Un proyecto de la Universidad Pontificia Javeriana, financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo - AECID Transversal 4a. No. 42-00 piso 8 Bogotá D.C Colombia PBX (57-1) 3208320 ext. 4838. [email protected], www.etnoterritorios.org
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Modelos de desarrollo en Montes de María: ¿posible coexistencia?
Nicolás Vargas Ramírez
Ecólogo
Diciembre de 2012
En la región de Montes de María se está llevando a cabo a cabo un proceso sin
precedentes, en el que las comunidades campesinas convocaron al estado y a los
empresarios para concertar la expresión territorial de los modelos de desarrollo. La
gestión del espacio obedece allí, en parte, a la expansión de la agroindustria de
palma de aceite sobre los territorios de comunidades indígenas, afrodescendientes
y campesinas1. No es la primera vez que en Montes de María se desarrollan
proyectos agrícolas a gran escala, pues a principios del siglo veinte y hasta la
década del setenta parte de la región estuvo sembrada con caña de azúcar. Junto
con la caña se sembró también arroz, que desapareció posteriormente con la
apertura económica de la década de 1990, dando pasó así a la ganadería como
1 El foro regional campesino en montes de María: expectativas frente a una propuesta
campesinahttp://www.etnoterritorios.org/Caribe.shtml?apc=g-xx-1-&x=257
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actividad predominante2. Todos estos proyectos, al igual que la palma, se han
expandido sobre los territorios de estas comunidades3, y a pesar de sus
numerosos impactos sociales, económicos, ambientales y políticos, no lograron
acabar con la economía campesina de la región ni con su soberanía alimentaria.
Este es, precisamente, uno de los argumentos principales de las comunidades:
Nuestro modelo de desarrollo se ha mantenido en el tiempo: hemos tenido
varias experiencias de que los monocultivos llegan y fracasan mientras que
la economía campesina se ha mantenido en el tiempo, incluso, sin apoyo
del estado4.
Por iniciativa de las comunidades campesinas de la región de los Montes de María
y como resultado del proyecto de ley de tierras y desarrollo rural presentado por el
gobierno nacional5 así como por la expansión de la agroindustria palmera, la
compra masiva de tierras y el establecimiento de plantaciones forestales de teca y
de grandes proyectos ganaderos, el 11 de agosto de 2012 fueron convocados el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano para el
Desarrollo Rural (Incoder) a un foro regional campesino a fin de debatir acerca de
2 http://www.elespectador.com/impreso/nacional/articulo-271613-montes-de-maria
3 El caso de San Basilio de Palenque ilustra perfectamente esta situación. Al respecto véase el texto
“Oportunidades y retos para la protección territorial y ambiental palenquera”.
http://etnoterritorios.org/CentroDocumentacion.shtml?apc=x-xx-1-&x=238
4 Ponencia: “Propuestas para la permanencia digna de la población campesina, indígena y
afrodescendiente en el marco de la implementación de la zona de reserva campesina en Montes de
María”. http://www.scribd.com/doc/103485476/PONENCIA-OPDS-Permanencia-Digna-y-Zona-
de-Reserva-Campesina-Agosto-11-2012
5 http://www.minagricultura.gov.co/archivos/Proyecto_Ley_Tierras_Desarrollo_Rural.pdf
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los “Impactos del desarrollo rural con enfoque territorial sobre la economía
campesina y la soberanía alimentaria de los Montes de María”6.
Fotografía 1. Primitivo Pérez expone a los asistentes del Foro las
problemáticas de La Bonga y San Basilio de Palenque
El proceso social que se está viviendo en la región reclama mayor atención por
parte del estado, para atender sus problemas históricos, que hasta hace unas
décadas se habían concentrado principalmente sobre la propiedad de la tierra,
pero que tras la llegada del cultivo de palma y la construcción de una planta para
el procesamiento de sus frutos, ahora se concentra más en el uso de la misma,
especialmente en torno al distrito de riego, del que se hablará más adelante. En
este sentido las comunidades son enfáticas en sus planteamientos: “Necesitamos
poner un límite claro a la expansión de la palma aceitera”. Esta necesidad,
expuesta a al Ministerio y al Incoder durante el foro, plantea un escenario de
interlocución en el que deberán participar, además de las comunidades
6 Nombre dado al Foro, que tuvo lugar en el municipio de María la Baja (Bolívar).
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montemarianas los empresarios que están desarrollando sus proyectos o tienen
interés en hacerlo, y las administraciones municipales7.
Las propuestas que pueden surgir como estrategia para defender la economía
campesina y la soberanía alimentaria han sido muchas, pero incluso para el
estado es difícil materializarlas por múltiples razones, entre ellas la debilidad
institucional, la escasa y burocratizada capacidad técnica y logística, y la
prácticamente ausente o muy débil voluntad política de los gobiernos nacional,
departamentales y municipales. No obstante, la mayor dificultad radica en la falta
de disposición de los empresarios para establecer acuerdos con las comunidades,
y respetarlos.
7 Uno de los riesgos de este escenario, como sucedió durante la reinstalación de la mesa de
interlocución del Sur de Bolívar llevada a cabo el 10 de marzo de 2012 en Arenal (sur de Bolívar),
reside en un elemento básico sobre el cual el estado colombiano ha venido intentando fortalecerse:
la participación efectiva de la sociedad civil. En la reinstalación de la mesa de interlocución los
alcaldes participantes, al no verse sentados en la mesa con las entidades del gobierno nacional,
protestaron y amenazaron con irse si no se les permitía hablar. Como resultado el micrófono dio
paso a más de dos horas de intervenciones, enfocadas principalmente a llamar la atención del
vicepresidente Angelino Garzón para que destinara recursos en los municipios de cada alcalde, si
bien fueron tocados otros aspectos. La mesa, al igual que en Montes de María, surgió
principalmente por el interés de los campesinos. Aunque en las mesas previas de preparación se
convocó a los alcaldes, muy pocos participaron. Se observa entonces cómo una propuesta surgida
desde las comunidades terminó siendo aprovechada por las administraciones municipales, situación
que restó un tiempo importante para la exposición de las problemáticas y las propuestas que
llevaban las comunidades.
Si bien este escenario tenía por objeto reinstalar la interlocución con el gobierno central y no el de
concertar el modelo de desarrollo con los empresarios de Magdalena Medio, es importante tenerlo
en cuenta para el caso de Montes de María, pues plantea las dificultades existentes al interior de
mismo Estado para atender las propuestas de las comunidades rurales.
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Este artículo trata exclusivamente de la agroindustria palmera, mediante la
reflexión acerca de varias preguntas y aspectos relacionados con las relaciones
entre los habitantes históricos de la región, las comunidades campesinas de
Montes de María y los inversionistas foráneos, y de todos con el estado
colombiano, enfatizando principalmente sobre aspectos ambientales, dado que el
análisis social se aborda con mayor profundidad en el artículo “Montes de María y
el Desarrollo Rural condiciones para un proceso de concertación” publicado en
esta misma edición del boletín.
Así, por ejemplo, ¿qué estrategias pueden permitir al estado y a las comunidades
frenar la expansión de la agroindustria de la palma en la zona?, expansión que se
está dando, precisamente, en torno, al distrito de riego construido a finales de la
década de 1960 como parte de la política de reforma agraria. Las comunidades
pensaban al principio que la expansión de los cultivos solo tendría lugar en la zona
plana de la región, pero ha estado extendiéndose hacia las regiones de monte y
montaña, en detrimento incluso del mismo distrito de riego, pues además de
generar contaminación en sus aguas por la aplicación inadecuada de
agroquímicos, está afectando también la cuenca de la que se nutre.
De este primer hecho podemos concluir entonces que la necesidad de establecer
límites a la expansión de la palma resulta beneficiosa tanto para las comunidades
como para los palmeros mismos, asunto clave en la discusión entre unas y otros, y
el estado. Es importante entonces llamar la atención al respecto del gremio
palmicultor en general y su asociación, la Federación Nacional de Cultivadores de
Palma de Aceite (Fedepalma), que a pesar de no agrupar a todos los cultivadores
de la región sí tiene un interés claro en posicionar internacionalmente lo ambiental
en escenarios como la Mesa redonda de aceite de palma sostenible (RSPO, sigla
en inglés). Vemos entonces cómo entre palmeros se están pisando las palmeras,
y en este sentido es posible que el gremio mismo llegue a acuerdos que
establezcan límites a la expansión de los cultivos. Acuerdos que, sin embargo,
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deberán contar con la supervisión del estado y de las comunidades como
veedoras y participantes del proceso.
Desde la construcción de los embalses de Matuya y Playón, a finales de la década
de 1960, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) debió dejar
formulado un plan de manejo para dicha infraestructura y una zonificación
estrechamente relacionada con los derechos sobre la propiedad de la tierra. Lo
que ha sucedido es que las tierras del estado (baldíos) en torno a los dos
embalses han sido invadidas por los empresarios de la agroindustria, aun cuando
su uso, de acuerdo a lo estipulado por Incora hace poco más de cuarenta años,
tendría que estar en manos de las comunidades campesinas (véase la fotografía
2). El Incoder, que remplazó al Incora durante la primera administración del
presidente Uribe, debe revisar entonces, ojalá de inmediato y no antes de que
pasen otros cuarenta años, los archivos del Incora, que el Observatorio de
Territorios Étnicos no ha podido consultar, a pesar de haber indagado con algunos
funcionarios.
Fotografía 2. Cultivos de palma aceitera en la represa de Matuya
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La planta procesadora de aceite de María la Baja está proyectada para procesar la
producción de aproximadamente veinte mil hectáreas8. De acuerdo con
información de Incoder contenida en el Sistema de Información Geográfica para la
Planificación y el Ordenamiento Territorial (SIG-OT) del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi (Igac), el distrito de riego es administrado por la Asociación de
Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Maríalabaja (Usomaría) y
cuenta con 1.529 usuarios. Según el Instituto, esta infraestructura hidráulica tiene
una cobertura de 19.600 hectáreas, aun cuando en 2007 el área beneficiada era
apenas de 5.076. Es claro entonces que la capacidad de la planta se
formuló de acuerdo con el distrito de riego, y es allí donde empieza el problema.
Es importante destacar que el distrito de riego no son solo los canales, sino que
compromete toda la cuenca de la cual depende para mantener el flujo de agua, y
que la deforestación producida por la expansión de la palma y las cargas
contaminantes debidas a los agroquímicos usados en su crecimiento, están
afectando la pesca, y generan problemas de salud pública, por cuanto la
mayoría de las comunidades que viven en torno a los canales de riego toman el
agua de allí para el consumo y la utilizan para las labores del hogar.
A pesar de desconocer la metodología utilizada por el Incoder para establecer que
el distrito tiene una cobertura de 19.600 hectáreas (en el SIG-OT el distrito es
representado solo por un punto), considero debatible esa extensión, teniendo en 8 El aceite que resucitó a María la Baja http://www.semana.com/nacion/aceite-resucito-maria-
baja/177044-3.aspx Este artículo generó bastante polémica, pues expuso una sola cara de la
moneda. Como resultado las organizaciones de población desplazada (OPD) de María La Baja, el
Instituto Latinoamericano por un Derecho y una Sociedad Alternativos (Ilsa), la Corporación para el
Desarrollo Solidario (CDS), el Observatorio de Territorios Étnicos de la Pontificia Universidad
Javeriana y el Equipo Tierras y Víctimas del Cinep/PPP se pronunciaron al respecto en un artículo
titulado: La otra cara de la palma en María la Baja.
http://cinep.org.co/index.php?option=com_content&view=article&id=457%3Ala-otra-cara-de-la-
palma-en-maria-la-baja&catid=99%3Aultima-edicion-de-cien-dias&Itemid=176&lang=es
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cuenta que los agroempresarios han estado ampliando dicha infraestructura, que
según pobladores de la región no fue ejecutada completamente por el Incora en su
tiempo (véase el mapa 1). Al comparar los dos mapas es posible identificar los
drásticos cambios que ha habido en el espejo de agua, cambios que afectan
directamente la alimentación y el consumo de agua, y la calidad de vida de las
comunidades circundantes que depende del recurso para pescar y transportarse.
Mapa 1. Distrito de riego demarcado con base en el mapa de líneas de vuelo
IGAC D-7-8 (1991-1995)
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Fuente: elaboración propia.
Llegados a este punto es importante analizar el aspecto normativo, pues, como se
mencionó, el destino y la utilización distrito de riego no se limitan a contar con un
plan de manejo. El decreto 2820 de 2010, "Por el cual se reglamenta el título
VIII de la ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales", establece lo siguiente en su
artículo 9°:
Artículo 9°. Las corporaciones autónomas regionales, las de desarrollo
sostenible, los grandes centros urbanos y las autoridades ambientales
creadas mediante la ley 768 de 2002, otorgarán o negarán la licencia
ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades, que se
ejecuten en el área de su jurisdicción.
Numeral 17. La construcción y operación de distritos de riego y/o drenaje
para áreas mayores o iguales a 5.000 hectáreas e inferiores o iguales a
20.000 hectáreas.
Este artículo y el citado numeral establecen que el distrito de riego debe contar
con un estudio de impacto ambiental (EIA), cuya evaluación quedaría en
manos de cuatro corporaciones autónomas regionales: del Canal del Dique
(Cardique), de Sucre (Carsucre), del Sur de Bolívar (CBS) y la del Río Grande de
la Magdalena (Cormagdalena). Esto en el caso de que el área
del distrito de riego fuera inferior o igual a veinte mil hectáreas.
Este punto plantea otro gran reto y numerosas dificultades al estado colombiano:
el trabajo coordinado y conjunto, eficaz y eficiente, de las cuatro corporaciones. Lo
que es preocupante puesto que sobre estas instituciones existen numerosas
críticas, relacionadas especialmente con su proceso de conformación:
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La evolución histórica de la creación de las CAR expuesta por Canal (2007),
así como las particularidades expuestas por Rodríguez (1995), Calderón
(1996), Sánchez (2002) y Carrizosa (2008) en su consolidación hacen
evidente que la definición de sus jurisdicciones ha respondido a la
organización político-administrativa del país, contradiciendo los criterios
mencionados por la ley 99 de 1993. Si bien esta ley creó nuevas CAR y
reorganizó las ya existentes, dicha reestructuración del sector no se hizo
con base en los criterios mencionados en la naturaleza jurídica de la misma.
Llama la atención la afirmación de Rodríguez (1995) en cuanto a la creación
de las CAR y la definición de sus jurisdicciones, las cuales “fueron producto
de un irresponsable festín politiquero orquestado por el gobierno”9.
¿Qué hacer entonces? Existe la posibilidad de centralizar la evaluación del
estudio de impacto ambiental, que deberá tener en cuenta a las comunidades,
que reclaman mayor presencia del estado en la región, estado del que forman
parte las corporaciones también, llamadas a cumplir el papel fundamental de la
protección del medio ambiente. Veamos entonces el artículo 8° del decreto 2820:
Artículo 8°. Competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (ahora
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), otorgará o
negará de manera privativa la licencia ambiental para los siguientes
proyectos, obras o actividades:
9 Nicolás Vargas Ramírez. 2010. “Análisis de correspondencia entre la jurisdicción de las
corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible y los criterios que definen su
naturaleza jurídica". Poster presentado durante el simposio "Ecología actualidades y retos en el
siglo XXI". Disponible en http://www.scribd.com/doc/65520529/Analisis-de-la-correspondencia-
entre-la-jurisdiccion-de-las-Corporaciones-Autonomas-Regionales-y-de-Desarrollo-Sostenible-y-
los-criterios-que-definen
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Numeral 9. La construcción y operación de distritos de riego y/o de drenaje
con coberturas superiores a 20.000 hectáreas.
Es importante señalar aquí que mediante el decreto 3573 de 2011 se creó la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Anla), con el fin de “que los
proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite
ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al
desarrollo sostenible ambiental del país” (artículo 2°).
Se trata entonces de definir las competencias legales para los estudios, cuestión
sobre la cual no se tiene certeza, y en la que quien haga el trabajo de
caracterización del distrito deberá garantizar la objetividad en la investigación. Lo
que obliga a responder preguntas como ¿quién debe asumir los costos de la
investigación? ¿Cómo se garantiza su amplitud y objetividad? Parte de los
recursos deberán salir del gremio palmero, ya que el distrito de riego, que
beneficia a sus plantaciones casi exclusivamente, se está manejando en función
de ellas. El estado deberá invertir también recursos, con el fin de garantizar la
promoción y el apoyo de otras actividades agropecuarias y de garantizar el acceso
a la infraestructura de riego también a las comunidades campesinas,
afrodescendientes e indígenas, para las cuales fue creado en buena parte.
Definir quién será el autor del estudio de impacto ambiental es clave y su
discusión pone sobre la mesa un debate en el que se plantea, por una parte, que
las empresas interesadas deben ser las responsables, mediante estudios
contratados con empresas consultoras, mientras que por otro lado hay quienes
afirman que debería hacerlo el estado, porque por lo general los estudios
contratados por grupos de interés y presión, como los gremios, son parciales y
sesgados, y están orientados a que las instituciones encargadas de tomar
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decisiones adopten estos puntos de vista para favorecer los intereses privados10.
Una buena opción es que los estudios de impacto ambiental se hagan de manera
conjunta, así como plantearlos incluso como un ejercicio que aporte elementos
para la actualización de los planes y esquemas de ordenamiento territorial de los
municipios donde se ubica el distrito de riego, pues de esta manera se tendrían
mayores herramientas jurídicas, y se podrán materializar los acuerdos locales, al
delegar en las autoridades municipales la garantía del respeto de los acuerdos
que se establezcan sobre los límites a la expansión de los cultivos de palma
aceitera, así como de las demás actividades que se desarrollen o que puedan
afectar los cuerpos de agua y la infraestructura de riego.
La participación de las comunidades y de los interesados en la evaluación del
estudio de impacto ambiental, sea hecho por las CAR o la Anla, está garantizada
por la el artículo 69 del título X, “De los modos y procedimientos de participación
ciudadana”, de ley 99 de 1993 que creó el sistema nacional ambiental (Sina), del
cual forman parte el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las CAR,
aunque este es un aspecto sobre el cual el estado colombiano requiere mayores
fortalezas y herramientas para la participación de las comunidades rurales:
Artículo 69. Del derecho a intervenir en los procedimientos administrativos
ambientales. Cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, sin
10
Al respecto se puede consultar la Función de Advertencia en materia de licenciamiento ambiental
de la Contraloría General de la República
http://www.colombiapuntomedio.com/Portals/0/MedioAmbiente/funcion%20de%20advertencia%2
0licencias%20ambientales.pdf así como el análisis realizado por el Colectivo por la Protección de la
Provincia de Sugamuxi sobre dos estudios de impacto ambiental sobre hidrocarburos:
“Modificaciones de licencia ambiental proyectos Muisca y Buenavista”. Este último documento fue
elaborado para generar conciencia en los pobladores de esta provincia, así como para ilustrar y
advertir a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales acerca del riesgo de ampliar la licencia
ambiental de estos proyectos.https://sites.google.com/site/colectivosugamuxi/modificaciones-de-
licencia-ambiental-proyectos-muisca-y-buenavista
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necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las
actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o
cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan
afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones
por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales.
Aun cuando la expansión de la palma aceitera es una de las múltiples tensiones
existentes entre los modelos de desarrollo que tienen lugar en Montes de María, la
academia y el trabajo de acompañamiento pueden y deben presentar propuestas
que contribuyan a fortalecer la mesa de interlocución, propuestas que deberán ser
trabajadas con la aceptación y participación de las comunidades que han habitado
este espacio desde hace décadas, que deberán verse muy beneficiadas por las
políticas integrales que se decidan alrededor de sus territorios.
Este escenario de interlocución es un desafío enorme para una región tan
afectada por la guerra en Colombia, y en donde el mayor reto es, a la vez, la
mayor amenaza: la débil articulación y coordinación entre las instituciones
estatales nacionales, regionales y locales, y de estas con las comunidades. Es
importante insistir en que de la mesa deberán ser parte las autoridades
ambientales nacionales y municipales, lo mismo que el Ministerio de Minas y
Energía, encargado de otorgar concesiones sobre el subsuelo. En este caso,
como lo más probable es que las actividades de exploración y explotación que se
adelantan en Montes de María generen nuevas tensiones y factores de conflicto
ambiental11 y armado, bien harían el gobierno nacional y los locales, en lo de su
competencia, frenando la llamada locomotora minero-energética y replantear el
modelo de desarrollo para el país y esta región, ya que de lo contrario será muy
difícil que en Montes de María florezca una paz verdadera y duradera.
11
Con respecto al uso del término se puede consultar el siguiente documento (Capitulo 1 y Anexo
1), el cual aborda desde una perspectiva histórica el caso de San Basilio de Palenque, ubicado al
norte de los Montes de María: https://sites.google.com/site/palenqueconflictosambientales/
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Fotografía 2. Vista de la represa de Matuya desde el Cerro Capiro
Estas reflexiones buscan aportar al proceso montemariano que valientemente
están liderando mujeres y hombres de todas las edades, quienes han optado por
aunar esfuerzos y hacer de la diferencia un lazo que está ayudando a defender la
economía campesina, la soberanía alimentaria, la defensa de los territorios y, en
definitiva, la vida misma, o en palabras de su himno: la tierra y la identidad.
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