). Concepto 143281 de 2016.
Recuperado de
http://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=73976
Departamento Administrativo de la Función Pública. (2017). Línea Jurisprudencial Retiro del
servicio por insubsistencia de empleados de libre nombramiento y remoción (LNR).
Recuperado de
http://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/negociacion_colectiva_docs/5.%
20L%C3%ADnea%20Jurisp%20retiro%20declaratoria%20de%20insubsistencia%20L.N
%20Y%20R.pdf
Díaz, J. M. (2010). Anomalías constitucionales de las superintendencias: un diagnóstico. Estudios
Constitucionales, I, 249-282. Recuperado de
https://scielo.conicyt.cl/pdf/estconst/v8n1/art09.pdf
Elcolombiano. (2018). Colombia entra a la Ocde. Diario en línea. Recuperado de
https://www.elcolombiano.com/negocios/economia/colombia-entra-a-la-ocde-
IJ8759930
Elmundo. (2013). Aparentes intereses políticos, en el caso Solsalud. Diario en línea.
Recuperado de
https://www.elmundo.com/portal/pagina.general.impresion.php?idx=215474
Eltiempo. (1992). Gobierno destituye al Supersociedades. Diario en línea. Recuperado de
https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-90483
Eltiempo. (1999). Las superintendencias. Diario en línea. Recuperado de
https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-870232
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 142
Eltiempo. (2001). Estoy decepcionado. Diario en línea. Recuperado de
https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-468989
Eltiempo. (2002). Régimen parlamentario. Diario en línea. Recuperado de
https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1381340
Eltiempo. (2006). Un círculo mafioso se habría tomado la Superintendencia de Notariado y
Registro. Diario en línea. Recuperado de
https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-3237124
Eltiempo. (2015). Bancada parlamentaria abre debate sobre sanción a los azucareros. Diario
en línea. Recuperado de https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-
16398896
Eltiempo. (2017). Así va el proceso de Colombia para ingresar a la Ocde. Diario en línea.
Recuperado de https://www.eltiempo.com/economia/sectores/asi-es-el-proceso-para-
que-colombia-ingrese-a-la-ocde-en-el-2018-139028
Fernández, G. (2003). La administración por agencias independientes en los Estados Unidos
de América. Revista Vniversitas, 106, 177-205. Recuperado de
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=82510605
García, J. F. (2009). ¿Inflación de superintendencias? Un diagnóstico crítico desde el derecho
regulatorio. Revista Actualidad Jurídica, 19, 327-372. Recuperado de
https://docplayer.es/2479605-Inflacion-de-superintendencias-un-diagnostico-critico-
desde-el-derecho-regulatorio.html
Garrido, F. (1953). Las transformaciones del concepto jurídico de policía administrativa.
Revista de Administración Pública, 11, 11-31. Recuperado de
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 143
http://www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=1&IDN=11
&IDA=21773
Gobierno de España. Organización del Estado. Recuperado de
http://www.lamoncloa.gob.es/espana/organizacionestado/Paginas/index.aspx#ejecutiv
o
Ibáñez, J. E. (2002). La inspección, vigilancia y control como expresión de la función de
policía administrativa y la vigilancia y control de la gestión fiscal de la administración.
Revista Universitas Ciencias Jurídicas y Socioeconómicas, 103, 469-533. Pontificia
Universidad Javeriana.
Ibáñez, J. E. (2006). La estructura del Estado para el cumplimiento de las funciones públicas. Las
funciones publicas y la estructura del Estado para cumplirlas (pp. 193-338). Bogotá:
Instituto de Investigaciones Sociojurídicas para el Desarrollo Sostenible.
Ibáñez, J. E. (2007). La estructura del Estado para el cumplimiento de las funciones públicas.
Estudios de derecho constitucional y administrativo (pp. 208-376). Bogotá: Legis S.A.
Ibáñez, J. E. Los fines de la organización estatal, las funciones públicas, los principios que las
orientan y los derechos de las personas frente a aquella (texto no publicado)36.
La República. (2015). Tres Superintendencias con periodos fijos para tener mayor
independencia. Diario en línea. Recuperado de
https://www.larepublica.co/economia/tres-superintendencias-con-periodos-fijos-para-
tener-mayor-independencia-2301331
36 Este documento fue entregado por el profesor Jorge Enrique Ibáñez Najar en la clase de Estructura del Estado
Colombiano de la Especialización en Gestión Pública e Instituciones Administrativas de la Universidad de los Andes
durante el segundo semestre de 2017.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 144
La República. (2018). En ocho años de gestión de Santos han pasado 51 superintendentes.
Diario en línea. Recuperado de https://www.larepublica.co/economia/en-ochos-anos-
de-gestion-de-santos-han-pasado-51-superintendentes-2729083
Las Cortes, el pueblo, SM el Rey, España (1978, dic., 27). Constitución española. Agencia
estatal boletín oficial del Estado. Recuperado de
https://www.boe.es/legislacion/documentos/ConstitucionCASTELLANO.pdf
Malagón, M. (2005). La Revolución francesa y el derecho administrativo francés. La invención
de la teoría del acto político o de gobierno y su ausencia de control judicial. Revista
Diálogos de saberes, 23, 167-190. Recuperado de
http://www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=1&IDN=11
&IDA=21773
Marlitt, I. (2003). Los órganos autónomos e independientes. Revista Civilizar Ciencias
Sociales y Humana, 5, 1-41. Recuperado de
https://repository.usergioarboleda.edu.co/bitstream/handle/11232/377/CienciasSocial
esyHumanas358.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Melo, I. (2016). Los órganos autónomos e independientes. Repositorio Universidad Sergio
Arboleda, 1-41. Recuperado de
http://repository.usergioarboleda.edu.co/bitstream/handle/11232/377/CienciasSociale
syHumanas358.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Molano, M. (2015). La naturaleza de la administración pública en el Estado social y
democrático de derecho y los principios de la función administrativa. Transformación
de la función administrativa (pp. 23-99). Bogotá: Editorial Javegraf.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 145
Naranjo, V. (2010). El derecho constitucional. Teoría constitucional e instituciones
administrativas (pp. 22-78). Bogotá: Temis S.A.
Olano, H. (2010). La policía administrativa. Logos ciencia y tecnología, 106-116. Recuperado
de http://revistalogos.policia.edu.co/index.php/rlct/article/view/53
Olarte, A. y Urbina, L. (1999). Las funciones de inspección, vigilancia y control de las
superintendencias, sus estructura y funciones. (Tesis de pregrado). Universidad Javeriana.
Recuperado de https://www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/TESIS19.pdf
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). (2009). Derecho y
política de la competencia en Colombia examen inter-pares.
https://www.oecd.org/countries/colombia/44111213.pdf
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). (2015). Colombia
Políticas prioritarias para un desarrollo inclusivo.
https://www.oecd.org/about/publishing/colombia-politicas-prioritarias-para-un-
desarrollo-inclusivo.pdf
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). (2018). Acerca de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Recuperado
de https://www.oecd.org/centrodemexico/laocde/
Ossa, J. (2009). De la policía. Policía administrativa. Atributos. Policía de orden público
material o gubernativa. Policía de orden público jurídico o político. Derecho
administrativo sancionador una aproximación dogmática (pp. 493-518). Bogotá:
Legis S.A.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 146
Pacheco, R. (2015). La Autoridad Nacional de Televisión, ¿una agencia estatal independiente?
Revista Digital de Derecho Administrativo, 13, 63-98. Universidad Externado de
Colombia. DOI: 10.18601/21452946.n13.06.
Portafolio. (2015). Diario en línea. Reglamentan el nombramiento de tres superintendentes.
Recuperado de http://www.portafolio.co/economia/finanzas/reglamentan-
nombramiento-tres-superintendentes-40248
Posada, T. (2018). Superintendence of Industry and Commerce: Analysis over some elements of
the Formal Independence of the Colombian competition authority (Tesis de maestría-
disertación no publicada). King´s College, London.
Presidencia de la República de Colombia. (1968, dic., 3). Decreto 2974 de 1968. por el cual se
reorganiza el Ministerio de Fomento y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial,
32.678. Recuperado de http://www.suin-
juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=177930737
Presidencia de la República de Colombia. (1992, dic., 30). Decreto 2153 de 1992. Por el cual
se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras
disposiciones. Diario Oficial, 40.704. Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_2153_1992.html
Presidencia de la República de Colombia. (2000, feb., 2). Decreto 101 de 2000. Por el cual se
modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones.
Diario Oficial, 43.882. Recuperado de
https://www.ani.gov.co/sites/default/files/decreto_101.pdf38
37 No se encontró en la página web del Senado de la República. 38 No se encontró en la página web del Senado de la República.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 147
Presidencia de la República de Colombia. (2002, may., 21). Decreto 990 de 2002. Por el cual
se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Diario Oficial, 44.809. Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0990_2002.html
Presidencia de la República de Colombia. (2005, mar., 19). Decreto 775 de 2005. Por el cual
se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa para las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional. Diario Oficial, 45.855.
Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0775_2005.html
Presidencia de la República de Colombia. (2006, jul., 17). Decreto 2355 de 2006. Por el cual
se modifica la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y
se dictan otras disposiciones. Diario Oficial, 46.332. Recuperado de
https://www.supervigilancia.gov.co/publicaciones/6380/decreto-2355-de-2006---
estructura-superintendencia-de-vigilancia-y-seguridad-privada/39
Presidencia de la República de Colombia. (2007, mar., 30). Decreto 1018 de 2007. Por el cual
se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras
disposiciones. Diario Oficial, 46.586. Recuperado de http://www.suin-
juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1732132
Presidencia de la República de Colombia. (2010, jul., 15). Decreto 2555 de 2010. Por el cual
se recogen y reexpiden las normas en materia del Sector Financiero, Asegurador y del
Mercado de Valores y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial, 47.771.
39 No se encontró en la página web del Senado de la República.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 148
Recuperado de
https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=40032&dt=S40
Presidencia de la República de Colombia. (2011, dic., 13). Decreto 4886 de 2011. Por medio
del cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio, se
determinan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones. Diario
Oficial, 48.294. Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_4886_2011.html
Presidencia de la República de Colombia. (2012, may., 18). Decreto 1023 de 2012. Por el cual
se modifica la estructura de la Superintendencia de Sociedades y se dictan otras
disposiciones. Diario Oficial, 48.434. Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_1023_2012.html
Presidencia de la República de Colombia. (2012, dic., 13). Decreto 2595 de 2012. Por el cual
se modifica la estructura de la Superintendencia del Subsidio Familiar y se determinan
las funciones de sus dependencias. Diario Oficial, 48.643. Recuperado de
http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Decretos/147125641
Presidencia de la República de Colombia. (2013, nov., 7). Decreto 2462 de 2013. Por medio
del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud. Diario
Oficial, 48.967. Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_2462_2013.html
Presidencia de la República de Colombia. (2014, dic., 29). Decreto 2723 de 2014. Por el cual
se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro. Diario
40 No se encontró en la página web del Senado de la República. 41 No se encontró en la página web del Senado de la República.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 149
Oficial, 49.379. Recuperado de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_2723_2014.html
Presidencia de la República de Colombia. (2015, sep., 15). Decreto 1817 de 2015. Por el cual
se adiciona el Decreto 1083 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Función
Pública, en lo relacionado con el nombramiento y remoción del Superintendente de
Industria y Comercio, del Superintendente Financiero y del Superintendente de
Sociedades. Diario Oficial, 49.636. Recuperado de http://www.suin-
juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=3001999942
Ramírez, J. (2015). Control político a Robledo es una 'emboscada' a autonomía de la SIC.
Asuntos legales. Recuperado de
https://www.asuntoslegales.com.co/actualidad/control-politico-a-robledo-es-una-
emboscada-a-autonomia-de-la-sic-2311506
Real Academia de la Lengua Española. (2018). Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española. Recuperado de http://www.rae.es/
Real Academia de la Lengua Española. (2018). Diccionario del Español Jurídico de la Real
Academia de la Lengua Española. Recuperado de http://dej.rae.es/
Red Nacional de Protección al Consumidor. (2016). ¿Qué son y para qué sirven las
superintendencias? Recuperado de
http://www.redconsumidor.gov.co/publicaciones/que_son_y_para_que_sirven_las_su
perintendencias_pub
Restrepo, J. C. (2009). Presupuesto. Hacienda Pública (pp. 327-479). Bogotá: Universidad
Externado de Colombia
42 No se encontró en la página web del Senado de la República.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 150
Rodríguez, L. (2017). La noción de derecho administrativo. Derecho administrativo general y
colombiano (pp. 27-44). Bogotá: Editorial Temis S.A.
Rodríguez, L. (2017). La administración nacional. Derecho administrativo general y
colombiano (pp. 204-327). Bogotá: Editorial Temis S.A.
Sánchez, H. A. (2015). La noción de autoridad administrativa independiente en Colombia y en
España. (Tesis doctoral). Universidad Carlos III, Madrid. Recuperado de https://e-
archivo.uc3m.es/bitstream/handle/10016/22882/tesis_ha_sanchez_hernandez_2016.pdf
Santofimio, J. O. (2017). El procedimiento administrativo de formación de las decisiones
administrativas. Compendio de derecho administrativo (pp. 341-585). Bogotá:
Universidad Externado de Colombia.
Semana. (1992). Renuncia solicitada. Recuperado de
https://www.semana.com/confidenciales/articulo/renuncia-solicitada/17163-3
Semana. (2006). Superintendencia de Vigilancia y Fernando Segura? Recuperado de
https://www.semana.com/nacion/recuadro/superintendencia-vigilancia-fernando-
segura/129480-3
Stern, J. (2004). Sobre Estados Unidos Cómo se gobierna Estados Unidos. Recuperado de:
https://photos.state.gov/libraries/amgov/30145/publications-
spanish/howtheusisgoverned_sp.pdf
Stevens, R. (2017). Superintendencia Financiera de Colombia: funciones, historia,
certificados. Recuperado de https://www.rankia.co/blog/analisis-colcap/3556208-
superintendencia-financiera-colombia-funciones-historia-certificados
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. (2018). Carta de presentación.
Recuperado de
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 151
https://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/ConozcaSBIF?indice=7.5.1.1&idContenido=1000
1
Superintendencia de Casinos de Juego. (2019). ¿QUÉ ES LA SUPERINTENDENCIA DE
CASINOS? Recuperado de http://www.scj.gob.cl/acerca-de-la-scj
Superintendencia de Electricidad y Combustible. Acerca de SEC. Recuperado de
http://www.sec.cl/portal/page?_pageid=33,3395528&_dad=portal&_schema=PORT
AL
Superintendencia de Insolvencia y Reemprendimiento. Misión. Recuperado de
http://www.superir.gob.cl/
Superintendencia de Notariado y Registro. (2019). Reseña Histórica. Recuperado de
https://www.supernotariado.gov.co/PortalSNR/faces/oracle/webcenter/portalapp/page
hierarchy/Page1.jspx?_adf.ctrl-
state=11z46psz57_77&wcnav.model=%2Foracle%2Fwebcenter%2Fportalapp%2Fna
vigations%2FSNR_Modelo3&_afrLoop=614753994542896&
Superintendencia de Notariado y Registro. Organigrama. Recuperado de
https://www.supernotariado.gov.co/cs/groups/public/documents/dcomentosgenerales/
bdax/mty0/~edisp/wlswccportal01164160.pdf
Superintendencia de Pensiones. Quiénes somos. Recuperado de
http://www.spensiones.cl/portal/institucional/594/w3-channel.html
Superintendencia de Puertos y Transporte. Historia. Recuperado de
http://www.supertransporte.gov.co/index.php/historia-2-2/
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 152
Superintendencia de Puertos y Transporte. Organigrama de la Superintendencia de Transporte.
Recuperado de
http://www.supertransporte.gov.co/documentos/Organigrama/index.htm
Superintendencia de Salud. (2018). Historia Superintendencia Nacional de Salud. Recuperado
de https://www.supersalud.gov.co/es-co/superintendencia/nuestra-entidad/historia
Superintendencia de Salud. Acerca de la Superintendencia. Recuperado de
http://www.supersalud.gob.cl/portal/w3-propertyname-693.html
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Organigrama. Recuperado de:
https://www.superservicios.gov.co/nuestra-entidad/organigrama
Superintendencia de Servicios Sanitarios. Misión, visión, valores. Recuperado de
https://www.siss.gob.cl/586/w3-propertyvalue-6314.html
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Estructura. Recuperado de
https://www.supervigilancia.gov.co/publicaciones/543/estructura/
Superintendencia Financiera. Historia de la Superintendencia Financiera de Colombia.
Recuperado de
https://www.superfinanciera.gov.co/descargas?com=institucional&name=pubFile235
20&downloadname=historia.doc
Superintendencia del Medio Ambiente. ¿Qué es la SMA? Recuperado de
https://portal.sma.gob.cl/index.php/que-es-la-sma/
Superintendencia de la Economía Solidaria. Organigrama Superintendencia de la Economía
Solidaria. Recuperado de http://www.supersolidaria.gov.co/es/nuestra-
entidad/organigrama
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 153
Superintendencia de la Economía Solidaria. Reseña histórica. Recuperado de
http://www.supersolidaria.gov.co/es/nuestra-entidad/resena-historica
Superintendencia Financiera. (2019). Organigrama. Recuperado de
https://www.superfinanciera.gov.co/inicio/20492
Superintendencia de Industria y Comercio. (2015). Superindustria ratifica sanciones a
empresas y directivos del sector azucarero por cartelización empresarial. Recuperado
de http://www.sic.gov.co/noticias/superindustria-ratifica-sanciones-a-empresas-y-
directivos-del-sector-azucarero-por-cartelizacion-empresarial
Superintendencia de Industria y Comercio. Organigrama Decreto 4886 de 2011. Recuperado
de http://www.sic.gov.co/perfiles-directivos
Superintendencia de Industria y Comercio. (2015, agosto 4). Debate Cartel Azúcar
Superintendente de Industria y Comercio [Archivo de video]. Recuperado de
https://www.youtube.com/watch?v=kzyT_c0SKmQ&t=1490s
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Recuperado de
https://www.superservicios.gov.co/nuestra-entidad/sector-administrativo
Superintendencia de Sociedades. (2010). Organigrama. Recuperado de
https://www.supersociedades.gov.co/nuestra_entidad/EstOrgTal/Documents/Organigr
ama%202015.pdf
Superintendencia de Sociedades. (2012). Superintendencia de Sociedades 73 años de historia.
Recuperado de
https://www.supersociedades.gov.co/Servicio_Ciudadano/informacion_interes/Document
os%20compartidos/revista-supersociedades-73anios.pdf
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 154
Superintendencia Nacional de Salud. Organigrama. Recuperado de
https://www.supersalud.gov.co/es-co/superintendencia/nuestra-entidad/organigrama
Universidad de los Andes. (2013). Sector descentralizado rama ejecutiva. Departamento de
Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales. Recuperado de https://c-
politica.uniandes.edu.co/oec/index.php?ac=re&main=1&id=1&dat=6
Vidal, J. (2016). Derecho administrativo. Bogotá: Legis editores S.A.
W Radio. (2015). Congresistas plantean debate de control político a superintendente de Industria.
Recuperado de http://www.wradio.com.co/noticias/actualidad/congresistas-plantean-
debate-de-control-politico-a-superintendente-de-industria/20151013/nota/2968694.aspx
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 155
Anexos
Anexo 1: Proyecto de acto legislativo
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO No. DE 2019
“Por medio del cual se modifican el artículo 115 y los numerales 8 y 9 del artículo 135 de la
Constitución Política”
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA
ARTÍCULO 1o. El artículo 115 de la Constitución Política quedará así:
El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad
administrativa.
El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho
y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de
Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno.
Las superintendencias forman una suborganización autónoma e independiente dentro de la rama
ejecutiva del poder público que cumplen estrictas funciones de inspección, vigilancia y control.
Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de
Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de
suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y
comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento
Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.
Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendecias <sic>, los establecimientos
públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.
ARTÍCULO 2o. El numeral 13 del artículo 188 de la Constitución Política quedará así:
13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales
y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o
no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 156
En todo caso, el Gobierno tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes, excepto
a los superintendentes.
ARTÍCULO 3o. El numeral 8 del artículo 135 de la Constitución Política quedará así:
8. Citar y requerir a los Ministros y Directores de Departamentos Administrativos para que
concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco
días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Ministros no concurran, sin excusa
aceptada por la respectiva Cámara, ésta podrá proponer moción de censura. Los Ministros deberán
ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en sesiones
posteriores por decisión de la respectiva Cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos
al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.
ARTÍCULO 4o. El numeral 9 del artículo 135 de la Constitución Política quedará así:
9. Proponer moción de censura respecto de los ministros y Directores de Departamentos
Administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo. La moción de censura,
si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que
componen la respectiva cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a
la terminación del debate, en Congreso pleno, con audiencia de los ministros respectivos. Su
aprobación requerirá la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara. Una vez aprobada, el
ministro quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la
misma materia a menos que la motiven hechos nuevos.
ARTÍCULO 5o. Vigencia. El presente Acto Legislativo rige a partir de la fecha de su
promulgación.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 157
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
I. Del contenido del proyecto de acto legislativo
El proyecto de acto legislativo sometido a consideración del Honorable Congreso de la República
adiciona al artículo 115 Superior el siguiente inciso:
“Las superintendencias forman una suborganización autónoma e independiente dentro de
la rama ejecutiva del poder público que cumplen estrictas funciones de inspección,
vigilancia y control.”
La introducción de este inciso se encuentra fundamentado en la necesidad de consagrar en el
ordenamiento constitucional (i) que las superintendencias hacen parte de la rama ejecutiva del
poder público pero que; (ii) son autónomas e independientes del presidente de la República, de los
ministros y los directores de departamentos administrativos y; (iii) que son las entidades
encargadas de cumplir las funciones de inspección, vigilancia y control.
A continuación, se presenta la modificación al artículo 115 de la Constitución Política, para lo
cual en el siguiente cuadro comparativo se transcribe el artículo como está redactado actualmente
y la modificación propuesta:
ARTÍCULO 115 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
MODIFICACIÓN PROPUESTA AL
ARTÍCULO 115 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
El Presidente de la República es Jefe del
Estado, Jefe del Gobierno y suprema
autoridad administrativa.
El Gobierno Nacional está formado por el
Presidente de la República, los ministros del
despacho y los directores de departamentos
administrativos. El Presidente y el Ministro
o Director de Departamento
correspondientes, en cada negocio
particular, constituyen el Gobierno.
Ningún acto del Presidente, excepto el de
nombramiento y remoción de Ministros y
Directores de Departamentos
Administrativos y aquellos expedidos en su
calidad de Jefe del Estado y de suprema
autoridad administrativa, tendrá valor ni
fuerza alguna mientras no sea suscrito y
comunicado por el Ministro del ramo
respectivo o por el Director del
Departamento Administrativo
El Presidente de la República es Jefe del
Estado, Jefe del Gobierno y suprema
autoridad administrativa.
El Gobierno Nacional está formado por el
Presidente de la República, los ministros del
despacho y los directores de departamentos
administrativos. El Presidente y el Ministro
o Director de Departamento
correspondientes, en cada negocio
particular, constituyen el Gobierno.
Las superintendencias forman una
suborganización autónoma e independiente
dentro de la rama ejecutiva del poder
público que cumplen estrictas funciones de
inspección, vigilancia y control.
Ningún acto del Presidente, excepto el de
nombramiento y remoción de Ministros y
Directores de Departamentos
Administrativos y aquellos expedidos en su
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 158
correspondiente, quienes, por el mismo
hecho, se hacen responsables.
Las gobernaciones y las alcaldías, así como
las superintendecias <sic>, los
establecimientos públicos y las empresas
industriales o comerciales del Estado,
forman parte de la Rama Ejecutiva.
calidad de Jefe del Estado y de suprema
autoridad administrativa, tendrá valor ni
fuerza alguna mientras no sea suscrito y
comunicado por el Ministro del ramo
respectivo o por el Director del
Departamento Administrativo
correspondiente, quienes, por el mismo
hecho, se hacen responsables.
Las gobernaciones y las alcaldías, así como
las superintendecias <sic>, los
establecimientos públicos y las empresas
industriales o comerciales del Estado,
forman parte de la Rama Ejecutiva.
II. De la importancia de que las superintendencias formen una suborganización dentro de
la rama ejecutiva del poder público no sujeta a los lineamientos del presidente de la
República, los ministros y los directores de departamentos administrativos.
Dentro de la inmensa cantidad de funciones a cargo del Estado se encuentra la función de policía
administrativa, la cual se materializa en las funciones de inspección, vigilancia y control. Estas
tres funciones están directamente relacionadas con la facultad de intervención del Estado en las
actividades que desarrollan tanto particulares como entidades públicas en los distintos sectores
sociales, económicos, culturales y ambientales en los que se debe respetar la Constitución y la
Ley. En este sentido, las entidades que en Colombia cumplen estas funciones son las
superintendencias, órganos que buscan ser eminentemente técnicos, que se encargan de vigilar el
estricto cumplimiento de la ley y que, en caso de observar una irregularidad tienen la facultad de
adelantar procesos administrativos sancionatorios que pueden culminar con la declaratoria de
responsabilidad de una persona jurídica o natural y con la imposición de sanciones.
En este sentido, las competencias otorgadas a las superintendencias tienen la potencialidad de
limitar “[…] el ejercicio de los derechos de los administrados, con la única finalidad de mantener
el orden y el interés público en la sociedad” (CConst, T-581/1992, C. Angarita). Es decir, buscan
hacer prevalecer el interés público o general sobre el interés particular. Lo anterior en la medida
en que “toda la actividad del Estado debe realizarse dentro del marco de la última [además de que
su propia actividad] debe dirigirse a garantizarle a los asociados condiciones de vida digna”
(CConst, SU-747/1998, E. Cifuentes).
Hoy día, las funciones de inspección, vigilancia y control son asignadas a las superintendencias a
través de delegación que hace el presidente de la República -pues él es el titular de algunas de
estas funciones conforme lo establecen los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 180 y el 370 de
la Constitución- o a través de leyes que expide el Congreso de la República (hoy día su gran
mayoría). Esto en la medida en que el presidente no puede cumplir de manera autónoma con estas
funciones. Sin embargo, son funciones meramente técnicas no políticas, las cuales deben ceñirse
a aspectos meramente jurídicos, sin tener ningún tipo de interferencia o presión política.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 159
Ahora bien, hoy día las superintendencias, están sujetas al control del presidente de la República,
los ministros y los directores de departamentos administrativos, sin importar realmente si la
entidad se encuentra en el sector central o descentralizado de la administración nacional. Así, el
presidente de la República es quien establece las directrices y lineamientos de cada
superintendencia y quien designa y remueve libremente a los superintendentes.
Conforme lo anterior, y con la finalidad de dotar a las superintendencias de mayor independencia
y autonomía en el ejercicio de sus funciones se hace necesario blindarlas de cualquier tipo de
presiones políticas que puedan provenir del Gobierno nacional o de distintos sectores políticos sin
ir a alterar el sistema de equilibrio de poderes, eje fundamental de la Carta Política. Así las cosas,
el establecer de rango constitucional una suborganización al interior de la rama ejecutiva del poder
público del nivel nacional en la que estén únicamente las superintendencias sin lugar a dudas
contribuye a mejorar la efectividad, la legitimidad, la transparencia y la eficiencia en el
cumplimiento que cada una de ellas tiene a su cargo, relacionada con la efectiva prestación de
servicios.
III. De la importancia de que los superintendentes no sean funcionarios de libre
nombramiento y remoción por parte del presidente de la República
La estabilidad en el cargo de los superintendentes hace parte de la garantía de independencia en
la toma de sus decisiones, esto por cuanto con ellas pueden afectar a sectores socio-económicos
con el único objetivo de que cumplan la ley. En tal sentido, de la experiencia colombiana, sería
conveniente que la ley fijara un periodo fijo para que los superintendentes ejerzan las funciones
propias del cargo.
En tal virtud, la modificación al numeral 13 del artículo 189 de la Constitución sería la siguiente:
“13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos
nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no
sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la
Constitución o la ley.
En todo caso, el Gobierno tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes,
excepto a los superintendentes.”
A través de esta modificación, se estaría ratificando que el presidente de la República puede
nombrar y remover libremente a sus agentes con excepción de los superintendentes.
IV. De la importancia de que los superintendentes no sean sujetos de control político
La función de los superintendentes se limita a vigilar el estricto cumplimiento de la ley. Conforme
lo anterior sus funciones son eminentemente técnicas no políticas.
Por su parte, en cabeza del Congreso de la República está la función de control político, bajo la
cual los congresistas realizan “[…] la evaluación de la actividad de los miembros del gobierno y
su consiguiente e inmediata exigencia de responsabilidad […]” (CConst, A-330/2008, H. Sierra),
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 160
control que versa sobre criterios como la conveniencia e inconveniencia, la necesidad de crítica y
el seguimiento informativo, entre otros. Y, quien ejerce dicho control es quien determina el
contenido y alcance de los criterios a partir de los cuales evaluará las actividades del agente
controlado, es decir, su parámetro es discrecional.
Teniendo en cuenta que los superintendentes, quienes ejercen funciones meramente técnicas y de
verificación, puedan ser sujetos de control político evidencia que el Congreso de la República, en
efecto, puede interferir en la independencia de estos órganos. Además, la voluntad del
Constituyente de 1991 fue mantener el carácter de los superintendentes como funcionarios
técnicos, motivo por el cual en la redacción original de los numerales 8 y 9 del artículo 135 de la
Constitución no se estableció la posibilidad de ser citados por el Congreso. Se preveía esta
posibilidad únicamente para los funcionarios del gobierno nacional que realizaban actividades
políticas, esto es los ministros. Al respecto vale citar como estaban redactados estos numerales:
Son facultades de cada Cámara:
(…)
8. Citar y requerir a los Ministros para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán
hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito.
En caso de que los Ministros no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva Cámara,
ésta podrá proponer moción de censura. Los Ministros deberán ser oídos en la sesión para
la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en sesiones posteriores por
decisión de la respectiva Cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al
cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.
9. Proponer moción de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados con
funciones propias del cargo. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá
proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva
cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del
debate, en Congreso pleno, con audiencia de los ministros respectivos. Su aprobación
requerirá la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara. Una vez aprobada, el
ministro quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre
la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. (Subrayado fuera del texto
original).
En conclusión, para que el Congreso de la República no pueda presionar o interferir en la gestión
que realizan los superintendentes en Colombia se requiere volver a la redacción original de los
numerales 8 y 9 del artículo 135 de la Constitución. Esto es, quitarles la posibilidad a los miembros
del Congreso de citar a los superintendentes a las sesiones y proponer frente a ellos la moción de
censura.
Esta restricción estaría compensada con la obligación que tendría cada superintendente de citar a
su respectivo Consejo Asesor en el momento en que deba tomar una decisión definitiva dentro de
una investigación administrativa sancionatoria. Así, los miembros de este Consejo entrarían a
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 161
equilibrar el poder de decisión del respectivo superintendente, emitiendo un concepto, del cual
podrá apartarse el funcionario expresando las razones concretas.
En síntesis, la iniciativa constitucional tiene por objetivo dotar de independencia y autonomía el
ejercicio de inspección, vigilancia y control ejercido por las superintendencias que limita derechos
de los particulares en el marco de la vida en comunidad. Así, mediante la implementación de estas
modificaciones se estaría (i) dotando de mayor independencia y autonomía a las
superintendencias, (ii) los superintendentes son funcionarios que cuentan con estabilidad en el
cargo y (iii) garantizando que las funciones que cumple cada superintendente son eminentemente
técnicas y deben ser desarrolladas teniendo en cuenta únicamente la Constitución y la ley, motivo
por el cual no son funcionarios políticos.
De los honorables congresistas, con sentimientos de consideración,
MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 162
Anexo 2: Proyecto de ley ordinaria
PROYECTO DE LEY No. de 2019
“por la cual se establece el régimen de las superintendencias, se modifican las Leyes 489 de
1998 y 909 de 2004 y el Decreto 775 de 2005 y se dictan otras disposiciones”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente ley regula la naturaleza y aspectos comunes a las
superintendencias, así como las calidades que deben tener quienes aspiren a ocupar los cargos de
superintendente, su período y el procedimiento de designación y remoción de los de los mismos.
ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. La presente ley se aplica a todas las
superintendencias que en la actualidad ejercen sus funciones a lo largo del territorio nacional y las
que decida crear el Congreso de la República.
CAPÍTULO II
Organización, naturaleza, funciones y características
ARTÍCULO 3o. ORGANIZACIÓN Y NATURALEZA. Las superintendencias son organismos
creados por la ley que cumplen las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas por la
ley o mediante delegación que realice el presidente de la República, previa autorización legal.
Cada superintendencia cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y
patrimonial. Su naturaleza es eminentemente técnica.
Quien dirige cada superintendencia es el respectivo superintendente, quien, a su vez, es su
representante legal.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 163
PARÁGRAFO. Las superintendencias conforman una suborganización autónoma e
independiente dentro de la rama ejecutiva del poder público. En tal sentido, no se encuentran
sujetas a ningún tipo de control por parte del presidente de la República, los ministros, los
directores de departamento administrativo ni a ninguna entidad o funcionario. Tampoco harán
parte de los sectores administrativos, los vigilarán.
ARTÍCULO 4o. RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE. Todos los actos, convenios y contratos
que celebren las superintendencias estarán regidos por lo establecido en la Ley 80 de 1993.
ARTÍCULO 5o. INTEGRACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
EN EL ORDEN NACIONAL. Modifíquese el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, el cual quedará
de la siguiente manera:
La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes
organismos y entidades:
1. Del Sector Central:
a. La Presidencia de la República;
b. La Vicepresidencia de la República;
c. Los Consejos Superiores de la administración;
d. Los ministerios y departamentos administrativos;
e. Las unidades administrativas especiales sin personería jurídica.
2. Del Sector descentralizado por servicios:
a. Los establecimientos públicos;
b. Las empresas industriales y comerciales del Estado;
c. Las unidades administrativas especiales con personería jurídica;
d. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios;
e. Los institutos científicos y tecnológicos;
f. Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta
g. Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o
autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 164
3. De la suborganización de las superintendencias
PARÁGRAFO 1.- Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las que el
Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someten al régimen
previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.
PARÁGRAFO 2.- A demás de lo previsto en el literal c) del numeral 1 del presente artículo, como
organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán
con carácter permanente o temporal y con representación de varias entidades estatales y, si fuere
el caso, del sector privado, los que la ley determine. En el acto de Constitución se indicará al
Ministerio o Departamento Administrativo al cual quedaren adscritos tales organismos.
PARÁGRAFO 3.- La suborganización de las superintendencias está integrada por las que
actualmente existen y las que la ley determine. Cada superintendencia es independiente en los
asuntos para los cuales es competente.
ARTÍCULO 6o. INTEGRACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Modifíquese el
artículo 39 de la Ley 489 de 1998, el cual quedará de la siguiente manera:
La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del
Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera
permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la
prestación de servicios públicos del Estado Colombiano.
La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo
nacional, son los organismos principales de la Administración.
Así mismo, los ministerios y los departamentos administrativos constituyen el Sector Central de
la Administración Pública Nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un
Ministerio o un Departamento Administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el Sector Descentralizado
de la Administración Pública Nacional y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley.
Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos
son los organismos principales de la Administración en el correspondiente nivel territorial. Los
demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación
y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas y los acuerdos, según el caso.
Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones
administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución
Política y la ley.
PARÁGRAFO. Las superintendencias inspeccionan, vigilan y controlan el estricto cumplimiento
de la ley y es en virtud de esas funciones que cumplen con una función administrativa accesoria.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 165
ARTÍCULO 7o. FUNCIONES. Las superintendencias tienen como función principal el velar
por el estricto cumplimiento de la ley en cada uno de los sectores en los que son competentes. Para
cumplir con esa finalidad tienen competencia para inspeccionar, vigilar y controlar la actividad
que, tanto particulares como entidades públicas realicen en el marco de la cada sector económico,
social, medioambiental o cultural.
PARÁGRAFO. En virtud de la inspección, las superintendencias pueden solicitar a particulares
o a entidades públicas el suministro de cualquier tipo de información a través de datos, informes,
papeles de comercio, así como decretar y practicar pruebas y adelantar visitas de inspección
administrativa. En todas sus actuaciones las superintendencias tendrán en cuenta lo establecido en
los artículos 15 y 29 de la Constitución Política.
Estas actuaciones se encuentran regidas por lo establecido en la Ley 1437 de 2011 y
subsidiariamente por lo establecido en la Ley 1564 de 2012.
PARÁGRAFO 2. La vigilancia es un grado más alto que la inspección, en virtud de esta función
las superintendencias deben centralizar su atención en el cuidado y seguimiento periódico de las
decisiones que tome un particular o una entidad pública que impacte el sector que se está viendo
perjudicado o en el cual se está poniendo en peligro el cumplimiento de la ley.
PARÁGRAFO 3. A través de la función de control, las superintendencias, teniendo en cuenta las
facultades particulares de cada una, establecidas en las leyes especiales que las rigen, podrán
imponer sanciones pecuniarias y/o en los casos en que aplique tomar el mando sobre las decisiones
de ciertas personas de derecho privado.
ARTÍCULO 8o. CARACTERÍSTICAS COMUNES A LA ESTRUCTURA DE LAS
SUPERINTENDENCIAS. Sin perjuicio de la estructura prevista en leyes especiales cada
superintendencia contará con los siguientes órganos u oficinas:
a) Despacho del superintendente respectivo
b) Consejo Asesor del superintendente
c) Secretaría General de la superintendencia
d) Oficina de control interno
e) Oficina de control interno disciplinario
PARÁGRAFO. El Consejo Asesor de cada superintendente estará integrado por cinco
profesionales expertos en los temas que maneja cada superintendencia y cuyas cualidades y
procedimiento de elección, designación y posesión se establece en el capítulo IV de la presente
ley.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 166
Su objetivo es servir al superintendente como órgano asesor para la toma de decisiones de carácter
definitivo, tales como la imposición de una multa o sanción a los sujetos vigilados o archivo de la
investigación. Su concepto será vinculante.
CAPÍTULO III
Período, calidades y procedimiento de nombramiento y remoción de los superintendentes
ARTÍCULO 9o. PERIODO FIJO. Desde la entrada en vigencia de la presente ley el período de
permanencia en el cargo de cada superintendente corresponderá al respectivo período presidencial
o en su defecto hasta que el nuevo presidente nombre al nuevo superintendente.
ARTÍCULO 10o. CALIDADES PARA OCUPAR EL CARGO DE SUPERINTENDENTE.
Las personas interesadas en convertirse en superintendente deberán acreditar las siguientes
calidades:
1. Título profesional y título de posgrado en la modalidad de maestría o doctorado en áreas afines
a las funciones del empleo a desempeñar.
2. Diez (10) años de experiencia profesional relacionada con las funciones del cargo a
desempeñar, adquirida en el sector público o privado, o experiencia docente en el ejercicio de
la cátedra universitaria en disciplinas relacionadas con las funciones del empleo.
3. Ser mayor de treinta y cinco (35) años.
PARÁGRAFO. Desde la entrada en vigencia de esta ley, cada superintendencia tendrá un año
para establecer las áreas a fines a las funciones que desempeña su respectivo superintendente,
documento compilado que deberá ser enviado a la Sala Plena de la Comisión Nacional del Servicio
Civil.
PARÁGRAFO 2. A los actuales superintendentes no se les exigirán requisitos distintos a los
acreditados en el momento de su posesión. Sin embargo, les serán aplicables las normas previstas
en los artículos 14 y 15 de la presente ley.
ARTÍCULO 11o. PROCEDIMIENTO DE NOMBRAMIENTO DE LOS
SUPERINTENDENTES. Cuatro (4) meses antes del inicio del nuevo período presidencial, la
Comisión Nacional del Servicio Civil debe realizar una convocatoria pública para suplir cada uno
de los cargos de superintendentes. A esta podrán presentar su hoja de vida todas aquellas personas
que consideren cumplen los requisitos para ocupar dichos cargos. El procedimiento está dividido
en tres etapas:
-Primera etapa: La Comisión Nacional del Servicio Civil pública la convocatoria a través de su
página web, en la que otorga veinte (20) días hábiles a los posibles interesados que consideren
cumplir los requisitos para que envíen sus hojas de vida.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 167
-Segunda etapa: Una vez cumplidos los veinte (20) días, la Comisión Nacional del Servicio Civil,
una vez cerrada la etapa para recibir hojas de vida, tendrá veinte (20) días hábiles para la
verificación de las hojas de vida, dentro de los cuales podrá pedir aclaraciones o subsanaciones.
-Tercera etapa: Superada la anterior etapa, la Sala Plena de la Comisión Nacional del Servicio
Civil pasará a formar una terna con los candidatos que, a su juicio sean los más idóneos para
ocupar los cargos. Caso en el cual, de considerarlo pertinente podrá realizar entrevistas. Esta etapa
debe cumplirse antes de que el nuevo presidente de la República se posesione.
Elegidos los tres candidatos para suplir el cargo de cada superintendente, y una vez posesionado
el nuevo presidente de la República, la Sala Plena de la Comisión Nacional del Servicio Civil
enviará a la Presidencia de la República cada una de las ternas identificando plenamente para qué
cargo de superintendente es. El presidente de la República elegirá de cada terna a quienes serán
los nuevos superintendentes para posteriormente posesionarlos en el cargo.
PARÁGRAFO. De llegarse a presentar alguna alteración en el proceso de convocatoria por parte
de la Comisión Nacional del Servicio Civil que genere que el presidente de la República no tenga
las ternas después de dos meses de haber sido posesionado, el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República adelantará el proceso de convocatoria y conformación de las ternas.
ARTÍCULO 12o. CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. Modifíquese el literal a) del
numeral 2 del artículo 5 de la Ley 909 de 2004, el cual quedará de la siguiente manera:
Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera
administrativa, con excepción de:
(…)
2. Los de libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes criterios:
a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción
de políticas o directrices así:
En la Administración Central del Nivel Nacional:
Ministro; Director de Departamento Administrativo; Viceministro; Subdirector de Departamento
Administrativo; Consejero Comercial; Contador General de la Nación; Subcontador General de la
Nación; Superintendente Delegado e Intendente; Director y Subdirector de Unidad Administrativa
Especial; Secretario General y Subsecretario General; Director de Superintendencia; Director de
Academia Diplomática; Director de Protocolo; Agregado Comercial; Director Administrativo,
Financiero, Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo; Subdirector Administrativo,
Financiero, Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo, Director de Gestión; Jefes de
Control Interno y de Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces; Jefe de Oficina, Jefes
de Oficinas Asesoras de Jurídica, Planeación, Prensa o de Comunicaciones; Negociador
Internacional; Interventor de Petróleos, y Capitán de Puerto.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 168
ARTÍCULO 13o. CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS EN LAS
SUPERINTENDENCIAS. Modifíquese el numeral 7.1 del artículo 7 del Decreto 775 de 2005,
el cual quedará de la siguiente manera:
Los empleos de las entidades reguladas por el presente decreto son de carrera, con excepción de
los empleos de libre nombramiento y remoción.
Son de libre nombramiento y remoción los siguientes:
7.1 Superintendente Delegado, Intendente, Secretario General, Director de Superintendencia,
Director Administrativo, Financiero, Técnico u Operativo; Subdirector Administrativo,
Financiero, Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo, Director de Gestión, Jefes de
Control Interno y de Control Interno Disciplinario, Jefe de Oficina, Jefes de Oficinas Asesoras de
Jurídica, Planeación, Prensa o de Comunicaciones, o quien haga sus veces en cualquiera de los
cargos descritos sin tener en cuenta la denominación.
ARTÍCULO 14o. CAUSALES TAXATIVAS DE REMOCIÓN DE LOS
SUPERINTENDENTES. La Sala Plena de la Comisión Nacional del Servicio Civil decidirá
remover a un superintendente en el caso en que se configure alguna de las siguientes causales:
1. Condena mediante sentencia judicial por la comisión de un delito, bien sea en la modalidad de
dolo o culpa.
2. Por supresión del empleo.
3. Por invalidez absoluta.
4. Por abandono del cargo.
5. Por sanción disciplinaria en firme proferida por la Procuraduría General de la Nación u órgano
competente.
6. Por sanción fiscal en firme proferida por la Contraloría General de la República u órgano
competente.
7. Por renuncia debidamente motivada y aceptada.
PARÁGRAFO. De configurarse la situación de remoción y, contando con decisión de la Sala
Plena de la Comisión Nacional del Servicio Civil, ésta deberá adelantar una nueva convocatoria
pública en un tiempo no mayor a quince días hábiles para nuevamente remitir la respectiva terna
al presidente de la República para elegir el nuevo superintendente. Mientras tanto, el empleo será
podrá proveído de manera transitoria a través del encargo, funcionario que será designado por el
presidente de la República.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 169
ARTÍCULO 15o. NOMBRAMIENTO Y DESIGNACIÓN SUPERINTENDENTES
DELEGADOS. Dependiendo de la estructura orgánica de cada superintendencia corresponderá
al superintendente nombrar y remover libremente a los superintendentes delegados, igual que a
los funcionarios establecidos en el artículo 7 del Decreto 775 de 2005.
CAPÍTULO IV
Consejos Asesores
ARTÍCULO 16o. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO. Los Consejos Asesores son
órganos que prestan su colaboración a los superintendentes al momento de tomar decisiones
definitivas en investigaciones. En tal sentido, una vez haya sesionado el respectivo consejo con el
superintendente, este emitirá un concepto, del cual se dejará constancia en un acta. El
superintendente podrá apartarse de dicho concepto expresando, en al acto que pone fin a la
actuación administrativa, las razones de hacerlo.
Cada Consejo Asesor estará integrado por cinco expertos en los temas de la respectiva
superintendencia. El nombramiento de cada uno de los integrantes de cada consejo (un consejo
para cada superintendencia) será de la siguiente manera:
1. Un miembro elegido por el ministro del ramo del sector administrativo que vigila la
superintendencia.
2. Un miembro elegido por la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-.
3. Un miembro nombrado por la Universidad Nacional.
4. Un miembro nombrado por la Asociación Nacional de Empresarios -ANDI-
5. Un miembro nombrado por la Procuraduría General de la Nación.
Los requisitos para ser nombrado miembro de un Consejo Asesor serán:
1. Tener un posgrado en temas afines con los que trata la respectiva superintendencia.
2. Haber ejercido su profesión de manera académica o profesional por más de 15 años con
buen crédito.
PARÁGRAFO. Los miembros de los Consejos Asesores no serán de dedicación exclusiva.
PARÁGRAFO 2. Las superintendencias, así como las entidades encargadas de nombrar a los
miembros de los Consejos Asesores tendrán un año a partir de la promulgación de esta ley para
poner en funcionamiento estos órganos.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 170
ARTÍCULO 17o. POSESIÓN Y PERIODO DE LOS INTEGRANTES DE LOS CONSEJOS
ASESORES. Los integrantes de los Consejos Asesores, una vez nombrados, se posesionarán ante
el respectivo superintendente y su período corresponderá al del presidente de la República.
PARÁGRAFO. El hecho que el superintendente respectivo sea removido del cargo no afecta en
nada el período de los integrantes del Consejo Asesor.
PARÁGRAFO 2. Los integrantes de cada Consejo Asesor perderán su calidad en el caso en que
se verifique:
1. Que han sido condenados mediante sentencia judicial por la comisión de un delito, bien sea en
la modalidad de dolo o culpa.
2. Que han sido declarados inválidos absoluta.
3. Que han dejado de asistir a tres sesiones.
4. Que han sido sancionados por la Procuraduría General de la Nación o la Contraloría General
de la República.
5. Que han presentado renuncia y esta ha sido aceptada por el respectivo superintendente.
En caso de presentarse alguna de estas situaciones, la entidad nominadora deberá nombrar un
nuevo integrante en menos de veinte (20) días.
CAPÍTULO V
Creación de dos superintendencias
ARTÍCULO 18o. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE EDUCACIÓN. Créase la
Superintendencia de Educación para que ejerza las funciones de inspección, vigilancia y control
en el sector educación.
PARÁGRAFO. La Superintendencia Nacional de Educación ejercerá sus funciones frente a las
instituciones privadas, instituciones oficiales, entes universitarios autónomos y todas las personas
u organismos que hagan parte del sistema de educación superior.
ARTÍCULO 19o. SUPERINTENDENCIA DE MEDIO AMBIENTE. Créase la
Superintendencia del Medio Ambiente para que ejerza las funciones de inspección, vigilancia y
control encaminadas a la protección del medio ambiente y los recursos naturales.
PARÁGRAFO. La Superintendencia de medio ambiente será competente para adelantar las
investigaciones administrativas sancionatorias por cualquier tipo de afectaciones al medio
ambiente cometidas por cualquier persona natural o jurídica. En virtud de este procedimiento
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 171
velará porque se mitiguen los eventuales daños que puedan ser causados al medio ambiente sano
o que se indemnicen los daños ya causados.
ARTÍCULO 20o. ESTRUCTURA ORGÁNICA, FUNCIONES Y PLANTA DE
PERSONAL. El Gobierno Nacional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales
adoptará la estructura orgánica de la Superintendencia Nacional de Educación y de la
Superintendencia de Medio Ambiente para el cumplimiento de sus funciones dentro de los seis
(6) meses siguientes a la promulgación de esta ley. En igual sentido, establecerá las funciones
específicas de ambas superintendencias y procederá a adoptar la planta de personal necesaria para
su funcionamiento.
CAPÍTULO VI
Modificaciones a la Ley 489 de 1998
ARTÍCULO 21o. ORIENTACIÓN Y CONTROL RAMA EJECUTIVA DEL PODER
PÚBLICO. Modifíquese el artículo 41 de la Ley 489 de 1998, el cual quedará de la siguiente
manera:
ARTÍCULO 41.- La orientación, control y evaluación general de las actividades de los
organismos y entidades administrativas corresponde al Presidente de la República y en su
respectivo nivel, a los ministros, los directores de departamento administrativo, los
superintendentes, los gobernadores, los alcaldes y los representantes legales de las entidades
descentralizadas y sociedades de economía mixta de cualquier nivel administrativo.
En el orden nacional, los ministros y directores de departamento administrativo orientan y
coordinan el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades descentralizadas y las
sociedades de economía mixta que les estén adscritas o vinculadas o integren el Sector
Administrativo correspondiente.
ARTÍCULO 22o. SECTORES ADMINISTRATIVOS. Modifíquese el artículo 42 de la Ley
489 de 1998, el cual quedará de la siguiente manera:
ARTICULO 42. SECTORES ADMINISTRATIVOS. El Sector Administrativo está integrado por
el Ministerio o Departamento Administrativo y demás entidades que la ley defina como adscritas
o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área.
ARTÍCULO 23o. CONTENIDO DE LOS ACTOS DE CREACIÓN. Modifíquese el
parágrafo del artículo 50 de la Ley 489 de 1998, el cual quedará de la siguiente manera:
PARAGRAFO. Los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales estarán
adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 172
demás organismos y entidades estarán adscritos o vinculados, según lo determine su acto de
creación.
ARTÍCULO 24o. FUNCIONES. Modifíquese el numeral 7 del artículo 59 de la Ley 489 de
1998, el cual quedará de la siguiente manera:
ARTICULO 59. FUNCIONES. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos,
sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales:
(…)
7. Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras
orgánicas, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que a cada uno de
ellos estén adscritas o vinculadas.
CAPÍTULO VII
Derogaciones y vigencia
ARTÍCULO 25o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de su
promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los artículos 66 y 82
de la Ley 489 de 1998, el Decreto 1817 de 2015, el artículo 11.2.1.1.1. del Decreto 2555 de 2010,
el artículo 1 del Decreto 1023 de 2012, los artículos 1.2.1.1. y 1.2.1.2. del Decreto 1023 de 2012,
el artículo 2 del Decreto 990 de 2002, el artículo 1 del Decreto 2462 de 2013, el artículo 1 del
Decreto 2723 de 2014 y el artículo 1 del Decreto 2355 de 2006.
PARÁGRAFO. A partir de su promulgación, el presidente de la República tendrá un año para
reorganizar la estructura la rama ejecutiva del orden nacional, teniendo en cuenta que las
superintendencias ya no van a ser entidades adscritas a ningún ministerio ni departamento
administrativo y, que conformarán una suborganización autónoma e independiente.
De los honorables Senadores,
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 173
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO DE LEY
I. Del contenido del proyecto de ley ordinaria
A través de este proyecto de ley se busca modificar el régimen legal de las superintendencias en
Colombia, esto por cuanto la función que cumplen estos organismos es sumamente importante
para la preservación del Estado de Derecho. En este entendido, que las superintendencias cuenten
con un alto grado de independencia y autonomía es lo que efectivamente garantizará que cumplan
de una manera correcta sus funciones; funciones de inspección, vigilancia y control a través de las
cuales el Estado interviene en el ejercicio de los derechos de los sujetos vigilados.
Hoy día, las superintendencias se encuentran reguladas en la Ley 489 de 1998, “Por la cual se
dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se
expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones
previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones,” así como por el acto de creación de cada Superintendencia. Ésta las establece como
órganos técnicos que pueden o no tener personería jurídica, lo cual determinará si están en el sector
central o descentralizado de la administración pública nacional. En igual sentido, la ley señala que
las superintendencias están adscritas a un ministerio o a un departamento administrativo. En ese
entendido, harán parte de los distintos sectores administrativos que son presididos por el respectivo
ministro o director de departamento administrativo.
Así, las superintendencias hacen parte de la rama ejecutiva y están sometidas al control del
ministro o director de departamento administrativo correspondiente y al presidente de la
República. Entonces, para dotar a las superintendencias de mayor independencia y autonomía se
hace necesario modificar su naturaleza, su ubicación dentro de la rama ejecutiva del poder, así
como el período, procedimiento de selección y nombramiento y remoción de los jefes de estas
entidades y la institución de los Consejos Asesores que contribuyan a la toma de decisiones de los
superintendentes en los procesos administrativos sancionatorios.
Conforme lo anterior, se hace necesario modificar normas contenidas en las Leyes 489 de 1998 y
909 de 2004, sin perjuicio de las derogatorias que debe hacerse de otras normas.
II. En concordancia con lo establecido por la Organización para la Cooperación del
Desarrollo Económico -OCDE-
Lo establecido en el presente proyecto de ley se encuentra en concordancia con lo que ha
establecido la OCDE en relación con la necesaria autonomía e independencia de las
superintendencias. Sin embargo, en dicho documento únicamente se hace referencia al ejercicio
de las funciones de la Superintendencia Financiera de Colombia, la Superintendencia de
Sociedades y la Superintendencia de Industria y Comercio. Así en el documento POLÍTICAS
PRIORITARIAS PARA UN DESARROLLO INCLUSIVO ENERO 201543 se estableció entre
otros aspectos la necesidad de:
43 Recuperado de https://www.oecd.org/about/publishing/colombia-politicas-prioritarias-para-un-desarrollo-
inclusivo.pdf
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 174
“Conceder mayor independencia al organismo responsable de la competencia
(Superintendencia de Industria y Comercio, SIC). Revisar las barreras a la competencia en
los mercados de productos clave, como los productos financieros y los alimentos, y en los
mercados de comunicaciones fijas y móviles” (OCDE, 2015, p. 7).
“Poner en práctica una reglamentación de calidad y avanzar hacia un enfoque de
gobernanza regulatoria reforzando la autonomía, la responsabilidad y la protección jurídica
de los organismos de reglamentación y de las superintendencias” (OCDE, 2015, p. 7).
“Conceder más independencia a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), así
como más personal cualificado para que incremente su eficacia” (OCDE, 2015, p. 48).
“Proporcionar una mayor autoridad a la Superintendencia Financiera para supervisar a los
holdings de conglomerados financieros así como sus relaciones con empresas no
financieras que sean parte del mismo grupo con vistas a asegurar su supervisión efectiva”
(OCDE, 2015, p. 48).
Además, que:
“La autoridad y la eficacia de la Superintendencia Financiera y de la Superintendencia de
Sociedades podría reforzarse si se nombraran cargos independientes del ciclo político por
períodos concretos, y si fuera obligatorio publicar las razones de su destitución para
asegurar un nivel apropiado de independencia en sus funciones de supervisión y
regulación” (OCDE, 2015, p. 43).
“La Ley 1340 de 2009, por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de
la competencia, ha mejorado la política de competencia, pero en ciertos aspectos es
demasiado laxa. Para su correcto funcionamiento, la Superintendencia de Industria y
Comercio (SIC) debería tener independencia política. […] Asimismo, debería hacerse un
mayor esfuerzo para responder a la fuerte resistencia del sector agropecuario y, en menor
medida, del sector aeronáutico con relación a los principios de política de competencia.
Dichas medidas podrían requerir que la autoridad de defensa de la competencia tuviera
que incrementar sus funcionarios y que redujera la rotación de personal. (OCDE, 2015, p.
46).
“Hay que reforzar la autonomía, la responsabilización y la protección legal de los
organismos de reglamentación y de las superintendencias, y también es necesario mejorar
el papel y las prácticas del aparato jurídico que presta apoyo a la aplicación efectiva de la
legislación en materia contractual” (OCDE, 2015, p. 53).
“Sostener un marco regulatorio de calidad y pasar a un enfoque de gobernanza desde la
regulación: a) estableciendo un órgano de supervisión en el Gobierno para promover la
calidad de las regulaciones; b) desarrollando un marco obligatorio común de normas y
prescripciones para preparar las regulaciones, incluida la consulta y la valoración de
impacto ex ante (p. ej., evaluación del impacto de la reglamentación); c) explicitando los
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 175
roles de las entidades territoriales para ofrecer una mejor regulación, y d) reforzando la
autonomía, la responsabilidad y la protección legal de los organismos de reglamentación
y de las superintendencias” (OCDE, 2015, p. 54).
En este sentido, con el proyecto de ley propuesto se buscaría cumplir con los lineamientos
establecidos por la OCDE que además serían extensivos a las otras siete -nueve, con las nuevas a
crear- superintendencias.
III. Puntos específicos y necesidad de modificación
Naturaleza jurídica de las superintendencias
Las superintendencias, al igual que están concebidas hoy día, son órganos técnicos que desarrollan
las funciones de inspección vigilancia y control. En la actualidad sólo una de ellas no cuenta con
personería jurídica -la Superintendencia del Subsidio Familiar-, motivo por el cual se establecerá
que de ahora en adelante cada superintendencia tenga personería jurídica propia.
Cada una de ellas tendrá como representante legal al respectivo superintendente, quien,
lógicamente podrá delegar ciertas funciones en los funcionarios de inferior nivel.
El régimen jurídico aplicable a las actuaciones contractuales de cada superintendencia será el
contenido en la Ley 80 de 1993 y las funciones que estas cumplen las establecidas en las leyes y
decretos especiales que rigen cada una de ellas. Sin perjuicio de la estructura interna de cada una
de ellas, contarán con los siguientes órganos u oficinas: Despacho del Superintendente, Consejo
Asesor del Superintendente, Oficina de Control Interno y Oficina de Control Interno Disciplinario.
Además, las superintendencias dejarán de ser entidades adscritas a determinado ministerio o
departamento administrativo, configurando una nueva suborganización dentro de la rama
ejecutiva del nivel nacional.
En este sentido, para lograr armonizar las disposiciones relacionadas con la naturaleza jurídica de
las superintendencias es necesario modificar el parágrafo del artículo 50, el numeral 7 del artículo
59, los literales b y h del artículo 61, artículos 68 y derogarse los artículos 66 y 82 de la Ley 489
de 1998.
Ubicación de las superintendencias dentro de la rama ejecutiva
Hoy día las superintendencias que tienen personería jurídica se encuentran ubicadas dentro del
sector descentralizado de la administración nacional, mientras que la que no tiene personería
jurídica está en el sector central. Al cambiar ciertos aspectos de su naturaleza, entre ellos que no
estén adscritas a los ministerios o departamentos administrativos es necesario variar la estructura
del Estado, viéndose reflejado en las modificaciones que deben ser introducidas a los artículos 38
y 39 de la Ley 489 de 1998, estableciendo que las superintendencias no harán parte de los sectores
administrativos, sino que observarán y vigilarán desde una óptica externa el cumplimiento de la
ley en cada uno de ellos. En este sentido ya no serán los ministros quienes establezcan los
lineamientos del ejercicio y cumplimiento de funciones de estas —artículos 41 y 42 Ley 489—.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 176
Por ende, las superintendencias seguirían cumpliendo funciones encomendadas al presidente de
la República, pero sin ser parte de determinado sector administrativo lo cual deriva en que no sea
el ministro o el director de departamento administrativo correspondiente quien establezca las
directrices a seguir para el correcto desarrollo de las actividades encomendadas a estos órganos.
Conforme lo anterior deberá modificarse lo establecido en los artículos 38, 39, 41 y 42 de la Ley
489, removiendo de algunos de ellos el concepto de superintendencia y adecuándolo a la nueva
concepción en otros de ellos.
Procedimiento para la elección/designación del respectivo superintendente
El procedimiento de elección y nombramiento de cada superintendente será un proceso complejo
en el que no solo intervendrá el presidente de la República, sino que a la Comisión Nacional del
Servicio Civil se le encomendará una importante función. Estará en cabeza de la Sala Plena de la
Comisión Nacional del Servicio Civil adelantar una convocatoria pública en la cual pueden
participar todos aquellos profesionales que consideren cumplen con las calidades para ocupar los
cargos de superintendentes. La Comisión Nacional del Servicio Civil revisará el cumplimiento de
los requisitos mínimos y elaborara una terna para cada cargo que será presentada al presidente de
la República una vez inicie funciones. De cada terna el presidente elegirá a quien considere más
apto e idóneo para ocupar el cargo y lo posesionará.
Período fijo para todos los superintendentes
En consonancia con lo establecido por la OCDE y en virtud del principio de independencia, el
período para todos los superintendentes corresponderá al respectivo período presidencial. De esta
forma, se encuentran blindados contra cualquier decisión del ejecutivo que busque presionarlos a
tomar determinada decisión en el ejercicio de sus funciones.
Causales taxativas de remoción de los superintendentes
Al establecer unas causales taxativas de remoción de los superintendentes se está garantizando el
cumplimiento del período fijo y la continuidad en el ejercicio de sus funciones. Además, estará en
cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil el establecer que un superintendente se
encuentra inmerso en alguna de estas causales. En este sentido, no será el presidente quien
establezca si un superintendente debe, eventualmente, abandonar el cargo.
Establecimiento de órganos asesores para la toma de decisiones de los superintendentes
El principio de independencia se vería fortalecido al establecer la necesidad de adoptar dentro de
la estructura de las superintendencias la existencia de unos Consejos Asesores que deberán emitir
concepto cuando el superintendente deba tomar una decisión definitiva que ponga fin a la
actuación administrativa. Esto otorgaría mayor legitimidad a las decisiones de los
superintendentes. De la sesión de este Consejo quedará la respectiva acta. Sin embargo, el
superintendente podría apartarse del concepto emitido por el consejo asesor.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 177
Ahora, estos consejos estarían integrados por cinco profesionales expertos en los temas que
maneja cada superintendencia que deberán cumplir con ciertos requisitos. Cada uno de estos
miembros será nombrado por una entidad diferente, esto para que haya pluralidad, participación
y mayor discusión al momento en que exista la necesidad de tomar una decisión que afectará a un
mercado, a un sector de la sociedad o a una persona natural o jurídica. Una vez seleccionados y
nominados los integrantes de estos consejos serán posesionados por el superintendente respectivo,
iniciarán labores y su período corresponderá al del presidente de la República.
Finalmente, quienes integren estos consejos no serán de dedicación exclusiva.
Necesidad de crear dos nuevas superintendencias
Hoy día dos sectores que se encuentran en la mira de la sociedad son el sector educación y el
sector ambiente. En ambos sectores, son continuos los problemas que se presentan y que afectan
el normal desarrollo de la vida en comunidad. Además, ambos derechos, derecho a la educación
y derecho al medio ambiente sano, fueron establecidos en la Constitución como derechos que
deben ser garantizados y protegidos por el Estado.
Quienes cumplen las funciones de inspección, vigilancia y control en estos sectores son el
Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Ambos
ministerios cuentan con una gran carga laboral y las funciones que cumplen son políticas y
administrativas, las cuales en nada tienen que ver con la función de policía administrativa. En tal
sentido, valdría la pena, hacer un esfuerzo por crear las superintendencias que se encarguen, de
manera técnica y concreta, de ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control en estos
sectores tan relevantes de la vida nacional.
De llegarse a aprobar este proyecto de ley, pasarían a ser doce superintendencias que conformarían
la suborganización autónoma e independiente dentro de la rama ejecutiva.
IV. Correspondencia del presente proyecto de ley con las propuestas del presidente Iván
Duque Márquez
Dentro de las propuestas del actual presidente Iván Duque, la establecida con el número 44
establecía lo siguiente: superintendencias y comisiones de regulación contarán con independencia
política. En desarrollo de esta, se buscaba que el nombramiento de los superintendentes fuera por
un término fijo de cuatro años, con muerte política de cuatro años adicionales. Así mismo, tendrían
independencia presupuestal, teniendo rubros propios y estables en el Plan Nacional de Desarrollo.
Con base en lo expuesto anteriormente, ponemos a disposición de la Honorable Cámara de
Representantes de la Republica de Colombia, la discusión y aprobación del presente Proyecto de
Ley.
De los honorables congresistas, con sentimientos de consideración,
MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 178
Anexo 3: Historia, funcionamiento y estructura de cada superintendencia en Colombia
Superintendencia Financiera de Colombia
La Superintendencia Financiera se estableció en 2005 mediante la fusión entre la Superintendencia
Bancaria y la Superintendencia de Valores. Para entender ambos antecedentes resulta relevante
revisar cómo surgió de cada una de ellas.
La Superintendencia Bancaria —primera superintendencia creada en territorio
colombiano— fue producto de las recomendaciones realizadas por la misión Kemmerer en 1923.
En este sentido, fue creada mediante la Ley 45 de ese mismo año con el objetivo de vigilar el
estricto cumplimiento de las leyes y reglamentos del sector por parte de las personas y entidades
que ejercían dichas actividades. Así mismo:
La Ley 45 de 1923, estableció un marco equilibrado de responsabilidades entre la función
estatal de vigilancia, el comportamiento de los propietarios y administradores del sistema
y la racionalidad del público ahorrador e inversionista, bajo las siguientes bases: necesidad
de permiso o autorización estatal para la constitución de la personalidad bancaria y la
apertura de nuevos establecimientos; prohibición a los bancos comerciales de ser
propietarios de otras empresas o de bienes que no tuvieran que ver con su actividad
principal, es decir, se restringió su actividad a la estrictamente bancaria; exigencia de un
capital mínimo para poder operar; cumplimiento de condiciones de idoneidad,
profesionalismo y experiencia, por parte de las personas interesadas en dedicarse a la
actividad financiera y sometimiento al control y vigilancia del Estado, por conducto de la
Superintendencia Bancaria. (Superintendencia financiera)
Posteriormente se expidieron leyes que actualizaron las funciones de esta entidad, tales
como la Ley 45 de 1990, Ley 35 de 1993 y el Decreto Ley 663 de 1993.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 179
Por su parte, la Superintendencia de Valores se estableció inicialmente como la Comisión
Nacional de Valores en 1979. A través de esta comisión se buscó “estimular, organizar y regular
el mercado público de valores” (L. 32/1979, Art. 1). No obstante denominarse superintendencia,
dentro de sus funciones iniciales no tenía la de inspeccionar, vigilar o controlar los agentes del
mercado, esto solo ocurrió a partir de 1982 con la expedición del Decreto 2920.
De manera posterior, la Constitución Política de 1991 (artículo 52 transitorio) ordenó al
presidente de la República establecer a la Comisión Nacional de Valores como una
superintendencia, hecho que se concretó a través del Decreto 2115 de 1992. Así, esta nueva
entidad ejercería
Control sobre los emisores de valores, con el fin primordial de velar por la calidad,
oportunidad y suficiencia de la información que éstos deben suministrar y presentar al
público, proteger los intereses de los inversionistas y verificar que quienes participen en el
mercado público de valores ajusten sus operaciones a las normas que lo regulan.
(Superintendencia financiera)
Finalmente, en 2005, mediante Decreto 4327, las Superintendencias Bancaria y de Valores
se fusionaron, dando paso a la Superintendencia Financiera, en virtud de lo cual se creó “un nuevo
esquema de supervisor, que respond[ería] a las nuevas realidades del sistema financiero
colombiano” (Superintendencia financiera).
La Superintendencia Financiera cuenta con personería jurídica propia —art. 12.2.1.1.4. del
Decreto 2555 de 2010— y está adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las funciones
de éste órgano se resumen en
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 180
La inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades de carácter
financiero, bursátil, aseguradora o cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público (Stevens, 2017, párr.10).
En la actualidad se encuentra organizada de la siguiente manera:
Esquema n.° 1: Organigrama Superintendencia Financiera
Elaboración: A partir de la información contenida en el organigrama de la página web de la
Superintendencia de Financiera de Colombia.
Superintendencia de Sociedades
En 1931, a través de la Ley 58, se creó la Superintendencia de Sociedades Anónimas, sin embargo,
hasta 1936 a través de la Ley 128 y mediante el Decreto 1984 de 1939 se estableció como una
dependencia del Ministerio de Economía Nacional. Fue en 1945, mediante el acto legislativo 1,
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 181
que se consagró constitucionalmente la atribución presidencial de inspección de las sociedades
comerciales. De manera posterior, en 1957 el ámbito de inspección y vigilancia en cabeza de esta
superintendencia se extendió a otras sociedades comerciales, en busca de garantizar los intereses
generales; finalmente en 1967 —mediante Leyes 444 y 688— se estableció el control sobre
cualquier persona jurídica, excepto las vigiladas por la entonces Superintendencia Bancaria.
Mediante la Ley 3163 de 1968 se cambió el nombre, pasándose a denominar como se
conoce hoy: Superintendencia de Sociedades. En 1971, con la expedición del Código de Comercio
se estableció el control de carácter subjetivo sobre las personas en quienes recaería la inspección
y vigilancia en cabeza de este órgano técnico. Posteriormente, y una vez expedida la Constitución
Política de 1991, se expidió el Decreto 2155 de 1992, mediante el cual se reestructuró la entidad.
Después en 1995 se expidió la Ley 222 de 1995, la cual “fortaleció el desarrollo empresarial, con
figuras nuevas como la empresa unipersonal y la escisión” (Superintendencia de Sociedades, 2012,
p. 10).
Esta superintendencia se encuentra adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
y conforme lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 1023 de 2012 cuenta con personería jurídica.
Dentro de sus funciones se encuentran las siguientes: (i) participar en la formulación de las
políticas en todas aquellas materias que tengan que ver con la inspección, vigilancia y control de
las sociedades comerciales y empresas unipersonales, (ii) ejercer, de acuerdo con la ley, la
inspección, vigilancia y control sobre las sociedades comerciales, sucursales de sociedad
extranjera y empresas unipersonales, (iii) someter a control a cualquier sociedad comercial,
sucursal de sociedad extranjera o empresa unipersonal no vigilada por otra Superintendencia, y
ordenar los correctivos necesarios para subsanar las situaciones críticas de orden jurídico,
contable, económico y administrativo de esa compañía, (iv) adoptar las medidas administrativas a
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 182
que haya lugar, respecto de las sociedades no vigiladas por la Superintendencia Financiera de
Colombia, en los términos establecidos en la ley, (v) someter a la vigilancia de la Superintendencia
de Sociedades a cualquier sociedad no vigilada por otra superintendencia en los términos previstos
en la ley, (vi) exigir la preparación y difusión de estados financieros de períodos intermedios y
ordenar la rectificación de los estados financieros o sus notas, cuando no se ajusten a las normas
legales y (vii) ejercer las funciones jurisdiccionales que le han sido asignadas por la ley, entre
otras (D. 1023/2012, Art. 8).
Actualmente se encuentra organizada de la siguiente manera:
Esquema n.° 2 Organigrama Superintendencia de Sociedades
Elaboración: A partir de la información contenida en el organigrama de la página web de la
Superintendencia de Sociedades.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 183
Superintendencia de Industria y Comercio
Fue creada mediante el Decreto 2974 del 3 de diciembre de 1968. El artículo 25 de dicho acto
dispuso:
Artículo 25. Superintendencia de Industria y Comercio. Créase la Superintendencia de
Industria y Comercio adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico y encargada de
cumplir las funciones de vigilancia y control que de acuerdo con las normas vigentes
corresponden al Ministerio de Fomento. (D. 2974/1968, Art. 25)
Sus funciones iniciales fueron establecidas en el artículo 26 del mismo decreto de creación
y posteriormente se ha modificado en varias ocasiones tanto sus funciones como su estructura44.
Dentro de sus funciones se encuentran (i) velar por la observancia de las disposiciones
sobre protección de la libre competencia en los mercados nacionales, (ii) velar por la observancia
de las disposiciones sobre protección al consumidor, (iii) velar por la observancia de las
disposiciones sobre protección a suscriptores, usuarios y consumidores de los servicios de
telecomunicaciones, (iv) administrar el sistema nacional de propiedad industrial, tramitar y decidir
asuntos relacionados con propiedad industrial, (v) ejercer control y vigilancia sobre las cámaras
de comercio y coordinar lo relacionado con el registro único mercantil, (vi) establecer, coordinar,
dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de calidad, pesas, medidas y
metrología, (vii) proteger los datos personales de las personas en territorio colombiano y (viii)
ejercer funciones jurisdiccionales en materia de protección al consumidor, competencia desleal y
propiedad industrial, entre otras (D. 4886/2011, Art. 1).
44 Ley 2 de 1973, Decreto 622 de 1974, Decreto 149 de 1976, Decreto 3466 de 1984, Decreto 2153 de 1992, Ley 446
de 1998, Ley 510 de 1999, Decreto 1130 de 1999, Ley 527 de 1999, Leyes 546 y 550 de 1999, Ley 640 de 2001, Ley
962 de 2005, Ley 1395 de 2010, Ley 1266 de 2008, Decreto 4738 de 2008, Ley 1335 de 2009, Ley 1340 de 2009,
Ley 1341 de 2009, Ley 1369 de 2009, Decreto 3523 de 2009, Ley 1438 de 2011, Ley 1480 de 2011, Decreto 4130 de
2011, Decreto 4175 y 4176 de 2011 y Decreto 4886 de 2011, entre otras.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 184
Por otro lado, esta superintendencia fue dotada de personería jurídica mediante el artículo
71 de la Ley 1151 de 2007, es decir pertenece al sector descentralizado de la administración
nacional, adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Actualmente se encuentra
organizada de la siguiente manera:
Esquema n.° 3: Organigrama Superintendencia de Industria y Comercio
Elaboración: A partir de la información contenida en el organigrama de la página web de la
Superintendencia de Industria y Comercio.
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Esta es la única superintendencia de rango constitucional, creada mediante el artículo 370 de la
Constitución el cual dispone
Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas
generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 185
y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control,
la inspección y vigilancia de las entidades que los presten. (CN Art. 370)
Posteriormente, y en desarrollo del artículo citado, se expidió el Decreto 990 de 2002, en
cuyo artículo 2 dispone que esta superintendencia cuenta con personería jurídica y está adscrita al
Departamento Nacional de Planeación (Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios).
Dentro de las funciones de este órgano se encuentran las siguientes (i) vigilar y controlar
el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten
servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios
determinados y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de
otra autoridad, (ii) vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de
servicios públicos y los usuarios, apoyar las labores que en este mismo sentido desarrollan los
Comités Municipales de Desarrollo y Control Social de los servicios públicos domiciliarios y
sancionar sus violaciones, (iii) sancionar a las empresas de servicios públicos domiciliarios,
cuando no apliquen al cobro de sus tarifas residenciales, las estratificaciones adoptadas por
decretos de los alcaldes, máximo cuatro (4) meses después de vencidos los plazos previstos en el
artículo 3 de la Ley 732 de 2002. (iv) adelantar las investigaciones por competencia desleal y
prácticas restrictivas de la competencia de los prestadores de servicios públicos domiciliarios e
imponer las sanciones respectivas, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 142 de 1994, (v)
evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de los prestadores de servicios públicos
sujetos a su control, inspección y vigilancia, de acuerdo con los indicadores definidos por las
Comisiones de Regulación; publicar sus evaluaciones y proporcionar, en forma oportuna, toda la
información disponible a quienes deseen hacer evaluaciones independiente y (vi) sancionar, en
defensa de los usuarios y para proteger la salud y bienestar de la comunidad, a los alcaldes y
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 186
administradores de aquellos municipios que presten en forma directa uno o más servicios públicos
e invitar a una empresa de servicios públicos para que ésta asuma la prestación del servicio en los
términos del numeral 6.4 del artículo 6 de la Ley 142 de 1994 (D. 990/2002, Art. 5).
Actualmente se encuentra organizada de la siguiente manera:
Esquema n.° 4: Organigrama Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Elaboración: A partir de la información contenida en el organigrama de la página web de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Superintendencia Nacional de Salud
Fue creada en 1977 y se denominó inicialmente como la Superintendencia de Seguros de Salud.
Su objeto inicial fue el de “ejercer control y vigilancia sobre la administración, los servicios y
prestaciones de la salud de los seguros sociales obligatorios, de acuerdo con las normas del
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 187
Sistema Nacional de Salud, como sujeto el Instituto de Seguros Sociales –ISS” (Superintendencia
Nacional de Salud, 2018, párr. 4). Una vez expedida la Constitución Política de 1991, mediante
el Decreto 2165 de 1992 se restructuró y pasó a denominarse la Superintendencia Nacional de
Salud, la cual inspeccionaría, vigilaría y controlaría el cumplimiento de las normas legales
aplicables a las entidades que prestan los servicios de salud y los servicios de medicina prepagada.
Posteriormente, mediante la Ley 1122 de 2007 se creó el Sistema de Inspección, Vigilancia y
Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuya dirección y orientación está en
cabeza de esta superintendencia. Finalmente, mediante el Decreto 2462 de 2013 la entidad fue
reestructurada.
Actualmente cuenta con personería jurídica propia (Artículo 1 Decreto 2462 de 2013) y se
encuentra adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social.
Algunas de sus funciones son: (i) dirigir, coordinar y ejecutar las políticas de inspección,
vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, (ii) emitir instrucciones a
los sujetos vigilados sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones normativas que
regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales
normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación, (iii) ejercer inspección, vigilancia
y control en las entidades territoriales, en lo relacionado con el ejercicio de las funciones que las
mismas desarrollan en el ámbito del sector salud, tales como el aseguramiento, la inspección,
vigilancia y control y la prestación de servicios de salud, de conformidad con sus competencias y
en los términos señalados en la normativa vigente y (iv) ejercer la facultad jurisdiccional y de
conciliación en los términos establecidos en la ley (D. 2462/2013, Art. 6).
Se encuentra organizada así:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 188
Esquema n.° 5: Organigrama Superintendencia Nacional de Salud
Elaboración: A partir de la información contenida en el organigrama de la página web de la
Superintendencia de Salud.
Superintendencia de Notariado y Registro
La Superintendencia de Notariado y Registro fue creada, de manera inicial, mediante el Decreto
3346 de 1959 como una dependencia del Ministerio de Justicia. De manera posterior, en 1962,
mediante la Ley 1 se estableció a la superintendencia como persona administrativa.
Posteriormente, en 1968 —a través del Decreto 3172— se estableció que la naturaleza de este
órgano sería el de unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Justicia. Luego, en 1974
el gobierno expidió el Decreto 577 a través del cual las oficinas de registro se establecieron como
dependencias de la Superintendencia de Notariado y Registro. Y es mediante el Decreto 2723 de
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 189
2014 a través del cual se dota de personería jurídica a esta superintendencia y se adscribe al
Ministerio de Justicia y del Derecho (Superintendencia de Notariado y Registro)
Ahora bien, algunas de las funciones de éste órgano son: (i) ejercer la inspección,
vigilancia y control sobre el servicio público notarial en los términos establecidos en las normas
vigentes, (ii) impartir las directrices e instrucciones para la eficiente prestación del servicio público
de notariado mediante la expedición de conceptos, circulares y demás actos administrativos que
se requieran con el fin de orientar el ejercicio de la actividad notarial, (iii) investigar y sancionar
las faltas disciplinarias de los Notarios, en el desarrollo de sus funciones, sin perjuicio del poder
preferente que podrá ejercer la Procuraduría General de la Nación, (vi) Actualizar anualmente de
acuerdo con el IPC las tarifas notariales y (v) ejercer la inspección, vigilancia y control de las
Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, en los términos establecidos en las normas vigentes
(D. 2723/2014, Art. 11).
Actualmente se encuentra organizada de la siguiente manera:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 190
Esquema n.° 6: Organigrama Superintendencia de Notariado y Registro
Elaboración: A partir de la información contenida en el organigrama de la página web de la
Superintendencia de Notariado y Registro.
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
Fue creada mediante la Ley 62 de 1993 como un órgano adscrito al Ministerio de Defensa, respecto
de la cual se establecería una contribución a cargo de las entidades vigiladas.
En la actualidad cuenta con personería jurídica conforme lo dispuesto en el artículo 1 del
Decreto 2355 de 2006, adscrita al Ministerio de Defensa. Dentro de sus funciones se encuentran
las siguientes: (i) expedir la reglamentación relacionada con la utilización de equipos, medios y
elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad
privada, (ii) colaborar con los organismos de seguridad y entidades del Estado, en el diseño y el
desarrollo de planes y programas de seguridad ciudadana, (iii) vigilar el cumplimiento de las
disposiciones legales que regulan el servicio de Vigilancia y Seguridad Privada y (iv) coordinar
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 191
con la Dirección General de la Policía Nacional, con el Comando General de las Fuerzas Militares
y otras entidades estatales, el apoyo en la realización de visitas de inspecciones y demás
actividades relacionadas con la prestación de los servicios vigilados por la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada, entre otras (D. 2355/2006, Art. 4).
Se encuentra organizada de la siguiente manera:
Esquema n.° 7: Organigrama Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
Elaboración: A partir de la información contenida en el organigrama de la página web de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Superintendencia de Puertos y Transporte
Fue creada en 1991 bajo el nombre de Superintendencia General de Puertos y tuvo como objetivo
inicial:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 192
Administrar, facilitar, promover e impulsar la actividad portuaria marítima y fluvial
nacional mediante una adecuada planificación, regulación y control que fomentara el
mejoramiento continuo de la competitividad del sector para el crecimiento del comercio
exterior y la internacionalización de la economía colombiana. (Superintendencia de
Puertos y Transporte, párr. 3)
Actualmente, según lo establecido en el parágrafo 5 del artículo 36 de la Ley 1753 de 2015,
cuenta con personería jurídica propia y se encuentra adscrita al Ministerio de Transporte.
Dentro de sus funciones se encuentran las siguientes: (i) velar por el desarrollo de los
principios de libre acceso, calidad y seguridad en la prestación del servicio de transporte, (ii)
inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas internacionales, leyes, decretos,
regulaciones, reglamentos y actos administrativos que regulen los modos de transporte, (iii) aplicar
las sanciones correspondientes por violación de las normas internacionales, leyes, decretos,
regulaciones, reglamentos y actos administrativos que regulen los modos de transporte, en los
casos en que tal función no esté atribuida a otra autoridad, (iv) inspeccionar, vigilar y controlar
los contratos de concesión destinados a la construcción, rehabilitación, administración, operación,
explotación y/o mantenimiento de infraestructura de transporte, sin perjuicio de las funciones de
interventoría de obra y renegociación de contratos propias de las entidades ejecutoras, (v) absolver
las consultas que sean sometidas a consideración por la Comisión de Regulación de Transporte,
el Ministerio de Transporte, las demás entidades del sector y los particulares y (vi) inspeccionar y
vigilar la administración de los puertos fluviales a cargo de la Nación, en coordinación con la
entidad territorial respectiva, entre otras (D. 101/2000, Art. 44).
Actualmente se encuentra organizada así:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 193
Esquema n.° 8: Organigrama Superintendencia de Puertos y Transporte
Elaboración: A partir de la información contenida en el organigrama de la página web de la
Superintendencia de Puertos y Transporte.
Superintendencia de la Economía Solidaria
Esta superintendencia fue creada mediante la Ley 454 de 1998, entendiendo por el sector que
regula el “sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas
sociales organizadas, en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionadas solidarias,
democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser humano como
sujeto, actor y fin de la economía” (Superintendencia de la Economía Solidaria). Dentro de sus
funciones se encuentran las siguientes: (i) imponer sanciones administrativas director, gerente,
revisor fiscal, miembro de los órganos de control social u otro funcionario o empleado de una
entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente de la Economía Solidaria autorice o ejecute actos
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 194
violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o reglamento, o de cualquier norma legal a que
el establecimiento deba sujetarse, (ii) imponer sanciones administrativas institucionales a
cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que estos han violado una norma de
su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, (iii) fijar el monto de
las contribuciones que deben pagar las entidades supervisadas por concepto de funcionamiento de
esta superintendencia, (iv) Ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control en relación
con las organizaciones de la economía solidaria distintas a las establecidas en el numeral 23 del
artículo 36 de la Ley 454 de 1998, en los términos previstos en las normas aplicables, incluyendo
dentro de dichas funciones, las atribuciones relacionadas con institutos de salvamento y toma de
posesión para administrar o liquidar, (v) Autorizar el ejercicio de la actividad financiera en las
cooperativas de ahorro y crédito y en las multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito,
en los términos y condiciones establecidos por la Ley 454 de 1998, entre otras (L.454/1998, Art.
36).
Actualmente cuenta con personería jurídica según lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley
454 de 1998, se encuentra adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y está organizada
de la siguiente manera:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 195
Esquema n.° 9: Organigrama Superintendencia de la Economía Solidaria
Elaboración: A partir de la información contenida en el organigrama de la página web de la
Superintendencia de la Economía Solidaria.
Superintendencia del Subsidio Familiar
Esta superintendencia tiene como objetivo garantizar, a través de sus funciones de inspección,
vigilancia y control el correcto funcionamiento de las cajas de compensación familiar. Conforme
lo dispone el artículo 1 del Decreto 2595 de 2012,
La Superintendencia del Subsidio Familiar tiene a su cargo la supervisión de las Cajas de
Compensación Familiar, organizaciones y entidades recaudadoras y pagadoras del
subsidio familiar en cuanto al cumplimiento de este servicio y sobre las entidades que
constituyan o administren una o varias entidades sometidas a su vigilancia, con el fin de
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 196
preservar la estabilidad, seguridad y confianza del sistema del subsidio familiar para que
los servicios sociales a su cargo lleguen a la población de trabajadores afiliados y sus
familias bajo los principios de eficiencia, eficacia, efectividad y solidaridad en los términos
señalados en la ley. (D. 2595/2012, Art. 1)
Esta superintendencia fue creada a través de la Ley 25 de 1981, teniendo la naturaleza de
unidad administrativa especial adscrita al Ministerio del Trabajo con personería jurídica. Sin
embargo, hoy tiene la naturaleza de una superintendencia, pero no cuenta con personería jurídica
propia, y está adscrita al Ministerio del Trabajo.
Dentro de sus funciones se encuentran: (i) vigilar el cumplimiento de las disposiciones
constitucionales y legales relacionadas con la organización y funcionamiento de las cajas de
compensación familiar; las demás entidades recaudadoras y pagadoras del subsidio familiar, en
cuanto al cumplimiento de este servicio y las entidades que constituyan o administren una o varias
de las entidades sometidas a su vigilancia, siempre que comprometan fondos del subsidio familiar,
(ii) reconocer, suspender o cancelar la personería jurídica de las entidades sometidas a su
vigilancia, (iii) velar por el cumplimiento de las normas y principios relacionados con la eficiencia,
eficacia y solidaridad y el control de gestión de las cajas de compensación familiar o las entidades
que estas constituyan, administren o participen, como asociadas o accionistas, con relación a la
prestación de los servicios sociales a su cargo y (iv) velar por el adecuado financiamiento y
aplicación de los recursos que administran las cajas de compensación familiar conforme las
diferentes operaciones que se les autoriza a realizar en forma directa o a través de terceros (D.
2595/2012, Art. 2).
Actualmente se encuentra organizada de la siguiente manera:
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 197
Esquema n.° 10: Organigrama Superintendencia del Subsidio Familiar
Elaboración: A partir de la información contenida en el organigrama de la página web de la
Superintendencia del Subsidio Familiar.
AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS 198
Anexo 4: Mapa de la rama ejecutiva del poder público como quedaría
Top Related