Las fronteras en Colombia como zonas estratégicas:
Andrés Molano-RojasEditor
Bogota D.C, 2016
Análisis y perspectivas
www.flacsoandes.edu.ec
Las fronteras en Colombia como zonas estratégicas: análisis yperspectivas / Compilador Andrés Molano Rojas.Bogotá: Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga, 2016. 278 páginas: ilustraciones, mapas; 24 cm. Incluye bibliografía.
ISBN 978-958-58076-4-8
1. Política de fronteras - Colombia 2. Colombia- Relaciones exteriores 3. Colombia - Límites I. Molano Rojas, Andrés, compilador II. Tít.327.861 cd 21 ed.A1518142
CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Ángel Arango
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© Fundación Konrad Adenauer en Colombia - KAS
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ISBN 978-958-58076-4-8
Editor:Andrés Molano-Rojas
Coordinación editorial:Margarita Cuervo - Felipe Zarama
Corrección de estilo: Ediciones Ántropos Ltda.
Diseño y Diagramación: Luis Paolini
Impresión, preprensa y acabados: Ediciones Ántropos Ltda.Carrera 100B No. 75 D - 05PBX: 433 77 01 • Fax: 433 35 90E-mail: [email protected]á, D.C.
La opinión contenida en los capítulos de este libro es de entera responsabilidad de los autores y no compromete en modo alguno al Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga ni a la Fundación Konrad Adenauer en Colombia.
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Impreso y hecho en Colombia
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Nombre del artículo Nombre del autor
1. Introducción: Adriana Mejía Hernández, Directora Ejecutiva, Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga ............................................................................................ 9
Hubert Gehring, Representante en Colombia, Fundación Konrad Adenauer ................... 13
I. FronterasdeColombia:problemastransversales
2. Fronteras: gobernanza, sensibilidad y vulnerabilidad Andrés Molano-Rojas, Investigador principal del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga y Profesor Principal de Carrera Académica de la Facultad de Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario. Felipe Zarama Salazar, Investigador, Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga y Profesor de la Facultad de Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario ................................................................................................. 17
3. Descripción y contextualización de la política de fronteras Carlos Alberto Aparicio, Director (E) de la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de Planeación Karen Rodríguez, asesora de fronteras de la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de Planeación Pamela Támara, asesora de fronteras de la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de Planeación ....................................................... 47
4. Hacia modelos de gobernanza transfronteriza María Helena Botero Ospina, Profesora de la Facultad de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario. Directora del Centro de Estudios Urbanos de la misma Universidad .............................................................................................. 69
5. Ascenso,proliferación,gestióny¿control?Tráficodemigrantesatravés delasfronterasdeColombia Mauricio Palma Gutiérrez, Profesor de Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario ............................................................................................... 93
Índice de contenido
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Las fronteras en Colombia como zonas estratégicas: Análisis y perspectivas
6. Comercioenlasfronteras Andrés de la Cadena, Director de Integración Económica, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ........................................................................................................ 115
7. Infraestructura,fronterasyposconflicto Cámara Colombiana de Infraestructura ....................................................................... 133
8. Los desafíos de seguridad en la frontera Jairo Delgado, Investigador principal, Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga ........................................................................................... 145
II.UnamiradaalasfronterasdeColombia: Algunosdiagnósticosespecíficos
9. La frontera colombo-venezolana: dos visiones divergentes Ronal F. Rodríguez, Profesor e Investigador del Observatorio de Venezuela, Universidad del Rosario Juan Camilo Ito C., Joven Investigador del Observatorio de Venezuela, Universidad del Rosario ............................................................................................... 169
10.Lafronteracolombo-ecuatorianaenelposconflicto Fernando Carrión, Profesor Investigador de FLACSO (Ecuador) ............................. 185
11. Desafíos y oportunidades de la frontera con Perú y Brasil Eduardo Pastrana Buelvas, Profesor titular y director del Departamento de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Política yRelacionesInternacionales,PontificiaUniversidadJaverianadeBogotá..................199
12.Conflictoarmado,criminalidadyviolenciaenlafronteracolombo-panameña: elementos críticos para buscar una transición Irene Cabrera, Profesora de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia .................... 221
13. De las fronteras políticas a las fronteras económicas: Barrancabermeja, análisis de riesgo en una frontera atendida, en pos del análisis de riesgo de las fronteras olvidadas Ana Daza, Investigadora y consultora independiente, asesora del Departamento de la Prosperidad Social, la Veeduría Distrital de Bogotá y del proyecto “¡Basta ya!” en Medellín .................................................................................................................. 245
Presentación de la KAS Hubert Gehring
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I.
FronterasdeColombia: problemas transversales
Fronteras: gobernanza, sensibilidad y vulnerabilidad Andrés Molano-Rojas - Felipe Zarama Salazar
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EldelasfronterasnoesunasuntofácilparaningúnEstado. Afindecuentas, estas señalan el límite (en el sentido más simple, de máxima extensión) de su soberanía objetiva o espacial. Señalan también pun-
tos de convivencia forzosa con vecinos no siempre fáciles, y por lo tanto son escenariosnaturalesdeconflictoydisputa.Sediríaquesienalgúnlugardesu territorio los Estados son particularmente celosos, es, precisamente, en las fronteras. Paradójicamente, muchas veces las fronteras se caracterizan por un ejercicio difuso de la soberanía, constituyendo un ejemplo perfecto del proce-so nada infrecuente en virtud del cual la intensidad del poder estatal va dilu-yéndosepaulatinamenteamedidaqueunosealejadel“centro”yseinternaenla“periferia”.EnalgúnmomentollegóapensarsequeelmundodelsigloXXIsería un mundo sin fronteras. Semejante predicción ha sido puesta en entredi-chodemúltiplesformasalolargodelosúltimosquinceaños.Lasfronterasnosólonohandesaparecido,sinoquehanadquiridounarenovadarelevancia.
Lo anterior no deja de ser cierto para un país como Colombia, y en especial, teniendo en perspectiva un proceso de transformación ligado a la eventual
2. Fronteras: gobernanza, sensibilidad y vulnerabilidad
Andrés Molano-Rojas,Investigador principal del Instituto de Ciencia Política
Hernán Echavarría Olózaga y Profesor Principal de Carrera Académica de la Facultad de Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario.
Felipe Zarama Salazar,Investigador, Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga
y Profesor de la Facultad de Relaciones Internacionales,Universidad del Rosario.
Fronteras: gobernanza, sensibilidad y vulnerabilidad
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Las fronteras en Colombia como zonas estratégicas: Análisis y perspectivas
terminacióndelconflictoarmadointerno.Porloquetienequeverconlade-limitacióndesusáreasmarinasysubmarinas,yladefinicióndelalcancedesus competencias territoriales menores en ellas, Nicaragua y Venezuela siguen siendo tareas pendientes, y acaso también lo sean Costa Rica y otros vecinos caribeños. En el territorio continental, algunas zonas fronterizas han sido es-cenarios principales de la confrontación armada. En muchas de ellas se han sobrepuesto distintas dinámicas perversas: actividad de grupos armados ile-gales, crimen organizado, precariedad institucional, marginalidad económica. No se pueden soslayar las distintas manifestaciones del desbordamiento trans-fronterizodelconflictointernocolombiano,quecubrenunvariopintoespectroquevadesdelosrefugiadoshastalasoperacionesextraterritorialescontralosgruposarmadosilegales,que,porotrolado,hanencontradomásdeunavezrefugio y santuario en las fronteras. Ello plantea un escenario de importantes desafíos en materia de gobernanza, y además, permite caracterizar a las fronte-ras colombianas como extremadamente sensibles (susceptibles de afectación, volátiles)yvulnerables(enelsentidodeque,anteunasituacióncrítica, lostomadores de decisión tienen un margen de maniobra limitado y carecen de capacidades y recursos inmediatos). La ausencia histórica de una política pú-blica integral de fronteras de largo aliento, la dispersión de esfuerzos, la desar-ticulación entre los distintos niveles territoriales, entre otros factores, generan unlastrequehaceaúnmásproblemáticoestepanorama.
Elpropósitodeesteensayo,enelcontextomásgeneraldellibroqueellectortieneensusmanos,eseldepresentaralgunasreflexionesinicialessobrelosproblemasdegobernanzaqueafectanalaszonasdefronteraenColombiayqueofrecenunaexplicacióninicialasusensibilidadyvulnerabilidad.
La complejidad de las fronteras
Las fronteras de Colombia son territorios periféricos en varios sentidos. En primerlugar,se tratadeespaciosqueconfiguranlosmárgenesdelEstadoyconstituyenpor lo tantosuperiferiageográfica.Además,debidoa lapreca-riapresenciadelasinstitucionesestatales,sonescenariosenlosqueseponeen evidencia la fragilidad del control territorial, de la capacidad para proveer
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bienesyserviciospúblicos,ydelaidentificacióndelosindividuosconlaco-munidad política, y están con frecuencia relegadas a la periferia gubernativa. También se pueden considerar periféricas por la escasa conexión con otros espacios al interior del espacio nacional (en claro contraste, muchas veces, con suconexiónmásfluidaconelpaísvecinodelquesetrate)yconelmercadonacional(periferiaeconómica).Yasímismo,sepuedenconsiderarperiféricasasumiendoquesetratadeterritoriosresidualesparalaconfiguracióndelpoderpolíticoalinteriordelEstado,loqueenparteseexplicaporrazóndesuconfi-guracióndemográfica(periferiapolítica).
Condemasiadafrecuencialasfronterasoperancomopuntodechoquededosomás soberanías, de sistemas políticos, jurídicos y económicos distintos. Pero al mismo tiempo en ellas se generan dinámicas propias, alimentadas por los estrechosvínculosquesetejenentrelospobladoresdeunoyotrolado.Ellodalugaraunasituacióncompleja,enlaquelasinstitucionesformalesnosiempreson congruentes con las realidades materiales ni con los imaginarios comuni-tarios;enlaquelafronterajurídico-políticaseimpone,conunalógicapura-mente westfaliana, a despecho de lazos sociales y culturales transfronterizos sumamente densos y profundamente arraigados.
Comoconsecuenciadeloanterior,ydelapropiaconfiguracióngeográficadelos territorios fronterizos, los límites formales tienden a ser difusos y porosos, yaexistirmáscomoficcionescartográficasquecomorealidadessociales.Se-ríasinembargounerrorsuponerqueporesasolarazónesoslímitessonirrele-vantesoanodinos.Enefecto,nosóloencierranunpotencialdeconflictividadinterestatal—pormuchacertidumbrequehayaenmateriadedelimitaciónydemarcación—sinoquetambiéndanorigenaasimetríasdediversanaturale-za: en el plano institucional, en cuanto al desarrollo económico, en cuanto a la configuraciónsocial,yentérminosdelaccesoabienesyserviciospúblicosauno y otro lado de la frontera.
Lo anterior ocurre especialmente en las fronteras terrestres, pues sin descono-cerloqueatañealasfronterasmarítimas,lasprimeras,comoyaseanticipó,vinculan de manera más directa e inmediata a ambas estructuras jurídico-po-líticas.LaszonasfronterizasdeColombiaconsusvecinosestándefinidasporun carácter asimétrico en razón de la disparidad entre el modelo político y económico (una diferencia especialmente relevante durante las últimas dos
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décadas en cuanto a Venezuela y Ecuador); el distinto grado de desarrollo de la infraestructura (por ejemplo, la dependencia de los productores de carbón colombianos de los puertos venezolanos para adelantar actividades de expor-tación); y el diferente acceso a servicios sociales y asistencia pública (sistemas deseguridadsocial,beneficenciaysubsidios),entreotros.
Acaso esto contribuye a explicar el hecho (revisado por Andrés de la Cadena enelcapítulo6deestelibro)dequeapesardesuproximidadgeográfica,laszonas fronterizas representan un papel residual en los volúmenes de comercio formalqueintercambiaelpaísconsusvecinos,nihablarconelmundo.Lasdisparidades en los regímenes cambiarios afectan negativamente la actividad productiva, y, por supuesto, el comercio.
Las fronteras como objeto de análisis:un par de visiones
Lasfronterassonunasuntoqueharecibidodiferentesabordajesdesdelalite-ratura especializada de las Relaciones Internacionales. No podría ser distinto, tratándose de una disciplina tan marcadamente estado-céntrica en sus orígenes y aún en la actualidad, a pesar de la evolución más reciente de los estudios internacionales, signada por el ensanchamiento de la agenda, la incorporación denuevasvariables,ladiversificacióndeenfoquesylareivindicacióndeal-ternativas a los presupuestos de las teorías más clásicas. Una evolución, vale la pena destacarlo, de la cual la comprensión misma de los problemas de las fronteras, de sus dimensiones simbólicas y de su entramado social, económico ycultural,hasidobeneficiariaprivilegiada.
FrentealapresuncióndequelosEstadossonrealidadesterminadasyesen-cialmenteidénticas,queinvisibilizabanosólolasdiferenciasinherentesalosprocesos históricos particulares sino también las fuerzas y corrientes profun-dasquecondistinto signooperandesdeel interiorde las comunidadespo-líticas,yqueporotroladosobre-abstraíaelEstadohastaconvertirloenunaespeciedeentelequiaaefectosdelanálisisdelapolíticainternacional,eltra-bajo de académicos como Mohammed Ayoob (1998) —con su perspectiva de
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realismo subalterno— ofreció aproximaciones más matizadas, con base en la premisadequelosEstadosperiféricos(queconstituyenloquealgunosllaman“SurGlobal”)enfrentanmayoresdesafíosdeseguridadqueprovienendelin-teriordelEstadoqueaquellosqueseoriginanenelexterior.Entodocaso,estaconfiguracióndeamenazasquepartedesde lo internohacia loexternoestámediada por el proceso de construcción del Estado (state-making). A juico de Ayoob, una porción considerable de los problemas de consolidación de la so-beraníaprovienendeunainadecuadaconformaciónofijacióndelasfronteras,lo cual impone a los estadistas por lo menos dos desafíos cardinales: generar un discurso nacional aglutinador y contener eventuales tendencias centrífugas, susceptibles de originarse en territorios pretendidos por los vecinos o solivian-tadosdesdedentroenrazóndeunaafinidadoparticularismoétnicoycultural.Esta lectura ha tenido un eco importante en el análisis, por ejemplo, del impac-todelosrepartoscolonialesenÁfricayAsiaenlaconflictividadposteriorenambos continentes, y en particular, en Medio Oriente.
Una perspectiva distinta, pero que también proviene de la escuela realista,ofrece el trabajo de Barry Buzan y Ole Wæver (2003), Regions and Powers. Ellosafirmanqueesfundamentalaproximarseconunenfoqueregionalparaentender la seguridad internacional. El eje central de esta propuesta es el con-cepto de complejo regional de seguridad,definidocomo“unaseriedeunida-des cuyos principales procesos de securitización1, desecuritización, o ambos, están tanestrechamente ligadosque susproblemasde seguridadnopuedenseranalizadosoresueltosunoapartedelotro”.Esteenfoquehaceénfasisenlainterdependenciaquecaracterizalasamenazasqueafectanaunaregiónosubregión,loqueallanaelcaminoalaformacióndeuncomplejoregionaldeseguridad.Dichainterdependenciasedesprendedelosflujostransnacionalestanto formales como informales, materiales y simbólicos, (bienes, personas, información,ideas)queatraviesanalEstadoyescapansucontrol.
Frentealapreguntadeporquésereproducelaviolencia,yadoptandounenfo-queregionalsimilaraldeBuzanyWæver,MichaelCharlesPugh,NeilCooper
1- La securitización fue definida por Buzan et al. (1998, págs. 23-26) como el proceso por el cual un agente secu-ritizador identifica un asunto determinado como una amenaza para un determinado objeto referente, trasladándolo de la agenda pública a la agenda seguridad, y reclamando la capacidad de adoptar medidas extraordinarias para su neutralización.
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yJonathanGoodhand(2004)planteanque losvínculos regionalespermitensostenerlosconflictosdebidoalasredeseconómicas,militares,políticasyso-ciales.Deacuerdoaestosautores,algunosconflictosconfiguranasualrededorcomplejos regionales de conflicto los cuales “se caracterizan por un desborda-miento transfronterizo de la violencia, el empoderamiento de las zonas fron-terizas como santuarios para los combatientes, centros de entrenamiento de reclutas y también como centros de economías ilegales (shadow economies)” (Pugh,etal,2004,pág.2).Pugh,CooperyGoodhandbuscanexplicarporquéhay conflictos estrechamente vinculados entre sí en unamisma región, loscualesconfiguraríanuncomplejoregionaldeconflicto.Enestoscomplejoslasfronteras juegan un papel protagónico, en particular, por razón de su margina-lidad,enlamedidaquenoseencuentranintegradasalaeconomíaformaldelEstadoyseconviertenporelloenescenariospropiciosparaelflorecimientode economías informales y/o ilegales (Pugh, et al, 2004, pág. 37).
Pugh y sus colegas insisten en dos elementos facilitadores adicionales: el li-mitadocontrolterritorialquemuchosEstadosejercensobresusáreasfronteri-zas (lo cual contribuye al surgimiento, maduración y empoderamiento de toda suertedeentramadosqueseextiendenmásalládeladominacióndelEstado)yla habitual ausencia de mecanismos sólidos de cooperación en seguridad entre Estados vecinos.
Frentealaperspectivaqueofrecenestosautoresysurelaciónconelcasoco-lombiano resultan pertinentes varias observaciones. En primer lugar, vale la penaseñalarqueelconflictoarmadocolombiano—apesardelosevidentessíntomas de desbordamiento (desplazamiento forzado, actividad armada ile-gal transfronteriza, reclutamiento, extorsión, refugio etc.) no encontró ningún conflictoenlosEstadosvecinosconelcualpudierallegaraarticularseenuncomplejo regional de conflicto.Tampoco produjo un verdadero efecto “de-rrame”, en el sentido de provocar un contagio de la violencia insurgente en los vecinos de Colombia. Por otro lado, la ausencia de mecanismos sólidos de cooperación en seguridad, identificada por Pugh et al. comootra de lascondicionesquepropiciaestoscomplejosregionalesdeconflicto,puedesermatizada para el caso colombiano si se tiene en cuenta: (1) la tradicional es-tabilidaddelaregiónenmateriadeconflictosinterestatales(AméricaLatinacomo una “isla de paz”) tal como lo señalan Buzan & Wæver (2003); (2) la tardíainternacionalizacióndelconflictoarmadocolombiano(queaunqueno
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sin precedentes se remonta en realidad sólo a mediados de la década de 1990 paraintensificarsedurantelosaños2000);todolocualhahechoquetradicio-nalmente resulte relativamente difícil hablar de una agenda regional de segu-ridad—anoserquizá,yconunalcancelimitado,porloquetienequeverconlaluchacontraelnarcotráfico.
Las fronteras como territorios desgobernados
LasfronterascolombianasconfiguranloqueAngelRabasayJohnE.Petersdenominan territorios desgobernados. De acuerdo con Rabasa et al. (2007), los territorios desgobernados son consecuencia de una relación disfuncional o anómala entre dos variables: el espacio físico (territorio) y el grado de control quesobreélejerceelEstado(entérminosdeejerciciodedominación,cumpli-miento de funciones básicas gubernamentales y consolidación de identidad)”. Dichoenotraspalabras,los“territoriosdesgobernados”reflejanhoyelviejoproblemadelasoberaníaterritorialefectiva,peroenelentendidodequeellaestá íntimamente vinculada no sólo al control espacial ni al dominio de las po-blacionessinoalacalidadylaeficaciadelfuncionamientodelasinstituciones,ampliamente entendidas como mecanismos regulatorios y sancionatorios (en el sentido de generadores de consecuencias socialmente reconocidas y valida-das) de la vida social.
Los territorios desgobernados no son, ni mucho menos, una especie de “lejano oeste” en donde sólo impera la ley de la selva. Desgobierno no es sinónimo de anarquía.Remitemásbienalaideadequeunterritoriodeterminadoestámásalládeladominacióndelgobiernoquetieneel título(y laresponsabilidad)paraejercerla,yaseaporquenotienelascapacidadesparaello,porqueesde-safiadoporotrospoderesoconfiguracionesinstitucionales,oporquehadejadoesos territorios a su suerte con arreglo a un determinado cálculo estratégico.
En el modelo propuesto por Rabasa, el grado de “desgobierno” de un territorio determinadopuedeestablecerseconarregloacuatroindicadores:1)deficientepenetracióndelasinstitucionesestatalesenlasociedad;2)deficientegestióndelmonopoliodelusodelafuerzaporpartedelEstado;3)deficientecontroldelosflujostransfronterizos;yfinalmente,4)lavulnerabilidadainterferenciasexternas. Como lo demuestran las contribuciones contenidas en el presente vo-
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lumen,enlasfronterascolombianasesposibleidentificar—convariacionesde una a otra frontera, e incluso al interior de cada una de ellas— estos indica-dores.Enefecto:entodaslasfronterashayunadeficientepenetracióndelasinstitucionesestatalesdelasociedad,quedesdeviejadatahasidocompensadaporlaaparicióndeinstitucionalidadesparalelasqueavecescompensan,otrassustituyen y otras compiten con el Estado. Igualmente, han sido escenarios en losqueeldébilmonopoliodelafuerzaporpartedelEstadohasidounacons-tante histórica (no en vano, esas zonas periféricas de frontera fueron muchas veces focode insurreccionesy levantamientosquese tradujeronenguerrasciviles).Esevidentetambiéneldeficientecontroldeflujostransfronterizosdedistintanaturaleza,debidoalaconfiguracióngeográficadelaspropiasfron-teras, a la densidad de las relaciones establecidas entre individuos y comuni-dadesatravésdelafrontera(queconfrecuenciasondesconocidasoinclusoperturbadas por la intervención estatal). Por último, la vulnerabilidad a las interferencias externas ha sido ya suficientemente caracterizada en acápitesanteriores, y obedece especialmente a la heterogeneidad tanto como a las asi-metrías de las fronteras.
Territorios desgobernados – Fuentes de desgobierno
Deficientepenetracióndelas instituciones estatales en la sociedad
•Cobertura+impacto+percepción•Infraestructura•Corrupción•Informalidadeconómica•Resistenciasocialyculturalfrentealapenetración
del Estado•Desarticulaciónentrelosdistintosnivelesadminis-
trativos del Estado
Deficientegestióndelmo-nopolio del uso de la fuer-za por parte del Estado
•Presenciadegruposarmadosirregulares•Presenciadecrimenorganizado•Accesofluidodelapoblaciónaarmaspequeñasy
ligeras
Deficiente control de losflujostransfronterizos
•Tráficodemigrantes•Contrabando•Infraestructuradecontrolycontención
Cuadro 1. Fuentes de desgobierno
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De acuerdo con Rabasa y Peters (2007) no todos los “territorios desgoberna-dos” son iguales. Existen por lo menos tres tipos distintos de territorios des-gobernados: de gobierno disputado, de gobierno incompleto, de gobierno ab-dicado o abandonado. En los territorios de gobierno disputado actores locales desafían el control del gobierno establecido para constituir su propia entidad estatal,pseudo-estatalopara-estatal,yaseaconfinessecesionistasbasadosenreivindicaciones nacionalistas o para medrar y lucrarse mediante la ejecución de actividades ilícitas sin interferencia del Estado. También puede presentar-se el gobierno disputado cuando dos o más jurisdicciones dentro del mismo Estado se disputan o compiten por un mismo territorio, lo cual con frecuencia genera limbosnormativosquesonaprovechadosporactoresparticularesensupropiobeneficio,odesembocaenelabandonodelosterritoriosasupropiasuerte. Evidentemente, a lo anterior cabe añadir los territorios disputados por dos o más Estados.
Losterritoriosdegobiernoincompleto,sonaquellosenloscualeselEstadocarece de los recursos y las capacidades para mantener una presencia cuali-ficadaycompetentequeseamásefectivayeficientequelaqueejercenotrosactoresquedespliegansuspropiosaparatosdepoder.Enestosterritorios,losfuncionarios locales (cuando y donde existen) son claramente incompetentes (en el sentido de carecer de capacidades o no poder ejercer sus competencias debidoadeficienciasmaterialesydisponibilidadlimitadaderecursos)ohansidocooptadosporactoresprivados(yaseaqueoperendentroofueradelalegalidad,perosiempreenfuncióndesupropiobeneficio).
Por último, territorios de gobierno abdicado o abandonado son áreas en las queelgobiernocentralhadecididorenunciaralaprovisióndebienespúblicos
Vulnerabilidad a interfe-rencias externas
•ErosióndelascapacidadesdelEstadocomoconse-cuencia de injerencias externas:
•Deactoresestatales•Deactoresnoestatales•Defenómenosnaturales•Dedecisionesdepolíticadelosvecinos•Decoyunturaseconómicas
Elaboración propia, con base en Rabasa et al. (2007), que complementa la información presentada en Molano (2015).
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puesconsideraquenohayningunaintervenciónefectivaposiblenirentableoporquetienepocaoningunaafinidadconlascomunidadesquepredominanenel territorio. Muchas veces, el abandono de los territorios se articula en una paradójica estrategia de dominación: el territorio es abandonado para provocar su vaciamiento, una vez producido el cual es ocupado y reincorporado al orden de dominación estatal.
Uno de los desafíos históricos del Estado colombiano ha sido el de asegurar elcontroldel territorio. LasguerrascivilesdelsigloXIXycomienzosdelsiguiente (tanto las de alcance nacional como las regionales), e incluso el con-flictoarmadoconlasguerrillasygruposarmadosilegalesdedistintanatura-lezaquehanensombrecidolavidadelpaísdurantelasúltimascincodécadas,han estado vinculadas a dinámicas de ocupación y control territorial. La lucha contralosgruposarmadosilegalesycontraelnarcotráficohasidouncompo-nentefundamentaldela“expansión”territorialdelEstado,queenausenciadelaamenazaqueambos fenómenoshanencarnado,quizánohubiera llegadoa algunas zonas del territorio nacional, tradicionalmente “abandonadas”. De ahílaimportanciaqueselehadado,enelprocesodeinversióndelarelaciónde fuerzas con los grupos armados ilegales, a la recuperación, rehabilitación ylaconsolidaciónterritorial.Afindecuentas,comolanaturaleza,tambiénlapolítica aborrece el vacío. Por ello, los vacíos de poder suelen ser realmente infrecuentes,ynoresultaextrañoqueallídondeelEstadonoloejerce,alguienllegue a ejercerlo, lo cual en el largo plazo pone en riesgo la viabilidad del propio Estado, su legitimidad, y su capacidad para imponerse como instancia representativa y articuladora del bien común.
Esa preocupación por el control territorial tuvo incluso su reflejo en la or-ganización político-administrativa del Estado Colombiano, en los llamados “territorios nacionales” que existieron hasta la adopción de laConstituciónde1991,lamayoríadeloscuales(calificadosentoncescomo“intendencias”y “comisarías” —por oposición a los más “evolucionados” departamentos) se encontraban precisamente en zonas de frontera. Paradójicamente, ese régimen produjoefectoscontrariosalosdeseados:enlugardequedichosterritoriosfueran integrándose más al espacio nacional, se acabó reforzando su margina-lidadysearraigólaideadequeeranespacios“desegundacategoría”.
Las acciones de las guerrillas y los grupos paramilitares en desarrollo del con-flictoarmadocolombianotuvieronunefectoevidenteenelmonopoliodela
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fuerzaypropiciaronlaaparicióndeoligopoliosdeviolencia.Laofensivaquelos grupos insurgentes y las organizaciones criminales llevaron a cabo con particularintensidadapartirdeladécadadelosochenta,configuróampliosterritoriosdesgobernados,comoloprueba—entreotros—elhechodequealfinalizarlosdiálogosdelCaguánen2002,había168municipiosencuyocas-co urbano no había presencia de fuerza pública, y en particular, de la Policía Nacional(InternationalCrisisGroup,2006),mientrasqueunnúmeroimpor-tante de alcaldes debían despachar desde la cabecera de otro municipio (ge-neralmente, la capital del departamento correspondiente). No menos evidente resultaelhechodequelaintensificacióndelaconfrontaciónarmadaimplicótambiénunaintensificacióndelaluchaylacompetenciaviolentaporelcon-troldeterritorio,loquehizoqueunnúmeronadadesdeñabledemunicipiosse convirtiera en escenario de gobierno (o gobernanza) en disputa entre los distintosactoresdelconflicto.
Las fronteras sufrieron en primer lugar por la retirada de la fuerza pública hacia los centros de poder económico y político ante la ofensiva de los grupos guerrilleros, cuyas acciones afectaron ostensiblemente la presencia del aparato de seguridad del Estado en las zonas limítrofes, sobre todo al sur del país. Las tomas de la base militar de Las Delicias (Putumayo) en 1996 y de Mitú (Vau-pés) en 1998 por parte de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) ilustran este fenómeno.
Seguridad en las zonas de frontera
La tendencia a ser o convertirse en “territorios desgobernados” incrementa la sensibilidad y la vulnerabilidad de las zonas de frontera, especialmente en ma-teriadeseguridad,tantoenelcontextodeunconflictoendesarrollocomoeneldeunescenariopostconflicto,comoelquehainspiradolasreflexionescon-tenidas en este volumen. En efecto, siguiendo la lógica del modelo propuesto porRabasa,laproblemáticaquerepresentanlos“territoriosdesgobernados”puedeagravarsesienellosconcurrenalgunosotrosfactoresqueacabangene-rando un particular potencial de inseguridad. Este potencial depende de tres factoresprincipales,de losquea lapostreacabanprevaliéndose losactoresqueconstituyen las fuentesde inseguridaden los territoriosdesgobernados:
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Las fronteras en Colombia como zonas estratégicas: Análisis y perspectivas
(1) la adecuación de la infraestructura y el acceso operacional; (2) la exis-tenciadecaracterísticasdemográficassocialesfavorablesopermeablesasuactividad;(3)lasposibilidadesdeobtenerinvisibilidadquefacilitesusactivi-dades y garantice impunidad.
Territorios Desgobernados – Potencial de inseguridad
Acceso a infraestructura y re-cursos operacionales
•Comunicaciones
• Sistemafinancierolegaloilegal
• Víasdecomunicaciónqueconectanconcentrosurbanos u objetivos potenciales
Características sociales y de-mográficasfavorablesalaac-tividad irregular
•Presenciadegruposextremistas• Instituciones sociales preexistentes favorables
o coincidentes con la agenda de los actores o susceptibles de articularse con ella
•Violenciapreexistente•ONGs,programasfilantrópicosoactoressocia-lesafinesocapturables
• Gruposcriminales (paraalianzas,divisióndeltrabajo, prestación de servicios)
Invisibilidad •Interna/externa
Cuadro 2. Potencial de inseguridad en los territorios desgobernados
Elaboración propia, con base en Rabasa et al. (2007), que complementa la información presentada en Molano (2015).
Unfactorfundamentalparaqueun“territoriosingobierno”seconviertaenfoco de inseguridad, como consecuencia de la actividad de organizaciones criminales,insurgentesopost-insurgentes(comolasquepodríansurgirenelpaísdentrodelprocesodepostconflicto)eslaexistenciadeunainfraestructuramínimaquepermitalaejecucióndelasfuncionesbásicasqueeldesarrollodeestasactividadesrequiere(instalacionesdecomunicación,sistemasbancarios—formaleso informales—queposibilitenla transferenciadefondos,yunareddetransportequepermitaelaccesoaloscentrosurbanosylospotencialesobjetivosexternos).Evidentemente,aquísepresentaunaparadoja:sibienla
Fronteras: gobernanza, sensibilidad y vulnerabilidad Andrés Molano-Rojas - Felipe Zarama Salazar
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ausencia de infraestructura es un índice de desgobierno, y hay una relación di-recta entre desgobierno y actividad criminal, la ausencia de infraestructura en losterritoriosreduceelinterésquepuedentenerlasorganizacionescriminalespara operar en ellos. La conclusión es evidente: los territorios con mayor po-tencialdeinseguridadnosonlosmásabandonados,sinoaquellosenlosquelapresenciadelEstadoesprecaria,perosuficienteparaseraprovechada.
Por otro lado, la inseguridad en los territorios desgobernados no surge contra untelóndefondoenblanco.Conmuchafrecuencialascomunidadesqueocu-pan estos territorios cuentan con un conjunto de características y están someti-dasacondicionantesquelashacenvulnerables(einclusoproclives)alaapa-rición de estructuras criminales. Esta vulnerabilidad puede ser consecuencia deunentornocultural,socialydemográficofavorablealaactividadirregular,queinclusooperacomofuerzaderesistenciaqueseoponealosesfuerzosdelgobierno por desarrollar y profundizar (o acaso establecer) su control sobre el territorio. La presencia de larga duración de grupos irregulares o comunidades susceptibles a la cooptación o la intimidación; la prevalencia de normas so-cialmenteinculturadasque,demaneraimplícitaoexplícita,toleran,fomentano validan las prácticas irregulares (como el cumplimiento transaccional de la ley);unestadooexperienciapreviadeviolenciaquefacilitasureproduccióny reciclaje al servicio de distintas agendas o intereses; programas de asistencia social (sustitutivos de la acción gubernamental) susceptibles de cooptación; yagenciascriminalesdisponiblesparacontrata,confluyenenunaespeciedecoacervadosocio-culturalquepotencialainseguridad.
Semejante cóctel merece ser detallado más puntualmente. Para empezar, para queunaestructuracriminalpenetreexitosamenteysearraigueenunterritoriodeterminado,serequiereunabasedeapoyoqueyaestéconstituida,oporlomenos un sector de la población susceptible a la cooptación. Si en la región yaoperaungrupoilegalconstituido,laentradadeunaestructuradelictivaquecuente con principios o lógicas similares no será tan complicada. Si se presen-ta la situación contraria, es decir un “territorio desgobernado” en donde no hay estructuras organizadas, el criterio determinante del grado de vulnerabilidad de esta zona debería tomar en consideración otros aspectos (de índole cultural, religiosa, política, o moral).
En segundo lugar, las estructuras criminales se asientan más fácilmente allí dondelapoblaciónserigeoreconoceunconjuntodenormassocialesquede
Fronteras: gobernanza, sensibilidad y vulnerabilidad
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Las fronteras en Colombia como zonas estratégicas: Análisis y perspectivas
alguna manera validan o legitiman la acción de las organizaciones irregulares y sus prácticas (por ejemplo, el uso de la violencia), ya sea como forma de integración y adaptación social o como medio de provisión de subsistencia o accesoabienesyserviciosquedeotramaneralesestaríanrestringidos.
Eneseordendeideas,ydadoquelaviolenciaaprendidatiendeareproducir-se, los territorios históricamente afectados por diversas manifestaciones de violencia o tradicionalmente receptores de su impacto pueden acabar incorpo-rando culturalmente la violencia, lo cual genera una mayor tolerancia con el empleo de la fuerza en la regulación de las relaciones sociales y alimenta una expansión del mercado de violencia.
Encuantoalosprogramasosistemasdebeneficenciayasistenciasocialquecubren territorios marginados, estos pueden acabar siendo instrumentales a la consecución de los objetivos perseguidos por las organizaciones ilegales: ya seaporqueacabancooptadosoporque,porunefectodesustituciónadversa,desincentivan la intervención del Estado, reforzando a la postre el desgobierno de los territorios. Con alguna frecuencia, este tipo de programas o actividades lespermitenalosactoresirregularesganarlegitimidad,entantoquepormediode ellos operan como proveedores de bienes y servicios públicos en lugar de las instituciones legítimas.
Por último, la existencia de agencias criminales actúa como multiplicadora del potencialdeinseguridad.Enefecto,lacriminalidadseintensifica,serefuerza,diversificayespecializa,entantoquelasagenciascriminalesnosólocompitensinoqueenocasionescooperanentresíypuedeninclusollegarapactarcondi-ciones de cohabitación y cogobierno en los territorios desgobernados.
Quedaporseñalarquelasestructurasirregularesmedransobretodoenentor-nosquelespermitencamuflarseypermanecertaninvisiblescomoseaposiblea la acción de las autoridades. La similitud en apariencia, lenguaje y compor-tamiento con la comunidad, el desarrollo de actividades normales y lícitas para encubrir la gestión criminal, entre otros, contribuyen a esa invisibilidad. Pero también la capacidad de crear “zonas seguras” o santuarios hábilmente disi-mulados y protegidos no sólo físicamente sino mediante redes de información queadvierten,porejemplo,delainminenciadeunaintervenciónestatal.
Fronteras: gobernanza, sensibilidad y vulnerabilidad Andrés Molano-Rojas - Felipe Zarama Salazar
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Conclusionesyrecomendaciones
Las fronteras de Colombia tienen una propensión inherente a constituirse en territorios desgobernados. Ello es consecuencia de la trayectoria histórica del país (su proceso de conformación estatal, su desarrollo económico, su expansióndemográfica,entreotras).Perotambiéndedecisionesdepolíticapública(quehanestimuladoeinclusoreforzadosucarácterperiférico).Nomenoreslaresponsabilidaddelasautoridadeslocalesyregionales,queaun-quenoseabordaexplícitamenteenlaspáginasprecedentes,resuenacomoun eco a lo largo de ellas. En efecto, la calidad del gobierno local, la articula-ción entre los distintos niveles territoriales, la convergencia de la gobernanza local con la departamental y la nacional, tienen un impacto evidente en la aparición de territorios desgobernados, especialmente notorio en las zonas fronterizas.
Las zonas de frontera son particularmente sensibles y vulnerables y poco re-silientes. Ello obedece a diversos factores, como la multidimensionalidad de sucarácterperiférico,lasasimetríasquesepresentanaunoyotroladodelafrontera, su escasa integración con las dinámicas nacionales (en lo político, loeconómico,locultural),yalaslimitadascapacidadesdegobiernodequedisponenlasautoridades(yqueobedecenafactorestandiversoscomoescasezde recursos o la incompetencia de los funcionarios).
Las zonas de frontera ameritan una atención especial por parte del Estado colombianoensuconjunto. Seestáenmorade incorporarun“enfoquedefrontera”, diferencial y comprehensivo, en el diseño, adopción e implementa-ción de políticas públicas en muy diversos ámbitos: comercio internacional, infraestructura, medio ambiente, educación, movilidad y transporte, salud, etc. Esa orientación supone una apuesta real por desarrollar instrumentos previstos en el ordenamiento jurídico colombiano, implementar estrategias de diplo-macia pública con actores relevantes en las zonas de frontera de los países vecinos, entre otros.
Con demasiada frecuencia, la problemática de las fronteras se confunde con los asuntos limítrofes (delimitación, demarcación, defensa exterior) o con las dinámicastransfronterizas.Yaunqueunoyotroinfluyenlaproblemáticade
Fronteras: gobernanza, sensibilidad y vulnerabilidad
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Las fronteras en Colombia como zonas estratégicas: Análisis y perspectivas
las fronteras, no son sinónimos de ella ni puede esta reducirse a uno de ellos, ariesgodesobre-simplificarunasuntocuyascomplejidadesintentarecogerelpresente volumen.
La sensibilidad de las fronteras muchas veces escapa al control del Gobierno y de las autoridades, en tanto puede obedecer a verdaderas externalidades. Por lo tanto, una política integral de fronteras debe estar enfocada sobre todo a reducirlasvulnerabilidades(quesídependenmayoritariamentedelascapaci-dades, recursos y procedimientos internos) y a aumentar su resiliencia (su ca-pacidad para reponerse frente al impacto negativo de las externalidades y para compensar las variaciones en las relaciones binacionales). Esto implica, a su vez, generar un alto grado de adaptabilidad al cambio propio de las dinámicas quetienenporescenariolafrontera.
Una de las características de la mayor parte de zonas de frontera colombia-nas es su lejanía con los grandes centros (económicos, sociales, culturales, políticos, etc.). Esto no hace sino reforzar su situación periférica y su mar-ginalidad. Por esta razón, la integración física, económica, política, social y cultural de las zonas de frontera debe constituir una prioridad. Las herramien-tas para generar una mayor integración en estos ámbitos no son escasas. El esfuerzo por alcanzar ese objetivo puede abrir oportunidades para la sinergia entre administraciones públicas, para la cooperación con el sector privado, para el perfeccionamiento institucional; y por ese camino, provocar un efecto derrame positivo.
Las fronteras colombianas han vivido con peculiar intensidad el desarrollo del conflictoarmadocolombiano.Enconsecuencia,serántambiénescenariospe-culiaresenelpostconflicto.Alcaracterizarlasenestasreflexionescomo“te-rritoriosdesgobernados”,ariesgodecaerenunageneralización,sehaqueridosubrayar esa peculiaridad, y llamar la atención sobre los especiales desafíos quepodríasuscitarelpost-conflictoenestasregiones,enelentendidodequeenmuchasdeellasnosólosepresentaelfenómenodel“desgobierno”sinoqueconfluyenpotencialescatalizadoresdeinseguridadquenodesapareceránconlafirmadeunacuerdoparalaterminacióndelconflicto,ycuyapersistenciapuede poner en riesgo la construcción de una paz estable y duradera.
Fronteras: gobernanza, sensibilidad y vulnerabilidad Andrés Molano-Rojas - Felipe Zarama Salazar
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Fronteras: gobernanza, sensibilidad y vulnerabilidad
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Las fronteras en Colombia como zonas estratégicas: Análisis y perspectivas
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