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Orcarnento Particlpativo:
instrumento de dernocratizacao
da administracao publica
Denise de Queiroz Ferreira'
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo explicitar uma das funcoes da Contabilidade, que
e a de fornecer inforrnacoes relevantes para as seus diversos usuaries. dentro do contexte
do Orcarnento Participativo, Para isto, sao apresentados alguns aspectos relatives ao Orc;a-
mento Publico e, dentro deste, ao On:;amento Participativo, considerado um instrumento
inovador na busca pela melhoria da gestae des recursos publkos, atraves de urn processo
que conta com a participacao popular' para 0 levantamento das prioridades locals.
Dentro desse contexto, a lmportancia da Contabilidade como instrumento de
carater participativo encontra-se no aspecto social que ela assurnira como prestadora de
informac;6es flnanceiras a coletividade. A Contabilidade entao, sendo considerada um
instrumento destinado a registrar, controlar e informar, deve estar pronta para responder
a sociedade, quais sejarn suas duvidas, bern como fornecer informacoes e produzir de-monstrativos que atinjam os reais objetivos a que se propoern,
Palvras-chave: Contabilidade; Orcamento participative
1 INTRODU<;Ao
Nos ultlmos tempos 0nosso pais tern passado par profundas trans-
Iorrnacoes nas areas econorntca, politica e tambem, a social. Anecessidadede adaptacoes trnposta pela velocidade com que as mudancas vern aconte-
cendo causa transtornos e deixa em duvlda a capacidade das instttutcoes
publicae de conduzlr de forma eflcaz e eficiente a admlntstracao do pais,
deixando clara a crise de legittmldade pela qual passa 0Estado.
1 Sistema de Balsas da FACE/UFMG
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Fatores como0abandono eprecario atendtmento das demandas sociais
nas ultlmas decadas contribulrarn de forma declstva para 0 fortalecimento
de urna Imagem negativa da Admlntstracao PUblica.Asslm, torna-se visivel
a necessidade de se estabelecer uma nova relacao entre Estado e socieda-
de, buscando alternativas que atendam aos anseios da populacao e. ao
mesmo tempo, otimizem a apltcacao dos recursos publtcos.
Uma dessas alterriattvas e 0 Orcamento Parttctpattvo, que tern se
difundido como urna tnovacao na gestae dos recursos publicos. contando
com a partlcipacao popular. Ele esta ligado ao principal instrumento
de planejamento, a curto prazo. utilizado pelos governos, 0Orcamento
Publico. destinando parte das verbas anuais ao atendtmento das prto-
ridades eleitas pelas comunidades regtonals.
Alem dtsso. 0Orcarnento Particlpattvo, na forma como e concebido e
trabalhado, traz beneficlos que vao alern do atendimento das prtorldades
eleltas, proporctonando a sociedade a oportunidade de conhecer rnals aIundo fases do pracesso orcamentarto e exercer, mesmo que de manelra
timlda, a controle social das recursos aplicados.
Porem, para que esse controle social possa ser exerctdo, a acesso a
tnforrnacoes claras e objetlvas, trabalhadas de mane ira a atender a todos
os seus usuartos (entre eles as cidadaos particlpantes do Orcamento Par-
ticipativo) deve ser garantido pelos dtrtgentes, na busca pelas necessartas
transparencla e prestacao de contas. Neste contexto, a contabllidade,
vista como urn sistema capaz de gerar inforrnacoes, e urn instrumento
fundamental para a forneclmento destas aos seus usuartos, devendo seadaptar as necessidades de cada urn deles.
Asslm, este trabalho fot dlvidido em seis partes, para melhor com-
preensao, sendo a primelra esta Introducao.
Na segunda parte do trabalho, sao expostas nocoes gerais sabre as
funcoes do Estado, ressaltando a importancta da representacao social,
passando-se a sua crise de legitimidade, a qual tern como uma de suas
consequenctas a redefmtcao das relacoes Estado-sociedade e a busca
par movacoes na admintstracao dos recursos publtcos, objetlvando oti-
mizar sua apllcacao.
Ap6s, uma Introducao sobre as ortgens do orcamento, suas diversas
instrumentaltdades e, dentre elas, 0 Orcamento Publico vtsto como ins-
trumento de planejamento e gestao. A quarta parte do trabalho trata
do Orcamento Parttcipativo como urna das tnovacoes da Admtntstracao
Publica em busca do estabeleclmento de novas relacoes com a sociedade.
Tambem sao expostos as principals mecanismos de seu funcionamento
e levantadas alnda algumas constderacoes a respetto das dificuldades
que podem ocarrer quando de sua uttlizacao.
66 Contab. Vista & Rev. Bela Horizonte, v . 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2003
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A importancla da contabilidade como urn Instrurnento capaz de
fornecer diversos tipos de Inforrnacoes aos seus usuartos e, desta for-
ma, contribuir para uma maior transparencia da gestae dos recursos e,
assirn, para 0maier fortalecimento da democracta, e tratada na quinta
parte do trabalho. A conclusao, ultima parte do trabalho, trata das con-
sideragoes finals e sugere alguns temas de pesqulsa, que poderao serobjeto de trabalhos futuros.
2 ESTADO - No~6ES GERAIS
2.1 Estado - representacao social
A mstltutcao Estado fot criada pela sociedade para representar
seus interesses de forma organizada, objetivando alcancar asattsfacaode suas 'necesstdades. No caso do Brasil, atraves do processo de elei-
goes diretas, sao escolhtdos os representantes que Irao atuar na gestae
publica por urn determinado periodo de tempo, teoricamente, buscando
atender as demandas sociais existentes, Sao os cidadaos que cedern a
seu poder de dectsao para aqueles, a fim de promover a eficacta na to-
rnada de decisoes relativas a coisa publica, tornando legittmas as acoes
dos dtrigentes. Assim, 0 Estado pode ser visto como urn instrumento
que deve promover 0 bern publico e representar os interesses gerais,
palrando aclma dos particularism os. (DINIZ, 1996)
A legitimidade do Estado nao depende somente do poder de re-
presentacao cedido pelos cidadaos, mas, principalmente, da crenca em
sua capacidade de realizar as fungoes a ele confiadas. desempenhando
seu papel de rnaneira sattsfatorta, com urn "Governo que nao ofereca
somente ordern e estabilidade, mas tarnbem qualidade de servtco e bern-
estar social geral".(OROZCO, 1996, p.4S)
Nos ultlmos tempos porern, 0 que se tern vivenciado e justamente
a crise de legtttmtdade pela qual as mstttuicoes publlcas tern passado.
o Estado tornou-se ineapaz de alcancar os objetlvcs a ele propostos,
mais preocupado com a desenvolvimento economlco, nao respondendo
positivarnente as demanclas socials prementes, dentre estas, ficando
relegadas a segundo plano as rnais crrttcas como saude, educacao, se-
guranca, etc.
Contribulndo para a formacao desse quadro, exlste ainda a ve-
Iocldade com que as mudancas estao ocorrendo, atraves do crescente
processo de globaltzacao, deixando as instttulcoes publicas em sltuacao
crftica, ja que estas tern que se adaptar as necessidades externas e, ao
rnesmo tempo, atender as demandas internas.
Con/abo Vista & Rev. Bela Horizon/e, v. 14, n. 3, p. 65-85, cez. 2003 67
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A nao satlsfacao das dernandas socials, princrpalmente as mais
ernergentes, acaba por gerar, alern da descrenca na capacidade do Es-
tado (crise de Iegltlmidadej, uma crise no ambito social como urn todo,
ocasionando reacces como a mtserta, a mseguranca, a revolta de grupos,
entre outras.
Consciente da crise de legitirnidade na qual se encontra 0Estado,aAdmtnistracao Publica, atraves de seus dtrigentes. passa por reforrriu-
lacoes e pela adocao de posturas, 'busoando a reversao dessc quadro.
Segundo Grau, (1996, p.llS)
[...1a crescente deslegtttrnacao do Estado e das ins-
titutcoes pclitlcas em gerai, agregam-se outros fates
parttcularrnente relevantes, que correspondcm a mo-
dtflcacoes no tecldo social. cujas consequenclas alnda
nao foram plenamente estruturadas: a crescente de-
stntegracao social, expressa, entre outros, par indicesde pobreza cada vez mats elcvados, c a destrutcao deatores socials tradtctonats [... 1
Dentro desse contexto, observa-se 0 avarice tecnologico, a alto
cresctrnento do acesso a tnformacao, a abertura dos mercados, 0 cres-
cimento das demandas socials: entre outros fatores, que levararn os
cidadaos a uma maior tomada de conaclencta dos seus dlrettos e sua
forca de reivmdtcacao. Torna-se clara a necessidade de reforrnulacao
da relacao Estado-Sociedade, dlante dos novos desafios impostos a ele:
garantir 0 desenvolvlmento econorntco e assegurar os dtreitos sOciais[4],forrnulando e financiando as politicas publicae.
Alguns avances sao identificados dentro da perspecttva de rnu-
danca da relacao Estado-Sociedade. Oentre estes, a Intclattva de se
estabelecer, por mstrumento legal, a necessidade de transparencta dos
atos publlcos e um des mats slgruftcattvos, como nota-se:
{ . . . J e precise reforcar asformas democratlcas de rela-
clonamento entre 0 Eslado ea sociedade, aumentando
o grau deaccountability trespotisabtlizacaa} do sistema.
Com Isso, busca-se capacltar oscidaddos para controlaras poiittcas pubucas, poderulo toma-Ias, a um 56 tempo,
mais ejiclentes e de melhor qualidade. (CLAD, p.126)
Dentre as lnstrumentos legais, a transparencia des atos da Ad-
mintstracao Publica teve sua tmportancta citada ria Lei 4320/64 que,
alern de padronlzar a forma como as planes de governo e execucao orca-
mentarla devem ser apresentados, res salta a necessldade de se aplicar
os recursos publlcos de forma eficaz e eficiente. Alguns aspectos foram
68 Con/abo Vista & Rev. Be/o Horizon/e, v . 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2003
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reforcados com a Constttuicao Federal de 1988, princtpalmente no que
diz respeito as competenclas nos diversos ambitus de governo e a ne-
cessidade de prestacao de contas.
ACoristttutcao Federal de 1988 em seu arttgo 31, § 3Q• estabelece
ainda que as contas publlcas: no caso dos muntcfptos. ficarao a dispo-
sicao de qualquer contributnte, durante 60 dias anualmente, podendoser questionada sua legtttmtdade, nos termos da lei. Esse paragrafo pode
ser considerado de grande Importancta, ja que proporciona aos cldadaos
que se interessarem 0 acesso as contas municipals. E mats um ponto
positivo na busca pela necessaria transparencla dos atos publicos, le-
vando em constderacao que 0 municipio e 0 ente federado mats proximo
ao cldadao, ficando mats facll 0 estabelecimento de uma nova relacao
Estado-Sociedade.
Nos ultrmos tempos, a atencao voltada a LeiComplementar 101/
2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - como um esforco dos legis-ladores ern busca damorallzacao da Admlntstracao Publica, fixou novos
parametres para a gestae dos recursos e, prtnctpalmente, reforcando a
tmportancla do planejamento, da transparencia dos atos e da prestacao
de contas. Os gestores passam a ser responsabilizados pela sua atuacao,
que deve ser de acordo com 0 interesse publico.
Tudo isso contribui de forma decislva para 0 aumento do controle
social exercido pelos ctdadaos atraves ciaavallacao clos servtcos publicos ,
e ate mesmo, em alguns casos, da sua particlpacao na gestae clestes.
2.2 lnovacoes na gestae publica
A situacao preocuparite em que se encontra hoje 0 pais e fruto de
periocios do 'abandorio' e precarlo atenclimento das demandas sociais. A
grande preocupacao closgovernos com 0 cresclmento ecoriomtco-Indua-
trial fez com que essas dernandas ficassem a margem por anos, geranclo
uma crlse social de grandes proporcues.
Ap6s essa fase, segue-se outra em que a malorta dos esforcos foi
direcionacla na busca pela estabilidacle econ6mica e recuperacao docredtto do pais frente a entidades internacionais. contribuindo para que
a sttuacao fosse agravada, aumen tando os Indices gerats clepobreza e
prornovendo a deslntegracao social.
Ul11 outro fator que contribuiu para isso Iot, apes a Constltutcao
de 1988, a crescente munlclpallzacao de services. antes competentes aUniao. Ao rrruritcipio foram repassaclas responsablltdades as quais nao
estava preparado para assumtr. Diante dessa realidade, alguns mu-
ruciptos partlrarn em busca cle alternatlvas na tentaUva de atender as
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novas demandas, dentre as quais podemos destacar as ligadas a gesta.o
de parte dos reeursos constantes do Orcarnento Anual, geralmente de-
nominadas Orcamento Participative, e outras como a ouvidorta publica,
instttufda, experimentalmente. em alguns orgaos.
Aescassez de recursos e quase sempre a realldade encontrada pelos
gestores publtcos. 0 atendimento das necessidades baslcas da sociedade- sempre crescentes - faz com que a busea de tnovacoes na admtnlstra-
cao publica ganhe espaco, atraves da parttctpacao direta dos cidadaos
na forrnulacao de polittcas e decis6es publtcas (GRAU, 1996.p.121).
Assirn, "a partictpacao popular na gestae publica e urna condlcao para
enfrentar os graves problemas sociais que atingem os muntcipios, com
democracta e avanco da cidadania em nosso pais". (F6RUM ...)
It perceptivel 0 grande apoto e 0 erescente reconhecimento de que
as parcertas e novas formas de parttctpacao popular, estabelecidas entre
governo e sociedade, trazem inurn eros beneficios para a comunldadelocal.
Porem, nessa nova relacao Estado-sociedade recorihece-se 0risco
de se incorrer em urn novo clientelismo entre asproprlas ltderancas, A
questao passa por uma mudanca de consclencla social. Acostumados
a anos de convtvencla com politicas direcionadas ao atendimento de
interesses parttculares, a primeira atitude dos cidadaos, quando de sua
parttolpacao, e justamente tentar garantir a realtzacao de obras que ve-
nham suprir suas necessidades partlculares, utllizando-se das mesmas
arrnas da politica tradicional.Segundo Genro (1994), essas ocorrencias sao merentes ao processo
de renovacao das relacces Estado-socledade e podem contribuir para 0
seu amaclureeimento.
Se ndo compreendermos a uniuersalidade desse signl-
ji.cado do mouimento comunitario, ndo teremos condl-
goes de sermos leais com de, e deJazer da partlcipar;ao
um instrumento de reJorma moral e Intelectual, e de
transJormw;ao da consciencia da comunidade, Inclusiue
dos agentes admlnistrativos e politicos do Estado.
Nocaso do Orcamento Participativo, objeto cleestudo clestetrabalho,
essa caracteristlca e reforcada pela sua propria forma de organlzacao. De
alcance municipal, sua dlnamlca consiste na dlvtsaoda eidade em regtoes
(drvtsaogeograJical, onde sao realizadas reuntoes com a poptilacao local
para 0 levantamento de prioriclades. Ora, torna-se evtdente, diante cia
pratlca cultural vtgente, que todos os grupos tentarao garantir para sua
70 Conlab. Vista & Rev. Bela Horizonte, v. 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2003
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regiaoa maier quantidade de recursos e. consequentemente, 0ateridirnento
ao rnalor numero pcssivel de suas prtorldades, Ocone, desta forma, uma
perda da vtsao global de melhorta da cidade, podendo haver conflitos entre
as diversas regtonais e. mesmo dentro delas proprtas, quando da escolha
dos representantes ou das obras prlorttartas.
Alern dtsso, segundo Orau (1996). e fundamental ressaltar que, emnosso pais, riao ha urna tradicao de organtzacao social, prmcipalmente
nas classes soctais onde a pobreza e predomlnante. Adificuldade de or-
ganizar-se e promover sua representacao acaba por favorecer as grupos
socials de maier poder economico e, ccnsequentemente, com malor con-
dtcao de promover sua organlzacao. Mas essa parttcipacao cornunttarta,
rnesmo que precariamente organizada, nao deixa de ser um avanco na
redefintcao das relacoes do Estado com a sociedade.
Porem, apesar das dtficuldades. a tendencta e que essa nova relacao
entre 0 Estado e a sociedade se redefrna com 0 passar do tempo, posst-bilitando maior impessoalidade, proporcionando uma visao Integrada
do municipio e. a busca da eqiUdade social.
Antes de falar sabre 0Orcamento Partictpatlvo como uma Inovacao
na gestae dos recursos publtcos, e conventente uma mtroducao geral
a resperto de alguns aspectos relattvos ao orcamento, tats como seu
htstortco e evolucao, sua regularnentacao legal e a estabelecimento dos
objetrvos prmctpats, bern como sua trnportancta como instrumento de
planejamento, gestae e controle dos recursos publlcos.
3 OR<;AMENTO - No<;6ES GERAIS
3.1 Origens hist6ricas
o primeiro orcamento, em sua forma mais simples, segundo grande
parte dos autores voltados para a area publica, tern sen regtstro datado -
de 1215, com 0 dtsposto em uma carta outorgada pelo Rei .Joao Sem
Terra, por causa da pressao exercida pelos baroes feudais, contendo as
segumtes dizeres:
Nenhum scutage (trlbuto feudal) au subsldto seralanc;ado 110 reina, a menos que 0 seja pelo Common
Counsel do retno. exceio para 0 prop6slto de resgatar
a pessoa do rei. fazer 0 seu primeiroftlho cavalheiro
e estabelecer a dote de casamento de suafilha mats
ueilla: as subsidlos para estasfinalldades delJerao .ser
mzoduets em seu montante. (MOOJEN. 1959. p.21,
apud PISCITELLI" ET AL. 1997)
71onfab. Vista & Rev. Be/a Horizonte, v. 14. n. 3, p. 65-85, t iez. 2003
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[etio pelo Poder Executlvo, onde cons tam as despesas
necess6.rias para oJuncionamento dos serul90s publieos
(despesas de custeioj e tambem [tocumprlmento depo-
IWeaspublicas estabelecidas, bem como a arrecada9ao
das receitas legalmente instltuidas.
Segundo Sanches (1997), sendo urn planejamento que envolvc osrecursos publtcos, 0orcarnento passa a ter entao vartas Instrurnentallda-
des, tendo ass umldo 0 "carater de instrumento multlplo, isto e. politico,
economico. programattco (de planejamento], gerencial (de admtntstracao
e controle) eflnancetro", Essas varias instrumentalidades atrtbuidas ao
on;:amento publico retratam a sua importancia para a gestae dos recur-
sos, bern como para toda a socledade.
E urn instrumento politico porque atraves dele os atos em que as
recursos publlcos estao envolvidos sao legtttmados. Isto faz com que ele
seja urn mstrumento democratico, evitando que, teortcamente, seja uti-I1zadode forma erronea, desvtando-se dos fins para os quais foi criado.
Dcntro dessa caractertzacao, a uttlizacao do orcamento proporciona 0
controle da arrecadacao e apllcacao dos recursos publtcos, sendo manetra
aproprlada para "0 exercicio de controle democrattco sabre 0 executive:
Irnpedir a arbltrarta Instttutcao de impastos; evttar gastos desnecessanos
e conciliar as interesses divergentes dos vartos grupos da socledade''
(PISCITELLIET AL, 1997, p.169J
o orcamento publico, visto como instrurnento econ6mico propor-
elena, atraves do uso de mformacoes sobre a situacao socto-economtcalocal, uma vtsao de quais areas necessltam de maiores investlmentos
e onde devem ser implantados projetos de crescimento economlco e
desenvolvimento social.
Ele tarnbern e considcrado urn instrumento gerencial, ja que
"fornece elementos de apoio para a boa adrntntstracao dos recursos
publicos e para 0 controle e avaliacao do clesernpenho das Instttutcoee e
suas gerencias" (SANCHES. 1997). Torna-se. asstm. urna fonte de mfor -
macoes que podem ser uttllzadas pelos gestores no intuito de melhorar
a admtnistracao dos recursos publlcos.Como mstrumento flnanceiro, "slstemaUza, atraves de categorias
apropriadas. as entradas (receltas) e as saidas (despesasJ assumindo
carater de autentico plano financetro" (SANCHES, 1997). ou se]a, tor-
na-se urn mstrumento auxlltar no processo de gestae, dcrnonstrando as
provavels entradas de recurs os e as saidas ocasionadas pelo pagamento
das despesas.
Segundo Sanches (1997), a ultima instrumentaltdade do orcarnento
serla a programattca. 0 orcarnento e programattco porque "constttut au-
Confab. Vista & Rev. Bela Horizonte, v. 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2003 7 3
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tenttco instrumento de planejamento de curto prazo, detalhando acoes,
definindo os responsavets pela execucao, organizando a distrlbulcao
espacial dos empreendimentos e fixando as metas e custos". Ele e, es-
senctalmente, a representacao do plano anual de gastos e investimentos
de determinado local. ressaltando as prioridades do pertodo.
3.3 Orcarnento - instrumento de planejamento e gestae
Planejamento, como podemos encontrar emFerreira (1986) e a "(.,.)
elaboracac, por etapas. com bases tecnlcas (espectalmente no campo
socto-economtcol. de planos e program as com objetivos definidos; pla-
nlficacao". Asstm, 0ato de planejar torna-se essencial para as pessoas
juridicas, sendo a sua efictencla e aplicabilidade fatores primordiais para
o seu born desernpenho.
No setor publico este fato nao se altera, ao ccntrarto, Intenstflca-
se, visto que ele atende a urn grande nurnero de pessoas, e, se 0plane-
jamento e a posterior execucao de suas atividades nao ocorre de forma
sattsfatoria. ele nao estara cumprindo sua funcao essencial.
Com a crtacao da Lei 4320/64, ficou estabelecida, entre outras
coisas, a necessidade de se efetuar urn planejamento eficaz na area
publica. A Constitutcao Federal de 1988 estabelece, em seu arUgo 165,
que esse planejamento deve ser feito atraves de alguns instrumentos,
sendo estes 0 Plano Plurlanual, a Lei de Diretrizes Orcamentartas e 0
Orcamento Anual.
Assim, houve a padrontzacao destes, crlando-se urn modelo a ser
seguido pelas admlntstracoes publlcas em todos os arnbttos. Oon;;amento
entao, dentro de determinados padroes, torna-se urna exlgencta legal,
ficando a sua elaboracao a cargo do Poder Executivo, e a sua aprovacao,
do Leglslattvo.
o que percebemos atnda hoje e que muttas vezes 0 orcamento eelaborado de forma desconectada da realidade local. nao levando em
conta as principais demandas soctats que devem ser atendidas. Trans-
forrna-se em uma repettcao dos anos antertores, sem destacar metas
e objetrvos a serem alcancados, nao sendo assim utilizado como urn
tnstrumento de gestao, mas apenas como uma descrtcao das receitas e
despesas do periodo.
Ao contrarto do que normalmente se observa, ele pede e deve se
tornar urn dos instrumentos utillzados pela admtnistracao publica para
definir, em detalhes, quais serao os programas a serem desenvolvidos e
as obras prtorltartas em determinado perfodo, com 0 intuito de prornover
o crescimento local e proporclonar aos cldadaos condicoes necessartas
7 4 Contab. Vista & Rev. 8e/o Horizon/e. v. 14. n. 3, p. 65-85, dez. 2003
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ao sen desenvolvtrnento. Ele entao deve center, alern da prevtsao das
receitas a serem arrecadadas e da fixacao das despesas, a defmlcao dos
objetivos, a especlftcacao das metas, a orgarnzacao e disponibilidade dos
melos para a alcance dessas metas e a avaliacao dos resultados obttdos.
podendo ser utilizado como instrumento auxtliar na gestae dos recursos
publicos.(SANCHES, 1997)Alem de instrumento de gestae. quando corneca a ser realizado, 0
On;:amento torna-se tambern uma forma de exercer 0 controle da aplt-
ca<;aodos gastos publtcos. A avaliacao dos resultados, norrnalmente, efelta a posteriori. Ela obrtga a adrnlntstracao a definir claramente seus
objetivos e metas. Uma mudanca desse processo seria a concepcao e 0
estabelecimento de urn 'contrato de gestae' (CLAD,p.136) entre os dl-
versos orgaos da Admtntstracao Publica. tendo como base metas quan-
ntatrvas e qualitativas definidas a priori e avaliadas no curso de sua
aplicm;ao. Asslm,0
"contrato de gestao" seria urn possivellnstrumentoa ser uttlizado, pois
permlte tanto uma aJerigao mais rigorosa da ejiclencia,
da Ejicacia e da ejetlvidade, como aumentar a trans-
parencia da Adminlstragao Publica, uma. uez que a
sociedade pode saber de ante mao quais sao deJato
as objetiuos de cada orgao publico, seus resultados e
o que poderd ser Jeito para porventura mudar um mau
desempenho. (CLAD, p.136)
Atualmente, 0 pais esta passando porurn processo vtsivel de mu-
dancas na area publica. Questocs como uma boa gestae dos recursos,
quase sempre escassos, objetivando sua aplicacao de maneira eficaz,
bern como a busca da transparencla e 0 uso de alternativas admlnts-
trativas que proporcionem 0 desenvolvimento econ6mico e social local
estao sempre evidentes. as ctdadaos, ao longo dos anos, forcados por
acontecimentos politico-socials, passam a ter rnalor corisctencia de seu
papel nesse contexto, podendo assim exercer urn controle social mais
expressIvo perante as entldades publtcas que, teortcamente, estao ali
representando os seus tnteresses,
Desta forma, janao basta mats a elaboracao de planos para atender
a legislac_;aovtgente. Torna-se necessaria, alern de atender as exigencias
Iegais, elaborar orcameritos que objetrvern ottmizar a gestao dos recursos
publlcos, nao s6 atendendo as necessidades mfnimas, mas, principal-
mente, criando condicoes para a Implementacao de novas projetos e a
promocao da melhoria das condlcoes das entldades publicas. explorando
suas potenclalIdades de forma positiva.
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4 OR<;AM~NTO PARTICIPATIVO
4.1 Breve historico
A descrenca dos ctdadaos nas tnstttutcoes publicas como tnstru-
mentos capazes de trabalhar em pro! do 'bem-estar social' e nao no aten-dimento de interesses particulares, fez com que, a pusca por alternativas
na gestao dos recurs as publlcos que contam com a partlctpacao popular
se tornasse urn cammho para a recuperacao de sua credtbtltdade e, ao
mesmo tempo, proporcionou urn resgate do papel das assoctacoes de
bairros e stmllares no cenarto municipal, alern de, e claro, otimizar a
reallzacao de obras locais prtorttartas,
o Orcamento Participativo tern se difundido como urn novo me-
canismo de expressao da participacao popular. Esta ligado ao principal
instrumento de planejamento a curto prazo dos governos, que' eo Orca-menta Publico. Atraves de mecantsmos pr6prios de functcnamento, sao
efetuados esforcos em busca do atendimento de necessidades locals.
Hoje, a partlctpacao da populacao nas declsoes para a destinacao
de parte dos recursos publlcos e urna realldade existente em vartas
cidades, riao s6 aquelas governadas pelo Partido dos Trabalhadores,
como no iniclo. mas tambern governadas por partldos do centro e ate
de direita. Aadmlnlstracao publica, diante da realidade atual em que as
process as de mudanca sao grandes e vtsivels. busca sua moderntzacao
atraves da 'co-gestae' dos recursos, procurando atender as prtortdadesde cada regtao.
Segundo 0 ciiscurso comum entre as condutores de tais
experiCnclas, essas prciticas promouem melhorlas no
niuel de ejiclencia alocatiua taoforcar 0 planejamento
e a transparencla nas decisoes de gastos) e, concoml-
tantemente, oportuniza um padrdo de reiacionamento.
entre 0poder publico municipal e as cidaddos, que am-
plla e ajL[da a consolldar a conuluencia democrat/ca.
(PIRES, 1997)
Exlste urn ponto relevante: a populacao local, par parttclpar da
gestae dos recursos, pode acompanhar a execucao das prioridades
eleitas e, assim, exigtr transparencla e prestacao de contas constantes
par parte dos executores. A sociedade civil organizada passa a ser
agente attvo na tomada de decis6es sobre Irnancas e polittcas publtcas ,
bem como tern a possibilidadc de acornpanhar 0 desempenho da ad-
mtntstracao local, sendo urn momenta de avallacao publica do governo
municipal.
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4.2 Considera(_Soes sobre 0 Orcamento Participativo
Apartlclpacao popular obtida com a Implernentacao do Orcarnento
participativo, sem duvida, rornpe com a forma tradlcional de governar,
baseada sornente na representacao Indlreta. Ela proporciona, mesmo que
lentamente, a tomada de consclencla social pelas comunidades e abre asportas para a conquista da cidadania. Tambern a 'obrtgatorta' necessidade
de organiza<;aoda comunidade em grupos e assoctacoes, de certa forma, eurn desafio e pode gerar um ganho substancial, jeique a cornunidade tern
a oportunidade de aprender a se organizar (mesmo que esse processo seja
dificil)e perceber a sua forca para prornover rnudancas. E claro que este c urn
processo demorado, que necessita da mudanca de postura de varies atores
socials acostumados a pratlca do cllentellsrno e a cultura predomlnante de
querer "levar vantagern em tudo", ate a aqulsicao da consctencta de que a
busca pelo bern-estar de todos pode ser rnals vantajosa que a rnanutencao
de alguns prtvileglos individuals.
Ai, torna-se imprescindivel 0 trabalho dos lideres na conducao
do Orcamento Parttctpatlvo, em que a visao da cidade como urn todo e
nao sornente ern regtonals deve ser predorninarite, para que nao ocorra
o distanciamento dos seus objetivos principals, entre os quais a busca
do desenvolvirnento das potenclaltdades do municipio e a rnelhoria das
oondicoes de vida de toda a populacao local, e nao apenas de algumas
comunidades. A manutencao dessa tdela de unicidade tambern e im-
portante para a propria evolucao do Orcarnento Parttclpattvo na medlda
em que pode proporcionar e intensiftcar a troca de expertericias entre
as diversas regtonais.
Para os gestores municipals, 0Orcamento Participativo toea numa
questao 'deltcada', na medida ern que exalt a a trnportancta do plane-
[amento realmente eficaz e efictente e questiona a pratica conheclda
da repeticao do orcamento dos anos antertores, subjugando 0 poder
e a abrangencia que uma coerente elaboracao poderia proporcionar.
Este e, sern duvida, urn significativo ganho cloOrcarncnto Partlctpattvo,
pois ele forca 0 planejamento e a transparencla dos gastos, (PIRES,
1999, p.77)
Como toda expertmentacao, e tnegavel que 0 Oroarnerrto Par ti-
cipativo tenha obstaculos e passe por conflltos diversos no clecorrer
de sua realizacao, a cornecar pela escassez des recur sos e grande
quantidade de retvtndlcacoes tidas como prioridades que ultrapassam
o volume de recursos destinados a ele. A aqutslcao da corisctencta de
que "0 Orcamento Partictpattvo riao e a solucao de todos as problemas
da populacao, mas sim urn metcdo mais eficiente e dernocratlco de
lidar com eles" (PIRES, 1999, p.121) pode proporcionar maior leveza
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durante sua realtzacao, diminuindo UUl poueo as contratempos e
exectattvas frustradas.
Urn outro obstaculo a trnplernerrtacao e realizacao do Orcarnento
Parttcipatlvo segundo Pires (1999), e a possrvel e provavel resistencia do
poder legtslattvo. Alcancando ambito municipal, 0 Orgamento Parttci-
pativo dificulta a tradtctorial 'troca de favores' entre Executtvo e Legis-
lativo, na rnedtda em que a partictpacao do ultimo da-se na aprovacao
do orcamento, impossibilitando-o de aumentar sua popularidade nos
bairros de periferla, acabando com a imagem do 'benfeitor local' e com a
Ideia de que ele estaria fazendo urn grande favor aquela comunidade.
A continuidade do processo e impreseindivel para a desenvolv-
irnento constante do Orcamento Participativo. A garantia de que ele
continuara sendo uttlizado nas gestoes segutntes a sua implantacao faz
com que os cldadaos confiem mats no governo seguinte, que nao tenha
a Intencao de restringir ou elirninar sua parttcipacao. S~gundo Pires(1999, p.121) "11a que se ertglr uma concepcao do Orcarnento Partlcipa-
tivo como patrlmonlo coletivo da sociedade civil, defendido e acolhido
pelos elettores e pelos eleltos [...l".
Enfim, com seus pontos fortes e fracas, 0 Orcamento Partictpa-
tivo e uma realidade em varias cldades e ate agora foi abordado sob
as aspectos politico e gerenciaL Alern destes, deve-se consldera-lo, es-
sencialmente, como urn instrumento que, para ser utlllzado, necessita
fundamentalmente da parttclpacao popular, que se reune, discute e
elege prioridades.
Mas, diante do ja cltado processo de mudancas pelo qual passa a
Admmtstracao Publica, frente a globallzacao e as necessartas transparencta
e prestacao de contas das mstttutcoes, a elaboracao de demonstrativos que
retratern fisica e nnancetramente a realidade municipal passa a ser urn
ponto chave para a aprovacao do governo, tanto para a populacao como
para as orgaos fiscalizadores e avalladores dos governos.
Assirn, a elaboracao das tradtcionais demonstrativos para pres-
tacao de contas em linguagem contabtl-financelra nao e mais suficlente.
Torna-se necessaria sua adequacao a urna linguagem que possa sercampreendida par qualquer cidadao, possibilitando a ele 0 acompanha-
mento da gestae dos recursos orcamentanos.
No entanta, para que essa prestacao de contas alcance seus obje-
tivos, aspectos como qualidade e uttlldade das Inforrnacoes devem ser
levados em conta quando de sua elaboracao, bern como e, prtnctpalrnente,
deve-se conhecer as necessidades dos seus usuaries. a fim de que elas
se adaptern a estes.
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5 OR<;AMENTO PARTICIPATIVO E CONTABILIDADE
, 5.1 Contabilidade e inforrnacao
Atualmente, 0pais esta passando POl' mudancas stgntftcattvas, que
atillgem tanto 0 mercado quanta a setor publco e a sociedade. 0 avancotecno16gico dos ultimos anos expltcitou, entre outras coisas, 0 valor e a
importancia da Inforrnacao, que hoje e constderada urn bern e ate mesmo
urna 'arrna', ja que, atraves dela, a populacao pode eonheeer a realidade de
sua cidade etomar consctencta da sttuacao em que vive.Mas para que Isso
ocorra, as Informacoes devem ser, no minimo, verdadeiras, conflavels (de
fontes seguras) e ter utilidade para seus usuartosj Sll.Va, 1997, p.lOS)
A contabtlidade. de acordo com Iudicibus (1997) terla como objetivo
[dentlficar, mensurar e comunicar Informacoes economlcas, financetras.
fisicas e soclats a seus usuartos. Asslm, a contabilidade e uma' essenclalfonte de tnforrnacoes a sobrevtvencia das entidades.
Isto nao e diferente na area publica. A mformacao contabtl nao
deve ater -se somente a prestacao de contas exigtda pela legtslacao. forne-
cerido relat6rios financeiros necessartos aos orgaos fiscalizadores. Alem
desses usuartos. temos outros, dentre as quais as ctdadaos. Aprestacao
de contas a estes possibilita "exercer 0controle social, tomarido conhe-
cimento e compreendendo de que forma e em que as recursos publtcos
estao sendo aplicados." (SILVA, 1997, p.107)
Mas, para que este controle social se torne realidade, a contabil-idade nao deve concentrar-se somente no foco financeiro, mas expllcttar
os beneficlos que a entidade gem para os cidadaos direta au indiret-
arnente, fornecendo a estes mforrnacoes claras, precisas e, principal-
mente, compreenstveis.
Acornpreensao das tnformacoes, segundo Iudfcibus (1997) "lmplica
o conhecimento de ttpos de mforrnacao necessaria para cada principal
usuarlo da tnformacao contabtl e a avallacao da habilidade doe usua-
rios em interpretar a mforrnacao adequadamente." Nao basta a simples
evtdenciacao, e necessarto que esta seja direclonada, se adequando acada usuarto, pennitindo a ele a cornpreensao real das mformacoes
evtdencladas e 0 acompanhamento do desernpenho do admintstrador
publico.
, Alern disso, a correta evidenclacao da tnforrnacao contabil, bus-
cando se adequar a cada usuarto, proporciona 0 aumento da transpa-
rencta dos atos dos gestores e facilita sua prestacao de eontas junto aos
cldadaos usuartos dessas tnforrnacoes.
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5.2 Evidenciacao contabil e Orcarnento Participative
o surgtmento de novas relacoes entre 0Estado e a sociedade em
que a partictpacao direta dos cidadaos na gestae dos recursos e uma
realidade, faz com que novas formas de evidenctacao dos atos admlnts-
trativos se tornem necessartas, pois 0 aces so a lnforrnacao e fundamental
para 0 alcance da mobtltzacao popular: a sociedade precisa conhecer as
Ideias dos dtrtgentes, as recurs os dlsponiveis e as potencialidades do
municipio para acreditar que e possivel a melhorta de suas condtcoes
de vida.
oOrcamento Parttctpattvo, sendo a mats expressiva das movacoes
na gestae dos recursos no momenta, faz com que haja uma relacao direta
entre as comunidades locais e as dlrtgentes emvartos de seus momentos.
No entanto, a prestacao de contas das obras que estao sendo efetuadas
nao e feita de forma conveniente ao cldadao.
Quando da crtacao do Orcamento Partlclpatlvo, Inevttavelrnente 0
governo municipal estabeleceu
urn uinculo mais forte com C l comunldade para a qual
presta os seus serurcos, necessitando, portanto, adotar
lnstrumentos fornecedores de dados que permitam a
esia acompanlwr a execu~dofislca dos projetos e aU-
uldades. bem como de tnformacoes sabre a realizar,:do
jinanceira dos programas, ajim de oerificar a cumpri-
mento, nestes clois n[uels, das metasJixadas. (SILVA
1997, p.188)
o que se tern e a parttclpacao popular sornente nas fases de escolha
de prtoridades. 0 acompanhamento das realtzacao das obras geralmente
fica a cargo de U111aomissao constttuida para tal flm, formada por al-
guns membros da comunidade, eleltos pelos partfclpantes.
A contabilidade, sendo consider ada urn sistema de tnforrnacoes,
deve munir-se de instrumentos capazes de atencler as demandas tnfor-
mactonats da sociedade, dtsponlbillzando-as em Iinguagem acessfvel a
seus usuarios.
Uma das caracteristtcas do Orcamento Partictpativo e a dtvtsao
da cidade em regtoes, Quando dessa dlvtsao, nao devern ser observados
somente os aspectos geograficos, mas as caractertsticas que elas pos-
suem, suas particularidades. Um estudo para conhecer a comunidade
local, constderarido indices como os nivets de escolartdade, 0 acesso
a meios de comunlcacao, a capacidade de mobtllzacao social, entre
outros, pode ajudar a contabllidade a formal' 0 perfil de determinados
ctdadaos e, assim, facilitar a elaboracao das tnforrnacoes adequando-
se aos seus usuartos.
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De acordo com Silva (1997). para que forneca tnforrnacoes aces-
siveis. a contabilidade teria que estruturar-se por setores. levando em
conta a organizacao regional da cidade. Ela deve ser capaz de manter
o controle de tudo que seja relative a cada regtao, tornando possivel a
prestac;ao de contas em separado:
"Se e definido para 0 setor A urn programa com a finalidade deconstruir duas unidades escolares. a contabilidade tera que, ao regis-
trar 0 processamento da despesa -e os custos para a execucao desse
programa. i?entificar 0 respectivo setor de ocorrencia.t'(Bll.Va, 1997.
p.190) Agindo dessa manetra, a contabilidade sera capaz de inforrnar,
para cada setor: "quais projetos e atlvidades foram atendidos: em que
elementos de despesa forarn aplicados os recursos (obras, material.
pessoa!, etc.); qual a quantidade de recursos financetros alocados nos
projetos e attvtdades do respecttvo setor." (SILVA,1997, p.190) Alern
destas, Informacoes qualltatlvas tambern sao importantes e devern serelaboradas para a comuntdade, relatando os beneficlos obtidos com as
obras realizadas.
Porern, para attngtr seus objetivos, que sao de Identtficar, mensurar
e comunicar tnformacoes, a contabilidade deve elaborar demonstrativos
e relat6rios contabeis simplificados, substituindo a ltnguagern excessrv-
amente tecntca por outra mais acesstvel, mas nao perdendo nessa troca
caracterfstlcas essenctals a obtencao de sua qualidade como averacidade,
a confiabilidade, a utllldade, entre outras.
Sornente 0 acesso as tnforrnacoes e que pode garantir ao cidadaoocupar 0 seu lugar na sociedade, como agente ativo na viabtltzacao de
mudancas e na busca por uma maior democratizacao da gestao dos re-
cursos e tmplernentacao de polltlcas publicas de forma eflcaz e eficlentc,
alern do fortalecimento de uma imagem positiva das tnstltuicoes publicas
e das novas relacoes entre 0 Estado e a sociedade.
6 CONCLUsAo
A sociedade esta inserida em urn ambiente que passa atualmen-
te par profundas mudancas em todcs os setores, com consequenctas
visiveis tanto para 0mercado como para a area publica, A busca pela
excelencla dos servicos prestados, proporcionando ao cliente atendimento
sattsfatorlo era antes preocupacao somente do setor privado; porern, nos
ultimos tempos. tern se estendido tambern a admlntstracao publica. A
preocupacao em fornecer uma prestacao de servlcos adequada, em que
o cidadao seja vista como um cliente, tem stdo 0ponto de partida de
alguns dtrlgcntes para a gestae dos recursos publtcos.
Contab. Vista & Rev. Bela Horizonte, v. 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2003 81
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Esla nova postura dos gestores em relacao a adrntntstracao dos
recursos ocorre pela existencla de vartos fatores como a crtse de legt-
timidade do Estado nas ulttrnas decadas, que gerou uma descrenca por
parte dos cldadaos na capacldade deste de suprir suas necessidades
baslcas. a escassez dos recursos a serem utilizados, entre outros. Tor-
nou-se uma questao essenctal a recuperacao da sua credibilidade tanto[rente a organismos internacionais como a sociedade.
As extgenclas legals de transparencta dos atos da admtntstracao
publica e de uma real prestacao de contas, exaltadas principalmente
pela Lei deResponsabtlldade Fiscal. tern contrtbuido de forma dectstva
para a aqutsicao dessa nova postura dos dtrtgentes, ria medida em que
estabelecem penaltdades expresstvas aqueles que nao se preocuparern
com sua atuacao.
Dentro desse contexte. ternos °Orcarnento Partictpattvo. que riao
pretende ser a solucao de todos os problemas da socledade. mas Indis-cutivelmente, representa urn avanco constderavel na gestae dos recursos
orcamentarlos e traz como consequenctas a redefintcao das relacoes
entre 0 Estado e a sociedade, na medida quepossibilita a parttctpacao
da populacao local, promove rnelhorias no nivel de eflciencla da alocacao
de recursos e, consequentemente, 0 atendimento mats rapido as priori-
dades eleltas. Ele atnda se torna uma rnanelra de fortalecer e consol1dar
a democracia quando estabelece parcerlas e prornove a partlctpacao
popular em vartas de suas fases.
Mas, para que essa partictpacao se consollde, e necessarto quea populacao tenha acesso a tnforrnacoes verdadeiras, conflavets, utets
e passivets de entendimento. A contab ilidade, vista como urn sistema
prestador de inforrnacoes, nao deve concentrar-se sornente na elaboracao
de demonstratlvos financelros, mas tambern expllcltar os beneficios que
as entidades publicae estao gerando para os ctdadaos, que podern ser
representaclos flsica, quantitativa e qualitatlvamente em relatortos que
sejam adequados a cada grupo de usuartos,
o contador, nesse caso. deve conhecer a fundo todo 0 processo
orcamentarto, as pecullaridades do Orcarnento Parttctpattvo, bern comoas necessidades dos usuartos que pretendem se utilizar das tnforrnacoes
com 0 objetivo de elabora-las da melhor mane ira possivel. Asstm, 0 aces-
so as Inforrnacoes contribui para 0aumento do controle SOCialexercido
por parte dos cldadaos em relacao a gestae dos recurs os e a atuacao
dos dtrigentes. contribuindo tambern para a avallacao dos governos
municipals.
o incentlvo a pesquisa na area publica tambern e fundamental,
pots atraves dela podem ser descobertas novas maneiras mais eficientes
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de trabalho, afetando 0 planejarnento, a execucao e posterior controle e
avaliac;aodas admlnlstracoes. Para pesquisas futuras, seria importante
trabalhar questoes como:
a) tnstitutcao de plano de contas das tnstttulcoes publicas, que
deve contemplar, alern de contas financeiras, outras que de-
monstrem dados qualltattvos da gestao dos recursos, tats como
melhoria da qualidade de vida, etc.;
b) crtacao de demonstrattvos contabeis elaborados em linguagem
acessfvel a todos os usuartos das tnforrnacoes:
c) a utlllzacao de novas instrumentos de gestae que contam com a
partlctpacao popular, buscando a consolidacao da dernocracla
e a otrmtzacao dos recurs os publicos.
Pesquisar sobre a planejamerito orcamentario (prlnctpal instru-
merito de gestae dos recursos publicos a curto prazo), 0 vinculo e atmportancta da contabilidade no processo de drvulgacao de tnformacoes
pode proptciar, mesmo que lentamente, uma maier democratlzacao das
tnforrnacoes contabets.
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