JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS
David Cienfuegos Salgado
Colección Estudios Electorales
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Coordinadores
Magdo. Daniel Ruiz Morales
Dr. David Cienfuegos Salgado
CONSEJO EDITORIAL
Magdo. Daniel Ruiz Morales, Magdo. Gregorio Valerio Gómez,
Magdo. José Lorenzo Álvarez Montero, Mtra. Tania C. Vásquez Muñoz,
Magdo. Manuel González Oropeza, Dr. David Cienfuegos Salgado,
Dr. Carlos Báez Silva
DAVID CIENFUEGOS SALGADO
JUSTICIABILIDAD ELECTORAL
EN MÉXICO
Reflexiones, retrospectivas y retos
Xalapa, Veracruz, México.
2013
Derechos reservados 2013 por
David Cienfuegos Salgado
© 2013, Tribunal Electoral del Estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave
Dirección: Cempoala #28 Fracc. Los Ángeles, C.P.91060
Xalapa-Enríquez, Veracruz.
Tel. :(01228) 8 41 84 70 extensión de fax 8103
www.teever.gob.mx
Queda hecho el depósito que marca la ley
ISBN: 978-607-7679-52-3
Distribución gratuita. Prohibida su venta.
Las características de esta edición son propiedad del
Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Las opiniones y criterios aquí reunidos, no se corresponden necesariamente con los de la institución editora. Lo
expresado en los textos, es responsabilidad del autor. El
contenido de esta obra puede ser total o parcialmente reproducido, siempre que se citen los datos de la edición,
dando el crédito a la institución editora.
Diseño de portada a partir del mural de David Alfaro
Siqueiros
“Del Porfirismo a la Revolución”
Fotografía: Lic. Hugo Castillo Ortega
IMPRESO EN MÉXICO
NOTA PRELIMINAR
La presente obra de Don David Cienfuegos Salgado representa un nuevo
esfuerzo de este intelectual guerrerense por divulgar sus muy serias reflexiones
en torno a los temas relacionados con la justicia, las elecciones y la jurisdicción
electoral. Quien se adentre en el libro encontrará, sin duda, no sólo el placer que
la lectura de los textos bien escritos causa, sino también la recompensa de
adquirir algún conocimiento nuevo, acompañado de un comentario certero,
preciso, informado y, en ocasiones, provocador.
Los lectores, muchos, de ello estoy seguro, estamos acostumbrados,
lamentablemente, a pasar de largo los prólogos e introducciones. Nos parece
preferible sumergirnos cuanto antes y de manera directa en las páginas del libro
recién adquirido. La pasión que el tema o el autor nos despierta nos lleva,
muchas veces, a dejar para otra ocasión las palabras preliminares que, por lo
regular, están abocadas a darnos un avance de aquello que más bien nos urge.
Claro, en no pocas ocasiones esta desbocada gana de lanzarnos a la
lectura directa del libro nos impide conocer lo que el autor o algún amigo de éste
tienen que decir de la manera como se confeccionó o preparó el texto, las
motivaciones que condujeron al autor a escribir sus reflexiones, retrospectivas y
retos, las condiciones en que lo hizo o los siempre esperables agradecimientos a
las instituciones y personas que hicieron posible concluir con la empresa ardua
que implica escribir y publicar un libro.
Esta costumbre consistente en pasar de largo los prólogos,
introducciones y presentaciones me permitirá, pues, escribir con la libertad de
quien se sabe condenado a que nunca nadie lea lo que se atreve a poner en blanco
y negro. Con esa libertad me dispongo a hacer algunas confesiones.
La primera, que por obvia debiera callar, estriba en reconocer en Don
David Cienfuegos, como lo mencione con anterioridad, no a un Doctor del
Derecho, tampoco a un especialista y menos a un mero jurista. Don David, por
fortuna de quienes a él somos cercanos, es lo anterior, pero no sólo lo anterior.
Don David es un intelectual, una persona que trabaja con las ideas, las ajenas,
pero sobre todo las propias. Eso es: David Cienfuegos es un hombre de ideas, y
además un hombre valiente que no teme expresar esas ideas tan propias que
tiene. Y, en un mundo plagado de simuladores, la originalidad y sinceridad de
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Don David, valiosas por sí mismas, se tornan dos de sus insignias no solo más
conocidas, sino reconocidas.
La segunda confesión que me permitiré hacer en la soledad que lo
blanco de la página me permite, consiste en reafirmar el enorme cariño que
siento por ese intelectual comprometido con lo que piensa y que, como pocos,
hace que su actuar concuerde totalmente con sus ideas. Ese cariño tiene su
fundamento no solo en lo apreciable que resulta una persona congruente con sus
principios, y por tanto de una ética a prueba de todo, sino sobre todo en el hecho
de que Don David es, antes que nada, un hombre bueno. Imposible no querer a
un ser humano que no sólo piensa lo que escribe, escribe lo que piensa, actúa
como piensa y piensa siempre correctamente.
A estas alturas, la tercera confesión es inevitable: al cabo de ya más de
una década de amistad, casi todas las ideas que postula Don David y casi todos
los principios que rigen su actuar, son compartidos por quien esto escribe. Y digo
casi todos los principios y casi todas las ideas porque, por fortuna, el Doctor
Cienfuegos, a pesar de lo certero de sus reflexiones, no me parece infalible. Se
dice que es de humanos errar. Pues Don David es humano, demasiado humano.
Y por tanto, ahora lo confieso, me parece que en ocasiones se equivoca.
Sin embargo, esas divergencias que a veces se puedan tener no hacen
sino resaltar, agradablemente, las grandes coincidencias. Cabe poner en relieve
que, aún en lo que a mí me parecen sus yerros, Don David es tal férreo defensor
de lo que postula que, en no pocas ocasiones, casi me ha persuadido de que está
en lo correcto.
De lo anterior se sigue que, lamentablemente, el lector que hasta aquí
haya podido yo retener, si acaso, con estas deshilvanadas líneas, no encontrará
ahora un estudio que le introduzca de manera crítica al libro de Don David, por la
simple razón de que las ideas aquí expuestas las comparto casi por completo, a
grado tal que en la cuidada compilación que este libro implica, incluye dos de los
trabajos que Don David me ha permitido suscribir de manera conjunta con él.
Tuve la suerte de conocer a Don David hace ya muchos años, en el
momento en que más disfrutábamos ambos de nuestra primera e inolvidable
juventud; precisamente en el momento en que el mundo se nos hacia pequeño
para comérnoslo. La vida me ha permitido acompañar a mí querido amigo en no
pocos transes importantes: desde premiaciones y reconocimientos hasta crisis
personales. Los amigos comunes han sido también una constante en nuestra ruta
vital y varios de ellos han marcado tanto su vida como la mía de manera
determinante.
Ante los hechos antes confesados, el comprensivo lector podrá darse
cuenta de lo difícil que resulta para quien esto intenta pergeñar, dirigirse de
manera objetiva a un hipotético auditorio universal en torno al más reciente
producto editorial de quien con tanta facilidad y corrección escribe. Así qué
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ahora más bien me abocaré a precisar lo que, estoy seguro, encontrará el lector en
el texto que nos presenta Don David.
Querido lector, a continuación encontrara, téngalo por seguro:
Un conjunto de estudios atractivos, serios y bien redactados;
Una serie de ideas claras y magníficamente expresadas;
Muchas opiniones no solo fundadas, sino bien justificadas, lo que las
torna contundentes;
Invitaciones constantes a la reflexión, tan atractivas que casi parecen una
provocación, y
Un total compromiso asumido por el autor con la verdad y la precisión.
Evidentemente, el objetivo que Don David me ha señalado lo he
incumplido por completo. Él, tan serio en el cumplimiento de sus compromisos
académicos, discrepará por seguro de esta manera tan poco elegante de presentar
un texto suyo.
Una última confesión, ahora dirigida a Don David: la segura censura que
se aplicará a este escrito poco importa ante la mera posibilidad de que Usted,
querido amigo, conozca, de primera mano, lo que verdaderamente pienso y
siento por Usted.
Así, querido amigo, enhorabuena por el nuevo libro, felicito a los
potenciales lectores por la gran oportunidad que en sus manos tienen de conocer
a un autor llamado a convertirse en un clásico; me congratulo enormemente no
solo por considerarme su amigo, sino por la enorme deferencia que implica la
mera solicitud de esta presentación. Gracias querido amigo.
Que la vida y la suerte me permita seguir teniendo la oportunidad de
discutir con Usted las cosas verdaderamente importantes.
Carlos Báez Silva
México, DF, enero de 2013
PRESENTACIÓN
Siempre es difícil escribir las palabras que anteceden cualquier obra,
incluida una colección de ensayos como es el caso que nos ocupa. Dificultad no
menor si se piensa que en muchos casos la obra es producto de un esfuerzo
institucional y lo que se diga se puede entender referido no solo al trabajo en sí,
sino a la labor institucional en su conjunto.
Los ensayos aquí reunidos, escritos en el último lustro dan cuenta de
inquietudes, dudas y posicionamientos adoptados desde la labor académica, pero
también desde la labor jurisdiccional. En estos últimos años, bajo la égida del Dr.
Manuel González Oropeza, he tenido la oportunidad de realizar ambos ejercicios,
aprovechando la interesante coyuntura generada por el reconocimiento que ha
hecho el Sistema Nacional de Investigadores al Poder Judicial de la Federación
(PJF) como un órgano del Estado mexicano, y por tanto institución pública, en la
cual se realizan labores de investigación. Como sabemos integran al Poder
Judicial de la Federación diversos órganos y dependencias, entre las que se
encuentran la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), el Consejo de la
Judicatura (CJ) y el Tribunal Electoral (TEPJF). En la Sala Superior de este
último órgano me he desempeñado como secretario auxiliar y, actualmente,
secretario de estudio y cuenta.
Así, conjuntar ambas tareas me ha permitido tener una visión propia de
lo electoral, misma que se traduce en los diversos artículos aquí reunidos. En
algunos casos, el lector encontrará una visión compartida, tratándose de los
ensayos realizados en coautoría, especialmente con dos excelentes amigos:
Carlos Báez Silva y Héctor Rivera Estrada, con quienes he compartido afanes y
premuras en la ponencia del Dr. Manuel González Oropeza. Por supuesto, debo
reconocer que los antes mencionados no solo me han permitido suscribir
artículos sino, sobre todo, generar y participar en la discusión diaria de
posiciones y argumentos que nos han permitido construir nuestra propia visión
jurídica, sometiéndola a la criba eficaz que representa el debate y la
confrontación de las ideas. Mucho de lo aquí expresado seguramente se lo debo a
ellos y, supongo, pues no lo sé de cierto, lo comparten.
Espero que los posibles lectores encuentren de interés los ensayos aquí
reunidos. El afán de escribirlos no fue otro que el de explicarme esos temas y
discusiones, indagándolos, explorándolos, permitiéndome la posibilidad de que
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alguien los leyera y los comentara. Ahora, gracias a la generosidad del Magdo.
Daniel Ruiz Morales aparecen en este segundo volumen de la colección Estudios
Electorales, editada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado
Veracruz de Ignacio de la Llave.
Por supuesto, quedo agradecido con la Mtra. Tania Celina Vásquez
Muñoz, quien coordinó de manera espléndida la edición de este volumen y,
especialmente, con el Lic. Hugo Castillo Ortega quien “padeció” al autor en la
diagramación, revisión y corrección de la obra que hoy, venturosamente, los
lectores tienen en sus manos.
David Cienfuegos Salgado
México, DF, enero de 2013
A propósito de la justiciabilidad de las cuestiones
políticas de los estados mexicanos*
Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), encabezada
por José María Iglesias, confirmó la sentencia del Juez Ignacio Merelo, quien
había fallado el conocido amparo Morelos, el exministro José María del Castillo
Velasco se apresuró a publicar su inconformidad con el criterio que se sostenía
en dicho asunto.1 El eje del ensayo era la cuestión de si los tribunales federales
tenían facultad para verificar la revisión de los actos electorales en las entidades
federativas. La solución correcta en opinión de Castillo Velasco, dado que la
Constitución no facultaba al poder judicial federal para conocer de las cuestiones
electorales, era que “sólo corresponde a la soberanía de los estados juzgar de la
validez o nulidad de sus actos electorales”.2
En realidad el exministro estaba equivocado, en el estudio y resolución
del amparo Morelos la justicia de la Unión no se ocupaba de revisar actos
electorales, sino que se ocupaba, por un lado, de la constitucionalidad de la
reforma a la Constitución local que permitió la reelección del gobernador
Francisco Leyva y, por otra parte, de la integración del poder legislativo que
aprobó la Ley de Hacienda impugnada. El elemento central de la argumentación
y de la resolución queda comprendida en las cuestiones que resolvió la SCJN al
revisar la sentencia del juez Merelo, señalándose en especial las consideraciones
en las que se afirma: “…es de la esencia misma del sistema de gobierno, por
interés de la libertad electoral, el que los colegios electorales superiores
califiquen la elección de sus miembros, el que esas calificaciones sean
irrevisables, y el que lo así hecho quede definitivamente legitimado, y así es
como hoy debe estimarse la declaración hecha […] que el vicio que se le objeta
por no haber obtenido los dos tercios de votos del Estado, no es de estimarse por
1 Reflexiones sobre la cuestión de Morelos y las facultades de los tribunales federales, México, Imprenta del Federalista, 1874, 24 p. 2 Ibídem, p. 14.
12 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
la justicia federal, por no ser ese derecho de la esencia del sistema, sino propio
del Estado, y de su exclusiva responsabilidad”.3
Más allá del tema de la sentencia, lo cierto es que este episodio forma
parte de una de las discusiones jurídicas y políticas más interesantes que se dio
en el último tercio del siglo XIX: el generado por la teoría de la incompetencia
de origen, que entrañaba la posibilidad de que los jueves revisaran en términos
del artículo 16 constitucional la “competencia” de las autoridades, llegando al
punto de revisar el título de legitimidad por el cual se ejerce autoridad y se es
competente. El criterio que habría de prevalecer fue el sostenido por otro
presidente de la SCJN, Ignacio L. Vallarta, quien preconizaría la no
justiciabilidad de las cuestiones políticas.
Los criterios de José María del Castillo Velasco e Ignacio L. Vallarta se
reiterarían y terminarían siendo uno de los dogmas característicos del juicio de
amparo mexicano: las cuestiones políticas no pueden ser resueltas por los
tribunales vía el juicio de amparo.4 En voto particular, al resolver el amparo
León Guzmán, Vallarta habría de justificar su actuar en la finalidad de “defender,
lo diré en una palabra, la soberanía de los Estados, consagrada en la
Constitución, contra una interpretación, que reputo infundada del artículo 16 de
ese Código, interpretación que ha creado a favor de la Corte, y en perjuicio de los
3 Manuel González Oropeza y Eleael Acevedo Velásquez, coords., El Amparo Morelos, México, Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Morelos, Editora Laguna, 2002, pp. 165-169. 4 Como habría de escribir Fernando Vega al ocuparse de la ley de amparo en 1883: “Nada más peligroso para la institución que analizamos, que el consorcio de los intereses de la política, siempre mudable, y constantemente voluble, con los intereses sencillos de una cuestión constitucional. Por mucho tiempo hemos presenciado el repugnante espectáculo de una jurisprudencia constitucional inspirada por intereses políticos más ó menos bastardos, que llevaba impresa la volubilidad de su causa impulsiva, en la misma heterogeneidad de sus decisiones, y solamente en la actualidad, merced a la actitud severa e independiente que ha asumido el primer tribunal del para sí, la jurisprudencia ha sido eminentemente jurídica y esencialmente constitucional. // Vivas están en nuestro ánimo, las dolorosas impresiones que produjeron varias ejecutorias que minaron nuestro sistema, bajo la sencilla forma de un juicio de amparo. // Recordamos los amparos concedidos contra autoridades constituidas de hecho, pero cuyo advenimiento al poder se calificaba de violento y usurpador. // Conferir al recurso de amparo el omnímodo poder de pronunciar sobre la legitimidad de aquellas autoridades, fue tanto como armar a esta benéfica institución de la facultad de decidir sobre la forma de gobierno, o sobre la legitimidad de una elección aceptada. Poder tan disolvente, fue insostenible, fue condenado, anatematizado por la monstruosidad de sus propias consecuencias. // El amparo tiene un papel esencialmente diverso, y como dice el publicista que he citado ya, su fin esta precisamente encaminado a despojar las discusiones constitucionales de un carácter político. Cuando este divorcio, cuando esta segregación son imposibles, la controversia no será materia de amparo. // No puede sintetizarse mejor el objeto esencial de nuestra institución”. Fernando Vega, Nueva Ley de Amparo de Garantías Individuales orgánica de los arts. 101 y 102 de la Constitución. Comentarios acerca de sus disposiciones más importantes. Ensayo crítico filosófico de la Ley, México, Imprenta de J. Guzmán, 1883, pp. 13-15.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 13
Estados una tutela que yo creo subversiva del régimen federal”. El criterio,
aislado en ese caso, triunfaría a partir del amparo Salvador Dondé.
Debe recordarse que al amparo Morelos le habían precedido la
resolución de diversos asuntos de naturaleza política. Incluso más tarde, se
reiteraría la posibilidad de que el amparo fuera vía adecuada para la resolución
de tales asuntos. Manuel Cruzado publicaría en 1895, algunas de las ejecutorias
dictadas en juicios de amparo donde, resulta evidente que se cuestionan actos de
naturaleza política.
Aquí no debe dejar de mencionarse el criterio que sostendría la SCJN
relativo a que los derechos políticos no son garantías individuales. Esta tesis, de
la quinta época, consolidó la idea de la no justiciabilidad de las cuestiones
políticas a través del amparo. Criterio que se mantienen vigente.
Más tarde, al discutirse en 1916-1917 el nuevo texto constitucional se
estableció una vía novedosa, relativa a la investigación de violaciones al voto
público, en el artículo 97 CPEUM.5 Este instrumento fue durante casi setenta
años la única referencia jurídica para que los tribunales pudieran conocer de la
conflictividad electoral. El texto primigenio del tercer párrafo de dicho numeral
constitucional estableció:
Podrá también la Suprema Corte de Justicia de la Nación
nombrar magistrados de Circuito y Jueces de Distrito
supernumerarios que auxilien las labores de los tribunales o
juzgados donde hubiere recargo de negocios a fin de obtener
que la administración de justicia sea pronta y expedita; y
nombrará alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de
Distrito o Magistrado de Circuito, o designará uno o varios
comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo
pidiere el Ejecutivo Federal, o alguna de las Cámaras de la
Unión, o el gobernador de algún Estado, únicamente para que
averigüe la conducta de algún Juez o Magistrado Federal o
algún hecho o hechos que constituyan la violación de alguna
garantía individual, o la violación del voto público o algún otro
delito castigado por la ley federal.
5 Véanse Manuel González Oropeza, “Los orígenes y el futuro de la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, en Manuel González Oropeza, comp., Justicia electoral, México, Instituto Electoral del Distrito Federal [Grandes temas para un observatorio electoral ciudadano, 4], 2008, pp. 255-298; y, Teófilo Olea y Leyva, “Contribución al estudio del artículo 97 constitucional”, La Justicia, febrero de 1952. Este último trabajo se incluye en El ministro Teófilo Olea y Leyva, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1993, pp. 1053-1073; versión digital en http://www.scjn.gob.mx/RecJur/BibliotecaDigitalSCJN/CopiaLibros/Paginas/MinistroTeofiloOleayLeyvaEl.aspx Consulta del 23 de noviembre de 2010.
14 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Este fue el artículo que permitió la investigación de violación al voto
público en León, Guanajuato, así como el envío de un comisionado a Yucatán
para que vigilara el respecto a las garantías individuales. En estricto sentido, sólo
en el primer caso se trató del ejercicio de la facultad consignada en el artículo 97
CPEUM.
Ante la inminente celebración de los comicios el 4 de noviembre de
1917, para elegir gobernador en Yucatán, Víctor J. Manzanilla, presidente del
Partido Liberal Yucateco solicitó a la SCJN amparo vía telegráfica y entre otras
cosas pidió “el nombramiento de un representante de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación conforme al artículo 97, tercer párrafo, constitucional”. La
SCJN en sesión del 2 de noviembre de 1917, resolvió que no procedía la
suspensión del acto reclamado. No obstante, después se abocó al problema de si
cabía o no el nombramiento de un representante suyo para verificar los hechos
alegados. El acuerdo aprobado facultaba al magistrado del Octavo Circuito
residente en Mérida “únicamente para que averigüe la conducta del Juez de
Distrito de Yucatán o el hecho que especifique el denunciante y constituyan la
violación de una garantía individual o algún otro delito castigado por la ley
federal, procurando en todo el respeto a la soberanía del Estado”. Las elecciones
se celebraron y Carlos Castro Morales fue electo gobernador, tomando posesión
el 1º de febrero de 1918. El siguiente 12 de marzo se declaró una amnistía
general para los delitos políticos y actos posiblemente delictuosos relacionados
con el proceso electoral.6
El asunto donde sí se ejerció en plenitud la facultad establecida en el
artículo 97 CPEUM tuvo lugar en 1946, derivado de la elección municipal en el
Municipio de León, Guanajuato, y del ataque perpetrado por soldados federales
que dejaron numerosos muertos y heridos. En aquel caso, un partido político, la
Barra Mexicana de Abogados y los licenciados Toribio Esquivel Obregón, Luis
Araujo Valdivia y Xavier San Martín Torres, dirigieron a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación una petición para investigar los hechos.7 El ministro Hilario
Medina fue el ponente y consideró que había materia de averiguación. La
comisión se integró por los ministros Roque Estrada y Carlos L. Ángeles,
concluyendo que sí hubo violaciones de garantías individuales y del voto
público.8
6 Decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2004, pp. 41-43. Véase también Lucio Cabrera Acevedo, “El problema electoral de Yucatán y la intervención de la Suprema Corte”, en La Suprema Corte de Justicia durante los años constitucionalistas (1917-1920), México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1985, t. I, pp. 27-29. 7 En la solicitud se hablaba de cincuenta muertos y más de cuatrocientos heridos. Véase La violación del voto público, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2006, pp. 71-82. 8 Decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, obra citada, nota 7, pp. 107-109.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 15
60 años después de expedida la CPEUM una reforma modificó la redacción del
tercer párrafo del artículo 97 y se creó un párrafo especial para regular la facultad
de investigación de violaciones del voto público:
La Suprema Corte de Justicia está facultada para practicar de
oficio la averiguación de algún hecho o hechos que constituyan
la violación del voto público, pero sólo en los casos en que a su
juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de
elección de alguno de los Poderes de la Unión. Los resultados
de la investigación se harán llegar oportunamente a los órganos
competentes.
La nueva redacción dejaba fuera la posibilidad de que el órgano judicial
conociera de conflictos electorales en las entidades federativas, con lo cual se
cerró la única puerta para hacer patente las posibles violaciones electorales
durante la celebración de comicios locales.
Más tarde, la reforma de 2007 cerraría el ciclo de la facultad de
investigación, al derogar el tercer párrafo del artículo 97, relativo a las
violaciones del voto público. Con ello, también se ponía fin a una institución que
no se había entendido a cabalidad en el sistema jurídico mexicano.9
Por otra parte, la discusión en torno a la procedencia del amparo para
proteger derechos políticos continuó durante algún tiempo, antes de que se
definiera el criterio predominante desde fines del siglo XIX: la vía de amparo no
es la idónea para dilucidar cuestiones de naturaleza política tanto en el ámbito de
los municipios10
como de las controversias políticas entre órganos del Estado.11
9 Véase Manuel González Oropeza, “La extinción de la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tratándose de violaciones al voto público. Desaparición de un aliado en la justicia electoral”, en David Cienfuegos Salgado, coord., La función judicial, México, Porrúa, 2008, pp. 169-176. 10 Aquí llamamos la atención hacia el amparo promovido por José Falcón y otros, en 1922 en contra de los decretos de la Legislatura local que los separaron como miembros de la Asamblea Municipal de la ciudad de Zacatecas. En el fallo resultante se concluyó que “el hecho de desempeñar el cargo de presidente municipal, regidor o síndico, como resultado de una elección popular, genera derechos netamente políticos, pero no debe creerse que esa situación excluya a la persona electa de gozar de otros derechos que ya atañen a todo individuo, sin importar cualidades accidentales. Es decir, no porque una persona sea funcionaria deja de gozar de las garantías individuales”. En la resolución se advierte que si se había configurado una violación a los artículos 14 y 16 CPEUM, toda vez que “los quejosos habían sido electos para desempeñar los cargos de munícipes en el ayuntamiento de Zacatecas para el periodo de enero de 1922 a diciembre de 1923, de modo que se hallaban en sus puestos cuando se expidieron y promulgaron los decretos que impugnarían. Así era evidente que no se había configurado el supuesto del artículo 38, fracción VI, de la Constitución del Estado, pues el Ayuntamiento de Zacatecas estaba en pleno ejercicio de sus funciones cuando se le declaró desaparecido […] pues la intervención de la legislatura debía limitarse a verificar la declaración […] sólo en el caso de que real y efectivamente, y por actos ajenos a aquélla, no existieran autoridades municipales y a nombrar un presidente municipal provisional en tanto se efectuaran nuevas elecciones”. Ibídem, pp. 49-50.
16 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
La reforma de junio de 2011 seguramente servirá para iniciar nuevamente el
debate, ante la posibilidad de interpretar de la manera más favorable el conjunto
de derechos reconocidos constitucionalmente y en el derecho convencional.
La otra institución que no puede dejar de mencionarse es la relativa a la
facultad del Senado de la República para declarar que han desaparecido los
poderes de una entidad federativa, conforme con el artículo 76, fracción V
CPEUM.12
Institución ésta que constituye “la competencia exclusiva del Senado
más controvertida y criticada”, según señala Manuel González Oropeza. Su
ejercicio, de 1879 a 1975, contabilizó 63 declaraciones efectivas de desaparición
de poderes. Los estados más afectados: Guerrero y Morelos, con siete; Jalisco y
Tamaulipas, con cinco; Colima y Durango, con cuatro.13
Evidentemente no
constituye un mecanismo jurisdiccional ni una sanción política-jurídica, pero sí
una vía para arreglar conflictos de naturaleza política. Como menciona González
Oropeza: “no coincido con la afirmación de que la desaparición de poderes de un
estado sea una sanción político-jurídica ya que como sus orígenes lo demuestran
se trata de una medida reconstructiva que el Senado de la República tiene ante la
ausencia absoluta de autoridades legítimas en una entidad federativa. Sólo el
juicio político constituye la sanción prevista constitucionalmente para remover
del cargo a los servidores públicos que hubiesen contravenido la constitución y
las leyes de manera grave”.14
A la distancia podemos incluso pensar que el cuestionamiento aludía en
gran parte al modelo de organización federal que desde la Constitución de 1824
11 Sería el caso de la Controversia Constitucional 3/41, entre el Congreso del Estado de Nayarit y los poderes Ejecutivos y Judicial de dicha entidad. En dicho asunto la SCJN consideró que “las relaciones entre los poderes del Estado, su integración y organización, así como los actos de alguno de ellos que vulneran derechos políticos de los ciudadanos (como ocurrió en la especie, al desconocerse a los quejosos el carácter de miembros de la Legislatura), son de naturaleza eminentemente política, de ahí que la única autoridad federal que podía intervenir era el Senado, al que el artículo 76, fracción VIII (actualmente VI), de la Constitución faculta para resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado, cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado”. Ibídem, pp. 83-84. 12 El mencionado precepto constitucional dispone que es facultad exclusiva del Senado: “V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la República, con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado, no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso”. 13 Manuel González Oropeza, Las facultades exclusivas del Senado de la República, México, Senado de la República, Editora Laguna, 2008, pp. 422 y 427. Véase también Manuel González Oropeza, La intervención federal en la desaparición de poderes, México, UNAM, 1983. 14 Manuel González Oropeza, “La extinción de la facultad de investigación…”, obra citada, nota 6, p. 172.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 17
había venido construyéndose, donde la idea de un régimen interior autónomo
parecía ser el baluarte del federalismo electoral.15
De cualquier forma, la decisión adoptada por la SCJN en torno a la
incompetencia de origen y la no justiciabilidad de las cuestiones políticas tendría
una amplia andadura, que se consolidaría con la Ley de Amparo de 1936 que fijó
la improcedencia de este medio de control de constitucionalidad y legalidad en la
materia electoral.
La doctrina de la no justiciabilidad de las cuestiones políticas se
mantendría hasta fines del siglo XX, cuando las circunstancias resultantes de la
vida política nacional hicieron patente la necesidad de mecanismos procesales
que resolvieran los conflictos derivados de los procesos electorales, tanto en el
ámbito federal como en el local. Por supuesto, el amparo siguió siendo vía
vedada para tales asuntos. Ante la nueva conflictividad que tenía su razón de ser
en los procesos comiciales, hubo necesidad de una respuesta jurídica. Era el
tiempo de la justicia electoral.
El diseño de un sistema integral de medios de impugnación en materia
electoral es una de las características de la justicia mexicana, al menos desde
1996, cuando se modificó la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM) para establecer tal sistema, basado en el reconocimiento de
una jurisdicción especial para la resolución de los asuntos de naturaleza política.
Tal situación rompía con el paradigma de la no justiciabilidad de los asuntos
políticos, que había derivado de aquella célebre disputa jurídico-política de la
incompetencia de origen. Eso sí, se mantuvo intocado el criterio de que la vía de
amparo no era el mecanismo procesal idóneo para cuestionar los conflictos de tal
naturaleza.16
Con la reforma de 1996 se reconoce constitucionalmente al Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), señalándole atribuciones
de control de legalidad y de constitucionalidad, mismas que con pocas
15 Los artículos 40 y 41 CPEUM permiten tal interpretación: el artículo 40 señala que la República se compone de “Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental”, mientras que el artículo 41 señala que “el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal”. Sin embargo, a ello habrá que oponer la reforma constitucional de noviembre de 2007 que modificó tal pretensión al establecer lineamientos específicos para el diseño de los sistemas electorales locales. 16 Un interesante trabajo que pretende dejar clara la distancia que media entre el juicio de amparo y el juicio de revisión constitucional electoral es: Noé Miguel Zenteno Orantes, “Juicio de revisión constitucional electoral y su homología y fin jurídico-social con el juicio de amparo”, en J. Jesús Orozco Henríquez, comp., Justicia electoral en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral, México, UNAM, TEPJF, 1999, pp. 1277-1289.
18 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
modificaciones han permanecido a lo largo de estos tres lustros de vida
institucional.
Si bien el sistema de medios de impugnación en materia electoral se
integra tanto por medios de impugnación que podríamos considerar como
propios del control de legalidad, como por instrumentos de control
constitucional. Al respecto, hay consenso en que son dos los instrumentos que
pueden considerarse como mecanismos de control constitucional: el juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano (JDC) y el juicio de
revisión constitucional electoral (JRC). Nos ocuparemos de este último.
En primer lugar, debemos destacar en la exposición de motivos, la
justificación que se hace sobre el conocimiento de los conflictos electorales
locales por parte de una instancia federal como sería el TEPJF:
Las reformas que se someten a consideración de esta soberanía,
se dirigen a la consecución de un sistema integral de justicia en
materia electoral; de manera que por primera vez, existan, en
nuestro orden jurídico, los mecanismos para que todas las leyes
electorales se sujeten invariablemente a lo dispuesto por la
Constitución, para proteger los derechos políticos electorales de
los ciudadanos mexicanos, establecer la revisión constitucional
de los actos y resoluciones definitivos de las autoridades
electorales locales […]
Se propone también que el Tribunal Electoral conozca de
aquellos actos o resoluciones de autoridades electorales locales
que vulneren los preceptos establecidos en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y en congruencia, en
esta misma iniciativa, se establece un conjunto de principios y
bases para los procesos electorales del nivel local.
Al respecto, la iniciativa plantea un mecanismo absolutamente
respetuoso de nuestro sistema federal, al prever que esta nueva
vía sólo procederá cuando haya violaciones directas a la
Constitución General y en casos determinados que por su
trascendencia ameriten ser planteados ante esta instancia
jurisdiccional.
Con lo anterior se pretende moderar aquellas situaciones que por
su disparidad o divergencia con el sentido de nuestro texto
fundamental, atentan contra el Estado de Derecho. De igual
manera, con esta vía se aspira a superar los debates sobre la
legalidad de los procesos locales, cerrando el camino a
decisiones políticas sin fundamento jurídico que pudieren
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 19
afectar el sentido de la voluntad popular expresada en las
urnas.17
Si bien se advierte que la reforma pretendía que este juicio procediera
sólo cuando se violara algún precepto constitucional, al final la redacción que se
aprobó no hizo mención de tal circunstancia. Así, desde la reforma constitucional
de agosto de 1996 quedó regulada la figura del JRC como medio para impugnar
los actos y resoluciones de autoridades locales.18
Hoy día, el artículo 99 CPEUM reconoce al TEPJF como “máxima
autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial
de la Federación”, cuyo funcionamiento de carácter permanente se realiza a
través de una Sala Superior y cinco salas regionales.
En lo que interesa al estudio de las cuestiones político-electorales de las
entidades federativas, debe decirse que el propio artículo 99, párrafo cuarto,
fracción IV, señala que al TEPJF le corresponde “resolver en forma definitiva e
inatacable”:
IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y
firmes de las autoridades competentes de las entidades
federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las
controversias que surjan durante los mismos, que puedan
resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo
o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá
solamente cuando la reparación solicitada sea material y
jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea
factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para
17 Exposición de motivos a la reforma constitucional de 1996. En http://cronica.diputados.gob.mx/ Consulta del 23 de septiembre de 2010. 18 Con la única salvedad de que “para el proceso electoral de 1997 por disposición legal, no hubo posibilidad de que se interpusiera esta vía respecto a las elecciones de Jefe de Gobierno, de Diputados Locales a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como respecto a los titulares de los órganos político-administrativos del Distrito Federal. Esto fue materia del ejercicio de una acción de inconstitucionalidad [AI 8/96] por parte del Partido Verde Ecologista de México, por considerar que las normas transitorias limitaban para ese año de 1997, la procedencia del juicio de revisión constitucional; a lo cual el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló no ser violatorio de los artículos 13, 41 fracciones I y IV y 99 fracción IV de la Ley Fundamental, por ser una disposición transitoria hasta en tanto se emitiera la reglamentación local respectiva. Además se sostuvo que con los otros recursos que en forma análoga se autorizan para impugnar dichos actos, se cumple con los fines constitucionales y legales que tutelan los preceptos fundamentales y dan seguridad jurídica a los interesados, por lo que se resolvió en consecuencia que dicha acción era procedente, pero infundada, y se reconoció la validez de las normas legales impugnadas”. Ma. Macarita Elizondo Gasperín, “El juicio de revisión constitucional”, en Estudio teórico práctico del sistema de medios de impugnación en materia electoral, 2ª ed., México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 1999, pp. 321-322.
20 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
la instalación de los órganos o la toma de posesión de los
funcionarios elegidos.
La prescripción constitucional se complementa con una remisión a la
legislación aplicable, que en el caso son la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación (LOPJF) y la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME).
En el primer caso, la LOPJF señala en su artículo 186, fracción III,
inciso b), que el TEPJF es competente para resolver en forma definitiva e
inatacable, las controversias que se susciten por “actos y resoluciones definitivos
y firmes de las autoridades competentes para organizar, calificar o resolver las
impugnaciones en los procesos electorales de las entidades federativas, que
puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo
o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando se
viole algún precepto establecido en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible
dentro de los plazos electorales, y sea factible antes de la fecha constitucional o
legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los
funcionarios electos”.
Puede apreciarse que en esta disposición legal sí se alude a la violación
de un precepto establecido en la CPEUM, como requisito a cumplir en
presentación de la impugnación. Lo cual, en cierto sentido, va más allá de lo que
establece la propia CPEUM, aunque se entiende que este requisito sea acorde con
la idea de un órgano de control de constitucionalidad. Sobre este mismo punto,
debe señalarse que la Sala Superior del TEPJF ha mantenido el criterio de que el
conflicto que se establece entre una disposición legal local y la propia
Constitución local, cuando es de conocimiento del TEPJF no entraña un control
de constitucionalidad sino de legalidad.19
Esta labor de control ha sido
considerada como “control de legalidad de segundo grado”.20
19 La Sala Superior consideró que el conflicto debe resolverse en favor de la norma constitucional, “atendiendo al principio general del derecho de que ante la contradicción de normas generales debe atenderse a la de mayor jerarquía y, en caso de ser de igual jerarquía, se estará a lo mandado en la norma especial, en el entendido de que la solución al conflicto de normas, no significa, en manera alguna, que la norma legal quede excluida del sistema, porque, para ello, el único mecanismo constitucionalmente establecido es la acción de inconstitucionalidad […] Lo anterior es así, porque la solución de un conflicto normativo, entre lo dispuesto en una Constitución de una entidad federativa y una ley local, cuando una autoridad local emite un acto concreto de aplicación, debe considerarse como control de la legalidad y no de la constitucionalidad, toda vez que este último supone la confrontación o cotejo de la norma jurídica en que se basa el acto de autoridad, con las normas y principios contenidos en la Constitución federal […] En este sentido, un tribunal electoral de una entidad federativa tiene atribuciones que le devienen desde la Constitución federal, para revisar la legalidad de los actos y resoluciones electorales, como sucede cuando determina si la decisión de una autoridad electoral
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 21
La referencia analizada se complementa con el contenido del artículo
189, fracción I, inciso e) LOPJF, que señala que la Sala Superior tendrá
competencia para conocer y resolver en forma definitiva e inatacable las
controversias que se susciten por:
Los juicios de revisión constitucional electoral, en única
instancia y en los términos previstos en la ley de la materia, por
actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades
competentes para organizar, calificar o resolver las
impugnaciones en los procesos electorales de las entidades
federativas, que pudiesen ser violatorios de los preceptos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y
determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo
o el resultado final de las elecciones de Gobernador y de Jefe de
Gobierno del Distrito Federal;
Como puede advertirse se reitera la referencia a la posibilidad de que la
impugnación se refiera a una posible vulneración de preceptos de la CPEUM,
mención que, como vimos, se obvió en la redacción final aprobada por el órgano
revisor de la Constitución en 1996.
Con la reforma constitucional de noviembre de 2007, que estableció el
carácter permanente de las salas regionales, el modelo de resolución de las
impugnaciones sobre cuestiones locales, se complementa con lo señalado en el
artículo 195, fracción III LOPJF, relativo a las competencias que corresponden a
las salas regionales, en el ámbito en el que ejerzan su jurisdicción:
Los juicios de revisión constitucional electoral, en única
instancia y en los términos previstos en la ley de la materia, por
actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades
competentes para organizar, calificar o resolver las
impugnaciones en los procesos electorales de las entidades
vulnera la Constitución local al estar apoyada en una norma legal local que se encuentra en contravención con aquélla. Asimismo, la revisión que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación haga de las decisiones de un órgano jurisdiccional electoral local, sería un control de la legalidad, porque la solución de un conflicto entre normas de carácter local, atendiendo a la jerarquía de las mismas, en manera alguna implica un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley, en tanto que en ningún momento se estaría confrontando ésta con la Constitución federal”. Tesis S3EL 006/2004, de rubro: CONFLICTO ENTRE UNA DISPOSICIÓN LEGAL LOCAL Y LA CONSTITUCIÓN DE LA
RESPECTIVA ENTIDAD FEDERATIVA. EN EL ÁMBITO NACIONAL, SU SOLUCIÓN CONSTITUYE CONTROL DE LA LEGALIDAD
Y NO DE LA CONSTITUCIONALIDAD. Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, 2ª ed., México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005, pp. 449-451. [En lo sucesivo Compilación Oficial 2005]. 20 Véase tal denominación en Salvador Nava Gomar, “Control constitucional de leyes y actos en materia electoral”, en Justicia Constitucional en México. Memoria del Primer Congreso Nacional, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2008,p. 219.
22 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
federativas, que pudiesen ser violatorios de los preceptos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y
determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo
o el resultado final de las elecciones de diputados locales y a la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como de
ayuntamientos y de los titulares de los órganos político-
administrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito
Federal.
Estas impugnaciones solamente procederán cuando habiéndose
agotado en tiempo y forma todos los recursos o medios de
defensa que establezcan las leyes por los que se pueda
modificar, revocar o anular el acto o resolución impugnado, la
violación reclamada ante el Tribunal Electoral pueda resultar
determinante para el desarrollo del proceso electoral respectivo
o el resultado final de las elecciones, y la reparación solicitada
sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos
electorales, y ello sea factible antes de la fecha constitucional o
legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de
posesión de los funcionarios electos.
Por otra parte, el segundo ordenamiento citado, la LGSMIME se ocupó,
como su nombre lo indica, de reglar las vías para la solución de las
impugnaciones electorales. Quedaba así configurado el mecanismo que sería vía
para que la justicia electoral federal pudiera resolver en última instancia sobre los
procesos electorales locales y, en general, las controversias de las que conocieran
las autoridades electorales en las entidades federativas.
Sólo como cuestión acuciante para nuestra renovada fe en el federalismo
electoral, ¿qué tanto conocemos de los procesos electorales en las entidades
federativas? Habrá que hacer eco de lo que la doctrina ha escrito en los últimos
años al respecto, en aras de que los instrumentos jurisdiccionales funcionen más
eficazmente.21
¿La materia electoral local se parece a la materia federal?
Evidentemente sí, pero nunca serán lo mismo.
21 Manuel González Oropeza, “Principios constitucionales de las elecciones en las entidades federativas”, en Raúl Calvo Barrera y David Cienfuegos Salgado, coords., Derecho electoral de las entidades federativas mexicanas, México, Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, Fundación Académica Guerrerense, 2006, pp. 21-84; Jacqueline Peschard, coord., El federalismo electoral en México, México, Miguel Ángel Porrúa, UNAM, Cámara de Diputados, 2008; David Cienfuegos Salgado, coord., Las elecciones de gobernador en México 2002-2007, México, Editora Laguna, UNACH, ELDS, y otras instituciones, 2009; Rafael Loyola Díaz, coord., La disputa del reino. Elecciones para gobernador en México 1992, México, FLACSO, Juan Pablos Editor, UNAM, 1997; Víctor Alejandro Espinoza Valle, coord., Las rutas de la democracia. Elecciones locales en México, México, Ediciones Eón, Centro de Estudios de Política Comparada, 2007, por citar algunas obras.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 23
Resta decir que es lejana la fecha en que José María del Castillo Velasco
hablaba de un sistema electoral simple que “no debe tener en una república más
base que el aseguramiento de la libertad de los ciudadanos para emitir su voto: no
debe contener más prescripciones que las que garanticen ese voto contra toda
suplantación, sea quien fuere quien pudiera intentarle”.22
Lejanía más que
utópica que se advierte al revisar la regulación electoral vigente y los criterios de
interpretación de la misma por los órganos jurisdiccionales federales.
Sin embargo, como puede observarse y hay que resaltarlo, la
justiciabilidad de las cuestiones políticas locales lleva más de quince años a buen
paso, por ello es bueno replantearnos sus antecedentes.
22 José María del Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional mexicano, México, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1871, p. 292.
Iniciativa ciudadana, ciudadanía y construcción de ciudadanía*
Quiero agradecer al Dip. Eduardo Mendoza Arellano, la invitación que
me hace a través del Comité de Información, Gestoría y Quejas de la Cámara de
Diputados, para compartir con ustedes algunos comentarios en torno al más
reciente proceso de reforma política en nuestro país.
El 19 de abril de 2012, la Cámara de Diputados sometió a votación el
dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de
Gobernación,1 cuyo contenido consideraba la reforma de varias disposiciones de
la Constitución federal. La reforma incluye figuras que tienen que ver con la
participación ciudadana, a saber: la candidatura ciudadana independiente; la
consulta popular “sobre temas de transcendencia nacional”, y la iniciativa
ciudadana. Figuras novedosas, al menos en el ámbito constitucional federal, pues
las entidades federativas ya las habían incorporado previamente en variadas
experiencias, y cabe destacarlo porque esto es una excepción a lo que se
reconoce existía en el constitucionalismo reflejo al que se refería Diego Valadés,
en el cual las constituciones locales lo que hacían era reproducir las reformas en
el texto local una vez que eran incorporadas a la Constitución federal.
Nos interesa destacar lo relativo a la figura de la iniciativa ciudadana,
cuyos extremos aparecen apenas definidos en la redacción constitucional que se
encuentra pendiente de aprobación por las legislaturas locales, y cuyo diseño y
contorno final habrá de quedar en manos de quien redacte la legislación
secundaria.
La iniciativa ciudadana es una figura de participación ciudadana que
pretende involucrar a los ciudadanos en la construcción del marco normativo,
quizá pensando en una variante de la alguna vez presente unanimidad como
* Participación en el Foro “Construcción de iniciativa ciudadana, Reforma política 2012”, organizado por el Comité de Información, Gestoría y Quejas de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, el 30 de mayo de 2012, en la ciudad de México, DF. 1 Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, con proyecto de decreto que adiciona una fracción octava al artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con proyecto de acuerdo relativo a la minuta del Senado de la República con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política.
26 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
forma de organización política, donde lo que afectaba a todos debía involucrar la
participación de todos y que transitó hasta el modelo de representación donde al
final unos cuantos, los representantes de todos, son los únicos que están
involucrados en la creación normativa, y en general en la toma de decisiones. Lo
que está implícito es el modelo y alcance de la ciudadanía, por lo cual el tema
está vinculado con la noción de iniciativa popular.
Hace aproximadamente ocho años,2 escribía que la figura de la iniciativa
ciudadana (también denominada iniciativa legislativa popular o simplemente
iniciativa popular) debía distinguirse del derecho de petición, contemplado en el
artículo 8º, pero especialmente en el artículo 35, constitucionales ambos:
Artículo 8. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule
por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia
política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.
A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la
autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.
Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano: […] V. Ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición.
En el primer caso tenemos un derecho genérico y en el segundo un
derecho específico, por cuanto corresponde sólo a los ciudadanos y se refiere
precisamente a la materia política. Cuando vemos el tema de la iniciativa
ciudadana, entendemos que es evidente que tendría mayor relación con el
contenido del artículo 35 constitucional, que en su fracción quinta señala
actualmente que es prerrogativa de los ciudadanos ejercer en toda clase de
negocios el derecho de petición.
El mismo artículo octavo señala una restricción al ejercicio de este
derecho, cuando menciona en la parte final del primer párrafo, que en materia
política sólo podrán hacer uso del derecho de petición los ciudadanos de la
República. Precisamente había necesidad de diferenciar ambas figuras porque es
fácil pensar que iniciar una ley puede ser entendida como una petición al órgano
legislativo para modificar el marco jurídico vigente.
Según decía, y ello se desprende de la redacción empleada en el
dictamen aprobado, la iniciativa ciudadana permite que un número de
ciudadanos, cuantitativa y cualitativamente determinado por las normas relativas,
esté en posibilidad de iniciar un procedimiento de reforma constitucional, así
como el de producción legislativa ordinaria.
2 David Cienfuegos Salgado, El derecho de petición en México, México, UNAM, 2004, pp. 95-96.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 27
La iniciativa ciudadana, así entendida, tiene por objeto el hacer asequible
a la comunidad, al pueblo, el derecho a participar en la modificación y reacción
del régimen jurídico a que están sujetos.
Esta iniciativa popular es parecida al derecho de petición, sin embargo,
podemos establecer como distinción que mientras el derecho de petición no pasa
de ser una excepción de opinión que no entraña necesariamente ulteriores
consecuencias, la iniciativa supone el derecho de proponer resoluciones por una
parte del cuerpo electoral y de hacer que se voten por todo el cuerpo electoral.
El establecimiento de la facultad de iniciativa para los ciudadanos
compete en México a los congresos locales, mismos que no encuentran ninguna
limitación al respecto. Arteaga Nava menciona el caso de San Luis Potosí, en
donde el artículo 37 constitucional, por reforma de noviembre de 1943, concedió
en forma expresa el derecho de iniciar leyes a los ciudadanos potosinos. Este
autor señala asimismo que “en la Constitución del Estado de Chihuahua se
dispone que el derecho de iniciar leyes y decretos corresponde al gobernador, al
Tribunal Superior, a los ayuntamientos y a los chihuahuenses”. Como
circunstancia novedosa menciona que el texto constitucional, numeral 53,
contempla la posibilidad de que se les avise a los ciudadanos la fecha en que será
considerada su iniciativa para los efectos de que por conducto de un
representante intervengan en las discusiones realizadas en el órgano legislativo,
aun cuando no tengan derecho a votar.3
Este último modelo, sería deseable que se adoptare en otras
circunstancias, pues por el momento nos lleva a una pregunta: ¿más
representantes? En este caso, el representante de los ciudadanos que inician una
ley, que inician un decreto. Me parece que ya hay suficientes representaciones en
términos de diputados locales y federales, a los cuales, siendo representantes
populares, se tendrían que adicionar un representante con características
particulares y limitadas, pero representante al fin.
Por supuesto, en otros estados también se incorporó la figura de la
iniciativa ciudadana, con algunas variantes (¿o sería una burla?) como la que
presenta la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guerrero,4 que
incorporó tal figura en su numeral 126 en la forma siguiente:
Artículo 126.- El derecho de iniciar Leyes o Decretos
corresponde:
I. Al Gobernador del Estado;
II. A los Diputados al (sic) Congreso del Estado;
III. Al Tribunal Superior de Justicia, en tratándose de la Ley
Orgánica del Poder Judicial;
3 Elisur Arteaga Nava, Derecho constitucional, México, Oxford University Press, Harla, 1998, pp. 307-308. 4 Ley publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guerrero, el viernes 11 de junio de 1999.
28 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
IV. A los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, y
V. A los Ciudadanos, en los términos que establezcan la
Constitución Política del Estado y la Ley de la materia.
Quienes presenten una iniciativa de Ley o Decreto, deberán
acompañarla de una copia fotostática para cada uno de los
diputados que integran la legislatura.
Sin embargo, tal inclusión se condicionó en los siguientes términos, en
el artículo quinto transitorio de la mencionada Ley:
QUINTO: La fracción V del artículo 126 de la presente Ley,
entrará en vigor al momento en que se adicione con la fracción
correspondiente, el artículo 50 de la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Guerrero y se expida la Ley
correspondiente que regule la iniciativa popular.
La ley de 1999 no se ha visto vigente en su plenitud, pues el actual texto
del artículo 50 de la Constitución guerrerense señala:
Artículo 50.- El derecho de iniciar leyes corresponde:
I. Al Gobernador del Estado;
II. A los Diputados al Congreso del Estado;
III. Al Tribunal Superior de Justicia, en tratándose de la Ley
Orgánica del Poder Judicial; y
IV. A los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia.
Es decir, 13 años después de esta ley, que incorporó a la legislación
orgánica legislativa, la iniciativa ciudadana, esos mismos legisladores han sido
incapaces o han carecido de la voluntad política para hacer la reforma que
permita que esa iniciativa ciudadana fuera una realidad, insisto, que desde 1999
se había incorporado como parte del artículo 126 de la ley del congreso local.
Esto debe llamar la atención, pero bueno, aunque resulte lamentable
espero que esto solo ocurra en mi Estado Guerrero, esperemos que no pase en
otras partes, y que las figuras que tienen relación con derechos se ejerciten de
manera adecuada.
Ya trataremos sobre los alcances que tiene esta figura, pensando ahora
en la reforma política que nos ocupa.
Colom Pastor señala que son tres las razones por las cuales puede
distinguirse el derecho de petición de la iniciativa ciudadana:
La primera, y desde el punto de vista subjetivo, porque no se
exige un número determinado de firmas, ni la condición de
elector en la persona o personas que suscriben la petición (claro
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 29
a menos que se piense en el derecho de petición que se reconoce
en materia política solo a los ciudadanos mexicanos);
La segunda, y desde el punto de vista formal, porque tampoco
se exige un texto articulado con su exposición de motivos y un
documento justificativo de la aprobación de la ley. Esto permite
verificar una enorme libertad en la petición;
La tercera, y desde el punto de vista objetivo o material, en la
medida en que las leyes que regulan la iniciativa suelen incluir
una lista de materias excluidas.5 Al respecto, sin ánimo de
contrariar la opinión de Colom Pastor, deberíamos mencionar
que en México, en materia de petición, cualquier persona puede
hacer cualquier tipo de petición, incluso un extranjero podrá, en
su momento, hacer una petición política y lo que hará la
autoridad es prevenirlo acerca de mostrar su calidad de
ciudadano de la República para poderle dar trámite a dicha
petición.
Por supuesto que esta diferenciación puede advertirse en este momento,
con el dictamen que fue aprobado y que puede convertirse en parte del texto
constitucional una vez recorrido el iter aprobatorio de las legislaturas locales.
¿Cuál es la forma en que se ha redactado el articulado relacionado con el derecho
de iniciativa ciudadana?
De acuerdo con la reforma aprobada a los artículos 35, f. VII, y 71, f. IV,
se establece que:
Artículo 35. Son derechos del ciudadano: […]
VII. Iniciar leyes, en los términos y con los requisitos que
señalen esta Constitución y la Ley del Congreso. El Instituto
Federal Electoral tendrá las facultades que en esta materia le
otorgue la ley. […]
Artículo 71.- El derecho de iniciar leyes o decretos compete:
[…]
IV. A los ciudadanos en un número equivalente, por lo menos,
al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores, en
los términos que señalen las leyes.
Al 11 de mayo de 2012, el Instituto Federal Electoral reconocía los
siguientes datos:
5 Bartomeu Colom Pastor, El derecho de petición, Madrid, Marcial Pons, Universitat de les Illes Balears, 1997, pp. 37-38.
30 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Padrón Electoral 84,464,829
Lista Nominal de Electores 79,454,813
Ciudadanos que no se encuentran en la Lista
Nominal de Electores
5,010,016
Esto significaría que en el momento presente, el 0.13% de la lista
nominal de electores equivale a 103,291.2569 ciudadanos; 103,292 en términos
redondos. Más de cien mil… La cifra me sirve para recordar una frase atribuida a
César Augusto Sandino, el héroe nicaragüense: “En uno de aquellos días
manifesté a mis amigos que si en Nicaragua hubieran cien hombres que la
amaran tanto como yo, nuestra nación restauraría su soberanía absoluta.
Mis amigos me contestaron que posiblemente habría en Nicaragua ese número de
hombres, o más”.
Aquí serán aproximadamente cien mil los ciudadanos mexicanos que se
van a necesitar para una iniciativa popular o ciudadana. Este es el tópico que me
interesa destacar: la ciudadanía. Y lo haré un poco más adelante. Continuaré por
el momento con la propuesta de redacción constitucional.
¿Cuál es, en términos del nuevo artículo 35, la facultad que le
corresponderá al Instituto Federal Electoral respecto de esta iniciativa ciudadana?
Si revisamos, en materia comparada, la legislación que existe en términos de las
iniciativas ciudadanas en otros países nos vamos a encontrar primero que lo que
le puede corresponder al Instituto Federal Electoral es la verificación de que
estos ciudadanos efectivamente tengan tal calidad. Y aquí nos vamos a preguntar
cuánto tiempo se puede tardar el Instituto Federal Electoral para revisar ese 0.13
por ciento de integrantes del listado nominal que pueda presentar la iniciativa
ciudadana.
Dijimos que equivale a aproximadamente 103 mil 292 ciudadanos en
términos redondos. ¿Cómo tendrán que entregar los ciudadanos la información al
Instituto Federal Electoral para que pueda hacer esta revisión? En no más de una
ocasión quienes están al tanto de cómo funcionan la mayoría de las demandas
sabemos que no pocos ciudadanos no firman los documentos que se someten a
revisión o escrutinio.
¿Quién nos garantiza la certeza de que el Instituto Federal Electoral a la
hora de hacer esa revisión (en el supuesto más que probable que le corresponda
tal facultad), no encuentre algún problema en la presentación de la iniciativa?
Pensemos que no solamente va a cotejar el número de la credencial sino que,
eventualmente, podría tener que cotejar también la firma; es decir, verificar que
además de ser un ciudadano se encargó de firmar? O, ¿a quién le podría
corresponder lo segundo? Lo presento así por una razón muy simple. En los
institutos y tribunales electorales, en no pocas ocasiones, una de las discusiones
que se ha dado es si efectivamente el número de ciudadanos que promovían la
creación de una asociación política nacional o una agrupación política nacional
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 31
eran efectivamente los que habían firmado las boletas o formatos para
manifestar su voluntad de pertenecer o de integrar esa agrupación. Y es que en
ocasiones, el instituto revisor de la solicitud podía considerar que no era claro o
evidente que el ciudadano hubiera firmado. Más aun, qué pasará con las boletas
que no estén firmadas o aquellas que aparentemente no estén firmadas.
Nos encontramos con una pregunta bastante provocadora, en los
supuestos de tales revisiones, podría suceder (y es algo no remoto) que de esos
103 mil 292 ciudadanos solamente se logran acreditar en el cotejo que hay 103
mil 290. ¿Significaría que ya no se puede presentar la iniciativa ciudadana?
Siendo sumamente formalistas diríamos: no, no se puede presentar porque la
Constitución establece un número exacto, de ahí para arriba. Y eso nos genera
realmente problemas, porque nos orillaría a preguntarnos si el Instituto Federal
Electoral estaría autorizado para hacer una prevención al que se ostentara como
representante o, sin mayor trámite, informar al Congreso que no se reunió el
requisito consistente en el número de los solicitantes.
Hay muchas preguntas que surgen de este tema. La reforma
constitucional que se está discutiendo en las legislaturas locales, debe
imponernos la necesidad de reflexionar sobre el alcance que tiene esta figura en
un escenario como el actual.
Cuando se inició esta reforma política con aquella iniciativa presentada
por el presidente Calderón, en diciembre de 2009, una de las notas que salió en el
periódico fue la columna de Granados Chapa, quien opinó sobre la inocuidad que
representaba incorporar la iniciativa ciudadana al orden jurídico nacional. La
llamó una reforma cosmética, de mero adorno. No me resisto a transcribir los
principales párrafos de tal aportación: 6
De los 10 puntos de que consta el proyecto de reforma política
del presidente Felipe Calderón éste es el que más nítidamente
muestra no la voluntad de modificar las relaciones entre
gobernante y gobernados sino el hacer creer a estos últimos que
se tiene presente su interés, como se insiste a lo largo del
discurso del 15 de diciembre.
Incorporar la Iniciativa Ciudadana a nuestra legislación es
inocuo. Proponerla equivale a ofrecer una golosina en vez de
nutrientes a quien los necesita, un mero placebo ante el
requerimiento de un remedio para la salud de una persona. Que
los ciudadanos cuenten con la capacidad de presentar proyectos
de ley es irrelevante.
En la legislación actual, esa posibilidad corresponde a los
senadores y diputados federales, al Presidente de la República y
6 Miguel Ángel Granados Chapa, “Iniciativa ciudadana”, El Mañana, 8 de enero de 2010. Consulta en: http://lacolumna.wordpress.com/2010/01/09/iniciativa-ciudadana-miguel-angel-granados-chapa/
32 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
a las legislaturas locales. En el proyecto calderoniano se agregan
a esa lista el poder judicial (en el octavo punto del catálogo, al
que nos referiremos en su oportunidad) y “los ciudadanos”.
Puesto que nos hemos basado en esta revisión sumaria en lo
dicho el 15 de diciembre, y no todavía en los documentos
enviados a la Cámara de Senadores, desconocemos el grado de
detalle a que llega el proyecto presidencial, y es en los
pormenores correspondientes donde se puede encontrar alguna
sustancia, si la tiene.
Dijo Calderón que al “incorporar la figura de Iniciativa
Ciudadana” su propuesta “busca ampliar las libertades y
garantías políticas de los ciudadanos” a fin de que “puedan
incidir directamente en el proceso legislativo, ya que tendrán la
facultad de proponer iniciativas de ley ante el Congreso de la
Unión sobre los temas que son de su interés y que no
necesariamente se encuentran en la agenda legislativa”.
Como de su denominación se desprende, la iniciativa es el
primer paso del proceso legislativo. Contar con ella no garantiza
en lo absoluto que el tema de que trate sea abordado en la
Cámara en que se presente, y mucho menos que sea aprobado y
se convierta en norma vigente cuando el Ejecutivo la promulgue
y publique. En cada sesión de las cámaras, en la de diputados
especialmente, se presentan decenas de iniciativas, que sólo
engrosan el rezago legislativo. No pocos miembros de ese poder
parecen consumar su propósito de pertenecer al Congreso con el
solo hecho de presentar, por escrito meramente, o mejor aun
desde la tribuna, un proyecto de ley. Lo hacen a sabiendas de la
escasa viabilidad que su iniciativa tiene.
En los años del presidencialismo autoritario, era muy rara la
ocasión en que los legisladores federales o las legislaturas
estatales presentaran iniciativas, pese a estar dotados
constitucionalmente de esa capacidad. Ésta parecía ser exclusiva
del Presidente, que es todavía fuente principal de donde emanan
proyectos. Que no todos tienen la suerte de ser atendidos por el
Congreso se revela en otro punto -el noveno- del decálogo al
que he venido refiriéndome esta semana: Calderón propone una
regla para que el poder legislativo no se haga sordo ante ciertos
proyectos suyos y se obligue a estudiarlos y manifestarse sobre
ellos, so pena de que la iniciativa se convierta en ley sin
intervención del Congreso.
Si el presidente mismo ha padecido la desatención y el
desinterés de las cámaras ante sus iniciativas, es iluso o
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 33
engañoso pensar que se pueda dar un tratamiento diferente a la
iniciativa ciudadana, que si bien existe en otras legislaciones
adquiere sentido sólo si está rodeada de características que le
den un peso mayor que el del papel en que se escriba (o del
disco electromagnético en que se haga constar).
La práctica ha mostrado que el actual mecanismo hace
innecesaria la iniciativa ciudadana. En el periodo más reciente
de sesiones, el que terminó en diciembre pasado, fue aprobada
en el Senado una iniciativa de reforma constitucional (al artículo
17) para dar curso a las “acciones colectivas”, como las que
grupos de consumidores o usuarios enderecen contra un
proveedor abusivo o fraudulento o contra el prestador de un
servicio que no se atiene a los términos de su concesión o de la
ley. Organizaciones civiles propugnaron esta reforma y la
habían conseguido de modo insatisfactorio en una primera
etapa, hasta que el senador Jesús Murillo la hizo suya y la llevó
adelante. Cuando la enmienda se consume y entre en vigor, sin
perjuicio del papel que jugó el legislador hidalguense podrá
considerarse que surgió de una “iniciativa ciudadana” como la
que Calderón quiere introducir en nuestro sistema
constitucional. […]
A la crítica que se hace sobre la viabilidad de esta figura, y de muchas
otras relacionadas con la participación ciudadana, no le falta razón.
Pero, bueno, cuando leemos la iniciativa que presentaba el presidente de
la República decía claramente que su propuesta buscaba ampliar las libertades y
garantías políticas de los ciudadanos, a fin de que puedan incidir directamente en
el proceso legislativo, ya que tendrían la facultad de proponer iniciativas de ley
ante el Congreso de la Unión sobre los temas que son de su interés y que no
necesariamente se encuentran en la agenda legislativa.
Pareciera, tal y como lo afirma el presidente en la iniciativa, que los
representantes de los ciudadanos mexicanos, entonces son incapaces de poner en
la agenda legislativa los temas de interés de esos ciudadanos que representan.
¿Cuál es el otro argumento que vale la pena retomar de esta discusión
iniciada por Granados Chapa? Bueno, señalaba que una de las características que
ha tenido precisamente el órgano legislativo, especialmente en las entidades
federativas, es que ese Poder Legislativo no discute todo. Y aquí habría que
preguntarnos hasta dónde podríamos modificar no este dictamen que ya fue
aprobado, sino a futuro cómo podríamos modificar la iniciativa ciudadana para
que efectivamente se volviera algo más viable.
Pensar que quizás una de las cuestiones que valdría la pena discutir es
por qué no hacer una iniciativa que también sea preferente como la del presidente
34 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
de la República; es decir, que haya un número tal de ciudadanos calificados por
la propia Constitución que diga en caso de esta iniciativa presentada no se
discuta inmediatamente pudiera tener como suerte lo que pasa con la iniciativa
preferente; es decir, llegar a convertirse en ley sin intervención del Congreso –
eso sería más interesante–, aunque aumentáramos el número de ciudadanos que
pudieran iniciar esa ley; es decir, no el 0.13 por ciento, sino quizás el 15 por
ciento. Por supuesto, habría que buscar nuevas herramientas para validar la
aprobación o solicitud de ¡más de doce millones de mexicanos!
A lo mejor en términos de organización suena como algo demasiado
iluso, pero estamos viendo que hay nuevos mecanismos de organización social a
los que tendríamos que recurrir. Y me parece que eso es factible, que eso sería
posible. En este momento no es lo que estamos pensando por una razón muy
simple, los ciudadanos no estamos organizados. Los ciudadanos carecemos de
esa experiencia en la organización y por tanto pensamos que es imposible. Sin
embargo, los imposibles son pocos en materia política, y máxime cuando lo que
involucramos es la necesidad de construir una ciudadanía más participativa.
¿Hay que preocuparse realmente por incluir estas nuevas figuras? Yo
creo que sí. Por encima de muchas otras cuestiones, hay que tener viva esa
preocupación. Tal preocupación la voy a referir desde el campo al cual de alguna
manera a estado involucrado en los últimos años: el ámbito de la enseñanza del
Derecho Constitucional. Utilizaré tres conceptos para explicarme: Constitución,
Derecho Constitucional y Constitucionalismo.
La idea de Constitución es muy clara, la idea de Constitución es, en una
visión muy popular y socorrida, un texto al cual se incorporan las aspiraciones,
los anhelos de quienes forman dicho pueblo, Estado, ciudadanía, nación o
comunidad (según se prefiera uno u otro concepto), y la forma de organización
que se determina o elige en un momento determinado.
El Derecho Constitucional a partir de esa idea de Constitución, lo que
hace es darnos una visión teórico-descriptiva del contenido de la Constitución,
tanto en lo que está explícito, como lo que está implícito; tanto en el plano
nacional, como en el plano del derecho comparado.
La parte adicional a la Constitución y al Derecho Constitucional, se
llama constitucionalismo. Para mí el constitucionalismo debe de ser entendido
como la puesta en práctica de esa Constitución. Es decir, la construcción de los
derechos y la construcción de la ciudadanía. Esto en dos momentos.
Yo concibo que ese Constitucionalismo se configura en dos etapas.
Primero como norma y después como una realidad, como un elemento factual.
Aquí voy a tratar de explicarlo: El Constitucionalismo, en lo que nos interesa, se
ocupa de hacer realidad la Constitución, es la realidad constitucional.
Esto parece difícil de explicar. ¿Cómo hacerlo con nuestros alumnos?
¿Cómo explicar que teniendo una de las mejores constituciones del mundo
tenemos también —según algunas organizaciones internacionales o algunas
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 35
nacionales que se encargan de elaborar diagnósticos sobre los derechos humanos
en nuestro país- un país donde los derechos no se cumplen a cabalidad y no se
cumplen especialmente para más de la mitad de la población de este país? Visto
así, es fácil coincidir que ese Constitucionalismo tiene serias fallas.
Me animo a creer que para que este Constitucionalismo funcione, es
decir, para que podamos hacer realidad constitucional todo lo imbíbito de la
Constitución, necesitamos construir ciudadanía.
Aquí voy a tener dos reflexiones. La primera basada en una experiencia
muy simple. ¿Cómo le hacemos entender a un alumno de licenciatura el contexto
que requiere el ejercicio del derecho de petición? Cuando hablo de un alumno de
licenciatura, debe destacarse que me refiero a alguien que ha superado la
educación básica, media, media superior, y está en la educación superior y, por lo
tanto, tiene una visión distinta de todos los ciudadanos que no han alcanzado a
cubrir los estudios de primaria o de secundaria o de bachillerato.
¿Cómo explicamos ese derecho de petición que para muchos es el más
simple de todos los derechos, pues no hay que hacer absolutamente nada más que
pedir? Sin embargo, explicarlo ha merecido más de un libro, y explicárselo a los
alumnos de licenciatura nos lleva a veces más de una sesión. Recuerdo, y no dejo
nunca de mencionarlo, mucho mis clases de Teoría Constitucional en la
Universidad Autónoma Metropolitana, campus Cuajimalpa, cuando les decía a
mis alumnos: “Ya vimos el contenido, lo que dice la Constitución sobre el
derecho de petición, para la siguiente clase les voy a pedir que me traigan una
muestra de que han ejercitado su derecho de petición. ¿Cómo lo van hacer?
Enviando una carta al presidente de la República pidiéndole lo que ustedes
quieran. Pidan lo que quieran”. Y les decía textualmente: “Pídanle un carro,
pídanle un departamento, una casa, un terreno, una novia, lo que ustedes
quieran”. A la siguiente clase los alumnos obedientes llegaban y decían: “Aquí
está mi acuse”, y sí, efectivamente venía su escrito con el sello de acuse de la
Presidencia. El texto era el común de los formularios tradicionales: “Señor
presidente, de la manera más atenta y en ejercicio del artículo 8o. constitucional
le solicito un carro, le solicito un departamento”, algunos siguieron al pie de la
letra lo afirmado en clase: “Solicito una novia”. Pero, siempre hubo algunos que
no se quedaron solamente en eso, sino que dijeron: “Señor presidente, le solicito
que haya menos corrupción en la policía de mi delegación”; “Señor presidente, le
solicito que pavimente las calles de mi colonia”; “Señor presidente, le solicito
que haya libros en la biblioteca de la escuela de mi hermano”. Es decir, algunos
sí entendieron para que servía el derecho de petición, eso era lo relevante.
Evidentemente, la enseñanza no terminaba ahí.
A la semana, llegaban algunos eufóricos y decían: “Maestro, me
contestaron de Presidencia”. Y les señalaba “¿Por qué la sorpresa? ¿Qué dice el
artículo 8º, acaso no lo leyeron? Junto al derecho de petición, hay un derecho de
respuesta”. Estaban eufóricos, aunque ya sabemos la coletilla que viene en las
36 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
respuestas de Presidencia: “Por instrucciones del señor presidente, le informó
que su asunto fue turnado al secretario de...”, o algunas de esas cosas que implica
que se va a tardar un poquito más de 5, 10 ó 20 años”. Pero bueno. Los alumnos
estaban felices, tenían una visión de lo que es el derecho de petición. No
suficiente por supuesto. La cuestión es simple. ¿Cómo es posible que el
estudiante de derecho, el que más cerca se encuentra de entender el sistema
jurídico, no alcance a percibir cómo opera el ejercicio de un derecho?
Volvamos a nuestro tema de esta tarde, ¿qué vamos hacer con el derecho
de iniciativa ciudadana?
El derecho de petición dijimos que no requiere de ciudadanía, cualquier
extranjero puede solicitarlo, cualquier niño puede solicitarlo, al presidente o a
cualquier autoridad, pero la iniciativa ciudadana es un mecanismo que requiere
de cualidades específicas. Es un instrumento calificado, pues en la redacción
constitucional que es probable se apruebe, solo podrá ser utilizado por los
ciudadanos mexicanos. Eso nos hace preguntarnos con qué contamos para que
esta iniciativa ciudadana sea viable.
El tema, para mí es que hace falta ciudadanía, hace falta mucha
ciudadanía en este país. Nosotros, cuando queremos hablar de ciudadanía, nos
remontamos a Grecia, nos remontamos al momento en que se inicia esta
construcción conceptual que con muchas modificaciones, seguimos anhelando,
seguimos considerándola como lo deseable. Pocas veces nos preguntamos qué es
lo que implicaba la ciudadanía en aquellos pueblos. Al fin y al cabo decimos que
no podemos copiarles porque allá solo eran ciudadanos los hombres y con ciertas
características, no todos los hombres. Los extranjeros carecían de derechos, las
mujeres carecían de derechos. Es decir, no había que hacerle mucho caso en esa
parte, porque nuestra democracia es mejor, porque incorpora a todos. Pero me
parece que nos perdimos de algo en el camino.
Nos perdimos de eso que el Instituto Federal Electoral, desde que surgió
como órgano constitucional autónomo, ha tratado de reivindicar: los valores de la
democracia. Los griegos no hacían ciudadanos a cualquiera, sino a quienes tenían
ciertas características. Quienes eran portadores de virtudes y valores.
Cuando nosotros leemos la oración fúnebre de Pericles, en la obra de
Tucídides, nos preguntamos sobre el contenido de lo que está implícito en ese
breve y magno guión, y lo que está ahí es una referencia a las virtudes. Era muy
simple, porque después, cuando seguimos leyendo a los clásicos, nos damos
cuenta que otros autores, Protágoras, Demócrito, por citar algunos, hablaban de
las virtudes de una manera muy simple, a partir del concepto de igualdad.
Podríamos cuestionarnos: “Pero cómo, si las mujeres no tenían espacio en la
ciudadanía, cómo hablaban de igualdad”. Hablaban de una igualdad muy simple.
La igualdad que derivaba de que todos al descender de Zeus, habían recibido,
exactamente, las mismas virtudes. Todos tenían las mismas virtudes. ¿Cuál era la
diferencia? Cuando leemos el discurso de loor a los muertos, la oración fúnebre,
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 37
nos damos cuenta que el elemento adicional que venía a fortalecer esas virtudes
que se les daban desde la cuna era la educación. Esa era la idea que tenían: había
que fortalecer las virtudes, las virtudes no eran de una vez y para siempre, lo que
ahora entenderíamos las virtudes cívicas, tenían que fortalecerse a través de la
educación, y sabemos que había otros procesos.
Los griegos no solamente estaban dispuestos a educar a sus hijos, sino
sabían que en un momento dado esos hijos tendrían que estar dispuestos, como lo
dice nuestro Himno Nacional: “En cada hijo un soldado te dio...”, que deberían
de estar dispuestos a ir y defender la ciudad. No iban a defender al país, por
supuesto, el concepto no existe aun, ni al Estado ni a una entidad federativa, iban
a defender a la Ciudad, con mayúsculas. Esas ciudades griegas que nosotros
después entendimos que eran ciudades Estado, pero que nosotros en este
contexto debemos de recuperar como el escenario donde las virtudes tenían
lugar. No tenían más virtudes que en y para su Ciudad. Fuera de su Ciudad eran
extranjeros, y carecían por tanto de virtudes para participar.
Esta reflexión es muy importante, porque esas virtudes son las mismas
que hemos estado reiterando y simplemente no podemos consolidar.
Tomo un artículo de una ley de participación ciudadana cualquiera para
explicar la necesidad que impone el momento actual, de entender que la
iniciativa ciudadana, la petición o cualquier otra figura requiere de ciudadanía,
como presupuesto básico. Y subrayo los principios que se enlistan para resaltar la
participación de los ciudadanos:
ARTÍCULO 2º. La participación ciudadana radicará en los
principios de:
I. Democracia. La igualdad de oportunidades de los ciudadanos
para ejercer influencia en la toma de decisiones públicas sin
discriminaciones de carácter político, religioso, racial,
ideológico, de género o de ninguna otra especie; considerando a
la democracia no solamente como una estructura jurídica y un
régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el
constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo,
como lo estatuye el artículo 3°, fracción II, inciso a) de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
II. Corresponsabilidad. El compromiso compartido de los
ciudadanos y los Poderes del Estado, de acatar los resultados de
las decisiones mutuamente convenidas; reconociendo y
garantizando los derechos de los ciudadanos a proponer y
decidir sobre los asuntos públicos; postulando que la
participación ciudadana es condición indispensable para un buen
gobierno y no sustitución de las responsabilidades del mismo.
III. Inclusión. Fundamento de una gestión pública socialmente
responsable, que englobe e incluya todas las opiniones de
38 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
quienes desean participar; que reconoce desigualdades y
promueve un desarrollo equitativo de la sociedad y de los
individuos que la conforman.
IV. Solidaridad. Disposición de toda persona de asumir los
problemas de otros como si fueran propios, contrario a todo
egoísmo o interés particular, que propicie el desarrollo de
relaciones fraternales entre los ciudadanos y eleve la
sensibilidad acerca de la naturaleza de las propias situaciones
adversas y las de los demás, así nutra y motive las acciones para
enfrentar colectivamente los problemas comunes.
V. Legalidad. Garantía de que los actos y decisiones del Estado,
serán siempre apegados a derecho y con la obligación expresa
por parte del Gobierno de informar, difundir, capacitar y
orientar para una cultura democrática.
VI. Respeto. Reconocimiento pleno a la diversidad de
opiniones y posturas, asumidas libremente en torno a los asuntos
públicos. En este caso empieza por la libertad de elegir cuándo y
cómo se participa en la vida pública del Estado.
VII. Tolerancia. Garantía de reconocimiento y respeto a las
diferencias de opiniones y a las adversidades de quienes
conforman la sociedad, como un elemento esencial en la
construcción de consensos.
VIII. Sustentabilidad. Responsabilidad de que las decisiones
asumidas en el presente aseguren el futuro promisorio de las
nuevas generaciones; y
IX. Pervivencia. Responsabilidad social de garantizar que las
prácticas democráticas se generalicen y reproduzcan de modo
que aseguren el desarrollo actual y futuro de una cultura crítica,
activa, responsable y propositiva de los ciudadanos.
Democracia, corresponsabilidad, inclusión, solidaridad, legalidad,
respeto, tolerancia, sustentabilidad, supervivencia. Principios de la participación
ciudadana. Ese es el contenido que está en la ley, pero la mayoría de nosotros
estoy seguro que no lo puede identificar como un conjunto de virtudes. Entonces,
¿Dónde quedaron los valores o las virtudes cívicas que debían rescatare en la
educación? ¿Dónde están los que debían fortalecerse para tener realmente
ciudadanos?
Yo provoco mucho a mis compañeros, repitiendo lo que algún día un
buen amigo me dijo: — Tú al fin ni ciudadano eres porque para ser ciudadano se
requiere un modo honesto de vivir, y… en este país muy pocos podrían ser
ciudadanos.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 39
Pero me voy por la otra parte de la exigencia constitucional para ser
ciudadano, la edad. No soy partidario de una visión eugenésica, por supuesto,
pero hoy día cualquiera que llegue a los 18 años es un ciudadano. Todavía allá a
principios de siglo en las clases que tenía don Emilio Rabasa en la Escuela Libre
de Derecho, cuando hablaba del gran protagonista de la vida pública, decía que
cuando cumplen 21 años los individuos dejan de ser individuos, es decir, objetos
del derecho civil, y pasan a ser sujetos, protagonistas del derecho público. Esa
transición, esos 21 años en aquel tiempo garantizaban cierta madurez, cierta
reflexión para poder hacerse cargo de la vida pública.
A lo mejor era muy romántico don Emilio Rabasa porque hoy le
diríamos que con 18 años podemos hacer exactamente lo mismo. Aunque no sé si
efectivamente con 18 ó 21 años podamos tener los diputados o los senadores con
los alcances que pudiera tener alguien con un poco más de edad, pero bueno,
supongo que uno se vuelve conservador conforme llega a la etapa adulta. Aunque
también, en descargo, diría que hoy sería pertinente suscribir la tesis que subyace
en el mito de la juventud mejor preparada.
¿Qué pasó entonces con la ciudadanía? Tenemos los valores, están
presentes, lo dicen muchas leyes de participación ciudadana. ¿Cuál es el
contenido o qué implica esa ciudadanía? ¿La democracia implica la iniciativa
ciudadana?
Si la respuesta es sí, ¿la democracia implica que haya una iniciativa
ciudadana, que los ciudadanos puedan participar en la construcción del orden
normativo? Yo me atrevería a preguntar dónde. ¿En el ámbito estatal? ¿En el
ámbito municipal o en el ámbito federal?
Vuelvo a reiterar que en esos modelos de gobierno puro la ciudadanía no
se construía en torno a la idea de un territorio inmenso, tan inmenso como éste
que tiene casi 2 millones de kilómetros cuadrados. Se construían en pequeñas
ciudades que era el espacio donde el ciudadano encontraba su escenario, porque
ciudadano viene de una palabra muy simple: ciudad que es el equivalente a la
civitas latina o romana y a la polis griega. La ciudad es el espacio donde
construimos ciudadanos.
Es el espacio donde el ciudadano puede realizar sus primeros ejercicios
de ciudadanía, de participación. Me parece que poner una iniciativa ciudadana en
la Constitución federal habla muy bien de quienes la están aprobando, de quienes
la están proponiendo, pero me parece que todavía falta mucho, que las iniciativas
deberían empezar en el ámbito local, deberían empezar en las ciudades.
Deberíamos empezar a construir ciudadanía en las escuelas para crear ese
vínculo de identidad que muchos de nosotros nos lleva a decir que antes de ser
mexicanos somos guerrerenses, o que antes de ser guerrerenses somos de una
ciudad, igualtecos, acapulqueños; y que de alguna manera nos genera un vínculo
de lealtad.
40 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
El vínculo de lealtad que ha perdido el ciudadano que considera que
hacer cualquier cucurucho o bola y tirarlo a la calle no le representa ningún
problema. El ciudadano que tira la basura en la calle es el ciudadano que no tiene
un vínculo de lealtad, un vínculo de identidad todavía. Es un ciudadano que no es
un ciudadano todavía. Y eso es lo que tenemos, con lo que hay que trabajar.
Si nosotros nos ponemos a discutir la iniciativa ciudadana sin tener
ciudadanos a lo mejor no vamos a llegar muy lejos. Cuando hablaban de las
virtudes, la principal virtud en las comunidades antiguas no era el
individualismo; la principal virtud era la solidaridad, porque la democracia no es
de los individuos, no se forma con individuos aislados, se forma con
comunidades.
La democracia es comunitaria, es colectiva. Se vive en y por un conjunto
de ciudadanos. No se vive ciudadano por ciudadano, de manera aislada.
Leo el concepto de solidaridad o la definición de solidaridad en el
artículo segundo de la Ley de Participación Ciudadana que mencionábamos
antes:
Disposición de toda persona de asumir los problemas de otros
como si fueran propios. Contrario a todo egoísmo o interés
particular, que propicia el desarrollo de relaciones fraternales
entre los ciudadanos y eleve la sensibilidad acerca de la
naturaleza de las propias situaciones adversas y las de los
demás; así nutra y motive las acciones para enfrentar
colectivamente los problemas comunes.
Los antiguos, Aristóteles, Polibio, nos hablaban de las formas puras e
impuras de gobierno y nos decían que la democracia no era lo más deseable. La
monarquía era lo deseable, donde había un rey sabio y justo. Nosotros más o
menos transitamos por esa idea durante el siglo XIX, ¿verdad? Donde
necesitábamos al caudillo, al salvador, al hombre fuerte; y después transitamos a
otros modelos mucho más republicanos que la forma simple esbozada en el
papel.
El modelo puro de la monarquía funciona o se considera así por una
razón muy simple: porque el rey o el monarca ve primero por lo colectivo, por el
interés de todos antes de ver por el propio. No tiene una visión patrimonialista
del poder. No es de los que dicen: No me des; nada más ponme donde hay. No.
Quiere hacerse cargo de todos. Pero nos decían los antiguos: cuando esa visión
cambia, cuando el monarca deja de interesarse por todos y se interesa por sí,
cuando son sus intereses los que predominan, entonces ese monarca se convierte
en tirano.
La otra forma era la aristocracia. Un grupo de personas que se interesan
por todos; el interés colectivo por encima de todo; pero cuando esas personas
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 41
atienden más a sus intereses particulares que a los de todos se convierte en una
oligarquía.
Y la tercera forma de la democracia, donde lo deseable es que todos se
interesaran por todos; que no privara el interés particular, porque cuando privaba
el interés particular esa democracia se convertía en una demagogia y llevaba al
caos a la sociedad. Y eso lo escribieron hace veinte siglos y me parece que no ha
perdido vigencia.
No podemos hablar de ciudadanía sin ciudadanos conscientes de que
necesitamos ser solidarios, de que necesitamos asumir compromisos. Sin
entender la democracia como una construcción colectiva y no individual.
Finalmente, el alcance que le puedo dar a esta figura que —sin llegar al
pesimismo académico que caracterizara a un muy recordado profesor español—
me permite recordar un texto de Gabriel García Márquez cuando vino aquí, a la
conferencia de Ixtapa, en agosto del 86, y escribió un texto que, además de ser
precioso habla de esta necesidad de entendernos como seres humanos. El texto se
titula El cataclismo de Damocles (aunque también se conoce como El arca de la
memoria), y decía que había necesidad de dejar un arca de la memoria; una
especie de testigo donde quedara escrito —decía en aquel tiempo— por qué
intereses tan mezquinos iba a desaparecer la tierra del universo. Estábamos en
plena guerra fría y todos los arsenales atómicos o nucleares eran la amenaza
constante a la supervivencia humana.
Me parece que la iniciativa ciudadana puede ser también esa arca de la
memoria. Un arca de la memoria que sirva para decirnos que algún día 100 mil
mexicanos tuvieron un sueño, una aspiración, y la plasmaron en una iniciativa
ciudadana y que ese sueño de 100 mil mexicanos, de 100 mil mexicanas, tuvo
efecto, se hizo realidad gracias a 628 representantes, o en el peor de los casos, no
fue compartida por ellos.
Muchísimas gracias a todos ustedes.
Pregunta del público: ¿Falta ciudadanía o falta educar al ciudadano?
Me refiero a educarlo en todas las formas: valores, ética, ciencia, educación,
además de que faltan ciudadanos críticos que le han dejado al Estado la
conducción de este país.
Respuesta: Aquí me dejaron —quizá como una provocación— una
pregunta: “¿Qué ha hecho el Estado en Noruega o Estados Unidos, algo así,
como para que haya tanta participación social y/o ciudadana?”. En realidad
debo decir que los europeos después del boom democrático, entraron también a
una especie de marasmo en donde se alejaron de las urnas. No hay tanta
participación europea como suponemos, lo que sucede es que tal alejamiento no
se hace tan evidente porque hay un compromiso social.
Pero más allá de eso, la pregunta gira en torno a si falta ciudadanía o
falta educación ciudadana a fin de que haya participación social y/o ciudadana.
La respuesta es muy simple e inicia con otra pregunta retórica: ¿alguna vez
42 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
ustedes se han preguntado qué significa ser ciudadano? Lo pregunto porque la
mayoría cree que ser ciudadano es ir a votar el domingo primero de julio
próximo y que ahí se agota todo y que por eso tenemos una credencial de elector,
porque somos ciudadanos.
De aceptar esta visión, nos llevaría al absurdo de creer que quien no
tiene credencial de elector, el que por alguna razón pierde su credencial de
elector, deja de ser ciudadano en ese momento, tenemos causas de suspensión de
la ciudadanía, pero me parece que no nos hemos preguntado qué significa ser
ciudadano realmente.
Entiendo que es muy complejo todo esto, entiendo que algunos
ciudadanos salen a las cinco de la mañana de su casa para llegar a tiempo a su
trabajo después de trasladarse tres o dos horas y que difícilmente van a tener
tiempo para discutir los problemas de su comunidad, porque exactamente todo el
día se la pasan fuera y regresan y es noche y hasta sus hijos están dormidos.
Difícilmente podemos discutir los problemas comunes y nos conformamos a
veces pensando qué bueno que nombré representantes, para que se ocupen de los
problemas comunes. Los problemas comunes que tienen que ver con todas las
políticas públicas que tienen que echarse a andar, para satisfacer todos los
derechos que tenemos los mexicanos y las mexicanas.
Pero el punto de la ciudadanía es todavía más complejo, más de uno no
quisiéramos decirles que efectivamente falta ciudadanía, pero eso es lo que pasa:
sí falta ciudadanía. Y quizá ello se deba a que hemos entendido la ciudadanía de
una manera muy simple, como la posibilidad de exigir derechos y eso a través de
las urnas o en otros mecanismos.
Algunos son ciudadanos muy activistas y bloquean carreteras y
pintarrajean edificios públicos, otros ciudadanos no son tan activistas, tienen que
trabajar.
¿Cuál es la diferencia entre esa ciudadanía participativa y esa ciudadanía
que no la vemos participando? La educación nada más, el tema educativo, más
de una vez me he preguntado por la ciudadanía de estos jóvenes ciudadanos que
pintarrajean autobuses o que pintarrajean edificios públicos. Me parece que eso
no es ciudadanía. Me parece más ciudadanía la de los hombres o mujeres
trabajadoras que a veces con el salario mínimo siguen todos los días trabajando y
siguen construyendo este país.
¿Dónde encontrar esa ciudadanía por tanto crítica? A veces, uno,
proveniente del ámbito universitario, se cuestiona si lo que vemos no es la
constatación de que los mecanismos de cooptación de las voces críticas
independientes han funcionado perfectamente. Al final hasta la disidencia se
transforma en una simple ilusión. La crítica no es tal si se detiene solamente en lo
superficial, si no avanza más allá. Sí hace falta ciudadanía y para construirla
tenemos que empezar a construirla desde abajo.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 43
En el ámbito educativo formal, pero también informal y créanme que
ningún favor le hacemos a esta ciudadanía cuando le decimos a las jóvenes
generaciones que la constatación del éxito está en el vehículo que cargan, en la
casa que se vayan a comprar, adquirir o construir, en el monto que deben de tener
en las cuentas bancarias o el tipo de personas que le va a acompañar como pareja.
En más de una ocasión les hemos dicho, “éste es tu estándar para decir ‘he
alcanzado el éxito’ y para lograr el éxito haz lo que tengas que hacer”;
difícilmente construimos ciudadanía si no le decimos “tienes que involucrarte en
las cosas de tu comunidad”, máxime en un escenario de inseguridad como el que
vivimos hoy.
¿Cuántos de ustedes, por ejemplo, se sumarían a los pocos ciudadanos
que conozco que cuando vamos en un viaje, en un camping a algún lugar de esos
que no están en las guías de turismo, deciden tomar una bolsa y empezar a juntar
la basura que está tirada en un arroyo, a la orilla de la carretera? Estoy seguro
que muy pocos, porque ni yo me he atrevido a hacerlo como lo han hecho
algunos compañeros que sí son ciudadanos de verdad, que dicen “esto no es mío,
es de todos”. Es raro ver esto porque, en un país donde la idea de espacio público
está totalmente pervertida, nadie asume el costo de ser ciudadano. En el espacio
público es más fácil decir “como es de todos me agarro un pedacito, como es de
todos aquí pongo mi puesto, como es de todos hago algo con él”, en lugar de
entender que como es de todos, no se puede disponer de él.
Aquellos ciudadanos que menciono, recogen la basura que otros
arrojaron, son los que dicen “es que esto no es mío, es lo que voy a dejar para
mis hijos y no quiero dejárselos sucio y agarro, me llevo la basura y la deposito
en el recolector”. Ese ciudadano hizo su parte, puso el ejemplo.
¿Cuántos de nosotros ponemos los ejemplos en el aspecto más simple de
nuestra vida que es nuestra calle? Recuerdo que mi papá por las mañanas salía a
barrer la calle y pasaba la gente y le decía “licenciado por qué está Usted
barriendo, no haga eso, no se rebaje”. En realidad le estaban diciendo, “deje de
ser ciudadano y conviértase en otra cosa, deje de preocuparse por estos
problemas… y ocúpese de cosas más importantes”.
La ciudadanía es una construcción social. No nos engañemos, no la
vamos a construir uno por uno, tiene que ser social y aquí las asociaciones, las
organizaciones de ciudadanos, son necesarias, por eso cuando les digo, pensar
que reunir mil firmas o un millón de firmas es difícil, es no darse cuenta de las
posibilidades que tiene, el empezar a trabajar por la ciudadanía, el empezar a
construir esos vínculos… que generen el día de mañana la lealtad a una
iniciativa, la lealtad a un proceso de cambio al interior de las ciudades o al
interior de comunidades más grandes como pueden ser los estados o entidades
federativas o el propio país.
Esa es mi respuesta, sí hace falta ciudadanía, hace falta educar, pero creo
que todos podemos hacer la misma crítica, ¿a dónde vamos con tantos (espero
44 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
que no sean muchos en realidad) maestros que reprueban hasta el examen que le
van a hacer a sus propios alumnos? Todo esto nos habla del problema tan grave,
tan complejo que representa crear ciudadanía en este país, no es sólo una
cuestión de buenos deseos, es una cuestión de acción y la acción
desafortunadamente no la hemos comenzado.
Entiéndase que se requiere educación, mucha educación, pero que se
entienda formal e informal, es decir, la que le corresponde a esos profesores a los
que se les paga, aunque sean sumas ridículas, pero que se les paga, pero también
la que tenemos que dar en casa. Ojalá y sea mejor la educación en casa y no
tengamos que esperar solamente de la educación formal los resultados. Ustedes
saben de qué hablo, ustedes saben que me estoy refiriendo a que asumamos un
compromiso, un compromiso con nosotros para poder ser parte de la comunidad,
de la colectividad.
Tenemos que experimentarlo, al final la ciudadanía no es sino una
experiencia, y en tal sentido también es un experimento. Retomando lo que
decían los doctrinarios del nacionalismo europeo allá a fines del siglo XIX,
pensemos que la ciudadanía es como la nación, es una construcción cotidiana de
todos los días, todos los días estemos construyendo ciudadanía y eso implica
estar opinando, estar buscando información, estar discutiéndola, especialmente
con el vecino de al lado, y en algún momento encontraremos al “cómplice”, para
decir “y qué te parece si hacemos esto por la colonia … y si hacemos esto por la
ciudad”.
Así se va construyendo ciudadanía, poco a poco, paso a paso y algún día
esos ciudadanos que participaron en esa construcción serán esos candidatos
ciudadanos independientes a los cuales se refiere el dictamen aprobado. Serán
políticos, no nos engañemos, la única manera de ser ciudadanos es ser político y
ningún ciudadano puede decir que no es político, en ese sentido todos tenemos
que ser políticos. Y eso se entenderá fácilmente cuando recordemos que el
Estado no existe, que quienes personifican al Estado son políticos, es decir,
ciudadanos como nosotros.
El juicio para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano
SUMARIO: I. Introducción. II. Los derechos políticos en México.
A. La calidad de mexicana(o). B. La edad exigida para ser
ciudadano. C. El modo honesto de vivir. D. Derechos políticos y
derechos político-electorales. E. Antecedentes de la protección
de los derechos políticos. F. La ciudadanía indígena. III. La
configuración constitucional del modelo de protección de los
derechos políticos ante el TEPJF. IV. El régimen de la
protección de los derechos políticos y lo electoral. V. Definición
y naturaleza jurídica del JDC. VI. Competencia para resolver. A.
Jurisdicción y territorio. B. Atracción y reenvío de asuntos. C.
Aspectos competenciales relevantes. VII. Reglas de
procedencia. VIII. Interés jurídico, legitimación y personería. A.
Legitimación tratándose de comunidades indígenas. IX.
Tramitación y sustanciación. A. Identificación e integración de
los expedientes. B. Presentación de la demanda. C. Trámite y
sustanciación. D. Efectos, alcances y notificación de la
sentencia. X. El JDC en la práctica del TEPJF. XI. Apunte final.
I. INTRODUCCIÓN
Apenas iniciada la década de los noventa, ya los juristas mexicanos
avizoraban el crecimiento de la materia electoral. José Francisco Ruiz Massieu
llegaría a decir que era una de las materias más dinámicas del derecho público
mexicano.1 Sabía lo que decía, pues había sido el artífice, durante su mandato
Este ensayo fue publicado en Temas de Derecho Procesal Electoral, México, Secretaría de
Gobernación, 2012, t. III, pp. 323-405. El autor agradece el apoyo de María de los Ángeles Vera Olvera, de la Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y de Arturo Camacho Loza, por la información proporcionada. 1 José Francisco Ruiz Massieu, “El derecho para la democracia”, en A cien años de la muerte de Vallarta, México, UNAM, 1994, pp. 191-204.
46 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
como gobernador del Estado de Guerrero, de uno de los sistemas de justicia
electoral local más interesantes y avanzados en ese momento.2
Poco más de una década había pasado desde que se cristalizara la
reforma más evidente en materia electoral, la de 1977 a la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) que había dotado de una nueva
dinámica al sistema electoral mexicano, vía el reconocimiento a los partidos
políticos de una naturaleza jurídica peculiar: entidades de interés público. El
nuevo diseño respondía a la exigencia de la pluralidad que empezaba a destacarse
en la arena política.
A partir de entonces las reformas se fueron sucediendo, hasta llegar a la
más paradigmática de todas, la de 1996, que estableció un sistema integral de
medios de impugnación en materia electoral; que sería del conocimiento de dos
órganos de reciente data: el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral que
se incorporaba al Poder Judicial de la Federación. La preponderancia de este
último se hizo evidente desde el principio y en los siguientes lustros se consolidó
su posición, merced en primer lugar al diseño institucional generado y, en
segundo lugar, a las vías de control constitucional que se le reconocieron.
Entre todos los instrumentos procesales que conformaron el sistema de
medios de impugnación destaca uno: el juicio de protección de los derechos
político electorales del ciudadano, que será motivo de análisis en este ensayo. Su
objeto se expresa en el contenido del artículo 99 CPEUM, al señalarse que entre
las diversas competencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (TEPJF) se encuentra la de resolver en forma definitiva e inatacable,
“las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político
electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica
para tomar parte en los asuntos políticos del país”. En el mismo precepto, se
señala que “para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal
por violaciones a sus derechos por el partido político al que se encuentre afiliado,
deberá haber agotado previamente las instancias de solución de conflictos
previstas en sus normas internas, la ley establecerá las reglas y plazos
aplicables”.
Este instrumento procesal venía a solventar, en parte, la problemática
suscitada desde fines del siglo XIX respecto de que los tribunales no se podían
ocupar de las cuestiones políticas, criterio que sería consolidado con la
jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) al decidir
que el amparo no era la vía idónea para la protección de los derechos políticos,
por carecer éstos de la connotación de garantías individuales.
2 Raúl Calvo Barrera, “La justicia electoral en Guerrero (1992-2004): una introducción al tribunal electoral”, en Raúl Calvo Barrera y David Cienfuegos Salgado, coords., Derecho electoral de las entidades federativas mexicanas, México, Fundación Académica Guerrerense, Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, 2006, pp.113-136.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 47
El nuevo régimen constitucional de protección de derechos se desarrolla
actualmente en diversos ordenamientos, siendo los principales la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral y el Reglamento Interior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación. Adicionalmente, la jurisprudencia
de las Salas del TEPJF ha ido fijando los alcances de la normativa reglamentaria
y señalando nuevos cauces vía una interpretación que ha privilegiado los
derechos de los ciudadanos. Esta labor hermenéutica se adelantó incluso a la
reforma constitucional del 10 de junio de 2011, en lo relativo a la aplicación del
principio pro homine y al control de convencionalidad.
Antes de revisar el régimen actual del juicio de protección de los
derechos político electorales, nos ocuparemos brevemente de explicitar un marco
conceptual para los derechos políticos y referir de manera mínima los
antecedentes de la protección de tales derechos en el sistema jurídico mexicano.
II. LOS DERECHOS POLÍTICOS EN MÉXICO
En la terminología contemporánea de derechos humanos, los derechos
políticos son aquellos derechos que se consideran de primera generación, que
protegen las libertades individuales (y en algunos casos en perspectiva colectiva)
de la vulneración injustificada de los órganos del poder público (y en algunos
casos de algunas entidades de naturaleza privada), para permitir la participación
en la vida política del Estado, de todos los habitantes o de los ciudadanos, en
condiciones de igualdad y libertad, es decir, sin discriminación y sin represión.
La relevancia de estos derechos se advierte a partir de fines del siglo
XVIII, coincidente con el cambio de paradigma sobre la organización del poder
político y la aparición de una nueva idea de representación que revitalizará la
idea de la democracia en Occidente. Tras el desplazamiento de los gobiernos
hegemónicos de corte autoritario, la participación de la población, incipiente
ciudadanía, se impone como una necesidad. El cambio de estatus, de súbdito a
ciudadano, se acompaña con el reconocimiento de una serie de prerrogativas que
irán adquiriendo la característica de universalidad en los siglos siguientes. El
derecho de sufragio se extenderá y alcanzará los perfiles que conocemos en la
actualidad hasta bien entrado el siglo XX, lo cual se evidencia en México con el
reconocimiento del voto femenino hasta la década de los cincuenta.
Las cartas constitucionales del siglo XIX dan cuenta del cambio que
habrán de experimentar los derechos de naturaleza política. Si bien el disfrute de
tales derechos o prerrogativas ha sido limitado en tales textos o, en su caso,
reservados al cumplimiento de determinados requisitos, las limitaciones han
terminado por ser muy pocas. En el caso mexicano, el ejercicio de los derechos
políticos corresponde a los ciudadanos mexicanos, es decir, quienes tienen la
48 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
calidad de nacionales mexicanos, que sean mayores de dieciocho años y tengan
un modo honesto de vivir.3 Los supuestos son diversos, pues la calidad de
mexicano no sólo se tiene por nacer en el país, de padres mexicanos, sino en
diversas hipótesis contempladas expresamente en el texto constitucional.
Cabe precisar que, lamentablemente, los derechos políticos, aún siendo
fundamentales, han sido objeto de una estimación y protección muy distinta a la
que otros derechos fundamentales (las denominadas “garantías individuales”)
han recibido en México. El hecho mismo de que el juicio de amparo resulte
improcedente para su tutela, así como la base argumentativa de tal improcedencia
(el juicio de amparo solo tutela “garantías individuales”, mas no prerrogativas del
ciudadano), son clara muestra de una distinción que sirvió para dejar en total
desamparo a los derechos políticos, que por definición resultan la base
indiscutible de todo sistema democrático de gobierno. Con la mencionada
reforma de junio de 2011, queda ahora en el aire la nueva forma en que habrán
de ser protegidos los derechos políticos por los tribunales mexicanos, tanto
federales como locales. Lo veremos en la parte final de este texto.
Cabe precisar que la relación entre los derechos políticos y los otros
derechos fundamentales es de tal forma indisoluble, que el ejercicio de unos es
prerrequisito del ejercicio de los otros, sobre todo dentro de un régimen de
democracia constitucional. Así para poder participar, por ejemplo, en un proceso
electoral competitivo, es necesario que los electores gocen de fuentes plurales de
información; y por el otro lado, sólo un régimen democrático constitucional
garantiza la existencia de mecanismos eficaces para la tutela del pleno ejercicio
de la libertad de expresión e información.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)
establece actualmente las prerrogativas o derechos y obligaciones del ciudadano
en el artículo 35, aunque es posible relacionarlos con derechos consagrados en
otros artículos constitucionales.
El artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM) prescribe lo siguiente:
Son prerrogativas del ciudadano:
I. Votar en las elecciones populares;
II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular y
nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las
calidades que establezca la ley;
3 Sobre el particular véase la tesis de jurisprudencia S3ELJ 18/2001, de rubro MODO HONESTO DE VIVIR
COMO REQUISITO PARA SER CIUDADANO MEXICANO. CONCEPTO. Consultable en: Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas 187-188. La tesis menciona que el concepto “se refiere al comportamiento adecuado para hacer posible la vida civil del pueblo”, por lo que en síntesis quiere decir ser un “buen mexicano”.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 49
III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma
pacífica en los asuntos políticos del país;
IV. Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional, para la
defensa de la República y de sus instituciones, en los términos
que prescriben las leyes; y
V. Ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición.
De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española (DRAE),4
la expresión “prerrogativa” tiene el sentido común y ordinario de “privilegio,
gracia o exención que se concede a alguien para que goce de ello, ajeno
regularmente a una dignidad, empleo o cargo”; por su parte, “privilegio”
significa “ventaja exclusiva o especial que goza alguien por concesión de un
superior o por determinada circunstancia propia”. Considerando tales acepciones
gramaticales, por ejemplo, votar en las elecciones populares es una ventaja
exclusiva o especial de los ciudadanos mexicanos, del cual se disfruta
precisamente por el carácter de ciudadanos. Conviene por ello dedicar unas
líneas al concepto de ciudadanía mexicana.
De acuerdo con el artículo 34 para atribuir la calidad de ciudadana(o)
mexicana(o) se requiere que varones y mujeres reúnan tres requisitos: a) poseer
la nacionalidad mexicana, b) haber cumplido 18 años de edad, y c) tener un
modo honesto de vivir. Esta disposición constitucional ha experimentado
diversos cambios desde el primer documento constitucional de 1824.
Difícilmente podremos encontrar en tal disposición una referencia sobre
la definición y naturaleza jurídica de la ciudadanía, por lo cual queda en pie una
cuestión central ¿qué es la ciudadanía? El origen etimológico de ciudadano
deriva de la idea de pertenencia a una ciudad, a un centro de población o
aglomeración urbana.5 Poco ayuda tal acepción. El DRAE ofrece diversas
acepciones, entre ellas la antes mencionada. Se señala que ciudadano es el
“natural o vecino de una ciudad”, lo “perteneciente o relativo a la ciudad o a los
ciudadanos”, el “habitante de las ciudades antiguas o de Estados modernos como
sujeto de derechos políticos y que interviene, ejercitándolos, en el gobierno del
país”. Un “hombre bueno”, o “aquel que en el pueblo de su domicilio tenía un
estado medio entre el caballero y el trabajador manual”. La tercera acepción es la
que se refiere a la ciudadanía en estudio.
Ahora bien, dado que la ciudadanía en el sistema constitucional
mexicano es una calificación basada en la reunión de caracteres específicos en
varones y mujeres, se hace evidente la necesidad de que cada una de tales
4 Todas las citas al Diccionario de la Real Academia Española fueron consultadas en la versión en línea. http://www.rae.es/ 5 Guido Gómez de Silva, Breve diccionario etimológico de la lengua española, México, Fondo de Cultura Económica, El Colegio de México, 1988, p. 168
50 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
características se aborde de manera particular. Sin embargo, queremos dejar
sentado que en el caso mexicano hay un elemento adicional que merece ser
matizado: el concepto de ciudadanía para los integrantes de pueblos y
comunidades indígenas. Al final hemos de ocupar algunos párrafos al tema.
A. La calidad de mexicana(o)
El artículo 30 CPEUM establece los lineamientos para considerar que
una persona posee la nacionalidad mexicana. En principio remite a dos formas de
adquisición de la nacionalidad: por nacimiento o por naturalización. De acuerdo
con precepto constitucional son mexicanos por nacimiento:
I. Los que nazcan en territorio de la República, sea cual fuere la
nacionalidad de sus padres;
II. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos
nacidos en territorio nacional, de padre mexicano nacido en
territorio nacional, o de madre mexicana nacida en territorio
nacional;
III. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos
por naturalización, de padre mexicano por naturalización, o de
madre mexicana por naturalización, y
IV. Los que nazcan a bordo de embarcaciones o aeronaves
mexicanas, sean de guerra o mercantes.
Por cuanto hace a la nacionalidad adquirida por naturalización, el
apartado B del artículo 30 CPEUM señala que por esta vía serán mexicanos:
I. Los extranjeros que obtengan de la Secretaría de Relaciones
carta de naturalización; y
II. La mujer o el varón extranjeros que contraigan matrimonio
con varón o con mujer mexicanos, que tengan o establezcan su
domicilio dentro del territorio nacional y cumplan con los demás
requisitos que al efecto señale la ley.
B. La edad exigida para ser ciudadano
Una vez cumplido el requisito de nacionalidad, para ostentarse como
ciudadanos, varones y mujeres, deberán haber cumplido dieciocho años de edad.
De acuerdo con el DRAE la edad es el tiempo que ha vivido una persona.
Edad es el tiempo que ha vivido una persona desde que nació hasta el
momento en que se tiene en cuenta. De los casos en que el sistema jurídico toma
en cuenta la edad, el más relevante es el que fija los límites entre la mayoría y la
minoría de edad, puesto que este evento determina la adquisición de la capacidad
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 51
general de obrar y la salida de la institución de protección a la que estaba
sometido el menor.
Destacamos esta idea, vinculada al derecho penal, por lo cual se habla de
edad penal, por entender que justifica la argumentación en torno al otorgamiento
de la ciudadanía. Así, tratándose de la mayoría de edad, “la elección realizada
por el legislador encierra una vinculación entre edad y capacidad natural de
autogobierno” que difícilmente puede ser objetiva, y deviene así en un punto de
referencia aproximativo. Esto es así dado que el sistema utilizado supone la
consideración de que una persona normal, en condiciones normales, a una
determinada edad “ha adquirido la capacidad natural bastante para reconocerle
con carácter general la capacidad de obrar”, y entonces “se sustituye una realidad
cualitativa (la efectiva adquisición de capacidad natural) por otra meramente
cuantitativa (el paso del tiempo, a contar desde un momento determinado)”.6
En el ámbito penal la mayoría de edad, el establecimiento de una edad
penal, determina en un sujeto la responsabilidad criminal: “sólo las personas que
han alcanzado este periodo de la vida son susceptibles de ser conceptuadas como
sujetos activos de las infracciones criminales y, por lo tanto, de quedar bajo el
ámbito de aplicación de las distintas disposiciones” de carácter punitivo.7
En el ámbito que nos ocupa, la mayoría de edad se relaciona con la
capacidad de participación en la vida política. Se trata de una presunción legal,
sujeta por supuesto a contradicción. Debe recordarse que el Código Civil Federal
(CCF) se ocupa de lo relativo a la mayoría de edad. El artículo 646 CCF
establece que “la mayor edad comienza a los dieciocho años cumplidos”,
mientras que el 647 CCF prevé que “el mayor de edad dispone libremente de su
persona y de sus bienes”. Esto no es absoluto, debe recordarse que el artículo 23
CCF señala que “la minoría de edad, el estado de interdicción y demás
incapacidades establecidas por la ley, son restricciones a la personalidad
jurídica”. En el caso particular, la declaración de interdicción, relacionada con la
incapacidad natural o legal de las personas para gobernarse por sí mismas, trae
aparejada la institución de la tutela. El artículo 450 CFF señala que tienen
incapacidad natural y legal, “los mayores de edad disminuidos o perturbados en
su inteligencia, aunque tengan intervalos lúcidos; y aquellos que padezcan alguna
afección originada por enfermedad o deficiencia persistente de carácter físico,
psicológico o sensorial o por la adicción a sustancias tóxicas como el alcohol, los
psicotrópicos o los estupefacientes; siempre que debido a la limitación, o a la
alteración en la inteligencia que esto les provoque no puedan gobernarse y
obligarse por si mismos, o manifestar su voluntad por algún medio”.
6 Voz “edad”, Diccionario jurídico Espasa, Madrid, España: Espasa-Calpe, 2001, p. 617. 7 Voz “edad penal”, Diccionario jurídico Espasa, Madrid, España: Espasa-Calpe, 2001, p. 621.
52 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
C. El modo honesto de vivir
Otro de los requisitos exigidos constitucionalmente es el de tener un
modo honesto de vivir. A tal expresión el TEPJF le ha dotado de un contenido
específico, al señalarse que “el concepto de modo honesto de vivir ha sido
uniforme en la evolución de las sociedades y de las leyes, identificando con él a
la conducta constante, reiterada, asumida por una persona en el seno de la
comunidad en la que reside, con apego y respeto a los principios de bienestar
considerados por la generalidad de los habitantes de este núcleo social, en un
lugar y tiempo determinados, como elementos necesarios para llevar una vida
decente, decorosa, razonable y justa. Para colmar esta definición, se requiere de
un elemento objetivo, consistente en el conjunto de actos y hechos en que
interviene un individuo; y un elemento subjetivo, consistente en que estos actos
sean acordes con los valores legales y morales rectores del medio social en que
ese ciudadano viva. Como se advierte, este concepto tiene un contenido
eminentemente ético y social, que atiende a la conducta en sociedad, la cual debe
ser ordenada y pacífica, teniendo como sustento la moral, como ingrediente
insoslayable de la norma jurídica. El modo honesto de vivir, es una referencia
expresa o implícita que se encuentra inmersa en la norma de derecho, tal y como
sucede con los conceptos de buenas costumbres, buena fe, que tienen una
connotación sustancialmente moral, constituyendo uno de los postulados básicos
del derecho: vivir honestamente. En ese orden de ideas, la locución un modo
honesto de vivir, se refiere al comportamiento adecuado para hacer posible la
vida civil del pueblo, por el acatamiento de deberes que imponen la condición de
ser mexicano; en síntesis, quiere decir buen mexicano, y es un presupuesto para
gozar de las prerrogativas inherentes a su calidad de ciudadano”.8
D. Derechos políticos y derechos político-electorales
A las prerrogativas del ciudadano mexicano se les da el nombre de
“derechos políticos”. El origen latino de la palabra sugiere que el término
proviene de “praerogativa” que significa “votar primero” o “pedir antes que a los
demás” (praerogare).9
8 S3ELJ 18/2001. Recurso de reconsideración. SUP-REC-067/97. Partido Revolucionario Institucional. 19 de agosto de 1997. Unanimidad de votos. Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-440/2000 y acumulado. Partido Acción Nacional. 15 de noviembre de 2000. Unanimidad de seis votos. Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. SUP-JDC-020/2001. Daniel Ulloa Valenzuela. 8 de junio de 2001. Unanimidad de votos. Consultable en el Suplemento 5, de la revista Justicia Electoral, 2002, pp. 22-23; y en COJTR2002-TEPJF, pp. 134-135. 9 Guido Gómez de Silva, Breve diccionario etimológico de la lengua española, obra citada, nota 6, p. 560.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 53
En la doctrina contemporánea, Ferrajoli ha señalado que los derechos
fundamentales son todos aquellos derechos subjetivos que corresponden
universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados de un determinado
status.10
Entiende por derechos subjetivos las expectativas positivas (de recibir
apoyo) o negativas (de no sufrir lesiones) adscritas a un sujeto por una norma
jurídica. Con base en tal definición, Ferrajoli desarrolla cuatro tipos de derechos
fundamentales: los derechos humanos, los derechos civiles, los derechos públicos
y los derechos políticos. En este conjunto de derechos, los de naturaleza política
se entienden de carácter instrumental y reservados para los ciudadanos con
capacidad de ejercicio (en este caso, con derecho al voto activo y pasivo, entre
otros). En ese orden de ideas, los derechos políticos son las expectativas,
principalmente de no sufrir lesiones, adscritas a los ciudadanos por las normas
jurídicas, relacionadas con la participación de éstos en la toma de decisiones
públicas, que en su conjunto fundan la representación política y la democracia.
Esas expectativas de participación ciudadana quedan plasmadas en
nuestro texto constitucional con el carácter de prerrogativas. Estas prerrogativas,
no solo están prescritas en el artículo 35 CPEUM. Es necesario hacer una lectura
integral de la Constitución federal y de los ordenamientos de origen internacional
que, conforme al artículo 133 constitucional, forman parte de la Ley Suprema de
toda la Unión en esta materia. También se encuentran en leyes ordinarias, tanto
de naturaleza federal como local, de las que es posible desprender otros derechos,
para conformar el acervo de derechos políticos.
Con la prescripción contenida en el artículo primero constitucional, en lo
relativo a los derechos reconocidos en los tratados internacionales de los que el
Estado mexicano sea parte, y su interpretación de conformidad con tales
instrumentos internacionales “favoreciendo en todo tiempo a las personas la
protección más amplia”, queda claro que debe responderse a la cuestión sobre
cuáles son los tratados internaciones suscritos por México en materia de derechos
políticos. Al respecto debe señalarse que se han suscrito nueve instrumentos
internacionales relacionados con esta materia:
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
publicado en el DOF el 20 de marzo de 1981;
Convenio No. 169 de la Organización Internacional del
Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, publicado en el DOF el 24 de enero de
1991;
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación Racial, publicado en el DOF el
13 de junio de 1975;
Convención Internacional sobre la Protección de los
10 Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil, 4a ed., España, Trotta, 2004, pp. 37-41.
54 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus
familiares, publicado en el DOF el 13 de agosto de 1999;
Convención Americana sobre Derechos Humanos,
publicada en el DOF el 7 de mayo de 1981;
Convención Interamericana sobre concesión de los derechos
políticos a la mujer, publicada en el DOF el 16 de
noviembre de 1954;
Convención sobre los derechos políticos de la mujer,
publicada en el DOF el 28 de abril de 1981;
Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, publicada en el DOF el 12
de mayo de 1981; y
Convención Interamericana para prevenir, sancionar y
erradicar la violencia contra la mujer "Convención de
Belem do Pará”, publicada en el DOF el 19 de enero de
1999.
Asimismo, debe dejarse mencionado que sin tener la naturaleza de
tratados internacionales, existen una serie de documentos jurídicos
supranacionales relacionados con los derechos políticos, que vale la pena tener
en cuenta al realizar cualquier aproximación interpretativa al concepto de
derechos políticos:
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional
Americana, celebrada en Bogotá, en abril de 1948.
Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada
y proclamada por la Resolución 217 A (III), del 10 de
diciembre de 1948 [Asamblea General de la ONU]
Observación General No. 25, del Comité de Derechos
Humanos, aprobada en la sesión 1510 a del 57 periodo de
sesiones, el 12 de julio de 1996;
Recomendación General No. 23, del Comité para la
eliminación de la discriminación hacia la mujer, Vida
política y pública, 16 periodo de sesiones (1997);
Informes de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos y las sentencias de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.
Entendemos que tales documentos carecen de la calidad otorgada por el
artículo 133 CPEUM, es decir, no son Ley Suprema de la Unión, sin embargo,
consideramos que tales documentos contienen criterios que son orientadores en
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 55
la interpretación de los tratados sobre derechos humanos. El criterio sobre la
función orientadora de las declaraciones, ha sido sostenido por la CIDH,
refiriéndose a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
en la Opinión Consultiva OC-10/89 de 14 de julio de 1989.11
Este conjunto de instrumentos son base para construir un catálogo
mínimo de los derechos políticos. Así, conforme con una lectura integral de la
Constitución mexicana se puede obtener, de manera enunciativa, que los
derechos políticos de los ciudadanos mexicanos son:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente
elegidos;
b) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a la
funciones públicas, es decir, ser nombrado para cualquier
empleo o comisión (distintos a los cargos de elección),
teniendo las calidades que establezca la ley;
c) Expresarse libremente y contar con el derecho de
información;
d) Reunirse para tomar parte en los asuntos políticos;
e) Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma
pacífica en los asuntos políticos del país;
f) Formar partidos políticos y afiliarse a los mismos de manera
libre, individual y pacífica;
g) Ejercer el derecho de petición en materia política;
h) Votar en elecciones populares; y,
i) Ser votado para todos los cargos de elección popular,
teniendo las calidades que establezca la ley.
Si nos referimos a los tratados internacionales, advertiremos que se
consagran los siguientes:
a) Derecho a votar en elecciones periódicas, auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto
que garantice la libre expresión de la voluntad de los
electores;
b) Derecho a ser votado en elecciones periódicas, auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto
11 En la mencionada Opinión Consultiva se señaló: “43. Puede considerarse entonces que, a manera de interpretación autorizada, los estados miembros han entendido que la Declaración contiene y define aquellos derechos humanos esenciales a los que la Carta se refiere, de manera que no se puede interpretar y aplicar la Carta de la Organización en materia de derechos humanos, sin integrar las normas pertinentes de ella con las correspondientes disposiciones de la Declaración, como resulta de la práctica seguida por los órganos de la OEA”. Consulta en: http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_10_esp1.pdf
56 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
que garantice la libre expresión de la voluntad de los
electores;
c) Participación en los asuntos públicos directamente;
d) Participación en los asuntos públicos por medio de
representantes electos democráticamente;
e) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las
funciones públicas del país;
f) No limitación de los anteriores derechos, salvo por razones
de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción,
capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal (en todo caso, los límites deben ser
razonables);
g) Derecho de las mujeres, en igualdad de condiciones con los
hombres a votar en todas las elecciones y referéndums
públicos;
h) Derecho de las mujeres, en igualdad de condiciones con los
hombres a ser elegibles para todos los organismos cuyos
miembros sean objeto de elecciones públicas;
i) Derecho de las mujeres, en igualdad de condiciones con los
hombres a participar en la formulación de las políticas
gubernamentales y en la ejecución de éstas;
j) Derecho de las mujeres, en igualdad de condiciones con los
hombres a ejercer todas las funciones públicas de todos los
planos gubernamentales; y,
k) Derecho de las mujeres, en igualdad de condiciones con los
hombres a participar en organizaciones y en asociaciones no
gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política
del país.
Debe mencionarse que este listado no resulta exhaustivo. Como se
advierte fácilmente, considerando el contenido de la CPEUM, aparece excluido
el derecho a tomar las armas para la defensa de la república y de sus
instituciones. En tal sentido, debe señalarse que la doctrina no ha sido uniforme
al señalar cuáles son la totalidad de prerrogativas que quedan contenidas en el
concepto derechos políticos, lo que ha permitido la elaboración de diversas
distinciones entre esos derechos.
Sobre el tema de la denominación de los derechos políticos, debe
destacarse que la fracción V del artículo 99 constitucional ha servido de base
para crear una distinción que ha tenido importantes efectos prácticos,12
pues
12 El mencionado numeral señala, en lo que interesa: “Artículo 99. El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 57
precisa, tal como se ha citado, que al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (TEPJF) le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable
sobre las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos
político-electorales de los ciudadanos. Nótese: político guión electorales. Esta
redacción difiere de la del artículo 41, fracción VI, CPEUM; en dicho precepto
se prescribe que el sistema de medios de impugnación creado para garantizar los
principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones
electorales también garantizará la protección de los derechos políticos de los
ciudadanos de votar, ser votados, de asociación y de afiliación, en los términos
del artículo 99 CPEUM, por tanto no establece, en forma expresa, una
subcategoría de derechos: los político-electorales, como si ocurre con la
redacción del artículo 99 CPEUM.
A partir de lo anterior tanto en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación (LOPJF) como en la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME), el legislador ordinario creó la
referida subcategoría de derechos político-electorales, agregando a la redacción
constitucional un guión (-) que ha dado origen a interpretaciones restrictivas. Así,
el artículo 186, fracción III, inciso c), LOPJF prescribe que el TEPJF es
competente para resolver en forma definitiva e inatacable, entre otras, las
controversias que se susciten por actos y resoluciones que violen los “derechos
político-electorales” de los ciudadanos de:
a) votar en las elecciones populares;
b) ser votado en las elecciones populares;
c) asociarse individual y libremente para tomar parte en forma
pacífica en los asuntos políticos, y
d) afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.
Por su parte, el artículo 79.1 LGSMIME prescribe que el Juicio para la
Protección de los Derechos Político-Electorales (JDC), sólo procederá cuando el
ciudadano haga valer presuntas violaciones a sus derechos de:
a) votar en las elecciones populares,
b) ser votado en las elecciones populares,
jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación. […] Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre: […] V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes. Para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal por violaciones a sus derechos por el partido político al que se encuentre afiliado, deberá haber agotado previamente las instancias de solución de conflictos previstas en sus normas internas, la ley establecerá las reglas y plazos aplicables […]”.
58 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
c) asociarse individual y libremente para tomar parte en forma
pacífica en los asuntos políticos, y
d) afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.
Esta prescripción legal se ha complementado con la jurisprudencia del
TEPJF al resolver casos en los cuales se hacían valer otros derechos políticos,
aunque relacionados con los anteriores. Se considera que existen manifestaciones
políticas de otros derechos como la expresión, la reunión, el acceso a la
información, que a su vez constituyen nuevos derechos políticos: expresión
política, información política, reunión política, etcétera. Tal afirmación se
corresponde con la idea de que la interpretación que se haga en esta materia debe
ser amplia, como se afirmó en la jurisprudencia 29/2002 derivada de los SUP-
RAP-20/2000 y SUP-JDC-117 y 127 de 2001:
DERECHOS FUNDAMENTALES DE CARÁCTER POLÍTICO-
ELECTORAL. SU INTERPRETACIÓN Y CORRELATIVA
APLICACIÓN NO DEBE SER RESTRICTIVA. Interpretar en forma
restrictiva los derechos subjetivos públicos fundamentales de
asociación en materia política y de afiliación política electoral
consagrados constitucionalmente, implicaría desconocer los
valores tutelados por las normas constitucionales que los
consagran, así cabe hacer una interpretación con un criterio
extensivo, toda vez que no se trata de una excepción o de un
privilegio, sino de derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente, los cuales deben ser ampliados, no
restringidos ni mucho menos suprimidos. En efecto, los
derechos fundamentales de carácter político-electoral
consagrados constitucionalmente, como los derechos de votar,
ser votado, de asociación y de afiliación, con todas las
facultades inherentes a tales derechos, tienen como principal
fundamento promover la democracia representativa, habida
cuenta que, conforme con lo dispuesto en el artículo 40 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es
voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república
representativa y democrática. Lo anterior, en virtud de que las
reglas interpretativas que rigen la determinación del sentido y
alcances jurídicos de una norma no permiten que se restrinja o
haga nugatorio el ejercicio de un derecho fundamental, como lo
son los de asociación política y de afiliación político-electoral;
por el contrario, toda interpretación y la correlativa
aplicación de una norma jurídica deben ampliar sus
alcances jurídicos para potenciar su ejercicio, siempre que
aquélla esté relacionada con un derecho fundamental. Lo
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 59
anterior, desde luego, no significa en forma alguna sostener
que los derechos fundamentales de carácter político sean
derechos absolutos o ilimitados. [El énfasis es nuestro]13
También resulta ilustrativa la jurisprudencia 36/2002, derivada de los
SUP-JDC-117, 127 y 128 de 2001:
JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-
ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE CUANDO SE
ADUZCAN VIOLACIONES A DIVERSOS DERECHOS
FUNDAMENTALES VINCULADOS CON LOS DERECHOS DE
VOTAR, SER VOTADO, DE ASOCIACIÓN Y DE AFILIACIÓN. En
conformidad con los artículos 79 y 80 de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en
relación con lo dispuesto en los artículos 17, segundo párrafo;
35, fracciones I, II y III; 41, fracciones I, segundo párrafo, in
fine, y IV, primer párrafo, in fine, y 99, fracción V, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el juicio
para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano debe considerarse procedente no sólo cuando
directamente se hagan valer presuntas violaciones a cualquiera
de los siguientes derechos político-electorales: I) De votar y ser
votado en las elecciones populares; II) De asociarse individual y
libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos
políticos del país, y III) De afiliarse libre e individualmente a los
partidos políticos, sino también cuando se aduzcan
violaciones a otros derechos fundamentales que se
encuentren estrechamente vinculados con el ejercicio de los
mencionados derechos político-electorales, como podrían ser
los derechos de petición, de información, de reunión o de
libre expresión y difusión de las ideas, cuya protección sea
indispensable a fin de no hacer nugatorio cualquiera de
aquellos derechos político-electorales, garantizando el
derecho constitucional a la impartición de justicia completa
y a la tutela judicial efectiva. [El énfasis es nuestro]14
De igual manera, valdría la pena traer a colación la tesis XXXVIII/2005
del TEPJF, derivada del SUP-JDC-216/2004, que establece lo siguiente:
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN
MATERIA ELECTORAL. CONTENIDO Y ALCANCE. El derecho a
13 Justicia Electoral, Suplemento 6, año 2003, pp. 27-28. 14 Ibídem, pp. 40-41.
60 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
la información es un derecho fundamental previsto en el artículo
6o., in fine, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, y tiene un carácter vinculante frente a todo órgano
del poder público, cuyo titular es cualquier persona, además de
ser tutelado jurisdiccionalmente. La Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, en su artículo 1o., establece como finalidad de
dicha ley, proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda
persona a la información en posesión de los Poderes de la
Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía
legal y cualquier otra entidad federal. Por su parte, el artículo
11, párrafo segundo, dispone que cualquier ciudadano podrá
solicitar al Instituto Federal Electoral la información relativa al
uso de los recursos públicos que reciban los partidos políticos y
las agrupaciones políticas nacionales. […] Lo anterior permite
establecer que si bien el derecho de todo ciudadano a solicitar al
Instituto Federal Electoral la información relativa al uso de los
recursos públicos otorgados a los partidos políticos y a las
agrupaciones políticas nacionales, constituye una concreción,
instanciación, manifestación, faceta o vertiente del derecho a la
información, en general, previsto en el artículo 6o. de la
Constitución federal, presenta ciertos caracteres distintivos, o
peculiaridades como son: titulares, sujeto obligado, materia o
contenido y valores jurídicamente tutelados, entre otros, que
justifican hablar propiamente de un derecho político de
acceso a la información pública en materia electoral; en
forma similar a como se habla del derecho de petición en
materia política y del derecho de asociación en materia
político-electoral. [El énfasis es nuestro]15
Por otra parte, en el artículo 79.2 LGSMIME el legislador federal llevó a
cabo una adición trascendental, pues prescribió que el JDC también “resultará
procedente para impugnar los actos y resoluciones por quien teniendo interés
jurídico, considere que indebidamente se afecta su derecho para integrar las
autoridades electorales de las entidades federativas”.
Esta redacción contempla un derecho adicional a los establecidos en el
texto constitucional. Es decir, el legislador ordinario reconoció en 2007 la
existencia de un derecho de naturaleza política (o político-electoral si se prefiere)
distinto a los tradicionalmente reconocidos, el de integrar las autoridades
15 Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005, pp. 485-487.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 61
electorales de las entidades federativas, el cual de manera indudable no es sino
una especie del derecho político genérico de todo ciudadano mexicano a tener
acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas, es decir,
ser nombrado para cualquier empleo o comisión (distintos a los cargos de
elección), teniendo las calidades que establezca la ley.
Cuestión diversa y que queda fuera de esta discusión es la determinación
de cuáles son, en cada caso, las denominadas autoridades electorales. La Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (SSTEPJF)
dictó la jurisprudencia 11/2010, derivada de los SUP-JDC-1/2010 y SUP-JRC 4
y 6 de 2010, en la cual señaló:
INTEGRACIÓN DE AUTORIDADES ELECTORALES. ALCANCES
DEL CONCEPTO PARA SU PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL Y
LEGAL. […] el derecho ciudadano a poder ser nombrado para
cualquier empleo o comisión, teniendo las calidades que
establezca la ley, incluye aquellos relacionados con la función
electoral, es decir, su tutela exige que los ciudadanos puedan
acceder a formar parte como integrantes de los órganos, de
máxima dirección o desconcentrados, de las autoridades
administrativas o jurisdiccionales electorales estatales.16
Así, también al margen de la discusión en torno a lo correcto y
constitucional que pueda resultar, es posible afirmar que la legislación ha
establecido una distinción entre los derechos políticos y los derechos político-
electorales, siendo éstos un subconjunto o subclase de los primeros. Dicho
subconjunto estaría integrado por los derechos a votar en las elecciones
populares; a ser votado en las elecciones populares; a asociarse individual y
libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos; a afiliarse
libre e individualmente a los partidos políticos y a integrar las autoridades
electorales de las entidades federativas. Éste es el corpus de derechos que
encuentra protección a través del mencionado JDC, del conocimiento exclusivo
del TEPJF. Al revisar el régimen actual de la protección de los derechos,
haremos alusión al concepto de lo electoral, que resulta clave para entender los
alcances que puede tener la defensa de los derechos políticos.
E. Antecedentes de la protección de los derechos políticos
La labor del TEPJF ha servido para ir asignando el contenido y el
alcance de tales derechos vía la resolución de los casos concretos que son
sometidos a su conocimiento. Y tal labor se ha dado precisamente a través de la
16 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, No. 6, 2010, pp. 27-28.
62 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
resolución de juicios para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano.
No abundaremos sobre los antecedentes de la protección de los derechos
de naturaleza política, previos a la reforma constitucional de 1996, solo
remitimos a un trabajo anterior donde se abordó tal cuestión.17
Destacamos solo
que para efectos de este trabajo la protección de los derechos de naturaleza
política solo se concretó hasta la aparición del Juicio para la Protección de los
Derechos Político-Electorales del Ciudadano (JDC), como lo explicaremos a
continuación, señalando que luego de la expedición de la Constitución de 1917,
se reiteró el criterio predominante en la denominada tesis Vallarta, que implicaba
la no justiciabilidad de la materia política y la improcedencia del amparo.
El 9 de marzo de 1920 la SCJN por unanimidad de 8 votos afirmó que
“la violación de los derechos políticos no da lugar al juicio de amparo”.18
Seis
meses después reiteraría el criterio, al señalar por unanimidad de diez votos que
“la violación de los derechos políticos no puede reclamarse en vía de amparo”.19
La elaboración del argumento central, la no afectación de las ya consagradas
garantías individuales, se advierte claramente en la decisión del 15 de diciembre
de 1920, al afirmarse que “teniendo en el juicio de amparo por objeto resolver las
controversias que se susciten por leyes o actos de cualquiera autoridad, que
violan las garantías individuales, y no importando tales violaciones de garantías,
la lesión de los derechos políticos, la demanda de amparo interpuesta por tal
causa debe desecharse por improcedente”.20
En esta última decisión, la
unanimidad fue absoluta: once votos. Quedaba perfilado ya el destino de los
derechos políticos tratándose del juicio de amparo, al reiterarse el criterio de
Vallarta. En febrero de 1921, quedaba claramente definido el tema: “Los actos
que lesionan derechos políticos, no son reclamables en la vía de amparo, porque
no se trata de garantías individuales”.21
Más tarde vendrían los matices, como la resolución del 24 de febrero de
1922, en la cual por mayoría se reconoció que “si bien la Corte ha establecido
que contra la violación de los derechos políticos es improcedente el amparo, tal
jurisprudencia se refiere a los casos en que se pida la protección federal contra
17 Véase David Cienfuegos Salgado, “El juicio de revisión constitucional electoral”, en Temas de Derecho Procesal Electoral, México, SEGOB, 2011, pp. 489-495. La versión electrónica puede consultarse en http://www.ordenjuridico.gob.mx/Publicaciones/Libros2011/temas-2011.pdf 18 SJF5, t. VI, p. 463. IUS: 288815. Amparo administrativo. Revisión del auto de sobreseimiento. Orihuela Manuel y coagraviados. 19 SJF5, t. VII, p. 941. IUS: 288332. Amparo administrativo. Revisión del auto de improcedencia. Presidente y los ediles del Ayuntamiento de Acayucan, Veracruz. 20 SJF5, t. VII, p. 1468. IUS: 288572. Amparo administrativo. Revisión del auto de improcedencia. Robles Domínguez Alfredo. 21 SJF5, t. VIII, p. 389. IUS: 287596. Amparo administrativo. Revisión del auto que desechó la demanda. Basave Casiano y coagraviados. 16 de febrero de 1921.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 63
autoridades que ejercitan funciones políticas y cuyos actos se relacionen directa y
exclusivamente con la realización de derechos de la misma naturaleza; pero no
puede aplicarse a los casos en que se pida amparo contra determinaciones
judiciales que imponen una pena que, si bien puede afectar los derechos
políticos, también puede violar garantías individuales”.22
O la del 11 de agosto de
1922, en la cual se consideró que “si bien es cierto que el amparo es
improcedente para reclamar derechos políticos, también lo es que cuando
juntamente con la privación de esos derechos se impone alguna pena, debe
admitirse el amparo”.23
Resulta interesante el criterio que sostendría la Suprema Corte el 26 de
octubre de 1923, al definir lo que consideraba como “derecho político”. Por
mayoría de ocho votos, con la ausencia de Victoriano Pimentel y la disidencia de
Sabino M. Olea y de Ricardo B. Castro, se consideró que “todo acto de amparado
por las leyes constitucionales o de derecho público, venga a fundar el modo
como se afirme el poder público o se desarrolle en sus funciones, o venga a
hacerlo desaparecer, debe calificarse como un derecho político”.24
A tal
definición agregarían la de derechos políticos, señalando que “por ellos debe
entenderse toda acción que se encamine a la organización de los poderes
públicos, a la conservación de los mismos, o a la de su funcionamiento, todo acto
que tienda a establecer esos poderes, impedir su funcionamiento, o destruir la
existencia de los mismos, o su funcionamiento, son actos que importan derechos
políticos”.25
Aunque el criterio se mantiene inalterado en el sistema jurídico nacional,
79 años después de la expedición de la Constitución federal, se dictó una reforma
que permitió una vía procesal para la defensa de los derechos políticos, o más
exactamente, de los derechos político-electorales del ciudadano: el juicio al que
dedicamos la presente aproximación jurídica.
F. La ciudadanía indígena
Existen referencias doctrinales que aluden al hecho de que los
integrantes de pueblos y comunidades indígenas participan en la organización
política y social (o comunal) en forma diferenciada a como se concibe en el
orden jurídico nacional estatal el ejercicio de la ciudadanía. La diferenciación
22 SJF5, t. X, p. 475. IUS: 286903. Amparo penal. Revisión del auto de improcedencia. Mendoza Eustaquio y coagraviados. Véase también: Apéndice 1917-1985, Octava Parte, Común, primera tesis relacionada con la jurisprudencia 128, p. 192. 23 SJF5, t. XI, p. 497. IUS: 286491. Amparo administrativo. Revisión del auto de improcedencia. Enríquez José. 24 SJF5, t. XIII, p. 824. IUS: 285728. Amparo administrativo en revisión. Sánchez José María. 25 SJF5, t. XIII, p. 824. IUS: 285725. Amparo administrativo en revisión. Sánchez José María.
64 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
está referida al concepto mismo de ciudadanía o su equivalente en la
participación política de tales pueblos y comunidades.26
A reserva de abundar sobre el particular, debe recordarse que el artículo
segundo CPEUM reconoce la diversidad cultural mexicana, cuyo origen es la
diversidad étnica, “sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son
aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del
país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones
sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”. Esta prescripción
constitucional se completa con el reconocimiento y garantía del “derecho de los
pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia,
a la autonomía”, tratándose de la decisión sobre las “formas internas de
convivencia y organización social, económica, política y cultural”, así como para
“elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las
autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno
interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad
frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de
los estados”.
Estos mandatos constitucionales, así como algunas consideraciones
derivadas de sentencias dictadas por órganos supranacionales, como sería el caso
Yatama27
resuelto por la CIDH el 23 de junio de 2005, son indispensables para
contextualizar algunas prácticas políticas donde los “ciudadanos” para serlo,
deben cumplir con requisitos distintos a los establecidos en la CPEUM. Así, se
les exige un compromiso comunitario (o comunal, como emplean algunos
autores) que implica demostrar capacidad para el trabajo frente a los demás
integrantes del barrio, cofradía, pueblo o municipio.
Esta concepción de la ciudadanía, trae aparejadas también prerrogativas,
como la de participar en la propiedad agraria comunal o en el acceso a servicios
26 Al respecto vale la pena consultar Hernández Díaz, Jorge, coord., Ciudadanías diferenciadas en un estado multicultural: los usos y costumbres en Oaxaca, México, Siglo XXI Editores, Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca, 2007. 27 Caso Yatama vs. Nicaragua. En dicha resolución, párrafo 128, se sostuvo que “La restricción de participar a través de un partido político impuso a los candidatos propuestos por YATAMA una forma de organización ajena a sus usos, costumbres y tradiciones, como requisito para ejercer el derecho a la participación política, en contravención de las normas internas que obligan al Estado a respetar las formas de organización de las comunidades de la Costa Atlántica, y afectó en forma negativa la participación electoral de dichos candidatos en las elecciones municipales de 2000. El Estado no ha justificado que dicha restricción atienda a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo. Por el contrario, dicha restricción implica un impedimento para el ejercicio pleno del derecho a ser elegido de los miembros de las comunidades indígenas y étnicas que integran YATAMA”. La resolución puede consultarse en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_127_esp.pdf YATAMA es un partido político indígena nicaragüense, cuya denominación es Yapti Tasba Masraka Nanih Aslatakanka, que se ha abreviado como Yatama, Hijos de la Madre Tierra".
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 65
(como sería por ejemplo la posibilidad de acceder al agua para uso personal o en
la siembra). El incumplimiento de las obligaciones no solo se corresponde con la
pérdida de esas “prerrogativas”, sino que en ocasiones trae aparejada una
sanción. Se parte de una obligación preestablecida, nadie puede ser ciudadano
solo por “ser”, como ocurre en el modelo reconocido en nuestra CPEUM.
La revisión hecha por el TEPJF ha permitido construir una nueva visión
del estado constitucional contemporáneo a partir del reconocimiento de la
pluralidad política y de la diversidad cultural, a la hora de proteger los derechos
políticos de los ciudadanos.
III. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL MODELO DE
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICOS ANTE EL TEPJF
El diseño de un sistema integral de medios de impugnación en materia
electoral es una de las características de la justicia mexicana, al menos desde
1996, cuando se modificó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) para establecer tal sistema, basado en el reconocimiento de
una jurisdicción especial para la resolución de los asuntos de naturaleza política.
Tal situación rompía con el paradigma de la no justiciabilidad de los asuntos
políticos y en especial daba una salida al criterio de que la vía de amparo no era
el mecanismo procesal idóneo para cuestionar los conflictos de tal naturaleza ni
para proteger los derechos políticos.
La reforma de 1996 incorporó el Tribunal Electoral al Poder Judicial de
la Federación, y le señaló atribuciones de control de legalidad y de
constitucionalidad, mismas que con algunas modificaciones han permanecido a
lo largo de estos tres lustros de vida institucional.
El sistema de medios de impugnación en materia electoral se integra
tanto por medios de impugnación que podríamos considerar como propios del
control de legalidad, como por instrumentos de control constitucional. Al
respecto, hay consenso en que son dos los instrumentos que pueden considerarse
originalmente como mecanismos de control constitucional: el juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano (JDC) y el juicio de
revisión constitucional electoral (JRC). Nos ocuparemos del primero, no sin
antes señalar que la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, viene a
modificar la idea de control constitucional con el reconocimiento del control de
convencionalidad a todos los órganos de naturaleza jurisdiccional.
La discusión que se dio, previo a la publicación del decreto de reforma
constitucional, en el Diario Oficial de la Federación del 22 de agosto de 1996,
nos muestra las transformaciones que fue tomando la propuesta original de un
recurso para la defensa de los derechos políticos de los ciudadanos mexicanos.
66 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
En primer lugar, debemos destacar en la exposición de motivos, de 26 de
julio de 1996, la justificación que se hace sobre la facultad de defensa de los
derechos políticos. La iniciativa presentada ante la Cámara de Diputados señaló:
Consecuente con la distribución de competencias que se
propone, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación tendrá a su cargo, además de su tradicional facultad
para resolver las impugnaciones que se presenten en los
procesos electorales federales, el análisis de la
constitucionalidad de los actos y resoluciones controvertidos.
Asimismo, conocerá del recurso para la defensa de los derechos
políticos de los ciudadanos mexicanos de votar, ser votado y
asociarse para tomar parte en los asuntos políticos del país. Con
esto, se satisface plenamente un viejo reclamo, sin involucrar
otras instituciones de protección de garantías, que nacieron,
evolucionaron y tienen características muy diferentes a las que
se presentan en este campo.
El dictamen presentado ante la Cámara de Diputados el 31 de julio de
1996, incluyó en la redacción del artículo 99, como competencia del TEPJF, el
conocimiento y la resolución de
Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los
derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser
votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los
asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta
Constitución y las leyes.
Finalmente, la Cámara de Senadores, al revisar la propuesta, realizó y
aprobó la reforma señalando en la minuta correspondiente:
[…] El perfeccionamiento de la justicia electoral.
El concepto "justicia electoral" posee varias connotaciones. En
su acepción más difundida alude a los diversos medios jurídicos
y técnicos de control, para garantizar la regularidad de las
elecciones al efecto de corregir errores o infracciones
electorales. La finalidad esencial ha sido la protección auténtica
o tutela eficaz del derecho a elegir o bien, a ser elegido para
desempeñar un cargo público, mediante un conjunto de derechos
establecidos a favor de los ciudadanos, candidatos o partidos
políticos, para pedir o enmendar cualquier violación que afecta
la libre expresión de la voluntad ciudadana manifestada a través
del voto.
En un sentido más amplio, la "justicia electoral" se refiere a
todas aquellas medidas encaminadas a la realización de la
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 67
democracia representativa, mediante la celebración de
elecciones periódicas y justas, a través del sufragio universal,
libre y secreto para alcanzar una adecuada integración de los
órganos de representación política, que garanticen y fomenten la
libertad de asociación, reunión y expresión de las ideas políticas,
acceso equitativo al financiamiento de las campañas y respeto al
pluralismo.
[…]
Los derechos políticos y su protección.
Los denominados derechos políticos, son las condiciones
jurídico-políticas esenciales que posibilitan la realización
material de todos los derechos públicos subjetivos, mediante
formas de participación de los ciudadanos, bien individual o
colectivamente, en los procesos de formación de la voluntad
estatal.
Estos se encuentran no sólo protegidos jurídicamente, a través
de garantías individuales específicas, consagradas en nuestra
Constitución, sino que México ha suscrito y ratificado dos
importantes instrumentos internacionales, por el que se
incorporan al orden jurídico mexicano. Dichos tratados son los
siguientes: El Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos de 1966, ratificado por México el 24 de marzo de
1981. Asimismo la Convención Interamericana sobre Derechos
Humanos, que fuera adoptada en San José, Costa Rica el 22 de
noviembre de 1969, y que fue ratificada también por nuestro
país el 24 de marzo de 1981.
Los principios establecidos en estos cuerpos jurídicos
proporcionan un mecanismo de seguridad para garantizar que la
celebración de las elecciones esté controlada por el orden
jurídico. Por ello, procedimientos que garanticen su aplicación y
vigencia, a la vez que una judicatura que actúe de acuerdo a
estos principios sirve para el importante objetivo de la solución
pacífica de los litigios y también para poner el proceso político
al amparo de abusos y excesos.
Esta reforma consagra varios derechos políticos de modo
específico: Se hace constar expresamente la renovación de los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, se realizará mediante
elecciones libres, auténticas y periódicas; se incluye además,
que los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los
partidos políticos, evitando así las incorporaciones colectivas
que pudieran mermar el pleno arbitrio que requieren los
ciudadanos para hacer una elección de este tipo.
68 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad
de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema
de medios de impugnación en los términos que señale esta
Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las
distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la
protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar,
ser votado y de asociación, en los términos del artículo 99 de la
propia Carta Magna.
Una vez aprobada la reforma y cumplido el requisito de aprobación por
las legislaturas locales, el 22 de agosto de 1996 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que recogía la facultad del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación para conocer y resolver las impugnaciones de actos y
resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de
votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos
políticos del país, en los términos que señalara la Constitución y las leyes. La vía
para tal ejercicio protector sería el JDC.
Vale mencionar que en la discusión de la reforma se habían propuesto
modificaciones interesantes, entre las cuales se encontraba la inclusión del
derecho de iniciativa popular en el artículo 35 CPEUM y la necesidad de
impulsar un esquema federal obligando a que las listas de senadores por el
principio de representación proporcional incluyeran un candidato por cada una de
las entidades federativas. Lamentablemente se quedaron en el iter de la reforma
constitucional.
Luego vendría la reforma constitucional de 2007 que ampliaría el perfil
de protección. Aunque no abundaremos sobre el particular habremos de señalar
que durante la segunda semana de septiembre de 2007, el Senado y la Cámara de
Diputados aprobaron el dictamen presentado por las comisiones unidas de Puntos
Constitucionales; de Gobernación; de Radio; Televisión y Cinematografía; y de
Estudios Legislativos, para reformar el texto constitucional en materia
electoral.28
Luego de seguir el trámite pertinente, relativo a la aprobación por
parte de las legislaturas locales, el decreto sería finalmente publicado en el
Diario Oficial de la Federación, el 13 de noviembre de 2007. Nueve artículos
experimentaron cambios: se modifican, adicionan o derogan en alguno de sus
apartados: 6º, 41, 85, 97, 99, 108, 116 y 122. Adicionalmente debe señalarse que
estas modificaciones y adiciones a la Constitución en materia electoral formaban
28 Dictamen aprobado por la Cámara de Senadores el 12 de septiembre de 2007 con 111 votos a favor y 11 votos en contra. Aprobado por la Cámara de Diputados el 14 de septiembre de 2007 con 408 votos a favor, 33 votos en contra y 9 abstenciones. Al respecto abundamos en David Cienfuegos Salgado, “La reforma constitucional electoral de 2007”, en Lex. Difusión y análisis, México, DF, no. 148, octubre 2007, pp. 62-84.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 69
parte de la reforma de Estado, reactivada por la Ley para la Reforma del Estado,
promulgada el 13 de abril de 2007. En dicha ley, se establecieron como temas
centrales sobre los que habrían de pronunciarse los participantes: a) el régimen
de estado y gobierno; b) democracia y sistema electoral; c) federalismo; d)
reforma del Poder Judicial, y e) garantías sociales.
IV. EL RÉGIMEN DE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICOS
Y LO ELECTORAL
Hoy día, el artículo 99 CPEUM reconoce al TEPJF como “máxima
autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial
de la Federación”, cuyo funcionamiento de carácter permanente se realiza a
través de una Sala Superior y cinco salas regionales.
En lo que interesa al estudio de la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano, debe decirse que el propio artículo 99, párrafo cuarto,
fracción V, CPEUM señala que al TEPJF le corresponde “resolver en forma
definitiva e inatacable”:
Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los
derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser
votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los
asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta
Constitución y las leyes. Para que un ciudadano pueda acudir a
la jurisdicción del Tribunal por violaciones a sus derechos por el
partido político al que se encuentre afiliado, deberá haber
agotado previamente las instancias de solución de conflictos
previstas en sus normas internas, la ley establecerá las reglas y
plazos aplicables.
La prescripción constitucional se complementa con una remisión a la
legislación aplicable, que en el caso son la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación (LOPJF) y la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral (LGSMIME).
En el primer caso, la LOPJF señala en su artículo 186, fracción III,
inciso c), que el TEPJF es competente para resolver en forma definitiva e
inatacable, las controversias que se susciten por “actos y resoluciones que violen
los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar y ser votado en las
elecciones populares, asociarse individual y libremente para tomar parte en
forma pacífica en los asuntos políticos y afiliarse libre e individualmente a los
partidos políticos, siempre y cuando se hubiesen reunido los requisitos
constitucionales y los que se señalen en las leyes para su ejercicio”.
70 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
La referencia analizada se complementa con el contenido del artículo
189, fracción I, inciso e) LOPJF, que señala que la Sala Superior tendrá
competencia para conocer y resolver en forma definitiva e inatacable las
controversias que se susciten por:
Los juicios para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano, en única instancia y en los términos
de la ley de la materia, que se promuevan por violación al
derecho de ser votado en las elecciones de Presidente
Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, de diputados
federales y senadores por el principio de representación
proporcional, Gobernador o de Jefe de Gobierno del Distrito
Federal; los que se promuevan por violación al derecho de
asociarse individual y libremente para tomar parte en forma
pacífica en los asuntos políticos, así como los que se presenten
en contra de las determinaciones de los partidos políticos en la
selección de sus candidatos en las elecciones antes mencionadas
o en la integración de sus órganos nacionales. En los dos
últimos casos la Sala Superior admitirá el medio de
impugnación una vez que los quejosos hayan agotado los
medios partidistas de defensa.
Con la reforma constitucional de noviembre de 2007, que estableció el
carácter permanente de las salas regionales, el modelo de resolución de las
impugnaciones sobre cuestiones locales, se complementa con lo señalado en el
artículo 195, fracción IV LOPJF, relativo a las competencias que corresponden a
las salas regionales, en el ámbito en el que ejerzan su jurisdicción. En lo tocante
a nuestro tema de interés, tal precepto prescribe que son competencia de las salas
regionales:
IV. Conocer y resolver, en única instancia y en forma definitiva
e inatacable, los juicios para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano que se promuevan por:
a) La violación al derecho de votar en las elecciones
constitucionales;
b) La violación al derecho de ser votado en las elecciones
federales de diputados y senadores por el principio de
mayoría relativa, en las elecciones de diputados locales y a la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, ayuntamientos y
titulares de los órganos político-administrativos en las
demarcaciones territoriales del Distrito Federal, siempre y
cuando se hubiesen reunido los requisitos constitucionales y
los previstos en las leyes para su ejercicio;
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 71
c) La violación al derecho de ser votado en las elecciones de los
servidores públicos municipales diversos a los electos para
integrar los ayuntamientos, y
d) La violación de los derechos político-electorales por
determinaciones emitidas por los partidos políticos en la
elección de candidatos a los cargos de diputados federales y
senadores por el principio de mayoría relativa, diputados
locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
ayuntamientos, titulares de los órganos político-
administrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito
Federal y dirigentes de los órganos de dichos institutos
distintos a los nacionales. La Sala Regional correspondiente
admitirá el medio de impugnación una vez que los quejosos
hayan agotado los medios partidistas de defensa.
Por otra parte, el segundo ordenamiento citado, la LGSMIME se ocupó,
como su nombre lo indica, de reglar las vías para la solución de las
impugnaciones electorales, lo que será desarrollado puntualmente más adelante.
Quedaba así configurado el mecanismo que sería vía para que la justicia electoral
federal pudiera resolver sobre la protección de los derechos político electorales
del ciudadano.
Como adelantamos, vale la pena referirnos, así sea someramente al
concepto de lo electoral, dada la denominación legal que se ha utilizado desde
1996: derechos político-electorales. Al respecto, puede afirmarse que este
concepto ha tenido una interesante evolución en el tratamiento jurisdiccional.
Tempranamente, considerando la reforma constitucional de diciembre de
1994, la SCJN definió, al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/95, los
alcances de lo electoral. Así, al referirse en la ejecutoria a las normas de carácter
general “que tienen como contenido la materia electoral, prohibidas de ser
examinadas por la Suprema Corte”, estimó que eran aquellas “que establecen el
régimen conforme al cual se logra la selección o nombramiento, a través del voto
de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han
de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel
federal, estatal, municipal o del Distrito Federal”.29
Años después, al resolver la controversia constitucional 114/2006, se
hizo una distinción entre la materia electoral directa y la indirecta, “siendo
aquélla la asociada con el conjunto de reglas y procedimientos relacionados con
la integración de los poderes públicos mediante el voto ciudadano, regidos por
una normativa especializada, e impugnables en un contexto institucional también
especializado; por la segunda -indirecta-, debe entenderse la relacionada con los
29 SJFG9, t. II, diciembre de 1995, p. 237. Tesis P. CXXVI/95. Registro: 200177.
72 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
mecanismos de nombramiento e integración de órganos mediante decisiones de
otros poderes públicos los cuales, por regla general, involucran a sujetos muy
distintos a los que se enfrentan en los litigios técnicamente electorales”.30
Por supuesto, tales menciones no dan por zanjada la definición del
concepto; la idea de lo electoral ha suscitado diversos debates al interior del
propio TEPJF, lo cual se advierte en las posiciones asumidas en votos
particulares, donde se cuestiona la competencia del propio TEPJF para conocer y
resolver determinados asuntos que exceden, en opinión de la disidencia, sus
atribuciones por no estar relacionados con lo que se puede considerar materia
electoral. Así, tales circunstancias se hacen palpables en la emisión de la tesis
X/2009, de rubro “REFERÉNDUM O PLEBISCITO COMO INSTRUMENTOS DE
DEMOCRACIA DIRECTA. LOS ACTOS RELACIONADOS CON ÉSTOS SON
IMPUGNABLES A TRAVÉS DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
POLÍTICO ELECTORALES DEL CIUDADANO”, en la cual la Sala Superior sostiene
que “cuando la legislación atinente reconozca la prerrogativa ciudadana de
sufragio no sólo en la elección de funcionarios de los Poderes Ejecutivo,
Legislativo y de los Ayuntamientos, sino además que la extienda al ejercicio del
derecho de voto en los procedimientos de plebiscito o referéndum, debe
entenderse que éstos se encuentran comprendidos en la materia electoral, porque
constituyen mecanismos que permiten el ejercicio directo de derechos político
electorales, de sufragio y participación en los asuntos políticos del país, al
someter al voto de la ciudadanía una propuesta de acción pública, o bien, la
creación, reforma, derogación o abrogación de determinada disposición
normativa”.31
Puede observarse que el concepto mismo de lo electoral puede generar
criterios divergentes, especialmente a partir de su vinculación con otros
conceptos, como en el comicios o elecciones. Esto se advierte en la
argumentación de la tesis S3EL 18/2003, de rubro “PLEBISCITO Y OTROS
INSTRUMENTOS DE DEMOCRACIA DIRECTA. PROCEDE SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS
DEL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL”, donde se sostiene que en
el artículo 99 CPEUM, “los conceptos genéricos comicios y elecciones,
utilizados por el precepto, no sólo deben entenderse referidos a los procesos
relacionados con la elección de representantes populares, sino a los demás
procesos instaurados para la utilización de los instrumentos de democracia
directa, a través de los cuales el pueblo ejerce, mediante sufragio, su poder
soberano originario en decisiones o actos de gobierno, toda vez que los
instrumentos o procesos de democracia directa quedan comprendidos dentro de
la materia electoral, por lo siguiente: el origen y evolución de la democracia
30 SJFG9, t. XXVI, diciembre de 2007, p. 1280. Tesis: P./J. 125/2007. Registro: 170703. 31 Criterio derivado del SUP-JDC-229/2008 y de los SUP-JRC-127/2008 y SUP-JDC-508/2008 acumulados. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, no. 4, 2009, 44-45.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 73
como forma de gobierno, revelan que ha operado de manera unitaria, sin haberse
dividido, con la peculiaridad de que en las primeras experiencias era
esencialmente a través de actos de participación directa de los ciudadanos,
especialmente en la formación de leyes o en los actos más importantes, mientras
que esta intervención directa fue disminuyendo en la medida en que las personas
que integraban la ciudadanía fueron creciendo, ante lo cual necesariamente se
incrementó la actividad indirecta de la comunidad, por medio de la
representación política, el que por necesidad se ha convertido prácticamente en
absoluto; lo que hace patente que no han existido diversas democracias, sino sólo
una institución que, dependiendo del grado de participación directa del pueblo,
suele recibir el nombre de democracia directa o representativa; esto es, que
ambas denominaciones únicamente expresan las variables de comunidades
democráticas, y no formas excluyentes, de modo que una democracia calificada
jurídicamente en el derecho positivo como representativa, no rechaza como parte
de sí misma la posibilidad de prever procesos de participación directa, sino sólo
destaca la influencia decisiva de la representación política”.32
V. DEFINICIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA DEL JDC
Siguiendo a Galván Rivera, puede señalarse que el JDC es “la vía
legalmente establecida, a favor exclusivo de los ciudadanos, para impugnar
procesalmente la constitucionalidad, legalidad y validez de un acto o resolución
electoral, que viole el derecho ciudadano de votar o ser votado en elecciones
populares, de asociación individual y libre para participar pacíficamente en
asuntos políticos del país o de afiliación libre o individual, a los partidos
políticos”.33
Respecto de su naturaleza jurídica puede afirmarse que es una vía
procesal del control constitucional, orientada a la protección de los derechos de
los ciudadanos mexicanos, cuyo ejercicio o conocimiento se encuentra
encomendado al TEPJF. A este órgano la CPEUM le reconoce el carácter de
tribunal constitucional especializado, cuya intervención puede servir a la
pretensión de restituir a los ciudadanos en el goce de sus derechos políticos
respecto de los actos y resoluciones de la autoridad formal o materialmente
electoral o de los partidos políticos nacionales o locales que vulneren su esfera de
derechos.
Es en este apartado donde conviene traer a colación la discusión que se
dio al interior del Poder Judicial de la Federación respecto de que el TEPJF
realizara control de constitucionalidad. En una recordada tesis la SCJN afirmó
32 Compilación Oficial 2005, pp. 775-777. 33 Flavio Galván Rivera, Derecho procesal electoral mexicano, 2ª ed., México, Porrúa, 2006, p. 692.
74 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
que tal facultad no le correspondía al TEPJF, señalándose en el rubro de la
jurisprudencia resultante que el “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE
INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES”. El argumento empleado se plasma en el
cuerpo de la tesis:
De lo dispuesto en los artículos 99 y 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se
desprende, por un lado, que el Tribunal Electoral es la máxima
autoridad jurisdiccional en materia electoral y es el órgano
especializado del Poder Judicial de la Federación, cuya
competencia es la de garantizar la especialización, objetividad
e imparcialidad en el ejercicio de esa función jurisdiccional, así como la custodia de los derechos políticos electorales de los
ciudadanos, y verificar que los actos y resoluciones que al respecto se dicten, se ajusten al marco jurídico previsto tanto en
la propia Constitución Federal, como en la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y, por otro, que a la Suprema Corte de Justicia de la Nación le
corresponde en forma exclusiva conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
contradicción entre una norma general y la Constitución
Federal, siendo dichas acciones la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la propia Ley
Fundamental. En congruencia con lo anterior, se concluye que
la facultad para resolver sobre la contradicción de normas electorales y la Carta Magna está claramente limitada por
mandato constitucional al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que el Tribunal Electoral sólo
puede manifestarse respecto de algún acto o resolución o sobre
la interpretación de un precepto constitucional, siempre que ésta no sea para verificar la conformidad de una ley electoral
con el propio Ordenamiento Supremo, ya que de lo contrario estaría ejerciendo una facultad que constitucionalmente no le
corresponde.
La prohibición resultante sería prácticamente anulada con la reforma de
2007, que permitió el reconocimiento en el artículo 99 CPEUM de un principio
de control constitucional especializado, al señalarse:
Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta
Constitución, las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la
no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la
presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 75
ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el
que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Cuando una sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre
la inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la
interpretación de un precepto de esta Constitución, y dicha tesis
pueda ser contradictoria con una sostenida por las salas o el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de los
Ministros, las salas o las partes, podrán denunciar la
contradicción en los términos que señale la ley, para que el
pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decida en
definitiva cuál tesis debe prevalecer. Las resoluciones que se
dicten en este supuesto no afectarán los asuntos ya resueltos.
Más adelante, con la reforma de 10 de junio de 2011, y en especial con
lo acordado en el expediente Varios 912/2010, se reconoció un nuevo modelo de
control de constitucionalidad y de convencionalidad, que permite advertir
enormes posibilidades en la interpretación y puesta en práctica del control
constitucional y convencional.
La SCJN discutió y resolvió, entre el 4 y el 14 de julio de 2011, el
expediente Varios 912/2010 relativo a la instrucción ordenada por el Tribunal
en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la resolución de 7 de septiembre de 2010 dictada en el expediente Varios 489/2010,
relacionado con la sentencia emitida el 23 de noviembre de 2009 por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso 12.511 Rosendo Radilla Pacheco contra los Estados Unidos Mexicanos.
En lo que interesa de dicha discusión,
”POR MAYORÍA DE SIETE VOTOS […] se determinó que el
modelo de control de convencionalidad y constitucionalidad que
debe adoptarse a partir de lo establecido en el párrafo 339, de la
sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en
el caso 12.511 Rosendo Radilla Pacheco, contra los Estados
Unidos Mexicanos, y en los artículos 1º, 103, 105 y 133, de la
Constitución Federal, propuesto por el señor Ministro Cossío
Díaz, es en el sentido de que:
1. Los jueces del Poder Judicial de la Federación al conocer de
controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad
y de amparo, pueden declarar la invalidez de las normas que
contravengan la Constitución Federal y/o los tratados
internacionales que reconozcan derechos humanos.
2. Los demás jueces del país, en los asuntos de su competencia,
podrán desaplicar las normas que infrinjan la Constitución
76 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Federal y/o los tratados internacionales que reconozcan
derechos humanos, sólo para efectos del caso concreto y sin
hacer una declaración de invalidez de las disposiciones. Y
3. Las autoridades del país que no ejerzan funciones
jurisdiccionales, deben interpretar los derechos humanos de la
manera que más los favorezca, sin que estén facultados para
declarar la invalidez de las normas o para desaplicarlas en los
casos concretos. […]”.34
Aunque en la discusión anterior no se aprecia un lugar específico al
Tribunal Electoral y a las vías impugnativas de que conoce, en el engrose
correspondiente, aparece ya inserto en dicho modelo:35
Modelo general de control de constitucionalidad y convencionalidad
Tipo de
control
Órgano y medios
de control
Fundame
nto
constituci
onal
Posible Resultado Forma
Concentrado:
Poder Judicial de la
Federación
(tribunales de
amparo):
a) Controversias
Constitucionales
y Acciones de
Inconstitucionali
dad.
b) Amparo Indirecto
c) Amparo Directo
105,
fracciones
I y II
103, 107,
fracción
VII
103, 107,
fracción
IX
Declaración de
inconstitucionalida
d con efectos
generales o
interpartes
No hay
declaratoria de
inconstitucionalida
d
Directa
Control por
determinación
constitucional
específica:
a) Tribunal Electoral
en Juicio de revisión
constitucional
electoral de actos o
resoluciones
definitivos y firmes
Art. 41,
fracción
VI, 99,
párrafo 6o.
99,
No hay declaración
de
inconstitucionalidad,
sólo inaplicación
Directa e
incidental*
34 http://www.scjn.gob.mx/2010/pleno/Documents/Taquigraficas/2011/Julio/pl20110714.pdf 35 “RESOLUCION dictada por el Tribunal Pleno en el expediente varios 912/2010 y Votos Particulares formulados por los Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Luis María Aguilar Morales; así como Votos Particulares y Concurrentes de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Jorge Mario Pardo Rebolledo”, en Diario Oficial de la Federación, segunda sección, 04 de octubre de 2011, pp. 1-50. * Esta forma incidental de ningún modo implica la apertura de un expediente por cuerda separada, sino que debe entenderse como la posibilidad de inaplicación durante el proceso correspondiente.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 77
Modelo general de control de constitucionalidad y convencionalidad
Tipo de
control
Órgano y medios
de control
Fundame
nto
constituci
onal
Posible Resultado Forma
de las autoridades
electorales locales
en organización y
calificación de
comicios o
controversias en los
mismos
b) Tribunal Electoral
del Poder Judicial
de la Federación
párrafo 6o.
Difuso:
a) Resto de los
tribunales
a. Federales:
Juzgados de Distrito
y Tribunales
Unitarios de
proceso federal y
Tribunales
Administrativos
b.Locales: Judiciales,
administrativos y
electorales
1o., 133,
104 y
derechos
humanos
en tratados
1o., 133,
116 y
derechos
humanos
en tratados
No hay declaración
de
inconstitucionalidad,
sólo inaplicación
Incidental*
Interpretación
más favorable:
Todas los autoridades
del Estado mexicano
Artículo
1o. y
derechos
humanos
en tratados
Solamente
interpretación
aplicando la norma
más favorable a las
personas sin
inaplicación o
declaración de
inconstitucionalidad
Fundamenta
ción y
motivación.
Ninguna duda cabe que estamos ante un escenario inédito que generará
un interesante debate sobre el papel de los tribunales en la construcción del
corpus de derechos y la materia electoral no será la excepción.
VI. COMPETENCIA PARA RESOLVER
Como vimos, la LOPJF señala cuál es la distribución competencial de
las salas del TEPJF para conocer, en única instancia, de los diversos asuntos
planteados en el JDC. En el caso de la LGSMIME, el artículo 83.1 reitera tal
78 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
distribución competencial ordinaria, al señalar que la Sala Superior será
competente para resolver los JDC, tratándose de:
a) La negativa de registro como candidato en las elecciones de
Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos,
Gobernadores, Jefe de Gobierno del Distrito Federal y en las
elecciones federales de diputados y senadores por el
principio de representación proporcional;
b) La negativa de registro como partido político o como
agrupación política;
c) La violación de algún derecho político-electoral por un acto
o resolución del partido político al que está afiliado, con la
precisión de que también aplica tratándose de precandidatos
o candidatos a cargos de elección popular aun cuando no
estén afiliados al partido postulante.
d) La violación de derechos político-electorales por
determinaciones Emitidas por los partidos políticos en la
elección de candidatos a los cargos de Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, Gobernadores, Jefe de Gobierno
del Distrito Federal, diputados federales y senadores de
representación proporcional, y dirigentes de los órganos
nacionales de dichos institutos, así como en los conflictos
internos de los partidos políticos cuyo conocimiento no
corresponda a las Salas Regionales;
e) La negativa de otorgar o la revocación de la constancia de
mayoría, por inelegibilidad, tratándose de la elección de
gobernadores o Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
En el caso de las Salas Regionales del TEPJF, el mismo artículo 83.1
LGSMIME establece que serán competentes en única instancia, para resolver:
a) Asuntos relacionados con la expedición de la credencial para
votar (documento exigido por la ley para ejercer el voto);
b) La no inclusión en la lista nominal de electores de la sección
correspondiente a su domicilio;
c) La exclusión de la lista nominal de electores de la sección
correspondiente a su domicilio;
d) La negativa de registro como candidato en las elecciones
federales de diputados y senadores por el principio de
mayoría relativa, y en las elecciones de autoridades
municipales, diputados locales, así como a la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal y titulares de los órganos
político-administrativos en las demarcaciones del Distrito
Federal;
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 79
e) La violación al derecho de ser votado en las elecciones de
los servidores públicos municipales diversos a los electos
para integrar el ayuntamiento;
f) La violación de los derechos político-electorales por
determinaciones emitidas por los partidos políticos en la
elección de candidatos a los cargos de diputados federales y
senadores por el principio de mayoría relativa, diputados a la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en las elecciones
de autoridades municipales, diputados locales, y de los
titulares de los órganos político-administrativos en las
demarcaciones del Distrito Federal; y dirigentes de los
órganos de dichos institutos distintos a los nacionales, y
g) La negativa de otorgar o la revocación de la constancia de
mayoría o de asignación, por inelegibilidad, en las las
elecciones de autoridades municipales, diputados locales,
diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y
titulares de los órganos político-administrativos en las
demarcaciones del Distrito Federal.
Como lo señalamos antes, la práctica jurisdiccional ha ido incorporando
otras figuras, relacionadas con los demás derechos políticos reconocidos en el
artículo 99 CPEUM, cuyo análisis resulta competencia de las salas del TEPJF.
Por ejemplo, la jurisprudencia 25/2011, derivada de los SUP-JDC 130, 131 y 140
de 2010, reconoció que los observadores electorales pueden acudir al JDC para
impugnar actos o resoluciones que vulneren sus derechos:
OBSERVADORES ELECTORALES. EL JUICIO PARA LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES,
PROCEDE PARA IMPUGNAR LA VULNERACIÓN A SUS
DERECHOS (LEGISLACIÓN DE OAXACA). De la interpretación
sistemática y funcional de los artículos 17, párrafos primero y
segundo, 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso l), de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 108 y
109, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral de Oaxaca, se advierte que el
juicio para la protección de los derechos político-electorales
procede contra actos y resoluciones que violen los derechos
de votar y ser votado, de asociación y de afiliación, lo que
permite colegir que dicho medio de impugnación es
procedente para controvertir la vulneración de los derechos
de los ciudadanos que participen como observadores
acreditados en los comicios locales, pues con ello se
garantiza el ejercicio de aquellos derechos y se asegura que
80 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
los actos de la autoridad electoral se ajusten al principio de
legalidad.
Por su parte, en la jurisprudencia 40/2010, derivada de los SUP-JDC-
229/2008 y SUP-JRC 127/2008 y 50/2010, se precisó la posibilidad de impugnar
los actos relacionados con el referéndum y plebiscito:
REFERÉNDUM Y PLEBISCITO. LOS ACTOS RELACIONADOS SON
IMPUGNABLES MEDIANTE EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE
LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO.
[…] cuando la legislación atinente reconozca la prerrogativa
ciudadana de sufragio no sólo en la elección de funcionarios de
los Poderes Ejecutivo, Legislativo y de los Ayuntamientos, sino
además que la extienda al ejercicio del derecho de voto en los
procedimientos de plebiscito o referéndum, es procedente el
juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano para impugnar los actos relacionados con los
referidos mecanismos de democracia directa.36
Al revisar la procedencia del JDC se abundará sobre algunos criterios
competenciales respecto de los asuntos de que pueden conocer cada una de las
distintas salas del TEPJF.
A. Jurisdicción y territorio
Debe recordarse que la jurisdicción de la Sala Superior se corresponde
con la totalidad del territorio nacional, mientras que las salas regionales ejercen
jurisdicción en los ámbitos territoriales que comprenden las circunscripciones
plurinominales en que se divide el país. Así, conforme con la actual división, el
ámbito territorial que corresponde a cada una de las salas regionales, es el
siguiente:37
1a Circunscripción. Con sede en la ciudad de Guadalajara, comprende
los estados de Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Jalisco,
Nayarit, Sinaloa y Sonora.
36 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 3, No. 7, 2010, pp. 42-44. 37 El 31 de julio de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Aviso por el que se hace del conocimiento público la integración, instalación, sede y domicilio de las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como las facultades de las Salas del propio Tribunal. En la misma fecha, se dictó el Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación número 7/2008, relativo a la remisión de asuntos de la competencia de las Salas Regionales, presentados ante la Sala Superior, mismo que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 5 de agosto de 2008.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 81
2a Circunscripción. Con sede en la ciudad de Monterrey, N.L.,
comprende los estados de Aguascalientes, Coahuila, Guanajuato, Nuevo León,
Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas.
3a Circunscripción. Con sede en la ciudad de Jalapa, Veracruz,
comprende los estados de Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco,
Veracruz y Yucatán.
4a Circunscripción. Con sede en la Ciudad de México o Distrito
Federal, comprende las entidades federativas siguientes: Distrito Federal,
Guerrero, Morelos, Puebla y Tlaxcala.
5a Circunscripción. Con sede en la ciudad de Toluca, México,
comprende los estados de Colima, Hidalgo, México y Michoacán.
Sin embargo, la competencia territorial es apenas un indicador en las
actividades desarrolladas por el TEPJF, puesto que, como veremos a
continuación, en diversos casos ha sido la labor interpretativa de la Sala Superior
la que ha definido la competencia para el conocimiento y resolución de los
asuntos sometidos al TEPJF.
B. Atracción y reenvío de asuntos
Por otra parte, no debe pasar desapercibido que a partir de la reforma
constitucional de 2007 y la correspondiente reforma legal de 2008, junto con la
definición de la permanencia de las salas regionales se introdujeron algunas
figuras novedosas, relacionadas con el trámite de los asuntos. En efecto, el
noveno párrafo del artículo 99 CPEUM señala:
La Sala Superior podrá, de oficio, a petición de parte o de
alguna de las salas regionales, atraer los juicios de que conozcan
éstas; asimismo, podrá enviar los asuntos de su competencia a
las salas regionales para su conocimiento y resolución. La ley
señalará las reglas y los procedimientos para el ejercicio de tales
facultades.
El órgano revisor constitucional introdujo así la posibilidad de la
facultad de atracción y el reenvío o delegación, respecto de los medios de
impugnación que son del conocimiento de las salas del TEPJF.
La regulación legal se encuentra en la fracción XVI, del artículo 189
LOPJF, que señala que es facultad de la Sala Superior “ejercer la facultad de
atracción, ya sea de oficio, o bien, a petición de parte o de alguna de las Salas
Regionales, para conocer de aquellos asuntos que por su importancia y
trascendencia así lo ameriten, de acuerdo con lo previsto en el artículo 189 Bis de
esta ley”. Mientras que el artículo 189-Bis LOPJF, prescribe lo siguiente:
82 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
La facultad de atracción de la Sala Superior a que se refiere la
fracción XVI del artículo anterior, podrá ejercerse, por causa
fundada y motivada, en los siguientes casos:
a) Cuando se trate de medios de impugnación que, a juicio de la
Sala Superior, por su importancia y trascendencia así lo
ameriten.
b) Cuando exista solicitud razonada y por escrito de alguna de
las partes, fundamentando la importancia y trascendencia del
caso.
c) Cuando la Sala Regional que conozca del medio de
impugnación lo solicite.
En el supuesto previsto en el inciso a), cuando la Sala Superior
ejerza de oficio la facultad de atracción, se lo comunicará por
escrito a la correspondiente Sala Regional, la cual, dentro del
plazo máximo de setenta y dos horas, remitirá los autos
originales a aquélla, notificando a las partes dicha remisión.
En el caso del inciso b), aquellos que sean partes en el
procedimiento del medio de impugnación competencia de las
Salas Regionales deberán solicitar la atracción, ya sea al
presentar el medio impugnativo; cuando comparezcan como
terceros interesados, o bien cuando rindan el informe
circunstanciado, señalando las razones que sustenten la
solicitud. La Sala Regional competente, bajo su más estricta
responsabilidad, notificará de inmediato la solicitud a la Sala
Superior, la cual resolverá en un plazo máximo de setenta y dos
horas.
En el supuesto contenido en el inciso c), una vez que el medio
de impugnación sea recibido en la Sala Regional competente
para conocer del asunto, ésta contará con setenta y dos horas
para solicitar a la Sala Superior la atracción del mismo,
mediante el acuerdo correspondiente, en el que se precisen las
causas que ameritan esa solicitud. La Sala Superior resolverá lo
conducente dentro de las setenta y dos horas siguientes a la
recepción de la solicitud.
La determinación que emita la Sala Superior respecto de ejercer
o no la facultad de atracción será inatacable.
La Sala Superior ha reiterado en diversas sentencias que “la doctrina
nacional coincide en definir a la facultad de atracción, como la aptitud o poder
legal para que un órgano jurisdiccional terminal atraiga hacia sí, el conocimiento
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 83
y resolución de un medio de impugnación, cuya competencia originaria recae en
un órgano jurisdiccional distinto” [SUP-SFA-17/2009].38
El Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (RITEPJF),39
establece en sus numerales 92 a 96 las reglas que rigen
para estas dos facultades. El artículo 92 RITEPJF, en su segundo párrafo, señala
que “a fin de privilegiar el pronto despacho de los asuntos, la Sala Superior podrá
emitir lineamientos y mecanismos para la expedita recepción y envío de los
asuntos en los cuales se solicite el ejercicio de la facultad de atracción”.
Respecto de la valoración casuística que realizan los juzgadores
electorales, el artículo 93 RITEPJF señala que “la determinación que dicte la
Sala Superior en ejercicio de la facultad de atracción se realizará ponderando las
particularidades de cada caso. No obstante, podrá dictar acuerdos generales en
los que establezca aquellos supuestos en los cuales deberá hacer uso de esa
potestad, los que en ningún caso podrán hacer nugatoria de manera permanente,
las facultades concedidas a las Salas Regionales para conocer de los asuntos de
su competencia”.
Asimismo, se prevé, en el artículo 94 RITEPJF que las notificaciones de
las resoluciones dictadas respecto de las solicitudes de ejercicio de la facultad de
atracción, se realizarán por el medio que resulte más expedito y eficaz, con el
objeto de hacerlas del conocimiento de los interesados a la mayor brevedad.
Respecto de la facultad de delegación, la LOPJF en su artículo 189,
fracción XVII, señala que es competencia de la SSTEPJF:
Remitir para su resolución a las Salas Regionales del Tribunal,
con fundamento en los acuerdos generales que dicte, los asuntos
de su competencia en los que hubiere establecido jurisprudencia,
atendiendo a un principio de racionalidad que privilegie la
pronta y expedita impartición de la justicia electoral. Dichos
acuerdos surtirán efectos después de publicados en el Diario Oficial de la Federación. La determinación que emita la Sala
Superior respecto de ejercer o no la facultad de delegación será
inatacable.
38 En la sentencia de la SUP-SFA-17/2009, se citan los siguientes criterios de la SCJN: “FACULTAD DE
ATRACCIÓN. REQUISITOS PARA SU EJERCICIO”, SJFG9, t. XXVII, abril de 2008, p. 150. Tesis: 1a./J. 27/2008. No. Registro: 169,885; “ATRACCIÓN. PARA EJERCER ESTA FACULTAD EN AMPARO EN REVISIÓN, LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN DEBE TOMAR EN CUENTA LAS PECULIARIDADES EXCEPCIONALES Y
TRASCENDENTES DEL CASO PARTICULAR Y NO SOLAMENTE LA MATERIA”, SJFG9, t. XXIV, noviembre de 2006, p. 195. Tesis: 2a./J. 123/2006. No. Registro: 173,950; “FACULTAD DE ATRACCIÓN. EL INTERÉS Y TRASCENDENCIA
QUE JUSTIFICAN SU EJERCICIO SON DE ÍNDOLE JURÍDICA”, SJFG9, t. XXIV, octubre de 2006, p. 335. Tesis: 2a./J. 143/2006. No. Registro: 174,097. 39 Diario Oficial de la Federación, 9 de octubre de 2009.
84 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
A diferencia de la facultad de atracción, la LOPJF no hace mayor
referencia a la figura. Por su parte el RITEPJF en su artículo 96, señala que en
los términos del artículo 189, fracción XVII, LOPJF, la SSTEPJF podrá delegar a
las Salas Regionales para su resolución, aquellos asuntos de su competencia en
los que hubiere dictado jurisprudencia, siempre que ello no provoque una demora
en los asuntos que implique la consecuente irreparabilidad de la violación
reclamada, de lo contrario, deberá resolverlos.
Por último debe mencionarse que el artículo 95 RITEPJF menciona que
la Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial deberá integrar al
sistema de captura, los datos y resoluciones que se dicten en los expedientes
relativos a la facultad de atracción y de delegación.
Tratándose del ejercicio de esta facultad, debe señalarse que la Sala
Superior ha recibido hasta enero de 2012, 5376 solicitudes,40
cuya distribución
por medio de impugnación de origen es la siguiente:
Tipo de medio Asuntos
JDC 5,290
JIN 2
JLI 3
JRC 67
RAP 13
Total 5,375
El número puede parecer muy elevado, pero debe señalarse que muchos
de los asuntos están relacionados o vinculados o fueron resueltos en una sola
sentencia que los acumuló.
Por otra parte, tratándose de la facultad de delegación, la SSTEPJF
remitió 978 JDC a la Sala Distrito Federal con fundamento en el Acuerdo
General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación número 3/2011, de doce de octubre de dos mil once, que ordena la remisión de asuntos de su competencia, para su resolución, a las salas
regionales.41
Dichos JDC eran impugnaciones presentadas contra un mismo
partido político, como se desprende de los puntos del mencionado acuerdo:
40 Debe mencionarse que de las 5376 solicitudes, una solicitaba el ejercicio de la facultad de atracción respecto de un medio de impugnación local. 41 Publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 17 de octubre de 2011.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 85
PRIMERO. Los juicios para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano que se
presenten en contra del Partido Acción Nacional, por
supuestas violaciones al derecho de afiliación,
vinculados con el procedimiento para ser miembro
activo o adherente del mismo, serán resueltos por la
Sala Regional que ejerza jurisdicción en la
circunscripción correspondiente al domicilio del
promovente.
SEGUNDO. Para el trámite de los asuntos que
encuadren en el supuesto previsto en el punto anterior,
deberá estarse a las siguientes reglas: […]
TERCERO. Si alguna de las Salas Regionales estima
motivadamente que un asunto remitido no se
encuentra en el supuesto previsto en el punto de
acuerdo primero, o bien que existen razones
relevantes para que la Sala Superior asuma su
competencia originaria, deberá enviar el expediente
exponiendo dichas razones.
CUARTO. La Secretaría General de Acuerdos de la
Sala Superior informará a los Magistrados integrantes
de la misma, sobre la aplicación del presente acuerdo
y de la información remitida por las Salas Regionales.
C. Aspectos competenciales relevantes
Debe mencionarse que la SSTEPJF ha establecido criterios interesantes
sobre la competencia que le corresponde en torno a la interpretación del texto
constitucional y el reconocimiento de nuevos derechos. Un ejemplo es la
jurisprudencia 22/2002 en donde señaló la competencia para conocer de
“posibles violaciones a normas constitucionales no electorales” a través del juicio
de revisión constitucional, lo cual, con la reforma de noviembre de 2007 y la del
10 de junio de 2011 se entiende aplicable al JDC. El argumento empleado
enfatizó que, del análisis de la CPEUM y de las LOPJF y LGSMIME,
se desprende la posibilidad de que la Sala Superior conozca de
violaciones a preceptos constitucionales que no guarden relación
con la materia electoral, es decir, cualquier acto de autoridad,
positivo o que implique una abstención, podrá combatirse a
través del medio de impugnación que corresponda, con
independencia del precepto constitucional que se estime
violado, siempre y cuando se cumpla con los requisitos
genéricos de procedencia y especiales establecidos en el propio
86 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
ordenamiento legal. Lo anterior en razón de que para proteger y
mantener el orden constitucional, se dispone de un sistema de
control que permite garantizar su observancia ante la posibilidad
de ser infringida o vulnerada por las autoridades, es decir,
mientras la supremacía constitucional consiste en que
ninguna autoridad, ley federal o local pueden contravenir la
Ley Fundamental, el control constitucional hace efectivo
dicho principio al otorgar los mecanismos necesarios para
garantizar que la Constitución sea respetada. En efecto, para
el pleno ejercicio de ese control, se requiere que los medios de
defensa y las autoridades competentes para conocerlos, estén
expresamente regulados en la Ley Fundamental. […] Así las
cosas, es incuestionable que, a través del juicio de revisión
constitucional electoral se puedan conocer posibles
violaciones al derecho de petición previsto en los artículos
8o. y 35, fracción V de la Constitución federal, siempre y
cuando: a) quien alegue la violación constitucional lo sea un
partido político, a través de su representante legítimo y b)
que el acto de omisión provenga necesariamente de una
autoridad local, administrativa o jurisdiccional, de carácter
electoral. [El énfasis es nuestro]42
De igual manera, se advierte que en la jurisprudencia 19/2010, derivada
de los SUP-JDC 3060/2009, 5 y 25 de 2010, la SSTEPJF enfatizó la posibilidad
de que aquellos “nuevos derechos” que se desprendan del conocimiento de las
impugnaciones planteadas, sean, en principio, competencia de la misma Sala
Superior:
COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR
CONOCER DEL JUICIO POR VIOLACIONES AL DERECHO DE SER
VOTADO, EN SU VERTIENTE DE ACCESO Y DESEMPEÑO DEL
CARGO DE ELECCIÓN POPULAR. Del análisis del desarrollo
histórico del sistema de medios de impugnación electoral y de la
interpretación sistemática y funcional de los artículos 41,
párrafo segundo, base VI, y 99, párrafos segundo y cuarto,
fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 184, 189, fracción I, inciso e), y 195 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 79,
párrafo 1, 80, párrafo 1, inciso d), y 83 de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se
colige que tanto la Sala Superior como las Salas Regionales del
42 Justicia Electoral, Suplemento 6, Año 2003, pp. 15-16.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 87
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tienen
competencia para conocer y resolver el juicio para la protección
de los derechos político electorales del ciudadano en las
hipótesis específicas previstas expresamente por el legislador
ordinario. En ese sentido, dado que la tutela del derecho
fundamental de ser votado, en su modalidad de acceso y
desempeño de un cargo de elección popular, no está
expresamente contemplada en alguno de los supuestos de
competencia de las Salas Regionales, se concluye que es la
Sala Superior la competente para conocer de esas
impugnaciones. [El énfasis es nuestro]43
En la jurisprudencia 10/2010, la SSTEPJF definió la competencia en los
casos de impugnaciones relacionadas con el acceso y desempeño de cargos
partidistas estatales y municipales, a favor de las salas regionales del TEPJF.
Dicho criterio proviene de los SUP-JDC 2975 y 3002 de 2009 y 22/2010:
COMPETENCIA. CORRESPONDE A LAS SALAS REGIONALES
CONOCER DE LAS IMPUGNACIONES VINCULADAS CON EL
ACCESO Y DESEMPEÑO DE CARGOS PARTIDISTAS ESTATALES Y
MUNICIPALES. […] si a la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación compete resolver las
impugnaciones promovidas respecto de la integración de los
órganos nacionales de los partidos políticos, así como de
cualquier conflicto interno relacionado con esa materia, a fin de
otorgar funcionalidad al sistema, la competencia de las Salas
Regionales para conocer de las impugnaciones vinculadas
con la elección de dirigentes distintos a los nacionales, es
decir, estatales y municipales, se surte también respecto de
todo aspecto inherente a la integración de los respectivos
órganos de los partidos políticos, esto es, con el acceso y
desempeño del cargo. [el énfasis es nuestro]44
Igual ocurre con la materia de los derechos políticos de los miembros de
pueblos y comunidades indígenas, en cuyo caso, la Sala Superior ha ido
construyendo un modelo competencial específico. Así, la tesis XXXV/2011,
derivada del SUP-JRC-24/2011, señala:
COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR
CONOCER DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN RELATIVOS A LA
INCORPORACIÓN EN EL CATÁLOGO DE COMUNIDADES QUE SE
43 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 3, No. 7, 2010, pp. 13-14. 44 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 3, No. 6, 2010, pp. 18-19.
88 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
RIGEN POR EL SISTEMA DE USOS Y COSTUMBRES. [...] se
desprende que si bien no está expresamente determinada en
la ley la competencia para conocer de los medios de
impugnación en los que se controvierte, entre otros, la
incorporación de una comunidad en el catálogo de las que se
rigen por el sistema de usos y costumbres, dada la naturaleza del
acto, de la autoridad que lo emite, debe concluirse que
corresponde conocer de esos medios de impugnación a la
Sala Superior.[El énfasis es nuestro]
El tema de la competencia no se agota en tales aspectos, pero da
muestras claras de la dinámica interpretativa que tiene la materia de los derechos
políticos y su protección a través del JDC. Al revisar los supuestos de
procedencia veremos algunos criterios adicionales en torno a la competencia de
las salas del TEPJF.
VII. REGLAS DE PROCEDENCIA
Las “reglas comunes aplicables a los medios de impugnación”
contenidas en los artículo 6-33 LGSMIME le resultan aplicables al JDC. Este
régimen general no merecerá mayor abundamiento en este trabajo, por ser
materia de otro ensayo, y nos ocuparemos sólo de las reglas que ostentan un
carácter específico, reguladas en los artículos 79-85 LGSMIME. Sin que esto sea
obstáculo para indicar algunas de esas reglas generales aplicables en la
tramitación del JDC.
El artículo 79.1 LGSMIME señala que el JDC “sólo procederá cuando el
ciudadano por sí mismo y en forma individual, o a través de sus representantes
legales, haga valer presuntas violaciones a sus derechos de votar y ser votado en
las elecciones populares, de asociarse individual y libremente para tomar parte en
forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los
partidos políticos”, siempre y cuando se cumpla con determinados requisitos.
El artículo 79.2 LGSMIME señala que también resultará procedente el
JDC “para impugnar los actos y resoluciones por quien teniendo interés jurídico,
considere que indebidamente se afecta su derecho para integrar las autoridades
electorales de las entidades federativas”. Ya mencionamos lo novedoso e
impreciso de este derecho político, sin embargo, respecto del aspecto
competencial puede señalarse que en la jurisprudencia 23/2011, derivada de los
acuerdos de Sala dictados en los SUP-JDC-9880 y 9881 de 2011 y SUP-JRC-
258/2011, se consideró:
COMPETENCIA. LAS SALAS REGIONALES DEBEN CONOCER DE
LOS JUICIOS RELACIONADOS CON LA INTEGRACIÓN DE
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 89
AUTORIDADES ELECTORALES LOCALES, CUYA ACTUACIÓN NO
INCIDA EN LA ELECCIÓN DE GOBERNADOR O JEFE DE
GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. […] se colige que
corresponde a las Salas Regionales del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, conocer de los juicios para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano y
de revisión constitucional electoral, promovidos en relación con
las elecciones de autoridades municipales, diputados locales y
titulares de los órganos político-administrativos de las
demarcaciones del Distrito Federal. En consecuencia, las Salas
Regionales deben conocer de los juicios promovidos contra
actos y resoluciones relacionados con la integración de las
autoridades electorales locales, cuya actuación se circunscriba a
la organización, desarrollo y vigilancia de los comicios en los
que se elijan dichas autoridades, cuando no incida en la elección
de Gobernador o Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
Asimismo, de manera previa en la jurisprudencia 3/2009, se había
señalado:
COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR DEL
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN CONOCER DE LAS IMPUGNACIONES
RELACIONADAS CON LA INTEGRACIÓN DE LAS AUTORIDADES
ELECTORALES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. [...] se
concluye que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación es competente para conocer de las
impugnaciones de actos o resoluciones vinculados con la
designación de los integrantes de las autoridades electorales de
las entidades federativas, sea mediante juicio para la protección
de los derechos político-electorales del ciudadano o juicio de
revisión constitucional electoral, porque como máxima
autoridad jurisdiccional electoral le corresponde resolver todas
las controversias en la materia, con excepción de las que son
competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y las salas regionales, sin que la hipótesis mencionada
esté dentro de los supuestos que son del conocimiento de éstas,
además de que en el ámbito electoral local debe velar por la
observancia de los principios de imparcialidad, independencia,
legalidad y objetividad que rigen los procesos electorales.45
45 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, No. 4, 2009, pp. 13-15.
90 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
La jurisprudencia 2/2012, derivada de los SUP-JDC 1121/2008 y 1156 y
1169 de 2010, estableció la improcedencia del JDC contra actos de asociaciones
y sociedades civiles adherentes a un partido político por su especial naturaleza
jurídica:
JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-
ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDENTE CONTRA
ACTOS DE ASOCIACIONES Y SOCIEDADES CIVILES
ADHERENTES A UN PARTIDO POLÍTICO. […] se advierte que el
juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano procede para controvertir actos de la autoridad
electoral y de los partidos políticos; por tanto, el referido medio
de impugnación es improcedente contra actos de asociaciones y
sociedades civiles adherentes a partidos políticos, cuando se
trate de entidades de carácter autónomo e independiente, que no
se rijan por la normativa electoral o partidista, ya que no tienen
como objetivo promover la participación del pueblo en la vida
democrática, contribuir a la representación nacional y hacer
posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder
público, ni sus actividades se vinculen directa e inmediatamente
con los comicios y los derechos político-electorales de los
ciudadanos.
Otro supuesto de improcedencia es el relativo a la revocación de
mandato. La SSTEPJF en la tesis XVIII/2008, derivada del SUP-JDC-132/2008,
consideró que no existe la afectación a derechos políticos exigida para la
procedencia del JDC, por tratarse de una medida excepcional de naturaleza
político-legislativa y por tanto no electoral:
REVOCACIÓN DE MANDATO. EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN
DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO
ES IMPROCEDENTE PARA IMPUGNARLO. El mandato en materia
político-electoral es la expresión de la soberanía del pueblo al
otorgar la representación del poder político a quien fue electo
democráticamente mediante elecciones libres, periódicas y
auténticas para ejercer un cargo de elección popular durante el
periodo de ley. Con base en lo anterior, y de una interpretación
funcional del artículo 115, fracción I, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los numerales
79 y 80, de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, es posible establecer que el
juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano no procede contra la revocación del mandato,
cuando constituye una medida excepcional prevista
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 91
constitucionalmente, cuyo control excede de la jurisdicción
en materia electoral. En efecto, conforme a los citados
preceptos legales, para la procedencia del juicio referido se
exige una afectación a los derechos político-electorales del
ciudadano, entre ellos, el derecho de ser votado que abarca el
desempeño del cargo. Sin embargo, el artículo constitucional
mencionado prevé una excepción a la regla general citada, al
disponer que las legislaturas de los Estados podrán revocar
el mandato de alguno de los miembros de los ayuntamientos
locales, en los términos previstos por el propio artículo y la
legislación secundaria, de lo que se sigue que, se trata de una
medida excepcional de naturaleza político-legislativa
autorizada por el propio sistema jurídico que resulta ajena a
la materia electoral y, consecuentemente, del ámbito de
protección del juicio mencionado.46
Respecto de los demás derechos, de manera adicional, el artículo 80
LGSMIME señala hipótesis precisas sobre la procedencia del JDC. Así, dicho
medio de impugnación procederá en los siguientes casos:
a) Cuando habiendo cumplido con los requisitos y trámites
correspondientes, no hubiere obtenido oportunamente el
documento que exija la ley electoral respectiva para ejercer
el voto (credencial para votar con fotografía);
b) Cuando habiendo obtenido oportunamente el documento a
que se refiere el inciso anterior, no aparezca incluido en la
lista nominal de electores de la sección correspondiente a su
domicilio;
c) Cuando considere haber sido indebidamente excluido de la
lista nominal de electores de la sección correspondiente a su
domicilio;
d) Cuando considere que se violó su derecho político-electoral
de ser votado porque, habiendo sido propuesto por un partido
político, le sea negado indebidamente su registro como
candidato a un cargo de elección popular. En los procesos
electorales federales, si también el partido político interpuso
recurso de revisión o apelación, según corresponda, por la
negativa del mismo registro, el Consejo del Instituto, a
solicitud de la Sala que sea competente, remitirá el
expediente para que sea resuelto por ésta, junto con el juicio
promovido por el ciudadano;
46 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 1, No. 2, 2008, pp. 68-69.
92 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
e) Cuando habiéndose asociado con otros ciudadanos para tomar
parte en forma pacífica en asuntos políticos, conforme a las
leyes aplicables, consideren que se les negó indebidamente
su registro como partido político o agrupación política;
f) Cuando considere que un acto o resolución de la autoridad es
violatorio de cualquier otro de los derechos político-
electorales (asociación, afiliación o a integrar autoridades
electorales locales), y
g) Cuando considere que los actos o resoluciones del partido
político al que está afiliado violan alguno de sus derechos
político-electorales. Lo anterior es aplicable a los
precandidatos y candidatos a cargos de elección popular aún
cuando no estén afiliados al partido señalado como
responsable de la vulneración.
El artículo 80.2 LGSMIME establece que el JDC “sólo será procedente
cuando el actor haya agotado todas las instancias previas y realizado las
gestiones necesarias para estar en condiciones de ejercer el derecho político-
electoral presuntamente violado, en la forma y en los plazos que las leyes
respectivas establezcan para tal efecto”.
El artículo 80.3 LGSMIME señala que en el supuesto de supuesta
vulneración de derechos político-electorales por actos o resoluciones de partidos
políticos (art. 80.1.g LGSMIME) los ciudadanos deberán agotar previamente las
instancias de solución de conflictos previstas en las normas internas del partido
de que se trate, salvo que los órganos partidistas competentes no estuvieren
integrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos, o dichos órganos
incurran en violaciones graves de procedimiento que dejen sin defensa al
quejoso. En estos últimos casos se podrá acudir per saltum a la justicia electoral
de manera directa.
Tratándose de vulneraciones al derecho político de votar, relacionados
con la autoridad encargada de la expedición de credenciales e inclusión-
exclusión en la lista nominal de electores, el artículo 81.1 LGSMIME señala que
los ciudadanos agraviados deberán agotar previamente la instancia administrativa
que establezca la ley. Se menciona que en dicho casos, “las autoridades
responsables les proporcionarán orientación y pondrán a su disposición los
formatos que sean necesarios para la presentación de la demanda respectiva”.
A continuación estudiaremos, diversos aspectos relacionados con la
procedencia del JDC.
En los preceptos contenidos en los artículos 80.2, 80.3 y 81.1
LGSMIME el legislador incorporó como requisito de procedibilidad el
agotamiento de las instancias previas, es decir la exigencia de que se estuviera en
presencia de actos definitivos y firmes.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 93
Dicho requisito se reitera al analizar el artículo 10.1.d) LGSMIME que
señala que los medios de impugnación en materia electoral serán improcedentes
Cuando no se hayan agotado las instancias previas establecidas
por las leyes, federales o locales, o por las normas internas de
los partidos políticos, según corresponda, para combatir los
actos o resoluciones electorales o las determinaciones de estos
últimos, en virtud de las cuales se pudieran haber modificado,
revocado o anulado, salvo que se considere que los actos o
resoluciones del partido político violen derechos político-
electorales o los órganos partidistas competentes no estuvieren
integrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos, o
dichos órganos incurran en violaciones graves de procedimiento
que dejen sin defensa al quejoso.
Lo establecido actualmente en el artículo 10.1.d) LGSMIME se
corresponde con el contenido de la jurisprudencia 4/2003, derivada de los SUP-
JDC 807 y 1181 de 2002, y 5 de 2003, que estableció:
MEDIOS DE DEFENSA INTERNOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.
SE DEBEN AGOTAR PARA CUMPLIR EL PRINCIPIO DE
DEFINITIVIDAD.- […] permite arribar a la conclusión de que los
medios de defensa que los partidos políticos tienen obligación
de incluir en sus estatutos, conforme al citado artículo 27,
forman parte de los juicios y recursos que se deben agotar
previamente, por los militantes, como requisito de
procedibilidad, para acudir a los procesos impugnativos
establecidos en la legislación electoral, en defensa de sus
derechos político-electorales que estimen conculcados por parte
de los órganos o dirigentes de un partido político, siempre y
cuando: 1. Los órganos partidistas competentes estén
establecidos, integrados e instalados con antelación a los hechos
litigiosos; 2. Se garantice suficientemente la independencia e
imparcialidad de sus integrantes; 3. Se respeten todas las
formalidades esenciales del procedimiento exigidas
constitucionalmente, y 4. Que formal y materialmente resulten
eficaces para restituir a los promoventes en el goce de sus
derechos político-electorales transgredidos. De manera que,
cuando falte algún requisito o se presenten inconvenientes a que
su inexistencia da lugar, no existe el gravamen procesal
indicado, sino que tales instancias internas quedan como
optativas, ante lo cual el afectado podrá acudir directamente a
las autoridades jurisdiccionales, per saltum, siempre y cuando
acredite haber desistido previamente de las instancias internas
94 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
que hubiera iniciado, y que aún no se hubieran resuelto, a fin de
evitar el riesgo de la existencia de dos resoluciones
contradictorias. Para arribar a la anterior conclusión, se tiene en
cuenta lo siguiente: los partidos políticos están elevados
constitucionalmente al rango de entidades de interés público, en
razón de las importantes actividades que la Carta Magna les
confiere, como: a) promover la participación del pueblo en la
vida democrática, b) contribuir a la integración de la
representación nacional, y c) hacer posible, como organización
de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
Para la realización de estos fines, el Estado tiene la obligación
de otorgarles prerrogativas, e incluso la ley secundaria les
confiere el monopolio para la postulación de candidatos,
circunstancias que los erige en protagonistas indispensables de
los procesos electorales y les otorga un status de relevancia
frente a los ciudadanos, incluyendo a los de su propia
membresía. Los ciudadanos ingresan a un partido político con el
cúmulo de derechos fundamentales consignados en la
Constitución y en las leyes, los que se incrementan y robustecen
con los que adquieren dentro del partido, pues el derecho de
asociación política para formar parte de un partido, tiene por
objeto que los ciudadanos, al unirse con otros, puedan potenciar
y optimizar sus derechos político-electorales. Por la interacción
que puede tener lugar al interior del partido político, es posible
que tales derechos resulten violados. Los partidos políticos
requieren del establecimiento de un conjunto de medios de
impugnación a favor de sus militantes, en virtud de que, según
se infiere de las disposiciones constitucionales interpretadas y
de su naturaleza, deben ser entidades regidas por los postulados
democráticos, dentro de los cuales, conforme a lo establecido en
el artículo 27 citado, resulta indispensable la institución de
medios efectivos y eficaces de defensa del conjunto de derechos
político-electorales de los militantes, frente a la actuación de los
órganos directivos del partido que los vulneren. La jurisdicción
corresponde exclusivamente a los órganos del Estado idóneos
para su ejercicio, y no puede delegarse, sino por una ley
sustentada constitucionalmente, de lo cual se concluye que la
facultad de los partidos políticos para establecer en sus estatutos
las instancias encaminadas a la resolución, prima facie, de sus
conflictos jurídicos internos, sin constituir el ejercicio de la
función jurisdiccional exclusiva del Estado, es una función
equivalente a la jurisdicción, que los coloca en condiciones de
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 95
alcanzar la calidad de organizaciones democráticas, pues con
esos medios de defensa se puede conseguir, en principio, el
objeto de la función jurisdiccional, consistente en remediar la
violación de los derechos político-electorales de los militantes,
con lo cual la acción de los tribunales jurisdiccionales estatales
queda como última instancia. La instrumentación de esas
instancias internas debe apegarse a los mandamientos
constitucionales y legales establecidos para la jurisdicción, lo
que inclusive debe ser verificado por la máxima autoridad
electoral administrativa, como requisito sine qua non para su
entrada en vigencia, según lo previsto por los artículos 30 y 31
en cita, lo que sitúa a los estatutos partidarios en un rango
superior a los de otras asociaciones; asimismo, esta obligación
de los partidos políticos de instrumentar medios de defensa para
sus militantes, se traduce en la correlativa carga para estos de
emplear tales instancias antes de ocurrir a la jurisdicción del
Estado, a fin de garantizar, al máximo posible, la capacidad
auto-organizativa de los partidos políticos en ejercicio de la más
amplia libertad, pero asegurar, al mismo tiempo, el respeto
irrestricto a los derechos individuales de sus miembros, dejando
a salvo la garantía esencial que representa para éstos la
jurisdicción. Lo anterior encuentra armonía con la interpretación
gramatical del artículo 10, apartado 1, inciso d), de referencia,
pues la expresión utilizada por el precepto cuando establece los
medios previstos en las leyes federales o locales, no determina
que se trate de medios creados y regulados directa y totalmente
por tales leyes, sino sólo que los haya previsto, por lo que es
admisible que el legislador disponga en la ley (prevea) la
obligación de establecer la clase de medios de impugnación
intrapartidista, aunque remita para su regulación a los estatutos
de los partidos; supuesto que se da con el artículo 27, apartado
1, inciso g) que se interpreta.47
No abundaremos sobre la excepción a la exigencia mencionada, es decir
sobre el per saltum, remitiendo a un trabajo previo.48
Nos ocuparemos por ahora
de la noción de definitividad y firmeza exigidas.
47 Justicia Electoral, Suplemento 7, Año 2004, pp. 20-22. 48 Carlos Báez Silva y David Cienfuegos Salgado, “El per saltum en el derecho procesal electoral federal”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, DF, núm. 126, septiembre-diciembre de 2009, pp. 1201-1236.
96 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
De acuerdo con la Real Academia Española (RAE), lo definitivo es
aquello “que decide, resuelve o concluye”, acepción que se emplea en el mundo
jurídico al referirnos a una sentencia definitiva. De Santo se refiere a lo
resolutorio, lo decisivo.49
Así, lo definitivo es aquel acto de cualquier órgano que
concluye un determinado procedimiento, proceso o etapa de trámite.
La exigencia de la definitividad radica en la pretensión de que los actos
impugnados no puedan ser modificados, y que por ese solo hecho causen agravio
a quien los impugna. La RAE señala como acepciones principales de lo firme,
aquello que resulta “estable, fuerte, que no se mueve ni vacila”, así como lo
“entero, constante, que no se deja dominar ni abatir”. En lo que nos interesa, la
firmeza reside en la imposibilidad de que los actos o resoluciones que se
impugnan sean modificados, revocados o anulados por algún instrumento
jurídico. Sobre el particular, Leonel Castillo González señala que “la
definitividad exigida como requisito de procedibilidad se satisface cuando el acto
o resolución combatido resuelve la materia de que se trate o concluye de
cualquier modo, sin posibilidad de mera impugnación o modificación oficiosa
ante autoridades locales, con lo que incluye las resoluciones de fondo y las que
no lo deciden por falta de requisitos formales”.50
No debemos olvidar que tal exigencia quedará exceptuada en el caso de
que el agotamiento de los medios ordinarios de impugnación implique o
produzca un menoscabo para los derechos sustanciales del justiciable, sean
contrarios a sus derechos sustanciales o por que los trámites a realizar impliquen
una merma de las pretensiones planteadas; por lo que bajo dichas circunstancias
los promoventes están relevados del agotamiento u observancia del principio de
definitividad, ante lo cual podrán interponer su demanda con base en el principio
de per saltum. En este último punto se sigue el criterio establecido por la
SSTEPJF en la jurisprudencia 9/2001, derivada de los SUP-JDC 20, 27 y 28 de
2001, que señala:
DEFINITIVIDAD Y FIRMEZA. SI EL AGOTAMIENTO DE LOS
MEDIOS IMPUGNATIVOS ORDINARIOS IMPLICAN LA MERMA O
EXTINCIÓN DE LA PRETENSIÓN DEL ACTOR, DEBE TENERSE
POR CUMPLIDO EL REQUISITO. El actor queda exonerado de
agotar los medios de impugnación previstos en la ley electoral
local, en los casos en que el agotamiento previo de los medios
de impugnación, se traduzca en una amenaza seria para los
derechos sustanciales que son objeto del litigio, porque los
trámites de que consten y el tiempo necesario para llevarlos a
49 Víctor de Santo, Diccionario de derecho procesal, 2ª ed., Buenos Aires, Argentina, Editorial Universidad, 1995, p. 91. 50 Leonel Castillo González, Reflexiones temáticas sobre el derecho electoral, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2006, p. 82.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 97
cabo puedan implicar la merma considerable o hasta la extinción
del contenido de las pretensiones o de sus efectos o
consecuencias, por lo que el acto electoral se considera firme y
definitivo. En efecto, la razón que constituye la base lógica y
jurídica para imponer al justiciable la carga de recurrir
previamente a los medios ordinarios, antes de acceder a la
justicia constitucional federal, radica en la explicación de
sentido común de que tales medios de impugnación no son
meras exigencias formales para retardar la impartición de la
justicia, obstáculos impuestos al gobernado con el afán de
dificultarle la preservación de sus derechos ni requisitos inocuos
que deben cumplirse para conseguir la tutela efectiva que les
garantiza la Constitución federal, sino instrumentos aptos y
suficientes para reparar, oportuna y adecuadamente, las
violaciones a las leyes que se hayan cometido en el acto o
resolución que se combata; y al ser así las cosas, se impone
deducir que, cuando ese propósito o finalidad no se puede
satisfacer en algún caso concreto, ya sea por las especiales
peculiaridades del asunto, por la forma en que se encuentren
regulados los procesos impugnativos comunes, o por las
actitudes de la propia autoridad responsable o de la que conoce
o deba conocer de algún juicio o recurso de los aludidos,
entonces se extingue la carga procesal de agotarlos, y por tanto
se puede ocurrir directamente a la vía constitucional, pues las
situaciones apuntadas imposibilitan la finalidad restitutoria
plena que por naturaleza corresponde a los procesos
impugnativos, lo que se robustece si se toma en cuenta que
en la jurisdicción electoral no existen medidas o procesos
cautelares, ni es posible fáctica ni jurídicamente retrotraer
las cosas al tiempo pasado en que se cometieron las
violaciones, mediante la reposición de un proceso electoral.
[El énfasis es nuestro]51
En la jurisprudencia 9/2008, derivada de los SUP-JDC, 343, 344 y 345
de 2008, la SSTEPJF sostuvo con relación al principio de definitividad lo
siguiente:
PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD. EL JUICIO PARA LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL
CIUDADANO ES EL MEDIO IDÓNEO PARA LOGRAR LA
RESOLUCIÓN DEL RECURSO INTRAPARTIDISTA Y EL
51 Compilación Oficial 2005, pp. 80-81.
98 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE AGOTAR LA CADENA
IMPUGNATIVA. […] para que un ciudadano pueda acudir a la
jurisdicción del Tribunal por violaciones a sus derechos
político-electorales, con motivo de actos u omisiones del partido
político al que se encuentre afiliado, tiene la obligación de
agotar, previamente, las instancias de solución de conflictos
previstas en sus normas internas. El cumplimiento de ese
requisito tiene como presupuesto que los procedimientos
previstos para la solución de conflictos establecidos en la
normatividad de los institutos políticos, cumplan con los
principios fundamentales del debido proceso legal, de modo que
éstos sean efectivos para reparar, oportuna y adecuadamente, las
violaciones que se hayan cometido con el acto o resolución que
se combata […]. En consecuencia, cuando presentado el
medio de defensa intrapartidario, el órgano responsable de
tramitar y resolver la instancia impugnativa, indebidamente
deja de resolver la controversia planteada, se aparta de los
principios inherentes al debido proceso que exige la
restitución efectiva en los términos que imponen los
preceptos constitucionales invocados, entonces se extingue,
por excepción y bajo ciertas condiciones, la carga procesal
de agotarlos, y se puede ocurrir directamente a la vía
constitucional, pues las situaciones apuntadas imposibilitan
la finalidad restitutoria plena que por naturaleza
corresponde a los procesos impugnativos. [El énfasis es
nuestro]52
Resultan numerosas las variedades de casos en los cuales se ha hecho
uso de la figura del per saltum, lo cual representa una cuestión relevante acerca
de la eficacia de que se ha dotado a la justicia electoral federal al introducirse
esta figura.
Finalmente, debe señalarse que en la tesis II/2009, derivada del JDC-
2676/2008, la SSTEPJF sostuvo que la sustanciación paralela de un juicio de
amparo no afecta el principio de definitividad exigido en el JDC, ello porque
dicho medio de control de la constitucionalidad es independiente de la cadena
impugnativa electoral:
DEFINITIVIDAD EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. LA
SUSTANCIACIÓN PARALELA DE UN JUICIO DE AMPARO ES
INDEPENDIENTE DE LA CADENA IMPUGNATIVA RESERVADA A
52 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 2, No. 3, 2009, pp. 22-23.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 99
LA MATERIA ELECTORAL. El principio de definitividad […]
debe ser analizado a la luz de la cadena impugnativa de los
medios ordinarios de impugnación propios de la materia
electoral. De lo anterior se sigue que la sustanciación paralela
de un juicio de amparo no trasciende al citado requisito, ni
define la improcedencia del juicio ciudadano, por no formar
parte de la referida cadena impugnativa en materia
electoral. [El énfasis es nuestro]53
Lo anterior también permite advertir una característica que ha sido
ampliamente utilizada por el TEPJF respecto del JDC: maximizar los derechos.
VIII. INTERÉS JURÍDICO, LEGITIMACIÓN Y PERSONERÍA
Tratándose de la defensa de derechos políticos a través del JDC, el
artículo 79.1 LGSMIME, dispone que este juicio podrá ser promovido por “el
ciudadano por sí mismo o a través de sus representantes legales” y en el artículo
79.2 LGSMIME se menciona “por quien teniendo interés jurídico”. En principio,
esto resulta aparentemente contradictorio si lo comparamos con el artículo
13.1.b) LGSMIME que señala que la interposición de un medio de impugnación
corresponde “los ciudadanos y los candidatos por su propio derecho, sin que sea
admisible representación alguna”. En este último caso, debe atenderse a lo
establecido en el régimen especial del JDC, que resulta más favorable a los
intereses de los ciudadanos. Al final de este apartado destacamos el elemento de
la legitimación tratándose de los derechos políticos de miembros de pueblos y
comunidades indígenas.
El artículo 79.1 LGSMIME establece una hipótesis adicional, tratándose
de la interposición del JDC por considerar que hubo una violación al derecho
político de asociación para tomar parte en forma pacífica en asuntos políticos,
cuando “se les negó indebidamente su registro como partido político o
agrupación política”, se establece que “la demanda deberá presentarse por
conducto de quien ostente la representación legítima de la organización o
agrupación política agraviada”. Esto en consonancia con el artículo 13.1.c)
LGSMIME.
En este aspecto, la Sala Superior ha definido al interés jurídico como el
presupuesto procesal para acceder a la sede jurisdiccional a dirimir conflictos,
para el acceso a la tutela de los derechos políticos y político-electorales, ante lo
que se ha establecido un esquema generalizado de procedencia, pues solamente
exige el cumplimiento de los requisitos propios de cada medio de impugnación
53 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 2, No. 4, 2009, pp. 37-38.
100 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
como mera excepción, pues dice la Sala que de una interpretación del artículo
10.1.b) LGSMIME, el interés jurídico se desprende de la infracción de algún
derecho sustancial del actor, y a la vez éste demuestra que la intervención del
órgano jurisdiccional es necesaria y útil para lograr la reparación de ese daño,
mediante la formulación de algún planteamiento tendiente a obtener una
sentencia que tenga el efecto de revocar o modificar el acto o resolución
reclamados, lo que producirá la consiguiente restitución al demandante en el
goce del pretendido derecho político-electoral violado, por lo tanto, si se
satisface lo anterior, existirá el interés jurídico.54
La jurisprudencia 7/2010, derivada de la contradicción de criterios SUP-
CDC-3/2010, prescribió la posibilidad de que sea la propia autoridad
jurisdiccional la que derive el cumplimiento del mencionado requisito:
INTERÉS JURÍDICO EN LA PROCEDENCIA DEL JUICIO PARA LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL
CIUDADANO, CUANDO SE ALEGAN PRESUNTAS VIOLACIONES
AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN MATERIA
POLÍTICO-ELECTORAL. […] para que el interés jurídico
procesal se surta si bien es necesario que el actor exprese en la
demanda que con el acto o resolución combatida se cometieron
violaciones a ese derecho y que lo vincule con el ejercicio de
alguno de los derechos político-electorales de votar, de ser
votado en las elecciones populares, de asociarse individual y
libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos
políticos, de afiliarse libre e individualmente a los partidos
políticos o de integrar las autoridades electorales de las
entidades federativas, ello no impide que, en caso de que el
actor no exprese esa vinculación en la demanda, del análisis de
ésta ese vínculo pueda ser advertido por el órgano jurisdiccional
competente y, en consecuencia, tener por acreditado el referido
requisito de procedencia.55
Asimismo, de manera clara el artículo 13.1.b) LGSMIME señala que
tratándose de candidatos, éstos “deberán acompañar el original o copia
certificada del documento en el que conste su registro”.
54 INTERÉS JURÍDICO DIRECTO PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. REQUISITOS PARA SU SURTIMIENTO. Tesis S3ELJ 07/2002. Compilación oficial 2005, pp. 152-153. 55 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 3, No. 6, 2010, pp. 28-29.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 101
A. Legitimación tratándose de comunidades indígenas
Aunque la reforma constitucional y legal permitió superar el criterio de
que no procedía la representación tratándose del JDC, debe destacarse que
tempranamente la SSTEPJF estableció un criterio trascendente para el acceso a la
justicia electoral al señalar en la tesis XXIV/2000, derivada del SUP-JDC-37/99
y en interpretación al contenido del artículo 4º CPEUM,56
PUEBLOS INDÍGENAS. SE DEBE GARANTIZAR A LOS
CIUDADANOS QUE LOS CONFORMAN UN EFECTIVO ACCESO A
LA JURISDICCIÓN ELECTORAL. En el artículo 4°, párrafo
primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se establece que, en la ley, se debe garantizar a los
integrantes de los pueblos indígenas “el efectivo acceso a la
jurisdicción del Estado”, lo cual, aunado a lo dispuesto en el
artículo 17, párrafos segundo y tercero, de la propia
Constitución, por cuanto a que los tribunales deben estar
expeditos para impartir justicia en los plazos y términos que
fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta,
completa e imparcial, así como el que se garantizará la
independencia judicial y la plena ejecución de sus resoluciones,
obligan a tener un mayor celo en la aplicación de las causas de
improcedencia que se prevén expresamente en la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y
las que derivan de la normativa aplicable en la materia. Una
intelección cabal del enunciado constitucional “efectivo acceso
a la jurisdicción del Estado”, derivada de una interpretación
sistemática y funcional de las disposiciones citadas, debe
entenderse como el derecho de los ciudadanos que
conforman las respectivas comunidades indígenas a lo
siguiente: a) La obtención de una sentencia de los órganos
jurisdiccionales del Estado; b) La real resolución del problema
planteado; c) La motivación y fundamentación de dicha decisión
jurisdiccional, y d) La ejecución de la sentencia judicial. Esta
última conclusión se apunta porque los integrantes de dichas
comunidades deben tener un acceso real a la jurisdicción del
Estado, no virtual, formal o teórico, por lo que se debe
dispensar una justicia en la que se puedan defender sin que
56 En la compilación de jurisprudencia se señala que “el contenido del primer párrafo del artículo 4.° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual se interpreta en la presente tesis, corresponde con el 2.º, Apartado A, fracción VIII, del ordenamiento vigente a la fecha de publicación de la presente Compilación”. Compilación oficial 2005.
102 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
se interpongan impedimentos procesales por los que
indebidamente se prescinda de sus particulares
circunstancias, ya que la efectividad de la administración de
justicia electoral debe traducirse en un actuar que sustraiga
al ciudadano de esas comunidades de una resolución o
sentencia alejada de formalismos exagerados e innecesarios,
para que, en forma completa y real, el órgano jurisdiccional
decida materialmente o en el fondo el problema planteado.
[El énfasis es nuestro]57
En igual tenor está el criterio sustentado en la tesis XX/2008, derivada
de los SUP-JDC-2542 y 2568 de 2007:
COMUNIDADES INDÍGENAS. EL ANÁLISIS DE LA LEGITIMACIÓN
ACTIVA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO, DEBE
SER FLEXIBLE POR LAS PARTICULARIDADES DE SUS
INTEGRANTES. La interpretación sistemática de los artículos
2o., apartado A, fracción VIII, 17 y 133 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, apartado 1, de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2, 4,
apartado 1 y 12 del Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en
Países Independientes, y 2, 4, 9, 14 y 15 de la Ley Federal para
Prevenir y Eliminar la Discriminación conduce a considerar que
en el juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano promovido por integrantes de
comunidades o pueblos indígenas, que planteen el menoscabo o
detrimento de su autonomía para elegir a sus autoridades o
representantes por el sistema de usos y costumbres, el juzgador
debe analizar la legitimación activa de manera flexible por
las particularidades que revisten esos grupos o
comunidades, y las posibilidades jurídicas o fácticas que
tengan sus integrantes para allegarse de los elementos
necesarios para acreditarla, debiendo evitar en lo posible,
exigir requisitos o medidas que son propias del sistema
ordinario de acceso a la jurisdicción electoral, que puedan
impedir la impartición de justicia y el ejercicio de algún
derecho o su reconocimiento en favor de los mencionados
grupos o comunidades.58
57 Justicia Electoral, Suplemento 4, Año 2001, pp. 51-52. 58 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 1, No. 2, 2008, pp. 53-54.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 103
Finalmente, el primero de febrero de 2012, la SSTEPJF, en la
jurisprudencia 4/2012, derivada de los SUP-JDC 11 y 2569 de 2007 y 358 de
2008, estableció tratándose de la legitimación en materia de derechos políticos de
los miembros de pueblos y comunidades indígenas:
COMUNIDADES INDÍGENAS. LA CONCIENCIA DE IDENTIDAD ES
SUFICIENTE PARA LEGITIMAR LA PROCEDENCIA DEL JUICIO
PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-
ELECTORALES DEL CIUDADANO.- De la interpretación
sistemática de los artículos 2º, párrafo tercero, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10,
párrafo 1, inciso c), 15, apartado 2, 79 y 80, de la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se
colige que la conciencia de identidad es suficiente para acreditar
la legitimación para promover el juicio para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano con el carácter de
integrante de una comunidad indígena, con el objeto de que se
tutelen sus derechos conforme a las normas constitucionales y
consuetudinarias respectivas. Por tanto, basta que un ciudadano
afirme que pertenece a una comunidad indígena, para que se le
reconozca tal calidad.
La reforma constitucional de 10 de junio de 2011 seguramente será
crucial para configurar un nuevo modelo de legitimación procesal, a la vista de la
posibilidad de ampliar el acceso a la justicia electoral.
IX. TRAMITACIÓN Y SUSTANCIACIÓN
A. Identificación e integración de los expedientes
Si bien el trámite del JDC inicia, por regla general, con la presentación
de la demanda ante la autoridad señalada como responsable, también debe
atenderse al hecho de que el trámite formal corresponde al inicio de actuaciones
en las distintas salas del TEPJF, por ello conviene señalar lo relativo a la
identificación de los expedientes que se generan por tales impugnaciones.
En los Lineamientos generales para la identificación e integración de
expedientes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,59
del 3
59 http://www.te.gob.mx/Secretaria_general/acuerdos/superior/archivos/2011/Lineamientos_Expedientes.pdf Consulta del 20 de febrero de 2012.
104 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
de octubre de 2011, se señala que la identificación de los expedientes de juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano se hará a
partir de la integración de una clave con los siguientes elementos:
a) Las siglas de identificación asignadas a cada sala:
SUP Sala Superior
SG Sala Guadalajara
SM Sala Monterrey
SX Sala Xalapa
SDF Sala Distrito Federal
ST Sala Toluca
b) La denominación del medio de impugnación: en el caso del juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano las siglas
que hemos venido utilizando a lo largo de este trabajo: JDC.
c) El número progresivo del expediente. Al respecto los mencionados
Lineamientos señalan que el registro progresivo de cada tipo de asunto se hace
mediante enumeración ininterrumpida, a partir de uno, en previsión de la
cantidad de impugnaciones de la misma naturaleza que se pudieran presentar, y
d) El año correspondiente. Conforme con el Acuerdo General conjunto número 3/1999, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y del
Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, del seis de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, relativo a la referencia del año dos mil, los
Lineamientos señalan que se hará la enumeración progresiva por año calendario,
anotando los cuatro dígitos del año en que se presente el medio de
impugnación.60
Conforme con los lineamientos mencionados, los expedientes de JDC en
las diferentes salas se identifican de la siguiente manera, para el año 2013:
Sala Superior SUP-JDC-1/2013
Sala Guadalajara SG-JDC-1/2013
Sala Monterrey SM-JDC-1/2013
Sala Xalapa SX-JDC-1/2013
Sala Distrito Federal SDF-JDC-1/2013
Sala Toluca ST-JDC-1/2013
60 El artículo único de dicho Acuerdo señaló: “En los datos de identificación de los asuntos, acuerdos, tesis y documentos del Poder Judicial de la Federación del próximo año, después del número de orden progresivo ascendente que les corresponda, se anotará una línea diagonal y a continuación el número 2000 completo”. Diario Oficial de la Federación, 16 de diciembre de 1999.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 105
Estos datos corresponden a la identificación del expediente, sin
embargo, para un rápido manejo y acceso a la información relativa a cada medio
de impugnación, se elabora una portada en la cual aparecen diversos datos, como
se advierte en el ejemplo de portada de un expediente de JDC tramitado en la
Sala Superior:61
B. Presentación de la demanda
La demanda se presenta por escrito ante la autoridad responsable, dentro
de los cuatro días contados partir del día siguiente a aquél en que se tenga
conocimiento del acto o resolución impugnado, o se hubiese notificado de
conformidad con la ley aplicable (artículos 8 y 9 LGSMIME).
Los requisitos que deben cumplirse en el escrito donde se promueva el
JDC son: a) hacer constar el nombre del actor; b) señalar domicilio para recibir
notificaciones y, en su caso, a quien en su nombre las pueda oír y recibir; c)
acompañar el o los documentos que sean necesarios para acreditar la personería
del promovente; d) identificar el acto o resolución impugnado y al responsable
del mismo; e) mencionar de manera expresa y clara los hechos en que se basa la
impugnación, los agravios que cause el acto o resolución impugnado, los
preceptos presuntamente violados y, en su caso, las razones por las que se
solicite la no aplicación de leyes sobre la materia electoral por estimarlas
contrarias a la CPEUM; f) ofrecer y aportar las pruebas que tenga en su poder,
las que habrán de aportarse u las que deban requerirse, y, g) hacer constar el
nombre y la firma autógrafa del promovente.
El incumplimiento de algunos de los requisitos mencionados, trae
aparejado la improcedencia del medio de impugnación.
Se prevé sin embargo, artículo 9.2 LGSMIME, que si “la violación
reclamada versa exclusivamente sobre puntos de derecho, no será necesario
cumplir con el requisito” de ofrecer y aportar las pruebas, señalar las que se
aportarán y las que deben requerirse. Más adelante, el artículo 19.2 LGSMIME
señala que “la no aportación de las pruebas ofrecidas, en ningún supuesto será
motivo para desechar el medio de impugnación […] En todo caso, la Sala
resolverá con los elementos que obren en autos”.
Respecto de la presentación de la demanda, resulta aplicable lo señalado
por la Sala Superior en la jurisprudencia 11/2007, donde se consideró que “en
relación con el principio de economía procesal, se advierte que cuando el actor
pretenda acudir a la instancia constitucional, per saltum, una vez que se desistió
del medio de defensa ordinario, la presentación de la demanda ante la autoridad u
61 Véase http://www.te.gob.mx/Secretaria_general/acuerdos/superior/archivos/2011/Formatos/F_SalaSuperior.doc Consulta del 20 de febrero de 2012.
106 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
órgano responsable es correcta si lo hace, a su elección, ante la autoridad u
órgano emisor del acto reclamado o bien, ante la que estaba conociendo del
medio de defensa del cual desistió. […] en esa virtud, si bien en la etapa inicial
de un proceso las obligaciones se distribuyen: para el justiciable, en presentar la
demanda ante la autoridad u órgano responsable y, para el juzgador, en integrar
la relación procesal, esta regla no debe considerarse indefectiblemente aplicable,
cuando en la demanda se invoca la procedencia del juicio per saltum, al haberse
desistido del medio ordinario de defensa intentado, porque tal circunstancia
involucra a más de una autoridad, pues el promovente debe desistirse del medio
de impugnación ordinario ante el órgano o autoridad encargado de resolverlo y,
además, presentar la demanda, ante la autoridad responsable del acto, de modo
que, el considerar que indefectiblemente se debe acudir ante la autoridad
responsable, se traduce en una excesiva carga procesal, al tener que realizar dos
actuaciones, pese a tratarse de un mismo acto reclamado, ya que por regla
general el expediente integrado se encuentra ante la autoridad que está
conociendo del medio de impugnación ordinario, por lo que, debe estimarse
correcta la presentación de la demanda cuando se interpone ante alguna de las
autoridades u órganos involucrados en los términos mencionados”.62
C. Trámite y sustanciación
En las reglas particulares (arts. 79-85 LGSMIME) no se señalan reglas
específicas para el trámite y resolución de los JDC, lo cual remite al capítulo
respectivo de la LGSMIME (arts. 17-21) que establece las reglas generales.
Una vez presentada la demanda ante la autoridad que se considera
responsable, ésta, en términos del artículo 17.1 LGSMIME, bajo su más estricta
responsabilidad y de inmediato, deberá:
a) Por la vía más expedita, dar aviso de su presentación al
órgano competente del Instituto o a la Sala del Tribunal
Electoral, precisando: actor, acto o resolución impugnado,
fecha y hora exactas de su recepción, y
b) Hacerlo del conocimiento público mediante cédula que
durante un plazo de setenta y dos horas se fije en los estrados
respectivos o por cualquier otro procedimiento que garantice
fehacientemente la publicidad del escrito.
En los casos en que se pretenda impugnar un acto o resolución del
Instituto Federal Electoral (IFE), el artículo 17.2 LGSMIME señala que “cuando
62 PER SALTUM. LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA ES CORRECTA CUANDO SE REALIZA ANTE LA AUTORIDAD
EMISORA DEL ACTO RECLAMADO O ANTE LA QUE CONOCE DEL MEDIO DE IMPUGNACIÓN ORDINARIO DEL CUAL
DESISTE EL PROMOVENTE. Jurisprudencia 11/2007.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 107
algún órgano del Instituto reciba un medio de impugnación por el cual se
pretenda combatir un acto o resolución que no le es propio, lo remitirá de
inmediato, sin trámite adicional alguno, al órgano del Instituto o a la Sala del
Tribunal Electoral competente para tramitarlo”. Este mandato busca garantizar el
acceso a la justicia electoral de los justiciables, toda vez que impone a la
autoridad una obligación relacionada con la salvaguarda de los derechos que se
pretenden proteger con la interposición del JDC.
Una vez que se ha hecho pública la interposición del medio de
impugnación, los terceros interesados podrán comparecer, dentro del plazo de las
72 horas, mediante los escritos que consideren pertinentes. Tales escritos, en
términos del artículo 17.4 LGSMIME deberán cumplir con los requisitos
siguientes:
a) Presentarse ante la autoridad u órgano responsable del acto o
resolución impugnado;
b) Hacer constar el nombre del tercero interesado;
c) Señalar domicilio para recibir notificaciones;
d) Acompañar el o los documentos que sean necesarios para
acreditar la personería del compareciente [...];
e) Precisar la razón del interés jurídico en que se funden y las
pretensiones concretas del compareciente;
f) Ofrecer y aportar las pruebas […]; mencionar en su caso, las
que se habrán de aportar dentro de dicho plazo; y solicitar las
que deban requerirse, cuando el promovente justifique que
oportunamente las solicitó por escrito al órgano competente,
y no le hubieren sido entregadas, y
g) Hacer constar el nombre y la firma autógrafa del
compareciente.
El artículo 17.5 LGSMIME señala que el incumplimiento de cualquiera
de los requisitos previstos por los incisos a), b), e) y g) del párrafo anterior, será
causa para tener por no presentado el escrito correspondiente. Por su parte el
artículo 17.6 LGSMIME señala que no será necesario cumplir con la exigencia
probatorio del inciso f, “cuando la controversia verse exclusivamente sobre
puntos de derecho”
De acuerdo con el artículo 18.1 LGSMIME dentro de las 24 horas
posteriores a que fenezca el plazo de 72 horas de publicidad del medio de
impugnación, “la autoridad o el órgano del partido responsable del acto o
resolución impugnado deberá remitir” a la Sala competente del Tribunal
Electoral, tratándose del JDC, lo siguiente:
a) El escrito original mediante el cual se presenta el medio de
impugnación, las pruebas y la demás documentación que se
hayan acompañado al mismo;
108 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
b) La copia del documento en que conste el acto o resolución
impugnado y la demás documentación relacionada y
pertinente que obre en su poder;
c) En su caso, los escritos de los terceros interesados y
coadyuvantes, las pruebas y la demás documentación que se
haya acompañado a los mismos;
d) El informe circunstanciado, y
f) Cualquier otro documento que estime necesario para la
resolución del asunto.
El informe circunstanciado que, en lo conducente, deberá reunir los
requisitos previstos por el artículo 18.2 LGSMIME, a saber: a) en su caso, la
mención de si el promovente o el compareciente, tienen reconocida su
personería; b) Los motivos y fundamentos jurídicos que considere pertinentes
para sostener la constitucionalidad o legalidad del acto o resolución impugnado,
y, c) La firma del funcionario que lo rinde.
Conforme con las reglas señaladas en el artículo 19 LGSMIME, una vez
recibida la documentación en la Sala que corresponda, la sustanciación del JDC
se ajusta a lo siguiente:
El presidente de la Sala turnará de inmediato el expediente recibido a un
magistrado electoral, quien tendrá la obligación de revisar que el escrito del JDC
reúna los requisitos exigidos [19.1.a) LGSMIME].
El magistrado electoral propondrá a la sala competente el proyecto de
sentencia por el que se deseche de plano el medio de impugnación, cuando se dé
alguno de los supuestos previstos o se acredite cualquiera de las causales de
notoria improcedencia. Asimismo, cuando el promovente incumpla los requisitos
de personería o no identifique el acto o resolución impugnados y al responsable
de los mismos, y tales datos no se puedan deducir de los elementos que obren en
el expediente, se podrá formular requerimiento con el apercibimiento de tener
por no presentado el medio de impugnación si no se cumple con el mismo,
dentro de un plazo de veinticuatro horas contadas a partir del momento en que se
le notifique el auto correspondiente [19.1.b) LGSMIME].
Se prevé que si la autoridad u órgano partidista no envía el informe
circunstanciado dentro del plazo señalado en el artículo 18.1 LGSMIME, el JDC
se resolverá con los elementos que obren en autos y se tendrán como
presuntivamente ciertos los hechos constitutivos de la violación reclamada, salvo
prueba en contrario; lo anterior, sin perjuicio de la sanción que legalmente deba
ser impuesta a la autoridad u órgano partidista omisos [19.1.c) LGSMIME].
El magistrado electoral, en el proyecto de sentencia del JDC, propondrá
a la sala competente tener por no presentado el escrito del tercero interesado,
cuando se presente en forma extemporánea o se den los supuestos previstos en el
artículo 17.5 LGSMIME. Asimismo, cuando el compareciente incumpla el
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 109
requisito señalado en el artículo 17.4.d) LGSMIME, y éste no se pueda deducir
de los elementos que obren en el expediente, se podrá formular requerimiento
con el apercibimiento de que no se tomará en cuenta el escrito al momento de
resolver si no se cumple con el mismo dentro de un plazo de veinticuatro horas
contadas a partir del momento en que se le notifique el auto correspondiente
[19.1.d) LGSMIME].
Si el JDC reúne todos los requisitos establecidos por la LGSMIME, el
magistrado electoral, en un plazo no mayor a seis días, dictará el auto de
admisión que corresponda; una vez sustanciado el expediente y puesto en estado
de resolución, se declarará cerrada la instrucción pasando el asunto a sentencia.
En estos casos, se ordenará fijar copia de los autos respectivos en los estrados
[19.1.e) LGSMIME].
Cerrada la instrucción, el magistrado electoral procederá a formular el
proyecto de sentencia de sobreseimiento o de fondo, según sea el caso, y lo
someterá a la consideración del pleno de la Sala [19.1.f) LGSMIME].
Respecto de la omisión de la autoridad u órgano partidista de enviar
cualquier documento de los mencionados en el artículo 18 LGSMIME, “se
requerirá de inmediato su cumplimiento o remisión fijando un plazo de
veinticuatro horas para tal efecto, bajo apercibimiento que de no cumplir o no
enviar oportunamente los documentos respectivos”, el presidente de la Sala
competente del Tribunal Electoral tomará las medidas necesarias para su
cumplimiento, aplicando, en su caso, el medio de apremio que juzgue pertinente
[art. 20.1.a) LGSMIME].
Tratándose de la sustanciación, el artículo 21.1 LGSMIME señala una
importante atribución de los presidentes de las salas competentes del TEPJF, al
sustanciar el JDC: “podrán requerir a las autoridades federales, estatales y
municipales, así como a los partidos políticos, candidatos, agrupaciones,
organizaciones políticas y particulares, cualquier elemento o documentación que
obrando en su poder, pueda servir para la sustanciación y resolución de los
medios de impugnación. Asimismo, en casos extraordinarios, podrán ordenar que
se realice alguna diligencia o que una prueba se perfeccione o desahogue,
siempre que ello no signifique una dilación que haga jurídica o materialmente
irreparable la violación reclamada, o sea un obstáculo para resolver dentro de los
plazos establecidos, de conformidad con lo señalado en las leyes aplicables”.
D. Efectos, alcances y notificación de la sentencia
Corresponde ahora analizar los alcances y efectos de la sentencia del
JDC. De acuerdo con el artículo 84.1 LGSMIME, las sentencias que resuelvan en el
fondo los JDC serán definitivas e inatacables, y podrán tener como efecto:
confirmar el acto o resolución impugnado, o revocar o modificar el acto o
110 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
resolución impugnado y restituir al promovente en el goce del derecho político-
electoral que le haya sido violado.
A través de la labor interpretativa la SSTEPJF ha ampliado los efectos
de las sentencias en JDC. Así puede entenderse el contenido de la jurisprudencia
7/2003, derivada de los SUP-JDC 1, 2 y 32 de 2003, al señalar:
ACCIÓN DECLARATIVA. ES PROCEDENTE EN EL JUICIO PARA
LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO. La interpretación del artículo 79 de la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, permite arribar a la conclusión de que pueden
deducirse acciones declarativas por parte de los ciudadanos
en el juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano, cuando: a) una situación de hecho
produzca incertidumbre en algún posible derecho político-
electoral y b) que exista la posibilidad sería de que con esa
situación se afecte o perjudique en cualquier modo el
derecho. Para arribar a la anterior conclusión, se tiene en cuenta
que la acción declarativa o pretensión de declaración, se
encuentra reconocida en el derecho positivo mexicano, en el
artículo 1o., tanto del Código de Procedimientos Civiles del
Distrito Federal, como del Federal, pues de dichos preceptos se
desprende que no sólo es admisible una acción que tenga por
objeto la obtención de una condena, que se traduzca en un acto
material del reconocimiento del derecho alegado, sino también
la que únicamente persigue una declaración judicial
encaminada a eliminar la incertidumbre sobre una
determinada situación jurídica para conseguir la plena
certeza con fuerza vinculante, y si el artículo 79 que se
interpreta establece que el juicio para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano es el medio
jurisdiccional previsto por la ley para la protección de los
derechos citados, que establece como supuesto de procedencia
su presunta violación, la que se puede generar, además de los
casos típicos en los que un acto de autoridad administrativa
electoral afecta directamente algún derecho del ciudadano,
cuando por alguna situación o conducta de ésta, se origina un
estado de incertidumbre que da lugar a la seria posibilidad de
que el mencionado derecho resulte violado, caso en el cual se
requiere de una declaración judicial que disipe esa
incertidumbre, al dilucidar si el actor tiene o no el derecho cuya
posible afectación se reclama; como sería el caso de que la
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 111
autoridad electoral trate determinado asunto en alguna de sus
sesiones sin que se pronuncie formalmente de manera colegiada,
pero entre sus miembros se asuma una actitud de aceptación o
tolerancia con el mismo que revele una posición favorable que
ponga en seria posibilidad la afectación a un derecho subjetivo
del interesado. [El énfasis es nuestro]63
Respecto del alcance de la sentencia, debe mencionarse el caso especial
que se contempla en el artículo 85 LGSMIME, relacionado con el ejercicio del
derecho a votar por la falta de expedición de la credencial respectiva o inclusión
en las listas nominales:
cuando la sentencia que se dicte resulte favorable a los intereses
de los promoventes y la autoridad responsable, federal o local,
por razón de los plazos legales o por imposibilidad técnica o
material, no los pueda incluir debidamente en la lista nominal de
electores correspondiente a la sección de su domicilio, o
expedirles el documento que exija la ley electoral para poder
sufragar, bastará la exhibición de la copia certificada de los
puntos resolutivos del fallo así como de una identificación para
que los funcionarios electorales permitan que los ciudadanos
respectivos ejerzan el derecho de voto el día de la jornada
electoral, en la mesa de casilla que corresponda a su domicilio o,
en su caso, en una casilla especial en los términos de la ley de la
materia.
Respecto de los alcances de las sentencias, independientemente del
medio de impugnación que resuelvan, vale la pena mencionar que el
incumplimiento de las mismas, por parte de las autoridades obligadas, conlleva
una consecuencia importante: la pérdida “de la buena reputación”. En el SUP-
JRC-5/2009, la Sala Superior del TEPJF consideró que “la vigencia de un
sistema democrático de derecho exige que, entre otros sujetos obligados, las
autoridades se sometan al estado de derecho, lo que implica el cumplimiento de
los principios y valores establecidos en la Constitución Federal y en las
sentencias emitidas por órganos jurisdiccionales, dentro de los que se encuentra
este Tribunal Electoral, que interpreta y aplica esas disposiciones. […] Por ello,
el Presidente de un Instituto Electoral local, que actúa como árbitro en los
procesos democráticos correspondientes, debe observar los principios de
equidad y equilibrio entre las partes contendientes, por lo que no puede gozar de
buena reputación aquella persona que, ostentando tal cargo, retrase o evada el
cumplimiento de una sentencia emitida por un órgano jurisdiccional, en un
63 Justicia Electoral, Suplemento 7, Año 2004, pp. 5-6.
112 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
sistema democrático. Esta actitud de incumplimiento por parte de un
funcionario electoral, implica una falta de apego a sus obligaciones de cumplir y
hacer respetar la Constitución y la ley en forma imparcial”. Como puede
advertirse, éste es un alcance adicional que tienen las sentencias del TEPJF,
cuando son incumplidas.
En el caso de las sentencias que se dicten al resolver el JDC, la
LGSMIME regula su notificación tanto al actor y terceros interesados como a la
autoridad responsable. Respecto de los primeros, se señala que la notificación se
hará “a más tardar dentro de los dos días siguientes al en que se dictó la
sentencia, personalmente siempre y cuando haya señalado domicilio ubicado en
el Distrito Federal o en la ciudad sede de la Sala competente”. Se prevé que “en
cualquier otro caso […] la notificación se hará por correo certificado, por
telegrama o por estrados”.
En el caso de la autoridad u órgano partidista señalado como
responsable, la notificación se hará por oficio acompañado de copia certificada
de la sentencia, a más tardar dentro de los dos días siguientes al en que se dictó
la sentencia (artículo 84.2.b LGSMIME).
Finalmente, debe expresarse que el TEPJF puede aclarar sus sentencias.
Las salas del TEPJF en distintas ocasiones han realizado el estudio de incidentes
de aclaración de sentencia, por supuesto no solo en JDC sino en otros asuntos de
la competencia de las salas del TEPJF.64
La SSTEPJF en la jurisprudencia
11/2005, derivada de los SUP-JRC 10/2001 y 385/2004 y del SUP-JDC-
727/2004, señaló los elementos de tal institución procesal:
ACLARACIÓN DE SENTENCIA. FORMA PARTE DEL SISTEMA
PROCESAL ELECTORAL AUNQUE NO SE DISPONGA
EXPRESAMENTE. La aclaración de sentencia es un
instrumento constitucional y procesal connatural de los
sistemas jurídicos de impartición de justicia, que debe
estimarse inmersa en ellos, aun en los casos en que su
regulación no se aprecie en forma expresa en la legislación
electoral de que se trate. […]Para arribar a la anterior
conclusión, se toma en cuenta que el objeto de la jurisdicción,
cuyas bases se encuentran en el artículo 17 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, es resolver en forma
pacífica y por la vía jurídica, los litigios que se presentan
mediante resoluciones que determinan imperativamente, cuál de
los intereses opuestos se encuentra tutelado por el derecho, y
proveer eventualmente a la ejecución de las decisiones. Para
que esto surta la totalidad de sus efectos, resulta
64 Véanse por ejemplo: SUP-JDC-2638/2008 y SUP-JDC-2639/2008 acumulados; SUP-JRC-412/2010 y acumulados; SG-RAP-40/2009; SG-AG-13/2010; SUP-JIN-244/2006; SUP-CDC-3/2011.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 113
indispensable la claridad, precisión y explicitez de los fallos,
de manera que proporcionen plena certidumbre de los
términos de la decisión y del contenido y límite de los
derechos declarados en ella, porque en el caso contrario,
éstos pueden atentar contra la finalidad perseguida, al dejar
latente la posibilidad de posiciones encontradas de las
partes, ahora sobre el sentido de la resolución, y provocar
así un nuevo litigio sobre lo resuelto respecto a otro litigio.
Para remediar estas situaciones se ha considerado que sería
excesivo, gravoso y contrario a los fines de la justicia, exigir la
interposición y prosecución de algún recurso o medio de
defensa, ante el mismo tribunal o ante otro, con nueva
instrucción y otra resolución, para conseguir precisión en lo que
fue objeto de un proceso, cuando de una manera sencilla el
propio órgano jurisdiccional puede superar el error o
deficiencia, si se percata o se le pone en conocimiento, dentro
del tiempo inmediato que fijen las leyes aplicables, o en el que
razonablemente se conserva en la memoria actualizado el
conocimiento del asunto y de las circunstancias que
concurrieron en la toma de la decisión, cuando aún tiene el
juzgador a su alcance y disposición las actuaciones
correspondientes, así como los demás elementos que lo puedan
auxiliar para la aclaración, a fin de hacer efectivos los principios
constitucionales relativos a que la justicia debe impartirse de
manera pronta y completa. En consecuencia, a falta del citado
instrumento en la legislación positiva, el artículo 14 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
válidamente permite la aplicación de esta institución procesal,
por ser un principio general del derecho, y por tanto considera
existente la obligación del órgano jurisdiccional de resolver una
cuestión jurídica insoslayable. Conforme a lo dicho, y de
acuerdo a la tendencia en el derecho positivo mexicano, los
aspectos esenciales de la aclaración de sentencia son: a) Su
objeto es resolver la contradicción, ambigüedad, oscuridad,
deficiencia, omisión o errores simples o de redacción de la
sentencia; b) Sólo puede hacerse por el tribunal que dictó la
resolución; c) Sólo cabe respecto de cuestiones discutidas en
el litigio y tomadas en cuenta al emitirse el acto de voluntad
de la decisión; d) Mediante la aclaración no se puede
modificar lo resuelto en el fondo del asunto; e) La aclaración
forma parte de la sentencia; f) Sólo es admisible dentro de
un breve lapso, a partir de la emisión del fallo; y, g) Puede
114 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
hacerse de oficio o a petición de parte. La única excepción,
se daría en el supuesto de que estuviera rechazada o
prohibida expresamente por el sistema de derecho positivo
aplicable al caso.65
X. EL JDC EN LA PRÁCTICA DEL TEPJF
Hasta el 23 de enero de 2013, el TEPJF había recibido 97,936 JDC. De
acuerdo con la siguiente tabla se puede apreciar que el volumen ha crecido de
forma impresionante en los últimos años.
Año Recibidos
1996 5
1997 7,543
1998 109
1999 43
2000 1,453
2001 142
2002 1,184
2003 684
2004 1,001
2005 918
2006 2,441
2007 2,585
2008 3,326
2009 13,819
2010 3,407
2011 34,121
2012 24,777
2013 459
Total 97,936
El dato se puede leer en el sentido de que los ciudadanos han
considerado que el JDC es un medio idóneo para la satisfacción de sus
pretensiones acerca de los derechos de naturaleza política, aun con las
restricciones que hemos advertido al destacar el reconocimiento de la categoría
de derechos político-electorales.
En la actual integración, y hasta el 31 de diciembre de 2011, habían
acudido 96,372 ciudadanos a promover algún medio de impugnación. De ellos,
65 Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, pp. 8- 10.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 115
86,178, es decir el 89.4%, habían promovido JDC. No solo es interesante el dato
de que se trate del medio más promovido, sino que la participación de hombres y
mujeres muestra que del total de actores de JDC el porcentaje más alto (50.4%)
corresponde a mujeres.
Tipo de asunto Mujeres Hombres
JDC 43,405 42,773
50.4% 49.6%
Por otra parte, la protección de los derechos políticos se ha planteado
frente a los actos o resoluciones de las más diversas autoridades, destacando por
supuesto los partidos políticos, que han acumulado más del 56% de las
impugnaciones.
Autoridad Total
Partido 42,160
Registro Federal de Electores 11,618
Tribunal Estatal 9,355
Instituto Estatal Electoral 6,679
Legislatura Federal 1,701
IFE 1,474
Varias autoridades 543
Ayuntamiento 351
Legislatura Local 266
Coalición 214
Sala Superior 170
Ejecutivo Local 27
Sala Regional 25
Otros 25
Total general 74,608
Del total de asuntos llevados ante el TEPJF han sido fundados el 33.7%
y parcialmente fundados el 4.8%. De los 73043 JDC resueltos al 31 de enero de
2012, el 8.4% han sido infundados, sin embargo, llama también la atención que
el 37.6% de los JDC haya sido desechado y el 3% sobreseído.
La temática de dichos asuntos se puede observar en la siguiente tabla,
que lista la mayoría de los 73403 asuntos resueltos al 31 de enero de 2012:
116 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Tema Fundado Fundado
en parte Infundado Desechamiento Sobreseimiento
Vida interna de
partidos 12,987 173 3,645 12,649 617
Credencial para
votar 9,621 22 188 239 39
Resultados
electorales 173 27 450 6,240 699
Proceso interno 417 3,166 753 2,166 186
Derecho a
votar 2,717
Registro de
candidatos 226 37 549 1,659 54
Nuevo pacto
federal 835
Lista Nominal 823 159 117 22
Negativa/
cancelación de
registro de
partido o
agrupación
32 7 108 69 598
Otras
impugnaciones 49 23 71 324 9
Actos de
preparación 12 13 76 231 18
Integración de
autoridades
electorales
52 54 44 146 14
Voto en el
extranjero 142 67 25
Acceso y
ejercicio del
cargo
86 10 34 52 9
Procedimientos
sancionadores 20 7 36 15 5
Fiscalización 1 4 1 1
Total 24,641 3,539 6,184 27,485 2,271
En temas más específicos, a la fecha la actual integración del TEPJF
(2006-2012) ha conocido de 257 asuntos vinculados con elecciones por usos y
costumbres, provenientes de diez entidades federativas, de los cuales 198 fueron
JDC, es decir el 77% de los asuntos:
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 117
Entidad Año
Total 2007 2008 2009 2010 2011
Oaxaca 16 40 2 57 101 216
Sonora 9 9
Tlaxcala 1 2 3 3 9
Distrito
Federal 2 3 1 6
Michoacán 1 4 5
Estado de
México 3 3
Chiapas 2 1 3
Guerrero 2 1 3
Puebla 2 2
Tabasco 1 1
Total 21 43 21 63 109 257
JDC 13 40 14 54 77 198
Como puede advertirse la labor del TEPJF al resolver los JDC tiene una
riqueza mayúscula, sobre todo si se entiende que la labor judicial ha venido a
colmar las pretensiones que miles de ciudadanos tienen respecto a su concepción
sobre el derecho a participar en la vida pública del país.
XI. APUNTE FINAL
El 15 de julio de 2011, durante la presentación de un libro en la
Universidad Americana de Acapulco, el Dr. González Oropeza me indicó que
había que escribir sobre el juicio de protección de los derechos político-
electorales del ciudadano. Recuerdo aquel evento porque el Dr. González
Oropeza hizo hincapié en diversos aspectos de la justicia electoral: desde la
necesidad de entenderla con una perspectiva más amplia, hasta el hecho de
cuestionar sobre algunos cambios en el futuro próximo, por ejemplo, la
posibilidad de que las elecciones de rectores u otros funcionarios de las
universidades públicas pudieran ser cuestionados;66
o que se reconozca la
designación de gobernador interino como un acto impugnable ante la justicia
electoral; o la pertinencia de estructurar un principio de efectos generales para
66 Acababa de resolverse el expediente SUP-JRC-108/2010, en el cual se pretendía impugnar la elección de rector de la Universidad Autónoma de Guerrero.
118 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
aquellas sentencias en las que se controvierta la constitucionalidad de un
precepto legal.67
Otro de los participantes, Mario Mendoza Castañeda, rector de
la Universidad Americana de Acapulco, señaló que cuando un órgano
jurisdiccional edita un libro opta por hacer algo permanente, algo para la historia;
sin embargo, considero que juzgar también es algo permanente, algo para la
historia. Juzgar y editar van de la mano. El mejor ejemplo era la renovada
discusión sobre las sentencias dictadas en algunos de los amparos más conocidos
del siglo XIX: el amparo Morelos, el amparo Vega, el amparo León Guzmán, por
citar algunos.
Este breve trabajo trata de recoger esas dos visiones, innovar y
permanecer, de la justicia electoral. La invitación de la Dirección General de
Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional para participar en esta obra
colectiva, sirve de marco para afirmar que nadie puede dudar de que el TEPJF
con el tiempo y con imaginación jurídica logró rebasar los límites impuestos por
la interpretación de la SCJN mediante el control de convencionalidad (de manera
previa a la reforma de junio de 2011) y que, por encima de cualquiera crítica,
pues ningún órgano del Estado mexicano está exento de ellas, puede afirmarse
que ha realizado un buen papel en la construcción de un nuevo paradigma de los
derechos. Por ello, esta revisión espero dé pautas sobre las posibilidades que
tienen los justiciables que acuden ante el TEPJF a la luz de un nuevo régimen
general protector de los derechos, ahora sí reconocidos como derechos humanos.
La justicia electoral ha sido una interesante salida para el criterio,
firmemente consolidado, de la improcedencia del amparo en las cuestiones
políticas vía amparo. Estos 16 años recorridos deben ser revisados para entender
la gran transformación jurídica que supuso la reforma constitucional, primero en
1994 y luego 1996, que permitió el reconocimientos de nuevas vías de control
constitucional y legal. Tal revisión se antoja imprescindible a la luz de las
reformas de junio de 2011, que permiten numerosas expectativas, cuyo horizonte
invita a pensar en el rompimiento de diversos paradigmas.
Solo debatiendo, discutiendo y reflexionando estaremos en camino de
consolidar nuestras instituciones electorales. Ese es el camino, eficaz y
pertinente, para que en el corto plazo podamos realmente aspirar a la
consolidación de un Estado Constitucional, Democrático y Plural, como requiere
nuestro país.
El JDC con 16 años de experiencia acumulada es la guía de este nuevo
momento de la justicia electoral. No solo en el plano jurisdiccional, pues ha
quedado evidenciado que la jurisprudencia emitida por el TEPJF ha sido
retomada por el Congreso de la Unión en la discusión y aprobación de diversas
67 El caso en cita fue el artículo 154, párrafo octavo, de la Ley electoral del Estado de San Luis Potosí, cuya inaplicación se decretó sólo para quien había impugnado la aplicación del mismo, lo cual podía terminaba afectando la equidad en la contienda. Véase sentencia del SUP-JDC-2766/2008.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 119
reformas legislativas. Falta mucho qué hacer, pero la labor del TEPJF no se
detiene. Nuevas reflexiones sobre las interpretaciones que se susciten en el
proceso electoral 2012 serán necesarias para decidir sobre el futuro de la justicia
electoral, sobre su diseño y organización, sin olvidar que la labor jurisdiccional,
y por tanto la construcción de una doctrina jurisprudencial, ha terminado por
incidir en las reformas realizadas a la normatividad electoral. Tanto el legislador
nacional como el local han modificado en diversas ocasiones la legislación
electoral incorporando soluciones que fueron pronunciadas en el debate público
suscitado en los tribunales electorales.
En efecto, los avances que se han dado sirven de pauta para los
legisladores y juzgadores electorales en el ámbito local. El conjunto de ensayos
aquí reunidos le apuesta a contribuir a un replanteamiento de los medios de
impugnación en materia electoral, pero especialmente a aceptar un nuevo estadio
de la cultura jurídica nacional, estadio en el cual todas las órganos del poder
público, en sus distintos niveles, tienen un papel de primerísimo orden. Todos
deben contribuir a la discusión que propicie un adecuado diseño y regulación
respecto de la coexistencia de los JDC locales y federal.
Para apreciar en justicia al JDC, debe recalcarse que México no es sino
hasta 1996, es decir 149 años después de haberse instituido en el ordenamiento
federal mexicano el juicio de amparo, que se crea un mecanismo de tutela
jurisdiccional de los derechos políticos de los mexicanos: el juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano. A partir de
entonces, y no sin ciertas dificultades, el referido juicio ha servido para que, cada
vez con mayor frecuencia, los ciudadanos, y sobre todo los militantes de los
partidos políticos, traten de tornar plenamente efectivos sus derechos de
participación política. Eso, para nuestra cultura jurídica fue un cambio
trascendental, ojalá y así se advierta en este breve trabajo.
Los derechos políticos de los pueblos indígenas,
ante la justicia electoral en México
SUMARIO: 1. Antecedentes. 2. La defensa de los derechos
políticos indígenas. 3. El Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación como garante de los Derechos Políticos
indígenas en México. 3.1. Caso Tanetze de Zaragoza. 3.2. Caso
Filemón Navarro. 3.3. Caso Cherán. 3.4. Otros asuntos. Anulación de la elección de San Miguel Peras. Casos de
Valente Martínez Hernández y Arnulfo Hernández Moreno.
Caso elección de San Miguel Chimalapa. Caso elección San
Juan Bautista Guelache. Caso Shuta Yoma. 4. Conclusiones. 5.
Anexo. Tesis de jurisprudencia y criterios relevantes de la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. 6. Fuentes de consulta.
1. ANTECEDENTES
El derecho electoral mexicano permite el análisis de diversas
instituciones que pueden resultar novedosas a la luz del estudio tradicional de la
materia constitucional-electoral. Los derechos políticos de los pueblos indígenas
es una de esas instituciones que resulta de novedoso análisis, toda vez que
presenta diversas aristas que rompen con el paradigma tradicional de la defensa y
protección de los derechos políticos en vía jurisdiccional.
Para analizar este tema, debemos revisar previamente la inclusión en el
Derecho Mexicano del reconocimiento de un régimen diferenciado para los
pueblos y comunidades indígenas, lo cual resulta de reciente data.
Para quienes cultivan el derecho público mexicano, el estudio de los
derechos de los pueblos indígenas se ha vuelto una constante desde la década
pasada, especialmente con la reforma de agosto de 2001 al texto constitucional,
con la cual se estableció un amplio catálogo de derechos para los pueblos y
comunidades indígenas. Con este reconocimiento constitucional se estaba
tratando de concluir una serie de transformaciones en el derecho mexicano que
122 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
habían iniciado una década atrás con la suscripción por parte del estado
mexicano del convenio 169 de la OIT. En el ámbito constitucional, se había
experimentado una primera transformación en 1992 con la reforma al artículo
cuarto constitucional, que representó la primera mención constitucional
específica respecto de los derechos de los pueblos indígenas, bajo un régimen
diferenciado, aunque sumamente limitado.
Sería en agosto de 2001, cinco años después de la suscripción de los
acuerdos de San Andrés Larainzar, cuando podríamos ver concluida esta fase de
transformación del derecho mexicano. Por tanto, puede afirmarse, que en 2001,
se haría el reconocimiento de la realidad pluricultural del estado mexicano:
La Nación tiene una composición pluricultural sustentada
originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que
descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual
del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias
instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte
de ellas.
Este reconocimiento está a tono con la característica genérica que tienen
los estados contemporáneos: hoy no se puede hablar de ningún estado
homogéneo culturalmente, se puede afirmar que cualquier referencia a la
sociedad, al estado o, como ocurre en el caso mexicano, cuenta con el consenso
acerca de su multiculturalidad o pluriculturalidad. No se duda: los Estados
contemporáneos son pluriculturales.
Esta última afirmación no debe obviarse si se pretende derivar hacia el
hecho de que los Estados contemporáneos, en sus relaciones de Gobierno,
enfrentan cada vez mayor número de conflictos políticos y jurídicos derivados
precisamente de la diversidad cultural que les caracteriza. Esta realidad
pluricultural impone como una necesidad modificar las respuestas que el
ordenamiento prevé para la conflictiva social. El ámbito de la procuración y
administración de justicia es ejemplo de ello.
El reconocimiento de la pluriculturalidad trajo aparejado el
reconocimiento del pluralismo jurídico, lo cual exige y trae también adosado un
diálogo jurídico de naturaleza intercultural. A pesar de que en la discusión
política y jurídica podríamos encontrar algunos señalamientos, menciones o
discursos a favor de los pueblos indígenas o de los indios como se les llamaba, lo
cierto es que ello no pasaba de ser anecdótico. En el texto constitucional por
excelencia, el de 1857, lo que encontramos es el abandono u olvido de los
pueblos indígenas. La única mención rescatable parece ser el célebre discursos de
Ignacio Ramírez que está dirigido a los indígenas y, precisamente, se titula “A
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 123
los indios”.1 La discusión constitucional estuvo postergada durante más de siglo
y medio.
En el rubro que interesa, es en los tribunales donde vamos a ver la
discusión y consolidación de esos derechos. Aunque poco conocidos, los fallos
de los tribunales han modificado pautas interpretativas para dar cabida a las
novedosas prescripciones constitucionales. Asimismo, al lado de la discusión
jurídica, la última década ha permitido la discusión en sede política que ha
llevado también a la reforma jurídica en el ámbito local, con lo cual los
instrumentos están a punto para ser usados por los ciudadanos de los pueblos y
comunidades indígenas mexicanos.
Nos referiremos solo a los derechos de naturaleza política-electoral y a
la justicia electoral. Es decir, aquí enfatizaremos lo que ha ocurrido desde que los
tribunales electorales empezaron a conocer de los asuntos en los cuales se
discuten temas vinculados con la problemática política-electoral de los pueblos y
comunidades indígenas y de sus miembros. Me parece que una revisión general
hace falta, sin embargo, en esta ocasión me ceñiré al análisis de algunos casos
específicos. La selección de ellos, permite apreciar el cambio que representa para
el derecho mexicano la inclusión de estos derechos o conceptos en la
constitución federal y en las leyes y la exigencia de su cumplimiento ante los
órganos jurisdiccionales federales.
2. LA DEFENSA DE LOS DERECHOS POLÍTICOS INDÍGENAS
Tratándose de los derechos políticos de los pueblos indígenas, debemos
recordar que la parte final del siglo XIX se caracterizó por la idea de igualdad. El
concepto de igualdad estaba basado en que para que todos pudieran tener y
disfrutar de los derechos se requería que no se reconociera ninguna distinción, es
decir, una especie de prohibición de la discriminación que trajo aparejada más
discriminación para los pueblos y comunidades indígenas. En ese momento el
modelo político estaba basado en una elección indirecta y la exigencia de ciertos
requisitos para ejercer el derecho de voto activo y pasivo, es decir, se limitaban
los derechos políticos. Este modo de ser del derecho mexicano, determinó que
prácticamente hasta el siglo XX con la inclusión del voto directo y universal,
desde el texto de la ley electoral de 1911, pudiera empezar a cambiarse el
paradigma de la participación de los pueblos indígenas.
Por supuesto, sabemos que en el ámbito de la participación política
indígena los cambios fueron paulatinos y que, tratándose del reconocimiento
jurídico necesario para dicho cambio, fueron primero las entidades federativas
1 ALTAMIRANO, Ignacio Manuel: Biografía de Ignacio Ramírez El Nigromante, México, Fundación Colosio, El Colegio de Guerrero, 2012, pp. 103-105.
124 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
las que reconocieron que los pueblos y comunidades indígenas tenían unas
prácticas jurídicas distintas a las de la sociedad mestiza que merecían un régimen
diferenciado, basado en el respecto de las peculiaridades culturales de sus
instituciones políticas.
Las primeras constituciones que incorporaron prescripciones normativas
relacionadas con los usos y costumbres de los pueblos y comunidades indígenas
fueron las de los estados de Guerrero (en marzo de 1987), de Chiapas y Oaxaca
(en octubre de 1990), Querétaro (en noviembre de 1990) e Hidalgo (en octubre
de 1991). ¿Qué significa esto? Que el constitucionalismo local mexicano se
adelantó en el establecimiento de normas en los textos constitucionales que
reconocían esta diversidad pluricultural y a la vez reconocían esta diversidad
jurídica, relacionadas, en lo que interesa al derecho electoral, con los procesos
electivos de la autoridad de sus respectivas comunidades.
Después de la reforma constitucional de 1992, otras entidades seguirían
el ejemplo de incorporar en sus textos constitucionales prescripciones sobre este
reconocimiento de la pluriculturalidad: San Luis Potosí y Sonora, en 1992;
Veracruz y Nayarit, en 1993; Durango, Jalisco y Chihuahua, en 1994; México, en
1995; Campeche, en 1996; Quintana Roo, en 1997; y, Michoacán, en 1998.
En este periodo también se daría uno de los más importantes cambios de
dirección en el derecho electoral mexicano: la justicia electoral. Con un
comienzo vacilante, el reconocimiento de vías para la solución de conflictos
electorales, en una dimensión distinta a los tradicionales colegios electorales, la
arena académica comenzó una discusión postergada desde fines del siglo XIX,
relativa a la no justiciabilidad de las cuestiones políticas, específicamente la no
procedencia del amparo para proteger derechos de naturaleza política. Situación
que ha sido sostenida desde hace más de 130 años bajo el argumento de que los
derechos políticos no tenían la naturaleza de garantías individuales, respecto de
las cuales sí procedía el juicio de amparo.
En 1996, con la inclusión de la justicia electoral en el ámbito del Poder
Judicial de la Federación, se reconoció también un nuevo tipo de mecanismos
que a la larga iban a resultar de sumo interés para la defensa de los derechos
políticos de los pueblos indígenas. En el caso particular me refiero a una de las
más reconocidas vías que pueden utilizarse ante el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación (TEPJF): el juicio para la protección de los derechos
políticos del ciudadano, conocido como JDC por las siglas que utiliza dicho
tribunal en su organización interna.
Este juicio para la protección de los derechos político-electorales de sus
ciudadanos (JDC) vino a cambiar radicalmente la idea que se tenía de la
protección de los derechos políticos. Desde finales del siglo XIX, cuando quedó
zanjada la discusión acerca de la posible justiciabilidad de los derechos políticos
en la célebre controversia entre las posiciones sostenidas por dos presidentes de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación: por un lado José María Iglesias, por
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 125
otro lado, Ignacio Vallarta. La opinión del segundo se impondría: los tribunales
no deberían contaminarse con la revisión y resolución de asuntos políticos y por
tanto no había posibilidad de hacer valer por la vía jurisdiccional los derechos
políticos de los ciudadanos. Ese es el origen discursivo que llevó a una
prohibición para que a través del juicio de amparo pudieran protegerse los
derechos de naturaleza política.
Este criterio se ha mantenido vigente a lo largo de todo el siglo XX y
hasta este momento. La Suprema Corte, en su momento, dictó criterios que
establecían que los derechos políticos no podían defenderse a través del juicio de
amparo porque tales derechos políticos no se reconocían como garantías
individuales que era el objeto de protección del juicio de amparo. Los años
ochenta fueron el momento en el cual el eslogan aquel de “los derechos políticos,
también son derechos humanos” empezaba a generar la idea de que merecían una
protección, merecían una defensa a través de los tribunales, lo cual se haría
realidad hasta 1996, cuando esta defensa se instituye por la vía del JDC.
Lo relevante del JDC es que aparece en un momento en el cual se están
discutiendo, por un lado los mecanismos de participación ciudadana pero
también se está reconociendo en la Constitución las posibilidades de que los
derechos de los pueblos y comunidades indígenas, esas prácticas jurídicas
conocidas como usos y costumbres, empezaran a surtir efecto en el marco
jurídico mexicano y pudieran hacerse valer ante los tribunales. Es precisamente
el análisis de este JDC, el que nos permite advertir que los tribunales federales y
en específico el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha sido el
espacio idóneo para la discusión y en su momento para la aplicación de las
normas relacionadas con los derechos políticos de los pueblos y comunidades
indígenas. La materia electoral que ha sido una materia expansiva como lo han
señalado algunos autores, se ha caracterizado por el crecimiento de los criterios
en torno a la efectividad de los derechos políticos.
En el caso particular me permito traer a colación el contenido del
artículo segundo constitucional, pero solo en lo relativo al establecimiento de una
serie de principios con los cuales debe trabajarse:
Artículo 2o.- La Nación Mexicana es única e indivisible. […]
Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas
que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas
en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo
con sus usos y costumbres.
El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se
ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la
unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y
comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de
las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta,
además de los principios generales establecidos en los párrafos
126 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de
asentamiento físico.
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los
pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y,
en consecuencia, a la autonomía para:
I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización
social, económica, política y cultural. […]
III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y
prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el
ejercicio de sus formas propias de gobierno interno,
garantizando la participación de las mujeres en condiciones de
equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto
federal y la soberanía de los estados. […]
VII. Elegir, en los municipios con población indígena,
representantes ante los ayuntamientos.
Las constituciones y leyes de las entidades federativas
reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con
el propósito de fortalecer la participación y representación
política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.
VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para
garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en
que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en
cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando
los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo
tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores
que tengan conocimiento de su lengua y cultura.
Las constituciones y leyes de las entidades federativas
establecerán las características de libre determinación y
autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de
los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para
el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades
de interés público. […]
Como podemos observar, estos principios constitucionales están
vinculados con el contenido de tratados internacionales que forman parte del
derecho interno mexicano, al haber sido suscritos de acuerdo con la constitución
mexicana. A partir de tales principios, puede afirmarse que los pueblos y
comunidades indígenas tienen una serie de derechos que deben ser reconocidos
por los tribunales y que ante casos de conflictos deben de ser también protegidos
por los propios tribunales. Sin embargo, no se trata solamente de defender o
proteger los derechos, en ocasiones se trata de darles un contenido a las
prescripciones normativas. Sin un contenido definido por una autoridad
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 127
competente, esta defensa no puede llevarse a cabo. Así, por ejemplo, si no se le
da un contenido a estos derechos difícilmente se podrá saber si las autoridades
electorales cumplen el cometido que tienen respecto de la función electoral que
se les encomienda constitucionalmente.
En el caso particular me voy a referir a varios asuntos que me parece son
paradigmáticos en el sentido de que nos permiten una aproximación a lo que está
ocurriendo en los tribunales mexicanos con respecto de los derechos de los
pueblos y comunidades indígenas.
3. EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN COMO GARANTE DE LOS DERECHOS POLÍTICOS
INDÍGENAS EN MÉXICO
El tema indígena es un tema inacabado en el derecho público mexicano.
Abordado especialmente desde la antropología y sociología jurídica, bien pronto
se hizo un espacio en el derecho constitucional, vía el reconocimiento de las
particularidades de los pueblos y comunidades indígenas en el ámbito de las
constituciones locales primero y en la Constitución federal después.
Poco a poco, desde el Derecho constitucional se fue construyendo un
corpus normativo que, en principio, pretendía normar los derechos de los pueblos
y comunidades indígenas y que en principio se veía ajeno a las obligaciones
contraídas por el Estado mexicano en diversos instrumentos internacionales. El
trecho que se ha recorrido para tal construcción ha sido largo.
No cabe duda que la visión liberal racionalista, así como el predominio
de una visión individualista, basada en la autonomía personal, hizo que el camino
fuera más complejo cuando se trataba de fraguar instituciones que mediaran entre
el Estado y aquellas sociedades que integran en su ser cultural lo que
denominamos “usos y costumbres” y que en nuestro país son caracterizadas bajo
el calificativo de “indígenas”.
El avance se ha ido dando así, desde la individualidad en el orden
jurídico hacia lo que en el siglo XX empezó a discutirse: la existencia de un
derecho colectivo, el basamento de la idea de la libre determinación de los
pueblos indígenas.
Como se dijo, la reforma constitucional de enero 19922 elevó a rango
constitucional la protección de los derechos de los pueblos indígenas en los
siguientes términos:
La nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada
originalmente en los pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el
desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas
2 Diario Oficial de la Federación, 28 de enero de 1992.
128 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el
efectivo acceso a la jurisdicción del Estado…
Con dicho precepto se aceptaba que la sociedad mexicana es
culturalmente heterogénea, o más aun, que la sociedad mexicana es un conjunto
de sociedades. Así puede entenderse el reconocimiento de los derechos
colectivos de los pueblos indígenas.
Sin embargo, pronto se hizo evidente que tal regulación constitucional
no era suficiente. Reiteramos que el levantamiento armado en Chiapas en 1994,
llevó a diversas negociaciones entre el movimiento y el gobierno mexicano, las
cuales trajeron consigo los denominados Acuerdos de San Andrés, que debían ser
llevados ante el órgano legislativo federal para su constitucionalización. Ese es el
origen, tras reflexiones, debates y polémicas, de la reforma constitucional de
2001.3
La reforma de 2001 reiteró lo relativo a la integración pluricultural de la
nación. Allí mismo el órgano reformador de la Constitución destacó la
importancia de las instituciones sociales, económicas, culturales y políticas de los
pueblos indígenas, el derecho a su libre determinación, a la aplicación de sus
propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos
internos, a la elección de sus autoridades y representantes para el ejercicio de sus
propias formas de gobierno interno.
En lo que interesa, se dio el reconocimiento de que los pueblos indígenas
pueden constituir y nombrar autoridades propias con base en su derecho interno,
ese que hemos denominado usos y costumbres.
Aquí queremos destacar lo relativo a los derechos políticos, señalando la
forma en que la justicia electoral ha respondido a los cuestionamientos que desde
ese derecho alterno se han planteado.
Para ello resulta importante explicar algunos rasgos de los sistemas
jurídicos indígenas, que en lo general no presentan un exceso de formalismo
jurídico. Cabe aclarar que hablo en plural de los sistemas jurídicos porque no
existe un único modelo, considerando sólo los grupos etnolingüísticos
reconocidos (62), aunque resulta posible señalar rasgos característicos.
Así, el Poder Judicial de la Federación, a través de las salas que integran
el Tribunal Electoral, tiene la competencia para resolver, interpretar y aplicar la
normatividad electoral para proteger jurídicamente a las comunidades indígenas,
con base en principios del pluralismo jurídico.
En tal tesitura, el TEPJF ha ido estableciendo criterios con una
interpretación a favor de los grupos minoritarios. Tal es el caso de los criterios
relativos a la ampliación de la suplencia de la queja, la aplicación e interpretación
del principio pro homine o pro libertate, el principio pro actione, y el per saltum.
3 Diario Oficial de la Federación, 14 de agosto de 2001.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 129
En tales casos, se entiende que la interpretación que subyace a tales
criterios busca favorecer las condiciones de acceso a la jurisdicción electoral de
aquellos grupos que por sus condiciones económicas y sociales pudieran verse
limitados en tal acceso.
Aquí cabe destacar, que se ha considerado por la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), que las
elecciones celebradas por usos y costumbres, no implican una violación al
principio de igualdad. Ello es importante enfatizarlo. Se ha considerado que el
hecho de que se reconozca jurídicamente la existencia de procedimientos
electorales consuetudinarios, no se traduce en prácticas discriminatorias
prohibidas por el artículo 1° constitucional. Así, se ha argumentado que los usos
y costumbres no pueden concebirse como un acto discriminatorio en virtud de
que se trata de un conjunto de reglas consensuadas entre los miembros de la
sociedad indígena, aplicadas a ellos mismos.4
En el momento actual, los estados que contemplan sistemas electorales
basados en usos y costumbres son: Campeche, Chiapas, Distrito Federal,
Durango, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sonora,
Tabasco, Tlaxcala y Veracruz.5
Siguiendo el mandato constitucional, cada entidad federativa regula el
reconocimiento de los derechos políticos de los pueblos y comunidades indígenas
vinculados para designar sus gobiernos. Hay diferentes principios que pueden
desprenderse de los mandatos constitucionales y legales locales. Por ejemplo, en
Chiapas se dispone que en los distritos y municipios con población indígena, se
prefiera por parte de los institutos políticos el registro de candidatos indígenas,
previo proceso de selección interna, en los que se respeta sus tradiciones, usos y
costumbres. Si bien la redacción puede parecer limitada, resulta evidente que
constituye un reconocimiento de las particularidades de estos grupos. De igual
manera, en San Luis Potosí se prevé que, en municipios con población
mayoritariamente indígena, los partidos políticos procuren incluir en sus planillas
durante la renovación de los ayuntamientos a elementos que pertenezcan a los
grupos étnicos presentes.
Me permitiré señalar, de manera sucinta, algunos casos que han sido
conocidos y resueltos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación. Por supuesto, admito que esta selección resulta
sumamente restrictiva, a la vista del siguiente cuadro que muestra los asuntos
vinculados con usos y costumbres indígenas, entre 2007 y 2011:
4 Véase la tesis CLII/2002, de rubro “USOS Y COSTUMBRES. LAS ELECCIONES POR ESTE SISTEMA NO IMPLICAN
POR SÍ MISMAS VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD”. Este criterio deriva del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-013/2002, resuelto el 5 de junio de 2002, por unanimidad de votos. 5 Salvador O. Nava Gomar, “Derecho indígena electoral comparado” en Revista Quid Iuris, Chihuahua, Tribunal Electoral de Chihuahua, año 3, vol. 7, 2008, p. 42.
130 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Entidad Año
Total 2007 2008 2009 2010 2011
Oaxaca 16 40 2 57 96 211
Sonora 9 9
Tlaxcala 1 2 3 2 8
Distrito
Federal 2 3 5
Michoacán 1 4 5
Estado de
México 3 3
Chiapas 2 1 3
Guerrero 2 1 3
Puebla 2 2
Tabasco 1 1
Total 21 43 21 63 102 250
Con el anterior señalamiento, me permito avanzar en la exposición de
tres asuntos resueltos por el TEPJF. Se trata de asuntos promovidos por
integrantes de comunidades indígenas de estados diversos, pero identificados por
su alta población indígena: Oaxaca, Guerrero y Michoacán. Más adelante
abundaré en otros casos.
El primer caso es del municipio oaxaqueño de Tanetze de Zaragoza,
cuyo análisis está vinculado con el derecho de acceso a la justicia electoral. El
segundo caso es el de Filemón Navarro, indígena guerrerense, cuyo análisis está
relacionado con las acciones afirmativas a favor de los indígenas. Finalmente, el
tercer caso es el de Cherán, en Michoacán, y está relacionado por el
reconocimiento de los usos y costumbres o de las prácticas jurídicas electorales
en una comunidad determinada.6
3.1. CASO TANETZE DE ZARAGOZA
Este asunto se resolvió en la sentencia dictada en el expediente SUP-
JDC-11/2017. De manera resumida puede señalarse que en esta sentencia se
hicieron valer una serie de principios que hacen evidente la existencia de un
régimen diferenciado a favor de las comunidades indígenas. El énfasis que
6 Dejo anotados que existen otros casos relevantes, que ameritan un estudio pormenorizado, pero que no han llegado a los tribunales electorales, como sería el de Eufrosina Cruz Mendoza, quien luego de participar en elecciones municipales su triunfo fue invalidado toda vez que en el sistema tradicional de su municipio (Santa María Quiegolani, en el Estado de Oaxaca) las mujeres no podían ser electas a cargos gubernativos.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 131
justifica tal régimen se encuentra en lo excepcional de las condiciones políticas,
económicas, sociales y culturales que persisten en dichas comunidades.
En el caso, la impugnación promovida por diversos habitantes de la
comunidad indígena de Tanetze de Zaragoza, Oaxaca, versó esencialmente en
combatir el efecto del Decreto 365 emitido por la LIX Legislatura del Estado de
Oaxaca, mediante el cual se ratificó el acuerdo y declaración del Consejo
General del Instituto Estatal Electoral, que reconoció la falta de condiciones
adecuadas para realizar elecciones tendentes a renovar concejales del
ayuntamiento de dicho municipio.
Debe señalarse, antes del análisis pertinente, que este municipio
(también conocido como San Juan Tanetze o San Juan Tanetze de Zaragoza),
está en la región de la Sierra Norte o Sierra Juárez del Estado de Oaxaca. Tiene
una superficie de 58.69 km2. La mayoría de sus 1707 habitantes habla el idioma
zapoteco (didza shidza).
Los hechos. Los promoventes afirmaron que desde fines del 2002, la
Legislatura del Estado de Oaxaca decretó la “desaparición de poderes” en el
municipio de Tanetze, por lo que se designó un administrador municipal, sin que
hasta la fecha en que se promovió el JDC (enero de 2007), se haya convocado a
nuevas elecciones. Sin embargo, se constató que en diversos momentos hubo
actividades de las autoridades electorales locales tendentes a lograr la realización
de elecciones municipales.
Así, el 22 de marzo de 2005, se llevó a cabo una reunión de trabajo con
el fin de llegar a un consenso respecto a la posibilidad de realizar la elección de
autoridades municipales; en dicha reunión participaron tres comisiones de
ciudadanos del municipio de Tanetze, el Director de Elecciones por Usos y
Costumbres del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca (IEEO), entre otros. El 14
de febrero de 2006, la “Asamblea General de Ciudadanos” de dicho municipio
indígena, designó a sus autoridades municipales bajo el “sistema normativo
indígena”, así mismo se realizaron gestiones con autoridades estatales, con el
objetivo de conseguir su reconocimiento, lo cual no sucedió.
El 21 de febrero de 2006, el Presidente del Consejo General del IEEO
solicitó al administrador municipal que informara de la fecha y hora en la cual se
realizaría la elección de autoridades municipales. En respuesta a la misma, por
medio de los oficios 110/2006 y 126/2006, el administrador del municipio,
señaló que no existían las condiciones para llevar a cabo la elección de
autoridades municipales en el municipio. El 20 de diciembre de 2006, el Consejo
General del IEEO, con base en el informe rendido por el Director de Elecciones
por Usos y Costumbres, emitió un acuerdo por el cual declaró que en el
Municipio de Tanetze de Zaragoza no existían las condiciones necesarias, para
llevar a cabo la elección de autoridades municipales bajo las normas de derecho
consuetudinario. El 21 de diciembre del 2006, la LIX Legislatura del Estado de
Oaxaca, emitió el Decreto número 365 por el cual ratificó el acuerdo del Consejo
132 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
General del IEEO. El 30 de diciembre de 2006, se publicaron en el Periódico
Oficial del Estado, tanto el acuerdo del Consejo General del IEEO, como el
Decreto número 365 emitido por la Legislatura estatal.
El 07 de enero de 2007, se presentó un escrito por parte de los
promoventes, en el cual solicitaron al Magistrado Presidente de la Sala Superior
del TEPJF, su intervención para que se instruyera al Consejo General del IEEO,
para que se convocara a asamblea a efecto de que pudieran elegir a sus
autoridades municipales. En consecuencia él ordenó la formación del SUP-AG-
1/2007, mismo que fue resuelto en sentido de reencauzar como JDC.
La discusión jurídica. La litis del asunto versó básicamente en
determinar si resultaba violatorio de los derechos político-electorales de los
promoventes y de la comunidad indígena, el Decreto número 365 emitido por el
Congreso de Oaxaca, el cual ratifica la determinación del Consejo General del
IEEO, sobre la inexistencia de condiciones para celebrar elecciones regidas por
las normas del derecho consuetudinario y, en consecuencia, autoriza al titular del
Poder Ejecutivo local, para nombrar un representante que se haga cargo del
gobierno municipal.
Al informar a la autoridad jurisdiccional, el IEEO señaló que el plazo
para presentar la demanda había expirado, ya que comenzó a contar el mismo, al
día siguiente de que fue publicado en el Periódico Oficial del Estado, esto fue el
30 de diciembre de 2006, por lo que se sostuvo que transcurrió del 2 al 5 de
enero de 2007 y la demanda no se presentó sino posteriormente, hasta el 11 de
enero de 2007.
La Sala Superior estimó, después de haber realizado un exhaustivo
examen de diversos aspectos sociales, culturales, geográficos y políticos de la
comunidad que era cuestionable exigírseles a los ciudadanos de ese Municipio
estar atentos al Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, toda vez que dadas sus
condiciones era prácticamente imposible realizar tal conducta. Ante esta
situación, se determinó que en el caso no resultaban aplicables diversos
presupuestos básicos de la jurisdicción electoral, además de que la violación
reclamada por los promoventes consistía, en última instancia, en la falta de
celebración de elección regidas por los principios de usos y costumbres
indígenas, por lo cual la situación anómala se prolongaba en el tiempo (desde el
2002) y por tanto, sus efectos se asemejan a los de tracto sucesivo. En este
sentido, al persistir en el tiempo la ausencia de un proceso electivo, se podía
afirmar que la violación seguía latente en tanto no se realizara la elección de
autoridades municipales.
Asimismo, se determinó que el Decreto 365 de la legislatura local, se
emitió en franca violación a la Constitución, toda vez que se omitió fundar y
motivar la determinación de ratificar el acuerdo de la autoridad electoral local, y
respecto de la autorización dada para el nombramiento del administrador
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 133
municipal, no se expresan motivos, ni razones claras suficientes para optar por tal
proceder.
En el estudio de fondo del asunto, se realizó un amplio análisis de la
suplencia de la queja en cuanto a que la Sala Superior, no solo está en aptitud de
suplir la deficiencia en los motivos de inconformidad, sino como medida tuitiva
especial, también corregir cualquier tipo de defecto o insuficiencia del escrito de
demanda, con el objeto de que se pueda apreciar el acto que cause perjuicio a la
demandada, aun y cuando dicho acto no haya sido impugnado en forma explícita,
con la finalidad de que permita al juzgador examinar de manera objetiva las
supuestas transgresiones a los derechos político-electorales aducidos por los
promoventes; respondiendo todo lo anterior a las condiciones especiales de los
pueblos indígenas derivados de su precaria situación económica y social.
Resolución. En la sentencia del SUP-JDC-11/2017, la Sala Superior del
TEPJF determinó revocar el Decreto 365 emitido por el Congreso del Estado de
Oaxaca, debido a su falta de fundamentación y motivación, y se ordenó emitir un
nuevo decreto que cumpliera con tales garantías. En cuanto al Consejo General
del IEEO, la sentencia ordenó que en un plazo no mayor a 45 días a partir de la
notificación de la ejecutoria, dispusiera de las medidas y consultas necesarias,
para que se considerara la posibilidad de realizar elecciones de concejales en
Tanetze. Asimismo, se ordenó la remisión de inmediato del acuerdo relativo,
para que el Congreso local determine en su oportunidad el decreto
correspondiente.
Incidentes de cumplimiento. Con posterioridad a la emisión de la
sentencia se promovieron diversos incidentes de inejecución de sentencia. No
obstante, el IEEO realizó diversas reuniones de trabajo, las cuales no tuvieron el
efecto deseado. Así la Sala Superior determinó que las reuniones no eran el único
camino para que pudiera llevarse a cabo la elección de concejales de Tanetze de
Zaragoza.
En estas resoluciones incidentales sobresale que la elección de
autoridades en los ayuntamientos que se rigen por usos y costumbres, se deben
guiar en forma ordinaria bajo dichas usanzas y costumbres, y atendiendo además
a las reglas complementarias que establezcan al respecto la Constitución y
código electoral de dicha entidad federativa, por lo que supone que la facultad
organizativa de tal elección recae en el IEEO, con la coadyuvancia de las
autoridades de seguridad pública locales, para garantizar su realización pacífica.
Debe destacarse que en dicha resolución, los magistrados integrantes de
la Sala Superior del TEPJF, cuestionaron la función desarrollada por las
autoridades electorales, especialmente la administrativa, que solo se encargaba
de verificar las condiciones existentes en la localidad, vinculadas con la posible
realización de comicios para elegir a los munícipes, y no, como sería lo lógico y
útil, de conseguir un cambio de tales condiciones o circunstancias, presentes en
el Municipio.
134 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
3.2. CASO FILEMÓN NAVARRO
El segundo caso, resuelto en el expediente SUP-JDC-488/2009,
privilegió una interpretación a favor de la protección de los derechos político-
electorales de los miembros de las comunidades indígenas. En este asunto, el
promovente Filemón Navarro Aguilar se vio afectado por una resolución
intrapartidaria la cual calificó en forma errónea la presentación de diversa
documentación que lo acreditaba con la calidad y como representante indígena,
para poder acceder como candidato a diputado por la vía plurinominal del Partido
de la Revolución Democrática (PRD) mediante el principio de acción afirmativa,
consagrado en los estatutos de dicho partido.
Los hechos. El 14 de enero de 2009 se publicó la convocatoria mediante
la cual el VII Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, invitó
a los militantes y simpatizantes para la selección de los candidatos a diputados
federales por los dos principios a integrar la Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión. Mediante sesión del 23 de enero de 2009, en el primer Pleno
Extraordinario, el VII Consejo Nacional del PRD, acordó reservar la elección de
las doscientas candidaturas a diputados federales por el principio de
representación proporcional.
Filemón Navarro Aguilar presentó su propuesta para ser considerado
como candidato a diputado federal de representación proporcional,
promoviéndose como aspirante a candidato propietario y Antonio Cayetano Díaz
como suplente. En el formato respectivo, ambos ciudadanos se promueven con
base en la acción afirmativa indígena recogida en las disposiciones estatutarias
del PRD.
Los días 28, 29 y 30 de marzo de 2009, se celebró el 2° Pleno
extraordinario del VII Consejo Nacional del PRD, en el cual se aprobaron las
candidaturas de diputados federales por el principio de representación
proporcional. El 3 de abril siguiente, Filemón Navarro, en su calidad de
precandidato, impugnó en inconformidad dicha aprobación. La inconformidad
dio lugar al expediente INC/GRO/570/2009, que fue turnado a la Comisión
Nacional de Garantías del PRD, la cual resolvió el 13 de abril de este año, en el
sentido de declarar infundados los agravios del impugnante. Inconforme con esa
resolución, el 22 de abril de 2009, Filemón Navarro, promovió el juicio
registrado como: SDF-JDC-163/2009, ante la Sala Regional Distrito Federal del
TEPJF, la cual declinó su competencia y remitió los autos a la Sala Superior del
propio TEPJF.
Por acuerdo plenario de 5 de mayo de 2009, la Sala Superior resolvió
que era de su competencia conocer y resolver este juicio, en consecuencia lo
radicó y registró con la clave de expediente SUP-JDC-466/2009, mismo que una
vez sustanciado, resolvió mediante ejecutoria del 13 de mayo del mismo año, en
la cual revocó la resolución emitida por la Comisión Nacional de Garantías del
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 135
PRD, en el recurso INC/GRO/570/2009. El 18 de mayo de 2009, en
cumplimiento a dicha ejecutoria, la Comisión Nacional de Justicia del PRD,
emitió nueva resolución en el recurso de inconformidad, en la cual de nueva
cuenta denegó la pretensión del actor. Disconforme con la determinación
anterior, el 23 de mayo de este año, Filemón Navarro Aguilar, promovió nuevo
JDC, que es el que se analiza.
La discusión jurídica. La litis del asunto versó esencialmente, en la
inclusión de Filemón Navarro Aguilar en la lista de candidatos a diputados de
representación proporcional de la Cuarta Circunscripción Plurinominal,
postulada por el PRD, y el acto reclamado es la resolución de 18 de mayo de
2009 emitida por la Comisión Nacional de Garantías del PRD. La Sala Superior
consideró que eran válidas las pretensiones del actor por las razones que a
continuación se exponen:
La Comisión Nacional de Garantías del PRD, en su resolución señaló
que las candidaturas fueron reservadas para su designación directa y por ello,
dicha Comisión, tiene amplias facultades para determinar quienes deben integrar
las listas de candidatos a diputados federales, por lo que suponiendo que el actor
hubiera acreditado los requisitos de mérito, eso no garantiza la candidatura
pretendida. En este sentido, la Sala Superior determinó que como lo menciona el
actor en su escrito inicial, la elección o designación interna de los candidatos,
debe estar apegada a la normatividad interna de dichos partidos y en su caso, a
las reglas precisadas en la convocatoria o acuerdo emitido al respecto, y por tanto
no se ajusta al marco jurídico el designar a los candidatos con base en el prudente
arbitrio de la autoridad intrapartidista, como lo dispuso en la resolución
combatida.
La resolución impugnada, tiene su origen en la sentencia emitida el
SUP-JDC-466/2009, en la cual se conmina al ahora demandado a emitir una
nueva resolución en la que se ordene a la Comisión de Candidaturas del PRD,
realice el requerimiento relativo a la demostración de la calidad y representación
indígena, omitido en la resolución combatida mediante el juicio federal electoral
primigenio. Ahora bien, por lo que toca a este punto, el actor presentó las
pruebas requeridas por la autoridad partidaria, la cual calificó de extemporáneas,
lo cual es incorrecto, ya que a juicio de Sala Superior, en la presente resolución
determinó que se apreciaron indebidamente las pruebas y en consecuencia,
acogió la pretensión del actor, en el sentido de revocar dicha resolución
intrapartidaria.
Resolución. En virtud de lo anterior, la Sala Superior determinó revocar
la resolución dictada por la Comisión Nacional de Garantías, en el recurso de
inconformidad INCGRO/570/2009, mediante la cual deja fuera de la lista de
candidatos a diputados de representación proporcional del PRD, al actor del
presente juicio.
136 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
En la sentencia del TEPJF se declaró que Filemón Navarro Aguilar tenía
derecho a figurar como candidato a diputado federal por el principio de
representación proporcional en la lista de la cuarta circunscripción plurinominal
electoral, dentro de la acción afirmativa indígena, y se ordena al PRD a que en el
término de tres días, lo incluya en dicha lista.
Incidentes de cumplimiento. En este asunto se dieron dos incidentes
por indebido incumplimiento de la sentencia dictada por el TEPJF. Primer incidente. Derivado de que el 15 de junio de 2009, el PRD
emitió el acuerdo CPN/022-c/2009, en cuyo resolutivo único, se ordena registrar
en el lugar nueve de la lista de candidatos de la cuarta circunscripción
plurinominal electoral, la fórmula de candidatos conformada con Filemón
Navarro Aguilar como propietario e Ilich Augusto Lozano Herrera como
suplente. Se debe señalar que omitió incluir dentro de dicha fórmula al suplente
registrado en la fórmula original, es decir, a Antonio Cayetano Díaz. Por ello,
mediante el registro de la candidatura en el lugar noveno de la lista respectiva, se
afectaron los derechos de los candidatos propuestos por la acción afirmativa
joven.
Derivado de esta situación, la Sala Superior determinó decretar el
incumplimiento de la sentencia por una parte de la Comisión Política Nacional
del PRD, al desatender los derechos de las demás acciones afirmativas, en
específico a la acción afirmativa joven situada originalmente en el noveno lugar
de la lista; y por otra parte, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, al
no respetar los derechos precisados. Por tanto, el 1 de junio de 2009, la Sala
Superior resolvió el presente incidente, de la siguiente manera: incluir a la
fórmula completa compuesta Filemón Navarro Aguilar como candidato
propietario y Antonio Cayetano Díaz como suplente, en las posiciones 1, 3, 5 y 7
de la lista, y así respetar la acción afirmativa indígena sin causar algún agravio a
las demás fórmulas.
Segundo incidente. En un segundo incidente, el promovente Ricardo
Gerardo Higuera, considerándose afectado por el cambio realizado, solicitó ser
reubicado en el lugar siete de la lista de candidatos a diputados federales por el
principio de representación proporcional, al ser esta la posición en la cual fue
registrado originalmente, basando su pretensión en la falta de cumplimiento del
requisito de la calidad de indígena del suplente, Antonino Cayetano Díaz, en la
fórmula original cuyo titular es Filemón Navarro Aguilar. No obstante el dicho
del incidentista, la Sala Superior, el 22 de julio de 2009, determinó declarar
infundada la petición de éste.
3.3. CASO CHERÁN
El último asunto se resolvió en el expediente SUP-JDC-9167/2011. En
la resolución dictada resulta interesante destacar que se expusieron diversos
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 137
principios, entre los cuales destaca el de protección a las comunidades y pueblos
indígenas, consagrados tanto en la Constitución como en diversas disposiciones
normativas internacionales. El litigio en comento, versó primordialmente, acerca
de la capacidad de Cherán, un municipio indígena del Estado de Michoacán, para
convocar a elecciones conforme al sistema de usos y costumbres, a pesar de la
inexistencia de un procedimiento en la normatividad local para garantizar el
ejercicio de este derecho. Es decir, la aplicación directa de un mandato
constitucional pese a la falta de desarrollo legal.
Los hechos. El 6 de junio de 2011, dos mil trescientos doce integrantes
de la comunidad indígena de Cherán, presentaron una petición ante el Instituto
Electoral del Estado de Michoacán (IEEM), para celebrar elecciones bajo sus
usos y costumbres, así como hacer de su conocimiento que en asamblea general
determinaron no participar en las elecciones ordinarias. El 11 de septiembre del
mismo año, se notificó a los integrantes de dicha comunidad michoacana,
mediante acuerdo CG38/2011, que el IEEM carecía de atribuciones para resolver
sobre la celebración de elecciones bajo el principio de usos y costumbres.
Inconformes con dicha resolución, el 15 de septiembre del corriente año,
promovieron per saltum, un JDC ante la responsable, el cual fue recibido por la
Sala Regional Toluca, identificándose bajo la clave ST-JDC-187/2011.
Dicha Sala Regional, el 21 de septiembre de 2011 emitió un acuerdo por
el que solicitó a la Sala Superior del TEPJF ejerciera la facultad de atracción
sobre el mencionado expediente, el cual fue remitido al la Sala Superior, con la
misma fecha, mediante el oficio TEPJF-ST-SGA-OA-956/2011. Los integrantes
de la Sala Superior, el 24 de septiembre siguiente, emitieron su resolución
respecto al expediente SUP-SFA-35/2011, en el cual determinaron que no era
procedente la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción, ya que la
competente para conocer del asunto, era la Sala Superior.
La discusión jurídica. En esencia, la litis del asunto versó en
determinar si la comunidad indígena de Cherán tiene el derecho de elegir a sus
autoridades o representantes conforme a sus usos y costumbres, a pesar de la
inexistencia de un procedimiento en la normatividad local michoacana para
garantizar el ejercicio de ese derecho.
El argumento que hizo valer el Consejo General del IEEM, en su
informe, fue que la normatividad estatal no establece algún procedimiento y
tampoco otorga atribuciones a dicho órgano para resolver sobre la celebración de
elecciones bajo el sistema de usos y costumbres, como pretendían hacerlo los
habitantes de Cherán.
En este caso, al no señalarse específicamente los agravios por parte de
los demandantes, la Sala Superior procedió a suplir tal deficiencia, así como su
ausencia total, en virtud de las disposiciones normativas tanto constitucionales,
legales e internacionales que promueven el auspicio de estos derechos en el JDC
relacionado con miembros de comunidades indígenas.
138 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
En su estudio de fondo, la Sala Superior determinó, que la resolución
emitida por el IEEM, incumplió con la aplicación de las reformas
constitucionales en materia de derechos humanos, publicadas en el Diario Oficial
de la Federación el 10 de junio de 2011, en cuanto a que:
La autoridad electoral local (el IEEM), obstaculizó e
impidió, el ejercicio de los derechos político-electorales de
los habitantes de dicha comunidad y limitó el ejercicio de
autogobierno, que implica elegir libremente el sistema
electoral ordinario o consuetudinario, al estimar que la
petición no podía ser atendida a falta de una ley secundaria.
A pesar de estar en aptitud de realizar una consulta, a efecto
de establecer si era voluntad de la mayoría de los miembros
de la comunidad indígena adoptar el sistema de usos y
costumbres, para posteriormente informar al Congreso
estatal, no la realizó.
Resolución. En virtud de lo anterior, se determinó por parte de la Sala
Superior, que los integrantes de la comunidad de Cherán tienen derecho a
solicitar la elección de sus propias autoridades, siguiendo sus normas y
procedimientos tradicionales, con pleno respeto a los derechos humanos.
Por tanto se revocó el acuerdo CG-38/2011, emitido por el IEEM, y para
cumplimentar de manera efectiva la determinación arriba señalada, se ordenó que
dicho Instituto deberá señalar, si la mayoría de los integrantes de la comunidad
indígena de Cherán, están de acuerdo en celebrar elecciones por el sistema de
usos y costumbres, y de estimar condiciones favorables para la celebración de
estos comicios, someter al Congreso local los resultados de la consulta, a efecto
de que dicha autoridad emita el decreto en el cual se señale la nueva fecha de la
elección y de toma de posesión.
Asimismo, se señaló que el Congreso estatal, una vez emitida la
resolución del IEEM, debería disponer las consultas así como las medidas
adecuadas para que se establecieran las condiciones de diálogo y consenso para
que se lleven a cabo las elecciones en Cherán, bajo el sistema de usos y
costumbres. También se vinculó a dicho Congreso para que armonizara la
Constitución y leyes estatales, de acuerdo con la Constitución federal y los
instrumentos internacionales, a efecto de garantizar el cumplimiento de los
derechos políticos de los integrantes de pueblos indígenas.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 139
Anulación de la elección de San Miguel Peras
En el SUP-JDC-14/2008, el ciudadano Juvenal Torres Luis y otros,
impugnaron el decreto 32, del Congreso del Estado de Oaxaca, mediante el cual
no ratificó el acuerdo emitido por el Consejo General del Instituto Estatal
Electoral de seis de noviembre de 2007, en el que declaró la validez de la
elección de Concejales al Ayuntamiento de San Miguel Peras, Zaachila, Oaxaca,
que se rige bajo el sistema de usos y costumbres. En la resolución se consideró
que lo alegado era ineficaz para revocar o modificar la determinación reclamada.
En el caso, se consideró que el acuerdo del Congreso del Estado de
Oaxaca, en la parte que no ratificó la elección del Ayuntamiento de San Miguel
Peras, Zaachila, se sustentaba en que existió una inconformidad por parte de las
autoridades municipales y de distintos ciudadanos del Municipio de San Miguel
Peras, Zaachila, contra la elección de los actores; además, que en el expediente
electoral respectivo no obraba constancia de quién o quiénes remitieron la
documentación electoral al Instituto Estatal Electoral; los miembros en funciones
del Ayuntamiento de San Miguel Peras, Zaachila, comparecieron ante el
Congreso a solicitar la no ratificación de la validez de la elección, y que el
expediente electoral atinente no estaba debidamente integrado. Ante lo anterior,
el Congreso del Estado de Oaxaca estimó que el Consejo General del Instituto
Estatal Electoral, al validar la elección del Municipio de San Miguel Peras,
Zaachila, no se sujetó a la normatividad que regula la renovación de
ayuntamientos dentro del derecho consuetudinario y, en consecuencia, no ratificó
en la parte conducente el acuerdo de validación de seis de noviembre de dos mil
siete.
La determinación del Congreso de Oaxaca se justificaba en tanto que
advirtió que la autoridad administrativa electoral validó una elección, regida por
normas de derecho consuetudinario, a pesar de la existencia de una
inconformidad, la cual como se ha visto que no fue resuelta por el Consejo
General. El TEPJF consideró que la determinación del Congreso responsable era
correcta, en cuanto a que, ante la existencia de una inconformidad entre
habitantes del Municipio de San Miguel Peras, Zaachila, la cual no fue resuelta
en términos de ley por el Instituto electoral local, éste no debió validar la
elección, y al haberlo hecho, no se sujetó a la normatividad que regula su
actuación.
Casos de Valente Martínez Hernández y Arnulfo Hernández Moreno
En dos juicios ciudadanos (SUP-JDC-484/2009 y SUP-JDC-492/2009),
comparecieron los actores Valente Martínez Hernández y Arnulfo Hernández
Moreno a impugnar sendas resoluciones de la Comisión Nacional de Garantías
del Partido de la Revolución Democrática. Los accionantes pretendían que se les
140 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
reconociera la identidad y pertenencia a sus comunidades indígenas, para con
ello ser incluidos en la lista de diputados federales por el principio de
representación proporcional correspondientes a la Quinta Circunscripción
Plurinominal Electoral.
Los actores consideraban que el órgano partidista trasgredió su propia
normativa interna ya que contrariamente a lo manifestado, con las documentales
que aportaron sí acreditaban su vinculación e identidad con sus comunidades, de
ahí que tuvieran derecho a acceder a una posición con tal carácter, en el primer
bloque de diez candidatos de la lista de la circunscripción de referencia.
En la resolución que les dio la razón, el TEPJF sostuvo que la acción
positiva resulta legítima, en la medida de que constituye el remedio por
excelencia para alentar la movilidad y crecimiento de ciertos grupos sociales,
sirviendo de reequilibrio y redistribución de oportunidades entre géneros, razas,
etnias, entre otros, a través de un trato preferencial que implique el aumento de
presencia de un grupo sub-representado en una determinada posición. Se
argumentó que la finalidad de este mecanismo de compensación es eliminar los
patrones tradicionales de segregación y jerarquía, para con ello abrir
oportunidades para las minorías que tradicional y sistemáticamente les han sido
negadas.
La sentencia afirmó que en el caso mexicano, una sub-especie de
afirmativa que en la materia se encuentra reconocida es la denominada cuota de
género, a través de la cual se busca promover y garantizar la igualdad de
oportunidades, y procurar la paridad de género en el ámbito político del país, en
la postulación de candidatos a cargos de elección popular. Respecto del partido
en cuestión, se reconoció que en su normativa estatutaria había incorporado
cuotas de indígenas y de edad, respecto de lo cual se afirmó que no es suficiente
la presencia contingente o accesoria de estos grupos, sino que el partido ha
considerado igualmente necesario en la mayoría de los casos (indígenas, género,
edad) garantizar un mínimo de representatividad de los mismos en la integración
de sus órganos o en la confección de sus candidaturas, a efecto de que estas
medidas sirvan a los propósitos perseguidos con su implementación, a saber, la
paulatina y progresiva normalización o regularización de la participación efectiva
de estos colectivos, tradicionalmente representados, en los hechos, en
desproporción respecto de los demás.
Con relación a lo aducido por los actores, se señaló que las resoluciones
cuestionadas adolecían de fundamentación y motivación, en la parte en que
concluían que los actores no probaron el vínculo con su comunidad indígena, ya
que el único esfuerzo argumentativo en que descansaba tal consideración, era
argüir que las pruebas aportadas, mismas que sólo se enunciaban, no resultaban
suficientes para acreditar la calidad mencionada. El TEPJF consideró que la
valoración adminiculada de las probanzas que aportan los actores, si resultaban
aptas para considerar que los accionantes reunían la calidad de indígenas.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 141
La sentencia establecía también un mecanismo para la asignación de las
candidaturas al establecer que para determinar el número de candidaturas por
acción afirmativa indígena que debe garantizar el partido por cada lista nominal
en las cinco circunscripciones plurinominales, se requiere acudir al elemento
poblacional de los estados que conforman cada una de esas circunscripciones,
para luego, de esa población, extraer el porcentaje de población indígena que en
ellos existe, y conforme a ese cociente porcentual, establecer la proporción que
representa en cuanto a candidatos de la lista de cuarenta candidaturas de
representación proporcional de la circunscripción.
En el caso, el TEPJF consideró que el partido debía garantizar al menos
dos candidatos de acción afirmativa indígena, además de considerar que para su
distribución equitativa en dicha relación de candidaturas regionales debe ser
garantizando que en cada bloque de trece, se incluya un candidato indígena. Esto
último, derivado de la división del equivalente al porcentaje de candidaturas que
por acción afirmativa indígena deben incluirse en la lista proporcional, es decir,
2.9480 candidaturas entre el número total de integrantes de la lista de 40
candidaturas por circunscripción.
Luego de varios incidentes de inejecución de sentencia, se consideró
cumplida la sentencia al constatarse que el partido registró la fórmula de
candidatos indígenas, integrada por los ciudadanos Valente Martínez Hernández
y Arnulfo Hernández Moreno, en su calidad de propietario y suplente,
respectivamente, ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el
primer bloque de trece, de la lista de diputados por el principio de representación
proporcional, postulada por el Partido de la Revolución Democrática en la quinta
circunscripción plurinominal, para las elecciones federales a realizarse el
domingo 5 de julio de 2009.
Caso elección de San Miguel Chimalapa
En el expediente SX-JDC-438/2010, promovido por Marquito Cortés
Sánchez, se impugnó una resolución del tribunal local que confirmó un acuerdo
del órgano administrativo electoral que declaró la validez de la elección de los
concejales del Municipio de San Miguel Chimalapa, Juchitán, en Oaxaca. La
Sala Regional consideró fundada la pretensión de revocar la sentencia recaída a
los juicios JDC/38/2010 y RISDC/08/2010, emitida por el Tribunal Estatal
Electoral de Oaxaca, toda vez que consideraba que la responsable vulneró los
principios de congruencia y exhaustividad.
En la sentencia se señaló que la responsable declaró infundados los
agravios relativos a la vulneración de los derechos político-electorales del actor,
al señalar que el mismo no acreditó con medios de prueba los extremos de su
dicho. La propia autoridad responsable afirmó que si bien es cierto que en el acta
de la asamblea se hizo constar que debido a los bloqueos registrados en el
142 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
municipio los adultos mayores, minusválidos y mujeres embarazadas no
pudieron acudir a la elección a emitir su voto, en la misma se observa que el
candidato ganador obtuvo 2300 votos, por lo que si en la lista nominal de
electores existen 4241 votos, luego entonces hubo mayoría de participantes en la
asamblea, por lo que "se reflejó de manera absoluta la voluntad de la comunidad"
(sic).
En la sentencia, el TEPJF señaló que la autoridad responsable partía de
dos premisas incorrectas. Primero, al arrojar la carga de la prueba al actor
respecto a la vulneración de su derecho al sufragio activo y pasivo, y en segundo
lugar, al valorar las documentales de autos, en especial, el acta de la asamblea
comunitaria, exclusivamente desde un aspecto cuantitativo, al considerar que por
el mero hecho de que el candidato ganador obtuviera más votos que la media
aritmética del número de electores contenidos en el listado nominal, era
suficiente para considerar "que se reflejó de manera absoluta la voluntad de la
comunidad", sin tomar en consideración el aspecto cualitativo de todo
procedimiento democrático.
La Sala Regional del TEPJF consideró que la resolución impugnada
incumplía con el principio de congruencia, pues por un lado reconocía
deficiencias e irregularidades durante el desarrollo del proceso electoral y, por
otro, confirmaba la validez de la elección desconociendo los aspectos cualitativos
que debió tomar en consideración para resolver el asunto. En dicho asunto, la
Sala Regional entró al estudio del asunto en plenitud de jurisdicción, llegando a
la conclusión de que las acciones y omisiones de las autoridades municipales y
de la propia asamblea comunitaria excluyeron a una parte de los habitantes de
dicho ayuntamiento, aún siendo un grupo minoritario, tal exclusión constituyó en
sí misma una irregularidad que vulnera los derechos de dichas personas y
trastoca los fundamentos del sistema normativo regido por usos y costumbres,
pues la pertenencia de tales personas a la colectividad constituye parte
importante de su desarrollo individual grupal y que bajo una óptica comunitarista
se trata de una violación grave que debe rechazarse enérgicamente en aras de
fomentar la verdadera autonomía y autenticidad del derecho de los pueblos
indígenas para auto-gobernarse.
Así, se consideró que la elección de los concejales del Municipio de San
Miguel Chimalpa no se llevó a cabo bajo un método democrático, pues no se
satisfizo el principio de universalidad del sufragio en sus diversas vertientes, ni
se promovió de forma real y material la integración de todos los habitantes en las
decisiones del cabildo y de la asamblea comunitaria. Ello implicó que se
revocara el acuerdo que validó la elección y que se ordenara al órgano
administrativo electoral que llevara a cabo las gestiones necesarias para la
celebración de una nueva elección.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 143
Caso elección San Juan Bautista Guelache
En el expediente SUP-JDC-2542/2007, promovido por Moisés Ramírez
Santiago y otros, se impugnó un Decreto del Congreso del Estado de Oaxaca que
declaró constitucional y legalmente válida la elección de concejales conforme a
las normas de derecho consuetudinario, del Municipio de San Juan Bautista
Guelache, Etla, y por otra parte, se combatió la omisión de buscar la conciliación
entre las agencias y núcleos que conforman esa municipalidad, atribuida al
Instituto Estatal Electoral.
En la sentencia se señala que asiste la razón a los demandantes, respecto
de que se haya validado la asamblea celebrada únicamente por ciudadanos de la
cabecera municipal, sin agotar previamente todos los mecanismos necesarios
para que se llevara a cabo una conciliación entre estos últimos ciudadanos y los
que integran las agencias y núcleos, para la elección de las autoridades
municipales. Se considera suficiente para ordenar reponer el procedimiento
seguido en la controversia relativa a la elección de San Juan Bautista, Guelache,
Etla, Oaxaca.
En la sentencia se expresa que ha quedado demostrado que no obstante
que los agentes municipales de San Gabriel Guelache, San Miguel Guelache y
Asunción Guelache, instaron por los medios legales conducentes, en reiteradas
ocasiones al Instituto Estatal Electoral en Oaxaca, a través de su Dirección de
Usos y Costumbres para obtener una cita, a fin de estar en posibilidad de
participar en las elecciones de dicha municipalidad, en realidad, únicamente se
levantó una minuta de trabajo, en la que se hizo constar que, a pesar de que
estuvieron presentes los mencionados agentes municipales, así como el Director
de Elecciones por Usos y Costumbres del Instituto, no fue posible entablar
ninguna plática conciliatoria, ni menos aun, llegar a algún arreglo,
sustancialmente, ante la incomparecencia del Presidente Municipal y aunque en
ese mismo acto, los agentes municipales solicitaron que se señalara nueva fecha
a la brevedad, esta no se llevó a cabo, en ningún momento posterior.
La sentencia del TEPJF enfatiza que la autoridad electoral debió hacer
un uso tenaz, pertinente y constante de las atribuciones que a su cargo se prevén
en la ley y, atendiendo a las finalidades de que se prevén en la misma, debió
realizar lo necesario para llevar a cabo pláticas de conciliación entre los
integrantes de las agencias municipales, núcleos y cabecera municipal y, en todo
caso, si persistían los puntos de disenso entre los mismos, realizar una consulta a
la comunidad y, en su oportunidad, que el propio Consejo General resolviera lo
conducente.
La sentencia deja sin efectos el Decreto del Congreso del Estado y
ordena al Consejo General del Instituto Estatal Electoral que disponga lo
necesario, suficiente y razonable para que, mediante la conciliación pertinente,
consultas requeridas y resoluciones correspondientes, se realicen nuevas
144 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
elecciones de concejales en el Municipio de San Juan Bautista Guelache, Etla,
Oaxaca.
En esta ocasión, la Sala Superior estimó conveniente amonestar al
Instituto Electoral de Oaxaca por considerar que no proveyó lo necesario ni se
condujo de tal manera que propiciara verdaderamente una conciliación entre los
grupos representados por las agencias municipales de San Gabriel, San Miguel y
La Asunción con los diversos ciudadanos de la cabecera municipal, ni menos
aun, procedió a realizar la consulta a la comunidad.
En un alegato posterior, el Instituto señaló que la situación geográfica y
demográfica del Municipio de San Juan Bautista Guelache, Etla, Oaxaca hace
imposible la ejecución del fallo emitido por esta Sala Superior, aunado a que, en
ese Estado, existen múltiples municipios donde no se ha logrado implementar lo
necesario para efectuar elecciones libres y auténticas, dado el arraigo que tienen
los ciudadanos a los usos y costumbres que conforman su orden interno.
Adicionalmente, se advierte que cuando los funcionarios pretendieron arribar a la
cabecera municipal, un grupo de personas, cuya identidad no se revela,
bloquearon el acceso a la comunidad. Ello impidió que realizaran actividades
vinculadas con la celebración de las elecciones en esa municipalidad.
En la sentencia el TEPJF señala que lo alegado por el Instituto Estatal
Electoral no evidencia un impedimento objetivo, para que se continúe con el
cumplimiento de la ejecutoria, pues al advertirse que la imposibilidad de llevar a
cabo las elecciones descansa en el obstáculo material que encontraron las
autoridades locales para arribar a la cabecera municipal, es indudable que la
cabal consecución de las elecciones será posible en la medida que todas las
autoridades que tengan dentro de su esfera de competencia la posibilidad de
auxiliar o intervenir para que el Municipio realice la obligación que le compete
según la Constitución Política del Estado Oaxaca.
La sentencia concluye que ante las evidencias presentadas la autoridad
electoral deberá considerar lo relativo a disponer de la fuerza pública necesaria
para garantizar el desarrollo de los procesos electorales, en la inteligencia que es
la propia autoridad electoral quien debe determinar, en cada caso, si las
circunstancias particulares exigen el uso de tal medida. En todo caso, se señala
que deberá solicitar en su caso, el auxilio necesario a los órganos cuya
intervención sea conveniente, pero en un ámbito de corresponsabilidad y
actividad conjunta entre las autoridades municipales y estatales.
Caso Shuta Yoma
En el expediente SUP-JDC-1895/2012, promovido por los integrantes de
la asociación civil Shuta Yoma se controvirtió la decisión del Consejo General
del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca, que negó
el registro como partido político local de la citada asociación.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 145
En el mencionado expediente se señala que la razón que hizo valer la
autoridad para negar el registro fue que no había cumplido con la exigencia del
número de afiliados para constituirse como partido político. La legislación
oaxaqueña exige un número de ciudadanos igual al 1.5% de la lista nominal de
electores del Estado, lo cual no cumplía, como se advierte en el siguiente cuadro,
correspondientes a diferentes fechas de corte del listado nominal (primera fila,
2010, y la segunda, 2012), en cuya elaboración se consideraban todas las
afiliaciones como válidas:
Número de
ciudadanos
inscritos en la
lista nominal de
electores
Número de
ciudadanos
correspondiente al
1.5% legal
establecido en la ley.
Número de
manifestantes
formales de afiliación
presentadas por la
organización
Afiliados
faltantes
2,574,106 38,611 37,943 668
2,595,009 38,925 37,943 982
En la demanda del juicio ciudadano (JDC) los impugnantes hicieron
valer algunos de los criterios vertidos en la Sentencia de 23 de Junio de 2005,
dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso del
Partido Político Indígena Yatama Vs. Nicaragua,
En la resolución del TEPJF, la Sala Superior arriba a la conclusión de
que a la mencionada asociación civil le faltan afiliaciones para cumplir con el
requisito exigido legalmente. Sin embargo, tomando en cuenta las condiciones
geográficas y culturales implícitas en el caso, se estima pertinente indicar que es
preciso adoptar una especie de afirmativa indígena consistente en las medidas positivas y compensatorias adecuadas e idóneas para procurar e impulsar
condiciones suficientes para que puedan ejercer plenamente el derecho de
asociación política, a fin de procurar las condiciones necesarias tendentes a
fortalecer su presencia electoral y su acceso a la democracia integral,
especialmente, en el ámbito que corresponde a la participación de los partidos
políticos. Por ello se señala que queda vinculada la autoridad responsable a
otorgarle a "Shuta Yoma" el plazo de treinta días naturales, para que presente al
Consejo General del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de
Oaxaca, la cantidad de 8,586 (ocho mil quinientas ochenta y seis) solicitudes de
afiliación faltantes o que acredite que los no encontrados sí se localizan en el
citado Listado Nominal. En ese mismo plazo se indica que Shuta Yoma, , podrá
además, subsanar inconsistencias y manifestar lo que a su derecho convenga, con
el objetivo de dar cumplimiento al mencionado requisito legal.
Una vez concluido dicho plazo, se vinculaba al Consejo General del
Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca, para que en
los cinco días hábiles siguientes al vencimiento del concedido a la organización
146 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Shuta Yoma, emitiera una nueva resolución debidamente fundada y motivada, en
la que se pronunciara sobre la procedencia o no de la solicitud de registro como
partido político local formulada por dicha organización de ciudadanos.
4. CONCLUSIONES
PRIMERA: En la investigación se partió de la idea de que el
reconocimiento constitucional de la diversidad cultural del Estado mexicano
deriva de la composición demográfica que permite identificar más de sesenta
grupos étnico-lingüísticos ubicados en su territorio y que representan poblaciones
originarias asentadas previamente al siglo XV. De acuerdo con el último censo
nacional se corrobora tal composición demográfica. También se advierte que un
elemento importante del reconocimiento constitucional deriva de que dichas
colectividades han mantenido sus sistemas de organización política, jurídica,
económica, entre otros.
La diversidad cultural se liga con conceptos como los de
pluriculturalidad o multiculturalidad, que resultan de uso corriente en el ámbito
internacional. En el trabajo se destaca que esta multiculturalidad ha sido objeto
de análisis jurídico especialmente desde mediados del siglo XX y que
recientemente se introdujo en el orden jurídico nacional.
SEGUNDA: Al inicio se consideró en términos generales que el Estado
Mexicano ha modificado su normativa en materia de derechos de los integrantes
de pueblos indígenas. De la revisión realizada al marco jurídico, se advierte que
se ha recurrido a diversas reformas constitucionales y legales que han adecuado
en parte, el contenido de instrumentos internacionales, y, por otro lado, han
buscado dar respuesta a las demandas de los propios pueblos indígenas
mexicanos. Asimismo, se advirtió que estas reformas en ocasiones no han
contado con la aprobación de los doctrinarios ni de los propios pueblos y
comunidades indígenas. A pesar de ello, puede afirmarse que la evolución del
Derecho mexicano al reconocer y regular lo relativo a derechos y políticas
públicas dirigidas a los pueblos indígenas ha sido benéfica y constituye un hito
en la historia jurídica mexicana.
TERCERA: Se partió de la idea de que el reconocimiento de los
derechos de los pueblos indígenas estaba ligado principalmente con la
incorporación al derecho nacional del contenido de instrumentos internacionales
suscritos por el Estado mexicano, sin embargo, de la revisión realizada se
advirtió que hubo elementos propios internos, como el levantamiento zapatista de
1994 y los posteriores acuerdos de San Andrés Larrainzar, que influyeron
notablemente para la reforma constitucional de 2001, misma que incluyó un
amplio catálogo de derechos de los pueblos indígenas.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 147
En el trabajo se destaca que el cambio de paradigma sobre los derechos
de los pueblos y comunidades indígenas no solo se daba en el plano nacional,
sino que había sido objeto de atención de manera previa por algunas legislaturas
locales, las cuales se adelantaron a la reforma constitucional e incorporaron en
sus textos previsiones mucho más amplias a las que se incorporarían en la
Constitución federal mexicana.
CUARTA: Se consideró que las reformas constitucionales en torno al
reconocimiento de los derechos indígenas representaban un beneficio para sus
destinatarios, sin embargo, se advierte que las modificaciones al ordenamiento
jurídico no se han traducido en un mejoramiento de las condiciones jurídicas y
políticas de los pueblos indígenas y sus integrantes.
QUINTA: Se consideró que uno de los ámbitos donde se hacía más
palpable el cambio de paradigma jurídico, respecto del tratamiento de los
derechos de los integrantes de pueblos y comunidades indígenas es el
jurisdiccional, toda vez que en el Estado Constitucional de Derecho son los
jueces quienes pueden proteger y maximizar los derechos reconocidos en la
Constitución o en las leyes. En tal sentido, la doctrina no coincide en señalar una
posición que resulte benéfica a los pueblos indígenas por parte de los tribunales
mexicanos.
SEXTA: Considerado el ámbito jurisdiccional en los términos del punto
anterior, se consideró que la materia electoral, hace evidente que hay un cambio
de paradigma en el tratamiento de los conflictos sometidos a tutela de los
tribunales especializados. En el caso, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación es el órgano especializado y máxima autoridad jurisdiccional en la
materia político-electoral.
SÉPTIMA: Se partió de la premisa de que el Tribunal Electoral ha
maximizado los derechos cuando ha conocido de asuntos en la materia desde su
creación en 1996, pero especialmente a partir de 2007. El análisis realizado
muestra que en algunos casos llevados ante la justicia electoral se ha maximizado
el criterio protector de los derechos cuando los involucrados son miembros de
pueblos indígenas. El análisis de casos permite advertir que el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación ha llegado al punto de suplir completamente
la deficiencia de los actores por considerar que es una manera de cumplir con el
mandato constitucional de garantizar el acceso a la jurisdicción estatal. Tal sería
el caso Tanetze de Zaragoza, donde en términos reales se construyó por parte del
tribunal la demanda de los actores y se interpretó la Constitución para darle un
contenido diverso a la normativa relativa a la legitimación procesal. Esta visión
puede resultar cuestionable desde algunas perspectivas formalistas.
OCTAVA: En el caso Filemón Navarro el Tribunal Electoral reconoció
la fortaleza de una acción afirmativa incorporada en un documento estatutario de
un partido político, es decir en una norma no estatal (aunque sí validada por el
Estado mexicano) y revocó una resolución de un órgano partidista a efecto de
148 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
garantizar a un militante la posibilidad de acceder a un cargo de representación
proporcional por su calidad de indígena. En este sentido puede afirmarse que la
principal repercusión de la resolución es hacer evidente la necesidad de
incorporar acciones afirmativas o cuotas específicas para garantizar el acceso de
las y los ciudadanos indígenas en la conformación de los órganos legislativos.
Asimismo, esta resolución permite advertir la relevancia de cumplir con las
normativas estatutarias protegiendo los derechos consagrados en las mismas, a
efecto de que no se trate de mera “letra muerta”.
NOVENA: En el caso Cherán se advirtió una máxima disponibilidad por
parte del Tribunal Electoral para dar cabida a las pretensiones de reconocimiento
de la autodeterminación de los pueblos, al considerarse que la falta de legislación
que facultara a un órgano administrativo para desarrollar determinadas
actividades no debía ser considerada como obstáculo para instar otras vías, entre
ellas, hacer del conocimiento del órgano legislativo para que actuara conforme a
sus atribuciones. Esta resolución conecta con la de Tanetze de Zaragoza respecto
de las obligaciones constitucionales y legales que tienen los órganos
administrativos electorales respecto de su actuación, cuando los sujetos
destinatarios de sus acciones, omisiones y/o resoluciones son miembros de
pueblos y comunidades indígenas.
DÉCIMA: En otros casos analizados, el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación maximizó derechos de naturaleza político-electoral
considerando que la calidad de indígenas de los actores o partes involucradas
ameritaba un tratamiento diferenciado como exigencia constitucional al resolver.
UNDÉCIMA: El trabajo realizado permitió advertir otras aristas del
tema, mismas que pueden ser el bosquejo inicial para continuar la investigación,
ampliando la perspectiva sobre estos tópicos. Ello puede darse desde una doble
perspectiva: teórica y práctica, siempre considerando como eje rector las
resoluciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
DUODÉCIMA: La presente investigación permite advertir por un lado
la evolución del Derecho mexicano en el tema de los derechos de los integrantes
de pueblos y comunidades indígenas, enfocándose especialmente en los derechos
de naturaleza política, y su protección a través de garantías ad hoc en la
jurisdicción constitucional electoral. El resultado en términos generales ha sido la
constatación de que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
dictó diversas resoluciones relevantes para el desarrollo y maximización de los
derechos políticos de los pueblos indígenas.
Por otra parte, de la propia investigación se hicieron palpables algunas
preguntas que ameritan ser respondidas en la posible elaboración de una
memoria que sirva como tesis doctoral. Tales cuestionamientos están
relacionados con la naturaleza especial de la idea de ciudadanía en los sistemas
jurídicos indígenas, conocidos como usos y costumbres, que establecen
parámetros diferenciados de los requisitos exigidos para ostentar tal cualidad;
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 149
ello también estaría en la línea de determinar los modelos existentes (y sus
posibles variaciones) de los sistemas de organización político que pueden
observarse en los pueblos y comunidades indígenas, estableciendo tipologías
generales que permitan visualizar los desafíos y oportunidades en el análisis y
protección constitucional (y convencional) de los derechos políticos de los
ciudadanos indígenas.
Otra cuestión que resulta de interés está relacionada con la integración
misma del órgano de control constitucional. En la investigación se advirtió, sin
que exista ninguna hipótesis específica al respecto, que el cambio de magistrados
en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (noviembre de 2006)
coincidió con un cambio en la interpretación de los derechos políticos de los
pueblos indígenas, traducido en sentencias más progresistas protectoras de tales
derechos y la generación de un corpus jurisprudencial mucho más amplio.
Por otra parte, la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, que
impone un nuevo modelo de control de constitucionalidad y de convencionalidad
para el Estado mexicano, permite advertir la trascendencia de ampliar la muestra
para visibilizar las posibilidades de desarrollo de los derechos políticos de los
pueblos indígenas. Así, será necesario ampliar el análisis a resoluciones emitidas
por órganos encargados de la aplicación e interpretación de instrumentos
internacionales, por un lado, pero también a los tribunales locales mexicanos, que
han dictado resoluciones en la materia y que en ocasiones no han sido recurridas
y por tanto no han llegado al conocimiento del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
5. ANEXO.
Tesis de jurisprudencia y criterios relevantes de la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación:
TESIS RUBRO ASUNTOS DE
QUE DERIVA
13/2008 COMUNIDADES INDÍGENAS.
SUPLENCIA DE LA QUEJA EN LOS
JUICIOS ELECTORALES
PROMOVIDOS POR SUS
INTEGRANTES
SUP-JDC-11/2007
SUP-JDC-
2568/2007
SUP-JDC-
2569/2007
15/2008 COMUNIDADES INDÍGENAS. LA
AUTORIDAD ELECTORAL DEBE
PROVEER LO NECESARIO PARA
LLEVAR A CABO LAS ELECCIONES
POR USOS Y COSTUMBRES
SUP-JDC-11/2007
SUP-JDC-
2542/2007
SUP-JDC-
2568/2007
150 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
TESIS RUBRO ASUNTOS DE
QUE DERIVA
(LEGISLACIÓN DE OAXACA)
15/2010 COMUNIDADES INDÍGENAS.
NOTIFICACIÓN DE ACTOS O
RESOLUCIONES DE AUTORIDAD
ELECTORAL POR PERIÓDICO
OFICIAL, EL JUZGADOR DEBE
PONDERAR LAS SITUACIONES
PARTICULARES PARA TENERLA
POR EFICAZMENTE REALIZADA
SUP-JDC-11/2007
SUP-JDC-358/2008
SUP-JDC-502/2008
27/2011 COMUNIDADES INDÍGENAS. EL
ANÁLISIS DE LA LEGITIMACIÓN
ACTIVA EN EL JUICIO PARA LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
POLÍTICO-ELECTORALES DEL
CIUDADANO, DEBE SER FLEXIBLE
SUP-JDC-
2542/2007
SUP-JDC-
2568/2007
SUP-JDC-
9167/2011
28/2011 COMUNIDADES INDÍGENAS. LAS
NORMAS PROCESALES DEBEN
INTERPRETARSE DE LA FORMA QUE
LES RESULTE MÁS FAVORABLE
SUP-JDC-037/99
SUP-JDC-
2542/2007
SUP-JDC-
2568/2007
4/2012 COMUNIDADES INDÍGENAS. LA
CONCIENCIA DE IDENTIDAD ES
SUFICIENTE PARA LEGITIMAR LA
PROCEDENCIA DEL JUICIO PARA LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
POLÍTICO-ELECTORALES DEL
CIUDADANO
SUP-JDC-11/2007
SUP-JDC-
2569/2007
SUP-JDC-358/2008
CXLIII/2002 USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS.
ATRIBUCIONES DEL CONSEJO
GENERAL DEL INSTITUTO ESTATAL
ELECTORAL DE OAXACA EN LAS
ELECCIONES
SUP-JDC-037/99
CXLIV/2002 USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS.
EFECTOS DE LAS SENTENCIAS
DICTADAS POR EL TRIBUNAL
ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL
DE LA FEDERACIÓN, CUANDO SE
TRATA DE ACTOS MATERIALMENTE
ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER
ELECTORAL DE UN CONGRESO
ESTATAL
SUP-JDC-037/99
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 151
TESIS RUBRO ASUNTOS DE
QUE DERIVA
CXLV/2002 USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS.
COMPRENDEN EL LUGAR EN QUE
SE LLEVAN A CABO LAS
ELECCIONES (LEGISLACIÓN DEL
ESTADO DE OAXACA)
SUP-JDC-037/99
CXLVI/2002 USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS
RELACIONADOS CON EL
PROCEDIMIENTO ELECTORAL
CONSUETUDINARIO. CIUDADANOS
Y AUTORIDADES ESTÁN
OBLIGADOS A RESPETARLOS
(LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE
OAXACA)
SUP-JDC-037/99
CLI/2002 USOS Y COSTUMBRES. ELECCIONES
EFECTUADAS BAJO ESTE RÉGIMEN
PUEDEN SER AFECTADAS SI
VULNERAN EL PRINCIPIO DE
UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO
SUP-JDC-013/2002
CLII/2002 USOS Y COSTUMBRES. LAS
ELECCIONES POR ESTE SISTEMA NO
IMPLICAN POR SÍ MISMAS
VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE
IGUALDAD
SUP-JDC-013/2002
XXII/2007 USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS.
ES VÁLIDA LA REPRESENTACIÓN
DE LOS CIUDADANOS
PERTENECIENTES A COMUNIDADES
O PUEBLOS INDÍGENAS
SUP-JDC-11/2007
XXXV/2011 COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA
SALA SUPERIOR CONOCER DE LOS
MEDIOS DE IMPUGNACIÓN
RELATIVOS A LA INCORPORACIÓN
EN EL CATÁLOGO DE
COMUNIDADES QUE SE RIGEN POR
EL SISTEMA DE USOS Y
COSTUMBRES
SUP-JRC-24/2011
XXXVII/2011 COMUNIDADES INDÍGENAS. ANTE
LA AUSENCIA DE REGULACIÓN
LEGAL DE SUS DERECHOS, DEBE
APLICARSE LO DISPUESTO EN LA
CONSTITUCIÓN Y EN LOS
SUP-JDC-
9167/2011
152 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
TESIS RUBRO ASUNTOS DE
QUE DERIVA
TRATADOS INTERNACIONALES
XXXVIII/2011 COMUNIDADES INDÍGENAS.
REGLAS PROBATORIAS APLICABLES
EN LOS JUICIOS ELECTORALES
(LEGISLACIÓN DE OAXACA)
SUP-JDC-637/2011
Y ACUMULADO
XXXIX/2011 USOS Y COSTUMBRES. FORMA DE
ACREDITAR EL REQUISITO DE
ELEGIBILIDAD CONSISTENTE EN
SABER LEER Y ESCRIBIR
(LEGISLACIÓN DE OAXACA)
SUP-JDC-637/2011
Y ACUMULADO
XL/2011 COMUNIDADES INDÍGENAS.
INTEGRACIÓN DE LA ASAMBLEA
GENERAL COMUNITARIA
(LEGISLACIÓN DE OAXACA)
SUP-REC-2/2011
XLI/2011 COMUNIDADES INDÍGENAS.
NORMAS QUE INTEGRAN SU
SISTEMA JURÍDICO
SUP-REC-2/2011
SUP-JDC-637/2011
Y ACUMULADO
XLII/2011 USOS Y COSTUMBRES. A LA
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA
ELECTORAL CORRESPONDE
CONSULTAR A LA COMUNIDAD, SI
OPTA POR CELEBRAR ELECCIONES
BAJO ESE RÉGIMEN Y SOMETER EL
RESULTADO AL CONGRESO DEL
ESTADO
SUP-JDC-
9167/2011
XLIII/2011 USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS.
EDAD MÍNIMA PARA OCUPAR UN
CARGO DE ELECCIÓN MUNICIPAL
(LEGISLACIÓN DE OAXACA)
SUP-REC-2/2011
IV/2012 COMUNIDADES INDÍGENAS. EL
CRITERIO DE AUTOADSCRIPCIÓN ES
SUFICIENTE PARA RECONOCER A
SUS INTEGRANTES
SUP-JDC-
9167/2011
XIV/2012 COMUNIDADES INDÍGENAS. EN LOS
MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EL
JUZGADOR DEBE VALORAR LA
DESIGNACIÓN DE UN INTÉRPRETE Y
LA REALIZACIÓN DE LA
TRADUCCIÓN RESPECTIVA
SUP-REC-2/2011
XXXI/2012 COMUNIDADES INDÍGENAS. DEBE
MAXIMIZARSE EL DERECHO DE
SUP-JDC-
1895/2012
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 153
TESIS RUBRO ASUNTOS DE
QUE DERIVA
ASOCIACIÓN EN EL
PROCEDIMIENTO DE REGISTRO DE
PARTIDOS POLÍTICOS
XXXVIII/2012 COMUNIDADES INDÍGENAS.
REGLAS PROBATORIAS
APLICABLES EN LOS JUICIOS
ELECTORALES (LEGISLACIÓN DE
OAXACA)
SUP-JDC-637/2011
Y ACUMULADO
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El concepto “breve término” en materia electoral. A propósito de
la sentencia SUP-RAP-116/2007 del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)
reconoce un amplio catálogo de derechos. Si bien hay cierto consenso sobre el
contenido de algunos, no ocurre lo mismo en el caso de otros. En este último
grupo se encuentran los derechos de naturaleza política, caracterizados como
prerrogativas derivadas de la calidad de ciudadanía. Si bien existen algunos
esfuerzos del legislador por dotar de contenido a los mismos, es en la labor
jurisdiccional en donde encontramos la referencia principal sobre el alcance de
tales derechos.
Uno de los derechos que se encuentran ligados a la actividad política de
los ciudadanos es el de petición. En términos del artículo octavo constitucional:
Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del
derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica
y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los
ciudadanos de la República.
A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien
se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al
peticionario.
Si bien la propia CPEUM se encarga de referir ese mismo derecho en
otros preceptos: el caso de los artículos 9º y 35, fracción V, en el presente caso,
nuestro objetivo es reflexionar sobre los contornos de la expresión “breve
término” que se contiene en el segundo párrafo del referido artículo 8º CPEUM.
El presente trabajo sirve para destacar el criterio que sostuvo la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (SSTEPJF),
al resolver el juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-116/2007, el 28
de junio de 2007.
El SUP-JRC-116/2007
El asunto en el cual la SSTEPJF adoptó el criterio que se analiza, tiene
como contexto el proceso electoral para elegir gobernador en el Estado de Baja
Publicado en coautoría con Carlos Báez Silva, en Lex. Difusión y análisis, México, DF, nos. 193-194, julio-agosto 2011, pp. 51-55.
160 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
California. Para resolver diversos asuntos de su competencia, el 20 y 22 de junio
de 2007, el Tribunal de Justicia Electoral del Poder Judicial del Estado de Baja
California celebró sesiones públicas. El mismo 22 de junio, el representante de
una coalición electoral que se consideró perjudicada por el sentido de uno de los
asuntos resueltos, solicitó al tribunal local le fueran proporcionadas copias de las
versiones estenográficas correspondientes a las mencionadas sesiones públicas.
Al día siguiente, el 23 de junio, el representante legal de la coalición, reiteró tal
solicitud. El mismo 23 de junio de 2007, por la omisión de expedir las copias
solicitadas, se interpuso Juicio de Revisión Constitucional Electoral ante la
autoridad considerada como responsable. El juicio se radicó el 27 de junio
siguiente bajo la clave SUP-JRC-116/2007, ordenándose en la misma fecha
diversos requerimientos tanto a la coalición electoral actora, como al órgano
jurisdiccional responsable y al Consejo Estatal Electoral del Estado de Baja
California, a efecto de contar con elementos adicionales. Los requerimientos
fueron cumplidos por escritos del mismo 27 de junio, recibidos vía fax. Al día
siguiente se dictó resolución en el expediente.
¿Cuál era el asunto de fondo que dio origen al medio de impugnación
electoral federal?
Como se mencionó, el contexto es la elección de gobernador. En la
sesión del 22 de junio de 2007, el tribunal electoral local resolvió el recurso de
inconformidad RI-23/2007. En la sentencia correspondiente revocó un acuerdo
del órgano administrativo electoral, de 23 de mayo de 2007, mediante el cual se
otorgó el registro como candidato a gobernador al ciudadano propuesto por la
coalición electoral actora.
En la respuesta del requerimiento, el tribunal electoral señaló que en la
mencionada sesión pública se aprobó revocar “en lo conducente el acto
reclamado y toda vez que se declaró la ilegalidad del acto impugnado, se revoca
para todos los efectos legales, el registro del ciudadano […] candidato a
Gobernador del Estado de Baja California, […] en consecuencia se otorga a
dicha Coalición un plazo de diez días contados a partir de la notificación del
presente fallo, para que efectúe la sustitución correspondiente, debiendo informar
a este Tribunal dentro de las veinticuatro horas siguientes el cumplimiento dado a
lo anterior, y en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 291 de la ley electoral
estatal, deberá proseguir su campaña electoral en base al candidato que resulte
registrado; así mismo el Consejo Estatal Electoral del Instituto Estatal Electoral,
de conformidad con lo establecido en el artículo 290 del ordenamiento citado,
deberá registrar al candidato sustituto […] siempre que reúna los requisitos de
elegibilidad, y vigilar que la campaña electoral prosiga con el candidato
registrado, debiendo informar a este Órgano Colegiado, dentro del término de
veinticuatro horas su cumplimiento”.
Estos datos sirvieron para concluir, al analizar los requisitos de
procedibilidad, que la violación reclamada, esto es, la omisión del tribunal
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 161
electoral local, podría resultar determinante para el próximo proceso electoral
local. La argumentación retomó lo afirmado por la coalición electoral actora en
el sentido de que la solicitud de las versiones estenográficas tenía como objeto
que éstas “formen parte de la defensa de mi representado y que obren como
prueba, en el Juicio de Revisión Constitucional que promoverá en contra de la
Sentencia dictada en el RI-23/2007”. La SSTEPJF reconocería que la coalición
actora ocurrió en “preparación de los medios que constituirán su defensa en un
asunto de evidente trascendencia para su participación en el proceso electoral”.
En tal tesitura, la sentencia dictada en el SUP-JRC-116/2007 consideró
que “la omisión del tribunal responsable puede ser determinante para el resultado
de la elección atendiendo al hecho de que la falta de entrega de los elementos
probatorios solicitados puede incidir en la adecuada defensa que pretende hacer
la Coalición impugnante y con ello llevar a la firmeza de la resolución del
Tribunal, que como ha quedado dicho, versa sobre la presunta ilegalidad del
registro del candidato postulado por la coalición para la elección de gobernador
del Estado de Baja California”.
Además de la determinancia, en la sentencia se señaló que la demanda
no resultaba frívola. En opinión de la autoridad responsable, la instauración del
medio de impugnación resultaba frívola en consideración de los plazos en que la
coalición actora había ejercido el derecho de petición. Sin embargo, en la
demanda se señaló que la frivolidad estaba referida “a las demandas o
promociones en las cuales se formulen conscientemente pretensiones que no se
pueden alcanzar jurídicamente, por ser notorio y evidente que no se encuentran al
amparo del derecho o ante la inexistencia de hechos que sirvan para actualizar el
supuesto jurídico en que se apoyan”, lo cual no ocurría en el caso.
La coalición actora hizo valer como agravio que la autoridad responsable
vulneraba su derecho de petición y los principios de congruencia,
fundamentación, debida motivación y acceso a la justicia, garantizados en los
artículos 8º, 14, 16 y 17 CPEUM y 5º de la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de Baja California. En la resolución la SSTEPJF se analizó la
alegación relacionada con el derecho de petición, en los términos que a
continuación se expresan.
El derecho de petición y la materia electoral
En la resolución del SUP-JRC-116/2007, la SSTEPJF señaló que el
derecho de petición es un derecho fundamental cuyos lineamientos
constitucionales, tanto en la Constitución general como en la bajacaliforniana,
imponen a la autoridad la obligación de responder en un breve término. El
concepto de breve término ha variado en las diversas interpretaciones realizadas
por tribunales federales.
En el caso del SUP-JRC-116/2007, la SSTEPJF señaló que para
determinar el breve término a que se refieren los dispositivos constitucionales
mencionados, “la autoridad debe tomar en cuenta, en cada caso, las
162 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
circunstancias que le son propias y con base en ello determinar el lapso prudente
para cumplir con el derecho que tienen los peticionarios a obtener respuesta”.
La parte central de la argumentación para determinar qué contenido debe
darse al concepto de breve término tratándose del derecho de petición, quedó
referida a la naturaleza de la materia electoral, la cual, a juicio de la SSTEPJF,
“impone que el concepto breve término adquiera, en el caso en análisis, una
connotación específica, a partir de la existencia de una previsión legal que señala
expresamente que durante los procesos electorales todos los días y horas son
hábiles, relacionada con las previsiones procedimentales que hacen que las
impugnaciones en materia electoral deban realizarse exclusivamente durante las
etapas que componen el proceso electoral y de manera perentoria, y aunado a que
la legislación adjetiva federal electoral prescribe plazos brevísimos para la
interposición oportuna de dichos medios de impugnación”.
En la legislación aplicable en la entidad, la previsión se reitera. En el
caso particular, la sentencia señaló que el entonces vigente “artículo 430 de la
Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California
establece que durante el proceso electoral todos los días y horas son hábiles. Y es
un hecho notorio que en la mencionada entidad federativa se desarrolla un
proceso electoral”. Este dato se complementaba con lo mandatado en el sentido
de que los medios de impugnación “deberán interponerse dentro de los cinco días
siguientes al en que se tenga conocimiento o se hubiese notificado el acto o la
resolución”.
Tratándose de la legislación federal, en el caso particular la que rige la
tramitación de los juicios de revisión constitucional electoral, sucedía lo mismo.
El artículo 8.1 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, “señala que el medio de impugnación deberá presentarse
dentro del plazo de cuatro días contados a partir de la notificación del acto
impugnado o de que se tenga conocimiento de éste”.
Tales previsiones normativas exigían, según consideró la SSTEPJF, que
“a la expresión breve término debe dársele un sentido que lo haga más acorde
con el conjunto de normas jurídicas que rigen la materia electoral”.
Debe destacarse que en el razonamiento de la sentencia en análisis, se
reconoció que “si bien es cierto que el derecho de petición se restringe a la
respuesta que la autoridad dé al peticionario, sin que exista precepto alguno que
garantice que dicha respuesta satisfaga lo solicitado… también lo es que en el
presente caso, la impetrante relaciona dicho derecho con otros consagrados
constitucionalmente”. Los otros derechos invocados encontraban base
constitucional en los artículos 14, 16 y 17 CPEUM relacionados con el acceso a
la justicia y la defensa adecuada. En la resolución, la SSTEPJF hizo el estudio de
tales derechos, relacionándolos con lo alegado por la coalición actora.
Además, de la respuesta a los requerimientos formulados, se desprendió
que el 27 de junio, el tribunal electoral local acordó y notificó a la coalición
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 163
actora “que las versiones videograbadas de las sesiones de resolución celebradas
por este Tribunal los días veinte y veintidós de junio, se encuentran a su
disposición en la Secretaría General de este Tribunal, previa toma de razón y
firma que por su recibo deje en autos”.
Sin embargo, la SSTEPJF consideró que con dicho acuerdo no se dio
cumplimiento a “la exigencia lógica de congruencia entre lo pedido y lo
acordado”, toda vez que la coalición actora había solicitado “únicamente las
versiones estenográficas”. Así, se señaló que el JRC combatía la omisión
respecto de la petición reiterada en los escritos, por lo cual la congruencia que se
exige a la respuesta que diera la autoridad responsable estaba referida a lo
originalmente solicitado.
Al considerarse fundado lo alegado en la promoción del JRC se ordenó a
la responsable que, atendiendo a la expeditez que reclaman los plazos de la
materia electoral, en el plazo de doce horas, contadas a partir del momento de la
notificación de la sentencia, diera respuesta a la Coalición actora, de forma tal
que ésta vea satisfechos tanto su derecho de petición como su derecho de acceso
a la justicia. Asimismo, se ordenó que el Tribunal de Justicia Electoral del Poder
Judicial del Estado de Baja California notificara de inmediato a la Sala Superior
el cumplimiento dado a dicha resolución.
La notificación se llevó a cabo el mismo 28 de junio a las 23:55 hrs.
(horario de la ciudad sede de la Sala Superior), al día siguiente a las 13:56 hrs.
(horario de la ciudad sede de la Sala Superior), se solicitó tener por cumplida la
sentencia. De la solicitud se dio vista a la Coalición actora para que en el plazo
de 24 horas manifestara lo que a su derecho conviniera sobre tal petición. El 30
de junio a las 17:00 hrs., mediante escrito del representante de la Coalición
actora se señaló "nos oponemos a que se considere como totalmente
cumplimentada la sentencia dictada dentro del Juicio de Revisión Constitucional
Electoral".
Incidente de incumplimiento de sentencia
La Coalición actora planteó como argumentos del incumplimiento de la
sentencia, entre otros, a) que la autoridad responsable no había entregado las
versiones estenográficas de las sesiones de 20 y 22 de junio de 2007, mismas que
fueron oportunamente solicitadas; b) que no son aceptables los argumentos de la
autoridad responsable en el sentido de que no puede expedir una versión
estenográfica de las referidas sesiones del citado Tribunal arguyendo que su
Reglamento Interior solo dispone la elaboración de "actas" de las sesiones, sin
justificar plenamente la imposibilidad jurídica o material que le impiden
proporcionar a la Coalición reclamante un instrumento documental que se
considera fundamental para la adecuada defensa de sus intereses; c) que el
representante de la Coalición actora recibió bajo protesta y manifestando su
164 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
inconformidad copias de las actas circunstanciadas que la responsable puso a su
disposición, insistiendo que no son las documentales solicitadas con oportunidad.
Del análisis que realizó la Sala Superior, destacó en la resolución
incidental de 4 de julio de 2007, que en el SUP-JRC-116/2007, la Coalición
actora pretendía, en esencia, que se le diera respuesta a las solicitudes de 22 y 23
de junio de 2007, por considerar que se vulneraba su derecho de petición,
relacionándolo con otros derechos consagrados constitucionalmente. Asimismo,
señaló que la Sala Superior nunca ordenó a la responsable la entrega de los
documentos conocidos como "versiones estenográficas", sino sólo la
contestación de la solicitud de los mismos, pues como se menciona, “el derecho
de petición consagrado en el artículo octavo constitucional tiene una doble
vertiente: el derecho de petición y el derecho de respuesta. Y este último derecho
a obtener una respuesta no implica que la autoridad tenga la obligación de
satisfacer la petición en términos de lo solicitado, máxime que tratándose de las
peticiones no hay ningún límite para que el ciudadano pueda peticionar, como no
sea la exigencia de hacerse en forma escrita, pacífica y respetuosa. De ahí que lo
que se reconozca como obligatorio para la autoridad es la emisión de una
respuesta acorde con lo solicitado”.
La Sala Superior destacó que “en el caso de entrega de información o
materiales documentales, el extremo de la obligación se cumple con la
contestación de la autoridad responsable indicando: a) la viabilidad jurídica y
material de tal entrega; b) los requisitos que deben cubrirse para tal efecto; c) los
plazos en que podrá cumplirse con lo solicitado; d) los costos relativos; e) el
lugar de entrega; f) la persona o institución responsable de tal entrega; etcétera”.
Del análisis de la documentación aportada por la autoridad responsable se
llegaba a la conclusión, en opinión de la Sala Superior, de que no se había dado
cumplimiento a la sentencia.
En la resolución, la Sala Superior estimó pertinente “emitir medida de
apremio para que en el plazo de seis horas contadas a partir del momento de la
notificación, el Tribunal de Justicia Electoral del Poder Judicial del Estado de
Baja California dé respuesta a la coalición actora respecto de las peticiones
formuladas el veintidós y veintitrés de junio, y señale en dicha respuesta la
factibilidad jurídica y material de entrega de las versiones estenográficas de las
sesiones públicas de resolución de veinte y veintidós de junio de dos mil siete, de
dicho tribunal electoral local y cualquier información adicional que resulte de
relevancia, relacionada con las versiones estenográficas solicitadas […] sin que
ello implique que debe entenderse que la Sala Superior ordena la entrega de las
versiones estenográficas, sino sólo que debe dar una respuesta congruente y
completa a la petición de la Coalición actora”.
En el caso, se estimó pertinente apercibir al tribunal electoral local, para
que cumpliera, en sus términos, la sentencia dictada en el SUP-JRC-116/2007,
debiendo contestar a la Coalición actora dentro del plazo de seis horas contadas a
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 165
partir del momento de notificación de la resolución incidental, y en caso de no
hacerlo, sería sancionado conforme a las disposiciones aplicables. También se
ordenó que una vez que diera cumplimiento a la medida de apremio debía
notificar de inmediato a la Sala Superior sobre el cumplimiento dado de la
sentencia primigenia.
Concluía así el análisis del asunto que había permitido elaborar un
criterio novedoso sobre el alcance de la noción de “breve término” en materia
electoral.
El Per Saltum en el derecho procesal electoral federal*
1. INTRODUCCIÓN
Una de las figuras procesales que más curiosidad pueden despertar a
quien se acerca inicialmente al Derecho Procesal Electoral Mexicano es el per
saltum. Su definición, su justificación y su operación pueden ser de sencillo
entendimiento, sin embargo, un análisis más detallado nos debe conducir a
valorarlo en su justa medida. Evidentemente, el per saltum no es en propiedad
una invención vernácula; es posible rastrear sus antecedentes bastante antiguos
en otros sistemas jurídicos. Pero tal como se concibe y opera en el Derecho
Mexicano, nuestro per saltum ha adquirido matices que, sin duda, lo tornan muy
distinto a instituciones procesales que, aún teniendo el mismo nombre, se definen
y funcionan de manera distinta.
La que sigue es una nota derivada de la curiosidad, en la que se describe
a esta figura a partir de la única manera posible hasta este momento: a través de
los criterios jurisprudenciales emitidos por la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (SSTEPJF). Este dato es por demás
relevante, puesto que el per saltum mexicano es una adaptación que los
juzgadores electorales han hecho de figuras parecidas, con una finalidad procesal
de inobjetable necesidad en dicho ámbito: superar de manera justificada el
cumplimiento de determinados requisitos de procedencia.
2. LA REGLA
La primera parte del artículo 10, párrafo 1, inciso d), de la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME)
prescribe que los medios de impugnación en ella previstos serán procedentes si y
sólo si se han agotado las instancias previas establecidas por las leyes, federales o
* Publicado en coautoría con Carlos Báez Silva en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México,
DF, No. 126, septiembre-diciembre 2009, pp. 1201-1236.
168 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
locales, o por las normas internas de los partidos políticos, según corresponda,
para combatir los actos o resoluciones electorales o las determinaciones de estos
últimos, en virtud de las cuales se pudieran haber modificado, revocado o
anulado.
Este texto legal consagra lo que comúnmente se denomina requisito de
definitividad, el cual debe ser cubierto, entre otros presupuestos procesales, para
que la acción intentada prospere y el proceso se desarrolle y concluya con el
dictado de una sentencia de fondo.
Un supuesto previo o requisito indispensable para el nacimiento válido
de un proceso electoral federal, su desenvolvimiento y normal culminación,
consiste en que la acción1 sea promovida en un determinado momento: cuando el
acto que se pretende impugnar ha adquirido firmeza y definitividad, es decir,
inmutabilidad.
Un acto o resolución emitida por alguna autoridad electoral adquiere esa
característica de invariable o inmodificable de dos maneras:
Si es impugnada de manera oportuna y, a su vez, es confirmada,
modificada o revocada; o
Si no se impugna oportunamente. Si el acto no se impugna
oportunamente (es decir, dentro del plazo que la ley otorga para ello), el derecho
a impugnarlo caduca.
En el caso, para que procedan los medios de impugnación contemplados
en la LGSMIME es indispensable que el actor haya agotado todas las instancias
previas existentes para combatir el acto o resolución impugnada, en virtud de las
cuales dicho acto pudiera haber sido modificado, revocado o anulado. En otras
palabras, sólo es factible acudir a la jurisdicción del TEPJF cuando las instancias
previas se han agotado y el acto que se reclama no se ha modificado o revocado.
Ello es así, fundamentalmente, porque la instancia constitucional es excepcional
o extraordinaria y los medios de los cuales conoce dicho tribunal:
constituyen medios de impugnación que revisten la naturaleza de
excepcionales y extraordinarios, a los que sólo pueden ocurrir los
[actores], cuando ya no existen a su alcance recursos ordinarios para
conseguir la reparación plena de los derechos o prerrogativas en los
que se hubieren visto afectados, atinentes para modificar, revocar o
anular los actos o resoluciones que combaten.2
1 Couture distingue entre los presupuestos procesales de la acción y los presupuestos procesales de la pretensión; puesto que ésta consiste en la autoatribución de un derecho y la petición de que sea tutelado, los presupuestos procesales de la pretensión no consisten tanto en la efectividad de ese derecho, sino en la posibilidad de ejercerlo. Por lo tanto, para dicho autor, ante la ausencia de firmeza y definitividad del acto impugnado se está en presencia del incumplimiento de un presupuesto procesal de la pretensión, que no de la acción. Eduardo J. Couture (2002), Fundamentos del derecho procesal civil, Buenos Aires, Ediciones Bdef, p. 86. 2 Cfr. Por todos, el precedente SUP-JRC-53/2004.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 169
Lo excepcional o extraordinario de los medios de impugnación en
materia electoral deriva del hecho de que, al igual que ha sucedido en el caso del
juicio de amparo, en materia electoral se carece del recurso de casación, no
obstante que juicios como el de protección de derechos político-electorales del
ciudadano o el de revisión constitucional electoral funcionan en forma similar a
dicho recurso.
En este sentido cabe distinguir entre la finalidad de la casación, que
estriba fundamentalmente en anular sentencias dictadas al margen de una exacta
aplicación de la ley, y la finalidad del control de constitucionalidad, que pretende
básicamente anular actos de autoridad al margen del texto constitucional. La
casación busca la uniformidad en la aplicación e interpretación de la ley, en tanto
que el control de constitucionalidad se encarga de darle un sentido único al texto
constitucional y de anular todo aquello que lo contradiga. Sin embargo, en
nuestro país, como bien lo hizo notar Emilio Rabasa, la interpretación que se le
ha dado al artículo 14 constitucional ha conducido a que la exacta aplicación de
la ley se conciba como un derecho constitucional tutelado a través del juicio de
amparo. De aquí que en nuestro país este juicio funcione realmente como recurso
de casación.
Algo similar ha ocurrido en la materia electoral, puesto que los referidos
juicios de los que conoce el TEPJF han funcionado no sólo como revisiones de
constitucionalidad, sino también como recursos de casación. Por ello es que se
exige el agotamiento de las instancias o de los medios de impugnación previos,
como un requisito general para que el TEPJF conozca del asunto.
Si bien el presupuesto procesal de la definitividad y firmeza del acto
reclamado se traduce en una obligación de los sujetos legitimados, consistente en
agotar o emplear, antes de iniciar alguno de los medios de impugnación en
materia electoral, todos los recursos ordinarios o medios de impugnación aptos
para conseguir la modificación o revocación de un acto o resolución electoral, el
nacimiento y cumplimiento de tal obligación implica ciertos requisitos.
El primero de ellos consiste en que, existan recursos o medios de
impugnación para combatir el acto contra el que se inconforma el sujeto
legitimado en el proceso. En otras palabras, para que nazca la obligación de
agotar las instancias previas a la constitucional, es necesario que la ley o la
normatividad interna de los partidos políticos3, según sea el caso, las prevea.
3 La segunda parte del artículo 99, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe que “Para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal por violaciones a sus derechos por el partido político al que se encuentre afiliado, deberá haber agotado previamente las instancias de solución de conflictos previstas en sus normas internas, la ley establecerá las reglas y plazos aplicables”; por su parte, el artículo 27, párrafo 1, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales prescribe que los estatutos de los partidos políticos deberán establecer las sanciones aplicables a los afiliados que infrinjan sus disposiciones internas y los correspondientes medios y procedimientos de defensa, así como los órganos partidarios permanentes
170 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Pero no es suficiente con la sola existencia de medios de impugnación o
de recursos para combatir actos o resoluciones en materia electoral; es necesario
que tales instrumentos procesales sean útiles o aptos para, en efecto, impugnar o
combatir tales actos o resoluciones, y sobre todo para, en su caso, conseguir la
satisfacción de la pretensión, es decir, los medios de impugnación o recursos
deben ser mecanismos efectivos para alcanzar su propósito reparador. De nada
serviría un medio o recurso para combatir un acto, si, a pesar de su ejercicio, no
hay posibilidad de que resulte útil para satisfacer la pretensión consistente en
revocar o modificar dicho acto.
Así, para que el cumplimiento del requisito procesal de la definitividad
sea exigible, es indispensable que las instancias previas a la constitucional que
resulten agotables reúnan las dos siguientes características4:
Que sean las idóneas, conforme a las leyes locales o normas
internas respectivas, para impugnar el acto o resolución electoral de que se
trate, y
Que conforme a los propios ordenamientos sean aptas para
modificar, revocar o anular a éstos.
El acento en la aptitud de las instancias previas para modificar o revocar
los actos o resoluciones combatidos ha dado origen a que se interprete que
existen dos versiones del concepto de definitividad5:
La formal, que postularía que el contenido del acto o resolución
que se impugne no pueda sufrir variación alguna a través de la emisión de un
nuevo acto o resolución que lo modifique, revoque o nulifique, y
La sustancial o material, que haría referencia a los efectos
jurídicos o materiales que pueda surtir el acto o resolución de que se trate en
el acervo sustantivo de quien haga valer el juicio de revisión constitucional
electoral.
A la idoneidad del medio o recurso se aúna directamente la pertinencia
del mismo, entendida como la calidad de “lo que viene a propósito”. Es decir,
además de ser idóneo para impugnar el acto o resolución, el medio o el recurso
debe resultar pertinente, o sea que su agotamiento previo a la instancia
constitucional no se traduzca en una amenaza seria a los derechos sustanciales
que subyacen al litigio, en virtud de que los trámites de que conste y el tiempo
necesario para llevarlo a cabo puedan implicar la merma considerable o hasta la
extinción del contenido de las pretensiones o de sus efectos o consecuencias, por
encargados de la sustanciación y resolución de las controversias, además de que las instancias de resolución de conflictos internos nunca serán más de dos, a efecto de que las resoluciones se emitan de manera pronta y expedita. 4 Jurisprudencia S3ELJ 18/2003. 5 Jurisprudencia S3ELJ 01/2004.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 171
lo que el acto electoral impugnado se pueda llegar a considerar firme y
definitivo6.
En caso de que el agotamiento de la instancia previa suponga un riesgo
fundado y serio de que el acto que se combate adquiera, por el paso del tiempo el
status de irreparable o inmutable, por ejemplo, la obligación de agotar los
medios o recursos ordinarios antes de acudir a los extraordinarios desaparece.
La pertinencia también se vincula con la utilidad, pues es factible que,
en opinión del sujeto legitimado, con el medio o recurso no se pueda lograr la
satisfacción completa, total y oportuna de las pretensiones jurídicamente
tuteladas, ante lo cual dicho sujeto, al promover el medio de impugnación
electoral federal estará obligado a justificar su percepción de que el recurso o
medio previo, previsto o establecido en el correspondiente ordenamiento, no es
eficaz para la protección de sus derechos y por el contrario, propicia (o puede
propiciar) la extinción de los mismos, en ambos supuestos lo argumentado será
objeto de estudio por parte del órgano jurisdiccional, a fin de verificar si la razón
aducida, efectivamente conduce a la extinción del derecho, toda vez que en caso
contrario no se justifica el salto a la jurisdicción7.
En resumen, la obligación de agotar las instancias previas establecidas
por las leyes, federales o locales, o por las normas internas de los partidos
políticos, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones electorales o
las determinaciones de estos últimos, en virtud de las cuales se pudieran haber
modificado, revocado o anulado, antes de acudir a la jurisdicción del TEPJF,
nace si tales medios previos:
Existen
Son accesibles
Son efectivos, útiles o aptos, y
Son oportunos o pertinentes.
3. LA EXCEPCIÓN
La SSTEPJF ya había fijado el criterio de que el juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano procede contra
actos definitivos e irreparables de los partidos políticos8. El 28 de febrero de
2003, la SSTEPJF dictó sentencia en el juicio para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano 807/2002, promovido por la señora María del
Refugio Berrones Montejano en contra de una resolución emitida por el Consejo
6 Jurisprudencia S3ELJ 09/2001. 7 Cfr. SUP-JDC-807/2002. 8 Jurisprudencia S3ELJ 03/2003.
172 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
General del Instituto Federal Electoral, en la cual se sobreseyó una queja que
dicha ciudadana presentó en contra del Partido Revolucionario Institucional.
Hasta antes de esta sentencia el criterio que había sostenido dicho
órgano jurisdiccional había consistido en que los únicos medios impugnativos
que debían de agotarse, antes de ocurrir a los emanados de la legislación
electoral, eran los establecidos y regulados, formal, directa y completamente, por
los ordenamientos provenientes del Poder Legislativo Federal o de las
legislaturas de los Estados, con lo cual quedaban excluidas las instancias
impugnativas contenidas en la normatividad interna de los partidos políticos.
En la sentencia referida se afirmó que:
Para garantizar la misión conferida por la Constitución a los partidos, de que
en la integración de los órganos del Estado se materialice la voluntad soberana
de los ciudadanos, y no únicamente la de un grupo reducido de sus miembros, es
indispensable que los partidos políticos sean democráticos, pues sólo de esta
forma pueden trascender la voluntad de las bases a las acciones del partido para
el desarrollo de las finalidades ya precisadas, por lo que debe entenderse tal
exigencia como un imperativo implícito, sujeto a regulación y desarrollo en la
ley secundaria, e incluso en los estatutos de los partidos;
Si los partidos son componentes esenciales del sistema político mexicano,
deben tener características similares al Estado democrático, el cual los
comprende de manera total, porque de otro modo no serían compatibles y,
consecuentemente, no podrían coexistir;
La legislación nacional contiene la exigencia, constitucional y legal, de que
los partidos políticos rijan sus actividades por un sistema de democracia interna,
por lo cual se deben orientar por los principios del Estado democrático, toda vez
que el ordenamiento constitucional les confiere un papel preponderante dentro
del Estado democrático de derecho, por lo que deben ser congruentes con su
naturaleza y respetar el principio de legalidad contenido a nivel constitucional, y
que, por todo lo anterior, tendrían que exigírseles los elementos indispensables
del citado Estado democrático de derecho, donde está colocada la jurisdicción;
Los partidos están dotados de una función que, sin constituir propiamente la
jurisdicción, es una institución jurídica equivalente, que cumple las funciones de
aquélla, en la medida de lo posible, sin desplazarla o sustituirla;
Esta función consiste, precisamente, en el establecimiento de órganos
internos independientes y suficientemente capacitados para conocer y resolver, al
interior de un partido político, los conflictos mencionados, mediante
procedimientos en que se cumplan las formalidades esenciales y se respeten
todas las garantías del debido proceso legal a los contendientes, en donde se
pueda determinar a quién le asiste la razón, de acuerdo con la normatividad
estatutaria interna, y se encuentren en aptitud de restituir, adecuada, oportuna y
totalmente los derechos infringidos, e imponga la carga a las partes en sus
litigios internos de ocurrir, prima facie, a esos procedimientos.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 173
En razón de lo anterior operó el abandono del criterio referido y se
sostiene a partir de entonces que las instancias impugnativas previstas en la
normatividad interna de los partidos políticos, a favor de su membresía, deben
agotarse previamente, por los militantes, como requisito de procedibilidad, para
acudir a los procesos impugnativos fijados y regulados por la legislación
electoral. En otras palabras, a partir de la referida sentencia9, los militantes de los
partidos políticos, antes de promover dicho juicio de protección, tienen la carga
de agotar los medios de impugnación intrapartidarios10
, siempre y cuando
cumplan la función de ser aptos para modificar, revocar o nulificar los actos y
resoluciones contra los que se hagan valer.
Este es el origen jurisprudencial del per saltum, puesto que en la propia
sentencia citada se expresa por primera ocasión esta figura procesal11
. Hay que
recordar que la regla general estriba en que el requisito de definitividad y firmeza
es de cobertura obligatoria si y sólo si existe un medio de impugnación previo a
la instancia constitucional accesible, efectivo y oportuno. En el precedente SUP-
JDC-807/2002 se precisó que, en torno a los medios intrapartidistas de solución
o composición de conflictos, la normatividad interna de los partidos políticos
debe prever que:
Los órganos partidistas encargados del conocimiento y decisión de los
litigios estén establecidos, integrados e instalados con antelación a los hechos
litigiosos;
Se garantice suficientemente la independencia e imparcialidad de sus
integrantes, con medidas tales como:
Una duración amplia en el cargo.
La irrevocabilidad de su nombramiento, durante el tiempo para el que fue
dada, salvo casos de responsabilidad.
La prohibición para desempeñar simultáneamente otro cargo incompatible
en el partido.
En el procedimiento establecido se respeten todas las formalidades
esenciales del debido proceso legal, exigidas constitucionalmente, y
Que formal y materialmente resulten eficaces para restituir a los
promoventes en el goce de sus derechos políticos transgredidos, de manera
adecuada y oportuna, esto es, que el tiempo y el procedimiento necesarios para
su tramitación y resolución no produzcan la consumación irreparable de las
9 Que fue el primer precedente de la jurisprudencia S3ELJ 04/2003. 10 El 13 de noviembre de 2007, se reformó en materia electoral la Constitución y se incluyó el texto ya citado de la fracción V, del artículo 99. 11 Si bien la frase “per saltum” aparece en la sentencia del precedente SUP-JDC-803/2002, ésta se dictó hasta el 7 de mayo de 2004, en virtud de que el 17 de diciembre de 2002, la SSTEPJF acordó diferir la resolución del citado juicio para la primera sesión pública de resolución que celebraría tal órgano una vez que concluyera el proceso electoral federal 2002-2003.
174 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
infracciones, haciendo nugatorios o mermando considerablemente tales
derechos.
Cuando falte alguno de estos requisitos o se presenten inconvenientes a
que su inexistencia da lugar, el justiciable queda eximido de la obligación de
agotar las instancias previas, y éstas quedan como optativas, ante lo cual el
afectado podrá acudir directamente a las autoridades jurisdiccionales, per saltum,
siempre y cuando acredite haber desistido previamente de las instancias internas
que hubiera iniciado, y que aún no se hubieran resuelto, esto con el fin de evitar
el riesgo de la existencia de dos resoluciones contradictorias12
.
Esta carga subsiste aún en los casos en los que no se prevea en norma
interna alguna del partido político un plazo para resolver la controversia
correspondiente pues debe entenderse que el tiempo para resolverla debe ser
acorde con las fechas en que se realicen los distintos actos en cada una de las
etapas de los procesos internos de selección de candidatos13
, por citar un
ejemplo.
Recientemente se ha fijado jurisprudencia en el sentido de que cuando el
actor pretenda acudir a la instancia constitucional per saltum, una vez que
desistió del medio de defensa ordinario, la presentación de la demanda es
correcta si lo hace, a su elección, ante la autoridad u órgano emisor del acto
reclamado o bien, ante la que estaba conociendo del medio de defensa del cual
desistió14
.
4. EL PER SALTUM EN EL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL
ELECTORAL
Si bien el per saltum ha nacido en el Derecho Procesal Electoral
Mexicano en la resolución de juicios para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano, y es en este tipo de juicios en los que con mayor
frecuencia se invoca dicha excepción al principio de definitividad15
, también ha
operado en juicios de revisión constitucional electoral16
. Así, en el precedente
SUP-JRC-026/2004 se precisó que:
Es obligación de los institutos políticos, agotar los medios de
defensa ordinarios con que cuentan para la modificación,
12 Jurisprudencia S3ELJ 04/2003. 13 Jurisprudencia S3ELJ 05/2005. 14 Cfr. Jurisprudencia 11/2007. 15 Hasta septiembre de 2008 se registraban 499 casos en los que se invocaba tal excepción. 16 Hasta septiembre de 2008 se registraban 28 juicios de revisión constitucional electoral en los que se había invocado esta excepción. En 2002 se registraron los dos únicos recursos de apelación en los que se ha hecho valer el per saltum.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 175
revocación o anulación del acto impugnado, siempre que su
agotamiento resulte formal y materialmente eficaz para la
restitución en el goce de sus derechos y prerrogativas que tienen
como tales, para estar en posibilidades de participar plenamente
en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral,
pues de no ser así, no sería exigible el agotamiento de dichos
medios de defensa, ante lo cual éstos pueden acudir
directamente a la jurisdicción federal per saltum.
Por su parte, en el precedente SUP-JRC-123/2005 se aclaró que, en el
caso de resoluciones que debe emitir la autoridad administrativa electoral tras un
procedimiento de investigación, el per saltum:
Únicamente se da cuando de las constancias de autos se advierte
que ya se cuenta con todos los elementos que pueden dar lugar a
emitir una resolución, mas no cuando, como en el caso, se
pretende que se lleven a cabo actuaciones distintas a las de
simplemente resolver (como pueden ser las de investigación e
integración de pruebas), atento a que no se cuenta con las
atribuciones legales para ello ni con los medios adecuados para
tal efecto; es decir, la plenitud de jurisdicción no puede operar
cuando faltan actividades materiales que por disposición de la
ley corresponden al órgano que debe emitir el acto que se
reclama.
En el precedente SUP-JRC-11/2005 la SSTEPJF precisó algo que parecía
ser evidente, pero que requirió pronunciamiento expreso17
:
Para acudir per saltum directamente al juicio de revisión
constitucional electoral […] resulta indispensable y presupuesto
sine qua non la subsistencia del derecho general de impugnación
del acto combatido, y esto no sucede cuando tal derecho se ha
extinguido por caducidad al no haberse ejercido dentro del plazo
previsto para el ejercicio de la acción en la instancia inicial
prevista en la legislación estatal.
En dicho precedente se incorporó un criterio también relevante a
igualmente aplicable a ambos juicios de constitucionalidad en materia electoral
federal:
17 Incluso el tema requirió jurisprudencia, cfr. jurisprudencia 9/2007, de rubro “PER SALTUM. EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO DEBE PROMOVERSE DENTRO DEL PLAZO PARA LA INTERPOSICIÓN DEL MEDIO DE DEFENSA INTRAPARTIDARIO U ORDINARIO LEGAL”.
176 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Cuando se den los demás requisitos necesarios para ocurrir per saltum al juicio de revisión constitucional, pero el plazo previsto
para la primera instancia local sea menor […] al establecido
para dicho juicio de revisión constitucional o el juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano,
según proceda, el afectado tiene la alternativa de hacer valer el
medio local, aunque desista posteriormente, o dentro del plazo
fijado para dicho medio local presentar la demanda del proceso
constitucional.
La citada jurisprudencia 9/2007, formada a partir de precedentes
generados en juicios para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano, específicamente detalla que:
Cuando se actualicen las circunstancias que justifiquen el acceso
per saltum al juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano, pero el plazo previsto para agotar el
medio de impugnación intrapartidario o recurso local que abre la
primera instancia es menor al establecido para la promoción de
dicho juicio ciudadano, el afectado está en aptitud de hacer valer
el medio respectivo dentro del referido plazo aunque desista
posteriormente, o en su defecto, dentro del propio plazo fijado
para la promoción de ese medio local o partidista, presentar la
demanda del proceso constitucional y demostrar que existen
circunstancias que determinen el acceso per saltum a la
jurisdicción federal, pero si no lo hace así, aunque se justificara,
el derecho del demandante a impugnar el acto que motivó su
desacuerdo habrá precluido por falta de impugnación dentro del
plazo señalado por la norma aplicable.
Para la procedencia del per saltum en el juicio de revisión constitucional
electoral se ha adoptado un criterio similar al del juicio ciudadano, en el sentido
de que “el actor queda exonerado de agotar los medios de impugnación previstos
en las leyes, en los casos en que su agotamiento se traduzca en una amenaza
seria para los derechos sustanciales que son objeto del litigio, porque los trámites
de que consten y el tiempo necesario para llevarlos a cabo puedan implicar la
merma considerable o la extinción del contenido de las pretensiones o de sus
efectos o consecuencias”18
. Esto también se puso de manifiesto en el precedente
18 Precedente SUP-JRC-361/2007 Y SUP-JDC-2041/2007 acumulados, resueltos el 7 de noviembre de 2007, en los cuales se afirmó que en virtud de que la elección se llevaría a cabo el 11 de noviembre, si el acto reclamado estaba directamente vinculado con la jornada electoral, en tanto que versaba sobre el registro de un candidato a diputado por el principio de mayoría relativa, era evidente que no daría
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 177
SUP-JRC-113/2007, resuelto el 28 de junio de 2007, en el que se precisó lo
siguiente:
En el caso está justificado la promoción del juicio, per saltum,
dada la proximidad de la fecha en que ha de desarrollarse la
jornada electoral, que será el próximo primero de julio del dos
mil siete y, por tanto, sólo a través de este juicio de revisión
constitucional electoral puede ser posible obtener la reparación
de las violaciones reclamadas, antes de la jornada electoral y de
los cómputos distritales, así como la declaración de validez de la
elección. Lo anterior, porque de agotar las instancias locales, se
correría el riesgo de mermar en forma considerable los derechos
de la coalición o hasta la extinción del contenido en las
pretensiones o de sus efectos o consecuencias, por lo que el acto
electoral se considera firme y definitivo, pues se está en
presencia de una amenaza seria para los derechos sustanciales
que son objeto de litigio19
.
A partir de lo anterior, se puede afirmar que el per saltum en el derecho
procesal electoral federal mexicano consiste en la petición que el sujeto
legitimado para promover alguno de los juicios constitucionales en la materia le
hace al órgano jurisdiccional terminal para que éste, saltando las instancias
correspondientes y ordinarias, conozca y resuelva un litigio cuyo conocimiento y
resolución corresponde a un órgano jurisdiccional que, en situaciones ordinarias,
debe dictar una resolución impugnable ante el referido órgano terminal.
El per saltum es una petición porque el sujeto legitimado solicita al
órgano terminal (la Sala Superior del TEPJF, por ejemplo) que ejerza
jurisdicción en un caso en el que, en principio, carece de competencia originaria,
pues sólo la tendría al cabo del dictado de una resolución de primera y, en su
caso, segunda instancia. Por lo tanto, y como cualquier petición, la solicitud del
actor (ciudadano o partido político, por ejemplo) puede o no ser satisfecha, es
tiempo suficiente para que el tribunal local resolviera el recurso de apelación y, en su caso, se cuestionara la resolución que recayera a dicho medio de impugnación antes de que se celebre la elección. 19 Este criterio se ha reiterado en el precedente SUP-JRC-82/2008 y acumulados: “esta Sala Superior ha sostenido que el partido político queda exonerado de agotar los medios de defensa previstos en la ley electoral local, en los casos en que su ejercicio se traduzca en una amenaza seria para los derechos sustanciales que son objeto de litigio; es decir cuando los trámites de que consten y el tiempo necesario para llevarlos a cabo puedan implicar la disminución considerable o hasta la extinción del contenido de las pretensiones, o de sus efectos o consecuencias, por lo que el acto electoral debe considerarse en ese supuesto firme y definitivo. Lo anterior, conforme al criterio de jurisprudencia ‘DEFINITIVIDAD Y FIRMEZA. SI EL AGOTAMIENTO DE LOS MEDIOS IMPUGNATIVOS ORDINARIOS IMPLICAN MERMA O EXTINCIÓN DE LA PRETENSIÓN DEL ACTOR, DEBE TENERSE POR CUMPLIDO EL REQUISITO’”.
178 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
decir, el tribunal terminal puede denegar la solicitud de ejercer la jurisdicción por
salto de las instancias.
Lo anterior sucede si el tribunal terminal considera que no se han
cubierto los supuestos que justifiquen el salto de instancias; esto se explica en
razón de que, si por sí mismos los juicios de constitucionalidad electoral se
consideran medios de impugnación extraordinarios, la operación del per saltum
en ellos sólo se justifica por situaciones aún más extraordinarias.
Así, la observancia o acatamiento de la regla general del requisito de
definitividad, consistente en agotar las instancias previas que resulten aptas para
modificar o revocar el acto impugnado, antes de acudir a la jurisdicción
constitucional extraordinaria, sólo admite excepción, salvedad o autorización
para su incumplimiento cuando se colman, en opinión del órgano jurisdiccional
terminal, los siguientes supuestos:
Que los medios ordinarios de impugnación del acto de violación no resulten accesibles, en el sentido de que el sujeto cuyo derecho se considera violado no
cuente con la posibilidad real de emplear o interponer un recurso de protección,
lo que implica necesariamente la existencia de éste, aunque existe una situación
que le impide al sujeto emplearlo para su defensa, como sería, por ejemplo, que
éste careciera de la legitimación para emplearlo.
Que los medios ordinarios de impugnación del acto de violación no resulten efectivos, útiles o aptos; en este sentido, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha interpretado la efectividad de un recurso en el sentido de que éste
sea “capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido”, lo que
implica, al menos, una posibilidad seria de que el recurso prospere20
; al respecto,
la jurisprudencia electoral federal mexicana habla de la inaptitud del medio
ordinario para “modificar, revocar o anular” el acto violatorio. El mejor ejemplo
al respecto lo proporciona el Caso Castañeda.
Que los medios ordinarios de impugnación del acto de violación no resulten
efectivos, útiles o aptos, pero ya no en el sentido anterior, sino en relación con el
debido proceso; de esta forma, es probable que una petición de per saltum
prospere si:
No existen órganos competentes para conocer del medio ordinario de
protección, o bien si éstos, aun existiendo o estando previstos en una norma, no
están integrados o no están instalados con antelación a los hechos litigiosos;
Los órganos competentes para conocer del medio ordinario de defensa no
son independientes o imparciales, puesto que no se garantiza a sus integrantes
una duración larga en el cargo, la irrevocabilidad del nombramiento, salvo
fincamiento de responsabilidad, o no se prevé la incompatibilidad con otros
cargos que pudieran generar conflicto de intereses;
20 Cfr. Cecilia Medina Quiroga (2005), La Convención Americana: teoría y jurisprudencia, San José, Universidad de Chile, p. 372, en donde se cita el precedente Velásquez Rodríguez, párr. 66.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 179
En el diseño del procedimiento del medio ordinario de defensa no se
respeten todas las formalidades esenciales del debido proceso
constitucionalmente exigidas21
.
Que los medios ordinarios de impugnación del acto de violación no resulten oportunos, es decir, no obstante resultar efectivos, en el sentido de producir el
resultado para el que han sido concebidos (modificar, revocar o anular el acto
violatorio), esto suceda o pueda suceder,22
por el transcurso del tiempo requerido
o previsto, una vez que se ha consumado de manera irreparable la violación
combatida.
La verificación que de cualquiera de las situaciones descritas en los
incisos a) al d) lleve a cabo el órgano jurisdiccional terminal conduciría, en
principio, a satisfacer la petición de que dicho órgano ejerza su jurisdicción en
un caso del que, en principio, no le compete conocer originariamente. En virtud
de la dinámica del procedimiento electoral, la situación que con mayor
frecuencia se invoca para justificar el otorgamiento de la autorización para saltar
las instancias ordinarias es la de la inoportunidad del medio ordinario de defensa.
Si bien en el Derecho de Amparo Mexicano existen excepciones al
requisito de definitividad para la procedencia de la acción23
, en esta ocasión se
ha considerado relevante buscar parámetros de comparación en ordenamientos
jurídicos distintos al nacional, con el objeto de determinar en qué medida se
parece nuestro per saltum en materia electoral a otras figuras semejantes.
El per saltum en otros ordenamientos
Bidart Campos afirma que:
La locución per saltum alude a un salto en las instancias
procesales y se aplica a la hipótesis en que la Corte Suprema
conoce de una causa judicial radicada ante tribunales inferiores,
saltando una o más instancias. Se deja de recorrer una o más de
ellas, y por salto desde una inferior la causa entra a la
21 Si bien la jurisprudencia del TEPJF prescribe precisamente que “en el procedimiento establecido se respeten”, esta frase debiera ser entendida en el sentido de que el procedimiento, tal como se describe en la norma aplicable, inobserve las referidas formalidades esenciales; esto es así porque interpretarlo de manera distinta conduciría al absurdo de pedir como requisito del per saltum que se haya agotado el procedimiento ordinario y que en el mismo se hubieran violado materialmente dichas formalidades, lo que, independientemente de la justificación para solicitar el per saltum, implicaría una violación diversa. 22 Esta es claramente siempre sólo una posibilidad, una hipótesis del tipo “si… entonces…”: si se agota el medio ordinario de defensa, no obstante resultar efectivo, entonces, por el transcurso del tiempo que implica su tramitación, la reparación de la violación combatida se torna imposible o inútil. 23 Al respecto se debe consultar la excelente y bien informada panorámica que ofrece Humberto Suárez Camacho (2007), en El sistema de control constitucional en México, México, Porrúa, pp. 217-226.
180 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
competencia de la Corte, omitiéndose una o más de las
intermedias.24
Este salto de instancias recibe diversos nombres: cerciorary before
judgment en el Derecho Norteamericano; Sprungrevision en el Derecho Alemán;
revisio per saltum en el Derecho Italiano; apelación omisso medio en el antiguo
Derecho Canónico. En todos los casos, con el nombre se hace referencia a
aquella situación en la cual, no obstante existir ordinariamente un sujeto con
competencia para conocer de una cuestión litigiosa, ésta se plantea a aquél sujeto
que, presumiendo una mayor jerarquía, puede llegar a decir la última palabra en
dicha cuestión litigiosa.
Este salto de instancia25
se identifica ya en la Edad Media, pues el Papa,
en el Derecho Canónico, podía conocer directamente de asuntos conflictivos de
los que, en situaciones normales, hubieran conocido otros integrantes de la
jerarquía eclesiástica; lejos de ser propiamente un recurso26
, esta apelación
omisso medio representaba propiamente el ejercicio discrecional de una facultad
papal27
. Seguramente éste es un antecedente de la facultad que, en el Derecho
Administrativo, tiene el superior jerárquico para conocer, por avocación28
, de
cuestiones litigiosas planteadas ante un inferior.
En el campo propiamente del derecho procesal, este salto de la instancia
está directamente relacionado con el recurso de casación; al respecto cabe
recordar que la casación surge como un mecanismo para verificar que los jueces,
al dictar sus sentencias, aplicaran la ley exactamente en el sentido en que lo
habría querido el legislador29
. A través de la casación se ejercía una función
política (evitar la invasión de las cortes y de los jueces en el campo legislativo)
y, con el tiempo, se ejerció también una función normativa: dar uniformidad a la
interpretación de la ley.
24 Germán J. Bidart Campos, “El ‘per saltum’”, en El Derecho, diario del 30/8/90, citado por Horacio D. Creo Bay (1990), Recurso extraordinario por salto de instancia, Buenos Aires, Astrea, p. 15. 25 “Dícese de cada una de las etapas o grados del proceso que van, sucesivamente, desde la iniciación del juicio hasta la primera sentencia definitiva que se dicte y desde la interposición de la apelación hasta la sentencia que se pronuncia sobre ella”, esta es la primera acepción de instancia que se ofrece en Eduardo J. Couture (2004), Vocabulario jurídico, Buenos Aires, B de f, p. 417. 26 “Medio técnico de impugnación y subsanación de los errores de que eventualmente pueda adolecer una resolución judicial, dirigido a provocar la revisión de ésta, ya sea por el juez que la dictó o por otro de superior jerarquía”, Couture, op. cit. p. 630. 27 Cfr. J.-L. Gazzaniga (1982), “L’appel ‘omisso medio’ au pape et l’autorité pontificale au Moyen Age”, en Revue Historique du Droit Français et Etranger, vol. 60, num. 3, pp. 395-414; Cfr. Noel Cox, (2001), “The Influence of the Common Law on the Decline of the Ecclesiastical Courts of the Church of England”, en Rutgers Journal of Law Religion, vol. 3, num. 1. 28 “Acción y efecto de atraer hacia sí un magistrado superior, para su conocimiento y decisión, las causas o procesos pendientes ante otro inferior”, Couture, op. cit. p. 134. 29 Cfr. Piero Calamandrei (2000), La casación civil, vol. 2, México, Oxford University Press, pp. 11-49.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 181
Tradicionalmente, se recurría a la casación cuando una de las partes del
proceso consideraban que la sentencia dictada en la última instancia adolecía de
algún vicio, por inexacta aplicación de la ley, o bien porque se sostenía que
durante el proceso se habían cometido violaciones a las normas procesales. En la
casación no se planteaban, ni se podían revisar de manera ordinaria, cuestiones
relacionadas con los hechos del caso; el problema planteado a la corte de
casación era de índole estrictamente normativo, y por lo regular relacionado con
el sentido que se había dado o que se debía dar a un texto legal.
Cuando la cuestión planteada en el litigio era de “derecho” y no de
“hecho”, la apelación per saltum se consideraba útil para acelerar el dictado de
una resolución definitiva:
Con el consentimiento de la parte contraria, la sentencia
pronunciada en primera instancia puede ser llevada directamente
en casación sin pasar por el tribunal de apelación. Se interpone
por medio de escrito, al que se acompaña el en que consta el
consentimiento de la otra parte, y es posible no sólo por simples
faltas de procedimiento. Si el Tribunal Supremo decide remitir
el negocio para que se sustancie debidamente, puede, a elección,
enviarlo al tribunal de primera instancia o al de segunda que
hubiese sido competente para la apelación30
.
En la casación alemana el per saltum también podía operar a petición
del ministro de Justicia cuando éste considerara de “interés general el examen de
determinado negocio por el Tribunal Supremo”; lo anterior no era posible
cuando la parte interponía la apelación antes que fuera solicitado el per saltum y,
de igual manera, la casación per saltum solicitada por el ministro de Justicia
excluía la apelación31
.
Actualmente, en el Zivilprozessordnung la Sprungrevision, o casación
con salto de instancia, al igual que la Revision (casación) tiene por objeto hacer
del conocimiento del Supremo Tribunal Federal cuestiones jurídicas de interés
general, el perfeccionamiento de la ley o asegurar la uniformidad de la
jurisprudencia. Para la operación de la Sprungrevision se sigue requiriendo la
solicitud de la parte que se considere agraviada tras el dictado de una sentencia
de primera instancia, aunada al consentimiento de la parte contraria; tanto la
petición como el consentimiento valen como renuncias a la apelación32
.
30 Cfr. W. Kisch (1932), Elementos de derecho procesal civil, Madrid, Revista de Derecho Privado, p. 302. 31 James Goldschmidt (1936), Derecho Procesal Civil, Madrid, Editorial Labor, p. 524. 32 Cfr. “Estudio introductorio”, en Código Procesal Civil Alemán (2006), Konrad-Adenauer-Stiftung E.V., Uruguay, p. 131. En el mismo sentido cfr. Gissela Rühl (2005), “Preparing Germany for the 21st Century: The Reform of the Code of Civil Procedure – Part II/II”, en German Law Journal, Vol. 6, No. 6-1, June.
182 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
El texto del actual Código Procesal Civil Alemán resulta del siguiente
tenor:
§ 566. Casación per saltum
1) Contra la sentencia definitiva pronunciada en la primera
instancia, con relación a la cual no sea admisible la apelación,
puede interponerse la casación por salto de instancia de alzada
(casación por salto de instancia o per saltum) cuando:
1. La contraparte consiente el salto de la instancia de alzada y
2. El tribunal de casación admite el per saltum.
La petición para la admisión de casación per saltum como así
también el consentimiento para ello se consideran como
renuncia al recurso de apelación.
2) Debe solicitarse la admisión en el tribunal de casación mediante
la presentación de un escrito (escrito de petición de admisión).
Los §§ 548 y 550 rigen en lo que corresponda. En la petición se
deben exponer los presupuestos requeridos para la admisión de
la casación per saltum. La aclaración del consentimiento de la
contraparte por escrito debe acompañarse con la petición de
admisión; ella también puede ser realizada por declaración en el
protocolo de la secretaría del tribunal también por el apoderado
en primera instancia, cuando el proceso en esa instancia no haya
tenido patrocinio letrado obligatorio.
3) La petición de admisión de la casación per saltum suspende la
cosa juzgada de la sentencia. El § 719 apartados 2 y 3 es
aplicable en lo que corresponda. La secretaría del tribunal de
casación, luego de que la petición haya sido interpuesta, tiene
que ordenar sin demora la elevación de los expedientes de la
secretaría del tribunal de primera instancia.
4) La casación per saltum solamente debe ser admitida cuando:
1. La cuestión de derecho tenga un significado fundamental o
2. Sea necesaria una resolución del tribunal de casación que
permita el perfeccionamiento del derecho o el aseguramiento de
una jurisprudencia unificada.
La casación per saltum no puede fundarse en un vicio del
procedimiento.
5) El tribunal de casación decide sobre la petición de admisión de
la casación per saltum mediante providencia. La providencia
debe ser notificada a las partes.
6) En caso de que la petición de admisión de la revisión sea
rechazada, la sentencia queda firme.
7) En caso de que la casación sea admitida, el procedimiento
prosigue como procedimiento de casación. En este caso rigen
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 183
las formas y plazos legales que regulan la petición para
admisión del recurso de casación. Con la notificación de la
resolución comienza el plazo para fundamentar la casación.
8) El curso del proceso posterior se determina de acuerdo con las
disposiciones que rigen la casación. El § 563 debe ser aplicado
de modo tal que el reenvío se realice al tribunal de primera
instancia. En caso de que contra las resoluciones posteriores del
tribunal de primera instancia se interponga apelación, el tribunal
de alzada tiene entonces que emitir el juicio legal, de modo tal
que la revocación pueda ser tomada como resolución también
por el tribunal de casación.
Es relevante el hecho de que el per saltum se solicita al tribunal de
casación y éste decide, bajo su arbitrio, la admisión del recurso de casación, por
lo que la resolución en torno al salto de instancia es independiente del examen de
fondo y, en su caso, del dictado de una sentencia. En este caso, la casación per
saltum alemana opera en forma similar al write of certiorari norteamericano,
puesto que éste es propiamente una solicitud que una de las partes le hace a la
Supreme Court en el sentido de escuchar de nueva cuenta un caso ya decidido en
las instancias ordinarias.
También es importante resaltar que, de la mera lectura de la prescripción
alemana, se sigue que una vez solicitada la casación per saltum, al margen de
que se admita o no, las partes renuncian a la apelación por el simple hecho de
haber solicitado la casación con salto de instancia. Ello al margen de que el
Supremo Tribunal Alemán pueda, si lo considera pertinente, enviar el caso al
tribunal de apelación, lo que es, se entiende, una potestad, mas no un derecho de
las partes.
En el Derecho Procesal Italiano también se puede encontrar esta
autorización con que las partes cuentan para renunciar a su derecho de interponer
el recurso de apelación en contra de una sentencia dictada en primera instancia;
en el artículo 360, primer párrafo, del Codice di procedura civile se prescriben
las hipótesis de procedencia del recurso de casación interpuesto en contra de una
sentencia dictada en instancia de apelación o en única instancia; en el segundo
párrafo de dicho artículo se precisa que además una sentencia apelable del
tribunal puede ser impugnada mediante recurso de casación, si las partes están
de acuerdo en omitir la apelación; en tal caso, la interposición del recurso de
casación per saltum sólo podrá proponerse por violación o falsa aplicación de
normas, ya sean de derecho, de un contrato o de un acuerdo colectivo nacional
de trabajo33
.
33 Art. 360. (Sentenze impugnabili e motivi di ricorso)
184 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Por su parte, el artículo 366, tercer párrafo, del ordenamiento citado,
precisa que en el caso previsto en el artículo 360, segundo párrafo (casación per
saltum), el acuerdo entre las partes para solicitar la admisión del recurso de
casación interpuesto con salto de la instancia, deberá presentarse junto con el
recurso mismo o bien “a través de acto separado, también anterior a la sentencia
impugnada”34
. Entendemos que esta prescripción es de reciente incorporación al
ordenamiento procesal civil italiano, puesto que con anterioridad a su
introducción en 2006, la revisio o Cassazione per saltum debía interponerse
después del dictado de la sentencia cuya casación se solicitaba; ahora, es posible
que las partes acuerden, antes del dictado mismo de la sentencia apelable,
solicitar el salto de instancia para que conozca el tribunal de casación35
.
Conforme con lo anterior, el acuerdo entre las partes para ocurrir per saltum a la casación se puede presentar tanto de manera preventiva como
sucesiva al dictado de la sentencia apelable. No obstante esta prescripción, ya en
1950 Calamandrei, al referirse a las medidas para acelerar el curso del proceso
afirmaba:
Al respecto no hay datos estadísticos, pero sospecho que nunca,
desde 1942 hasta el día de hoy, ha ocurrido que dos abogados en
contradictorio hayan estado de acuerdo en servirse [del recurso
de casación proponible per saltum].36
Le sentenze pronunciate in grado d'appello o in unico grado possono essere impugnate con ricorso per cassazione:
per motivi attinenti alla giurisdizione; per violazione delle norme sulla competenza, quando non e' prescritto il regolamento di
competenza; per violazione o falsa applicazione di norme di diritto e dei contratti e accordi collettivi
nazionali di lavoro; per nullita' della sentenza o del procedimento; per omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione circa un fatto controverso e
decisivo per il giudizio. Puo' inoltre essere impugnata con ricorso per cassazione una sentenza appellabile del tribunale, se le parti sono d'accordo per omettere l'appello; ma in tale caso l'impugnazione puo' proporsi soltanto a norma del primo comma, n. 3. 34 Nel caso previsto nell'articolo 360, secondo comma, l'accordo delle parti deve risultare mediante visto apposto sul ricorso dalle altre parti o dai loro difensori muniti di procura speciale, oppure mediante atto separato, anche anteriore alla sentenza impugnata, da unirsi al ricorso stesso. 35 Cfr. Domenico y Elena Bruno (2006), Formulario commentato di procedura civile. Aggiornato alla Legge no. 102/2006, Milano, Halley Editrice, pp. 153 ss. En torno a la revisio per saltum o ricorso omisso medio en el derecho procesal societario italiano, véase Giovanni Arieta y Francesco Di Santis (2007), Comentario dei processi societari, Roma, Wolters Kluwer, pp. 647-649; igualmente, Dino Buoncristiani, “L’a appello nel nuevo processo societario: giudizio su giudizio?”, consultado en www.judicium.it, el 9/09/2008. 36 Calamandrei, Piero (1962), “El proceso como juego”, en Estudios sobre el proceso civil, Buenos Aires, EJEA, p. 280.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 185
Por su parte, en Portugal la interposición del recurso de revista ante el
Tribunal Supremo de Justiça se debe fundar, en términos generales, en “la
violación de una ley sustantiva”, lo que puede consistir tanto en un error de
interpretación o de aplicación, como en error al determinar la norma aplicable;
de manera accesoria se puede alegar alguna nulidad procesal37
. Por lo que hace a
nuestro tema, específicamente el artículo 725 del Código de Processo Civil,
titulado Recurso per saltum para o Supremo Tribunal de Justiça, prescribe lo
siguiente:
1. Quando o valor da causa, ou da sucumbência, nos termos do
nº 1 do artigo 678.º, for superior à alçada dos tribunais judiciais
de 2ª instância e as partes, nas suas alegações, suscitarem apenas
questões de direito, nos termos dos nºs 2 e 3 do artigo 721.º e
dos nºs 1 e 2 do artigo 722.º, pode qualquer delas, não havendo
agravos retidos que devam subir nos termos do nº 1 do artigo
735.º, requerer nas conclusões que o recurso interposto de
decisão de mérito proferida em 1ª instância suba directamente
ao Supremo Tribunal de Justiça.
2. O juiz ouvirá a parte contrária, sempre que esta não haja tido
oportunidade de se pronunciar, em alegação subsequente, sobre
o requerimento a que alude o número anterior.
3. A decisão do juiz que indefira o requerido e determine a
remessa do recurso à Relação é definitiva.
4. Se, remetido o processo ao Supremo Tribunal de Justiça, o
relator entender que as questões suscitadas ultrapassam o âmbito
da revista, determina que o processo baixe à Relação, a fim de o
recurso aí ser processado, nos termos gerais, como apelação; a
decisão do relator é, neste caso, definitiva.
5. Se o relator admitir o recurso para ser processado como
revista, pode haver reclamação para a conferência, nos termos
gerais.
6. No caso de deferimento do requerimento previsto no nº 1, o
recurso é processado como revista, salvo no que respeita ao
regime de subida e efeitos, a que se aplicam os preceitos
referentes à apelação.
En la España antigua, la posibilidad de recurrir directamente al rey
saltando las instancias ordinarias, bajo el principio omisso medio, parece haber
sido el antecedente remoto del recurso de suplicación:
En virtud de la merced regia, el monarca podía otorgar una
revisión última de sentencia definitiva, pese a ser confirmatoria
37 Artículo 271, párrafo 2, del Código de Processo Civil de Portugal.
186 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
de las anteriores. Partidas 3.24.4 así lo constata al afirmar que
“una de las cosas porque mas señaladamente los omes pueden
pedir merced al Rey es, quando son judgados por el o del
adelantado mayor desu corte de que non se pueden alçar, que
sean oydos sobre aquel juicio e quel mejore si fallare razon por
que lo aya de fazer”. Petición de merced que debía formularse
“omildosamente fincados los ynojos e con pocas palabras”. Se
trataba de una excepción a la posibilidad de apelar siguiendo los
grados.38
Si bien en el derecho procesal brasileño no existe el per saltum, no deja de
ser interesante que, en momentos distintos, diferentes jueces federales lo hayan
denostado y propuesto como medida para acelerar la impartición de justicia. Por
un lado, en 1992, a partir de la oposición de los jueces federales reunidos en su
VII Encuentro Nacional a la reedição de la avocatória, Ferreira Maciel39
se
pregunta si dicha figura constituye una violación a la garantía del juez natural o
es una exigencia de nuestros tiempos.40
El juez Ferreira, al igual que los jueces que participaron en el encuentro
citado, sostiene que la avocatória fue un instrumento procesal acorde con un
sistema político autoritario, pero que, tras la transición política brasileña que
culmina con la nueva Constitución de 1988, tal instrumento puede convertirse en
una amenaza para los derechos fundamentales, en particular el del juez natural41
;
cabe recordar que éste significa tres cosas distintas, aunque relacionadas42
:
La necesidad de que el juez sea preconstituido por la ley y no constituido
post factum;
La inderogabilidad y la indisponibilidad de las competencias, y
La prohibición de jueces extraordinarios y especiales.
Los jueces brasileños parecen indicar que el conocimiento de las causas
saltando instancias ordinarias a cargo de un tribunal superior fue una práctica
orientada a sustraer del conocimiento de los jueces competentes los procesos en
38 Cfr. Antonio Sánchez Aranda (2007), El Recurso de Segunda Suplicación en el Derecho Castellano, tesis doctoral, Granada, Editorial de la Universidad de Granada, pp. 21 ss. 39 Juiz del Tribunal Regional Federal da 1ª Região, equivalente a un Magistrado de Tribunal Colegiado de Circuito federal. 40 “Avocatória: violação do ‘juiz natural’ ou uma exigência de nossos tempos?”, en Revista da Ordem dos Advogados do Brasil, Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, ano XXIII, vol. XXI, no. 56, janeiro/abril 1992. 41 Este principio pretende evitar que la imparcialidad y la certeza en el juez se vean lesionadas por “alteraciones post factum del régimen normal de competencias, virtualmente relacionadas con el contenido del juicio”, cfr. Luigi Ferrajoli (2000), Derecho y Razón, Madrid, Trotta, p. 590. 42 Ibídem.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 187
los cuales los titulares del poder político tenían interés en obtener un fallo en
determinado sentido. En un régimen democrático y bajo un Estado de Derecho,
el salto de las instancias es visto como un atentado tanto a la independencia del
juez como a los derechos fundamentales de los individuos.
El juez Ferreira afirma que a pesar de las aparentes raíces lusas de la
avocatória, ésta se inspira en los writs angloamericanos, en particular en el writ
of certiorary before judgment, que más adelante se analizará. Si bien es evidente
la oposición del juez Ferreira a la nueva incorporación de la avocatória al
Derecho Procesal Brasileño, no deja de reconocer la necesidad de enfrentar, de
alguna manera, la sobrecarga judicial derivada de la enorme cantidad de
procesos similares que, por lo regular, reclaman una misma solución.
Para enfrentar este mismo problema, aunado al de la dilación procesal, el
juez José Eduardo Carreira Alvim43
propuso, en 2002, la adopción del recurso
per saltum44
; al respecto, se sostuvo que “O recurso ‘per saltum’ existe para
obviar um dos graves inconvenientes da miltiplicidade de recursos e orgãos
recursais --, de segunda, terceira e até quarta instâncias --, quando a questã
discutida é exclusivamente de directo, e tem o prestígio da jurisprudencia
dominante nos tribunais superiores, embora ñao conte com o respaldo da adotada
pelo tribunal de apelação”45
.
Este juez brasileño ve en el per saltum un instrumento útil para evitar
que casos cuya decisión estriba en dotar o reforzar la uniformidad de la
jurisprudencia se resuelvan sucesivamente en instancias previas que no son
competentes para fijar un criterio definitivo y firme que obligue al resto de los
tribunales. Para esas ocasiones, ¿qué caso tiene agotar las instancias previas si la
cuestión jurídica de fondo reclama una intervención interpretativa del órgano
jurisdiccional terminal?
Es importante destacar el hecho de que, como se nota hasta aquí, el per saltum es una autorización para saltar instancias que procede únicamente cuando
la cuestión debatida se relaciona directa y exclusivamente con la premisa
normativa del silogismo judicial. En otras palabras, cuando el tema del debate del
proceso se centra en cuestiones fácticas, es decir, en problemas relacionados con
la prueba de los hechos, el salto de instancias no está autorizado.
Otra importante cuestión que resalta de las citas brasileñas, se relaciona
con las dos ópticas desde las que se puede percibir al per saltum. Por un lado, los
jueces desconfían de la avocatória por considerarla un instrumento mediante el
cual los jueces de mayor jerarquía atraen para su conocimiento casos o asuntos
de los que deben conocer por competencia natural jueces de menor jerarquía. Por
43 Integrante del Tribunal Regional Federal da 2ª Região. 44 “Recurso ‘per saltum’—sugestão para a justiça do terceiro milênio”, en Revista da Associação dos Juízes Federais do Brasil, Brasília, v. 71, jul./set. 2002, pp. 190-199. 45 ibídem.
188 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
el otro, los jueces ven en el per saltum un instrumento para agilizar no sólo la
resolución de un caso concreto, sino sobre todo para uniformar la jurisprudencia.
¿Es que una misma herramienta tiene aplicaciones diversas? ¿O es que
se está haciendo referencia a dos instrumentos distintos? En ambos, sin duda, el
contexto en el que se plantea la cuestión es el de una organización judicial
centralizada y jerarquizada en la que, con mayor o menor grado de
independencia, lo que se busca es garantizar la coherencia de un sistema
jurisprudencial.
Al respecto, se ha distinguido entre “dos tipos factibles” de per saltum:
A pedido de parte, recursivo o por apelación, es decir cuando el salto de las
instancias opera en presencia de una petición de alguna de las partes legitimadas
para promover el medio de impugnación, y
De oficio, “motu proprio” o por avocación, es decir, casos en los cuales el
órgano jurisdiccional que conoce del medio de impugnación, mediante el salto de
instancias, “habilita competencia por su sola discrecionalidad, en una especie de
‘voluntarismo competencial’”46
, aún en situaciones en las que no exista
resolución del órgano jurisdiccional inferior.
Como puede advertirse, según se trate de una u otra es que surge la
oposición o apoyo a la figura procesal en estudio.
En Argentina el per saltum nació judicialmente en 1990, en su carácter
de avocación. A principios de julio de dicho año, un diputado nacional presentó,
en su nombre y en representación de la “Nación Argentina”, una demanda de
amparo en contra del procedimiento de privatización de Aerolíneas Argentinas;
la demanda quedó radicada en un juzgado de lo contencioso administrativo
federal; tras rendir el informe circunstanciado correspondiente, el Ministerio de
Obras y Servicios Públicos, autoridad demandada, presentó ante la Corte
Suprema de Justicia un escrito denominado “Solicita Avocación”, en el cual se
requería a dicha corte que resolviera en definitiva la causa señalada en el escrito,
radicada ante un juez federal de primera instancia y en la cual aún no se había
dictado sentencia alguna47
.
El planteo propuesto por el Ministerio era notablemente
novedoso. La avocación, en tanto procedimiento a través del
cual un órgano jerárquico superior decide sustituir al inferior en
el conocimiento y decisión de un asunto, no existe en el Código
procesal Nacional ni en ninguna otra ley que haya reglado la
46 Ricardo Haro, El “per saltum” en la justicia federal argentina, en Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba (República Argentina), http.//www.acader.unc.edu.ar, consultado el 30/09/2009. 47 Cfr. Alejandro D. Carrió y Alberto F. Garay (1991), La jurisdicción “per saltum” de la Corte Suprema, Buenos Aires, Abeledo Perrot, pp. 23 ss.; Horacio D. Creo Bay (1990), Recurso extraordinario por salto de instancia, Buenos Aires, Astrea, pp. 24 ss.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 189
competencia judicial de la Corte Suprema. De allí que esa
presentación parecía enderezada a que se aplicara (o se
adecuara) el mecanismo de la avocación, vigente en el orden
administrativo nacional, a la competencia judicial del Alto
Tribunal.48
La Corte Suprema Argentina solicitó la remisión del expediente
radicado en primera instancia, y antes de cumplir con tal requerimiento, el juez a
cargo del amparo dictó sentencia de fondo; una vez recibido el expediente en la
Corte, la autoridad demandada interpuso un escrito denominado “Apela”, sin
precisar si se trataba de un recurso extraordinario (similar al amparo mexicano),
que tampoco podía serlo, puesto que la sentencia dictada no era del órgano
jurisdiccional que hubiera conocido de la sentencia de primera instancia.
Los hechos descritos anteriormente se sucedieron en cuestión de horas,
por lo que la Corte Suprema tuvo que habilitar el horario pertinente para realizar
los trámites formales que requería el caso. Al final, en septiembre de 1990, la
Corte argentina revocó la sentencia dictada en primera instancia, pero lo
verdaderamente relevante estribó en la justificación de la competencia por
avocación que ejerció la referida Corte, sin contar para ello con una autorización
constitucional.
Tras las severas críticas generadas tras el caso Dromi (apellido del
Ministro de Obras y Servicios Públicos), el Gobierno Nacional promovió una
reforma legal para incorporar el per saltum al ordenamiento procesal argentino;
no obstante, tras meses de funcionamiento contraproducente para los intereses
del Gobierno que había promovido la reforma, el per saltum desapareció del
Derecho Procesal de Argentina.
El caso Dromi permite identificar de mejor manera los antecedentes
norteamericanos de la figura que se analiza; en efecto, tanto la opinión o voto de
la mayoría de los integrantes de la Corte Suprema de Argentina, como las de la
minoría, en particular la del Ministro Fayt, se sustentan en los precedentes de la
Corte Suprema de los Estados Unidos de América; sin embargo este último es
más prolijo y preciso en sus expresiones.
En dicho país, la Evert Act, de 1891, incorporó lo que Fayt denomina el
“by pass”, es decir, el salto de las instancias intermedias para acudir
directamente a la Corte Suprema:
En cualquiera de los casos anteriormente enunciados que vayan
a concluir en la Corte de Apelaciones de Circuito, [prescribía la
citada ley norteamericana] será competente la Corte Suprema
para requerir, por [certiorari] u otra vía, que tales casos sean
certificados por la Corte Suprema para su revisión y decisión
48 Carrió y Garay, op. cit. p. 25.
190 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
con el mismo poder y autoridad en el caso como si hubiera sido
traída por apelación o [write of error].49
En opinión del Ministro Fyat, la Corte Norteamericana contó, para el
ejercicio del per saltum, con un texto legal expreso que así lo autorizaba, a
diferencia el caso argentino; en la denominada Judges’Bill de 1925, esta figura
se denominó abiertamente certiorari before judgment o certiorari to bypass50
. La
concesión del certiorari en per saltum o antes del juzgamiento podía proceder
únicamente si se demostraba que el caso cuya avocación se solicitaba era de tal
imperativa importancia pública como para justificar la alteración de las
instancias normales y llevar el caso al conocimiento inmediato de la Corte
Suprema. Esta prescripción es similar a la que actualmente contiene la regla 11
de las Rules of The Supreme Court of the United Status, de 2007:
Rule 11. Certiorari to a United States Court of Appeals
Before Judgment
A petition for a writ of certiorari to review a case pending in a
United States court of appeals, before judgment is entered in
that court, will be granted only upon a showing that the case is
of such imperative public importance as to justify deviation
from normal appellate practice and to require immediate
determination in this Court. See 28 U. S. C. § 2101(e).
Además del caso citado en la propia rule 11, han sido citados, como
precedentes relevantes, los siguientes: 28 U.S.C. 2101 (e); United Status v.
Bankers Trust Co., 294 U.S. 240 (1935); Railroad Retirement Board v. Alton R. Co., 295 U.S. 330 (1935); Rickert Rice Mills v. Fontenor, 297 U.S. 110 (1936);
Carter v. Carter Coal Co., 298 U.S. 238 (1936); Ex parte Quirin, 317 U.S. 1 (1942); United Status v. Mine Workers, 330 U.S. 258 (1947); Youngstown Sheet
& Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952), Wilson v. Girad, 354 U.S. 524
(1957); United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974). De todo lo anterior, es posible concluir que el salto de las instancias
ordinarias sólo se presenta o es permitido en el caso de la interposición de un
medio de impugnación del que acabaría conociendo como recurso extraordinario
un órgano jurisdiccional terminal; dicho salto de instancia procede, por lo
regular, a petición de parte en el recurso de casación (derecho europeo) o,
igualmente a petición de parte, en el certiorari norteamericano (que para los
49 Cfr. Disidencia del Señor Ministro Doctor Don Carlos S. Fayt en Sentencia D. 104, XXIII, Dromi, José Roberto (Ministro de Obras y Servicios Públicos de la Nación) s/avocación en autos: “Fíntela, Moisés Eduardo c/Estado Nacional, de 6 de septiembre de 1990, inciso 13). 50 Cfr. James Lindgren y William P. Marshall (1986), “The Supreme Court’s Extraordinary Power to Grant Certiorari before Judgment Court of Appeals”, en The Supreme Court Review, vol. 1986, pp. 259-316.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 191
efectos de este trabajo opera como casación). En los ejemplos de legislación
comparada analizados, el per saltum se justifica en atención a la necesidad de
uniformar criterios jurisprudenciales o a la relevancia pública del caso.
6. ¿PER SALTUM POR AVOCACIÓN EN MÉXICO?
En ninguno de los sistemas analizados el per saltum se justifica en
atención a la amenaza que pudiera cernirse sobre los derechos de los sujetos
legitimados para pedir el salto de las instancias. Ni siquiera los jueces brasileños
le otorgan a esta figura pertinencia alguna y los únicos que resaltan algún
provecho son Carrió y Garay:
¿Es posible pensar en casos en que “saltear” la instancia de
apelación sea realmente necesario para preservar los derechos
de un justiciable? Es claro que si damos una respuesta
afirmativa a este interrogante, entonces el empleo del instituto
del per saltum se tornará más defendible. Pero para ello, debe
pensarse en hipótesis en que ese “salto” aparezca como la única
forma o bien de mantener vivo el derecho individual de que se
trata, o bien de permitirle a la Corte Suprema echar luz sobre
una cuestión jurídica de gran trascendencia.51
En este sentido, es evidente que el per saltum mexicano en materia
electoral sí ha sido plenamente justificado como “la única forma de mantener
vivo el derecho individual de que se trata”, entre otros importantes argumentos.
A partir de 2007, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
autoriza a la Sala Superior del TEPJF para, más que echar luz sobre una cuestión
jurídica de gran trascendencia, resolverla mediante el salto de la instancia
ordinaria; a esta autorización se le ha denominado “facultad de atracción”.
Textualmente, el artículo 99 constitucional prescribe que la Sala
Superior podrá, de oficio, a petición de parte o de alguna de las salas regionales,
atraer los juicios de que conozcan éstas; asimismo, podrá enviar los asuntos de
su competencia a las salas regionales para su conocimiento y resolución. Al
respecto el artículo 189, fracción XVI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación prescribe la competencia de la referida sala para “atraer” a su
conocimiento asuntos que por su “importancia y trascendencia” ameriten este
“salto de instancia”. El artículo 189 bis de la referida ley orgánica prescribe que
dicha facultad “podrá ejercerse, por causa fundada y motivada, en los siguientes
casos”:
a) Motu proprio (caso muy similar a la avocación): cuando se trate de
51 Carrió y Garay, op. cit. pp. 60-61.
192 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
medios de impugnación que, a juicio de la Sala Superior, por su importancia y
trascendencia así lo ameriten; en este caso así se le comunicará por escrito a la
correspondiente Sala Regional, la cual, dentro del plazo máximo de 72 horas
deberá remitir los autos originales a la Superior, notificando a las partes dicha
remisión.
b) A petición de alguna de las partes del proceso: cuando exista solicitud
razonada y por escrito de alguna de las partes, fundamentando la importancia y
trascendencia del caso; en esta situación, la petición de atracción deberá
formularse:
a. Ya sea al presentar el medio impugnativo;
b. Cuando comparezcan como terceros interesados, o bien.
c. Cuando rindan el informe circunstanciado.
En cualquier hipótesis, se deben señalar las razones que sustenten la
solicitud. La Sala Regional competente, bajo su más estricta responsabilidad,
notificará de inmediato la solicitud a la Sala Superior.
c) A solicitud de la Sala Regional competente para conocer del medio
de impugnación, en cuyo caso dicha sala contará con 72 horas para solicitar a la
Sala Superior la atracción del mismo, mediante el acuerdo correspondiente, en
el que se precisen las causas que ameritan esa solicitud.
En los casos señalados en los incisos b) y c), la Sala Superior deberá
resolver en torno a la petición, en forma fundada y motivada, dentro de las 72
horas siguientes a la recepción de la solicitud. La determinación que emita la
Sala Superior respecto de ejercer o no la facultad de atracción es inatacable.
Evidentemente, el ejercicio de la facultad de atracción a petición de
alguna de las partes de proceso o del órgano jurisdiccional competente para
conocer del mismo, es una especie de per saltum, pero justificado no por alguna
de las situaciones descritas al final del apartado 4 de este trabajo, sino por la
“importancia y trascendencia” del caso, por lo que no necesariamente dicha
atribución se ejercerá para “mantener vivo el derecho individual de que se trata”.
La definición de “importancia” y “trascendencia” no será fácil, sin duda;
y ello será resultado de los casos en los que se pronuncie la Sala Superior, pues
difícilmente puede preceptuarse algo al respecto en una norma reglamentaria.
Los precedentes serán fundamentales pues para la determinación de tales
vocablos. Al respecto pueden resultar útiles, por orientadores, los criterios que al
respecto la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido en torno a su
particular facultad de atracción:
El ejercicio de ese derecho requiere, necesariamente, de dos
requisitos, a saber: a) que el asunto de que se trate resulte de
interés, entendido éste como aquél en el cual la sociedad o
los actos de gobierno, por la conveniencia, bienestar y
estabilidad, motiven su atención por poder resultar afectados
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 193
de una manera determinante con motivo de la decisión que
recaiga en el mismo; y b) que sea trascendente, en virtud del
alcance que, significativamente, puedan producir sus efectos,
tanto para la sociedad en general, como para los actos de
gobierno;52
Las características especiales a que hace referencia el
precepto constitucional citado, no derivan de la naturaleza
procesal de la resolución recurrida (sentencia o auto), o de
las causas que conduzcan a la instancia de revisión, sino de
la naturaleza e importancia intrínseca de la materia del
amparo en cuestión, lo cual debe ser el factor determinante
para, en su caso, ejercer o no dicha facultad;53
La procedencia de tal facultad debe determinarse en atención
a criterios que permitan establecer si el caso es excepcional,
es decir, que no puedan aducirse criterios aplicables a un
número indeterminado de ellos, pues aquélla no puede
fundarse exclusivamente, por ejemplo, en la gravedad de los
efectos que podrían derivarse para las partes en conflicto, en
las cualidades subjetivas de cierta categoría de personas, en
la importancia del precedente, en la afectación del orden
público o del interés general, ni en el monto económico de lo
controvertido, sino que para ejercerla este Máximo Tribunal
de la República debe estimar y valorar, dentro del ámbito de
su discrecionalidad, las características de cada litigio a fin de
decidir si resulta de importancia y trascendencia; si existen
verdaderos razonamientos que por sí solos hagan evidente
que se trata de un negocio excepcional, es decir, que está
fuera del orden o regla común, lo que se advertirá con
claridad, cuando los argumentos planteados no tengan
similitud con la totalidad o mayoría de asuntos y que,
además, trascenderá en resultados de características
verdaderamente graves. Por tanto, aun cuando en un asunto
pudieran estar involucrados eventuales beneficios o
perjuicios materiales para Jueces o Magistrados del Poder
Judicial de la Federación, debe declararse improcedente la
solicitud del ejercicio de la facultad de atracción, si el asunto
no reviste características especiales, de interés y
trascendencia, pues de lo contrario, se propiciaría que en la
demanda de garantías se multiplicaran argumentos en dicho
52 Tesis 1a. XXXIII/99. 53 Tesis 1a. XXXIV/99.
194 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
sentido, con el único afán de que su conocimiento se atrajera
por el Máximo Tribunal de la República54
;
El hecho de que se esté ante una figura jurídica que
estadísticamente no se presenta con frecuencia, no
transforma al problema jurídico de que se trate en un asunto
de importancia y trascendencia para los efectos de que sea
atraído por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que
esta excepcional facultad se encuentra relacionada
directamente con la importancia y trascendencia de la
materia o condiciones del hecho concreto en particular, y no
con la mayor o menor incidencia estadística de una
institución jurídica, pues sustentar lo contrario implicaría
atender a sus aspectos genéricos, y no a sus pormenores55
;
FACULTAD DE ATRACCIÓN. EL INTERÉS Y
TRASCENDENCIA QUE JUSTIFICAN SU EJERCICIO
SON DE ÍNDOLE JURÍDICA. Los conceptos "interés y
trascendencia" [...] son de índole jurídica en cuanto se
orientan a calificar un asunto que por los problemas jurídicos
planteados, dada su relevancia, novedad o complejidad,
requieren de un pronunciamiento del Máximo Tribunal del
país, de tal suerte que el criterio que llegara a sustentarse en
el asunto atraído repercutirá de manera excepcionalmente
importante en la solución de casos futuros56
;
ATRACCIÓN. PARA EJERCER ESTA FACULTAD EN
AMPARO EN REVISIÓN, LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN DEBE TOMAR EN CUENTA
LAS PECULIARIDADES EXCEPCIONALES Y
TRASCENDENTES DEL CASO PARTICULAR Y NO
SOLAMENTE SU MATERIA. [...] la materia del asunto,
por sí misma, no puede dar lugar a que se ejerza la facultad
de atracción, pues bastaría que cualquier otro asunto versara
sobre el mismo tópico para que también tuviera que ejercerse
la facultad de mérito. Lo anterior es así, porque la finalidad
perseguida por el Constituyente al consagrar esta
competencia singular no ha sido la de reservar cierto tipo de
asuntos al conocimiento del Tribunal Supremo, sino la de
permitir que éste conozca solamente de aquellos casos que,
54 Tesis 1a. XXXVIII/2002 55 Tesis 1a. LXXIII/2004 56 Jurisprudencia 2a./J. 143/2006
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 195
por sus peculiaridades excepcionales y trascendentes, exijan
de su intervención decisoria57
;
FACULTAD DE ATRACCIÓN. REQUISITOS PARA SU
EJERCICIO. La facultad discrecional de atracción es el
medio excepcional de control de la legalidad con rango
constitucional con el que cuenta la Suprema Corte de Justicia
de la Nación para atraer asuntos que, en principio, no son de
su competencia originaria, pero que revisten interés y
trascendencia. Ahora bien, con el objeto de establecer un
criterio que sistematice y defina hacia el futuro el marco en
el que debe ejercerse dicha facultad, y tomando en cuenta
que pueden distinguirse elementos de carácter cualitativo y
cuantitativo para determinar si se actualiza o no su ejercicio,
se estima necesario utilizar los conceptos "interés" e
"importancia" como notas relativas a la naturaleza intrínseca
del caso, tanto jurídica como extrajurídica, para referirse al
aspecto cualitativo, y reservar el concepto "trascendencia"
para el aspecto cuantitativo, para así reflejar el carácter
excepcional o novedoso que entrañará la fijación de un
criterio estrictamente jurídico. Además, la trascendencia se
deriva de la complejidad sistémica que presentan algunos
asuntos por su interdependencia jurídica o procesal; esto es,
aquellos que están relacionados entre sí de tal forma que se
torna necesaria una solución que atienda a las consecuencias
jurídicas de todos y cada uno de ellos. Así, para ejercer la
facultad establecida en el artículo 107, fracciones V, inciso
d), segundo párrafo, y VIII, inciso b), segundo párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
deben acreditarse, conjuntamente, los siguientes requisitos:
1) que a juicio de este Alto Tribunal, la naturaleza intrínseca
del caso permita que éste revista un interés superlativo
reflejado en la gravedad del tema, es decir, en la posible
afectación o alteración de valores sociales, políticos o, en
general, de convivencia, bienestar o estabilidad del Estado
mexicano relacionados con la administración o impartición
de justicia; y 2) que el caso revista un carácter trascendente
reflejado en lo excepcional o novedoso que entrañaría la
fijación de un criterio jurídico trascendente para casos
futuros o la complejidad sistémica de los mismos, también a
57 Jurisprudencia 2a./J. 123/2006
196 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación58
;
ATRACCIÓN, FACULTAD DE. NO JUSTIFICA SU
EJERCICIO EL SOLO HECHO DE QUE LAS QUEJOSAS
SEAN INSTITUCIONES DE CRÉDITO DESTINADAS
AL DESARROLLO DEL SECTOR AGROPECUARIO. La
situación precisada en forma alguna puede justificar el
ejercicio de la facultad de atracción, pues de aceptarse se
llegaría al absurdo de estimar que todos los asuntos que de
una manera u otra afecten aquellas instituciones deberían ser
conocidos por la Suprema Corte de Justicia, desvirtuándose
así la intención de la reforma legislativa, de reservar a ella
los asuntos en que se interprete directamente la Constitución
y a los Tribunales Colegiados de Circuito los problemas de
legalidad59
;
ATRACCIÓN, FACULTAD DE. SU EJERCICIO NO
DEBE FUNDARSE EXCLUSIVAMENTE EN EL MONTO
ECONÓMICO CONTROVERTIDO60
;
Las características personales de un individuo a quien se le
considera de alta peligrosidad, no inciden en grados de
excepción, que ameriten la intervención de la referida
Primera Sala del más Alto Tribunal, habida cuenta que no
implica una situación de trascendencia a toda la sociedad, ni
reviste importancia tal que se diferencie medularmente de
otros asuntos de similar naturaleza61
.
7. CONCLUSIONES.
Se puede concluir válidamente que el per saltum en el Derecho Electoral
Federal Mexicano:
Tiene un origen jurisprudencial;
Es una solicitud para que un órgano jurisdiccional terminal
conozca, saltando las instancias ordinarias, de un caso del
que debería conocer al cabo de una “cadena de instancias
impugnativas”;
El salto de instancias ordinarias se justifica cuando se
58 Jurisprudencia 1a./J. 27/2008 59 Tesis 3a. CXXIX/91 60 Jurisprudencia 3a./J. 47/91 61 Tesis 1a. XXXI/99
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 197
verifica, a juicio del órgano terminal, que el medio de
impugnación o defensa ordinario no es accesible, no es
efectivo, no es apto o no es oportuno, en los términos
descritos en este trabajo;
Tiene un origen fuertemente influenciado, no por el control
que en torno a la interpretación que de la ley realice un
órgano terminal en un sistema judicial jerarquizado, sino por
la necesidad de tornar plenamente vigente el derecho a una
tutela judicial efectiva, a diferencia del origen de esta figura
en otros sistemas normativos;
Si bien la petición de per saltum no presupone
normativamente la preclusión del derecho a promover el
medio de impugnación ordinario, la jurisprudencia y la
dinámica misma de la materia electoral conduce a dicho
resultado, pues si bien es posible solicitar el per saltum una
vez que se ha promovido el medio ordinario, es necesario
desistir de éste para pedir aquél;
La facultad de atracción de la Sala Superior del TEPJF,
cuando se ejerce a petición de parte o del órgano competente
en primera instancia, es una especie de per saltum que se
justifica en atención a la importancia y trascendencia del
caso; sin embargo, el ejercicio de esta misma facultad motu
proprio tiene rasgos semejantes a los de la avocación, que sí
tiene como cometido garantizar una interpretación uniforme
de la ley o la fijación de un parámetro para que los órganos
jurisdiccionales de menor jerarquía fallen casos similares.
La elección presidencial en la historia constitucional mexicana
Sumario: Introducción. A. Antecedentes preconstitucionales:
Cádiz, Chilpancingo, Apatzingán, Iguala y Córdoba. B.
Constitución de 1824. C. Leyes Constitucionales de 1836. D.
Constitución de 1843. E. Del Acta Constitutiva de 1847 al Plan
de Ayutla de 1854. F. Constitución de 1857. G. Constitución de
1917. H. Reflexión final.
INTRODUCCIÓN
Para entender a cabalidad el diseño constitucional de la figura del
Presidente de la República, así como su régimen electoral, es preciso acercarnos
a los documentos constitucionales que ha tenido México, incluida la Constitución
liberal de 1812, que resultó influyente en la construcción de un modelo
constitucional propio.1 Lo importante de los documentos constitucionales
protoconstitucionales, es decir previos a la Constitución de 1824 radica en el
hecho de que reflejan las preocupaciones que suscitaba la organización de un
nuevo gobierno, atentos a las circunstancias políticas que vivía la Nueva España.
Mucho se ha discutido sobre la adopción de las instituciones presentes
en el constitucionalismo federal norteamericano. Debe decirse que el ataque
principal al diseño presidencial de los Estados Unidos residía en la comparación
del Presidente con un “embrión” de monarca. Hamilton daría contestación a esta
especulación con una serie de escritos.2 A pesar de la defensa hecha, la acusación
hacia el Ejecutivo como una especie de reyezuelo no se separaría de la figura
presidencial. Al respecto no debe dejarse de considerar que a pesar de que es
Publicado en Quid Iuris, Chihuahua, Chih., año 7, vol. 18, septiembre-noviembre 2012, pp. 43-80.
1 Todas las referencias a textos constitucionales históricos que se hacen en este apartado se tomaron de las obras siguientes: Antecedentes históricos y Constituciones políticas de los Estados Unidos Mexicanos, 3ª ed., México, Secretaría de Gobernación, 2008, 646 p.; Juan Ramírez Marín y Gonzalo Santiago Campos, Reglamentos del Congreso Mexicano, México, Cámara de Diputados, 2009, 262 p.; y, Antonio García Orozco, Legislación electoral mexicana. 1812-1988, 3ª ed., México, 1989, 363 p. 2 Véase Alexander Hamilton, El federalista, LXVII (11 de marzo de 1788).
200 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
tradicional afirmar el carácter republicano de nuestro gobierno, además de la
influencia gaditana, existieron dos experiencias monárquicas en nuestro país.
El presente trabajo hace una aproximación a los modelos presentes en el
constitucionalismo mexicano a la hora de establecer los mecanismos de
naturaleza electoral para determinar la titularidad del Ejecutivo, sea en una
organización centralista o federalista, sea colegiado o unipersonal.
A. Antecedentes preconstitucionales: Cádiz, Chilpancingo,
Apatzingán, Iguala y Córdoba
Curiosamente la primera alusión constitucional a la figura ejecutiva sería
basada en el modelo monárquico. La Constitución de Cádiz señaló:
Art. 168. La figura del Rey es sagrada e inviolable, y no está
sujeta a responsabilidad.
Art. 170. La potestad de hacer ejecutar las leyes reside
exclusivamente en el Rey, y su autoridad se extiende a todo
cuanto conduce a la conservación del orden público en lo
interior, y a la seguridad del Estado en lo exterior, conforme a la
Constitución y a las leyes.
Como podrá fácilmente seguirse, el modelo de irresponsabilidad y las
facultades conferidas están a tono con el modelo que, tratándose del Ejecutivo,
pervivirá en el siglo XIX y llegará hasta nuestros días. Si bien no existe una
distribución expresa del poder público, ya los artículos 14 a 17 constitucionales
expresan tal distribución al asignar a cada uno de los elementos de la “Monarquía
moderada hereditaria” competencias diferenciadas: la potestad de hacer las leyes
reside en las Cortes con el Rey; la potestad de hacer ejecutar las leyes reside en el
Rey; y, la potestad de aplicar las leyes en las causas civiles y criminales reside en
los tribunales establecidos por la ley. Legislativo, Ejecutivo y Judicial, diríamos
sin más.
Es evidente que el modelo monárquico no está sujeto a reglas
electorales. Sin embargo, debe mencionarse que dada la peculiar situación de la
Corona Española, luego de las abdicaciones de Bayona, la Constitución de Cádiz
si bien introdujo la noción de monarquía hereditaria (a. 14), también incorporó
un complejo capítulo dedicado a la sucesión de la Corona (a. 174-184) y otro a la
institución de la regencia, en aquellos casos de minoría de edad del Rey (a. 185-
200).
No debe obviarse que un mes después de la expedición de la
Constitución gaditana, se dictará el 30 de abril de 1812 uno de los primeros
documentos de nuestro protoconstitucionalismo: los Elementos de nuestra Constitución de la autoría de Ignacio López Rayón. En dicho documento, el
punto quinto hace residir la soberanía, que dimana del pueblo, en la figura de
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 201
Fernando VII. Aquí si habrá una mención expresa a los tres Poderes: legislativo,
ejecutivo y judicial.
Más interesante será la figura que se incluya en los puntos 36 y 37, al
señalarse que “habrá en la Nación cuatro Capitanes Generales”, y que en caso de
guerra uno de ellos “debe hacer de Generalísimo para los casos ejecutivos, y de
combinación”.
Más adelante, en los Sentimientos de la Nación, leídos por José María
Morelos y Pavón en la apertura del Congreso de Anáhuac, se encuentra ya
afianzada la división del poder público, así como la claridad sobre el nuevo
rumbo de México, al establecerse en el artículo 5º “Que la soberanía dimana
inmediatamente del Pueblo, el que solo quiere depositarla en sus representantes
dividiendo los poderes de ella en Legislativo, Ejecutivo y Judiciario, eligiendo
las Provincias sus vocales, y éstos á los demás, que deben ser sujetos sabios y de
probidad”.
No debe olvidarse que en la sesión del 15 de septiembre de 1813, el
Congreso de Chilpancingo nombró a Morelos como “Primer Jefe del ejército y
depositario del Poder Ejecutivo”, a lo cual se opuso el propio Morelos, aceptando
solo ser “Siervo de la Nación”, concesión que se le otorgó formalmente.
El Congreso itinerante dictaría el 22 de octubre de 1814, el Decreto
constitucional para la libertad de la América Mejicana, más conocido como la
Constitución de Apatzingán. En dicho documento se estableció una división
tripartita del poder público, cuya organización quedó confirmada en el artículo
44:
Permanecerá el cuerpo representativo de la soberanía del pueblo
con el nombre de SUPREMO CONGRESO MEJICANO. Se
crearán además dos corporaciones, la una con el título de
Supremo Gobierno, y la otra con el de Supremo Tribunal de
Justicia.
El que interesa, el Supremo Gobierno, se integraba por tres individuos
que debían cumplir con las mismas calidades que para ser diputado: “ciudadano
con ejercicio de sus derechos, la edad de treinta años, buena reputación,
patriotismo acreditado con servicios positivos, y tener luces no vulgares para
desempeñar las augustas funciones de este empleo” (a. 132). Cada año salía uno
de los integrantes del Supremo Gobierno por sorteo, que realizaba el Congreso
(a. 133). Estaba prohibida la reelección, “à menos que haya pasado un trienio
después de su administración” (a. 135); no podían participar los miembros del
Supremo Congreso sino pasados dos años después de haber cumplido su bienio
(a. 136); tampoco podían ser nombrados los “diputados del Supremo Tribunal de
Justicia, mientras lo fueren, ni en tres años después de su comisión”. Constituía
un impedimento ser “parientes en primer grado de los generales en jefe” (a. 138),
202 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
y no podían integrar el Supremo Gobierno “parientes que lo sean desde el
primero hasta el cuarto grado” (a. 139).
De acuerdo con el capítulo XI de la Constitución de Apatzingán, la
elección de los tres integrantes del Supremo Gobierno se haría por el Supremo
Congreso, para ello seleccionaría “en sesión secreta, por escrutinio en que haya
examen de tachas, y à pluralidad absoluta de votos, un número triple de los
individuos que han de componer el Supremo Gobierno” (a. 151). Una vez
realizada la elección, “continuara la sesión en público, y el secretario anunciara
al pueblo las personas que se hubieren elegido”; de estas personas (nueve en el
momento de la creación y tres, cuando solo se fuera a elegir una), se elegirá por
parte de los miembros del Congreso, bajo el procedimiento señalado en los
artículo 152-153:
Artículo 152. Hecha esta elección continuará la sesión en
público, y el secretario anunciará al pueblo las personas que se
hubieren elegido. En seguida repartirá por triplicado sus
nombres escritos en cédulas, que se recogerán en un vaso
prevenido al efecto.
Artículo 153. El secretario á vista y satisfacción de los vocales
reconocerá las cédulas, y hará la regulación correspondiente,
quedando nombrado aquel individuo que reuniere la pluralidad
absoluta de sufragios.
Art. 154. Si ninguno reuniere esta pluralidad, entrarán en
segunda votación los dos individuos que hubieren sacado el
mayor número, repartiéndose de nuevo sus nombres en cédulas
à cada uno de los vocales. En caso de empate decidirá la suerte.
Art. 155. Nombrados los individuos, con tal que se hallen
presentes dos de ellos, otorgarán acto continuo su juramento en
manos del presidente, quien lo recibirá à nombre del Congreso,
bajo la siguiente fórmula:
¿Juráis defender á costa de vuestra sangre la religión Católica,
Apostólica Romana, sin admitir otra ninguna? Si juro.
¿Juráis sostener constantemente la causa de nuestra
independencia contra nuestros injustos agresores? Si juro.
¿Juráis observar, y hacer cumplir el decreto constitucional en
todas y cada una de sus partes? Si juro.
¿Juráis desempeñar con celo y fidelidad el empleo que os ha
conferido la Nación, trabajando incesantemente por el bien y
prosperidad de la Nación misma? Si juro.
Si así lo hiciereis, Dios os premie; y si no, os lo demande.
Con el acto del juramento, se tenía por instalado el gobierno. El mismo
procedimiento se aplicaba “para proveer las vacantes de los individuos que deben
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 203
salir anualmente, y las que resultaren por fallecimiento ú otra causa” (a. 156). Se
preveía que las “votaciones ordinarias de cada año se efectuaran cuatro meses
antes de que se verifique la salida del individuo á quien tocare la suerte” (a. 157).
Los instrumentos normativos que vendrían antes de la Constitución de 1824
pocas novedades introdujeron:
El Plan de Iguala, del 24 de febrero de 1821 se referiría a un
gobierno monárquico moderado, cuyo emperador era Fernando
VII, “y no presentándose personalmente en México dentro del
término que las Cortes señalaren a prestar el juramento, serán
llamados en su caso el Serenísimo Señor Infante D. Carlos; el
Señor D. Francisco de Paula, El Archiduque Carlos, u otro
individuo de casa Reinante, que estime más conveniente el
Congreso”. Entretanto, se preveía que una Junta Gubernativa se
encargaría de gobernar, mientras “el Señor D Fernando 7°. se
presenta en México y hace el juramento”.
Los Tratados de Córdova, del 24 de agosto de 1821 no
modificaron lo establecido en el Plan de Iguala, limitándose a
precisar que en lugar de Nueva España, “esta América se
reconocerá por Nación soberana e independiente, y se llamará
en lo sucesivo Imperio Mexicano”. La Junta que se nombraría,
siguiendo lo mandado en el Plan de Iguala, tendría por título
Junta Provisional Gubernativa. La Junta nombraría una
Regencia “compuesta de tres personas de su seno o fuera de él,
en quien resida el poder ejecutivo y que gobierne en nombre del
Monarca, hasta que este empuñe el cetro del Imperio”.
Por cuanto hace al Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano, de 23 de febrero de 1823, llama la atención la emancipación jurídica
que propone en su artículo primero: “Desde la fecha en que se publique el
presente reglamento, queda abolida la Constitución española en toda la extensión
del imperio”. Conforme con el artículo quinto, “La nación mexicana es libre,
independiente y soberana […] y su Gobierno es monárquico-constitucional
representativo y hereditario, con el nombre de Imperio Mexicano”. Se reconocía
que el sistema de gobierno político, “se compone de los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, que son incompatibles en una misma persona o
corporación” (a. 23). En lo que nos interesa, “El Poder Ejecutivo reside
exclusivamente en el Emperador, como Jefe Supremo del Estado. Su persona es
sagrada e inviolable, y sólo sus ministros son responsables de los actos de su
gobierno, que autorizarán necesaria y respectivamente, para que tengan efecto”
(a. 29).
Si bien se reconoce el carácter hereditario de la monarquía, se preveía el
nombramiento “con mayor secreto” de una regencia por parte del emperador,
204 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
“para el caso de su muerte, o de notoria impotencia física o moral, legalmente
justificada”. Dicha regencia se componía “de uno á tres individuos de su alta
confianza, igual número de suplentes”. El artículo 34 establecía un elaborado
procedimiento para guardar el secreto y luego hacer público la integración de
dicho cuerpo colegiado.
Sin embargo, contemporáneo del Reglamento Provisional era el Plan de
Casamata, que pugnaba por un modelo republicano de organización federal.
B. Constitución de 1824
El rompimiento con el modelo monárquico se advierte de manera clara
en los artículos segundo y quinto de la Acta Constitutiva de la Federación, de 31
de enero de 1824. En dichos preceptos se reconoce que “la nación mexicana es
libre e independiente para siempre de España y de cualquiera otra potencia; y no
es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona”, así como que “la
nación adopta para su gobierno la forma de republica representativa popular
federal”.
De acuerdo con el artículo noveno, “El poder supremo de la federación
se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial: y jamás podrán
reunirse dos o más de estos en una corporación ó persona, ni depositarse el
legislativo en un individuo”. Respecto del Ejecutivo, la Acta Constitutiva no se
decanta por un modelo unitario o colegiado, de ahí que el artículo 15 prescriba:
“El supremo poder ejecutivo se depositará por la constitución en el individuo o
individuos que ésta señale: serán residentes y naturales de cualquiera de los
estados o territorios de la federación”.
La Constitución federal de los Estados-Unidos Mexicanos, de 4 de
octubre de 1824, reiteraría las prescripciones de la Acta por cuanto hace a la
forma de gobierno y división del poder público.
Los artículos 74 al 94 se ocupaban del Supremo Poder Ejecutivo,
especialmente “De las personas en quienes se deposita y de su elección”. La
definición constitucional se decantaría por un Ejecutivo de naturaleza
unipersonal, denominado “presidente de los Estados-Unidos Mexicanos” (a. 74).
Asimismo, habría “un vice-presidente en quien recaerán en caso de imposibilidad
física o moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de éste” (a. 75).
Los encargos duraban cuatro años e iniciarían el primero de abril de 1824.
El a. 76 estableció los requisitos para ser presidente o vicepresidente:
ciudadano mexicano por nacimiento, de edad de treinta y cinco años cumplidos
al tiempo de la elección y residente en el país. En sucesivos numerales se
estableció la prohibición de reelección inmediata (“sino al cuarto año de haber
cesado en sus funciones”, a. 77).
El procedimiento para la elección de presidente y vicepresidente se
puede esquematizar de la forma siguiente:
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 205
1. El primero de septiembre del año próximo anterior a aquel en que
debe el nuevo presidente entrar en el ejercicio de sus atribuciones, la legislatura
de cada Estado elegía a mayoría absoluta de votos dos individuos, de los cuales
uno por lo menos no será vecino del Estado que elije (a. 79). Los resultados de la
elección serán remitidos al Consejo de Gobierno en pliego certificado (a. 80).
2. El 6 de enero se abrirían y leerían “en presencia de las cámaras
reunidas los testimonios [certificados…] si se hubieren recibido los de las tres
cuartas partes de las legislaturas de los estados”. Se preveía que para dicha sesión
debían “concurrir en la cámara más de la mitad del número total de sus
miembros, y estar presentes diputados de las tres cuartas partes de los estados”
(a. 94).
3. Concluida la lectura de los testimonios, se retirarían los senadores, y
una comisión nombrada por la cámara de diputados, y compuesta de uno por
cada Estado de los que tengan representantes presentes, revisaría los testimonios
y daría cuenta con su resultado (a. 82)
4. Enseguida la cámara procedería a calificar las elecciones y al cómputo
de los votos (a. 83). Las reglas para la calificación consistían en que el que
reuniere la mayoría absoluta de los votos de las legislaturas sería el presidente (a.
84); si dos tuvieren dicha mayoría, será presidente el que tenga más votos,
quedando el otro de vice-presidente. En caso de empate con la misma mayoría,
elegiría la cámara de diputados uno de los dos para presidente, quedando el otro
de vicepresidente (a. 85). Para el caso de que ninguno hubiere reunido la mayoría
absoluta de los votos de las legislaturas, se preveía que la cámara de diputados
elegiría al presidente y vicepresidente, escogiendo en cada elección uno de los
dos que tuvieren mayor número de sufragios a. 86). Para el probable caso de que
fueran más de dos individuos los que tuvieren mayoría respectiva, o igual
número de votos, sería la cámara quien escogerá entre ellos al presidente o
vicepresidente en su caso.
De igual manera ser preveía que “Si uno hubiere reunido la mayoría
respectiva, y dos o más tuvieren igual número de sufragios, pero mayor que los
otros, la cámara elegirá entre los que tengan números más altos” (a. 88); “Si
todos tuvieren igual número de votos, la cámara elegirá de entre todos al
presidente y vice-presidente, haciéndose lo mismo cuando uno tenga mayor
número de sufragios, y los demás número igual” (a. 89); “Si hubiere empate en
las votaciones sobre calificación de elecciones hechas por las legislaturas, se
repetirá por una sola vez la votación, y si aun resultare empatada decidirá la
suerte (a. 90); “En competencias entre tres o más que tengan iguales votos, las
votaciones se dirigirán á reducir los competidores a dos, o a uno para que en la
elección compita con el otro que haya obtenido mayoría respectiva sobre todos
los demás (a. 91); “Por regla general en las votaciones relativas a elección de
presidente y vice-presidente no se ocurrirá a la suerte antes de haber hecho
segunda votación (a. 92); y, “Las votaciones sobre calificación de elecciones
206 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
hechas por las legislaturas, y sobre las que haga la cámara de diputados de
presidente o vice-presidente, se harán por estados, teniendo la representación de
cada año, un solo voto; y para que haya decisión de la cámara, deberá concurrir
la mayoría absoluta de sus votos”.
Respecto de la toma de posesión, el a. 101 preveía que el presidente y
vicepresidente electos deberían estar el 1º de abril “en el lugar en que residan los
poderes supremos de la federación y jurar ante las cámaras reunidas el
cumplimiento de sus deberes bajo la fórmula siguiente:
Yo N. nombrado presidente (o vice-presidente) de los Estados-
Unidos Mexicanos, juro por Dios y los Santos Evangelios, que
ejerceré fielmente el encargo que los mismos Estados-Unidos
me han confiado, y que guardaré y haré guardar exactamente la
Constitución y leyes generales de la federación.
El Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General,
aprobado el 23 de diciembre de 1824, en el capítulo dedicado al ceremonial (a.
166-180) señalaba lo siguiente con relación al ceremonial de la toma de
juramento:
169. En el día que el presidente o vicepresidente de la República
se presenten a prestar el juramento que previene el artículo 101
de la Constitución, lo saldrán a recibir dos secretarios, uno de
cada cámara, y a su entrada permanecerán en sus asientos los
diputados y senadores.
170. Jurarán puestos en pie junto a la mesa en manos del
presidente del Congreso, y concluido este acto tomarán posesión
de sus asientos.
171. El presidente de la República tomará asiento debajo del
dosel al lado izquierdo del que presida el Congreso. La silla del
vicepresidente de la República se colocará al lado derecho y en
el mismo piso, pero fuera del dosel.
172. Cuando solo el vicepresidente se presente a prestar el
juramento, lo acompañara a su salida una comisión compuesta
de tres senadores e igual número de diputados, incluso dos
secretarios; permaneciendo en sus asientos los demás miembros
del Congreso.
173. Si el presidente o vicepresidente de la República dirigiere
la palabra al Congreso, el que presida a éste le contestará en
términos generales.
La propia Constitución preveía que si “ni el presidente ni el vice-
presidente se presentaren a jurar según se prescribe […] jurarán ante el consejo
de gobierno luego que cada uno se presente” (a. 102). Asimismo, se señalaba que
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 207
“Si el vice-presidente prestare el juramento […] antes que el presidente, entrará
desde luego a gobernar hasta que el presidente haya jurado” (a. 103)
Respecto de los supuestos de falta de Presidente se recogieron varios
supuestos:
En el a. 96 se previó que si por cualquier motivo las elecciones de
presidente y vicepresidente no estuvieren hechas y publicadas el 1º de abril, “en
que debe verificarse el reemplazo, o los electos no se hallasen prontos a entrar en
el ejercicio de su destino, cesarán sin embargo los antiguos en el mismo día, y el
Supremo Poder Ejecutivo se depositará interinamente en un presidente que
nombrará la cámara de diputados, votando por estados.
En los casos de impedimento temporal, el a. 97 preveía el mismo sistema
de nombramiento, salvo los casos en que no estuviere reunido el Congreso. En
este último supuesto, el Supremo Poder Ejecutivo se depositaría en el presidente
de la Corte Suprema de Justicia, y en dos individuos que elegiría a pluralidad
absoluta de votos el consejo de gobierno. Estos no podían ser miembros del
Congreso general (diputados o senadores), y debían reunir los requisitos exigidos
para ser presidente de la federación.
En los tres supuestos anteriores, el a. 98 señaló que mientras se hacían
las elecciones mencionadas en los a. 96 y 97, el presidente de la Corte Suprema
de Justicia se encargaría del Supremo Poder Ejecutivo.
En el a. 99 se recogió que, tratándose de la “imposibilidad perpetua del
presidente y vicepresidente, el Congreso y en sus recesos el consejo de gobierno
proveerán respectivamente según se previene en los artículos 96 y 97, y
enseguida dispondrán que las legislaturas procedan á la elección de presidente y
vicepresidente según las formas constitucionales”. Resulta interesante resaltar
que el a. 100 enfatizaba el carácter sustituto, y solo para culminar los periodos
presidenciales y vicepresidenciales, pues se indicaba que los nombramientos
hechos en casos de “imposibilidad perpetua”, en ningún caso impedirían “las
elecciones ordinarias que deben hacerse cada cuatro años el 1º de septiembre”.
En los supuestos de nombramientos por falta absoluta o imposibilidad
temporal o perpetua del presidente y vicepresidente, se prestaría el juramento
ante las cámaras si estuvieren reunidas, y no estándolo ante el Consejo de
Gobierno (a. 104).3
Considerando las fechas que median entre la expedición de la
Constitución del 24 y el siguiente documento constitucional, las Leyes
3 De acuerdo con los artículo 113-115 el Consejo de Gobierno se organizaba, durante el receso del Congreso general y estaba “compuesto de la mitad de los individuos del senado, uno por cada estado”. Se preveía que “en los dos años primeros formarán este consejo los primeros nombrados por sus respectivas legislaturas, y en lo sucesivo los más antiguos”. Se reconocía que el Consejo tenía “por presidente nato al vicepresidente de los Estados-Unidos”, y nombraría según su reglamento un presidente temporal para las ausencias del Vicepresidente.
208 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Constitucionales del 29 de diciembre de 1836, quienes estarían al frente del
Poder Ejecutivo serían:
TITULARES DEL PODER EJECUTIVO MEXICANO (1824-1836)
Titular Periodo
Guadalupe Victoria4 10 de octubre de 1824 al 1º de abril de
1829
Vicente Ramón Guerrero Saldaña 1º de abril de 1829 al 18 de diciembre de
1829
José María Bocanegra5 18 al 24 de diciembre de 1829
Pedro Vélez,6 Lucas Alamán
7 y
Luis Quintanar8
23 al 31 de diciembre de 18299
Anastasio Bustamante y Oseguera 1º de enero de 1830 al 14 de agosto de
1832
Melchor Múzquiz10
14 de agosto al 24 de diciembre de 1832
Manuel Gómez Pedraza y
Rodríguez
24 de diciembre de 1832 al 31 de marzo de
1833
José María Valentín Gómez Farías 1º de abril de 1833 al 16 de mayo de 1833
Antonio López de Santa Anna11
16 de mayo al 3 de junio de 1833
José María Valentín Gómez Farías 3 al 18 de junio de 1833
Antonio López de Santa Anna 18 de junio al 5 de julio de 1833
José María Valentín Gómez Farías 5 de julio al 27 de octubre de 1833
Antonio López de Santa Anna 27 de octubre al 16 de diciembre de 1833
José María Valentín Gómez Farías 16 de diciembre de 1833 al 24 de abril de
1834
Antonio López de Santa Anna 24 de abril de 1834 al 27 de enero de 1835
Miguel Barragán12
28 de enero de 1835 al 27 de febrero de
1836
José Justo Corro 27 de febrero de 1836 al 19 de abril de
1837
4 Su verdadero nombre fue: José Miguel Ramón Adaucto Fernández y Félix. 5 Su nombre completo fue: José María de los Dolores Francisco Germán del Espíritu Santo Bocanegra y Villalpando. 6 Su nombre completo fue: José Pedro Antonio Vélez de Zúñiga. 7 Su nombre completo fue: Lucas Ignacio José Joaquín Pedro de Alcántara Juan Bautista Francisco de Paula Alamán y Escalada. 8 Su nombre completo fue: José Luis de Quintanar y Soto. 9 Se encargaron del Ejecutivo, invocando el artículo 97 de la Constitución de 1824. 10 Su nombre completo fue: José Ventura Melchor Ciriaco de Eca y Múzquiz de Arrieta. 11 Su nombre completo fue: Antonio de Padua María Severino López de Santa Anna y Pérez de Lebrón. 12 Su nombre completo fue: Miguel Francisco Barragán Andrade.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 209
C. Leyes Constitucionales de 1836
La pugna ideológica presente en los primeros años del México
independiente se centraba en las discusiones entre las diversas posiciones que
registra nuestra historia con toda clase de nombres y matices: centralistas y
federalistas, escoceses y yorkinos, monárquicos y republicanos, conservadores y
liberales, por citar algunas de las denominaciones empleadas. Esas disputas
ideológicas se llevarían, en diferentes momentos de la vida independiente, al
marco jurídico. Si la Constitución de 1824 había sido federalista, la que le sucede
en el tiempo no comparte tal visión.
Paradójicamente el texto del 24 había cerrado su articulado con una
importante aspiración de permanencia político-jurídica que no iba a ser posible:
Artículo 171. Jamás se podrán reformar los artículos de esta
constitución y de la acta constitutiva que establecen la libertad e
independencia de la nación mexicana, su religión, forma de
gobierno, libertad de imprenta, y división de los poderes
supremos de la federación, y de los estados.
La conformación de una élite proclive al modelo de organización
gubernamental centralista propició la aparición de las leyes constitucionales con
tales características. Luego de la proclamación del Plan de Cuernavaca, el 25 de
mayo de 1834 López de Santa Anna se puso al frente del movimiento, a pesar de
la circular en que el propio López de Santa Anna proclamó su apego al sistema
federal y dejó “en manos del Congreso la decisión sobre la organización política
del país”. Luego del desconocimiento de Gómez Farías como vicepresidente, por
el propio Congreso, quedó como Presidente interino Miguel Barragán Andrade.
Antonio López Santa Anna presionaría al Congreso para que revisara la
Constitución de 1824 y al sistema federal. Fue así como se aprobó el proyecto de
Bases Constitucionales el 23 de octubre de 1835, por las que se dieron los
lineamientos que reorganizarían al país en una república central. El artículo 6º
señalaba que “El ejercicio del Poder Ejecutivo residirá en un Presidente de
elección popular indirecta y periódica, mexicano por nacimiento, cuyas demás
circunstancias, lo mismo que las de su elección, su duración, facultades y modo
de ejercerlas, establecerá la ley constitucional”.
Las leyes constitucionales se dictarían el 29 de diciembre de 1836 por el
Sexto Congreso Constitucional Constituyente.13
La cuarta de ellas estaba
dedicada a organizar el Supremo Poder Ejecutivo, el que se depositaba en un
“Supremo Magistrado, que se denominará Presidente de la República”, que
duraría ocho años. El periodo iniciaba el dos de enero y concluía el primero de
enero.
13 Véase Reynaldo Sordo Cedeño, El Congreso en la primera república centralista, México, El Colegio de México, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 1993, 472 p.
210 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
La forma de elección se estableció en el artículo segundo:
El día 16 de agosto del año anterior a la renovación, elegirán el
Presidente de la República, en junta del Consejo y Ministros, el
Senado y la Alta Corte de Justicia, cada uno una terna de
individuos, y en el mismo día las pasarán directamente á la
Cámara de Diputados.
Ésta en el día siguiente escogerá tres individuos de los
especificados en dichas ternas, y remitirá la terna resultante á
todas las Juntas departamentales.
Éstas elegirán un individuo de los tres contenidos en la terna que
se les remita, verificando su elección el día 15 de octubre del
año anterior á la renovación, y remitirán en pliego certificado la
acta de elección, precisamente por el correo próximo inmediato,
a la Secretaría de la Cámara de Diputados, siendo caso de
responsabilidad para las Juntas departamentales la falta de
cumplimiento á lo prevenido en este párrafo.
El día 15 del inmediato mes de diciembre se reunirán las dos
Cámaras, abrirán los pliegos de actas que se hubieren recibido,
nombrarán una Comisión especial de cinco individuos que las
examine y califique las elecciones (sólo por lo respectivo á su
validez ó nulidad), haga la regulación de los votos y presente el
correspondiente dictamen.
Discutido y aprobado dicho dictamen en el Congreso general
reunido, se declarará Presidente al que hubiere obtenido mayor
número de votos, y en caso de igualdad al que designe la suerte,
verificándose el sorteo y todo lo demás en la misma sesión.
El a. 3º de la Ley invalidaba los actos especificados cuando no se
realizarán en las fechas establecidas en el a. 2º, sin embargo, dejaba abierta la
posibilidad de que en “caso de que algún trastorno social imposibilite, o la
reunión del Congreso, o la de la mayor parte de las juntas departamentales”, el
Congreso pudiera designar otros días para la celebración de dichos actos. Para
ello se requería el voto de las dos terceras de los individuos presentes de cada
Cámara. Dicho acuerdo tenía valor “extraordinariamente y por aquella sola vez”.
Una vez declarada la elección, se expedía el decreto respectivo y se
publicaba “solemnemente por el Gobierno, y se comunicará al interesado para
que se presente á otorgar el juramento, y á tomar posesión el día 2 del próximo
enero”. En el supuesto de ausencia, se preveía que “el Congreso, atendida la
distancia, le prefijará el día para presentarse” (a. 7).
Se preveía la reelección inmediata, para la cual se exigía que el
Presidente fuera “propuesto en las tres ternas de que habla el párrafo primero, art.
2, sea escogido para uno de los dos de la terna de la Cámara de Diputados, de
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 211
que habla el párrafo segundo del mismo artículo, y obtenga el voto de las tres
cuartas partes de las Juntas departamentales” (a. 5).
Como curiosidad debe destacarse que el cargo de Presidente de la
República no era renunciable más que “en el caso de reelección, y aun en él sólo
con justas causas, que calificará el Congreso general” (a. 6).
Para los supuestos de falta del Ejecutivo, se indicaba en el a. 8º que “en
las faltas temporales del Presidente de la República gobernará el Presidente del
Consejo. Este mismo se encargará del gobierno en el intervalo que puede haber
desde la cesación del antiguo hasta la presentación del nuevo Presidente”. El a.
13 se ocupaba de lo relativo a la elección en los casos en que al Presidente le
sobreviniera “incapacidad física o moral”.
Si se trataba de muerte o destitución legal del Presidente de la
República, la elección se realizaba en términos del artículo segundo transcrito
anteriormente, “designando el Congreso por decreto especial el día en que cada
una deba verificarse”. Si la muerte o destitución tenían lugar en el último año del
mandato, se procedía a nombrar un presidente sustituto que funcionaba “hasta la
posesión del Presidente que se elija en el tiempo y modo designados en el art. 2
de esta ley”. (a. 10).
El nombramiento del Presidente interino se elegía, en términos del a. 11,
de acuerdo con el siguiente procedimiento:
La Cámara de Diputados elegirá tres individuos, en quienes
concurran todas las calidades que exige esta ley para ese cargo,
y remitirá al Senado la terna.
Esta Cámara al día siguiente escogerá de la terna el individuo
que ha de ser Presidente interino, lo avisará a la Cámara de
Diputados y el decreto del nombramiento se comunicará al
Gobierno para su publicación y comunicación al interesado,
prefijando el día en que debe presentarse a otorgar el juramento.
El a. 12 prescribía la fórmula bajo la cual juraría el Presidente
“propietario o interino”, al tomar posesión de su cargo ante el Congreso general,
reunidas las dos Cámaras:
Yo N., nombrado Presidente de la República Mexicana, juro por
Dios y los Santos Evangelios, que ejerceré fielmente el encargo
que se me ha confiado, y observaré y haré observar exactamente
la Constitución y leyes de la Nación.
Aunque la cuarta Ley Constitucional remitía al reglamento interior del
Congreso en lo relativo a detallar las ceremonias de este acto, durante la vigencia
de estas leyes no se dictó ningún reglamento del cuerpo legislativo.
De acuerdo con el a. 14, los requisitos para ser Presidente de la
República eran ser mexicano por nacimiento y estar en actual ejercicio de los
212 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
derechos de ciudadanía; tener 40 años cumplidos al día de la elección; “tener un
capital físico o moral que le produzca al individuo anualmente cuatro mil pesos
de renta”; “haber desempeñado alguno de los cargos superiores civiles o
militares”; no haber sido condenado en proceso legal por crímenes o mala
versación en los caudales públicos y residir en la República al tiempo de la
elección.
Considerando las fechas que median entre la expedición de las Leyes Constitucionales del 29 de diciembre de 1836, y el siguiente documento
constitucional, las Bases de Organización Política de la República Mexicana, de
12 de junio de 1843, los personajes que estuvieron al frente del Poder Ejecutivo
fueron:
TITULARES DEL PODER EJECUTIVO MEXICANO (1836-1843)
Titular Periodo
José Justo Corro 27 de febrero de 1836 al 19 de abril de 1837
Anastasio Bustamante y
Oseguera
19 de abril de 1837 al 20 de marzo de 1839
Antonio López de Santa Anna 20 de marzo al 10 de julio de 1839
Nicolás Bravo Rueda 10 al 19 de julio de 1839
Anastasio Bustamante y
Oseguera
19 de julio de 1839 al 22 de septiembre de 1841
Francisco Javier Echeverría
Migoni
22 de septiembre al 10 de octubre de 1841
Antonio López de Santa Anna 10 de octubre de 1841 al 26 de octubre de 1842
Nicolás Bravo Rueda 26 de octubre de 1842 al 4 de marzo de 1843
D. Constitución de 1843
Para 1840 la crisis de legitimidad del modelo centralista era evidente. La
pérdida de Texas y la separación de Yucatán, aunado al conflicto con Francia
conocido como la “Guerra de los Pasteles” llevó a que el 28 de septiembre de
1841 se dictarán las Bases adoptadas por el Ejército de Operaciones en
Tacubaya el dia 28 del mes de setiembre último, y que han servido para la organización del Gobierno provisional de la República, después del convenio del
día 6 del corriente entre los Exmos. Sres. Generales en gefe de las fuerzas beligerantes, documento mejor conocido como Bases de Tacubaya.
En dicho documento se promovía la creación de una Junta, cuyos
integrantes elegirían con “entera libertad a la persona en quien haya de
depositarse el Ejecutivo, provisionalmente”. Esta persona “se encargaría
“inmediatamente de las funciones del Ejecutivo, prestando el juramento de hacer
bien á la Nación, en presencia de la misma Junta”. A continuación, el Ejecutivo
provisional se encargaría, “dentro de dos meses” de publicar “la convocatoria
para un nuevo Congreso, el que facultado ampliamente se encargará de constituir
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 213
á la Nación, según mejor le convenga”. Este Congreso no podría “ocuparse de
otro asunto que no sea de la formación de la misma Constitución”. Asimismo, se
prescribía que el Ejecutivo provisional respondería de sus actos ante el primer
Congreso constitucional y que sus facultades eran “todas las necesarias para la
organización de todos los ramos de la administración pública”.
El mencionado Congreso dictaría las Bases de Organización Política de
la República Mexicana, de 12 de junio de 1843.14
El modelo de organización fue
central y la división del poder público incluyó un novedoso “Poder Electoral” en
el que se contenían todas las disposiciones de naturaleza electoral (a. 147-174),
incluidas las relativas a la elección de Presidente.
El título quinto (a. 83-114) de las Bases se dedicó al Poder Ejecutivo,
incluyéndose la figura del Consejo de Gobierno. La denominación del
depositario del Supremo Poder Ejecutivo era “Presidente” de la República y
duraba cinco años en sus funciones (a. 83), era jefe de la administración general
de la Republica y se le encomendaban especialmente el orden y tranquilidad en
lo interior y la seguridad en lo exterior (a. 85). El a. 90 de las Bases prescribió
que el Presidente no podía “ser acusado ni procesado criminalmente durante su
presidencia y un año después, sino por delitos de traición contra la independencia
nacional y forma de gobierno establecida en estas bases. Tampoco podrá ser
acusado por delitos comunes, sino hasta pasado un año de haber cesado en sus
funciones”. Se prescribía que el mandato constitucional iniciaba y terminaba el
primero de febrero del año de renovación (a. 161).
Los requisitos para ser presidente eran: ser mexicano por nacimiento,
ciudadano en ejercicio de sus derechos, mayor de cuarenta años, residir en el
territorio de la República al tiempo de la elección y pertenecer al estado secular
(a. 84).
Para la elección presidencial se estableció un complejo procedimiento,
en el capítulo del Poder Electoral. De acuerdo con el a. 158, el primero de
noviembre del año anterior a la renovación presidencial, “cada Asamblea
departamental, por mayoría de votos, y en caso de empate conforme dispone el
art. 154, sufragará para Presidente por una persona que reúna las calidades
requeridas para ejercer esta magistratura”. El acta de la elección se remitiría “por
duplicado y en pliego certificado a la Cámara de Diputados, y en su receso a la
diputación permanente” (a. 159). De acuerdo con el a. 160, el 2 de enero del año
de renovación de Presidente, “se reunirán las dos cámaras y abrirán los pliegos,
regularán los votos, calificarán las elecciones […] y declararán Presidente al que
haya reunido mayoría absoluta de sufragios”. Para el supuesto de que no hubiere
mayoría absoluta, “las cámaras elegirán Presidente de entre los dos que tuvieren
mayor número de votos. Si hubiere más de dos que excedan en votos, pero en
número igual a los demás, el presidente será elegido entre éstos” (a. 161).
14 Véase Cecilia Noriega Elío, El Constituyente de 1842, México, UNAM 1986, 251 p.
214 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Asimismo, para el supuesto de que no hubiere mayoría, “y entre los que reúnan
menos votos hubiere dos o más que tengan igual número, pero mayor que el
resto, las cámaras para hacer la elección de Presidente, elegirán entre estos
últimos uno que compita con el primero. Todos estos actos se ejecutarán en una
sola sesión”.
La elección presidencial ante el Congreso requería de “mayoría absoluta
de votos; en caso de empate se repetirá la votación, y si volviere á resultar,
decidirá la suerte” (a. 163). Asimismo, se establecía como causa de nulidad el
que se verificará la elección” en otros días que los señalados, a no ser que la
sesión haya sido continua y no se haya podido acabar en el día. Solo en el caso
de que algún trastorno social imposibilite, o la reunión del Congreso, o la de
mayor parte de las asambleas departamentales, el Congreso, con el voto de las
dos terceras partes de los individuos presentes de cada Cámara, designará otros
días, valiendo este acuerdo extraordinariamente y por aquella sola vez”. Más
adelante, en el a. 168, se prescribían otras causales de nulidad de las elecciones:
“1º Falta de calidades constitucionales en el electo. 2º Intervención o violencia de
la fuerza armada en las elecciones. 3º Falta de mayoría absoluta de los que tienen
derecho de votar en las elecciones que no sean primarias. 4º Error o fraude en la
computación de los votos.
De acuerdo con el a. 91, “en las faltas temporales del Presidente de la
República quedará depositado el poder ejecutivo en el presidente del Consejo. Si
la falta o ausencia pasare de quince días, el Senado elegirá la persona que deba
reemplazarlo, la cual deberá tener las cualidades que se requieren para este
encargo. Si la falta fuere absoluta, y no ocurriere en el año en que deba hacerse la
renovación, se verificará la elección en el modo prevenido en los artículos 158 y
siguientes, y el nombrado durará el tiempo que faltaba a aquel en cuyo lugar
entra”. El estatuto del presidente se complementaba con el a. 92, que prescribía
que no había diferencias entre el presidente interino y el propietario, asimismo,
indicaba que una ley señalaría “el sueldo del Presidente y el que deba disfrutar el
que le sustituya”.
La organización centralista no generó la estabilidad política ni aseguró la
anhelada felicidad social. Los continuos cambios en el Ejecutivo eran un signo
de la inestabilidad que permeaba en todo el país y que difícilmente podría
erradicarse con base en la emisión de decretos, leyes o constituciones. Un
levantamiento más, el del 4 de agosto de 1846 de José Mariano Salas, conocido
como Plan de la Ciudadela, contra el presidente centralista Nicolás Bravo, buscó
restablecer el modelo federal, considerando “que desde que dejó de existir la
Constitución que libre y espontáneamente se dio la República, las que
respectivamente se han formado, no han ido conformes con las exigencias y
deseos de la gran mayoría de la Nación”. El primer artículo del mencionado Plan
de la Ciudadela era claro:
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 215
En lugar del Congreso que actualmente existe, se reunirá otro
compuesto de representantes nombrados popularmente, según
las leyes electorales que sirvieron para el nombramiento del de
1824, el cual se encargará así de constituir a la Nación,
adoptando la forma de gobierno que le parezca conforme la
voluntad nacional, como también de todo lo relativo a la guerra
con los Estados Unidos y a la cuestión de Texas y demás
departamentos fronterizos. Queda excluída la forma de gobierno
monárquico que la Nación detesta evidentemente.
El segundo artículo llamaba a “todos los mexicanos fieles a su país”,para
prestar servicios a la patria, pero se invitaba “muy especialmente al Excmo. señor
general, benemérito de la Patria, don Antonio López de Santa-Anna,
reconociéndolo desde luego como general en jefe de todas las fuerzas
comprometidas y resueltas a combatir porque la Nación recobre sus derechos,
asegure su libertad y se gobierne por sí misma”.
Era el momento de la invasión norteamericana (aunque Texas se había
perdido desde 1836). Salas convocó a un Congreso con facultades constituyentes,
el cual, por ley de 10 de febrero de 1847, aprobó restablecer la Constitución
Federal de 1824, contra el parecer de Otero, quien propuso a su vez añadirle un
Acta de Reformas en su famoso voto particular. El Congreso aprobó la propuesta
de Otero el 18 de mayo de ese año, como Acta Constitutiva y de Reformas,
jurada el día 21, ya con López de Santa Anna como presidente de la República,
cargo que desempeñaba por décima ocasión, en sustitución de Anaya.
Considerando las fechas que median entre las Bases de Organización Política de la República Mexicana, de 12 de junio de 1843, y el Acta
Constitutiva y de Reformas, del 18 de mayo de 1847, los personajes que
estuvieron al frente del Poder Ejecutivo fueron: TITULARES DEL PODER EJECUTIVO MEXICANO (1843-1847)
Titular Periodo
Antonio López de Santa Anna 14 de junio al 4 de octubre de 1843
Valentín Canalizo15 4 de octubre de 1843 al 4 de junio de 1844
Antonio López de Santa Anna 4 de junio al 12 de septiembre de 1844
José Joaquín de Herrera16 12 al 21 de septiembre de 1844
Valentín Canalizo 21 de septiembre al 6 de diciembre de 1844
José Joaquín de Herrera 7 de diciembre de 1844 al 30 de diciembre de 1845
Mariano Paredes y Arrillaga 4 de enero al 28 de julio de 1846
Nicolás Bravo Rueda 28 de julio al 4 de agosto de 1846
José Mariano Salas 5 de agosto al 23 de diciembre de 1846
Valentín Gómez Farías 24 de diciembre de 1847 al 21 de marzo de 1847
Antonio López de Santa Anna 21 de marzo al 2 de abril de 1847
Pedro María Anaya Álvarez 2 de abril al 20 de mayo de 1847
15 Su nombre completo fue: José Valentín Raimundo Canalizo Bocadillo. 16 Su nombre completo fue: José Joaquín Antonio Florencio de Herrera y Ricardos.
216 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
E. Del Acta Constitutiva de 1847 al Plan de Ayutla de 1854
Reinstaurada la Constitución de 1824, mediante el Acta Constitutiva y de Reformas, de 18 de mayo de 1847, el Congreso dictó leyes para las elecciones de
los Poderes Legislativo y Ejecutivo (3 de junio de 1847), de los Supremos
Poderes y de los Ayuntamientos (19 de mayo de 1849), y unas Bases para la
elección del Presidente de la República y los senadores (13 de abril de 1850).
En el Acta se señaló que los estados recobraban “la independencia y
soberanía, que para su administración interior se reservaron en la Constitución”,
entendiendo por tal tanto “la acta constitutiva y la Constitución federal
sancionadas en 31 de Enero y 24 de Octubre de 1824”.
El Acta deroga los artículos “que establecieron el cargo de
vicepresidente de la República”, asimismo dispone que “la falta temporal del
Presidente se cubrirá por los medios que ella establece, para el caso en que
faltaran ambos funcionarios”.
El Acta reconoce el derecho de sufragio a los ciudadanos en las
elecciones populares y señala, en el a. 18, que “por medio de leyes generales se
arreglarán las elecciones de diputados, senadores, Presidente de la República y
ministros de la suprema corte de justicia, pudiendo adoptarse la elección directa”.
Aunque ya se menciona la posibilidad de la elección directa, el Acta tendrá solo
vigencia formal. Este documento resulta sumamente importante porque reconoce
en el ámbito constitucional mexicano, por vez primera, la figura del control
constitucional vía amparo.
El ánimo de mantener el sistema federal queda plasmado en el a. 29, que
señala que “en ningún caso se podrán alterar los principios que establecen la
independencia de la nación, su forma de gobierno republicano, representativo,
popular, federal, y la división, tanto de los poderes generales como de los
Estados”.
En una malograda sucesión presidencial Mariano Arista recibió el poder
de José Joaquín Herrera en 1851. Dos años después debió renunciar por el Plan
del Hospicio Cabañas. Después de varios cambios presidenciales asumiría el
poder nuevamente, por undécima ocasión, el 20 de abril de 1853, López de Santa
Anna. A partir de ese momento se condujo dictatorialmente, suspendiendo los
congresos locales y realizando algunas gestiones para establecer un modelo
monárquico. El 22 de abril de 1853 expidió las Bases para la administración de
la República, hasta la promulgación de la Constitución. Este documento, de la
autoría de Lucas Alamán reorganizó el poder ejecutivo, a través de un órgano
colegiado, el Consejo de Gobierno. Por su carácter dictatorial y antifederalista,
destaca el artículo 1º de la sección tercera, dedicada al Gobierno Interior, en el
cual se señala:
Para poder ejercer la amplia facultad que la Nación me ha
concedido para la reorganización de todos los ramos de la
Administración pública, entrarán en receso las legislaturas u
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 217
otras autoridades que desempeñen funciones legislativas en los
Estados y territorios.
Con la expedición de diversos decretos, López de Santa Anna concentró
numerosas atribuciones. Por decreto del 16 de diciembre de 1853, exigió el trato
de Alteza Serenísima las facultades discrecionales. Ante tal situación los
descontentos se multiplicaron en el país. En el Sur, se emitió el Plan de Ayutla, el
1º de marzo de 1854.
El Plan proponía:
1º Cesan en el ejercicio del poder público D. Antonio López de
Santa Anna y los demás funcionarios que como él hayan
desmerecido la confianza de los pueblos, o se opusieren al
presente plan.
2º Cuando este haya sido adoptado por la mayoría de la nación,
el general en jefe de las fuerzas que lo sostengan, convocará un representante por cada Estado y Territorio, para que reunidos
en el lugar que estime conveniente, elija al presidente interino
de la Republica, y le sirvan de consejo durante el corto período
de su encargo.
3° El presidente interino quedará desde luego investido de
amplias facultades para atender la seguridad e independencia
nacional, y a los demás ramos de la administración pública.
5º. A los quince días de haber entrado en sus funciones el
presidente interino, convocará el congreso extraordinario,
conforme a las bases de la ley que fue expedida con igual objeto
en el año de 1841, el cual se ocupe exclusivamente de constituir
á la nación bajo la forma de República representativa popular, y
de revisar los actos del ejecutivo provisional de que se habla en
el artículo 2º.
El 11 de marzo de 1854 se modificó el Plan en Acapulco para sustituir el
término “estados” por “departamentos”, con el fin de incluir a los elementos aún
dudosos del sistema federal.
López de Santa Anna abandonó el poder el 9 de agosto de 1855.
Ocuparon brevemente la presidencia interina Martín Carrera Sabat (agosto-
septiembre) y Rómulo Díaz de la Vega (septiembre-octubre). Finalmente, la
Junta de Representantes designó a Juan Álvarez Presidente interino el 4 de
octubre quien, conforme al Plan de Ayutla, convocó a elecciones para el
Congreso Constituyente el 17 de octubre de 1855.
En tanto se discutía la nueva Constitución se expidió el proyecto del
Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana, el cual, como se
afirmó por sus promotores, “en general está tomado de la Constitución de 1824 y
218 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
de las Bases orgánicas de 1843; porque en uno y otro código se encuentran
consignados los principios democráticos”. El Congreso rechazó aprobarlo y
nunca entró en vigor formal ni materialmente en el país.
En la sección sexta del mencionado proyecto de Estatuto se señalaba que
“el presidente es el jefe de la administración general de la República, y le están
encomendados especialmente el orden y tranquilidad en lo interior, la seguridad
en el exterior y el fiel cumplimiento de las leyes” (a. 80). Asimismo, se
estableció que “todas las facultades que por este Estatuto no se señala
expresamente a los gobiernos de los Estados y Territorios, serán ejercidas por el
presidente de la República, conforme al art. 3º del Plan de Ayutla, reformado en
Acapulco” (a. 81), a lo cual se sumaba que “el presidente de la República podrá
obrar discrecionalmente, cuando así fuere necesario, a juicio del consejo de
ministros, para defender la independencia o la integridad del territorio, o para
sostener el orden establecido o conservar la tranquilidad pública; pero en ningún
caso podrá imponer la pena de muerte ni las prohibidas por el artículo 55”.
El 5 de febrero de 1857, el Congreso promulgó la Constitución Federal
de los Estados Unidos Mexicanos. Considerando las fechas que median entre el
Acta Constitutiva y de Reformas, del 18 de mayo de 1847, y la Constitución de
1857, los personajes que estuvieron al frente del Poder Ejecutivo fueron:
TITULARES DEL PODER EJECUTIVO MEXICANO (1847-1857)
Titular Periodo
Pedro María Anaya17
2 de abril al 20 de mayo de 1847
Antonio López de Santa Anna 20 de mayo al 16 de septiembre de 1847
Manuel de la Peña y Peña 26 de septiembre al 13 de noviembre de 1847
Pedro María Anaya 14 de noviembre de 1847 al 8 de enero de 1848
Manuel de la Peña y Peña 9 de enero al 3 de junio de 1848
José Joaquín de Herrera 3 de junio de 1848 al 15 de enero de 1851
Mariano Arista18
15 de enero de 1851 al 5 de enero de 1853
Juan Bautista Ceballos19
6 de enero al 8 de febrero de 1853
Manuel María Lombardini20
9 de febrero al 20 de abril de 1853
Antonio López de Santa Anna 20 de abril de 1853 al 12 de agosto de 1855
Martín Carrera Sabat 15 de agosto al 12 de septiembre de 1855
Rómulo Díaz de la Vega 12 de septiembre al 3 de octubre de 185521
Juan Álvarez Hurtado 4 de octubre al 11 de diciembre de 1855
Ignacio Comonfort22
11 de diciembre de 1855 al 20 de enero de 1858
17 Su nombre completo fue: Pedro María Bernardino Anaya Álvarez. 18 Su nombre completo fue: José Mariano Martín Buenaventura Ignacio Nepomuceno García de Arista Nuez. 19 Su nombre completo fue: Juan Bautista Loreto Mucio Francisco José de Asís de la Santísima Trinidad Ceballos Gómez Sañudo. 20 Su nombre completo fue: Manuel Apolinario José María Ignacio Antonio Lombardini de la Torre. 21 Fue presidente de facto, no fue designado, sino que a la renuncia de Martín Carrera asumió el carácter de presidente.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 219
F. Constitución de 1857
Luego del triunfo de la Revolución de Ayutla, el Congreso
Constituyente convocado inició sus labores el 18 de febrero de 1856, y en junio
la Comisión de Constitución presentó un proyecto de Constitución que mantenía
el modelo federal e incorporaba al texto constitucional el liberalismo económico,
los derechos del hombre) y el principio de la separación Iglesia-Estado.
La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos fue aprobada
y jurada por el Congreso constituyente y por el Presidente Ignacio Comonfort, el
5 de febrero de 1857, y publicada por Bando Solemne el 11 de marzo del mismo
año. Por disposición de su artículo transitorio, comenzaría su vigencia a partir del
16 de septiembre del mismo año con excepción de “las disposiciones relativas a
las elecciones de los supremos poderes federales y de los estados”, con el fin de
posibilitar el establecimiento de la primera Legislatura constitucional.
Lo relevante de este documento constitucional es que señala los
lineamientos que aún rigen nuestro modelo de organización político-
constitucional. Así, el a. 39 reconoció que “la soberanía nacional reside esencial
y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se
instituye para su beneficio. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho
de alterar ó modificar la forma de su gobierno”. Asimismo, se explicitó que era
“voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa
democrática federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo
concerniente á su régimen interior, pero unidos en una federación establecida
según los principios de esta ley fundamental”.
En lo que interesa, el a. 75 previó que se depositaba “el ejercicio del
supremo poder ejecutivo de la Unión en un solo individuo que se denominará
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”, cuya elección era “indirecta en
primer grado y en escrutinio secreto, en los términos que disponga la ley
electoral” (a. 76). El mandato presidencial iniciaba el primero de diciembre y
duraba cuatro años. El cargo de presidente solo era renunciable por causa grave,
calificada por el Congreso, ante quien se presentaría la renuncia.
Los requisitos para ser presidente se contemplaban en el a. 77: ser
ciudadano mexicano por nacimiento, en ejercicio de sus derechos, de 35 años
cumplidos al tiempo de la elección, no pertenecer al estado eclesiástico y residir
en el país al tiempo de verificarse la elección”.
Se preveía que en caso de faltas temporales “y en la absoluta, mientras
se presenta el nuevamente electo, entrará á ejercer el poder el presidente de la
suprema corte de justicia” (a. 79). Asimismo, se prescribía que si la falta del
presidente fuere absoluta, “se procederá a nueva elección con arreglo á lo
dispuesto en el art. 76, y el nuevamente electo ejercerá sus funciones hasta el día
último de noviembre del cuarto año siguiente al de su elección.”
22 Su nombre completo fue: José Ignacio Gregorio Comonfort de los Ríos.
220 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
En el caso de que “la elección de presidente no estuviere hecha y
publicada para el 1º de diciembre, en que debe verificarse el reemplazo, o el
electo no estuviere pronto á entrar en el ejercicio de sus funciones, cesará sin
embargo el antiguo, y el supremo poder ejecutivo se depositará interinamente en
el presidente de la suprema corte de justicia” (a. 82).
El a. 82 estableció el juramento para la toma de posesión, ante el
Congreso (o en su caso la diputación permanente), con la siguiente fórmula:
“Juro desempeñar leal y patrióticamente el encargo de Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, conforme a la Constitución, y mirando en todo por el bien y
prosperidad de la Unión”.
Durante el periodo de intervención extranjera y del Segundo Imperio, la
figura del Presidente de la República recayó en Benito Juárez, atendiendo al
mandato constitucional que permitía que ante la ausencia del titular del Ejecutivo
ocupara su cargo el Presidente de la Corte Suprema.
En los años subsecuentes del restablecimiento de la República, se daría
una serie de levantamientos que cuestionaban la figura presidencial y la
permanencia de sus titulares, en pocas palabras, la reelección de Juárez.23
El Plan de la Noria de 9 de noviembre de 1871 hizo alusión a que la reelección de Juárez
en las elecciones de 1867 y después en las de 1871 provocó la oposición de
elementos políticos que proponían el relevo en la persona del Presidente de la
República como condición necesaria para garantizar el funcionamiento de las
instituciones bajo un esquema democrático y republicano. La divisa del
movimiento fue la no reelección.
Juárez falleció el 18 de julio de 1872, con lo cual el movimiento de La
Noria perdió su justificación política y se diluyó. El Presidente Interino por
ministerio de ley fue Sebastián Lerdo de Tejada, quien durante el gobierno de
Benito Juárez desempeñaba el cargo de presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
La intención de Lerdo de Tejada de reelegirse, hecha pública en
diciembre de 1875, encontró amplia oposición. Nuevamente Porfirio Díaz
auspició un levantamiento, ahora el Plan de Tuxtepec, de 10 de enero de 1876,
reformado el 31 de marzo en Palo Blanco, Tamaulipas. En su versión inicial el
Plan preveía conservar la presidencia interina en el presidente de la Suprema
23 Sintomática sería la opinión de Ignacio Ramírez: “[…] Bueno, malo o maravilloso, no es justificación para que Juárez se perpetúe en el poder… venció al enemigo extranjero, pero quién le quitará al Benemérito su adicción reciente al poder, que como una enfermedad catastrófica se nutre de la lisonja y del aplauso nutrido ¡la reelección es una monarquía! // Me opondré rotundamente como siempre a la reelección del Sr. Juárez… la reelección es una monarquía… las monarquías no siempre se establecen por medios violentos, se imponen en las repúblicas por hechos que siempre se presentan con la careta de un fervoroso patriotismo, de un grandioso salvador nacional” [El Mensajero, agosto de 1871]. Citado en: Emilio Arellano, La nueva República. Ignacio Ramírez El Nigromante, México, Planeta, 2012, p. 106.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 221
Corte de Justicia de la Nación, con la reforma, el Poder Ejecutivo se depositaba
en “quien obtenga la mayoría de los votos de los gobernadores”.
El periodo que vendría a continuación presenta aspectos muy
interesantes: Lerdo de Tejada se reeligió en unas dudosas elecciones y se dispuso
a iniciar un nuevo periodo en diciembre de ese mismo año 1876. Sin embargo,
los levantamientos de inconformes no se hicieron esperar, agrupándose en torno
a dos posiciones: los partidarios del presidente de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, José María Iglesias, quien había desconocido la reelección de
Lerdo y en Salamanca, Guanajuato, organizó un gobierno “legalista”,24
y los
partidarios de Porfirio Díaz.
Después de intensas luchas, Porfirio Díaz tomó el poder y designó el 6
de diciembre de 1876 como Presidente interino a Juan Nepomuceno Méndez,
quien concluyó su encargo el 17 de febrero de 1877, fecha en la que Díaz asume
de facto la presidencia hasta el 5 de mayo de ese año, cuando el Congreso lo
nombra Presidente constitucional, iniciándose así su larga permanencia en la
presidencia de la República.
Para permitir la reelección, hubo necesidad de reformar el artículo 78 de
la Constitución. La derogación de la reforma de 13 de octubre de 1887 marcó en
definitiva el rumbo del porfiriato. Dicha reforma había establecido:
Texto original
5 de febrero de 1857
Texto Reformado
13 de octubre de 1887
Artículo 78. El Presidente entrará a
ejercer sus funciones el 1º de
diciembre, y durará en su encargo
cuatro años.
El Presidente entrará a ejercer su
encargo, el 1º de diciembre, y durará en
él cuatro años, pudiendo ser reelecto
para el periodo constitucional
inmediato; pero quedará inhábil en
seguida para ocupar la Presidencia por
nueva elección, a no ser que hubiesen
transcurrido cuatro años contados desde
el día en que cesó en el ejercicio de sus
funciones.
Como escribiría Irenófilo25
al ocuparse de la reelección presidencial:
… esta misma cuestión, desde el triunfo definitivo del Plan de
Tuxtepec en 1877 hasta 1890, esto es, en el espacio de trece
24 De interés resulta la lectura de José María Iglesias, La cuestión presidencial en 1870, México, Tipografía Literaria de Filomeno Mata, 1892, 430 p. 25 Irenófilo fue el seudónimo que utilizó Irineo Paz, para escribir “El artículo 78 de nuestra Constitución, su reforma y su restablecimiento”, en Comentarios breves sobre la legislación patria. Periodo legislativo de 1876 a 1900, México, Tip. Y Lit. “La Europea” de J. Aguilar Vera y Compañía, 1900, pp. 325-342. Hay edición facsimilar de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (2006).
222 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
años, se ha presentado en nuestro país bajo una triple forma.
Primero, bajo la de prohibición absoluta de reelegir, impuesta
por el artículo 2º del Plan antedicho,26
y que comenzó a regir en
mayo de 1877. Segundo, bajo la de autorización de la reelección
limitada, conforme al decreto de 13 de octubre de 1887.
Tercero, bajo la de elección enteramente libre conforme al
decreto de 10 de diciembre de 1890, que volvió a poner en todo
su vigor el mencionado artículo 78 de nuestra Constitución.
Con la vuelta a la redacción original del artículo 78, bastante neutra por
lo demás, quedaba abierta la puerta a la reelección sucesiva. Así, pasarían dos
décadas, antes de que Madero lanzara su conocido Plan de San Luis, en el cual
proponía oponerse, por la fuerza, a la séptima reelección de Díaz. En el
mencionado manifiesto, Madero señalaba:
[…] he designado el DOMINGO 20 del entrante Noviembre
para que de las seis de la tarde en adelante, todas las poblaciones
de la República se levanten en armas bajo el siguiente plan:
1°. Se declaran nulas las elecciones para Presidente y Vice-
Presidente de la República, Magistrados á la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y Diputados y Senadores celebradas en
junio y julio del corriente año.
2°. Se desconoce al actual gobierno del General Díaz, así como
á todas las autoridades cuyo poder debe dimanar del voto
popular porque además de no haber sido electas por el pueblo,
han perdido los pocos títulos que podían tener de legalidad,
cometiendo y apoyando, con los elementos que el pueblo puso á
su disposición para la defensa de sus intereses, el fraude
electoral más escandaloso que registra la historia de México.
[…]
4°. Además de la Constitución y leyes vigentes, se declara ley
suprema de la República el principio de No Reelección del
Presidente y Vicepresidente de la República, de los
Gobernadores de los Estados y presidentes Municipales,
mientras se hagan las reformas constitucionales respectivas.
26 Los primeros dos artículos del Plan de Tuxtepec señalaban: “Art. 1º. Son leyes supremas de la República, la Constitución de 1857, la acta de reformas promulgada el 25 de Septiembre de 1873, y la ley de 1874. // Art. 2º. Tendrán el mismo carácter de ley suprema la No-Reelección del Presidente de la República y Gobernadores de los Estados, mientras se consigue elevar este principio al rango de reforma constitucional, por los medios legales establecidos por la Constitución”.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 223
5°. Asumo el carácter de Presidente Provisional de los Estados
Unidos Mexicanos, con las facultades necesarias para hacer la
guerra al gobierno usurpador del General Díaz.
Tan pronto como la capital de la República y más de la mitad de
los Estados de la Federación estén en poder de las fuerzas del
Pueblo, el Presidente Provisional convocará á elecciones
generales extraordinarias para un mes después y entregará el
poder al Presidente que resulte electo, tan luego como sea
conocido el resultado de la elección.
6°. El Presidente Provisional antes de entregar el poder, dará
cuenta al Congreso de la Unión del uso que haya hecho de las
facultades que le confiere el presente plan. […]
El 25 de mayo de 1911 abandonaría el poder Porfirio Díaz. Tras su
renuncia, se nombró a un Presidente provisional y se convocó a elecciones, en las
que triunfó Madero el 15 de octubre de 1911.
El 28 de noviembre de 1911, 22 días después de que Madero tomara
posesión, hubo una reforma especialmente relevante: la no reelección del
Presidente, Vicepresidente y Presidente interino y sus equivalentes en los
estados. Se llevaba así, al texto constitucional, la divisa y principio que había
inspirado el derrocamiento de Díaz, divisa que, paradójicamente, el mismo Díaz
había enarbolado en aquel lejano 1871.
La historia no concluiría ahí. Levantamientos y combates precederían a
la llamada “Decena Trágica” en la Ciudad de México (9-19 de febrero de 1913),
en la cual, renunciarían Madero y el Vicepresidente José María Pino Suárez, para
posteriormente ser asesinados. En los siguientes años las luchas intestinas
marcaron al país y no sería sino hasta la convocatoria a un Congreso
Constituyente, el 19 de septiembre de 1916, que la discusión pareció centrarse
más en las ideas que en las armas. El Congreso se instaló en diciembre de 1916
en Querétaro y sesionó del 1º de diciembre de 1916 al 5 de febrero de 1917.
Del proyecto presentado por Carranza al texto resultante se sumaron
aspectos sumamente relevantes: reforma agraria, derechos laborales y sociales,
relaciones Iglesia-Estado, redefinición del presidencialismo, la estructura
económica y el federalismo. Como se afirmó se trataba de un texto
eminentemente social, “profundamente reivindicatorio de los sacrificios de los
precursores liberales y de los combatientes revolucionarios, orientado hacia la
justicia social como una obligación y una característica de la nueva sociedad que
se estaba fundando”. Ese era el perfil del nuevo texto: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que reforma la de 5 de febrero de 1857. Dicha
Constitución se promulgó el 5 de febrero de 1917, se publicó el mismo día (con
una fe de erratas publicada el 6 de febrero de 1917) y entró en vigor el 1º de
mayo del mismo 1917.
224 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
En atención a las fechas que median entre la promulgación de la
Constitución federal de los Estados Unidos Mexicanos, del 5 de febrero de 1857,
y la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
de 1917, los personajes que estuvieron al frente del Poder Ejecutivo fueron:
Titulares del Ejecutivo mexicano (1857-1917)
Titular Periodo
Ignacio Comonfort 11 de diciembre de 1855 al 20 de enero de 1858
Félix Zuloaga 23 de enero al 23 de diciembre de 1858
Manuel Robles Pezuela 23 de diciembre de 1858 al 21 de enero de 1859
José Mariano Salas 21 de enero al 2 de febrero de 1859
Miguel Miramón 2 de febrero de 1859 al 13 de agosto de 1860
José Ignacio Pavón 13 al 15 de agosto de 1860
Miguel Miramón 15 de agosto al 24 de diciembre de 1860
Benito Juárez 19 de enero de 1858 al 18 de julio de 1872
Sebastián Lerdo de
Tejada27
19 de julio de 1872 al 18 de noviembre de 1876
José María Iglesias28
(31 de octubre al 15 de marzo de 1877)29
Porfirio Díaz30
28 de noviembre al 6 de diciembre de 1876
Juan N. Méndez31
6 de diciembre de 1876 al 17 de febrero de 1877
Porfirio Díaz 17 de febrero de 1877 al 30 de noviembre de 1880
Manuel González 1º de diciembre de 1880 al 30 de noviembre de 1884
Porfirio Díaz 1º de diciembre de 1884 al 25 de mayo de 1911
Francisco León de la
Barra y Quijano
25 de mayo al 6 de noviembre de 1911
Francisco I. Madero32
6 de noviembre de 1911 al 19 de febrero de 1913
Pedro Lascuráin33
19 de febrero de 1913
Victoriano Huerta34
19 de febrero de 1913 al 14 de julio de 1914
Francisco Carvajal35
15 de julio al 13 de agosto de 1914
Venustiano Carranza36
14 de agosto de 1914 al 30 de abril de 1917
27 Su nombre completo fue: Sebastián Lerdo de Tejada y Corral. 28 Su nombre completo fue: José María Iglesias Inzurruaga. 29 Para entender la visión de Iglesias, respecto de su asunción como Presidente, debe revisarse: José María Iglesias, La cuestión presidencial en 1876, México, Tipografía Literaria de Filomeno Mata, 1892, 430 p. Hay versión facsimilar editada por el instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana y el Gobierno del Estado de Puebla, de 1987. 30 Su nombre completo fue: José de la Cruz Porfirio Díaz Mori. 31 Su nombre completo fue: Juan Nepomuceno Méndez Sánchez. 32 Su nombre completo fue: Francisco Ignacio Madero González. 33 Su nombre completo fue: Pedro José Domingo de la Calzada Manuel María Lascuráin Paredes. 34 Su nombre completo fue: José Victoriano Huerta Márquez. 35 Su nombre completo fue: Francisco Sebastián Carvajal y Gual. 36 Su nombre completo fue: José Venustiano Carranza Garza.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 225
G. Constitución de 1917
El capítulo dedicado al Poder Ejecutivo reconocería el carácter
unipersonal del Ejecutivo federal: “se deposita el ejercicio del Supremo Poder
Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos” (a. 80).
El nuevo texto constitucional hacía realidad las aspiraciones contenidas
en la divisa del Plan de San Luis: Sufragio efectivo. No reelección.
El sufragio efectivo se lograba vía el reconocimiento de que “la elección
del Presidente será directa y en los términos que disponga la ley electoral” (a.
81). El principio de no reelección se hizo patente, el presidente “nunca podrá ser
reelecto”. Este segundo principio también se extendió a aquellos titulares del
Ejecutivo que hubieren llegado al encargo sin haber sido electos:
El ciudadano que sustituyere al Presidente constitucional, en
caso de falta absoluta de éste, no podrá ser electo Presidente
para el período inmediato.
Tampoco podrá ser reelecto Presidente para el período
inmediato, el ciudadano que fuere nombrado Presidente interino
en las faltas temporales del Presidente constitucional.
Adicionalmente, se reiteró que el cargo de Presidente de la República
sólo era renunciable por causa grave, que calificaría el Congreso de la Unión,
ante el que se presentaría la renuncia respectiva (a. 86).
En el a. 82 se estableció el listado de los requisitos exigidos para ser
presidente:
I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus
derechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento.
II. Tener 35 años cumplidos al tiempo de la elección.
III. Haber residido en el país durante todo el año anterior al día
de la elección.
IV. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún
culto.
V. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército,
noventa días antes del día de la elección.
VI. No ser Secretario o Subsecretario de Estado, a menos que se
separe de su puesto noventa días antes de la elección.
VII. No haber figurado, directa o indirectamente en alguna
asonada, motín o cuartelazo.
En lo relativo a las ausencias del Presidente, el a. 84 estableció que
En caso de falta absoluta del Presidente de la República,
ocurrida en los dos primeros años del período respectivo, si el
226 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Congreso estuviere en sesiones, se constituirá en Colegio
Electoral inmediatamente y concurriendo cuando menos las dos
terceras partes del número total de sus miembros, nombrará en
escrutinio secreto, y expedirá la convocatoria a elecciones
presidenciales, procurando que la fecha señalada para este caso,
coincida en lo posible con la fecha de las próximas elecciones
de Diputados y Senadores al Congreso de la Unión.
Si el Congreso no estuviere en sesiones, la Comisión
Permanente nombrará desde luego un Presidente provisional,
quien convocará a sesiones extraordinarias del Congreso, para
que a su vez expida la convocatoria a elecciones presidenciales,
en los mismos términos del artículo anterior.
Cuando la falta de Presidente ocurriese en los dos últimos años
del período respectivo, si el Congreso de la Unión, se encontrase
en sesiones, elegirá al Presidente substituto que deberá concluir
el período; si el Congreso no estuviere reunido, la Comisión
Permanente nombrará un Presidente provisional y convocará al
Congreso de la Unión a sesiones extraordinarias, para que se
erija en Colegio Electoral y haga la elección del Presidente
substituto.
El Presidente provisional, podrá ser electo por el Congreso
como substituto.
El ciudadano que hubiese sido designado Presidente provisional
para convocar a elecciones, en el caso de falta del Presidente en
los dos primeros años del período respectivo, no podrá ser electo
en las elecciones que se celebre con motivo de la falta del
Presidente, para cubrir la cual fue designado.
De igual manera, el a. 85 preveía la falta de presidente electo o la no
realización de la elección presidencial:
Si al comenzar un período constitucional no se presentase el
Presidente electo, o la elección no estuviere hecha y declarada,
el primero de diciembre, cesará, sin embargo, el Presidente cuyo
período haya concluido y se encargará desde luego del Poder
Ejecutivo, en calidad de Presidente provisional, el que designe
el Congreso de la Unión, o en su falta, la Comisión Permanente,
y se procederá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.
Cuando la falta del Presidente fuese temporal, el Congreso de la
Unión, si estuviese reunido, o en su defecto la Comisión
Permanente, designará un Presidente interino para que funcione
durante el tiempo que dure dicha falta. Si la falta, de temporal se
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 227
convirtiere en absoluta, se procederá como dispone el artículo
anterior.
En el caso de licencia el Presidente de la República, no quedará
impedido el interino para ser electo en el período inmediato,
siempre que no estuviere en funciones al celebrarse las
elecciones.
Finalmente, en el a. 87 se estableció la protesta, ya no juramento, que
prestaría el Presidente, al tomar posesión de su cargo, “ante el Congreso de la
Unión o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél”:
Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y
desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la
República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por
el bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere que la
Nación me lo demande.
El texto constitucional de 1917 reiteraba en gran parte el modelo de
1857. Y es, con las reformas que ha experimentado en estos años, el que aun
sigue rigiendo.
La reforma más reciente, de 9 de agosto de 2012, dejó el texto
constitucional de la siguiente manera, en lo relativo a la sustitución presidencial.
Se resaltan cambios:
Artículo 83. 37
El Presidente entrará a ejercer su encargo el 1o.
de diciembre y durará en él seis años. El ciudadano que haya
desempeñado el cargo de Presidente de la República, electo
popularmente, o con el carácter de interino o substituto, o asuma
provisionalmente la titularidad del Ejecutivo Federal, en ningún
caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto.
Artículo 84.38
En caso de falta absoluta del Presidente de la
República, en tanto el Congreso nombra al presidente interino o
37 Se elimina la mención del presidente provisional en la prohibición para volver a desempeñar el cargo de Presidente, y se sustituye por la expresión “o asuma provisionalmente la titularidad del Ejecutivo Federal”.
38 Se adiciona un último párrafo, así como los párrafos segundo y tercero, recorriéndose en su orden los subsecuentes. Asimismo, se reforman los párrafos primero, segundo y tercero (estos últimos pasan a ser cuarto y quinto). Se modifican totalmente los supuestos de designación ante la falta absoluta del Presidente de la República, por lo que la redacción cambia respecto de la anterior.
Párrafo primero: Se señala que en caso de falta absoluta del Presidente, el Secretario de Gobernación asumirá provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo, en tanto el Congreso nombra al presidente interino o sustituto. Se señala que el Congreso deberá nombrar al interino o sustituto en un término no
228 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
substituto, lo que deberá ocurrir en un término no mayor a
sesenta días, el Secretario de Gobernación asumirá
provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo. En este caso
no será aplicable lo establecido en las fracciones II, III y VI del
artículo 82 de esta Constitución.
Quien ocupe provisionalmente la Presidencia no podrá remover
o designar a los Secretarios de Estado, ni al Procurador General
de la República, sin autorización previa de la Cámara de
Senadores. Asimismo, entregará al Congreso de la Unión un
informe de labores en un plazo no mayor a diez días, contados a
partir del momento en que termine su encargo.
Cuando la falta absoluta del Presidente ocurriese en los dos
primeros años del período respectivo, si el Congreso de la Unión
se encontrase en sesiones y concurriendo, cuando menos, las dos
terceras partes del número total de los miembros de cada
Cámara, se constituirá inmediatamente en Colegio Electoral y
nombrará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos,
mayor a sesenta días. Se prevé que en el caso del Secretario de Gobernación, se dispense lo relativo a la edad, el tiempo de residencia y la inelegibilidad por haber desempeñado previamente el cargo.
Párrafo segundo: Se establece la limitante para el Secretario de Gobernación, o quien ocupe provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo, de que no podrá remover o designar secretarios de Estado, ni al Procurador General de la República, sin autorización previa de la Cámara de Senadores. Asimismo, le impone la obligación de entregar al Congreso de la Unión un informe de labores, dentro de los diez días siguientes a la conclusión del encargo.
Párrafo tercero: Se prevé que si la falta ocurre en los dos primeros años del mandato, el Congreso reunido en Colegio Electoral con quórum calificado (2/3 partes), nombrará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta, un presidente interino.
Se prevé que el Congreso emita, en los diez días siguientes al nombramiento, la convocatoria para la elección del Presidente que deba concluir el periodo. Entre la expedición de la convocatoria y la jornada electoral debe mediar un plazo no menor de siete meses ni mayor de nueve. El Presidente electo iniciará su encargo y rendirá protesta ante el Congreso siete días después de concluido el proceso electoral.
Párrafo cuarto: Se prevé que si el Congreso no estuviere en sesiones, la Comisión Permanente convocará inmediatamente a sesiones extraordinarias, a efecto de cumplir con lo establecido en el párrafo anterior.
Párrafo quinto: Si la falta de Presidente ocurre en los cuatro últimos años y el Congreso de la Unión estuviera en sesiones, designará al presidente sustituto que deberá concluir el periodo.
Párrafo sexto: Si el Congreso no estuviere en sesiones, la Comisión Permanente convocará inmediatamente a sesiones extraordinarias, a efecto de cumplir con lo establecido en el párrafo anterior. El procedimiento para designar presidente sustituto será el mismo que para la designación del interino, esto implica que la Ley del Congreso deberá señalar claramente dicho procedimiento único.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 229
un presidente interino, en los términos que disponga la Ley del
Congreso. El mismo Congreso expedirá, dentro de los diez días
siguientes a dicho nombramiento, la convocatoria para la
elección del Presidente que deba concluir el período respectivo,
debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se
señale para la realización de la jornada electoral, un plazo no
menor de siete meses ni mayor de nueve. El así electo iniciará
su encargo y rendirá protesta ante el Congreso siete días después
de concluido el proceso electoral.
Si el Congreso no estuviere en sesiones, la Comisión
Permanente lo convocará inmediatamente a sesiones
extraordinarias para que se constituya en Colegio Electoral,
nombre un presidente interino y expida la convocatoria a
elecciones presidenciales en los términos del párrafo anterior.
Cuando la falta absoluta del Presidente ocurriese en los cuatro
últimos años del período respectivo, si el Congreso de la Unión
se encontrase en sesiones, designará al presidente substituto que
deberá concluir el período, siguiendo, en lo conducente, el
mismo procedimiento que en el caso del presidente interino.
Si el Congreso no estuviere reunido, la Comisión Permanente lo
convocará inmediatamente a sesiones extraordinarias para que
se constituya en Colegio Electoral y nombre un presidente
substituto siguiendo, en lo conducente, el mismo procedimiento
que en el caso del presidente interino.
Artículo 85.39
Si antes de iniciar un periodo constitucional la
elección no estuviese hecha o declarada válida, cesará el
Presidente cuyo periodo haya concluido y será presidente
interino el que haya designado el Congreso, en los términos del
artículo anterior.
39 Se reforman los párrafos primero, segundo y tercero.
Párrafo primero: Se elimina la posibilidad de que la Comisión Permanente pueda elegir al presidente provisional cuando no estuviese hecha o declarada válida la elección para un nuevo periodo presidencial. Se indica que el Presidente saliente cesará en su encargo y será presidente interino el que designe el Congreso.
Párrafo segundo: Se prevé que si al comenzar el periodo constitucional hubiera falta absoluta del Presidente de la República, asumirá provisionalmente el cargo el Presidente del Senado, en tanto el Congreso designa al presidente interino.
Párrafo tercero: Se prevé que ante la solicitud de licencia del Presidente de la República, hasta por sesenta días naturales, una vez que lo autorice el Congreso, será el Secretario de Gobernación quien asuma provisionalmente la titularidad del Ejecutivo.
230 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Si al comenzar el periodo constitucional hubiese falta absoluta
del Presidente de la República, asumirá provisionalmente el
cargo el Presidente de la Cámara de Senadores, en tanto el
Congreso designa al presidente interino, conforme al artículo
anterior.
Cuando el Presidente solicite licencia para separarse del cargo
hasta por sesenta días naturales, una vez autorizada por el
Congreso, el Secretario de Gobernación asumirá
provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo.
Si la falta, de temporal se convierte en absoluta, se procederá
como dispone el artículo anterior.
Artículo 86. El cargo de Presidente de la República sólo es
renunciable por causa grave, que calificará el Congreso de la
Unión, ante el que se presentará la renuncia.
Artículo 87.40
El Presidente, al tomar posesión de su cargo,
prestará ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión
Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente protesta:
«Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y
desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la
República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por
el bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere que la
Nación me lo demande».
Si por cualquier circunstancia el Presidente no pudiere rendir la
protesta en los términos del párrafo anterior, lo hará de
inmediato ante las Mesas Directivas de las Cámaras del
Congreso de la Unión.
En caso de que el Presidente no pudiere rendir la protesta ante el
Congreso de la Unión, ante la Comisión Permanente o ante las
Mesas Directivas de las Cámaras del Congreso de la Unión lo
hará de inmediato ante el Presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
40 Se adiciona un segundo y tercer párrafos.
Párrafo segundo: Con relación a la protesta que rinde ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, se agrega la hipótesis de que puede rendir la protesta ante las Mesas Directivas de las Cámaras del Congreso de la Unión.
Párrafo tercero: Se prevé que ante la imposibilidad del Presidente de rendir protesta ante el Congreso, la Comisión Permanente o las Mesas Directivas de las Cámara, pueda hacerlo ante el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 231
Artículo 88. El Presidente de la República podrá ausentarse del
territorio nacional hasta por siete días, informando previamente
de los motivos de la ausencia a la Cámara de Senadores o a la
Comisión Permanente en su caso, así como de los resultados de
las gestiones realizadas. En ausencias mayores a siete días, se
requerirá permiso de la Cámara de Senadores o de la Comisión
Permanente.
Artículo 89.41
Las facultades y obligaciones del Presidente son
las siguientes:
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la
Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta
observancia;
II. Nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado,
remover a los embajadores, cónsules generales y empleados
superiores de Hacienda, y nombrar y remover libremente a los
demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción
no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las
leyes;
III. Nombrar, con aprobación del Senado, a los embajadores,
cónsules generales, empleados superiores de Hacienda y a los
integrantes de los órganos colegiados encargados de la
regulación en materia de telecomunicaciones, energía y
competencia económica;
IV. Nombrar, con aprobación del Senado, los Coroneles y
demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea
Nacionales;
V. Nombrar a los demás oficiales del Ejército, Armada y Fuerza
Aérea Nacionales, con arreglo a las leyes.
VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley
respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada
permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza
41 Se reforman las fracciones II, III y IV.
Fracción II: Se modifica la denominación “secretarios de despacho” por “Secretarios de Estado”; así como la de “agentes diplomáticos” por las de “embajadores” y “cónsules generales”.
Fracción III: Se elimina la facultad de nombramiento de los ministros y agentes diplomáticos; quedando en su lugar la facultad de nombrar, con aprobación del Senado a los embajadores, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda y a los integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica.
Fracción IV: Se elimina la mención de los “empleados superiores de Hacienda”, misma que se traslada a la fracción III.
232 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la
Federación.
VII. Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos,
en los términos que previene la fracción IV del artículo 76.
VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos
Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.
IX. Designar, con ratificación del Senado, al Procurador General
de la República;
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales,
así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar,
retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre
los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la
conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo
observará los siguientes principios normativos: la
autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la
solución pacífica de controversias; la proscripción de la
amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales;
la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional
para el desarrollo; el respeto, la protección y promoción de los
derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad
internacionales.
XI. Convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, cuando lo
acuerde la Comisión Permanente.
XII. Facilitar al Poder Judicial los auxilios que necesite para el
ejercicio expedito de sus funciones. […]
En conjunto, las reformas que han experimentado los artículos que
integran el capítulo dedicado al Poder Ejecutivo son las siguientes:
Artículo
CPEUM
Decretos de reforma
(fecha de publicación en el DOF)
80 Sin reformas
81 Sin reformas
82 22 de enero de 1927
8 de enero de 1943
8 de octubre de 1974
20 de agosto de 1993
1º de julio de 1994
19 de junio de 2007
83 22 de enero de 1927
24 de enero de 1928
29 de abril de 1933
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 233
Artículo
CPEUM
Decretos de reforma
(fecha de publicación en el DOF)
9 de agosto de 2012
84 24 de noviembre de 1923
29 de abril de 1933
9 de agosto de 2012
85 29 de abril de 1993
13 de noviembre de 2007
9 de agosto de 2012
86 Sin reforma
87 Sin reforma
9 de agosto de 2012
88 21 de octubre de 1966
22 de octubre de 1966 (aclaración)
29 de agosto de 2008
9 de agosto de 2012
89 24 de noviembre de 1923
20 de agosto de 1928
10 de febrero de 1944
21 de octubre de 1966
22 de octubre de 1966 (aclaración)
8 de octubre de 1974
28 de diciembre de 1982
10 de agosto de 1987
11 de mayo de 1988
25 de octubre de 1993
31 de diciembre de 1994
5 de abril de 2004
12 de febrero de 2007
10 de junio de 2011
9 de agosto de 2012
90 21 de abril de 1981
2 de agosto de 2007
91 Sin reforma
92 21 de abril de 1981
2 de agosto de 2007
93 31 de enero de 1974
6 de diciembre de 1977
31 de diciembre de 1994
2 de agosto de 2007
15 de agosto de 2008
234 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
En estos 96 años de vigencia de la Constitución de 1917, 21 hombres de
México han ocupado la silla presidencial desde 1917. Quince de ellos han
concluido sus respectivos mandatos:
Presidentes de México (1917-2012)
Venustiano Carranza42 1º de mayo de 1917 – 21 de mayo de 1920
Adolfo de la Huerta43 1 de junio de 1920 - 30 de noviembre de 1920
Álvaro Obregón Salido 1 de diciembre de 1920 - 30 de noviembre de 1924
Plutarco Elías Calles44 1 de diciembre de 1924 - 30 de noviembre de 1928
Emilio Portes Gil45 1 de diciembre de 1928 - 5 de febrero de 1930
Pascual Ortiz Rubio 5 de febrero de 1930 - 2 de septiembre de 1932
Abelardo L. Rodríguez46 2 de septiembre de 1932 - 30 de noviembre de 1934
Lázaro Cárdenas del Río 1 de diciembre de 1934 - 30 de noviembre de 1940
Manuel Ávila Camacho 1 de diciembre de 1940 - 30 de noviembre de 1946
Miguel Alemán Valdés 1 de diciembre de 1946 - 30 de noviembre de 1952
Adolfo Ruiz Cortines47 1 de diciembre de 1952 - 30 de noviembre de 1958
Adolfo López Mateos 1 de diciembre de 1958 - 30 de noviembre de 1964
Gustavo Díaz Ordaz48 1 de diciembre de 1964 - 30 de noviembre de 1970
Luis Echeverría Álvarez 1 de diciembre de 1970 - 30 de noviembre de 1976
José López Portillo y Pacheco49 1 de diciembre de 1976 - 30 de noviembre de 1982
Miguel de la Madrid Hurtado 1 de diciembre de 1982 - 30 de noviembre de 1988
Carlos Salinas de Gortari 1 de diciembre de 1988 - 30 de noviembre de 1994
Ernesto Zedillo Ponce de León 1 de diciembre de 1994 - 30 de noviembre de 2000
Vicente Fox Quesada 1 de diciembre de 2000 - 30 de noviembre de 2006
Felipe Calderón Hinojosa50 1 de diciembre de 2006 – 30 de noviembre de 2012
Enrique Peña Nieto En el cargo desde el 1 de diciembre de 2012
42 Su nombre completo: José Venustiano Carranza Garza. Debe advertirse que formalmente su periodo comenzó el primero de diciembre de 1916, en términos de los artículos transitorios de la Constitución. 43 Su nombre completo: Felipe Adolfo de la Huerta Marcor. 44 Su nombre era Francisco Plutarco Elías Campuzano; sin embargo, adoptó el apellido Calles de un tío que lo cuidó y educó. 45 Su nombre completo: Emilio Cándido Portes Gil. 46 Su nombre completo: Abelardo Rodríguez Luján. 47 Su nombre completo: Adolfo Tomás Ruiz Cortines. 48 Su nombre completo: Gustavo Díaz Ordaz Bolaños Cacho. 49 Su nombre completo: José Guillermo Abel López Portillo y Pacheco. 50 Su nombre completo: Felipe de Jesús Calderón Hinojosa.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 235
El 1º de julio de 2012 se eligió a la persona que se encargará del Poder
Ejecutivo Federal durante el periodo que va del 1º de diciembre de 2012 al 30 de
noviembre de 2018.
H. Reflexión final
Frente a la manifiesta inestabilidad política del siglo XIX y primeros
años del siglo XX, se puede advertir desde hace por lo menos trece sexenios que
han transcurrido sin sobresaltos institucionales. Aunque debe matizarse la
afirmación considerando los eventos de naturaleza política, social y económica
que marcaron las últimas décadas del siglo XX y están presentes en esos
primeros años del siglo XXI.
La reelección es un tema que se discute de vez en vez, aunque en rara
ocasión para discutirla tratándose de la figura presidencial, sino en el ámbito de
los legisladores o, incluso, de los munícipes.
Tales signos resultan alentadores para uno de los textos constitucionales
más longevos de la historia México. La siguiente tabla muestra los periodos de
permanencia constitucional y el número de presidentes que hubo durante la
vigencia de cada uno de los textos constitucionales:
Periodos de permanencia constitucional51
Texto
Constitucional
Lapso de vigencia Duración No. de
presidentes52
Federal – 1824 04-10-1824 / 29-12-1836 12 años 17
Central – 1836 29-12-1836 / 12-06-1843 6 años 8
Central – 1843 12-06-1843 / 18-05-1847 4 años 12
Federal – 1847 18-05-1847 / 05-02-1857 9 años 14
Federal – 1857 05-02-1857 / 05-02-1917 60 años 21
Federal – 1917 05-02-1917 / 5-02 de 2013 96 años 21
Estos datos nos permiten advertir la riqueza que entraña analizar la
figura presidencial a la luz de las normas y modelos electorales presentes en los
textos constitucionales, por lo cual es una invitación a explorar el tema.
51 Los valores de la tabla son ejemplificativos: difícilmente puede afirmarse la eficacia formal y material de los textos constitucionales, a la luz de las convulsiones que vivió México a lo largo de su historia, como ha quedado de manifiesto en el relato hecho. Se eliminan algunos documentos cuya vigencia es aun menor que la de los reseñados en la tabla. Asimismo, la contemporaneidad de algunos de los presidentes dificulta establecer con precisión qué presientes corresponden a que diseño constitucional, los datos son meramente ejemplificativos, por lo cual no coinciden con el número total de presidentes mexicanos. 52 En el caso de Benito Juárez (1858-1872) y Porfirio Díaz (1884-1911), en los casos en que hubo reelección no se consideraron periodos diferentes sino un solo periodo.
La elección presidencial y los delitos electorales. Una reflexión en
perspectiva probatoria
El hechizo de la palabra seduce, persuade y transforma con
tanto poder como la coacción, pero con otra apariencia.
Adelino Cattani
SUMARIO: I. Un repaso sobre la organización de la función
electoral. II. La elección presidencial. III. El proceso electoral 2011-2012 para elegir Presidente de la República. IV. Los
delitos electorales y los principios constitucionales. V. La
perspectiva probatoria.
I. UN REPASO SOBRE LA ORGANIZACIÓN DE LA FUNCIÓN
ELECTORAL
Pocos temas pueden resultar tan polémicos y atraer la atención de
amplios sectores de la ciudadanía mexicana como el relacionado con la elección
del Presidente de México. La figura presidencial ha cobrado en el imaginario
social gran relevancia,1 y su proceso electivo lo ha dejado claro, al menos desde
1988 cuando, merced las reformas institucionales se fortaleció un sistema
electoral basado en reales opciones políticas. En tal escenario resultó casi natural
el aumento de la conflictiva poselectoral, que llevó a la instauración de
mecanismos procesales para el restablecimiento de la legalidad electoral, cuyo
elemento más visible fue la consolidación de la justicia electoral, representada
hoy día por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
El control de la constitucionalidad y legalidad electorales ha recorrido un
amplio camino, dado que ha requerido del establecimiento de instituciones de
Publicado en en Diálogo electoral, Xalapa, Ver., no. 5, julio-diciembre de 2012, pp. 122-144. También
se publicó en FEPADE Difunde, México, DF, no. 24, octubre de 2012, pp. 59-74. 1 Véase David Cienfuegos Salgado, Régimen jurídico electoral del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, México, Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”, El Colegio de Guerrero, 2012, pp. 13 y ss.
238 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
disímbola naturaleza. En el ámbito federal, la generación de reglas y el
reconocimiento de principios en la materia electoral, fue acompañada del
establecimiento de órganos del poder público con características variables, que
oscilaban de la autonomía constitucional a la relevancia constitucional o a su
adscripción a alguno de los tradicionales poderes. Así, a partir de la década de
los noventas se tuvo al Instituto Federal Electoral (IFE), la Fiscalía Especializada
en la Atención de los Delitos Electorales (FEPADE) y al Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (TEPJF), cuyas atribuciones se correspondían
con funciones administrativas, jurisdiccionales y de persecución de los delitos.2
El diseño institucional y organizacional de la función electoral fue
perfeccionándose a través de repetidas reformas constitucionales y legales, que
aunque, en su momento, eran consideradas como definitivas, fueron puestas a
prueba en cada proceso electoral y terminaron por hacer evidente lo vaticinado
por algunos teóricos al inicio de los noventa: el derecho electoral estaba llamado
a ser una de las disciplinas jurídicas más dinámicas del derecho público
mexicano.
De las atribuciones señaladas a los órganos del poder público,
destacamos las que corresponden al órgano de justicia electoral, dado la
relevancia que adquieren cuando se les relaciona con la resolución de la
conflictiva electoral antes, durante y después del proceso electoral y,
especialmente, con calificación de la elección presidencial. Esta justicia electoral
de nuevo perfil, se convierte en el centro de la atención luego de la jornada
electoral, dado que su atribución última es la declaración de Presidente electo.
Es precisamente esta relevancia la que permite que podamos vincularla
con las exigencias implícitas en el cumplimiento de los principios
constitucionales que rigen la materia electoral, y que entre otros mecanismos
protectores cuenta con una serie de normas prohibitivas, tanto en el plano
administrativo como penal. Sin embargo, solo adelantamos esta reflexión para
hacer el análisis en páginas posteriores.
Puede afirmarse que la justicia electoral en México ha ido
consolidándose con la creación de los órganos electorales de naturaleza
permanente y autónoma, y con la instauración de mecanismos procesales que han
posibilitado la resolución jurídica definitiva de conflictos derivados de los
resultados electorales en cada uno de los diversos procesos electivos que se
desarrollan en los ámbitos federal y locales. En tal sentido, tratándose de la
materia electoral, en sede jurisdiccional las máximas autoridades son la Suprema
Corte de Justicia de la Nación (SCJN), encargada del control abstracto de la
constitucionalidad, y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
2 Resulta interesante el diseño de los órganos electorales en Chiapas, donde además de los mencionados órganos, se ha incluido una Comisión de Fiscalización Electoral.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 239
con un modelo dual de control concreto de la constitucionalidad y legalidad
electorales.
Dada la naturaleza fáctica de los procesos electorales, es el Tribunal
Electoral, a través de las salas que lo integran, quien tiene la última palabra
acerca de los conflictos que son sometidos oportuna y eficazmente a su
conocimiento.
La conflictiva electoral se ha hecho evidente por el crecimiento
exponencial de las resoluciones dictadas por las Salas del TEPJF. Asimismo, la
creciente tecnicidad de la materia electoral encuentra reflejo en los criterios que
forman la jurisprudencia electoral, de alcance obligatorio para las autoridades
electorales mexicanas, en los grados que indica la ley que organiza al Poder
Judicial de la Federación.
Pareciera de lo hasta aquí narrado que la materia electoral, dado el
diseño institucional que presenta, no genera mayores problemas para los
operadores jurídicos que las que corresponden a las áreas tradicionales de la
judicatura una vez que se dicta la resolución que pone fin a los procesos. Sin
embargo, este aserto debe matizarse por el hecho de que la solución jurídica
definitiva no necesariamente genera consensos, y en ocasiones no es
pacíficamente aceptada, pues la especial naturaleza de los asuntos que
comprende genera una percepción y una predisposición que supera la posibilidad
de convencimiento que se espera de las sentencias de los demás jueces. Para
entender esto debe señalarse que a los intereses particulares que pueden
encontrarse vinculados en la resolución judicial “normal”, en el caso de la
resolución judicial electoral, encontramos presentes elementos adicionales que
suscitan adhesión o rechazo a la misma por estar implicados elementos de
naturaleza política, que rebasan el ámbito de lo particular para ubicarse en el
ámbito de lo colectivo y que termina por encontrar similitudes con el fenómeno
identitario en lo religioso o deportivo, por citar dos ejemplos.
De manera adicional, la naturaleza del TEPJF como órgano de control de
legalidad y de constitucionalidad lleva a concluir que los jueces electorales
tienen un papel diferenciado en el orden jurídico nacional, al atribuírseles el
carácter de jueces de control de la constitucionalidad, cuyo ejercicio supone
atribuciones mayores de las que corresponden a la judicatura en general.
Este es el escenario que corresponde a la labor del Tribunal Electoral en
su papel de garante de la constitucionalidad y legalidad de los actos y
resoluciones de actores políticos, autoridades electorales y participantes en la
contienda electoral para elegir Presidente de la República.
En otro extremo se sitúa la labor de los órganos de persecución de los
delitos electorales, éstos claramente tipificados tanto en el código penal federal
como en los de las entidades federativas. En el caso, el cumplimiento de las
labores que corresponden a la FEPADE se sitúan en un marco legal diferenciado,
toda vez que solo como referente se considera el Código Federal de Instituciones
240 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
y Procedimientos Electorales (COFIPE) y se rigen por las legislaciones
orgánicas de las respectivas procuradurías del país, así como acuerdos
específicos.
Ambos ejercicios de potestades estatales comparten una importante
característica: tanto en la justicia electoral como en el proceso penal electoral, se
deben recurrir a elementos probatorios que generen la convicción sobre la
pretensión en un caso y sobre la probable responsabilidad en el otro. Tales
elementos de convicción son un punto sumamente relevante, por cuanto
compaginan el tema de la democracia con el Estado de Derecho.
A continuación, nos referiremos a algunos aspectos puntuales de la
elección presidencial de 2012 y los delitos electorales, antes de hacer un
comentario desde la perspectiva probatoria.
II. LA ELECCIÓN PRESIDENCIAL
Como es fácil adivinar, la elección presidencial es uno de los procesos
más importantes del sistema político mexicano. Lo anterior, por el hecho de que
la figura ejecutiva se ha caracterizado, en el diseño institucional, por una alta
concentración de poder, al menos respecto del resto de los órganos del poder
público, lo cual explica la trascendencia de su relevo. Como afirma el profesor
Faya Viesca: “En México, históricamente, el Presidente de la República siempre
ha sido la figura más importante y decisiva en la política nacional.
Independientemente de los Poderes que le otorga la Constitución, el cargo de
Presidente, las conquista históricas y las circunstancias sociales le atribuyen otros
Poderes más: al Presidente se le contempla como al líder moral de la nación; de
él se espera el establecimiento del orden público, el respeto de las instituciones
del Estado, y claridad y firmeza en las políticas nacionales. […] la población le
exige el cuidado de sus bienes y valores más queridos: su seguridad personal, un
orden social justo, el fomento y respeto de sus libertades y el disfrute de
favorables condiciones materiales para una existencia decorosa”.3
Las reglas de la elección presidencial se encuentran tanto en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en el COFIPE y
algunos artículos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral (LGSMIME), ello sin contar los acuerdos que pueden dictarse
por las autoridades electorales, principalmente la administrativa.
3 Ibídem, pp. ix-x.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 241
III. EL PROCESO ELECTORAL 2011-2012 PARA ELEGIR PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA
En octubre de 2011 inició el proceso para elegir a quien habría de ocupar
la titularidad del Ejecutivo federal del 1º de diciembre de 2012 al 30 de
noviembre de 2018. Luego de los correspondientes ejercicios internos en los
partidos políticos que contendieron en las elecciones se registraron cuatro
candidatos que representaban cuatro opciones políticas, a saber el Partido Acción
Nacional (Josefina Vázquez Mota), la coalición Compromiso por México
(Enrique Peña Nieto),4 la coalición Movimiento Progresista (Andrés Manuel
López Obrador)5 y el Partido Nueva Alianza (Gabriel Cuadri de la Torre).
De manera previa a la jornada electoral, la Sala Superior del TEPJF, en
sesión privada de 25 de junio de 2012, determinó por unanimidad de votos,
designar a los magistrados Constancio Carrasco Daza, Flavio Galván Rivera y
Salvador Olimpo Nava Gomar, como integrantes de la Comisión encargada de
elaborar el proyecto de resolución sobre la calificación jurisdiccional y, en su
caso, declaración de validez de la elección y de Presidente Electo de los Estados
Unidos Mexicanos (conocida como Comisión instructora).
El primero de julio de 2012 se llevó a cabo la jornada electoral. El cuatro
siguiente se dio inicio a los cómputos distritales y el ocho de julio el Secretario
Ejecutivo del IFE presentó un informe al Consejo General del IFE sobre los
resultados. A partir de estos eventos, los partidos políticos estuvieron en aptitud
de impugnar los resultados de los cómputos o la elección en conjunto.
El 25 de julio, la Sala Superior del TEPJF desechó los primeros siete
medios de impugnación relacionados con la elección presidencial por
improcedentes, debido a la falta de legitimidad de los promoventes, por ausencia
de firma autógrafa, y por el uso de una instancia jurídica distinta a la reconocida
por la Ley. Una semana después, los magistrados del Tribunal declararon
improcedente la excitativa de justicia que le formuló el Movimiento Progresista,
para que ordenara al IFE un proceso extraordinario de fiscalización.
El 3 de agosto, la Sala Superior del TEPJF ordenó el recuento de mil 125
casillas, lo que ocurrió cinco días después en las instalaciones del propio
Tribunal, así como en otras sedes. En sesión del 15 de agosto, los magistrados de
la Sala Superior rechazaron la solicitud de Andrés Manuel López Obrador de
participar como coadyuvante en el juicio de inconformidad contra la elección
presidencial, debido a que esa petición se presentó de manera extemporánea casi
un mes después de la fecha límite establecida legalmente.
El 24 de agosto, el máximo Tribunal Electoral del país resolvió 349
recursos de impugnación contra el cómputo distrital, confirmando las cifras
4 Integrada por los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México. 5 Integrada por los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Movimiento Ciudadano.
242 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
oficiales, salvo un ajuste que se hizo por la anulación de 524 de las 143 mil 400
casillas instaladas.
Para concluir la revisión en sede jurisdiccional del proceso electoral, el
30 de agosto se resolvió el juicio promovido por la Coalición "Movimiento
Progresista", a fin de controvertir la elección de Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, "POR LA NULIDAD DE LA ELECCIÓN […], SOLICITANDO LA
DECLARACIÓN DE NO VALIDEZ […] POR VIOLACIÓN A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ELECCIONES AUTÉNTICAS Y SUFRAGIO LIBRE
Y POR LA CANCELACIÓN DEL REGISTRO DE CANDIDATO AL C.
ENRIQUE PEÑA NIETO POR REBASE DE TOPES DE CAMPAÑA".6 Con
dicha resolución se resolvía el conjunto de de medios de impugnación que
permitían al TEPJF proceder a la calificación de la elección presidencial y estar
en aptitud de, como fue el caso, de emitir la declaración de validez de la elección
y de Presidente Electo de los Estados Unidos Mexicanos.
La prensa hizo eco de la insatisfacción que dejó la resolución en un
amplio sector de la población. Cabe mencionar que la insatisfacción se refería
más a la decisión que a los argumentos que la fundaban. Y se atacaba más a los
juzgadores que a las resoluciones en sí mismas.
IV. LOS DELITOS ELECTORALES Y LOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES
El tema de los delitos electorales está vinculado con valores que la
sociedad considera dignos de ser protegidos; tales valores en el caso particular
son aquellos que buscan lograr que el voto cumpla con las características que
impone un modelo democrático. En tal sentido, la exigencia se vincularía con el
cumplimiento de los valores característicos del modelo democrático. Nuestro
marco jurídico además incluye una serie de valores que deben considerarse, que
buscan evitar el fraude electoral.7
Es esta premisa la que llevó al reconocimiento de la necesidad de
tipificar ciertas conductas como delitos. Antes de tal proceso, relativamente
reciente, debe mencionarse que las voces en torno al derecho electoral muestran
que existía un desencanto por la proclividad de que lo político tendiera al fraude.
Emilio Rabasa habría de señalar en 1921, “no sé si existe un libro que tenga por
tema los sistemas electorales al través de la Historia. Si existe, debe de tener más
6 Todas las resoluciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, vinculadas con la elección presidencial pueden consultarse en la página Web institucional: http://www.te.gob.mx 7 Véase David Cienfuegos Salgado y Erika Muñoz Flores, “Régimen de los delitos electorales en México”, en Manuel González Oropeza, coord., Derecho electoral, México, Porrúa, Escuela Libre de Derecho, 2012, pp. 225-267.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 243
de curioso que de instructivo, y ha de interesar más por histórico que como útil
para los estudios constitucionales; pero en todo caso, debe ser revelador de lo que
el ingenio y la codicia juntos son capaces de inventar en punto de triquiñuelas y
raterías”.8 Antes de él, en la tribuna parlamentaria, el diputado Querido Moheno,
en sesión del 11 de octubre de 1911, cuando se discutía la Ley Electoral del
mismo año, señalaba: “Un parlamentario español eminente, Azcárate, ha dicho
alguna vez que España es la primera nación de Europa en materia de fraudes
electorales; y yo estoy seguro, señores, de que esa nación, la primera en materia
de fraudes electorales, tendría mucho que aprender del más ignorante de nuestros
jefes políticos en achaques de estos fraudes”.
Y si revisamos la legislación electoral posrevolucionaria, encontraríamos
ejemplos de las previsiones que el legislador tuvo para sancionar diversas
conductas que hoy día cuestionaríamos si se les debía o no considerar delitos,
faltas, infracciones o algún otro ilícito en materia comicial.9
Los delitos electorales son una especie novedosa en el conjunto de los
delitos. Es apenas en la década de los noventas que se incorporan en el
ordenamiento penal mexicano los denominados genéricamente delitos electorales, que engloban múltiples conductas y que han ido creciendo en
importancia conforme el modelo político electoral mexicano ha ido
consolidándose, a lo que habrá que aúna el aumento de previsiones normativas
derivado de la reforma constitucional en materia electoral de noviembre de 2007.
Según Francisco Carrara, el delito es la infracción de la ley del Estado,
promulgada para proteger la seguridad de los ciudadanos, resultantes de un hecho
8 Emilio Rabasa, “Una invención electoral”, en Revista Jurídica de la Escuela Libre de Derecho, México, DF, nos. 1-2, julio-agosto 1921. Se reprodujo en Antología de Emilio Rabasa, México, Oasis, 1969, t. II, p. 228-230. 9 Tal es el caso, por citar un ejemplo, de la Ley Electoral del Municipio Libre del Estado de Veracruz-Llave, de noviembre de 1917, cuyos artículos 43 a 47 señalaban: Artículo 43. Se castigará con la pena de uno a dos años de prisión, a los responsables de fraude en las elecciones municipales, y con el duplo de esta pena, si fueren funcionarios públicos o en ejercicio de funciones electorales. // Artículo 44. Se castigará con arresto mayor a los miembros del Ayuntamiento que, sin causa justificada, dejaren de cumplir las obligaciones que les señala esta Ley, en lo relativo a elecciones; y con arresto menor a los Agentes Municipales, Jefes de Manzana, empadronadores y demás empleados y encargados de los trabajos preparatorios. // Artículo 45. Serán castigados con dos meses de arresto y con multa de cien a quinientos pesos, los ciudadanos designados para integrar las casillas electorales, que habiendo sido notificados oportunamente, no asistan el día de la elección, se excusen o ausenten del lugar, o de cualquier otro modo eludan u omitan el cumplimiento de la obligación que les impone esta Ley. Igual pena se aplicará a los Presidentes de las casillas que no concurran a la Junta Computadora. // Artículo 46. Los electores empadronados que, sin causa justificada, no concurran personalmente a la casilla electoral a cumplir la obligación del voto, serán castigados por el Presidente Municipal, con arresto de treinta y seis horas o multa hasta de cincuenta pesos, sin perjuicio de lo ordenado en el inciso I del artículo 38 de la Constitución General. // Artículo 47. Todos los delitos y faltas no previstos en esta Ley, se castigarán conforme a lo dispuesto en el Código Penal. Es Juez competente para conocer de tales casos, el de primera Instancia del Distrito Judicial a que corresponda el Municipio.
244 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
externo del hombre, positivo o negativo, moralmente imputable y políticamente
dañoso. El Código Penal Federal establece en su artículo 7 que el delito es el
acto u omisión que sancionan las leyes penales.
Tratándose de la definición de los delitos electorales, Francisco
Fernández Segado, señala que son “aquellas acciones u omisiones que, de una u
otra forma, atentan contra los principios de objetividad, transparencia, igualdad y
libertad, que han de regir un sistema electoral democrático”.10
Evidentemente los
conceptos que maneja el profesor español atienden a una visión distinta de la que
existe en el caso mexicano, pues habrá que recordar que los principios que
reconoce el artículo 41 constitucional son cuantitativamente mayores que
aquellos a que se refiere el citado autor. Sistema electoral democrático es un
concepto que da margen para el desarrollo de una idea más compleja de lo penal
electoral, por lo que únicamente dejaremos apuntado el litigio doctrinal acerca de
dicho concepto.11
Lo que si debe aclararse es que la referida definición debe
completarse con la idea misma del Derecho Penal: acción u omisión sancionada
(castigada) por el orden jurídico.
Osorio y Nieto señala que los delitos electorales “son las acciones y
omisiones que atentan contra el sufragio efectivo, previstas y sancionadas en las
leyes penales... Los delitos electorales atentan contra el secreto, la universalidad,
la individualidad, la libertad y honestidad del sufragio, o sea contra la libre
expresión de la voluntad ciudadana individual, en materia política”.12
Por su
parte, Barreiro Perera señala que debe entenderse por delito electoral el acto que
transgrede una norma electoral y por tanto debe ser y es susceptible de ser
sancionado con la imposición de una pena.13
Cuando se habla de delitos electorales, debe tenerse presente que es un
concepto aun amplio, que engloba una diversidad de conductas. Al efecto, debe
señalarse que Dosamantes Terán, siguiendo el desarrollo legislativo penal -título
10 Voz “Delitos electorales”, en Diccionario electoral, 3ª ed., México: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, IFE, UNAM, TEPJF, 2003, p. 334. 11 La definición que goza de mayor aceptación se refiere al concepto sistemas electorales como los mecanismos que permiten traducir los votos emitidos en unas elecciones generales en escaños ganados por partidos y candidatos. Véase Manual para el diseño de sistemas electorales de IDEA Internacional, México: IDEA Internacional, IFE, TEPJF, 2000, p. 5. Otros autores señalan que en la expresión “sistema electoral” se encuentra sinonimia con conceptos como derecho electoral, régimen electoral y ley electoral, y que en el caso latinoamericano, sistema electoral se utiliza en un sentido amplio, análogo al de régimen electoral. Para Dieter Nohlen, sistema electoral, en sentido restringido y científicamente estricto, “se refiere al principio de representación que subyace al procedimiento técnico de la elección, y al procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan su voluntad política en votos que a su vez se convierte en escaños o poder público”. Véase voz “Sistemas electorales”, Diccionario electoral, op. cit., p. 1158. 12 Osorio y Nieto, César Augusto, La averiguación previa, 10ª ed., México: Porrúa, 1999, p. 417. 13 Barreira Perera, Francisco Javier, “Derecho penal electoral”, Revista mexicana de justicia (PGR), México, DF, no. 3, 2002, p. 137.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 245
vigésimo cuarto, capítulo único del Código Penal Federal-, distingue al menos
ocho clases de delitos electorales, atendiendo entre otros elementos al sujeto
activo de los mismos:14
1. Delitos de ciudadanos, es decir, los que pueden ser cometidos
por cualquier persona.
2. Delitos de ministros de culto religioso.
3. Delitos de funcionarios electorales.
4. Delitos de funcionarios partidistas y candidatos.
5. Delitos de servidores públicos.
6. Delitos de diputados y senadores.15
7. Delitos en materia de Registro Nacional de Ciudadanos, y su
variante cuando son cometidos por extranjeros.
8. Delitos en materia de Registro Federal de Electores.
Por último debe señalarse que a diferencia de los delitos que podríamos
considerar “clásicos” por cuanto existe una denominación consensada:
homicidio, lesiones, abuso de confianza o robo, encontramos que algunas
categorías no han sido denominadas de manera unánime, por lo cual encontramos
variaciones en los códigos punitivos. Este es el caso de los que aquí
denominamos delitos electorales que han sido nombrados como: Atentados al
sistema de elección popular o al sistema de votación, delitos en materia electoral,
delitos contra la libertad electoral, delitos contra las instituciones electorales,
delitos cometidos en materia electoral, por citar algunos rubros de los códigos
penales locales y extranjeros.
Un aspecto a resaltar es que tratándose de los delitos electorales, e
incluso del contenido de los aquí llamados principios del modelo constitucional,
es que en ambas configuraciones se encuentran imprecisiones conceptuales. Esto
significa que los conceptos implicados están en ocasiones afectados de
ambigüedad y vaguedad, lo que propicia que por un lado generen confusión
porque el supuesto hecho ilícito no encuentra una adecuación clara en el tipo
delictivo y, por otro, como consecuencia, resultan materialmente imposibles de
acreditar,16
dada la dificultad probatoria que presentan, como veremos a
continuación.
14 Dosamantes Terán, Jesús Alfredo, Diccionario de derecho electoral, 2ª ed., México: Porrúa, 2004, p. 92. 15 Habrá que convenir en que, en estricto sentido, quienes quedan incluidos en este tipo no tienen aún la calidad de diputados o de senadores, sino simplemente de diputados electos o de senadores electos, pero aún no han iniciado el desempeño del cargo. Véase artículo 408 del Código Penal Federal. 16 Una muestra de esto son los términos “documentos públicos electorales” o “dádiva”, referidos en el capítulo de Delitos Electorales y en Materia de Registro Nacional de Ciudadanos del Código Penal Federal, los cuales son conceptos tan generales que generan incertidumbre jurídica tanto para la
246 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
No pasa desapercibido que la importancia de regular de manera
adecuada y eficaz los delitos electorales entraña una circunstancia coyuntural que
impacta en la legitimidad y confianza en el Estado, pues las prácticas delictivas
que atentan en contra de los principios rectores en materia electoral o principios
del modelo democrático terminan debilitando los fundamentos del sistema (al
que hemos dado en calificar como democrático), de ahí la trascendencia de
realizar un análisis minucioso sobre las posibles alternativas que permitan una
regulación eficaz, certera y de carácter inhibitorio, pero sobre todo en lograr que
efectivamente puedan ser demostradas cuando se hagan las imputaciones
respectivas.
V. LA PERSPECTIVA PROBATORIA
Quizá en pocas áreas procesales el tema de la prueba se revela tan
importante como en la materia electoral y de participación ciudadana. En efecto,
la demostración de lo afirmado en los medios de impugnación, así como en la
comisión de los delitos electorales, es sumamente complicado, en primer término
debido a los plazos tan cortos de impugnación y en segundo lugar a la naturaleza
de los hechos a que se refieren. De ahí que un análisis puntual permitiría advertir
que el de prueba es un problema recurrente y complejo en la materia electoral y
que el correcto tratamiento de las pruebas puede llevar al éxito del medio de
impugnación.
Por cuanto hace a los hechos acerca de los que se afirma y pretenden
demostrar, entran en juego una serie de cuestionamientos que parten desde ¿qué
es la prueba? Para llegar a ¿qué es lo que se prueba?, ¿para qué se prueba?,
¿quién debe probar?, ¿con qué se prueba? y ¿cómo se prueba? Aquí se advierte
que el concepto de prueba es hoy mucho más complejo que aquel manejado por
la Partida Tercera donde prueba era el averiguamiento que se hace en juicio en
razón de alguna cosa que es dudosa.
Tratándose de la prueba, debe partirse desde una perspectiva procesal en
la cual se coincida en que lo que se prueba no son hechos, lo que se prueba son
las afirmaciones realizadas por las partes (generalmente conocidos como actor y
demandado, o, según el ámbito, denunciante y denunciado), en torno a
situaciones de hecho y, en algunas ocasiones, de derecho, que fundan una
pretensión en particular.
Esto es sumamente importante, puesto que en los medios de
impugnación la demostración que se pretende alcanzar tiene que ver con lo
afirmado por las partes, mismas que buscan ofrecer al juzgador elementos que
autoridad al momento de su aplicación como a la parte denunciante y un subterfugio para que el hecho delictivo quede impune.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 247
generen convicción sobre la probabilidad de que lo afirmado (el hecho) acaeció
como se afirma, pues tales afirmaciones fundan una pretensión, son el sustento
de aquello que se pide al juzgador.
El diccionario de la Real Academia Española (DRAE) reconoce diversas
acepciones al sustantivo hecho, entre ellas “acción u obra”, “cosa que sucede” y
“asunto o materia de que se trata”. Aunque esta connotación gramatical y común
del concepto hecho nos ofrece ya algunas luces sobre la forma en que se puede
utilizar en el ámbito del derecho, debe mencionarse que de acuerdo con diversos
autores, el sentido jurídico del concepto alude a “todo lo que puede ser percibido
y que no es simple entidad abstracta o idea pura”.17
Con esta noción de hecho,
puede insistirse que en materia procesal lo que se demuestra no es el hecho en sí,
sino las afirmaciones que se hacen sobre hechos.
Este es el punto relevante para la reflexión propuesta. El conocimiento
de la materia probatoria es muy importante en el ámbito electoral, toda vez que
su adecuado manejo genera (o no) las posibilidades de éxito de las
impugnaciones o acusaciones que se realicen.
En la discusión pública realizada en torno a la resolución del SUP-JDC-
359/2012, el aserto recurrente por los magistrados electorales es que no se había
demostrado lo afirmado por la parte impugnante. La sentencia va desmenuzando
tanto las afirmaciones como las pruebas ofrecidas a efecto de demostrarlas. Esta
relación es indispensable para entender cualquier sentencia o resolución. Los
jueces lo que hacen es identificar las afirmaciones de hecho en las que se
sustentan las pretensiones y a continuación determinar si lo demostrado en el
juicio conduce a generar la convicción de que en efecto sucedió lo afirmado, a
efecto de otorgar lo solicitado por el impugnante.
Siempre señalo mi primer encuentro con la materia probatoria, en 2005,
estando como secretario auxiliar en la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, en la ponencia del magistrado Mauro Miguel
Reyes Zapata. Dada la magnitud de uno de los tantos asuntos a resolver, el
equipo completo se involucró en el estudio de los motivos de inconformidad y
sus probanzas; se trataba de la elección de gobernador del Estado de México.
Para mí era algo nuevo, que resultaba sumamente complejo entender,
especialmente cuando se realizaba la denominada valoración probatoria.
Seguramente hubiera renunciado en la segunda noche de desvelo, a no ser
porque, afortunadamente, recibí lecciones sumarísimas de secretarios más
avezados. Aquella experiencia y las no pocas horas que he pasado al lado de
abogados, académicos y funcionarios judiciales, me dejan en claro que uno de los
grandes temas pendientes de estudio en el derecho mexicano, como ya lo han
17 Víctor de Santo, Diccionario de derecho procesal, Buenos Aires, Argentina: Universidad, 1995, p. 159.
248 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
advertido tratadistas y tribunales, es el de la prueba, el del derecho probatorio.18
Quienes transitan por los pasillos de los tribunales y juzgados saben de qué hablo
cuando afirmo que una importante mayoría de los asuntos “se pierden” por una
cuestión de prueba.
De esto resulta la importancia de la prueba, pues su función es ante todo
la de hacer patente que los hechos que apoyan las pretensiones ante los órganos
judiciales son ciertos, y a tal tenor los juzgadores deben optar entre los elementos
probatorios que, presentes en el expediente, dan cuenta de ello. Expresado en
menos palabras: la función propia y exclusiva de la prueba es ofrecer elementos
para la elección racional de la versión de los hechos que pueda definirse como
verdadera y que sirve de sustento a la decisión que se adoptará.
Como lo señalé en otro lugar, y quizá siga resultando paradójico decirlo,
considero que el tema de la prueba tiene un alcance mucho más importante que el
que se le ha reconocido. Su trascendencia no se limita al ámbito procesal. En el
nuevo paradigma del derecho, cuando hablamos de un diseño institucional que en
el plano jurisdiccional incluye a los tribunales constitucionales, como lo es el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, nos percatamos que en
esta nueva sede la prueba está llamada a construir, además de la legitimidad del
órgano que decide, la credibilidad del poder público. No en balde la prueba gira
en torno a lo que, en primer lugar el poder público y luego la sociedad, ha de
considerar como verdad. Y este papel si bien queda en los márgenes de acción
del judicial termina abarcando a todos los demás órganos.
Si se piensa, al menos desde la doctrina europea contemporánea,
dócilmente aceptada en nuestro país, que han sido desplazados los márgenes de
legitimidad del legislativo y del ejecutivo, merced a factores de corte político-
electoral, es el judicial quien carga sobre sus espaldas con la credibilidad del
marco jurídico-político del Estado. Lo cual resulta avasallador en una sociedad
ayuna de lo que cree es justicia. Y si bien el tema de la prueba no es tan patente
como el de la argumentación,19
la necesidad de resolver los asuntos en
concordancia con el mandato constitucional lleva a replantear el tema probatorio
en el marco de la actuación de nuestros jueces, a caballo entre el paradigma
tradicional y los nuevos aires del constitucionalismo moderno. Al juez electoral
mexicano, se le puede cuestionar ese dualismo, presente en la tensión entre el
control de legalidad, de constitucionalidad y de convencionalidad, resultante de
18 Véase Carlos Báez Silva y David Cienfuegos Salgado, La prueba en el derecho electoral mexicano, México, Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, 2012. 19 Sobre el tema de la labor hermenéutica y argumentativa en los tribunales mexicanos, remito a la obra colectiva: Carlos Báez Silva y otros, coords., Interpretación, argumentación y trabajo judicial, México, Porrúa, 2009. Así como a las reflexiones vertidas en Carlos Báez Silva y otros, coords., Estudios sobre interpretación y argumentación jurídicas, México, Editora Laguna, Universidad Veracruzana, CEDEM-UNACH y otros, 2009.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 249
las modificaciones constitucionales y el criterio de la SCJN luego de la sentencia
Radilla Pacheco dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Las facultades del nuevo juez para allegarse de elementos que hagan
plausibles las afirmaciones de las partes se convierten en elemento fundamental
del ideal deseable en las nuevas jurisdicciones constitucionales. Habrá que
esperar las soluciones legislativas y las críticas doctrinales, para advertir los
alcances que tuvo la resolución dictada por el TEPJF en la elección presidencial
de 2012. El debate es bienvenido para generar una opinión pública informada.
Al final, me quedo con la expresión de un magistrado electoral, que en
alguna ocasión me dijo: “Una vez se acercó alguien a decirme que la mitad de los
ciudadanos del estado X, no estaba de acuerdo con la resolución. Le contesté que
si la resolución hubiera sido en sentido contrario, entonces sería la otra mitad la
que no estaría de acuerdo”. Lo jurisdiccional tiene esa paradoja, que desde la
argumentación se ha explicado tan bien: pareciera que al que gana no le interesan
las razones de la sentencia, al que pierde… tampoco.
Así, el ciudadano que asiste a la función controladora esperanzado y
queda “desilusionado” cuando se declara improcedente el mecanismo
controlador, no recurre a la resolución para preguntarse porque no hubo
suficientes elementos que hicieran fehaciente lo que para él, el juzgador
silencioso y sin mecanismos de acción, resulta evidente. El ciudadano duda
entonces; deja de creer, y al perder credibilidad, el sistema se revela obsoleto y
poco digno de confianza. El ciudadano se aleja poco a poco de las instituciones.
Aunque quizá no venga mucho al caso habrá que mencionar que en los
tiempos que corren, de lo que Vargas Llosa ha dado en llamar “civilización del
espectáculo”, lo que vemos se ajusta a la idea de que la prueba parece haber sido
desplazada del escenario social y se reduce a ámbitos como el judicial. Hecho
que de ser cierto habría de resultar, como lo mencionamos antes, paradójico ante
la pérdida (generalizada) de credibilidad de las instituciones y el desplazamiento,
en plena era de la información, de la “credibilidad” hacia espacios de naturaleza
mediática. Esta situación hace que venga tan a modo el epígrafe inicial: el
hechizo de la palabra termina seduciendo y persuadiendo más que las razones
presentes en la sentencia. Cuando el reto es convencer o es demostrar, nos
encontramos con no pocos casos donde se prefiere la creencia a la ciencia,
conceptos que hay que distinguir,20
especialmente en la labor jurisdiccional,
donde la exigencia de certeza alcanza altas cotas, puesto que el juzgador pretende
convencer (y en ocasiones convencerse) de la suficiencia de las razones que
fundan su decisión.
20 Ya Rolando Tamayo y Salmorán se ha ocupado de este problema en Razonamiento y argumentación jurídica. El paradigma de la racionalidad y la ciencia del derecho, México, UNAM, 2003. Especialmente al inicio, en las páginas 15-17.
250 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Así, la sentencia es ese espacio donde debemos empezar el diálogo y el
disenso que permita reflexionar sobre la labor del juzgador a partir del análisis de
las razones y no solo de las “convicciones” personales. Esa debe ser una de las
enseñanzas de este proceso electoral para los ciudadanos y para los actores
políticos: para juzgar en la arena pública hay que recurrir a la demanda, a las
pruebas, a la sentencia…
Principios Básicos de los Sistemas Electorales
PRESENTACIÓN
1. Pocas veces nos preguntamos qué es lo que subyace en la idea de un
sistema electoral, aunque es cotidiana nuestra relación con el mismo. Las siguientes
notas tienen como objetivo el presentar algunos de los temas que se encuentran
presentes en el estudio de los sistemas electorales. No entramos al análisis particular
de alguno de los 33 sistemas electorales presentes en nuestro país (o más si se
pretende incluir los sistemas de elecciones por usos y costumbres vigentes en algunas
comunidades indígenas y protegidos por el artículo 2º constitucional), aunque
dejamos esbozados los sistemas aplicados en el ámbito federal.
2. Partimos de la idea de que el diseño, desarrollo y funcionamiento de los
sistemas electorales sólo se pueden dar en un sistema democrático, excluyendo por
tanto aquellos que pueden advertirse en un régimen autoritario o totalitario. Lo
anterior parece evidente si se piensa que en un modelo totalitario hay fuertes
exclusiones en la participación de los ciudadanos y de opciones políticas diversas a la
de quienes detentan el poder.
3. De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM) la democracia puede ser una estructura jurídica, un régimen político o un
sistema de vida. En este último sentido habrá que recordar el contenido del artículo
3º constitucional que llega a señalar a la democracia como el sistema de vida fundado
en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo. Y yendo más
allá traer a colación la célebre frase de Abraham Lincoln según la cual la democracia
es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.
4. No debe obstar a esta consideración que la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (SSTEPJF) haya manifestado en la
sentencia del JDC-781/2002 que “…tal vez no exista en el debate político un
concepto tan multívoco, disperso y opinable, como el de democracia o lo
democrático, pues ha sido objeto de teorización por múltiples autores en muy
diversas épocas y contextos, desde la antigua Grecia, hasta el día de hoy, de manera
que se ha hablado de democracia aludiendo a distintas realidades y géneros:
doctrinas, valores o regímenes políticos. De ahí que resulte sumamente difícil
Publicado en Lex. Difusión y análisis, México, DF, no. 162, diciembre de 2008, pp. 66-72.
252 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
encontrar un concepto único con validez o aceptación universal en todo tiempo y
lugar…”.
5. También debe tenerse presente la tipología utilizada en los modelos de
democracia contemporánea, especialmente la relativa a la democracia elitista
competitiva frente a la democracia participativa. En la primera, el principio
justificativo es el método de selección de una elite política cualificada e imaginativa,
capaz de adoptar las decisiones legislativas y administrativas necesarias. Aquí, las
características fundamentales son: un gobierno parlamentario con ejecutivo fuerte,
competencia entre elites y partidos políticos rivales, dominio del parlamento por los
partidos políticos, el liderazgo político tiene un carácter central, asimismo se
distinguen límites constitucionales y prácticos al margen efectivo de decisión
política. Por su parte la burocracia tiene una administración independiente y bien
formada. Este modelo de democracia se desarrolla en una sociedad industrial, con un
electorado pobremente informado y emotivo, donde existe una cultura política que
tolera las diferencias de opinión y donde surge un estrato de expertos y gerentes
técnicamente cualificados. Asimismo, se da una competencia entre los estados por el
poder y las ventajas en el sistema internacional.
6. En el modelo de democracia participativa el principio justificativo es que
el derecho igual para todos al autodesarrollo sólo puede alcanzarse en una sociedad
participativa, una sociedad que fomente un sentido de la eficacia política, nutra la
preocupación por los problemas colectivos y contribuya a la formación de una
ciudadanía sabia, capaz de interesarse de forma continuada por el proceso de
gobierno. Las características fundamentales de la democracia participativa son: la
participación directa de los ciudadanos en la regulación de las instituciones clave de
la sociedad, incluyendo el lugar de trabajo y la comunidad local; reorganización del
sistema de partidos, haciendo a los cargos del partido directamente responsables ante
sus afiliados; funcionamiento de los partidos participativos en la estructura
parlamentaria o del congreso, así como el mantenimiento de un sistema institucional
abierto, que garantice la posibilidad de experimentar con formas políticas.
7. Según Norberto Bobbio los elementos mínimos de la democracia son: a)
Que las decisiones colectivas sean tomadas por un número muy grande de miembros
del grupo (se habla de mayor grado de democracia en cuanto se extiende a más
sujetos ese derecho). b) La regla de mayoría: para que la decisión sea colectiva y
obligatoria para todos, debe ser tomada, cuando menos, por la mayor parte de los que
deben decidir. c) Es indispensable que aquellos que están llamados a decidir o a
elegir a quienes deberán decidir, se planteen alternativas reales, y estén en
condiciones de optar entre una u otra. Para esto, resulta imprescindible garantizarles
un conjunto de libertades o derechos: de expresión, de reunión, de asociación, de
información, etcétera.
8. En la mencionada sentencia SUP-781/2002, la SSTEPJF concluye que
tomando en consideración diversas opiniones, es posible desprender, como elementos
comunes que caracterizan la democracia, los siguientes: a) La deliberación y
participación de los ciudadanos, en el mayor grado posible, en los procesos de toma
de decisiones, pues se trata de conseguir que éstas respondan lo más fielmente
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 253
posible a la voluntad general; b) Igualdad, pues difícilmente podría tenerse como
democrática una sociedad que admita discriminación o privilegios a favor de algunas
personas, con exclusión de otras. Se trata de que cada ciudadano participe con igual
peso respecto de cualquier otro; c) Garantía de ciertos derechos fundamentales,
principalmente, de libertades de expresión, información y asociación; y d) Control de
órganos electos, es decir, la posibilidad real y efectiva de que los ciudadanos puedan,
no sólo elegir a quienes van a estar al frente del gobierno, sino de removerlos en
aquellos casos que, por la gravedad de sus acciones, así lo amerite.
9. Estos son nuestras bases para acercarnos al tema de los sistemas
electorales, especialmente enderezados a entender la organización de los sistemas
electorales de mayoría, de proporcionalidad y mixtos. Sin embargo, también nos
detendremos en otros sistemas menos conocidos, aunque no por ello extraños a la
organización política de sociedades humanas en distintas épocas. Podemos iniciar
señalando que en términos generales un sistema electoral es un procedimiento por
medio del cual los electores expresan su voluntad política en votos que a su vez se
convierten en escaños o poder público. Al final nos referiremos a este concepto.
Los principios básicos de los sistemas electorales
10. A lo largo de la historia humana se ha sido testigo de continuas
invenciones y reinvenciones de fórmulas electorales. Cuatro son los principios
básicos: Unanimidad, Lotería (o suerte o azar), Mayoría y Proporcionalidad. Joseph
M. Colomer en su Como votamos nos da puntual noticia de todos estos sistemas y la
mayoría de la información aquí presentada se obtuvo de dicha fuente de consulta
obligada para los estudiosos e interesados en el tema.
11. Esta diversidad de principios se explica por Joseph M. Colomer en que
muchos procedimientos y fórmulas han sido reinventados, incluso varios siglos
después de los descubrimientos previos, bajo la presión de encontrar nuevas y
mejores soluciones a problemas electorales prácticos. Dicho autor considera que “La
creatividad intelectual, que es habitualmente estimulada por la necesidad y la
conveniencia, ha sido, en el campo de los sistemas electorales, típicamente obra de
perdedores reales o esperados con fuertes motivaciones para ganar”.
Primer principio: la unanimidad
12. Lo unánime es lo basado en el acuerdo total, en la coincidencia en el
mismo parecer. Procede de unus, uno, y de animus, alma, mente, de lo que se deriva
la idea de mente o parecer igual, como una sola alma.
13. Las expresiones de este principio tienen numerosos ejemplos. Baste
señalar que Lévi-Strauss, en su Antropología estructural, consideraba que “en la casi
totalidad de las sociedades llamadas ‘primitivas’ (resulta) inconcebible la idea de un
voto por mayoría”, ello porque a su parecer “la cohesión social y el buen
entendimiento en el seno del grupo se tiene por preferibles a toda innovación. De ahí
que no se tomen sino decisiones unánimes”. En Roma, el Código justiniano señalaba
que lo que afecta parejamente a todos debe ser aprobado por todos.
254 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
14. En el ámbito de la Iglesia encontramos una idea similar, relacionada con
la noción mística y teológica de la unidad eclesial. Según estas idea, utilizada en la
selección de los gobernantes eclesiásticos, el que gobierna a todos debe ser elegido
por todos. Y ya existe la previsión Vox populi, vox Dei tanto en los libros de Isaías
(66,6) como en el de Samuel (I, 8-7).
15. En el ámbito de la Iglesia, pronto se pasaría del principio de unanimidad
a uno de mayoría calificada: Sanior et maior pars, según la cual era la parte más
sensata y mayor la que debía elegir. Esta idea comprendía a los electores con más
alta jerarquía, con mayor edad y con mayor veteranía en el cargo que desempeñaban.
Gregorio X llegaría a señalar que “No hay que comparar el celo con el celo, ni el
mérito con el mérito, sino solamente los números con los números”. Y Pío II
agregaría, con el afán de clarificar la discusión, que “Lo que hagan dos tercios del
sagrado colegio [de cardenales], lo hace sin duda el Espíritu Santo, contra quien no
cabe resistencia”.
16. En el ámbito terrenal los imperios europeos también aplicaron una idea
de unanimidad. En el siglo XI, los reyes francos, carolingios, bohemios, húngaros y
polacos, eran elegidos por sus pares, reunidos en colegios de electores, formados por
duques, marqueses, condes, arzobispos, obispos y abades, en principio de
unanimidad. Aunque poco a poco, influenciados por las decisiones adoptadas en el
seno de la Iglesia tal principio se trocaría. En el siglo XIV. Marsilio de Padua
identificó la valentior pars del colegio principesco como representativo de todos. En
su Defensor pacis (1324) la calidad de los electores prevalece sobre la cantidad. Idea
que no compartió Alfonso X quien llegó a afirmar que el emperador sólo tendrá
autoridad “tras ser elegido por todos aquellos con poder de elegir o por la parte
mayor”. Aunque habrá que recordar que este último había sido derrotado en 1257
como candidato a Emperador, siendo que había recibido la mayoría de votos (pero
menos apoyo de la valentior pars).
17. El principio de unanimidad daría paso, con el tiempo, a las decisiones
mayoritarias, mismas que se consideraron un medio de llegar a la necesaria
unanimidad mediante la imposición a la minoría del deber de asentimiento. Así, el
Parlamento inglés mantuvo la ficción de unanimidad hasta épocas muy tardías. Con
respecto a la elección de representantes, a mediados del siglo XVI un juez sentenció
que “la elección puede realizarse mediante voces o a mano alzada o de cualquier otro
modo que permita saber quién tiene la mayoría, pero haga muy difícil conocer el
número exacto de la misma”. De igual manera, en la cámara de los Comunes, aún a
principios del siglo XIX se suponía frecuentemente que la votación mayoritaria
significaba unanimidad.
18. Cabe mencionar que la formación de modernos partidos políticos bien
organizados fue el factor que condujo a la adopción de procedimientos de votación
más formales que requerían precisiones numéricas, dejando en definitiva obsoleta la
idea de unanimidad. Sin que ello signifique su abandono total: quizás el ejemplo más
actual lo constituyen algunas de las decisiones adoptadas por la Unión Europea que
requieren de una votación unánime.
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 255
Segundo principio: el sorteo
19. La selección de cargos públicos por sorteo o lotería es una vieja
tradición que se puede encontrar en las democracias locales antiguas y medievales,
en comunidades privadas modernas y en ciertas organizaciones internacionales. El
sorteo, la suerte, el azar, la lotería, son figuras que han estado presentes en todas las
sociedades humanas.
20. Se llama suerte a la causa hipotética o predeterminación de los sucesos o
circunstancias no intencionados ni previsibles, mientras que lotería en lo que toca en
un sorteo o en una distribución. Sorteo es la acción de sortear o dejar a la casualidad
un resultado o una decisión.
21. Aristóteles señaló que “el nombramiento de magistrados por sorteo se
considera democrático y la elección de los mismos oligárquica”. Aquí debe
recordarse que para este pensador el concepto de democracia incluía la posibilidad de
“gobernar y ser gobernado por turnos”. Por otra parte, Montesquieu consideró en El
espíritu de las leyes que el sufragio por sorteo es natural a la democracia y considero
como ventajas a) “que es inequitativa para nadie” y b) que da a cada ciudadano una
esperanza razonable de servir a su país. Rousseau en El contrato social ensalzó el
papel de la lotería en una democracia ideal; para el ginebrino los cargos públicos
deberían considerarse “una pesada carga” y los actos administrativos deberían
reducirse lo más posible.
22. El Antiguo Testamento incluyó diversos supuestos en que las decisiones
se adoptaban por sorteo: proverbios 16:33; Deuteronomio 16:52-56 y 33:54; Sin
embargo, la Iglesia prohibió las prácticas por sorteo por considerarlas como
blasfemia y prohibió, especialmente a partir del siglo XIII, la selección por sorteo de
sacerdotes, obispos y otros puestos eclesiásticos.
23. La primera idea de lotería proviene de los genoveses. En la República de
Génova tenían la costumbre de echar a la suerte el nombre de los cinco senadores que
debían ocupar ciertas plazas. El Senado estaba compuesto de noventa miembros y
para el sorteo se metían en una caja cincuenta bolas, cinco de ellas marcadas que eran
de los cargos vacantes. El público que desconocía el nombre de los “ganadores”
hacía apuestas sobre los que pudieran ser los agraciados, las cuales eran objeto de
verdadera especulación.
24. Se ha señalado que entre las ventajas que ofrece la designación por este
principio se encuentran las siguientes: a) Produce una alta rotación de personas en los
puestos administrativos o arbitrales, lo que previene la formación y
autorreproducción de una elite permanente, cerrada y más bien impenetrable, ya sea
en forma de una oligarquía económica, ya como una clase de políticos profesionales;
b) Nadie puede ser acusado de tomar o ejecutar las decisiones desagradables, pero
tampoco nadie puede ser ensalzado por ello. Sólo la asamblea de todos los miembros
permanece como responsable última de las consecuencias de las decisiones
colectivas y, c) Produce una amplia dispersión en los conocimientos políticos y
administrativos sobre los asuntos públicos entre los ciudadanos.
25. Entre las desventajas de este sistema de designación de funcionarios se
encuentran: a) Tiende a prevalecer la mediocridad, más que la excelencia (Contrario
256 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
a la creencia de que tal procedimiento implicaría una sanción divina: Platón en Las
leyes ensalzó las loterías como un modo de conocer la elección de los dioses); y b)
Implica algún grado de incertidumbre con respecto a los resultados y las decisiones
concretas.
26. Debe tenerse presente que la designación de los cargos públicos por
sorteo es contraria al ideal de ser gobernado por los mejores.
27. De igual manera debe considerarse que sólo los cargos que requieren
niveles particularmente altos de cualidades profesionales o técnicas o de experiencia,
como los mandos militares o financieros, han quedado siempre excluidos de la
selección por sorteo.
28. Hoy día en numerosos países encontramos titulares como “Una moneda
de 20 céntimos da una Alcaldía al PP” o “El azar elige dos alcaldes” (España); “Dos
comunas podrían decidir con una moneda al aire quién será su alcalde” o “Servicio
Electoral sorteó el orden de aparición de los candidatos en el voto” (Chile);
“Concluye sorteo para integrar Corte Nacional de Justicia” (Ecuador); “Una moneda
decidirá el nombre del nuevo alcalde de un municipio colombiano (Colombia);
“Corte Departamental sorteó 21090 jurados electorales” (Bolivia).
29. Esta idea se ve reflejada en las legislaciones que señalan que ante
elecciones que terminan en empate de votos por los candidatos contendientes, debe
realizarse un nuevo escrutinio. Si los resultados se mantienen en empate, en dicho
caso el ganador se decide por sorteo. Ello no implica necesariamente que se decide
echando una moneda, sino que pueden emplearse otras fórmulas que impliquen el
principio de suerte, azar, lotería o sorteo.
30. En México muchas decisiones se adoptan por sorteo. Por ejemplo, la
selección de delegados a asambleas partidistas; la selección de los conscriptos que no
realizarán el servicio militar encuadrados en unidades castrenses; la selección de los
ciudadanos que integrarán las mesas directivas de casilla en elecciones federales o
locales; el orden de integración de órganos de gobierno, la selección de los viajeros
que serán revisados en las aduanas nacionales (los llamados semáforos fiscales), por
citar algunos.
Tercer principio: la mayoría
31. El principio de mayoría, junto con el de proporcionalidad, son en la
actualidad los principales para el diseño de los sistemas electorales.
32. El rasgo distintivo de los sistemas de mayoría es que normalmente
utilizan distritos unipersonales o uninominales. En un sistema de mayoría simple (en
ocasiones conocido como sistema de mayoría relativa en distritos uninominales) el
ganador es el candidato que haya obtenido la mayor cantidad de votos, aunque esto
no necesariamente signifique que obtenga la mayoría absoluta de los votos.
33. Cuando el sistema electoral basado en un principio de mayoría se utiliza
en distritos pluripersonales o plurinonominales se convierte en un sistema de voto en
bloque. Los electores tienen tantos votos como escaños a elegir y éstos les
corresponden a aquellos candidatos que obtienen los más altos índices de votación
independientemente del porcentaje que representen. Cuando los electores votan por
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 257
listas partidistas y no por candidatos individuales, este sistema se convierte en uno de
voto en bloque partidista (VBP). Los sistemas mayoritarios, como el voto alternativo
en Australia y la doble ronda, tratan de asegurar que el candidato ganador obtenga
una mayoría absoluta (más de 50%). En esencia, estos sistemas hacen uso de las
segundas preferencias de los electores para producir un ganador por mayoría absoluta
si ninguno de ellos obtiene esa mayoría en la votación inicial, es decir, en la de
primeras preferencias.
34. Los sistemas electorales basados en el principio de mayoría son
principalmente: a) Mayoría simple; b) Doble ronda; c) Voto alternativo; d) Voto en
bloque y, e) Voto en bloque por partido.
35. Se denomina mayoría simple o mayoría ordinaria al sistema de
votación mediante el cual se requiere, para aprobar una decisión, más votos a favor
de los que son en contra. Es decir, se elige la opción que obtenga más votos que las
demás. En la mayoría relativa el ganador es la alternativa con mayor número de
votos, sin necesidad de alcanzar una mayoría u otra cuota cualquiera. La mayoría
absoluta es, matemáticamente, una mayoría con más de la mitad de los votos. Sin
embargo, a veces se entiende como la mitad más uno de los votos. Una mayoría
cualificada o mayoría especial es un sistema de votación mediante el cual se
requieren más votos o más requisitos que en una mayoría absoluta para aprobar una
decisión, es decir se encuentra entre la mayoría absoluta y la unanimidad.
Cuarto principio: la proporcionalidad
36. El sustento lógico de todos los sistemas de representación proporcional
es reducir deliberadamente la disparidad que pueda existir entre el porcentaje de la
votación que le corresponde a un partido político y su porcentaje de escaños en el
parlamento: así, si un partido grande obtiene 40% de los votos, debe obtener
alrededor de 40% de los escaños, y si un partido pequeño obtiene 10% de la votación,
debe obtener 10% de los escaños legislativos.
37. Con frecuencia se considera que la mejor forma de lograr la
proporcionalidad es mediante el empleo de listas de partido, donde los partidos
políticos presentan a los electores listas de candidatos sobre una base nacional o
regional, aunque el voto preferencial puede funcionar igualmente bien: el sistema de
voto único transferible (VUT), en donde los electores ordenan a los candidatos en
distritos plurinominales, es otro sistema proporcional bien establecido.
38. Ya en 1693, William Penn concibió un plan de paz para Europa
mediante la formación de una Dieta (Estados o Parlamentos) en la cual cada soberano
estaba representado en proporción a su “valor” (el cual se calculaba no sólo en
términos de población, sino también de riqueza y fuerza militar). Según la idea de
Penn se organizaron hasta 15 unidades con un total de 90 votos distribuidos en una
escala con valores ponderados de 12 a 1. En estas unidades se incluían el imperio
germánico, Francia, Rusia, España, Turquía y hasta los más pequeños cantones
suizos y ducados germánicos.
39. Más tarde, Mirabeau, en su Discurso al Tribunal Nacional señaló que
“los Estados Generales son [deben ser] a la nación lo que el plano es a su
258 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
conformación física; en todas sus pares, y en la totalidad, la copia debería guardar
siempre las mismas proporciones que el original”.
40. Otro ejemplo de este principio se tiene en la Liga Licia, formada en Asia
Menor desde 168 aC. hasta alrededor de 50 dC. Esta liga agrupó a 23 ciudades que
estaban representadas en el Consejo de Gobierno con uno, dos o tres votos cada una,
según su tamaño. Igual ocurrió con la Liga Anfictiónica, organizada en torno a
Delfos para asuntos religiosos y de mutua defensa con 12 tribus helénicas, incluidas
Atenas y Esparta. Los representantes de todas las unidades se reunían dos veces al
año para votar sobre decisiones que serían ejecutadas por el Senado. Aunque durante
la mayor parte de su existencia funcionó con un número igual de votos por unidad,
durante un corto periodo, de 31 aC a 14 dC, la Liga Anfictiónica estuvo organizada
con una distribución de votos más proporcional: tres ciudades tenían seis votos cada
una, otras tres ciudades tenían dos votos cada una, y otras seis ciudades o grupos de
pequeñas tribus, tenían un voto cada uno (el cual era emitido por uno de sus
componentes por turnos).
Concepto y definición de sistema electoral
41. Revisados los principios que animan los sistemas electorales, conviene
definir el concepto de sistema electoral. Como se avanzó antes, los sistemas
electorales son el conjunto de medios a través de los cuales la voluntad de los
ciudadanos se transforma en órganos de gobierno o de representación política. En su
sentido restringido -y científicamente estricto-, se refiere al principio de
representación, que subyace al procedimiento técnico de la elección, y al
procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan su voluntad política
en votos que a su vez se convierten en escaños o poder público.
42. Ángel J. Sánchez Navarro sostiene que el concepto de sistema electoral
sirve para designar al conjunto de decisiones políticas centrales que todo legislador
debe adoptar a la hora de redactar una ley electoral, y que se concretan jurídicamente
en la adopción de un mecanismo técnico que permite traducir la fuerza electoral
(número de votos) obtenida por cada sujeto en unas elecciones, en fuerza
parlamentaria (número de escaños).
43. Hay consenso en considerar que los sistemas electorales son importantes
porque tienen efectos sobre a) El comportamiento electoral de los ciudadanos; b) Los
resultados finales de las elecciones; c) La conformación del sistema de partidos, y d)
La estabilidad política de un país.
44. Cierro estos breves apuntes sobre los sistemas electorales con las ideas
de Dieter Nohlen. Este estudioso señala que los sistemas electorales tienen incidencia
en diferentes problemas o fenómenos: a) Polarización ideológica y política, tanto del
electorado como de los partidos políticos; b) La estructuración interna de los partidos
políticos y la relación de éstos con el electorado; c) La representación de diferentes
sectores de la sociedad; d) El tipo de competencia política; e) Las formas de
participación política y su traducción en el comportamiento electoral (voto
racional/útil y votación táctica); f) Las características de las campañas electorales; g)
La capacidad del sistema político de generar el bienestar de su población; y h)
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 259
Legitimidad del sistema político en la percepción de los ciudadanos. Resulta
trascendente ocuparse del análisis de tales implicaciones.
El sistema electoral federal mexicano
45. En nuestro país, en el ámbito federal, existen al menos tres sistemas
electorales, según se trate del órgano que habrá de integrarse por elección popular.
Tanto la CPEUM como el ordenamiento electoral Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (COFIPE) regulan tales sistemas.
46. Tratándose del titular del Poder Ejecutivo, Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, el principio que anima el sistema electoral correspondiente es el
de mayoría. En términos constitucionales (a. 81) y legales (COFIPE a. 9), el sistema
electoral es de mayoría relativa por voto directo de los ciudadanos mexicanos. En el
último proceso electoral el escaso margen de diferencia ha sido motivo, a mi parecer,
para pensar en modificar el sistema de mayoría simple a uno de doble ronda, que
otorgue mayor legitimidad al ganador.
47. Tratándose del Poder Legislativo, según se trate de la Cámara de
Senadores o de la de Diputados, se tienen sistemas electorales diferenciados de
naturaleza mixta, que combinan distintos principios para integrar tales cuerpos
colegiados.
48. La Cámara de Diputados se integra por 500 diputados, de los cuales 300
son electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema
de distritos electorales uninominales, y 200 diputados electos por el principio de
representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales votadas en las
cinco circunscripciones en que se divide el país (COFIPE, a. 11.1). Este sistema
electoral mixto, con escasas variaciones (especialmente en lo relativo a las listas
votadas) es seguido en la mayor parte de las entidades federativas para integrar su
Congreso local de una sola cámara.
49. La Cámara de Senadores está integrada por 128 senadores. Para su
integración el sistema electoral utilizado es más complejo que tratándose de la
Cámara de Diputados. 64 senadores son electos por el principio de votación
mayoritaria relativa. 32 senadores son asignados por el principio de primera minoría
dentro de los distritos uninominales (que se corresponden con el territorio de cada
entidad federativa). Por último, 32 senadores serán elegidos por el principio de
representación proporcional de una lista votada en una sola circunscripción
plurinominal nacional.
50. La fórmula utilizada para la asignación de diputados y senadores por el
principio de representación proporcional, es de proporcionalidad pura, integrada por
dos elementos: cociente natural y resto mayor.
Sobre las autoridades municipales en México (a 490 años del
cabildo de la Villa Rica de la Vera Cruz)*
SUMARIO: I. El Ayuntamiento. II. El cabildo. III. El
presidente municipal. IV. Los regidores. V. Los síndicos. VI.
Autoridades auxiliares. VII. La integración del Ayuntamiento en Guerrero. VIII. Fuentes recomendadas.
En abril de 2009 se cumplen 490 años de la fundación del primer cabildo
mexicano. En efecto, los libros de historia patria consignan que el 22 de abril de
1519, viernes santo de aquel año, Hernán Cortés integró el primer cabildo
mexicano, al que se le puso por nombre el de la Villa Rica de la Vera Cruz.
Casi cinco siglos de la institución municipal son un buen marco para
referirnos a ella. A pesar de la trascendencia que ha demostrado tiene,
especialmente en la última década, los estudios sobre el municipio no han sido
tan abundantes como se esperaría, máxime si se considera la labor interpretativa
que ha tenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación o, en temas más
específicos, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Nación.
Este ensayo aborda la temática de las autoridades municipales en nuestro
país. Lo hace de manera superficial, pues lo que pretendemos con este ensayo es
evidenciar al lector la forma cómo está organizada la institución municipal en el
ámbito administrativo constitucional, especialmente a partir de las ideas del
ayuntamiento y sus integrantes. Cabe mencionar que dejamos fuera, por esta
ocasión, el análisis del régimen alternativo, basado en el derecho consuetudinario
o de usos y costumbres, de amplia trascendencia conforme con las novedosas
reformas en materia electoral.
Iniciaremos con la figura del ayuntamiento y las referencias al cabildo
(con el fin de distinguir el tratamiento que han recibido ambos conceptos), para
continuar con las autoridades que componen dicha figura.
* Publicado en coautoría con Héctor Rivera Estrada, en Lex. Difusión y análisis, México, DF, no.166, abril de 2009.
262 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
I. EL AYUNTAMIENTO
La palabra Ayuntamiento tiene como raíz la idea de juntar, de unir o ser
unión de dos o más individuos para formar un grupo. Como lo señala Reynaldo
Robles en su libro El municipio, el ayuntamiento es una corporación pública que
se integra por un alcalde o presidente municipal y varios concejiles con el objeto
de que administren los intereses del municipio.
En México, tanto la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM) en su artículo 115, como las constituciones locales y sus
leyes municipales, establecen que el gobierno del Municipio estará a cargo de un
Ayuntamiento. De ahí que sea un problema común de los tratadistas nacionales
el definir dicho concepto. Carlos Quintana Roldán en su libro Derecho Municipal, define al ayuntamiento como el órgano colegiado y deliberante, de
elección popular directa, encargado del gobierno y la administración del
Municipio, integrado por un presidente, uno o más síndicos y el número de
regidores que establezcan las leyes respectivas del Estado.
Altamira y Crevea, en su Diccionario castellano de palabras jurídicas y
técnicas tomadas de la legislación indiana, señalaba respecto de los
ayuntamientos:
Esta palabra fue usada por las leyes indianas en los dos sentidos
principales que tiene en nuestro idioma: el que equivale a
consejo (corporación municipal) y el de junta, de cualquier
especie que sea; y en este último caso, no sólo según la acepción
1 de esta palabra, que es la única que admite el Diccionario
como sinónima de ayuntamiento, sino también en la 2 (“cada
una de las conferencias o sesiones que celebran” las juntas) y en
la 5: “conjunto de los individuos nombrados para dirigir los
asuntos de una colectividad” y, mejor dicho aún en el orden
jurídico, la entidad directora que constituyen esos individuos.
Todavía se advierte en las leyes indianas otra significación que
excede los conceptos ya dichos, puesto que incorpora al
“conjunto de individuos nombrados” para formar ayuntamiento,
otras personas. Claro ejemplo de esta acepción lo da la ley 15,
título 46 del libro IX, en su primera parte: “Porque además de
los Consultores de cada Consulado, es bien que haya otras
personas de la Universidad que ayuden al Prior y Cónsules a
concertar las partes unas con otra, y se hallen en los
ayuntamientos de cosas que convengan al Consulado, y hagan lo demás que se les encargare, tocante al despacho de los
negocios que se ofrecieren”. Esas otras personas eran cinco o
seis diputados elegidos por los mismos electores que intervenían
en el nombramiento del Prior y Cónsul. Los Consultores que
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 263
cita la ley 15 parecen ser los que llaman la 14 y la 16,
Consejeros y que no eran otros que los inmediatamente
anteriores Cónsul y Prior de cada Consulado.
Por su parte, Joaquín Escriche, en su Diccionario razonado de
legislación civil, penal, comercial y forense, en la edición de 1837, anotada y
adicionada por Juan Rodríguez de San Miguel, señala respecto del
Ayuntamiento:
El congreso o junta de las personas destinadas para el gobierno
económico-político de cada pueblo. Se suele llamar también
Concejo, Cabildo o Regimiento. Se compone del alcalde o
justicia y de los regidores, cuyo nombramiento se hace unas
partes por insaculación, en otras por elección de los vecinos, y
en otras por designación de la autoridad superior política de la
provincia a propuesta del ayuntamiento que procede. Es pues
temporal y no suele durar más de un año en sus funciones; pero
en algunos pueblos de mucho vecindario es perpetuo, y sus
individuos son nombrados por el supremo gobierno. El número
de los individuos de que se compone cada ayuntamiento no es el
mismo en todas partes, sino que varía según el mayor o menor
vecindario de cada pueblo.
En los pueblos donde hay corregidor, tiene este derecho de
asistir al ayuntamiento para autorizar y ejecutar los acuerdos,
pero no tiene voto sino en caso de igualdad, y entonces lo ha de
dar a favor de una u otra parte. También asiste al escribano o
secretario de ayuntamientos para redactar sus actas y extender
las resoluciones que se tomaren, como igualmente el síndico
procurador general para defender los derechos del público, y los
diputados para vigilar el manejo y administración de los
regidores o concejales. Ninguna otra persona puede asistir a las
deliberaciones de este cuerpo; y cuando se trata en él un negocio
en que tiene interés alguno de los individuos mencionados o por
sí mismo o por otra persona con quien está ligado por
parentesco o amistad, debe salirse durante la discusión y
decisión de la materia.
Pertenece al ayuntamiento: 1º. El cuidado de la abundancia y
buena calidad de los comestibles; 2º. La inspección sobre la
legitimidad de los pesos y medidas, con facultad de
enmendarlos y castigar a los contraventores; 3º. La policía de
sanidad y limpieza; 4º. El cuidado de los pósitos; 5º. La
administración de los propios y arbitrios; 6º. La distribución y
exacción de las contribuciones y rentas públicas; 7º. Y en fin,
264 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
generalmente hablando, todo lo que es relativo al gobierno
económico político del pueblo, sin que las autoridades
superiores puedan meterse en ello sino por vía de apelación y
agravio.
No pueden ser individuos de ayuntamiento los extranjeros, ni
los infames, ni los deudores del común, ni los escribanos del
juzgado o los que tengan otro empleo en el concejo si no lo
renuncian, ni los parientes hasta el cuarto grado de los que salen
o de los otros que entran, ni los que han obtenido ya la misma
plaza ú otra diferente en el mismo cuerpo si no han pasado tres
años en el primer caso y dos en el segundo.
Numerosos autores del siglo XIX reproducirían parte de este contenido,
como José H. Romero Gil en su Prontuario alfabético de legislación y práctica,
publicado en 1853.
De estas definiciones, así como de la revisión de las normativas
municipales es posible coincidir en que el Ayuntamiento es el órgano que se
encarga de conducir los diversos intereses sociales y, en términos más
programáticos, encauzar la voluntad ciudadana hacia la promoción del
desarrollo, fortaleciendo el estado de derecho que se pretende alcanzar. Por
supuesto, esta visión de carácter teórico sólo nos permite vislumbrar una de las
aristas que tiene el tema y que es el de la organización que constitucionalmente
se reconoce, como veremos.
Según lo establece la CPEUM, los estados tienen como base de su
división territorial política y administrativa al municipio, el cual se reconoce será
gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, mismo que estará
integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la
ley determine, de los cuales, los electos popularmente por elección directa, no
podrán ser reelectos para el período inmediato y, los electos por elección
indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las
funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les
dé, no podrán ser electas para el período inmediato. Todos los funcionarios
mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos
para el período inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el
carácter de suplentes sí pueden ser electos para el período inmediato como
propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
Debe mencionarse que estas disposiciones son reflejo de los tabúes que
aún no se han podido discutir en el constitucionalismo mexicano, como es el de
la reelección, en este caso, inmediata.
La integración de los ayuntamientos varía en cada estado. A efectos
ilustrativos al final nos permitimos señalar el caso del Estado de Guerrero, cuya
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 265
reforma electoral modificó la regulación relativa a la integración de los 81
ayuntamientos de dicho Estado.
II. EL CABILDO
Por cuanto hace al cabildo, encontramos que Altamira y Crevea
señalaban respecto de esta figura:
Las leyes de Indias usaron esta palabra para designar las juntas y
corporaciones de orden eclesiástico (secular y regular) y de
orden civil (ayuntamientos, cofradías y, en algunos casos,
gremios) que están debidamente determinados en el
Diccionario. Pero además extendieron el área de esa
denominación a otros casos de cuya existencia nos advierte con
toda claridad la ley 25, título 4, Libro I, que, al ordenar la
necesidad de licencia real para la fundación de Cofradías, se
refiere también a otras corporaciones de distinto nombre, a
saber: “Juntas, Colegios o Cabildos de Españoles, Indios,
Negros, Mulatos u otras personas de cualquier estado o
calidad, aunque sea para cosas y fines píos y espirituales”.
Estas últimas palabras advierten con toda claridad, que la ley no
se quiso referir exclusivamente a las cofradías religiosas (o,
como dice el Diccionario, “de devotos”) en que pensamos
siempre cuando pronunciamos esa palabra; y, por eso, añadió
los apelativos de Juntas, Colegios y Cabildos. Que este último
no se refirió a los Ayuntamientos municipales, aunque éstos se
apellidaran comúnmente en Indias, Cabildos: el concilio,
concello y concejo de los españoles Peninsulares lo demuestra, a
mi parecer, el párrafo siguiente de la ley: “y si se confirmaren o
aprobaren [las Ordenanzas y Estatutos de ellos] no se puedan
juntar, ni hacer cabildo ni Ayuntamiento, sino estando presente
alguno de nuestros Ministros Reales, que por el Virrey,
Presidente o Gobernador fuere nombrado, y el Prelado de la
casa dónde se juntaren”. Pero jamás pudieron intervenir en las
juntas municipales o cabildos de Indias los Prelados, ni las otras
autoridades reales a que alude la ley. La intervención, en ciertos
casos, del Corregidor (donde lo había) fue muy limitada y
condicionada. Luego aquí cabildo, y lo mismo Ayuntamiento,
fueron aplicaciones de sentido general y que, por ello, cubrían,
para el legislador, las reuniones y juntas deliberantes de otras
corporaciones que las mencionadas expresamente por el
Diccionario en la voz cabildo. Por lo que toca a la voz
266 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Ayuntamiento, ya prevé el caso la amplísima acepción de “Junta,
reunión”. Un ejemplo especial de cabildo que choca con los que
de ordinario mencionan las leyes, es el que ofrece la 85, título
15, Libro III, que comento en la papeleta de Cuerpo.
Por su parte Joaquín Escriche en su ya citado diccionario, señala
respecto del cabildo:
En algunos pueblos el ayuntamiento que se compone de la
justicia y regidores: y el cuerpo o comunidad de eclesiásticos
capitulares de alguna iglesia catedral o colegial.
Isidro Montiel y Duarte en su Vocabulario de jurisprudencia, de 1878,
de forma lacónica señala respecto de cabildo:
Tanto quiere decir en latín como ayuntamiento de homes que
viven en uno ordinariamente.
Agrega, eso sí, la expresión “cabildada”, a la que define como la
resolución atropellada e imprudente de algún cabildo o comunidad.
Así, la expresión cabildo resulta sinónima de ayuntamiento. Para
clarificar la idea, lo conveniente es remitirnos al contenido de la voz Cabildo en
el Diccionario Jurídico Mexicano:
I. Del latín capitulum, cuerpo de eclesiásticos capitulares de una
Iglesia. Sinónimo de ayuntamiento. Junta celebrada por el
cabildo o también sala donde se celebra el cabildo.
II. En el derecho histórico mexicano, la voz “cabildo” se refiere
fundamentalmente a una corporación o gobierno colegiado,
existiendo dos tipos de cabildos totalmente diferentes: el
eclesiástico y el secular o civil.
III. El cabildo secular, también llamado concejo, municipalidad
o ayuntamiento, tenía a su cargo el gobierno del municipio,
célula o base de la organización política desde la época colonial.
En la Nueva España había dos tipos de cabildos seculares: el de
los españoles y el de indios. El primero se refería a comunidades
predominantemente integradas por españoles (peninsulares y
criollos), lo que se conocía también como la república de los
españoles, mientras que el segundo se refería a comunidades de
indígenas o naturales, lo que formaba la república de los indios.
Aunque desde el principio de la dominación española se dispuso
respetar la organización política y social de los indígenas, en
tanto no contraviniera los principios políticos fundamentales de
los españoles, ello duró muy poco tiempo, pues los pueblos de
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 267
indios se organizaron políticamente según el modelo del
ayuntamiento castellano.
En esencia, el cabildo secular se integraba con alcaldes y
regidores, más un escribano para dar fe de lo actuado; en cuanto
a su número, de aquéllos había normalmente dos, aunque hubo
casos en que uno bastó, eran electos por éstos el primer día hábil
del año y duraban un año en el cargo; por su lado, el número de
regidores varió de entre cuatro a veinticuatro, dependiendo de la
importancia del lugar; eran nombrados por el rey o su
mandatario, con carácter perpetuo. A estos concejales se les
podía añadir el alguacil mayor, el alférez mayor y el procurador,
sin voto este último.
La elección del cabildo secular correspondió al monarca o a
quien éste diera poder para ello, p.e., el adelantado, o el virrey.
Hasta aquí puede verse como la expresión cabildo debe ser entendida
como sinónimo de ayuntamiento.
Corresponde revisar ahora las figuras de los presidentes municipales,
síndicos, regidores y otras autoridades auxiliares del ayuntamiento.
III. EL PRESIDENTE MUNICIPAL
Una de las figuras protagónicas de la institución municipal es el
presidente municipal, figura que en no pocas ocasiones termina por concentrar la
atención de la ciudadanía.
Puede afirmarse que el presidente municipal es el miembro o integrante
del ayuntamiento encargado directamente de ejecutar los acuerdos del mismo y
de realizar la administración del municipio velando por la correcta ejecución de
los programas de obras y servicios públicos.
Numerosas legislaciones locales señalan que este servidor público es el
representante político de la institución municipal y además responsable directo
de la administración. Entre sus funciones se encuentra, de manera constante, la
de velar por la correcta ejecución de las disposiciones del Ayuntamiento.
IV. LOS REGIDORES
Junto al presidente municipal, la planilla que votan los ciudadanos en las
elecciones para integrar los ayuntamientos incluyen dos figuras más: los
regidores y el síndico (que dependiendo de la normativa correspondiente puede
ser más de uno).
268 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Los regidores son los miembros del ayuntamiento encargados de vigilar
que el ejercicio de la función pública municipal se desarrolle conforme a las
disposiciones legales aplicables y en concordancia con las políticas definidas en
el ayuntamiento, velando por la correcta prestación de los servicios públicos.
No hay que olvidar que Escriche cuando se refirió a los regidores señaló
que éstos son”las personas que en cada pueblo tienen a su cargo el gobierno
económico del mismo”.
En tal sentido, las legislaciones locales reconocen que estos servidores
públicos son verdaderos representantes de la comunidad o sociedad en el
ayuntamiento. En las disposiciones de la legislación municipal se destaca su
obligación de participar en los eventos del municipio y contribuir con propuesta
al desarrollo municipal.
V. LOS SÍNDICOS
Después del presidente municipal, en el imaginario social, el servidor
público más visible es el síndico municipal. La figura del síndico puede ser
unipersonal o pluripersonal, aunque por regla general las legislaciones
municipales limitan su número a dos, considerando siempre la población que
tiene el municipio.
Se reconoce que los síndicos son los integrantes del Ayuntamiento
encargado de vigilar los aspectos financieros del mismo; de procurar los intereses
municipales y de representarlo jurídicamente; ocasionalmente realizan funciones
de agente del ministerio público en los municipios donde no exista éste.
En algunos ordenamientos son los representantes jurídicos del municipio
y responsables de vigilar la debida administración del erario público y
patrimonio municipal.
VI. AUTORIDADES AUXILIARES
En algunas entidades, existen otros cargos de elección popular que se
integran al Ayuntamiento. Si bien resulta claro que para su mejor
funcionamiento, los Ayuntamientos se organizan en su interior en comisiones
para el cumplimiento de las disposiciones y acuerdos que se tomen en el mismo,
hacia el exterior es posible encontrar mecanismos organizacionales que acuden a
figuras diversas de las de presidente, síndico y regidor. Se trata de las autoridades
auxiliares, mismas que adoptan numerosas formas en las entidades federativas.
En algunos estados, como Colima, se reconoce constitucionalmente
como autoridades auxiliares municipales a las comisarías, juntas y delegaciones.
En la correspondiente ley municipal colimense se estableció que los integrantes
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 269
de dichas autoridades serían electas mediante voto universal, libre, secreto y
directo de los ciudadanos residentes en la localidad donde se establezcan, durarán
en su encargo tres años y su elección será en los primeros sesenta días después de
la toma de posesión del H. Ayuntamiento respectivo, estableciéndose supuestos
para evitar la concurrencia de elecciones en los casos de elecciones
extraordinarias de gobernador, de diputado local o de ayuntamiento.
En Nayarit, encontramos una normativa específica para las autoridades
auxiliares municipales. Así, el reglamento para las autoridades auxiliares del
Municipio de Tepic, Nayarit, regula la organización, el funcionamiento y la
supervisión de los Delegados Regionales y de los Jueces Auxiliares. Ambas
autoridades, de conformidad con el artículo tercero de dicho Reglamento “se
constituyen en órganos de apoyo del Ayuntamiento para coadyuvar al
cumplimiento de sus fines, así como procurar el cumplimiento a los
ordenamientos legales, administrativos y reglamentarios del municipio”, y
conforme con el numeral cuarto, atendiendo a la calidad de autoridades auxiliares
del Ayuntamiento, “son por tanto una instancia descentralizada del
Ayuntamiento en su comunidad o región”.
En Oaxaca, existen autoridades municipales auxiliares, como lo son los
agentes municipales y los agentes de policía, quienes actúan en su respectiva
jurisdicción, como representantes de los ayuntamientos. La normativa municipal
en Oaxaca establece que la elección de dichas autoridades, puede hacerse
directamente por el Presidente Municipal o bien, a través de un procedimiento
para la elección de los mismos.
Del mismo modo, como mencionamos, para el eficaz desempeño de sus
funciones, los Ayuntamientos pueden auxiliarse en su interior por Comisiones y
Órganos de Colaboración. En el caso oaxaqueño, las primeras, son órganos de
consulta no operativos y son responsables de estudiar, examinar y proponer al
Ayuntamiento las normas tendientes a mejorar la administración pública
municipal, así como vigilar la ejecución de las disposiciones y acuerdo del
Ayuntamiento y la prestación de los servicios públicos y; los segundos, son
órganos de información, consulta, promoción y gestión social.
VII. LA INTEGRACIÓN DEL AYUNTAMIENTO EN GUERRERO
Derivado de la reforma electoral de noviembre de 2007, en los meses
siguientes en el Estado de Guerrero se modificó la normativa constitucional y
legal electoral. En el ámbito municipal también hubo repercusiones, puesto que
se modificó el número de integrantes de los cabildos, por considerar que la
anterior regulación implicaba un desequilibrio en la conformación de los cuerpos
edilicios atendiendo al factor poblacional de integración de los Ayuntamientos.
270 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
Al mismo tiempo la reforma incorporó la distinción entre regidores por
el principio de mayoría y de representación proporcional, lo cual se consideró
permitirá una vinculación más directa entre la ciudadanía y los representantes
populares, y representación de las opciones políticas contendientes.
En el siguiente cuadro se advierten las nuevas integraciones que entrarán
en vigor hasta 2012:
Población
municipal
Presidentes
municipales
Síndicos
procuradores
Regidores
de mayoría
Regidores de
representación
proporcional
Menos de 25,000 1 1 3 3
25,000 – 74,999 1 1 4 4
75,000 – 114,999 1 1 5 5
115,000 – 299,999 1 2 6 6
Más de 300,000 1 2 10 10
Este nuevo sistema de organización municipal se pondrá en marcha a
partir del ejercicio constitucional de 2012, a efecto de permitir al órgano electoral
definir las demarcaciones territoriales por el principio de mayoría relativa basado
en el principio poblacional.
Por cuanto hace a la distribución de regidurías por el principio de
representación proporcional, ésta se realiza conforme a la fórmula integrada por
porcentaje de asignación, cociente natural y resto mayor, lo que se ajusta al
principio de representación proporcional en materia electoral.
Esta nueva forma de organizar al municipio será, seguramente, objeto de
una detenida atención, una vez que se ponga en marcha, y permite apreciar cómo
la institución municipal sigue siendo dinámica, especialmente en el ámbito
electoral que ha tenido tanta trascendencia en los últimos años.
VIII. LA IMPORTANCIA DEL CONOCIMIENTO DE LAS AUTORIDADES
MUNICIPALES
Ocuparnos de las autoridades municipales resulta relevante si atendemos
al hecho de que la discusión sobre el municipio se ha reactivado en fechas
recientes, así sea en forma limitada, mediante la impugnación de procesos
relacionados con la elección de los integrantes de los Ayuntamientos.
La jurisprudencia que se ha dictado en el ámbito federal, tanto en la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y tribunales colegiados como en el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dan cuenta de la
relevancia que tiene conocer los pormenores relativos a los requisitos para
REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 271
ocupar el cargo, la integración del ayuntamiento, la competencia de cada uno de
los integrantes del ayuntamiento, por citar algunos casos.
Prueba de ello son, entre otros los siguientes criterios que en los últimos
años ha adoptado el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación:
AYUNTAMIENTOS. EN SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO
DESIGNAR EL TOTAL DE REGIDORES PREVISTO EN LA
CONSTITUCIÓN LOCAL (Legislación de Guerrero). [tesis S3ELJ 05/2000]
REELECCIÓN EN LOS AYUNTAMIENTOS. NO SE ACTUALIZA
RESPECTO DE CARGOS QUE LEGALMENTE NO DEBAN SURGIR DE
ELECCIONES POPULARES. [tesis S3ELJ 21/2003]
REGIDOR DE AYUNTAMIENTO. SU DIFERENCIA CON LOS
REQUISITOS PARA SER DIPUTADO O GOBERNADOR (Legislación de
Sinaloa). [tesis S3ELJ 07/98]
REGIDORES POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN
PROPORCIONAL. LOS PARTIDOS QUE OCUPEN EL PRIMERO Y
SEGUNDO LUGARES, NO PARTICIPAN EN LA SIGUIENTE ETAPA DE
ASIGNACIÓN (Legislación de Guerrero). [S3ELJ 47/2002]
REGIDORES POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN
PROPORCIONAL. NO NECESARIAMENTE DEBEN ASIGNARSE EN SU
TOTALIDAD (Legislación de Guerrero). [S3ELJ 48/2002]
REGIDURÍAS POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN
PROPORCIONAL. SU ASIGNACIÓN INICIA CON LA FÓRMULA QUE
ENCABEZA LA LISTA Y EN ORDEN DE DE PRELACIÓN (Legislación de
Veracruz-Llave). [S3ELJ 13/2005]
AGENTES MUNICIPALES. CUANDO SURGEN DE PROCESOS
COMICIALES, SU ELECCIÓN ES IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO
PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO. [Jurisprudencia 1/2008]
COMUNIDADES INDÍGENAS. LA AUTORIDAD ELECTORAL
DEBE PROVEER LO NECESARIO PARA LLEVAR A CABO LAS
ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES (Legislación de Oaxaca).
[Jurisprudencia 15/2008]
Estamos convencidos de que la bibliografía sobre el derecho municipal
mexicano se debe enriquecer con el estudio teórico y práctico de la institución
municipal. El estudio de estos criterios jurisprudenciales, derivados del control
de constitucionalidad y legalidad que realizan los órganos del Poder Judicial de
la Federación, sería enriquecedor.
272 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO
VIII. FUENTES RECOMENDADAS
Gobierno y Administración Municipal en México, México, Centro Nacional de
Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 1993.
González Oropeza, Manuel y David Cienfuegos Salgado, coords., El municipio
en México, México, Universidad Autónoma de Coahuila, Editora Laguna, 2006.
López Chavarria, José Luis, Las elecciones municipales en México, México,
UNAM, 1994.
Robles Martínez, Reynaldo. El Municipio, México, Porrúa, 1998.
Justiciabilidad electoral en México
Reflexiones, retrospectivas y retos
Nota preliminar
5
Presentación 9
A propósito de la justiciabilidad de las cuestiones políticas
de los estados mexicanos
11
Iniciativa ciudadana, ciudadanía y construcción de
ciudadanía
25
El juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano
45
Los derechos políticos de los pueblos indígenas, ante la
justicia electoral en México
121
El concepto “breve término” en materia electoral. A
propósito de la sentencia SUP-RAP-116/2007 del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación
159
El Per Saltum en el derecho procesal electoral federal 167
La elección presidencial en la historia constitucional
mexicana
199
La elección presidencial y los delitos electorales. Una
reflexión en perspectiva probatoria
237
Principios básicos de los sistemas electorales
251
Sobre las autoridades municipales en México (a 490 años del
cabildo de la Villa Rica de la Vera Cruz)
261
Esta obra se acabó de componer, imprimir y
encuadernar en
marzo de 2013 en
Digitex Impresores Profesionales
Leona Vicario No. 8 Col. Centro; Xalapa,
Veracruz, México
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