Evaluación Externa 2008-2009
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
Informe final
Autores
Rodolfo García del Castillo
Raúl Coronilla Cruz
Claudia Mir Cervantes
Mayo, 2009
“El análisis y las opiniones y recomendaciones que se presentan en este informe son responsabilidad de los investigadores y no
necesariamente coinciden con las de la institución”
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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Contenido
Siglas .................................................................................................................................................. 5
Resumen ejecutivo ........................................................................................................................... 6
1. Introducción ................................................................................................................................. 17
Capítulo 2. Descripción del programa y de sus principales resultados ................................. 19
2.1 Descripción del Programa .................................................................................................. 19
2.2 Principales resultados del Programa ................................................................................ 22
2.2.1 Impactos y principales resultados del Programa ..................................................... 23
2.2.2 Resultados en materia operativa ............................................................................... 24
Capítulo 3. Metodología ................................................................................................................ 30
3.1 Diseño de la estrategia del trabajo de campo ................................................................. 30
3.2 Recolección de Información ............................................................................................... 37
3.2.1 Investigación a Nivel Federal ...................................................................................... 37
3.2.1.1 Entrevistas .................................................................................................................. 37
3.2.1.2 Encuesta ..................................................................................................................... 38
3.2.2 Investigación a Nivel Estatal ....................................................................................... 39
3.2.2.1 Selección de Estados ............................................................................................... 39
3.2.2.2 Estructura de las visitas ........................................................................................... 43
3.2.2.3 Actores entrevistados ............................................................................................... 45
3.3 Análisis de la información ................................................................................................... 49
Capítulo 4. Resultados .................................................................................................................. 51
4.1 Descripción de la operación del Programa................................................................. 51
4.2 Descripción empírica de procesos del Programa ...................................................... 58
4.2.1 Planeación ..................................................................................................................... 60
4.2.1.1. Emisión de los documentos normativos ............................................................... 60
4.2.1.2. Asignación de presupuesto .................................................................................... 61
4.2.1.3. Firmas de Convenios de Ejecución ....................................................................... 62
4.2.2 Difusión .......................................................................................................................... 63
4.2.3 Recepción de solicitudes ............................................................................................. 63
4.2.4 Selección de beneficiarios .......................................................................................... 64
4.2.5 Producción o compra de apoyos ................................................................................ 65
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4.2.6 Distribución y entrega de apoyos ............................................................................... 66
4.2.7 Seguimiento ................................................................................................................... 66
4.3 Análisis comparativo de procesos ............................................................................... 69
4.3.1 Planeación ..................................................................................................................... 69
4.3.2 Difusión .......................................................................................................................... 74
4.3.3 Solicitud de apoyos ...................................................................................................... 79
4.3.4 Selección de beneficiarios .......................................................................................... 86
4.3.5 Producción o compra de apoyos ................................................................................ 92
4.3.6 Distribución y entrega de apoyos ............................................................................... 95
4.3.7 Seguimiento a la utilización de apoyos ..................................................................... 99
4.3.8 Temas transversales .................................................................................................. 102
4.4 Hallazgos generales de la operación del Programa ............................................... 106
4.4.1 Problemas identificados ...................................................................................... 106
4.4.2 Buenas Prácticas .................................................................................................. 109
4.4.3 Áreas de oportunidad para la mejora de la normatividad .............................. 110
4.4.4 Valoración final de los procesos operativos ..................................................... 111
5. Conclusiones y recomendaciones ......................................................................................... 115
5.1 Conclusiones ...................................................................................................................... 115
5.2 Recomendaciones ............................................................................................................. 119
Anexo 1. Resumen de Indicadores y Matriz de Fortalezas y Debilidades .......................... 132
Anexo 2. Instrumentos de recolección de información ........................................................... 142
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Cuadros
Cuadro 1. Tipos de apoyo y distribución de los montos y porcentajes de apoyo por fuente de financiamiento ......................................................................................................... 21
Cuadro 2. Evaluaciones Externas del Programa “Tu Casa .............................................. 23 Cuadro 3. Entrevistas realizadas en el ámbito federal ..................................................... 38 Cuadro 4. Bonos y presupuesto ejercido Estado de México en el ejercicio 2008 ............. 41 Cuadro 5. Bonos y presupuesto ejercido estado de Sonora en el ejercicio 2008 ............. 42 Cuadro 6. Bonos y presupuesto ejercido estado de Michoacán en el ejercicio 2008 ....... 42 Cuadro 7. Bonos y presupuesto ejercido estado de Chiapas en el ejercicio 2008 ............ 43 Cuadro 8. Duración del trabajo de campo por estado ...................................................... 44 Cuadro 9. Fechas de realización de trabajo ..................................................................... 45 Cuadro 10. Entrevistas a beneficiarios realizadas en los estados .................................... 48 Cuadro 11. Comparación entre el funcionamiento normativo y empírico del Programa (I) 59 Cuadro 11a. Comparación entre el funcionamiento normativo y empírico del Programa (II)
..................................................................................................................................... 60 Cuadro 12. Procesos del Programa por ámbito de acción institucional ............................ 67 Cuadro 13. Características de la planeación por estado .................................................. 73 Cuadro 14. Características de la difusión por estado ....................................................... 78 Cuadro 15. Características del proceso de solicitud de apoyo por estado ....................... 84 Cuadro 16. Características del proceso de Selección de beneficiarios por estado ........... 91 Cuadro 17. Características del proceso de producción o compra de apoyos por estado . 95 Cuadro 18. Características del proceso de distribución y entrega de apoyos por estado . 99 Cuadro 19. Características del proceso de Seguimiento a la Utilización de Apoyos ...... 101 Cuadro 20. Principales problemas del Programa “Tu Casa” .......................................... 107 Cuadro 21. Valoración final de los atributos de los principales procesos del Programa “Tu
Casa” ......................................................................................................................... 112 Cuadro 22. Valoración final de los atributos de los principales procesos del Programa “Tu
Casa” por estado ........................................................................................................ 113 Cuadro 23. Recomendaciones por tipo de responsable y nivel de prioridad .................. 125
Figuras
Figura 1. Distribución de Presupuesto y Bonos por Entidad Federativa ........................... 40 Figura 2. Flujograma de los procesos del programa “Tu Casa”* ...................................... 57 Figura 3. Proceso de elección de beneficiarios en dos Instancias Ejecutoras de Sonora . 82 Figura 4. Proceso de elección de beneficiarios en el municipio de Jiquipilas, Chiapas .... 83 Figura 5. Fases para acceder a la entrega de apoyos ..................................................... 96
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Siglas
Bansefi Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros
CFS Certificado de Subsidio Federal
CIS
Cédula de Información Socioeconómica
Cofemer Comisión Federal de Mejora Regulatoria
Conavi Consejo Nacional de Vivienda
Conafovi Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la política de Desarrollo Social
CURP
Clave Única de Registro de Población
Fonhapo Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares
IA Instancia Auxiliar, Delegación estatal de Sedesol
IE
Instancia Ejecutora
MO Manual de operación del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda, “Tu Casa” 2007
MI Matriz de Indicadores del Programa “Tu Casa”
PND Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Programa Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, “Tu Casa”
PTA Plan de Trabajo Anual
PTC Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, “Tu Casa”
PIT Programa Institucional de Trabajo ROP Reglas de operación del programa “Tu Casa” 2008
Sedesol Secretaría de Desarrollo Social
SIDI Sistema Integral de Información
TR Términos de Referencia de la Evaluación
“Tu Casa”
Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
UBV Unidad Básica de Vivienda
VivAh Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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Resumen ejecutivo
En el presente informe se exponen los resultados de la Evaluación de Programa de
Ahorro y Subsidio para la Vivienda, “Tu Casa” (PTC), teniendo como principal referente el
ejercicio 2008. La evaluación forma parte de la prueba piloto de la metodología de
evaluación de procesos diseñada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (Coneval) y se ha desarrollado acorde a los Términos de Referencia
formulados por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).
En ese marco, el objetivo principal de la evaluación consiste en realizar un análisis
sistemático de la operación del Programa “Tu Casa”, a cargo del Fondo Nacional de
Habitaciones Populares (Fonhapo), con la finalidad de conocer las características de sus
procesos, examinar sus ventajas y especificar la problemática a la que se enfrenta. Para
cumplir con este informe, Sedesol estableció un convenio con la Universidad Autónoma
Metropolitana (UAM), quien es responsable de lo expuesto en este documento.
Metodología de la evaluación
La presente evaluación contempló el análisis de información de gabinete y la realización
de trabajo de campo en cuatro estados del país: Chiapas, Estado de México, Michoacán y
Sonora. Para obtener información cualitativa se diseñaron guías de entrevista, adaptadas
de los modelos diseñados por Coneval, que se aplicaron a los diferentes actores
encargados de la implementación del Programa en los tres niveles de gobierno. La
finalidad fue conocer el funcionamiento real del Programa en los distintos ámbitos y
enriquecer el análisis con la experiencia de los entrevistados. Para ello, se contemplaron
un conjunto de procesos relevantes de acuerdo con la propuesta de Coneval: i)
Planeación; ii) Difusión; iii) Solicitud de apoyo; iv) Selección de los beneficiarios; v)
Producción o compra de apoyos; vi) Distribución de apoyos; vii) Entrega de apoyos y viii)
Seguimiento a beneficiarios posterior a la entrega de apoyos. Adicionalmente, se platicó
con beneficiarios, con el fin de captar sus opiniones y conocimientos en torno al
funcionamiento del Programa.
Para la selección de las cuatro entidades federativas se contó con información
proporcionada por Fonhapo, considerando los siguientes criterios: i). Variabilidad en el
desempeño del Programa; ii) Diversidad de esquemas normativos y formas de gestión; iii).
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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Modalidades de apoyo del Programa; y iv). Nivel de actividad dentro del presupuesto
(número de bonos asignados y subsidio federal ejercido durante el año de 2008).
En el desarrollo de las visitas a los estados se contó con el respaldo logístico de Fonhapo
y Sedesol para identificar actores clave en cada unidad administrativa e integrar una
agenda viable de reuniones con los mismos. La información recabada se analizó
empleando categorías y enfoques teóricos de gestión pública, análisis organizacional y
política pública. Así se comprendió el entorno institucional del PTC y la forma específica
en que se estructura y opera a nivel central y en los diferentes estados visitados.
Descripción del Programa y de sus principales resultados
El PTC es un programa federal de cobertura nacional que opera desde el año 2003 y
tiene como antecedente el “Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva”
(VivAh) que inició operaciones en 1998. El principio básico del PTC es la
corresponsabilidad de distintos actores (federales, estatales, municipales y beneficiarios,
así como aportaciones del Organizaciones de la Sociedad Civil legalmente constituidas),
para lograr inversiones en el área de vivienda más racionales y de mayor impacto, en
zonas tanto urbanas como rurales, con dos tipos de apoyo: Unidad Básica de Vivienda
(UBV) y Ampliación o Mejoramiento. Así, el objetivo general del Programa es mejorar las
condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial 1 mediante el
otorgamiento de un subsidio federal, para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda.
Desde el año 2002, el Programa y su antecesor inmediato (VivAh) son objeto de
evaluaciones externas. Dichas evaluaciones establecieron entre sus propósitos
determinar en qué medida se cubrieron los objetivos propuestos a través de la medición
de sus impactos, así como el monitoreo de los principales procesos y la forma de
operación del Programa, detectando problemas y formulando opciones de solución.
De acuerdo con la información que arrojan estas evaluaciones, el Programa ha entregado
un total de 864,389 acciones de vivienda por lo que es de esperarse el logro de ciertos
impactos en la población beneficiada. De esta forma, la Evaluación de Impactos 2005
(que abarcó el periodo 2003-2005) mostró, a través de la encuesta de satisfacción de
beneficiarios, que la vertiente de ampliación y mejoramiento tiene impactos positivos en la
calidad de vida de la población. Por otro lado, no se encontraron impactos en variables
1 La pobreza patrimonial se refiere a personas con ingresos menores a los necesarios para cubrir las necesidades básicas de vestido, calzado, vivienda y transporte público.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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importantes como salud, asistencia a la escuela, oferta laboral y patrones migratorios.
Asimismo, en la encuesta de satisfacción de beneficiarios 2006 (incluida en la Evaluación
Externa del mismo año) se encuentra que los habitantes de las viviendas las califican
como útiles para cambiar su vida y progresar socialmente con 8.88 en una escala de 10
puntos.
Respecto al diseño e implementación del Programa, los resultados indican que ha
mejorado a lo largo del tiempo y que muchos de los problemas encontrados en las
evaluaciones iniciales se subsanaron en los siguientes ejercicios. Existe evidencia de que
los responsables del Programa han tomado en cuenta los hallazgos de las evaluaciones
externas para modificar reglas de operación y ajustar los procesos operativos buscando
su mejora continua. A pesar de ello, persisten áreas de oportunidad en materia de
planeación, focalización, calidad y en la entrega oportuna de las acciones de vivienda. A
continuación se exponen los principales hallazgos de la presente evaluación.
Hallazgos de la evaluación
Planeación
Los procesos de planeación del PTC se orientan principalmente al cumplimiento de las
metas operativas anuales, pero su influencia es limitada en la orientación estratégica del
Programa. A nivel central, el principal instrumento de planeación es el Plan Institucional
de Trabajo (PIT), pero éste no constituye una guía general del Programa ni brinda una
base común de aplicación de recursos para los diferentes actores en los estados. La
ausencia de un diagnóstico en el marco del Programa acerca de la problemática de
vivienda y las características socio-económicas de su población objetivo, acentúan las
limitaciones de los procesos de planeación. Sin embargo, este último estudio se está
implementando en la actualidad por lo que es previsible que pronto se cuente con
información muy importante para el desarrollo de esfuerzos en este tema.
Para las Instancias Ejecutoras, el principal instrumento de planeación es el Programa de
Trabajo Anual (PTA), en el cual se enlistan los apoyos económicos y las acciones
específicas a realizar en cada ejercicio. Empero, para la mayoría de las Instancias
Ejecutoras, el PTA es más un trámite normativo que un instrumento para delinear
prioridades y líneas de acción por región o localidad. En este sentido, los criterios
principales para dirigir la operación del Programa son la experiencia histórica y la
disponibilidad financiera en cada ciclo operativo. Las múltiples versiones del PTA que se
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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generan en el mismo ejercicio, diluyen el impacto de este instrumento como orientador de
la actividad de la Instancia Ejecutora y su versión final expresa principalmente el resultado
de los acuerdos logrados o las eventualidades en la operación.
Por otro lado, la Matriz de Indicadores desarrollada por Fonhapo no ha permeado en las
estructuras operativas de los tres niveles de gobierno, por lo cual a la fecha, tiene un
impacto reducido en los procesos de planeación y operación del Programa.
Difusión
El proceso de difusión es limitado en los tres órdenes de gobierno participantes en el
PTC. La actividad principal –conforme a la norma- se observa en el nivel federal a través
de Fonhapo, organismo que cuenta con un área encargada de estructurar las acciones de
comunicación del Programa. En los estados y municipios se identifican esfuerzos
limitados en la difusión de “Tu Casa”. Asimismo, existen algunas barreras para que éstos
alcancen su máximo potencial, ya que no se observan esfuerzos complementarios de
difusión a nivel nacional con las pocas acciones de estados y municipios. Además, el
personal de las delegaciones de Sedesol y del gobierno estatal no siempre distribuye los
materiales de difusión producidos por Fonhapo con la eficacia requerida. Finalmente, y
más importante, los mismos funcionarios de Fonhapo reconocen que los mensajes no son
del todo adecuados a las características y requerimientos de la población objetivo de “Tu
Casa”, especialmente para los segmentos de más bajos recursos.
Es importante señalar que el proceso de difusión requiere una mejor coordinación entre
las estructuras operativas del Programa. Al interior de Fonhapo, esta coordinación es
necesaria entre las áreas de comunicación social, la de planeación y la de operaciones.
Con los estados, es conveniente mejorar la coordinación en materia de difusión entre el
área de comunicación social de Fonhapo, con las distintas Instancias Ejecutoras y con las
Instancias Auxiliares del país. Además, se requiere sensibilizar a los responsables de “Tu
Casa” sobre el hecho de que una mayor difusión favorecerá que la población con
menores recursos y poca información puedan acceder al Programa.
Solicitud de apoyos
En este proceso se advierte que no existen periodos específicos de recolección de
información por parte de las IE. Con ello mantiene una cantidad suficiente de demandas
para inscribir en “Tu Casa” para cuando se abra la convocatoria del ejercicio anual.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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Incluso, existen algunos casos en que la Instancia Auxiliar recaba esa información durante
el mes de diciembre y la presenta a Fonhapo al inicio del año siguiente, con lo que se
asegura el volumen de demanda a nivel estatal y local. Ello provoca un proceso de
“primero en tiempo, primero en derecho” y, por tanto, se obstruye una competencia entre
las solicitudes recibidas, ya que las últimas tienen menores posibilidades de ser
aceptadas.
Se considera, por otra parte, que la CIS cumple el objetivo para el cual fue generada, es
decir, recabar información socioeconómica relevante del solicitante para su posterior
valoración. Actualmente, 19 preguntas de las 41 que integran esta cédula se emplean
para determinar la elegibilidad del beneficiario para el programa “Tu Casa” y el resto tiene
fines estadísticos y de identificación del solicitante.
En este proceso existe el margen para mejorar el Programa, con un mayor número de
ventanillas habilitadas, con períodos específicos de recepción de solicitudes y
capacitando a funcionarios de ventanillas para considerar la recepción de solicitudes de la
población con menores ingresos. Mejorar la coordinación institucional es otro ingrediente
a considerar.
Selección de beneficiarios
El SIDI efectúa una revisión automática y estandarizada de las solicitudes capturadas en
cada entidad federativa por las Instancias Auxiliares, sin embargo, la preselección que
realizan las Instancias Ejecutoras es el proceso decisivo para determinar cuáles
solicitantes serán beneficiados por el Programa. En efecto, las Instancia Ejecutora solo
entregan para ser capturadas, las CIS que previamente han sido elegidas del conjunto de
demandantes de acciones de vivienda y no el total de la demanda encontrada. En este
sentido, es importante que las Instancias Auxiliares verifiquen que no se contravenga lo
dispuesto en la normatividad y que no se generen efectos negativos como regresividad,
selectividad en la elección, aplicación de criterios poco claros, imparcialidad en el
otorgamiento de beneficios o contaminación política.
De igual modo, por la dificultad de delimitar la población objetivo y por la característica de
participación económica de los beneficiarios en el financiamiento de las acciones de
vivienda, ha sido complicado llegar a la población más pobre.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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Por otro lado, el flujo de información entre las delegaciones estatales y Fonhapo ha
mejorado sensiblemente en el último año, especialmente porque dichas Instancias
Auxiliares se han reforzado con personal para la captura y manejo de información
(contratado con los gastos indirectos). Sin embargo, el flujo de información desde las
Instancias Auxiliares hacia las Instancias Ejecutoras no siempre es ágil, especialmente
con las del ámbito municipal. En esta parte del proceso, los márgenes de mejora
requieren de la disposición de la red de Internet entre todos los organismos involucrados
en este Programa y del equipo de cómputo actualizado con un funcionamiento eficiente.
En este proceso, la atención de las autoridades federales se debe centrar en reducir
errores de inclusión y exclusión de beneficiarios. La información es un elemento básico
para ello y el potencial del SIDI permite una selección de beneficiarios más objetiva.
Una línea de acción que tiene que ver con asegurar una operación más eficiente del
Programa es provocar un cambio en el arreglo institucional de las estructuras operativas.
Por un lado, existe la posibilidad de iniciar un proceso de negociación interinstitucional en
el que se replanteen, ante las autoridades de Sedesol, las formas actuales de
coordinación y desempeño de las delegaciones con el fin de asegurar la calidad en los
procesos operativos y el cumplimiento de los fines del Programa. Otra opción, es que
Fonhapo instituya con base en los montos presupuestales actuales de los gastos
indirectos, representaciones propias en las distintas entidades federativas con el fin de
atender directamente la agenda de temas relacionados con el Programa.
Esta ampliación de la capacidad operativa de Fonhapo le permitiría establecer vínculos
directos con las Instancias Ejecutoras y otros actores involucrados a nivel regional y
municipal y mejorar la calidad de un conjunto de procesos que actualmente son llevados a
cabo por las delegaciones de Sedesol.
Producción o compra de apoyos
Aunque este proceso se lleva a cabo parcialmente por parte de las Instancias Ejecutoras,
se detectaron prácticas relevantes que brindan certidumbre a los beneficiarios. Por
ejemplo, en municipios del Estado de México y Michoacán se apreciaron compra de
materiales en volumen, para reducir el precio de adquisición y asegurar la calidad de los
materiales.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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En otros casos, como en el del Instituto Municipal de Vivienda de Morelia, se incide desde
la selección de los terrenos donde se va a construir, considerando ubicaciones acordes al
ordenamiento territorial del municipio y la certeza jurídica del terreno para los
beneficiarios. Una estrategia similar se observó con la Promotora Inmobiliaria del
Municipio de Hermosillo, donde además de lo anterior, se incide en la construcción de
viviendas con características de una muy buena calidad.
En contraste se apreciaron experiencias, como la del Instituto Estatal de Vivienda de
Michoacán, en ciclos anteriores a 2008, con la construcción de viviendas que nunca se
concluyeron y que desde su origen presentaban problemas de diseño y calidad de
materiales. Por tanto, estas UBV se encuentran sin habitar y en litigio.
Cabe resaltar que prácticamente todas las solicitudes pasan por los procedimientos
definidos en la normatividad y los análisis se realizan de manera individual. Del mismo
modo, en la ejecución de las obras se observó amplia autonomía institucional, por lo que
las presiones de los grupos sociales tienen una influencia mínima en estos procesos.
Distribución y entrega de apoyos
El mecanismo para la entrega de los apoyos se considera eficiente. Esto se debe a que
los bonos representan un documento de gestión centralizada que favorece la agilidad del
proceso y la transparencia en la entrega de recursos públicos.
Por lo general, la distribución y entrega de pisos, techos y ampliaciones se entregaron en
tiempo y forma, al momento de firmar el acta de entrega recepción respectiva. Las
entregas tardías o incompletas se identificaron en las acciones financiadas con
ampliaciones presupuestales no previstas que se distribuyeron a fines de 2008, por lo que
se trata de un evento extraordinario. En el caso de la UBV la entrega generalmente se
efectúa en un lapso más amplio, por las condiciones generales de construcción, que
corresponden normalmente a proyectos más complejos.
Finalmente, también se detectó que el contenido del acta de entrega recepción es poco
conocido por los beneficiarios. Por ello, una buena parte desconoce su derecho a
presentar inconformidades y, en su caso, a demandar las adecuaciones correspondientes.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
13
Seguimiento a la utilización de apoyos
Este proceso se ha considerado relevante mientras la acción de vivienda está
realizándose, por lo que suelen participar las Instancias Ejecutoras, con el apoyo de la
Instancia Auxiliar. Sin embargo, fueron escasos los casos en que se realiza seguimiento a
las acciones de vivienda ya entregadas. Aún cuando se tiene información de que existen
algunas viviendas abandonadas y que se dan lugar algunas irregularidades que
ameritarían una intervención institucional, la implementación de los mecanismos previstos
como declararlas en abandono u otorgarlas a otro beneficiario, resulta complicada, por lo
que en este tema quedan márgenes de intervención importantes.
Tampoco se detectaron mecanismos claros para recibir quejas u observaciones por parte
de los beneficiarios ni existen áreas administrativas, independientes de la operación del
Programa encargadas de atender eventuales irregularidades. La operación de la
Contraloría Social tiene un avance heterogéneo, en general incipiente, pero con potencial
de incidir positivamente en el desempeño del Programa.
Temas Transversales
Un problema que impacta transversalmente la operación reside en la entrega de los
gastos indirectos, ya que suelen retrasarse, afectando la eficiencia del Programa. Este
comportamiento se explica por diversos efectos, primero, el plazo en que es entregado el
presupuesto correspondiente por parte de la SHCP, segundo, el tiempo en que Fonhapo
libera estos recursos y los entrega a la Coordinación de Delegaciones de Sedesol y
finalmente, el plazo en que esta instancia los hace llegar a cada delegación. Este retraso
incide en pagos de honorarios tardíos, y limitantes para actividades de seguimiento, entre
otras.
A la par, se observó durante el trabajo de campo, que existen presiones operativas
cuando se da un incremento en los montos de inversión originalmente contemplados y no
se realiza un ajuste proporcional en los gastos indirectos. Esto obliga a los responsables
del Programa a cumplir con un mayor nivel de actividades administrativas con la misma
disposición de recursos producto de los gastos indirectos recibidos originalmente.
Finalmente, algunos actores, principalmente las IE pugnan por una distribución más
equilibrada de estos gastos indirectos, para desarrollar eficientemente sus actividades.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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Con base en los hallazgos descritos, a continuación se resume la valoración de los
atributos de los principales procesos de “Tu Casa” de manera general.
Valoración final de los atributos de los principales
procesos del Programa “Tu Casa”
Proceso/Atributo Eficaz Oportuno Suficiente Pertinentes
1. Planeación Sí Sí No Sí
2. Difusión No No No Sí
3. Solicitud de apoyo Sí Sí Sí Sí
4. Selección de los beneficiarios Sí Sí No Sí
5. Producción o compra de apoyos Sí Sí Sí Sí
6. Distribución y entrega de apoyos Sí Sí Sí Sí
7. Seguimiento a la utilización de
apoyos
No No No No
Fuente: Elaboración propia
Recomendaciones
El PTC dispone de experiencia, de un equipo humano amplio y capacitado, recursos
estratégicos y de múltiples avances respecto a su versión original, que lo ubican en una
posición privilegiada para enfrentar los retos identificados en este informe de evaluación,
así como en otros precedentes. En ese marco a continuación se exponen las principales
recomendaciones de esta evaluación.
Planeación
• Elaborar un diagnóstico sobre el tema de la vivienda entre la población en pobreza
patrimonial y delimitar la problemática a atender, para lo cual ya existen iniciativas
concretas.
• Establecer un sistema de planeación de gran visión, con metas de corto, mediano
y largo plazos, para incidir en la definición del presupuesto en todos los niveles de
gobierno y establecer puntos de llegada del Programa. A esto se deben asociar
esquemas de medición y seguimiento apropiados.
• En la medida que se avance en la cuantificación y caracterización de la población
objetivo, fomentar la progresividad en la asignación de los recursos entre estado y
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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beneficiarios. A la par, garantizar que los beneficiarios están en situación de
pobreza patrimonial, lo que requiere aplicar las CIS con mayor rigor.
• Resulta muy relevante definir un pari passu diferenciado con los estados para,
efectivamente, contribuir a atenuar las diferencias regionales del país.
• Es necesario afinar los instrumentos de planeación del Programa, a través de:
mayor calidad de los PTA y reduciendo el número de cambios que se puedan
realizar en ese documento; incluir en el PIT lineamientos que puedan servir como
parámetros en la toma de decisiones de las Instancias Ejecutoras. Profundizar el
conocimiento y empleo de la MI del Programa.
• Mediante procesos participativos para modificar ROP, reforzar de manera continua
los esquemas de coordinación, seguimiento, supervisión y control entre las
instancias involucradas en el Programa y los incentivos y sanciones de su
desempeño.
Difusión
• Impulsar procesos de coordinación para la difusión del Programa entre las áreas
responsables de este aspecto de la operación en Fonhapo, con las Instancias
Ejecutoras y las Instancias Auxiliares de los distintos estados.
• Profundizar los esfuerzos en difusión para ampliar sus alcances y focalizar sus
efectos para que llegue a la población objetivo. Se requiere adaptar mensajes y
medios empleados para una mejor recepción por parte de la población objetivo.
Solicitud de apoyos
• Delimitar periodos de recepción de solicitudes y favorecer una competencia única
entre todos los solicitantes para coadyuvar a una selección más pertinente de los
beneficiarios.
• La eficiencia del Programa puede aumentar al otorgar a las Instancias Ejecutoras
o parte de ellas, facultades para capturar CIS en el SIDI y para generar listados de
solicitantes acreditados, con supervisiones aleatorias de las Instancias Auxiliares.
Ello debe acompañarse de incentivos para capturar todas las solicitudes recibidas.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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Selección de beneficiarios
• Para mejorar la selección de beneficiarios del Programa, se requiere incrementar
el número de CIS capturadas en el SIDI por parte de las Instancias Ejecutoras.
Producción o compra de apoyos
• Fortalecer la iniciativa de varias IE para proporcionar proyectos arquitectónicos,
conforme a las necesidades y posibilidades de los beneficiarios y que permitan
finiquitar obras funcionales y de buena calidad.
• Mantener y ampliar las licitaciones públicas para obtener materiales, equipo y
acciones de vivienda en las mejores condiciones, mejorando los procesos de
supervisión de dichas acciones a fin de garantizar el apego a la normatividad.
Seguimiento a la utilización de apoyos
• Mejorar la transferencia de información a los beneficiarios en torno a los criterios
de selección, sus derechos y obligaciones, así como las instancias por las que
pueden canalizar sus comentarios y quejas. Aunado a lo anterior, promover un
nuevo impulso a la acción de las instancias de Contraloría Social en las entidades.
• Implementar esquemas de seguimiento después de la entrega de los apoyos, con
el fin de tener elementos sobre el uso que se le da a las acciones de vivienda y el
impacto en el nivel de vida de los Beneficiarios.
• Reforzar la acción de las instancias de Contraloría Social en las entidades,
dotándolos de atribuciones y recursos para que puedan realizar sus acciones de
seguimiento, sin convertirse en un eslabón que burocratice el proceso.
Temas Transversales
• En cuanto a las Instancias Auxiliares, es necesario asegurar una plantilla de
personal suficiente y un equipamiento básico adecuado para la operación del PTC.
• Llevar a cabo un estudio sobre la eficiencia en el uso de los gastos indirectos de
los tres niveles de gobierno.
• Es indispensable realizar un estudio que muestre la viabilidad de la creación de
oficinas estatales de Fonhapo y que ofrezca una estrategia de implementación del
proceso.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
17
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para
la Vivienda, “Tu Casa”
1. Introducción
En este informe se presentan los resultados de la Evaluación de Procesos 2008 del
Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, “Tu Casa” (PTC). La evaluación forma
parte de la prueba piloto de la metodología de Evaluación de Procesos diseñada por el
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y se ha
realizado de conformidad con los Términos de Referencia (TR) emitidos por la Secretaría
de Desarrollo Social (Sedesol) en cumplimiento de lo establecido por el mismo Coneval.
Es importante señalar que si bien el análisis abarca únicamente el ejercicio 2008, el
proceso de evaluación se realizó durante 2008 y 2009 por lo que en el trabajo de campo
se observaron procesos y acciones del ejercicio fiscal de este último año.
El objetivo general de la evaluación es realizar un análisis sistemático de la operación del
Programa con la finalidad de conocer las características de sus procesos, examinar sus
ventajas y especificar la problemática a la que se enfrenta. Adicionalmente, los objetivos
específicos son los siguientes:
� Describir la operación del Programa por medio de sus procesos operativos en los
distintos niveles en que se llevan a cabo;
� Valorar la medida en que los procesos operativos del Programa son eficaces,
oportunos, suficientes y pertinentes para el logro de sus objetivos;
� Identificar y describir los problemas que obstaculizan la operación del PTC, así
como las buenas prácticas que fortalecen la capacidad de operación del mismo;
� Determinar la medida en que los procesos manifestados en la normatividad del
Programa son adecuados y aplicables o bien deficientes o insuficientes para lograr
los objetivos planteados;
� Determinar los factores principales que permitan obtener los elementos para
definir la readecuación tanto de las reglas de operación como de los procesos
operativos en la práctica.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
18
� Retroalimentar al CONEVAL con respecto a los instrumentos de evaluación y la
disponibilidad y calidad de la información necesaria para la evaluación, a fin de
que se modifiquen los Términos de Referencia de la Evaluación de Procesos de
los Programas Federales.
La metodología empleada incluye el análisis de gabinete y de información recabada
mediante trabajo de campo. Con ello, se busca comparar lo establecido en la
normatividad del Programa con la implementación que en la práctica se realiza. Se ha
empleado el modelo de procesos establecido por el Coneval, que incluye los siguientes
temas: planeación, difusión, solicitud de apoyos, selección de solicitudes, producción de
apoyos, distribución, entrega y finalmente, seguimiento de los apoyos. Además del
presente informe, se han capturado, en el sistema informático previsto para el efecto por
el mismo Coneval, un conjunto de datos e información recabada durante la investigación.
El informe se integra de la siguiente manera: en el Capítulo 2 se presenta una descripción
general del Programa y de sus principales resultados, con base en los hallazgos de
anteriores ejercicios de evaluación externa. Posteriormente, en el Capítulo 3 se detalla la
metodología de evaluación, los hallazgos de ésta son el objeto del Capítulo 4 y
finalmente, en el Capítulo 5 se exponen las conclusiones y recomendaciones.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
19
Capítulo 2. Descripción del programa y de sus principales resultados
En este apartado se describen las características más relevantes del Programa y se
exponen sus principales resultados. Lo primero, se fundamenta en las Reglas de
Operación correspondientes al ejercicio 2008 y lo segundo en los hallazgos de
evaluaciones externas del programa realizadas en años anteriores.
2.1 Descripción del Programa
El Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa” (PTC) es un programa
federal de cobertura nacional que opera desde el año 1998, inicialmente bajo el nombre
de “Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva” (VivAh), posteriormente,
desde el año 2003, operó con el nombre de “Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para
la Vivienda, “Tu Casa” y a partir del año 2008 con el nombre actual. La Ley General de
Desarrollo Social constituye el marco general del PTC, el cual define como su objetivo
mejorar las condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial 2
mediante el otorgamiento de un subsidio federal, para adquirir, edificar, ampliar o mejorar
su vivienda.
El Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo) es responsable de
coordinar a nivel nacional al PTC (Instancia Normativa) y, por diseño, el esquema de
ejecución es federalizado, lo que implica que los gobiernos estatales (generalmente a
través de los Institutos de Vivienda) y municipales participen en la operación como
Instancias Ejecutoras. Las delegaciones de Sedesol fungen como Instancias Auxiliares de
Fonhapo en cada entidad federativa.
Otro aspecto central del diseño del Programa es la corresponsabilidad, ya que se prevé
que los recursos destinados a cada acción de vivienda provengan tanto de fuentes
federales, estatales y/o municipales y de los beneficiarios, como de aportaciones de
Organizaciones de la Sociedad Civil legalmente constituidas. La premisa básica del
Programa es que la concurrencia de recursos presupuestales fomenta la
corresponsabilidad de los distintos actores y bajo esa lógica pueden lograrse inversiones
más racionales y de mayor impacto.
2 La pobreza patrimonial se refiere a personas con ingresos menores a los necesarios para cubrir las necesidades básicas de vestido, calzado, vivienda y transporte público.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
20
La cobertura del Programa es nacional, tanto en zonas urbanas como rurales. Las
acciones se destinan al conjunto de población en situación de pobreza patrimonial que
necesita apoyo para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda actual. El Programa,
de acuerdo con las Reglas de Operación, brinda prioritariamente atención a las personas
pertenecientes a grupos vulnerables, a habitantes de zonas declaradas de riesgo natural,
de municipios catalogados como Zonas de Atención Prioritaria y, finalmente, a los
residentes de polígonos Hábitat de Sedesol.
El PTC brinda dos tipos generales de apoyo: Unidad básica de Vivienda (UBV) y
Ampliación o Mejoramiento. La aportación federal es un subsidio a fondo perdido, la del
gobierno estatal y/o municipal puede ser subsidio o crédito y la aportación del beneficiario
puede ser monetaria, en especie o mano de obra. Las definiciones, montos y porcentaje
de subsidio de estos dos tipos de acción son distintos en el ámbito rural y urbano como se
muestra en el Cuadro 1.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
21
Cuadro 1. Tipos de apoyo y distribución de los montos y porcentajes de apoyo por fuente de financiamiento
Zona Modalidad Descripción Aportaciones
Monto de subsidio federal (hasta)
De gobiernos estatal o
municipal
Del beneficiario
Urbana Unidad Básica de Vivienda (UBV)
La vivienda que cuenta con una superficie mínima construida de 25 m2, con una altura mínima interior de 2.40 m y con un volumen mínimo de 60.00 m3; que incluye al menos, un cuarto habitable de usos múltiples, una cocina, un cuarto de baño con regadera, excusado y lavabo dentro o fuera de él. Debe situarse en un lote de 90 m2 como mínimo, contar con la posibilidad de crecimiento futuro y debe estar construida con materiales y sistemas que garanticen una vida útil de por lo menos 30 años.
$50,000.00 Un apoyo de por lo menos igual al
valor de la aportación
federal.
$8,250.00
Rural Unidad Básica de Vivienda
Rural (UBVR)
La vivienda que cuenta con una superficie mínima construida de 25 m2, con una altura mínima interior de 2.40 m y con un volumen mínimo de 60.00 m3; que incluye al menos, un cuarto habitable de usos múltiples, un baño y una cocina. El baño puede ser sustituido por una letrina, que puede estar adosada o no a la construcción principal. Debe estar construida con materiales y sistemas que garanticen una vida útil de por lo menos 30 años.
$37,500.00 Mínimo de 20% del
valor total de la
acción de vivienda.
$1,650.00
Urbana Ampliación o Mejoramiento
$17,500.00 Un apoyo de por lo menos igual al
valor de la aportación
federal.
Al menos el 10% del
valor total de la acción de vivienda.
Rural Ampliación o Mejoramiento
$13,500.00 Mínimo de 20% del
valor total de la
acción de vivienda.
Al menos el 5% del valor
total de la acción de vivienda.
Fuente: Elaborado con base en las ROP 2008 del PTC.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
22
La mecánica operativa y principales procesos del Programa se presentan en el Capítulo 4.
Sin embargo, vale la pena señalar que, conforme a la normatividad vigente, para obtener
los apoyos del Programa los potenciales beneficiarios deben hacer una solicitud explícita,
mediante el llenado de una cédula de información e ingresarla en las ventanillas previstas
por las instancias ejecutoras. Posteriormente, se realiza un proceso de análisis de
elegibilidad con base en criterios y variables definidas ex ante. El resultado del proceso de
selección es notificado a los solicitantes y se inicia el proceso de entrega de recursos,
construcción y entrega de las acciones de vivienda.
2.2 Principales resultados del Programa
El PTC ha sido objeto de diversas evaluaciones externas desde el año 2002, con base en
los lineamientos establecidos por la Secretaría de Desarrollo Social. Entre los objetivos de
dichas evaluaciones se encuentra la determinación de la medida en que se han logrado
los objetivos propuestos y generado los impactos esperados, el monitoreo de los procesos
y forma de operación del Programa, la detección de problemas y la búsqueda de
soluciones. Más adelante en esta sección, se presentan los hallazgos de algunas de las
evaluaciones externas realizadas en años anteriores que se incluyen en el Cuadro 2.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
23
Cuadro 2. Evaluaciones Externas del Programa “Tu Casa
Año Evaluado
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Institución Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
Fundación Mexicana para la Salud A.C.
El Colegio de México
El Colegio de México
Universidad de California en Berkeley e Instituto Nacional de Salud Pública
El Instituto Nacional de Salud Pública
Centro de Investigación y Docencia Económicas
Coordinador (a)
N.D. Gregorio Martínez Narváez
Gerardo Esquivel Hernández
Gerardo Esquivel Hernández
Dr. Paul Gertler
Juan Pablo Gutiérrez
Dr. David Arellano Gault
Tipo de evaluación
Evaluación externa
Evaluación externa
Evaluación externa
Evaluación Externa
Evaluación de Impactos
Evaluación Externa
Evaluación de Consistencia y Resultados
Temas evaluados
Análisis de cambios de la estrategia del programa, cumplimiento de metas físicas y financieras, análisis de costos y costo efectividad
Temas relativos a la gestión del programa, cobertura y focalización, eficiencia y equidad, e impacto económico y social.
Diseño, cobertura, operación, un análisis microeconómico de los resultados del mejoramiento a la vivienda y percepción de los beneficiarios.
Diseño Cobertura Focalización Operación Resultados Satisfacción de beneficiarios.
Evaluación de impactos de las modalidades “mejoramos”, “crecemos” e “iniciamos tu casa”.
Diseño, Cobertura y Focalización, Operación y Resultados y percepción del beneficiario.
Diseño, Planeación Estratégica, Cobertura y Focalización, Operación, Percepción de la Población Objetivo y Resultados
Periodo de análisis 2002 2003 2004 2003-2005 2003-2005 2006 2007
Fuente: Actualización propia a partir del cuadro contenido en la Evaluación de Consistencia y Resultados del PTC.
2.2.1 Impactos y principales resultados del Programa
Los impactos del programa se estudiaron en la Evaluación de Impactos 2005 que abarcó
el periodo 2003-2005. En ese marco, la encuesta de satisfacción de beneficiarios de la
vertiente de ampliación y mejoramiento muestra impactos positivos en la calidad de la
vivienda y vida de quienes la habitan, especialmente en la variable relativa a calidad de la
infraestructura de la vivienda. En contraste, no se encuentran impactos en variables
importantes como salud, asistencia a la escuela, oferta laboral y patrones migratorios.
En el caso del componente denominado “Iniciamos Tu Casa”, que contempla la
adquisición de una Unidad Básica de Vivienda, se encuentran impactos positivos en
materia de mejora de la calidad del hogar y el valor de la inversión. No obstante, son de
destacarse impactos negativos reportados por los beneficiarios que manifiestan “… vivir
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
24
en comunidades considerablemente peores en términos de infraestructura y acceso a
servicios de salud, seguridad, y educación. Asimismo, se observan considerables
pérdidas en términos del entorno social e higiene de los hogares beneficiarios. Además,
niños de 0 a 5 años y adolescentes de 15 a 25 años en hogares tratamiento, reportan
peores condiciones de salud y mayor cantidad de comportamientos riesgosos (fumar,
beber alcohol, etc.). Por último, las madres de niños y los adultos beneficiarios reportan
un mayor nivel de depresión y estrés, menor actividad laboral, menores ingresos laborales
y ahorros, y más días laborales perdidos por enfermedad.”
A pesar de que la evaluación de impactos no encuentra resultados concluyentes en
materia calidad de vida, al considerar únicamente la encuesta de satisfacción de
beneficiarios 2006 (incluida en la Evaluación Externa del mismo año) se encuentra que los
habitantes de las viviendas las califican como útiles para cambiar su vida y progresar
socialmente con 8.88 en una escala de 103.
De acuerdo con la información provista por las evaluaciones 2002 a 2007, el Programa ha
entregado un total de 864,389 acciones de vivienda. La evaluación 2006 destaca la
importante tasa de desocupación o abandono de viviendas, que se debe a la falta de
servicios públicos o a la no conclusión de la obra, lo que obliga a cuestionar la calidad de
los apoyos entregados por el Programa. Lo anterior, se traduce en que los objetivos del
Programa no se cumplan cabalmente y que el presupuesto asignado no genere los
impactos esperados.
2.2.2 Resultados en materia operativa
En esta sección se describen los hallazgos de evaluaciones relacionadas con los
procesos y la operativa del Programa, esto con el fin de contextualizar y entender la
evolución en el diseño e implementación actual del mismo y los hallazgos de la presente
evaluación.
La evaluación 2002 muestra que en sus inicios el Programa presentaba dificultades para
cumplir con metas físicas y financieras anuales a causa principalmente de problemas en
la selección y focalización de los apoyos, la corresponsabilidad y coordinación con las
entidades federativas y elementos relacionados con la transparencia y sustentabilidad4.
3 Evaluación Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Percepciones. Pág. 165. 4 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva 2002. Pág. 226.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
25
Es decir, se encontraban problemas de falta de claridad y sistematización del proceso de
selección de beneficiarios, un importante subejercicio de recursos y un alto porcentaje de
viviendas inhabitables ya sea porque no se concluyó su construcción o porque no se les
dotó de los servicios públicos necesarios. Un tema adicional que merece destacarse es el
hallazgo de la falta de sistematización del padrón de beneficiarios, la excesiva
manipulación de la información y la dificultad para el análisis transversal de las variables
(60) contenidas en la cédula que cada beneficiario llenaba como parte de la solicitud para
acceder al Programa.
De la evaluación 2003 5 destaca que la metodología empleada permitió “evaluar la
eficiencia funcional del programa, el control operativo que tiene el Fonhapo del mismo y
los elementos de gerencia para el proceso de toma de decisiones.”
Entre los hallazgos destacan los siguientes:
• En cuanto al cumplimiento de los objetivos del Programa, éste no coadyuvaba en
gran medida a sobrepasar el umbral de pobreza de los beneficiarios. Se
detectaron errores de inclusión y una proporción importante de beneficiarios
inconforme con los beneficios obtenidos al no percibir mejoras sustanciales en su
calidad de vida.
• En materia de diseño, el Programa preveía tiempos para la entrega del aporte de
los beneficiarios que resultaban cortos, dado que su flujo de ingresos no les
permitía generar el ahorro suficiente.
• Se encontró que en oficinas centrales, la operación en general se apegaba a las
Reglas de Operación, sin embargo, no se cuenta con manuales de organización o
procedimientos, con programas operativos calendarizados ni con programas de
supervisión y evaluación.
• De manera general, se encontraron mayores dificultades a nivel de las
delegaciones estatales. No se dispone de herramientas administrativas y no se
recibe capacitación específica para la operación del Programa.
• Si bien se consideró que los indicadores de desempeño vigentes en ese ejercicio
de evaluación arrojaban resultados aceptables, se sugirió el diseño de un sistema
5 Evaluación Externa del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”, 2003. Síntesis Ejecutiva. Pág. 10-25.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
26
de monitoreo, seguimiento y evaluación interna que permitiera la detección de
desviaciones y mejorar la información disponible para la toma de decisiones.
• Se observó un importante incremento en el nivel de cumplimiento de las metas
físicas y financieras, con respecto al ejercicio inmediato anterior, lo que es reflejo
de: 1) mejor planeación y 2) mejor ejecución.
• En materia de focalización de recursos se seguían presentando dificultades, ya
que en la distribución de recursos entre entidades federativas prevalecía como
criterio la capacidad de ejecución del Programa de los gobiernos estatales sobre
factores relativos al rezago en vivienda.
Los resultados de la Evaluación Externa 20046, muestran una mejoría en los procesos de
evaluación, recopilación y sistematización de la información, al mismo tiempo se aprecia
que se atendieron gran parte de las recomendaciones de la Evaluación 2003. De manera
general, se considera que el diseño de los procesos operativos es apropiado y
transparente.
Como áreas de oportunidad, se señalaban:
• La publicación tardía de las Reglas de Operación y los consecuentes problemas
administrativos y sobrecargas laborales. Además se mencionaba la ausencia de
las instancias ejecutoras en el diseño de las citadas Reglas. Al igual que en la
evaluación del año anterior los criterios de distribución de recursos entre entidades
arrojaron un resultado regresivo y se destacó nuevamente que el monto de
aportación exigido a los beneficiarios resultaba una limitante para el acceso al
Programa.
• En cuanto a la operativa, se detectaron dificultades para cumplir con el requisito de
acreditar la propiedad y la inexistencia de mecanismos para exigir la devolución de
viviendas no habitadas o subarrendadas, que son situaciones prohibidas por las
Reglas de Operación.
6 Evaluación Externa del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”: Síntesis Ejecutiva. Pág. 6-9
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
27
• Se observó una alta tasa de abandono de las viviendas nuevas, por lo que se
consideró que la vertiente de mejoramiento de vivienda era relativamente más
efectiva para mejorar las condiciones de vivienda.
Con respecto a la Evaluación 2006 7 , el primer hallazgo a destacar son los buenos
avances en materia de metas físicas y financieras, lo que mostró una evolución positiva
del Programa en materia de capacidad de movilización de recursos con respecto a sus
primeros años de operación. Sin embargo, al considerar el número y calidad de viviendas
efectivamente entregadas y habitadas, se encontraron importantes rezagos y problemas.
Se mantuvo la conclusión de que el Programa presenta problemas de focalización debido
a la mecánica para asignar recursos entre entidades federativas. En este caso se
profundizó además en materia de “microfocalización” señalando que la definición de la
población objetivo como “en situación de pobreza patrimonial” implicaba la inclusión de la
que se encuentra en situación de pobreza y capacidades, con lo que se diluía el foco del
Programa.
Adicionalmente, consideró que la Cédula de Información Socioeconómica que provee de
los datos necesarios para determinar la elegibilidad del potencial beneficiario era un
instrumento limitado y su aplicación inadecuada. Como resultado, la evaluación estimó
que cerca del 40% de los recursos podrían haberse destinado a hogares que no
correspondían con la población objetivo. Se observó también cierta regresividad, ya que
existía una correlación negativa entre el nivel de marginación de una localidad y el monto
de la inversión recibida.
La evaluación consideró que el diseño del Programa era válido, con algunas
modificaciones sugeridas. Se señaló que los cambios realizados eran consistentes con las
recomendaciones de evaluaciones externas, lo que una vez más demostró que el
Programa contaba con procesos de toma de decisiones que incorporan los hallazgos de
las evaluaciones.
7 Evaluación Externa de “Tu Casa” 2006: Síntesis Ejecutiva. Págs. 1-2.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
28
La evaluación 20078 destacó el impacto negativo de la falta de un diagnóstico adecuado
de la problemática de vivienda en el diseño y determinación de alcances del Programa.
Existía dificultad para definir y delimitar población potencial y objetivo y desconocimiento
de la cantidad y características de las necesidades habitacionales de la población en
situación de pobreza patrimonial. Esto se traducía en problemas de focalización, de
definición de estrategias y de identificación de un punto de llegada para el Programa.
• La operativa en materia de selección de beneficiarios se calificó como adecuada,
en la medida en que los procedimientos era estandarizados y se daba un mismo
tratamiento a toda solicitud que ingresaba al sistema. Para 2007 la evaluación
encontró que “el 83.5% de los municipios en que se efectuaron acciones, el 82.7%
de las acciones realizadas y el 79.2% del presupuesto ejercido se concentran en
municipios con una proporción de población en situación de pobreza patrimonial
de media a alta”, lo que se consideró un resultado positivo. A pesar de lo anterior,
el análisis también confirmó el hallazgo de sesgos regresivos en la aplicación de
recursos: la inversión por acción en localidades de bajo nivel de marginación era
mayor que en las de alto, además de que a las primeras se les asignaba
prácticamente igual presupuesto que a las segundas.
• En materia de distribución de recursos por entidad federativa, se mantuvo el sesgo
regresivo encontrado en evaluaciones anteriores, a pesar de la inclusión en la
fórmula de distribución de variables relacionadas con pobreza y marginación. Esto
se debe a que en la práctica, independientemente de la distribución que arrojaba
la fórmula, los recursos se asignaron a las Instancias Ejecutoras que eran capaces
de movilizarlos y que contaban con recursos para aportar su contraparte de
recursos y no a los estados con mayor rezago en vivienda.
• Se encontró que dado el diseño de la operación del Programa, las posibilidades de
lograr los impactos previstos eran reducidas. Esto es así especialmente porque en
la práctica, la responsabilidad de Fonhapo se entiende y opera con el objetivo de
entregar recursos a los estados y no con el de entregar acciones de vivienda a los
beneficiarios. En ese sentido, existe el reto de tener un mayor control y supervisión
8 Evaluación de Consistencia y Resultados 2007 del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda “Tu Casa”: Resumen Ejecutivo.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
29
sobre las instancias ejecutoras y de conseguir la alineación de incentivos de las
distintas partes involucradas en la operación, para lograr el cumplimiento de los
objetivos centrales del Programa.
A partir de esta exposición de los principales hallazgos, tanto a nivel de impactos en la
población beneficiaria, como a nivel de resultados de los procesos operativos, se concluye
lo siguiente:
• El Programa ha contribuido a mejorar las condiciones habitacionales de la
población en situación de pobreza patrimonial beneficiada.
• Los impactos en materia de mejora de la calidad de vida de dicha población son
insuficientes.
• El diseño e implementación del Programa ha mejorado a lo largo del tiempo.
Existe evidencia de que se han empleado los hallazgos de las evaluaciones
externas para modificar reglas de operación y procesos operativos con éxito. A
pesar de ello, se mantienen áreas de oportunidad en materia de focalización y de
calidad y oportunidad de las acciones de entrega de vivienda.
• El establecimiento y aplicación de sanciones e incentivos positivos a las Instancias
Ejecutoras es una tarea pendiente, de la cual depende en última instancia el logro
de los impactos previstos por el Programa.
Con esta información como antecedente, en los siguientes dos capítulos se detallan la
metodología de la evaluación de procesos 2008 y los principales resultados de la misma
respectivamente.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
30
Capítulo 3. Metodología
En este apartado se describe la metodología empleada en el trabajo de evaluación. Se
detalla la estrategia de la investigación en campo tanto a nivel central como en los
estados de la República y se exponen los criterios considerados para la selección de los
estados y de las Instancias Ejecutoras que se visitaron para obtener información. En el
anexo dos de este documento, se incluyen los instrumentos específicos que se emplearon
con esos fines. También se listan los actores entrevistados en cada lugar visitado.
3.1 Diseño de la estrategia del trabajo de campo
Para este estudio se emplea una metodología que hace énfasis en el análisis empírico del
Programa con el fin de obtener un entendimiento a profundidad de su dinámica y la
descripción de sus principales características. En este sentido, el trabajo de campo se
considera la fuente más importante de información para la evaluación del PTC ya que, la
observación directa de los procedimientos y actividades, complementada con el contacto
directo con los actores clave de la operación, proporcionan al evaluador información
indispensable para llegar a conclusiones sistematizadas y sustentadas.
Por tal razón, como parte de la evaluación, se llevó a cabo una etapa de colecta de
información cualitativa en campo en la que el principal instrumento de obtención de
información fue la entrevista a los responsables directos de los distintos procesos
operativos y a los beneficiarios. La finalidad fue conocer el funcionamiento real del
Programa, y enriquecer el análisis con el conocimiento y experiencia del entrevistado. En
esta etapa, se recabaron datos en instancias responsables de la operación de “Tu Casa”
en sus diferentes ámbitos de acción, tanto en las oficinas centrales de Fonhapo, como en
cuatro estados de la República Mexicana seleccionados como muestra.
De esta manera, se realizó un conjunto de entrevistas a profundidad a actores clave y
actividades de observación directa in situ sobre el desarrollo de procesos sustanciales del
PTC. Adicionalmente, se entrevistaron algunos beneficiarios para captar sus impresiones
sobre el funcionamiento y nivel de eficacia del Programa. También fue posible, con la
visita a los estados, recolectar información documental sobre algunos procesos de “Tu
Casa”, como formatos, trípticos y cuadros estadísticos, entre otros. Es importante recordar
que en los ámbitos estatal y local se llevan a cabo funciones cuya ejecución es
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
31
indispensable para el logro de los objetivos del Programa, pero que no son de la
responsabilidad directa de Fonhapo.
Temas de evaluación
A continuación se describen los temas que fueron analizados en el trabajo realizado tanto
en oficinas centrales como en los estados.
Planeación del PTC
Elaboración de los planes estatales.
Fechas en las que se realiza;
Responsables;
Documentos que se generan;
Difusión y acceso a dichos documentos;
Periodo de tiempo para realizar la planeación anual del Programa.
Planeación y cumplimiento de objetivos:
Conocimiento de objetivos, propósito y normatividad del Programa.
Financiamiento adecuado (en cantidad y tiempo);
Quienes (actores o áreas) colaboran en la elaboración de la planeación;
Verificación de predios considerados para edificación de UBV;
Vinculación con los planes estatales. Procedimiento para ello.
Planeación y vinculación con el logro del fin y propósito del Programa;
Vinculación de los planes con el cumplimiento de los componentes del Programa;
Utilidad de la planeación a lo largo del año para la operación del Programa.
Planeación y matriz de indicadores:
Vinculación de la planeación estatal con la matriz de indicadores realizada a nivel
federal.
Existencia de matrices o indicadores a nivel estatal o municipal.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
32
Difusión
Características de difusión:
Medios por los cuales se difunde el Programa; Difusión desde las oficinas
centrales.
Frecuencia y/o periodos de difusión del Programa;
Tiempo de anticipación para que los posibles beneficiarios puedan informarse del
programa;
Duración de las campañas de difusión del programa por parte del gobierno federal;
Persuasión del posible beneficiario de los mensajes y contenidos empleados para
buscar su apoyo.
Suficiencia del contenido del mensaje para recordar al posible beneficiario que
este programa sigue existiendo.
Eficacia de los instrumentos de difusión para que la población de mayor índice de
marginación pueda enterarse del Programa.
Adecuación de los contenidos de los distintos instrumentos de difusión respecto a
las características socioeconómicas de la población objetivo.
Adecuación del lenguaje empleado en los mensajes de acuerdo con los posibles
beneficiarios.
Tipos de formatos utilizados las campañas de difusión del Programa y las estrategias de
combinación de los mismos:
Escrito.
Auditivo.
Visual.
Audiovisual.
Electrónico.
Elementos presentes en los mensajes de difusión:
Nombre del programa.
Dependencia coordinadora.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
33
Descripción del apoyo.
Periodo por el que se otorga.
Población a quien va dirigido.
Requisitos para ser beneficiario.
Fechas para solicitar el apoyo.
Faltantes de información en los mensajes.
Cambios a realizar en la difusión para mejorar el cumplimiento de metas de
difusión y del Programa.
Calificación de las metas del proceso de difusión.
Solicitud de apoyo
Mecanismos de solicitud de apoyos:
Lugar o medio a través del cual se informa de los requisitos para solicitar el apoyo
del Programa; Calidad de atención conforme al nivel de gobierno.
Listado de requisitos para solicitar el apoyo.
Verificación de formatos estandarizados para la solicitud del apoyo. Utilidad,
confiabilidad y limitaciones de la CIS. Procesamiento de la CIS.
Calidad de la información proporcionada a los solicitantes.
Puntos de recepción de solicitudes:
Accesibilidad;
Suficiencia de los puntos de recepción de solicitudes; Intervención de los tres
niveles de gobierno;
Periodo de recepción;
Horarios de recepción;
Calidad en la atención a los beneficiarios (tiempo de espera, información
proporcionada, asesoría y orientación de los funcionarios de ventanilla).
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
34
Selección de los beneficiarios
Procedimiento de selección:
Existencia de procedimientos estandarizados para la selección en los estados;
Mecanismos de selección a beneficiarios compatibles con la normatividad del
programa;
Criterios claros y explícitos para la selección de beneficiarios; Procedimientos para
jerarquizar solicitantes;
Cambios en el algoritmo de discriminación de solicitantes;
Procedimientos de focalización en la entrega del apoyo;
Periodo de tiempo en que se hace la selección.
Padrón de beneficiarios:
Existencia de un padrón de beneficiarios a nivel estatal o municipal;
Mecanismos de validación del padrón;
Frecuencia de validación del padrón;
Comunicado de incorporación al Programa al beneficiario:
Mecanismos a través de los cuales la población se entera de que fue aceptado en
el Programa;
Producción o compra de apoyos
Obtención de apoyos:
Mecanismos para la obtención de apoyos que serán entregados a la población;
Funcionamiento de los acuerdos con los gobiernos estatales o municipales;
problemas para la aportación que corresponde al beneficiario.
Orden de gobierno responsable de obtener los apoyos;
Personal involucrado en la obtención de apoyos;
Mecanismos de control de calidad de los bienes o servicios.
Transferencia de recursos:
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
35
Descripción de cómo llegan los recursos para ser entregados a los beneficiarios o
bien para la adquisición de bienes o servicios;
Responsables de la administración y entrega de recursos;
Distribución de apoyos
Descripción de los mecanismos por los cuales se envía el apoyo a los puntos de entrega:
Existencia de mecanismos estandarizados para llevar los apoyos al punto de
entrega del certificado;
Entrega de apoyos
Descripción de los mecanismos empleados para entregar apoyos a los beneficiarios:
Existencia de mecanismos estandarizados; participación de los tres niveles de
gobierno
Existencia de controles para la entrega de apoyos;
Personal adecuado en la entrega;
Corresponsabilidad:
Procedimientos estandarizados que verifiquen el cumplimiento de obligaciones por
parte del beneficiario;
Conocimiento claro de los derechos y obligaciones de los beneficiarios;
Opinión sobre la viabilidad de las corresponsabilidades (aporte del beneficiario);
Posibles presiones por parte de grupos de influencia (partidos políticos, asociación
de colonos, gobiernos estatales o municipales, entre otros) para condicionar los
apoyos.
Adecuación y claridad de los criterios de corresponsabilidad.
Punto de entrega del apoyo:
Descripción del punto de entrega;
Suficiencia y adecuación de los puntos de entrega.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
36
Seguimiento a la utilización de apoyos
Descripción de mecanismos para el seguimiento de beneficiarios posterior a la entrega:
Existencia de mecanismos de seguimiento después de la entrega; alcance del
seguimiento.
Descripción de los procedimientos que se llevan a cabo para el seguimiento a
beneficiarios después de la entrega;
Periodicidad con la que se da seguimiento;
Verificación de que el sistema de monitoreo (o su similar) demuestre que los
beneficiarios utilizan el apoyo.
Cobertura:
Número de beneficiarios a los que se les da seguimiento después de la entrega del
apoyo; Porcentaje de obras o acciones de vivienda que se supervisan;
Mecanismos por los cuales se seleccionan a los beneficiarios a los que se les dará
seguimiento;
Contacto con el beneficiario:
Existencia de mecanismos por los cuales el beneficiario puede quejarse y obtener
atención a sus inconformidades;
Cabe destacar que dentro de cada una las ocho secciones expuestas, se hizo énfasis en
identificar los problemas y buenas prácticas en cada entidad, caracterizando cada uno de
ellos en torno a su origen, expresión en el plano operativo, atención institucional y
principales repercusiones.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
37
3.2 Recolección de Información
En este apartado se expone la estrategia para la colecta de información a nivel federal y
estatal. En el Anexo 2 se incluyen los instrumentos de colecta de información.
3.2.1 Investigación a Nivel Federal
En el ámbito federal se efectuaron entrevistas a personal directivo y operativo de Fonhapo
con la finalidad de recabar información a profundidad sobre los procesos del Programa
desde el punto de vista de la coordinación central del mismo. A este nivel, también se
recopiló información estadística sobre el desempeño del Programa en las entidades
federativas.
3.2.1.1 Entrevistas
Las entrevistas fueron programadas tomando en cuenta la disponibilidad de los
funcionarios, la mayoría de ellas de manera individual pero, en los casos en que se
consideró pertinente, se llevaron a cabo reuniones grupales (de dos personas o más
personas), a fin de entender la dinámica de áreas específicas de la estructura operativa
del Programa.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
38
Cuadro 3. Entrevistas realizadas en el ámbito federal
Fuente: Elaboración propia.
3.2.1.2 Encuesta
Adicionalmente a las entrevistas, se aplicó una encuesta a 20 funcionarios de Fonhapo a
nivel central, con la finalidad de tener información sobre el grado de conocimiento de los
empleados del Fideicomiso sobre la Matriz de Indicadores desarrollada por el área de
planeación durante el ejercicio 2007. Para ello, se eligió al azar personal que se
encontraba en su lugar de trabajo más los propios entrevistados.
En esta encuesta se preguntó:
a) ¿Conoce usted la Matriz de Indicadores del Programa “Tu Casa”?
De responder No, termina la encuesta. De responder Sí pasa a la siguiente:
b) ¿Conoce los elementos que la integran?
c) ¿Conoce usted las funciones de esta matriz?
Áreas/tema Responsable Personal complementario
Duración Fecha de realización de
entrevistas
Recepción de solicitudes Yanette Zamorategui Rodríguez
Distribución de los apoyos Alfonso Cruz CruzEntrega de acciones de vivienda
SeguimientoRaúl Mendoza Izquierdo
Lorenzo Vargas LaraArq. Jaime Rangel (zona centro)Héctor Lizarraga (zona occidente)Victor Martínez Aguilar (zona oriente)Arq. Ma. Elena Stone (Sonora)Ing. Ricardo Cuevas (Edo. De México)Noé López (Chiapas)Judith Fernández (Michoacán)
Norma Bobadilla ViramontesVíctor MartínezAlfonso Cruz CruzGabriela Rubin de Celis Claudia Toscano
Temas complementarios 6 horas may-09
Encargados de la operación Jefes de campo 1 hora ene-09
Verificación Técnicos 1 hora ene-09
Luis Navarro García (Gerente de Operación)
1 hora dic-08
Selección de beneficiarios Saúl Rosales Bautista (Gerente de Sistemas)
1 hora dic-08
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
39
De esta manera encuestó a 20 personas de las siguientes áreas:
� Subgerencia de información (3)
� Gerencia de Comunicación social (2)
� Gerencia de Planeación (2)
� Gerencia de operación (13)
3.2.2 Investigación a Nivel Estatal
Para el diseño y realización de la investigación a nivel estatal realizó un proceso de
selección de estados conforme a los criterios establecidos en los Términos de Referencia
de la Evaluación. Posteriormente se definió la estructura de las visitas y el número y tipo
de actores a entrevistar como se describe a continuación.
3.2.2.1 Selección de Estados
Empleando información proporcionada por Fonhapo, se eligieron cuatro entidades
federativas con diferentes características operativas y niveles de desempeño. Los criterios
para seleccionar las entidades visitadas fueron los siguientes:
• Variabilidad en el desempeño del programa (alto, medio y bajo).
• Variabilidad en los esquemas normativos, como formas de gestión (participación
de gobiernos estatales o municipios) y modalidades de apoyo (subsidios o
financiamientos) del programa en las entidades.
• Ubicación geográfica de la entidad (representatividad de norte, sur y centro del
país).
• Nivel de actividad dentro del Programa medido por el número de bonos asignados
y el monto de subsidio federal ejercido durante el año de 2008. En el siguiente
cuadro se presenta esta información por entidad federativa.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
40
Figura 1. Distribución de Presupuesto y Bonos por Entidad Federativa
Ejercicio 2008
Fuente: Elaboración propia con datos Fonhapo.
A partir de los criterios antes descritos, en coordinación con la DGEMPS y Fonhapo se
seleccionaron los siguientes 4 estados e Instancias Ejecutoras municipales:
Estado de México
Se eligió dado que presenta una variabilidad importante en la forma de gestión del
Programa, ya que éste se ejecuta únicamente a través de los gobiernos municipales sin la
participación del Instituto de Vivienda del estado. Se consideró de interés analizar cómo
se llevan a cabo los procesos operativos de “Tu Casa” a partir del nivel local y cuáles son
las formas de coordinación con las autoridades federales a nivel central y delegacional.
Adicionalmente, este estado presenta un volumen de operación importante con relación al
monto presupuestal asignado al Programa (98.3 millones de pesos en el año 2008
equivalentes al 6.28% del total nacional). De acuerdo con los resultados presentados
anualmente, las autoridades de Fonhapo consideran que su nivel de desempeño es
adecuado.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
41
En el Cuadro 4 se muestran las Instancias Ejecutoras seleccionadas y su volumen de
operación.
Cuadro 4. Bonos y presupuesto ejercido Estado de México en el ejercicio 2008
Instancia Ejecutora Bonos Presupuesto ejercido
($) (%)
Municipio de San Felipe del Progreso 100 2,800,000 2.8
Municipio de Toluca 140 2,050,000 2.1
Municipio de Villa del Carbón 1,425 6,094,500 6.2
Fuente: Elaboración propia con base en información estadística proporcionada por Fonhapo
Es necesario subrayar que el recurso ejercido por las Instancias Ejecutoras seleccionadas
representa el 11% del total del presupuesto operado en el estado. Asimismo, es relevante
señalar que esto es resultado de la forma en que se opera el Programa en esta entidad,
ya que existen múltiples instancias ejecutoras (que corresponden a cada municipio) que
ocasionan la fragmentación del presupuesto total.
Sonora
En este estado se desarrolla principalmente la modalidad de apoyo a través de
proporcionar créditos para la vivienda y no solo la entrega de subsidios a fondo perdido.
Se considera importante incluir en el análisis, una muestra relacionada con esta forma de
apoyo ya que podría implicar diferentes arreglos operativos para el Programa. De acuerdo
con información estadística de Fonhapo, esta entidad presenta un volumen de operación
importante en el marco del Programa (83.9 millones de pesos en el año 2008,
equivalentes al 5.36% del total nacional) y además, es representativa de la situación que
impera en los estados del norte del país. Los encargados del Programa a nivel central
juzgan que es una entidad con buen desempeño.
En el siguiente cuadro se muestran las Instancias Ejecutoras seleccionadas en la
muestra. Es importante señalar que éstas ejercieron en el año 2008 el 45% del
presupuesto del Programa en el estado.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
42
Cuadro 5. Bonos y presupuesto ejercido estado de Sonora en el ejercicio 2008
Instancia Ejecutora Bonos Presupuesto ejercido
($) (%)
Instituto de Vivienda del Estado de Sonora 759 28,462,500 33.9
Promotora inmobiliaria del Municipio de Hermosillo
135 6,750,000 8.0
Promotora inmobiliaria del Municipio de Guaymas
50 2,500,000 3.0
Fuente: Elaboración propia con base en información estadística proporcionada por Fonhapo
Michoacán
Este estado también representa un importante monto presupuestal en el programa (104.7
millones de pesos en 2008, equivalentes al 6.70% del total nacional) y complementa la
muestra ya que se considera representativo del occidente del país. Presenta un nivel de
desempeño de medio.
Cuadro 6. Bonos y presupuesto ejercido estado de Michoacán en el ejercicio 2008
Entidad ejecutora Bonos Presupuesto ejercido
($) (%) Instituto de Vivienda del Estado de Michoacán
12,419 79,148,027 75.6
Instituto Municipal de la Vivienda de Morelia
200 10,000,000 9.6
Municipio de Maravatío 200 2,700,000 2.6
Fuente: Elaboración propia con base en información estadística proporcionada por Fonhapo
Es relevante exponer que las Instancias Ejecutoras seleccionadas canalizaron el 88% del
total del presupuesto operado en el Estado.
Chiapas
La elección de esta entidad obedeció a que presenta el mayor volumen de operación del
Programa (113.3 millones de pesos en 2008, equivalentes al 7.24% del total nacional). Su
operación se caracteriza por ofrecer apoyos a fondo perdido en montos pequeños lo que
permite lograr una amplia cobertura. Se estima que sus características operativas son
representativas de los estados del sur del país. Asimismo, la inclusión de este estado en
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
43
la muestra complementa un esquema de visitas para abarcar el espectro geográfico del
país, es decir, estados del norte, centro y sur. Su desempeño es de nivel bajo.
En cuanto a las Instancias Ejecutoras a visitar en cada estado, se determinaron
principalmente por el nivel de su participación en el Programa y también por la presencia
de proyectos de vivienda factibles de conocer durante la duración de la visita del
evaluador en el estado. A continuación se presenta la muestra de Instancias Ejecutoras
determinada y su nivel de operación durante 2008, tanto en número de bonos entregados
como en monto presupuestal ejercido:
Cuadro 7. Bonos y presupuesto ejercido estado de Chiapas en el ejercicio 2008
Entidad ejecutora Bonos Presupuesto ejercido
($) (%)
Secretaría de Medio Ambiente y Vivienda 11,256 60,983,457 53.8
Municipio de Ocozocoautla 1,167 11,108,003 9.8
Municipio de Jiquipilas 100 3,750,000 3.3
Fuente: Elaboración propia con base en información estadística proporcionada por Fonhapo
Se debe considerar que las Instancias Ejecutoras municipales seleccionadas comprenden
alrededor de 67% del total del presupuesto ejercido en el estado.
3.2.2.2 Estructura de las visitas
Una vez elegidos los estados a visitar, con el respaldo de Fonhapo y Sedesol, se
identificaron los actores clave en cada una de las unidades administrativas y se realizaron
los contactos institucionales necesarios con la finalidad de preparar una agenda de
reuniones con funcionarios de los tres niveles de gobierno.
El trabajo de campo se diseñó para cumplir las distintas actividades en un periodo de
cinco días continuos con la presencia de un consultor y mediante las facilidades prestadas
por las delegaciones de Sedesol y la estructura operativa de Fonhapo. En cada estado
visitado, la agenda de reuniones inició con el personal de la Delegación de Sedesol en
donde se obtuvo importante información sobre la participación de esta instancia en la
operación del Programa y de la problemática general del mismo en la entidad. Se
continuó con las entrevistas programadas en los institutos de vivienda de los gobiernos
estatales (excepto en el estado de México ya que esta instancia no participa en la
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
44
ejecución del Programa) los cuales normalmente ejercen la mayor proporción del
presupuesto del Programa. Finalmente, se realizaron los desplazamientos necesarios
dentro de la entidad para completar la agenda local mediante la visita a los gobiernos
municipales que actúan como Instancias Ejecutoras. Esta programación permitió hacer un
uso eficiente del tiempo y reducir el costo de las estancias.
Cuadro 8. Duración del trabajo de campo por estado
Conforme a los Términos de Referencia de esta evaluación, tanto a nivel estatal como
local, se visitaron las áreas de recepción de solicitudes y entrega de apoyos, sin embargo,
únicamente se realizó una observación directa de los beneficiarios que, en el momento de
la visita del evaluador, se acercaron a solicitar información o ingresar sus documentos con
el fin de inscribirse en el Programa. Cabe aclarar, que las ventanillas de éste se
encuentran abiertas permanentemente por lo que no hay plazos específicos en los que se
concentre la entrega de documentos y solicitudes.
Observando los hallazgos de las evaluaciones anteriores y la opinión de funcionarios del
programa obtenidas durante la primera etapa de entrevistas a oficinas centrales, se
diseñaron guías de entrevista por actor e instancia participante. La finalidad de estos
instrumentos es la obtención de información sobre la totalidad de temas involucrados en
la evaluación. De igual forma, para el desarrollo de las entrevistas grupales, se plantearon
un conjunto de temas y preguntas que se discutieron con los beneficiarios que asistieron a
las reuniones organizadas.
1 2 3 4 5Entrevistas en la Delegación deSedesolEntrevistas en los OrganismosEstatales de ViviendaEntrevistas con autoridadesmunicipales y beneficiariosEstado de MéxicoSonoraMichoacánChiapas
Actividad Día
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
45
3.2.2.3 Actores entrevistados
Conforme al diseño antes descrito, se llevó a cabo un conjunto de entrevistas semi-
estructuradas con funcionarios de adscripción federal, estatal y municipal responsables de
diferentes funciones en el marco operativo del Programa. Las fechas en que se realizaron
las visitas fueron las siguientes:
Cuadro 9. Fechas de realización de trabajo
A continuación se detalla la relación de entrevistas realizadas por estado y por tipo de
actor.
Funcionarios y operadores
1. Delegación Estatal de Sedesol:
Fecha de visita2009
Estado de México Del 2 al 6 de marzoSonora Del 9 al 13 de marzoMichoacán Del 9 al 13 de marzoChiapas Del 23 al 26 de marzo
Estado
Estado de México Sonora Chiapas Michoacán
Subdelegado de Desarrollo Urbano, Ordenación del Territorio y Vivienda
Delegado estatal de Sedesol
Subdelegado de Desarrollo Urbano, Ordenación del Territorio y Vivienda
Jefe de la Unidad de Vivienda
Jefe de la Unidad de ViviendaSubdelegado de Desarrollo Urbano, Ordenación del Territorio y Vivienda
Jefe de la Unidad de Vivienda
Coordinador operativo
Enlaces DelegaciónCoordinador programa “Tu Casa”
Enlaces Operativos Fonhapo
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
46
2. En Organismos de Vivienda:
3. En los municipios visitados:
Beneficiarios
Para el desarrollo de la investigación, se organizaron entrevistas grupales con
beneficiarios con el propósito de obtener de ellos información sobre los procesos
operativos del Programa en los que participaron y sobre la forma en que interactuaron con
las estructuras administrativas federales, estatales y municipales encargadas de la
ejecución del mismo. En dichas reuniones se formularon preguntas de una lista,
previamente elaborada, y se animó a los beneficiarios para que expresaran libremente
sus opiniones sobre la claridad y eficacia de los procedimientos que permitieron su
incorporación al Programa y la obtención de recursos para adquirir o mejorar su vivienda.
Estado de México
Sonora Chiapas Michoacán
Jefa de Vivienda del Departamento de Participación Social
Sudirector operativo
Jefe de Fomento a la Vivienda Enlace operativo
Jefe Departamento TécnicoJefe Área de Evaluación
Subdirector del Programa de Vivienda
Estado de México Sonora Chiapas MichoacánToluca Hermosillo Ocozocuautla Morelia
Subdirector de Vivienda Directora de Promoción y Atención Ciudadana
Director de Planeación
Director del Instituto municipal
Encargado del departamento de pies de casa
Directora Técnica Analista Técnico Subdirector de promoción y organización social
Supervisor Guaymas Jiquipilas Maravatio
San Felipe del Progreso Director Jurídico Director de Obras e Infraestructura Municipal
Presidente municipal
Coordinador del área de mejoramiento de vivienda
Director Técnico Supervisor de Obra Director Instituto de vivienda
Villa del Carbón Enlace municipal
Director de Desarrollo Social Nahuatzen
Subdirector de Desarrollo Social
Director de Desarrollo SocialSupervisor municipal
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
47
En este caso, se solicitó el respaldo del personal de Fonhapo y de las Instancias
Ejecutoras, estatales y municipales, para convocar a los beneficiarios de ambas
modalidades de apoyo contempladas en el Programa. Las entrevistas grupales tuvieron
una duración de entre una hora y hora y media y fueron conducidas por el evaluador
quien trabajó siguiendo un esquema de preguntas generales y temas de discusión
previamente elaborado. Las funciones principales del evaluador en este tipo de reuniones
fueron: formular las preguntas, animar la discusión y orientar las intervenciones de
manera que se cumplieran los objetivos planteados.
A petición del grupo evaluador y de Fonhapo, las reuniones fueron organizadas por los
responsables del Programa en el estado quienes convocaron a los beneficiarios y
proporcionaron las facilidades necesarias (espacio, equipo, etc.). No obstante, en la
mayoría de ellas, el número de convocados fue excesivo y los lugares destinados para la
entrevista poco propicios para realizar un buen control del grupo.
La discusión se condujo en forma de diálogo abierto con el fin de que cada participante
encontrara un espacio apropiado para comentar, preguntar y responder a las preguntas
realizadas por el evaluador e incluso, los comentarios de los demás beneficiarios. Cuando
las condiciones de la reunión lo permitieron, fue grabado el diálogo sostenido con los
beneficiarios aunque se advirtió previamente que los nombres de los participantes
permanecerían en el anonimato. Los participantes fueron elegidos atendiendo a la
viabilidad de su participación en dichas reuniones, esto es su cercanía geográfica y
disponibilidad en los horarios elegidos.
Las entrevistas que se logró realizar a nivel estatal se detallan en el cuadro siguiente. En
los casos en que no fue posible conformar grupos de beneficiarios se procedió a realizar
entrevistas casa por casa, de manera aleatoria, en los frentes o viviendas ya construidos.
En este caso, la entrevista fue individual pero se desarrolló atendiendo a los mismos
temas abordados en las entrevistas grupales.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
48
Cuadro 10. Entrevistas a beneficiarios realizadas en los estados
En cuanto a los puntos de entrega, se visitaron únicamente en el estado de Sonora ya
que fueron las sesiones de entrega de viviendas que coincidieron con el periodo previsto
para la visita del evaluador en la entidad federativa. Esto fue así ya que su programación
es variable y depende de factores ajenos a los responsables de esta evaluación e incluso
de los responsables del Programa.
Se considera que la información proporcionada por los beneficiarios tiene una aportación
limitada para el análisis. Normalmente, desconocen las características de los procesos, su
calidad y objetivos. Su criterio se forma principalmente con base en las dificultades
encontradas en los trámites realizados y el trato obtenido por parte de los funcionarios.
Difícilmente, los beneficiarios del Programa pueden aportar elementos de juicio para
valorar la calidad de la gestión de un programa público. Adicionalmente, el entrevistar
beneficiarios tiene el riesgo de sesgar el estudio ya que éstos tenderán a opinar de
manera positiva de un programa que los ha beneficiario. En futuros procesos de
evaluación sería conveniente incluir a solicitantes no beneficiados con el fin de detectar
posibles barreras administrativas para la entrada al Programa.
Municipio Número de participantes
Tipo de entrevista
Toluca 17 Grupal
San Felipe del Progreso 17 Grupal
Villa del Carbón 18 Grupal
Hermosillo 10 Individual
Guaymas 5 Individual
Jiquipilas 7 Individual
Ocozocoautla 19 Grupal
Morelia 6 Individual
Nahuatzen 9 Individual
Maravatio 22 Individual y grupal
Estado de México
Sonora
Chiapas
Michoacán
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
49
3.3 Análisis de la información
La información recabada fue sometida a un proceso de análisis empleando categorías y
enfoques teóricos de diferentes áreas de estudio como la gestión pública, análisis
organizacional y la política pública. La finalidad fue comprender de manera integral el
entorno institucional del Programa y la forma específica en que se estructura y opera a
nivel central y en los diferentes estados y municipios en los que se llevó a cabo trabajo de
campo.
Con el desarrollo de los instrumentos para recolectar información, es decir, las guías de
entrevista por cada actor o informante clave, se han definido las líneas argumentativas del
informe en donde se destacan los problemas o temas relevantes encontrados en el
proceso de investigación. La línea de conducción de los hallazgos han sido los procesos
identificados y propuestos por Coneval en los Términos de Referencia correspondientes a
esta investigación.
La recolección de los datos fue en su mayoría de naturaleza verbal y su análisis permitió
conocer las características y limitaciones operativas del Programa desde la perspectiva de
los sujetos entrevistados. En este marco, fue relevante saber cómo los sujetos
encargados del Programa piensan y cuáles son sus perspectivas con relación a la eficacia
de los procedimientos aplicados. El análisis de los datos se realizó de modo inductivo, es
decir, se buscó obtener conclusiones generales a partir de los datos particulares que se
observaron y analizaron en los estados visitados. Estas conclusiones son, sin embargo,
solo generalizaciones probables cuando se extrapolan a otros casos u otros estados.
Se compararon los hallazgos encontrados en los diferentes estados analizando sus
similitudes y diferencias. En este marco, se hallaron múltiples coincidencias que
permitieron realizar generalizaciones pero también se encontraron situaciones particulares
que permitieron contrastar las diversas formas de operación desplegadas por estados y
municipios.
El análisis realizado ha sido un proceso mayormente de síntesis e integración de la
información obtenida en campo. Se emplea un enfoque descriptivo coherente que
pretende lograr una interpretación minuciosa y detallada de la operación del Programa y
las conclusiones se derivan continuamente durante el proceso. Se procuró realizar cruces
de información entre actores relevantes cuando se trataban las mismas temáticas, e
incluso, comparar posiciones diferentes. Al terminar el trabajo de campo, se realizó otro
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
50
grupo de entrevistas con funcionarios de oficinas centrales con la finalidad de valorar los
puntos de vista obtenidos en los estados o bien redondear las ideas para que se
precisaran lo más correctamente posible.
En cuanto a las buenas prácticas buscadas en el trabajo de campo se tomo en cuenta la
definición contenida en los Términos de Referencia, es decir, se entendió como una
buena práctica, aquella iniciativa innovadora, con una alta incidencia pública y social, que
sea replicable, sostenible en el tiempo, y que tenga como objetivo fortalecer la capacidad
de operación del Programa. La detección de estas actividades partió de la información
obtenida en el trabajo de campo, reportada por los informantes clave entrevistados en los
distintos ámbitos de gobierno en los que opera el Programa.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
51
Capítulo 4. Resultados
En este capítulo se presentan los principales resultados y hallazgos de la evaluación. La
sección se ha estructurado conforme a los distintos temas señalados en los Términos de
Referencia, destacándose los hallazgos obtenidos por cada uno de ellos y haciendo
referencias específicas a lo detectado a nivel federal, por estado o municipio. Así, en la
primera sección se presenta una descripción general de la operación del Programa. En la
segunda se exponen los hallazgos de los procesos empíricos en los distintos órdenes de
gobierno. En la tercera sección se realiza un análisis comparativo de procesos en el
mismo nivel de operación entre entidades federativas. Finalmente, en la cuarta se señalan
explícitamente los problemas y buenas prácticas observadas en la operación del PTC.
4.1 Descripción de la operación del Programa
El PTC fue diseñado con el objetivo de mejorar las condiciones habitacionales de la
población en pobreza patrimonial a través de la distribución de subsidios para adquirir,
edificar, ampliar o mejorar su vivienda. Para ello, se ha instaurado un arreglo institucional
amplio y participativo, dentro del cual el propio Fonhapo aparece como la Instancia
Normativa; por su parte, las delegaciones de Sedesol intervienen como Instancias
Auxiliares en los distintos estados de la República; y los gobiernos estatales y municipales
como Instancias Ejecutoras. Asimismo, en la normatividad se considera la posibilidad de
que participen otras dependencias de la Administración Pública Federal u organizaciones
sociales como Instancias de Apoyo, en la medida que se interesen en participar y aporten
recursos al Programa, previo acuerdo con Fonhapo.
Este Programa inicia su operación anual con la publicación de las Reglas de Operación,
las cuales son elaboradas o adecuadas por la Instancia Normativa, conforme al proceso
común de cualquier programa público en México, con la participación de diversas
instancias, entre las que destaca la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer). A
pesar de los ajustes ocurridos de dos años a la actualidad, las ROP han mantenido una
estructura estable en los últimos ejercicios, ya que se han introducido cambios que no han
afectado el sentido general del Programa, pero que sí han incidido en una operación más
eficiente.
Después del proceso anterior, Fonhapo notifica mediante oficio a las Instancias
Ejecutoras, Auxiliares y, en su caso, de Apoyo, los montos asignados y su distribución por
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
52
modalidad del Programa, para lo cual toma en cuenta la información que la IA le
proporcionó sobre la estimación de la demanda en su entidad. En respuesta a lo anterior,
las Instancias Ejecutoras comunican a Fonhapo, por conducto de la Instancia Auxiliar, su
aceptación de los montos asignados con lo que aseguran su participación en el Programa.
Esta información se traduce en el Plan de Trabajo Anual (PTA), que tiene que elaborar y
presentar cada IE. En este documento, las Instancias Ejecutoras comprometen los
recursos propios, que se suman a los de Fonhapo para operar el Programa en su ámbito
de acción, indicando las localidades donde se van a realizar las acciones de vivienda, así
como el tipo y número de acciones. La Instancia Normativa autoriza dicho PTA y la
Instancia Auxiliar procede a su captura en el SIDI. Cabe agregar que para el ejercicio
2008, la Instancia Ejecutora tuvo la facultad de proponer cambios a su PTA hasta el 15 de
octubre, siempre con la autorización correspondiente de la Instancia Normativa.
Una vez acordadas las contribuciones de la Instancia Normativa y de las Ejecutoras, se
firman los respectivos Convenios de Ejecución, donde se programan los tipos de acciones
de vivienda que se van a ejecutar durante el ejercicio fiscal en cuestión y quedan
plasmados los compromisos de cada parte, incluyendo los de la Delegación de Sedesol
en cada entidad y, en su caso, los de las Instancias de Apoyo. Para el caso de los
gobiernos municipales se debe incluir el acta de la sesión de Cabildo, considerando como
datos mínimos el número y la fecha de la Sesión, nombre del Programa en el que solicita
participar y la aportación autorizada. Lo mismo ocurre para las Promotoras Inmobiliarias
que deben incluir un Acta de Consejo con información equivalente. Cabe mencionar que
en algunos estados, se requiere la autorización de otras instancias del gobierno estatal,
como por ejemplo, la Secretaria de Finanzas, de Obras, u otras.
Conforme a las ROP, la Instancia Normativa es la encargada de instrumentar un
programa de promoción y difusión de cobertura nacional para dar a conocer el Programa
“Tu Casa” a través de los medios de comunicación a su alcance. Por su parte, los
gobiernos de los estados dan a conocer en su ámbito de acción y, en específico, a los
gobiernos municipales la apertura del Programa y los cambios que implica, para que se
apeguen a las nuevas reglas operativas y, a la vez, promueven que estos últimos
convoquen abiertamente a la población objetivo a participar en el mismo. Lo anterior, no
ha limitado que algunas IE diseñen instrumentos de divulgación propios y difundan el
Programa entre la población objetivo.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
53
Con esta base, la Instancia Ejecutora inicia el levantamiento de las Cédulas de
Información Socioeconómica (CIS). El solicitante del subsidio federal deberá completar
personalmente la solicitud ante la Instancia Ejecutora, llenando la CIS (a menudo con la
asesoría o ayuda de funcionarios públicos) y entrega la documentación señalada en las
ROP. En caso de que le falte alguna información o documento, dispondrá de diez días
hábiles para completarla, de lo contrario se considera como una solicitud no recibida. En
varios casos los solicitantes que no fueron seleccionados en ejercicios anteriores son
convocados para actualizar su CIS, con el fin de ser considerados en el nuevo ciclo. El
solicitante registra sus datos y firma o asienta su huella digital en la CIS. Estas CIS,
debidamente integradas, son entregadas por las Instancias Ejecutoras a la Instancia
Auxiliar, quien las captura en línea y quedan registradas en el SIDI.
Sobre esta base y empleando parámetros homogéneos, Fonhapo califica y selecciona las
solicitudes, dando como resultado un listado de solicitantes calificados para ingresar al
Programa, mismo que puede ser consultado en el SIDI por las instancias participantes. La
Instancia Ejecutora expone la “Relación de Solicitantes Calificados” en los tableros de
avisos de las áreas de atención a la ciudadanía, en sus oficinas y en las Presidencias
Municipales de los municipios donde se otorgan los apoyos y, en algunos casos, se
notifica a los solicitantes de su aceptación, principalmente de manera personal y por vía
telefónica.
Después, las Instancias Ejecutoras acuerdan con el solicitante calificado la forma, lugar y
fecha en que éste debe realizar su aportación como corresponda, sea en efectivo o en
especie. La Instancia Auxiliar envía, mediante oficio, a la Instancia Ejecutora las CIS que
fueron capturadas, indicando la situación de cada una de ellas. Por su parte la Instancia
Ejecutora incorpora las CIS en cada uno de los expedientes.
Los solicitantes deben entregar su aportación a la Instancia Ejecutora en la forma, lugar y
fecha indicados por ésta última o, en algunos casos, comprometer su aportación en
especie, principalmente cuando se trata de mano de obra. La IE recibe, en su caso, dicha
aportación y elabora la lista de Solicitantes Acreditados, la cual remite vía oficio a la
Instancia Auxiliar. Cuando la aportación es en especie, en el SIDI se debe indicar su
equivalente monetario y asentarse en el contrato firmado con la Instancia Ejecutora.
La Instancia Auxiliar recibe la relación de Solicitantes Acreditados y la captura en el SIDI.
Por medio de este último se confrontan los datos y se validan los que proceden. En caso
de que el número de solicitantes rebase el monto de subsidios disponibles, el SIDI prioriza
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
54
las solicitudes, con base en los criterios indicados en las Reglas de Operación. Para los
solicitantes que entregaron su aportación y no fueron validados, la Instancia Ejecutora les
reintegrará inmediatamente su aportación. Por su parte, la Delegación tiene que certificar
el ahorro de los solicitantes acreditados.
La Instancia Auxiliar, a través del SIDI, imprime los Certificados de Subsidio Federal,
quedando bajo su responsabilidad y resguardo hasta su entrega al beneficiario. A partir de
la fecha de impresión, los certificados deben entregarse al beneficiario en el transcurso de
los siguientes 15 días naturales. Fonhapo por sí mismo o a través de las Instancias
Auxiliares, entrega estos certificados conjuntamente con las Instancias Ejecutoras. El
Certificado acredita el monto del apoyo económico federal, así como la modalidad para la
cual fue entregado y se compone de dos partes: el Certificado de Subsidio y el Bono de
Subsidio; este último es endosado por el beneficiario a la entidad ejecutora y se procede a
la firma del Contrato de Ejecución entre las dos partes con el fin de realizar las obras que
correspondan.
La Instancia Auxiliar captura en el SIDI los datos de las personas que recibieron el
Certificado, a partir de lo cual el SIDI emite la Relación de Certificados de Subsidio
Federal Entregados, misma que puede ser consultada por las instancias participantes.
La Instancia Ejecutora presenta a la Normativa, directamente o por conducto de la
Instancia Auxiliar, la relación de beneficiarios que firmaron el Contrato de Ejecución, a la
que anexa los originales de los Bonos de Subsidio que recibió de los beneficiarios. La
presentación y entrega la hace por oficio. La Instancia Ejecutora generalmente conserva
en el expediente del Beneficiario copia del Bono del Subsidio Federal. La Instancia
Normativa, después de revisar el llenado y autenticidad de los Bonos recibidos, paga su
valor depositando los recursos, por medio de transferencia electrónica, a la cuenta
indicada oportunamente por la Instancia Ejecutora. De esta forma Fonhapo queda con la
responsabilidad de integrar el Padrón de Beneficiarios del Programa para el año
correspondiente.
Con base en lo anterior, la Instancia Ejecutora da inicio a las acciones de vivienda que se
hayan programado, conforme a los términos y condiciones establecidos en el Contrato de
Ejecución. En el caso de las modalidades de edificación de unidades de vivienda - rurales
y urbanas - en terreno propiedad del Beneficiario y en las de ampliación y mejoramiento,
la Instancia Ejecutora debe validar el documento que acredite la propiedad del lugar
donde se aplicará el subsidio.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
55
Del mismo modo, las IE deben presentar a la Instancia Normativa datos técnicos, plazos
de terminación de las obras y las características físicas de las acciones de vivienda
(proyecto constructivo y presupuesto, básicamente) comprendidas en su PTA.
Durante el proceso de construcción de las acciones de vivienda, Fonhapo, directamente o
través de la Instancia Auxiliar, realiza acciones de seguimiento y verificación, con el fin de
asegurar un adecuado avance y conclusión o, en su caso, tomar medidas correctivas
oportunamente. Una vez finiquitadas dichas obras se procede a su entrega a los
beneficiarios, para lo cual se firma el Acta de Entrega Recepción entre la Instancia
Ejecutora y el beneficiario, acto al cual deben estar invitadas con la debida anticipación
las Instancias Normativa y Auxiliar.
El proceso en su conjunto puede ser revisado por la Secretaría de la Función Pública, por
la Unidad de Auditoría Gubernamental de los Órganos Internos de Control u otros órganos
oficiales, considerados en la normatividad.
Paralelamente a estos procesos, la Instancia Ejecutora elabora y entrega mensualmente a
la Instancia Normativa, a través de la Auxiliar, el Reporte de Avance Físico de Unidades
Básicas de Vivienda y el Reporte de Avance físico de Ampliaciones y Mejoramientos,
dentro de los cinco días hábiles subsecuentes, del mes siguiente al que se reporta. A su
vez, la Instancia Auxiliar recibe, revisa y captura en el SIDI los reportes mensuales de
avance de las acciones del Programa, entregando a la Instancia Normativa la impresión
firmada de dichos reportes dentro de los cinco días hábiles posteriores a que los recibió.
Las mismas IE formulan y hacen llegar de manera trimestral a la Instancia Auxiliar, el
reporte de los avances en la entrega de los subsidios a los beneficiarios del Programa.
Este reporte será recibido, validado y enviado posteriormente a la Instancia Normativa, la
cual revisa y, en caso de no detectar irregularidades, concentra e integra las bases de
datos correspondientes. Por último, la Instancia Ejecutora integra el cierre del ejercicio
anual y lo entrega a la Instancia Normativa, por conducto de la Instancia Auxiliar. La
Instancia Normativa concentra y analiza dicha información y, en su caso, solicita las
aclaraciones a que haya lugar.
En su caso, la Instancia Normativa reintegra a la Tesorería de la Federación los recursos
no devengados al 31 de diciembre, conforme se señala en el Manual de Normas
Presupuestarias para la Administración Pública Federal vigente.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
56
Cabe destacar, que la normatividad también contempla la constitución de los Comités de
Contraloría Social entre los beneficiarios, que tiene que ser promovida por las Instancias
Ejecutoras en coordinación con las Instancias Auxiliares, con el fin de dar seguimiento y
garantizar el adecuado desempeño del Programa. Finalmente, Fonhapo se sujeta a
acciones de monitoreo permanentes y sistemáticas de la entrega de apoyos a sus
beneficiarios, para verificar el cumplimiento de su función social. Esto mediante esquemas
de evaluación interna y externa, conforme lo contemplan las Reglas de Operación.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
57
Figura 2. Flujograma de los procesos del programa “Tu Casa”*
* Tiempos estimados en la normatividad del Programa.
Fuente: Fonhapo 2008.
INICIO
Publicación de Reglas
de Operación
A
1
Notificación
Distribución de
Subsidios
Elaboración y envió de
Programa de Trabajo
Anual
Firman Convenio de
Ejecución
Levanta CIS y las
Entrega a Delegación
30 días 60 días 30 días
Solicita Aportación a
Beneficiarios y notifica
a Delegación
Califican CIS y emite
Listado de Solicitantes
Calificados
Captura en Línea CIS
I.E y Promotor
Presentan Bono de
Subsidio Federal a
FONHAPO
Acredita Ahorro y
Emite Certificado de
Subsidio Federal
Entregan Certificado
de Subsidio Federal a
Beneficiario
Beneficiario Endosa
Bono I.E y Firma
Contrato de Ejecución
Paga a I.E Bonos de
Subsidio Federal
Presentados
Inicia ObrasFirma de Contratos de
Construcción
Integra Padrón de
Beneficiarios del
Programa
Concluye Obras y se
Entregan a
Beneficiarios
Beneficiario Firma
Acta de Entrega
Recepción
FIN
10 días
5 días 15 días 15 días
30 días 5 días 15 días
15 días 30 días
5 días
30 días
5 días
A
2
C
3
ABC
4
C
8
90 días
A
7
B
6
C
5
B
9
BC
10
D
11
C
12
C
16
CD
15
A
14
A
13
CD
18
C
17
Flujograma de los Procesos de
Programa Tu Casa
A = FONHAPO
B = SEDESOL
C = GOBIERNO ESTATAL
D = BENEFICIARIO
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
58
4.2 Descripción empírica de procesos del Programa
En general los procesos operativos se llevan a cabo conforme lo indica la normatividad,
cumpliendo los tiempos señalados en ésta y que se presentan en la Figura 2. Las
principales diferencias derivan del hecho que el Programa se opera de manera
descentralizada, con la participación de los gobiernos estatales y muchos municipales. En
ese sentido, por los montos comprometidos, por las estructuras institucionales que operan
en cada entidad y en los municipios participantes así como por las formas que se adoptan
en cada caso, la gestión del Programa presenta particularidades y avances disímiles. Sin
embargo, esas diferencias la mayoría de las veces no impiden cumplir con las metas
operativas ni con el ejercicio del presupuesto del Programa. Así por ejemplo, se identifican
estados y municipios en los que se han creado promotoras o institutos avocados al
desarrollo de acciones de vivienda, con lo que se han logrado formas de gestión
específicas y avances y niveles de eficiencia contrastantes.
Las principales diferencias entre lo que marca la normatividad del Programa y lo que en la
práctica se realiza se exponen en el cuadro siguiente:
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
59
Cuadro 11. Comparación entre el funcionamiento normativo y empírico del Programa (I)
Descripción normativa del Programa
Descripción del funcionamiento real del Programa en el ejercicio 2008
Se publican oportunamente las ROP
A finales de 2007 se publicaron las ROP para el ejercicio 2008, lo que contribuyó a que el Programa desarrollara un funcionamiento eficaz y ordenado durante el año 2008.
Notificación de distribución de subsidios
Con base en la formula de distribución del presupuesto y los antecedentes de asignación presupuestal, se les informa a cada una de las Instancias Ejecutoras sobre la distribución de subsidios programada para el ejercicio 2008.
Elaboración y envío de PTA La elaboración del PTA por parte de las Instancias Ejecutoras se realiza como una primera propuesta, con base en lo que se considera puede invertir cada una de ellas, sin embargo, esta primera versión de PTA puede experimentar cambios sucesivos y cerrar el año fiscal con grandes diferencias respecto a la propuesta inicial. En esa medida el proceso de planeación se complica al igual que la aplicación de los recursos.
Firman Convenio de Ejecución El amplio proceso de negociación del PTA hace muy incierto el momento de firmar el convenio de ejecución entre Instancia Normativa, Instancia Auxiliar e Instancia Ejecutora. Aún con este documento firmado se pueden introducir cambios en el PTA.
La Instancia Ejecutora levanta CIS y las entregan a la Instancia Auxiliar
Este proceso se realiza regularmente, pero no siempre se capturan todas las CIS recibidas y tampoco siempre se entregan todas. Es común que las Instancia Ejecutora entreguen a la Instancia Auxiliar un número de solicitudes equivalente al presupuesto previsto en el PTA, más un pequeño sobrante para posibles reemplazos.
Captura en línea de CIS Esto generalmente lo realiza la Instancia Auxiliar, aunque el proceso puede resultar lento en función de la disponibilidad de personal y de la capacidad del equipo de cómputo, así como de la calidad de la conexión a internet.
Calificación de CIS y emisión de listado de solicitantes calificados
Este proceso lo realiza la Instancia Normativa mediante el SIDI. La CIS puede rechazarse, es posible requerir información adicional o, en efecto, aceptar la solicitud, con lo que el solicitante adquiere la categoría de calificado.
La Instancia Ejecutora solicita aportación de Beneficiario y notifica a Instancia Auxiliar
En esta etapa se detectaron varias modalidades, desde la tradicional donde los solicitantes calificados entregan su aportación en efectivo o la comprometan en especie; en otros casos se ha adoptado un sistema de ahorro previo para que a lo largo de un período predeterminado el solicitante vaya completando el total de su aportación paulatinamente.
Acredita ahorro y emite Certificado de Subsidio Federal (CSF)
Se acredita el ahorro, aunque por falta de presupuesto oficial se puede rechazar la solicitud y reintegrar la aportación al Solicitante calificado. En caso contrario se emite el Certificado de Subsidio Federal (CFS), que se registra en el SIDI, a partir del cual se emite un listado que es distribuido a todas las partes involucradas en el Programa.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
60
Cuadro 11a. Comparación entre el funcionamiento normativo y empírico del Programa (II)
Descripción normativa del Programa
Descripción del funcionamiento real del Programa en el ejercicio 2008
Entrega CSF a Beneficiario A los solicitantes acreditados se les entrega el CSF y se recaba la firma del Beneficiario en el Bono de Subsidio Federal.
Endosar bono y firma de Contrato de Ejecución
Esta etapa generalmente se desarrolla conforme a la normatividad, dado que implica formalizar la entrega del subsidio.
Presentar Bono de Subsidio Federal a Fonhapo
También se trata de una etapa que generalmente se apega a la normatividad y se realiza a nivel institucional, es decir, la Instancia Ejecutora entrega a la Instancia Auxiliar y, esta última a su vez lo transfiere a la Instancia Normativa.
Pago de Bonos de Subsidio Federal presentados
De igual forma se trata de un paso estrictamente institucional, por medio del cual Fonhapo efectúa el pago electrónico a la Instancia Ejecutora.
Integración de padrón de beneficiarios del Programa
Con base en el número de pagos realizados se conforma el padrón de beneficiarios, el cual se va actualizando en la medida que se van ingresando nuevos registros en el SIDI. Generalmente al final del año se integra definitivamente, aunque todavía en ese momento existe la posibilidad de realizar actualizaciones menores, por el caso de reemplazos de última hora o alguna otra eventualidad.
Preparación y firma de contratos Esta actividad la realizan las Instancia Ejecutora para que se dé paso a la acción de vivienda comprometida.
Realización de acciones de vivienda
Esta fase implica el inicio y finiquito de la acción de vivienda comprometida en el Contrato de Ejecución, para lo cual se aprovechan los diseños arquitectónicos y las facilidades brindadas (conseguir y distribuir materiales) por la Instancia Ejecutora.
Conclusión de obras y entrega al beneficiario
En este caso los tiempos de conclusión tienden a ser muy variables, según la modalidad de la acción de vivienda. Especialmente en el caso de las UBV suelen registrarse retrasos, que complican el cierre del ejercicio.
Firma Acta de entrega recepción Esta acta se firma regularmente, sin embargo, cuando existen retrasos se observó que se firman sin que realmente la acción de vivienda obra esté debidamente finiquitada.
Fuente: ROP, 2008, Manual de Operación, 2008 y visitas de campo.
4.2.1 Planeación
4.2.1.1. Emisión de los documentos normativos
Cabe destacar que desde las oficinas centrales, en los últimos dos años se aprecia un
esfuerzo notable por mejorar la operación del Programa, ya que las Reglas de Operación
han sido ajustadas con base en un proceso de revisión interno, así como a partir de los
resultados de las evaluaciones internas y externas a las cuales se somete regularmente el
Programa. La certificación ISO 9000 que se obtuvo del procesamiento de solicitudes a
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
61
nivel central, es decir, de Fonhapo, también coadyuva en el mismo sentido. Además, con
la publicación oportuna de las ROP se ha favorecido que los distintos operadores
conozcan con la suficiente antelación las directrices y bases que regirán el Programa. A la
par, Fonhapo publica el Manual de Operación, que también ha contribuido a la correcta
instrumentación del PTC. De acuerdo con ello, se observa un conocimiento generalizado
sobre la normatividad vigente, el cual se ha reforzado con esquemas de capacitación que
han sido implementados por Fonhapo y las IA, incidiendo especialmente en la forma
adecuada de llenar las CIS. Esto último resulta especialmente útil en el caso de los
municipios, dados los frecuentes cambios de gestión que experimentan y la incorporación
de otros actores que nunca habían operado el Programa.
4.2.1.2. Asignación de presupuesto
Como se exponía en el apartado anterior, Fonhapo propone la distribución del
presupuesto anual del Programa, a partir de la fórmula de asignación que se marca en las
ROP, pero también considerando los antecedentes históricos y la disponibilidad financiera
de los gobiernos estatales y municipales. Estos últimos, para asegurar su inscripción en el
Programa deberán retomar la propuesta financiera de Fonhapo y diseñar su estrategia de
inversión, que plasman en el PTA. En este documento, las Instancias Ejecutoras
comprometen los recursos que se conjugarán con los de Fonhapo para operar el
Programa en su ámbito de acción, lo cual regularmente implica procesos de negociación
para ajustar los recursos conforme a las posibilidades de ambas partes. En este primer
paso se detectó que muchas de las Instancias Ejecutoras realizan múltiples correcciones
a su PTA a lo largo del año, dado que van ajustando el presupuesto conforme a sus
posibilidades reales de aportar financieramente. Sin embargo, en la formulación de las
primeras acciones existe un frecuente intento por parte de las Instancias Ejecutoras de
“apartar” el máximo de presupuesto posible, aunque posteriormente tienden a realizar
continuos ajustes a la baja. Ante ello, para Fonhapo y para las mismas Instancias
Ejecutoras es muy difícil programar con cierto detalle el monto de las inversiones y el tipo
de acciones a desarrollar, limitando el desarrollo eficaz de los procesos operativos
subsecuentes.
En específico ello conlleva que en los últimos meses del año existan reasignaciones
presupuestales, de las partidas que no pudieron ejercer algunas Instancias Ejecutoras y
su acomodo en otras que tengan capacidad financiera y logística para ejercer los recursos
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
62
en un período de tiempo relativamente corto. Ello regularmente deriva en los problemas
con los gastos indirectos, como se expone más adelante.
También es importante resaltar que la Instancia Normativa puede disponer (generalmente
en los últimos meses del año) de recursos suplementarios a su asignación presupuestal
original, como ocurrió en 2008, lo que ha implicado que se invite a los gobiernos estatales
y municipales específicos, generalmente los más eficientes, los que dispuestos a
ejercerlos rápidamente en sus ámbitos de acción y los que puedan aportar recursos
financieros adicionales. Aunque este último requisito puede omitirse por la dificultad de
que las Instancias Ejecutoras obtengan recursos financieros adicionales en dicho período
del año, lo que en casos muy específicos de “Tu Casa” en el ámbito rural (ampliaciones)
ocasionó que fueran los beneficiarios quienes absorbieron esos costos y, por tanto,
tuvieran que realizar una aportación mayor a la originalmente contemplada, es decir, la
propia más la que debería otorgar la IE correspondiente.
Con ese mismo fin, es requisito que las Instancias Ejecutoras cuenten con una cuenta
bancaria a través de la cual la Instancia Normativa realiza los depósitos electrónicos de
los recursos presupuestales correspondientes, en lo cual ya existe bastante experiencia y,
generalmente, se efectúa sin mayores problemas.
4.2.1.3. Firmas de Convenios de Ejecución
Una vez acordadas las contribuciones de las Instancias Normativa y Ejecutoras, se
procede a la firma de los respectivos Convenios de Ejecución, donde quedan asentados
los compromisos de cada parte. Los gastos indirectos, que son esenciales para la
operación del Programa en los estados, se reparten entre las instancias involucradas
aunque existen indicios de que dicha distribución no siempre es considerada oportuna ni
equilibrada, especialmente por parte de las Instancias Ejecutoras municipales, que rara
vez obtienen parte de estos recursos. Las IE estatales generalmente reciben hasta el 1%
del total que como máximo se distribuye del presupuesto del Programa (7% del
presupuesto global). Por su parte, en 2008 Fonhapo se quedó con el 3.4% de dichos
gastos, mientras que las IA absorbieron el 2.3% en el mismo año.
En ese sentido se captaron algunas evidencias de un problema asociado, ya que el
aumento en los recursos de inversión que se opera en algunas Instancias Ejecutoras en
los últimos meses del año, como se expuso antes, no siempre conlleva un incremento
proporcional de los gastos indirectos. Esto ha significado una presión para el
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
63
cumplimiento de las metas operativas del Programa en el caso de estas IE, ya que no
disponen de suficientes gastos operativos, a pesar de que los incrementos en el
presupuesto de inversión suelen ser por montos significativos.
4.2.2 Difusión
Generalmente la Instancia Normativa instrumenta un programa de promoción y difusión
de cobertura nacional para dar a conocer el Programa “Tu Casa” lo que ha implicado el
desarrollo de materiales de publicidad para televisión, radio y material impreso, como
carteles y folletos. Cabe resaltar que estos materiales han sido objeto de mejoras
recurrentes y en los últimos ejercicios también han enfatizado en la rendición de cuentas
del Programa.
Los materiales, especialmente los impresos, se suministran a las Instancias Ejecutoras a
través de las Instancias Auxiliares, para que las distribuyan en su ámbito de acción,
aunque la asignación de materiales es muy heterogénea y, generalmente, limitada; por lo
general se circunscriben a las Instancias Ejecutoras estatales y en las municipales mejor
comunicadas. Además, algunas han diseñado medios de difusión propios y con
características diferentes a las diseñadas por la Instancia Normativa y los distribuyen
conforme a sus propias estrategias. Así mismo, algunos municipios se valen de su
personal o representantes regionales o comunitarios para dar difundir los objetivos y
modalidades del Programa. Pero en general, la difusión es limitada de acuerdo con lo
observado en los estados e, incluso llega ser inexistente en ciertos casos. Cabe resaltar,
que en algunas ocasiones la limitada difusión fue intencional, para no propiciar una
demanda mayor, que tendría escasas posibilidades de atenderse. Ante ello, existe el
riesgo de favorecer cierta concentración de los recursos entre la población con mayores
posibilidades de captar los mensajes de difusión del Programa.
4.2.3 Recepción de solicitudes
Si bien se supone que la Instancia Ejecutora inicia el levantamiento de las Cédulas de
Información Socioeconómica (CIS) una vez publicada la convocatoria, es frecuente que
las CIS ya se hayan levantado con antelación, o bien, que la Instancia Ejecutora cuente
con un listado de interesados a los que se levanta la CIS en sus domicilios, una vez
iniciado el ejercicio anual del Programa. En otros casos, se recurre a las CIS no atendidas
en el ciclo precedente, aunque en este último caso generalmente se procede a su
actualización.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
64
El proceso de solicitud de acciones de vivienda es continuo y la demanda muy grande por
lo que la detección de posibles interesados no depende necesariamente del inicio del
Programa. Se observaron pocos casos en los que se habilitó una ventanilla por la que
ingresaban CIS con el fin de ser valoradas para su futura aceptación. Es de resaltar que
en municipios marginados parte de la población no sabe escribir, por lo cual es común
que los funcionarios apoyen a los solicitantes en el llenado de la solicitud y CIS, para que
puedan acceder al PTC. Esta práctica significa un apoyo relevante para este tipo de
población.
En varios casos se detectó que las Instancias Ejecutoras entregan a la Instancia Auxiliar
las CIS que realmente pueden ser aprobadas más un pequeño excedente, para disponer
de sustitutos ante algún posible rechazo de las primeras. Las CIS no enviadas las
conservan las Instancias Ejecutoras para posibles reemplazos y eventualmente, para que
sean consideradas en el siguiente año, como se exponía líneas arriba. En este sentido, la
visita a los domicilios de los solicitantes, que llevan a cabo personal de algunas de las IE,
también se realiza en distintas fechas y se observó que se efectúa no solamente con la
intención de levantar la CIS, sino también con el fin de verificar el nivel socioeconómico
del solicitante.
4.2.4 Selección de beneficiarios
En la selección de beneficiarios en los estados se apreciaron procedimientos diferentes,
aunque predominaron actividades poco estructuradas y el empleo de criterios subjetivos.
A la fecha, las Instancias Ejecutoras no cuentan con procedimientos que les permitan
jerarquizar a los solicitantes en función a los elementos expuestos en las ROP, por lo que
en la mayoría de los casos la elección depende del juicio de quien levanta la información
o del personal de la Instancia Ejecutora responsable de este proceso. Lo anterior no
implica necesariamente un manejo irregular del Programa, pero si un proceso de
selección que puede resultar poco transparente. De hecho, algunos beneficiarios
externaron sus dudas sobre este proceso, en especial, sobre la uniformidad de criterios
aplicados.
Relacionado con lo anterior, es importante resaltar que la captura de las CIS en el sistema
se realiza de acuerdo con la normatividad, por parte de las Instancias Ejecutoras. Pero en
la práctica la selección de beneficiarios se lleva en dos tiempos: el primero por parte de
las IE, que como se expuso en el apartado anterior, a menudo llevan a cabo una
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
65
preselección; el segundo momento ocurre a nivel del SIDI, que representa una revisión de
elegibilidad y de disponibilidad de recursos. Por tanto, el potencial de priorización que
posee el SIDI solamente se expresa actualmente en los pocos casos en que las
Instancias Ejecutoras capturan un número amplio de CIS y que sumadas rebasan
ampliamente los montos disponibles.
Después de que han sido calificados y acreditados los solicitantes, la Instancia Auxiliar
procede a la impresión de los Certificados de Subsidio Federal, con apoyo del SIDI, los
cuales quedan bajo su resguardo para su posterior entrega a los beneficiarios. Asimismo,
la Instancia Ejecutora presenta la relación de beneficiarios que firmaron el Contrato de
Ejecución y la Instancia Normativa paga su valor depositando los recursos
correspondientes, a través de una transferencia electrónica, a la cuenta que previamente
habían indicado las Instancias Ejecutoras.
4.2.5 Producción o compra de apoyos
Con base en lo anterior, cada Instancia Ejecutora prepara y firma los contratos de
ejecución, a partir de los cuales se procede a la construcción de las acciones de vivienda
que se hayan programado, conforme a los términos y condiciones establecidos. En este
caso se detectó que la verificación de la propiedad del predio, en los casos que se
justifica, se realiza con regularidad 9 . Así mismo, varias veces se apreció que las
Instancias Ejecutoras disponen de planos y datos técnicos que son presentados a la
Instancia Normativa, señalando los plazos de terminación de las obras y las
características físicas de las acciones de vivienda (proyecto constructivo y presupuesto)
comprendidas en su PTA. Estos planos también se suministran a los beneficiarios,
cuando el caso lo amerita, favoreciendo en muchos casos que la autoconstrucción cumpla
con las características y la calidad que marca la normatividad y, en esa medida, aumentan
las posibilidades de que las acciones de vivienda efectivamente impacten en un mejor
nivel de vida de los beneficiarios.
Durante el proceso de construcción de las acciones de vivienda, Fonhapo, la Instancia
Auxiliar y las Instancias Ejecutoras realizan tareas de seguimiento y verificación de forma
coordinada, con el fin de que los avances se lleven a cabo conforme a los planes
establecidos. No obstante, durante el trabajo de campo, se observaron varios casos en
9 Un caso excepcional se encontró en Michoacán, dónde no siempre se procede a una adecuada selección de predios para las UBV (problemas de ubicación, dotación de servicios) lo cual impacta negativamente en los resultados del Programa.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
66
que estas supervisiones no se coordinaban de manera adecuada lo que resultaba en
duplicaciones y, generalmente, en un bajo nivel de cobertura. Esto no impidió, sin
embargo, que se detectaran retrasos o desviaciones para corregirlas de manera oportuna.
4.2.6 Distribución y entrega de apoyos
Cuando la acción de vivienda se termina sin observaciones se procede a su entrega a los
beneficiarios, para lo cual se firma el Acta de Entrega Recepción entre la Instancia
Ejecutora y el Beneficiario, acto para el cual generalmente son convocadas las Instancias
Normativa y Auxiliar. Cuando existen observaciones, se tienen que solucionar con la
instancia correspondiente, generalmente el proveedor o constructor, para después
retomar el procedimiento antes descrito. Sin embargo se detectaron casos aislados en
que esas observaciones no se han resuelto y se han quedado en trámites de demanda
legal con los proveedores.
4.2.7 Seguimiento
Es de resaltar que las actividades de seguimiento posterior a la entrega de la acción de
vivienda son realmente ocasionales, bajo el argumento de que no se dispone de recursos
para llevarlas a cabo, con lo cual se cancela una importante oportunidad de retroalimentar
la operación del Programa. Aunque es previsible que en el futuro inmediato las
actividades de seguimiento se refuercen, dado que servirán para estimar algunos de los
indicadores de desempeño y de que se prevé que en las nuevas ROP se incidirá en este
tipo de acciones.
Finalmente, también es importante reseñar que las instancias de Contraloría Social se
empiezan a integrar, con un funcionamiento todavía muy limitado, pero tienen amplio
potencial para reforzar las actividades de seguimiento del Programa.
En el cuadro 12, se resumen los procesos en su versión empírica, relacionados con su
ámbito de ejecución, con el fin de ilustrar como se implementa el Programa mediante
acciones realizadas por las distintas instancias.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
67
Cuadro 12. Procesos del Programa por ámbito de acción institucional
Proceso Ámbitos de acción
Central Delegación Instancias Ejecutoras
Planeación
• Publica ROP y Manual Operativo
• Elabora Programa Institucional de Trabajo
• Propone distribución de presupuesto anual
• Reasigna presupuestos no aplicados y, en su caso, extraordinarios
• Realiza depósitos electrónicos a Instancias Ejecutoras
• Elabora convenios de ejecución
• Transfiere gastos operativos
• Negocia y firma convenio de ejecución
• Recepción de gastos indirectos de la Coord. Gral. de Delegaciones de Sedesol
• Propone Plan de Trabajo Anual y negocia sus ajustes
• Aplica presupuestos extraordinarios, suplementarios o regresa los no ejercidos
• Dispone de cuenta bancaria para recibir recursos de la Instancia Normativa
• Negocia y firma Convenio de Ejecución
• Recibe gastos indirectos (cuando corresponde)
Difusión • Desarrolla acciones a
nivel nacional de difusión
• Distribuye materiales de difusión desarrollados por Fonhapo a las Instancias Ejecutoras
• Distribuye materiales de difusión nacionales a beneficiarios
• En pocos casos, diseña y distribuye materiales de difusión propios a beneficiarios.
Recepción de solicitudes
• En pocos casos recibe CIS
• Captura CIS en el Sistema Integral de Información
• En ciertos casos, verifica datos de solicitantes
• Levanta CIS • En ciertos casos,
apoya a solicitantes en llenado de CIS
• Entrega CIS a Instancia Auxiliar
• Verifica datos de solicitantes
Selección de beneficiarios
• Califica y prioriza las solicitudes a través del SIDI
• Impresión de Certificados de Subsidio Federal
• Preselección de solicitudes
• Acredita
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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• Acredita solicitudes y emite listado de solicitantes acreditados
• Recibe Bonos firmados de la Instancia Auxiliar
• Deposita a Instancia Ejecutora el monto total correspondiente a los Bonos firmados
• Emite listado de beneficiarios
(CSF) y los entrega a IE
• Transfiere Bonos firmados a Instancia Normativa
aportación del solicitante
• Entrega CSF a solicitantes acreditados y se obtiene su firma
• Presenta lista de beneficiarios que firmaron Contrato de Ejecución
• Entrega Bonos firmados a Instancia Auxiliar
Producción o compra de apoyos
• Realiza acciones de supervisión de obras
• Realiza acciones de supervisión de obras
• En su caso, verifica propiedad del predio
• A menudo brinda planos y presupuesto de obras
• Mediante contratación de proveedores ejecuta acciones de vivienda
• Realiza acciones de supervisión de obras
Distribución y entrega de apoyos
• Eventualmente participa en actos de entrega - recepción
• En ocasiones interviene en la solución de irregularidades
• Participa en actos de entrega recepción
• En ocasiones interviene en la solución de irregularidades
• Firma de Acta de entrega - recepción con beneficiario
• En su caso atiende irregularidades con proveedores
Seguimiento a la utilización de apoyos
• No se realiza • No se realiza • No se realiza
Temas transversales
• Capacitación de personal operativo sobre normatividad y procesos.
Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información recabada en campo.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
69
4.3 Análisis comparativo de procesos
Con base en la información recabada en el trabajo de campo realizado en los estados
citados en Capítulo 3, se presentan a continuación los hallazgos en los procesos
analizados.
4.3.1 Planeación
Se ha analizado la planeación de todo el Programa, no únicamente la realizada en los
estados para obtener una imagen integrada de todo el proceso en el circuito operativo. Se
apuntan enseguida las principales líneas de análisis.
Instrumentos de planeación
Al igual que muchos programas públicos en México, los procesos de planeación del PTC
se dirigen principalmente a garantizar el cumplimiento de las metas operativas anuales,
pero su influencia es limitada en el ámbito de la orientación estratégica de las acciones
del Programa. A nivel central, el principal instrumento de planeación de Fonhapo es el
Plan Institucional de Trabajo (PIT) que se elabora anualmente y contiene las metas
programadas del ejercicio en curso. Este documento, presenta algunas líneas
estratégicas e indicadores sobre metas definidas y cuenta con información sobre el
objetivo y ejecución del Programa de “Tu Casa”. Su visión es institucional y no
propiamente del PTC, pero orienta la aplicación de recursos por entidad federativa y tipo
de modalidad. Sin embargo, este documento no constituye una guía estratégica del
Programa para el conjunto de Instancias Ejecutoras ni otorga una base común de
aplicación de recursos ni de definición de prioridades.
Esta situación se acrecienta por la carencia de un diagnóstico sobre vivienda que
proporcione elementos a los estados y al Gobierno Federal para realizar análisis en
función de las características socio-económicas específicas de la población objetivo del
Programa destacando las condiciones de cada región o estado. Sobre esto, es importante
aclarar que Fonhapo instrumenta actualmente un conjunto de acciones dirigidas a la
realización de este diagnóstico con lo que se espera que, en el próximo ejercicio, se
cuente con la información necesaria para la mejor focalización de los recursos de “Tu
Casa”.
A nivel estatal y municipal, se detectó falta de prospectivas y líneas estratégicas para
orientar los apoyos ofrecidos en el marco del PTC. En ninguno de los estados visitados
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
70
durante el trabajo de campo, se cuenta con un diagnóstico específico sobre las carencias
de vivienda por regiones o municipios con el fin de orientar la aplicación de recursos
públicos.10 En este sentido, el principal criterio que dirige la operación del Programa es la
satisfacción de la demanda captada por los funcionarios en cada IE. Para ello, estas
instancias conforman presupuestos basados en la experiencia histórica y la disponibilidad
financiera de cada ejercicio.
En el ámbito de las Instancias Ejecutoras, el principal instrumento de planeación es el
Programa de Trabajo Anual (PTA), en el cual se describen los apoyos económicos y las
acciones específicas que se realizarán durante el ejercicio. En este documento se
desglosan por subprograma, modalidad y montos de los apoyos económicos. El PTA es
validado y capturado en el SIDI por la Instancia Auxiliar y aprobado por la Instancia
Normativa.
Las características de este instrumento lo orientan básicamente al corto plazo y a la
programación anual del presupuesto de inversión. Sin embargo, en su operación se
observan varias anomalías que demeritan su efectividad. De acuerdo con las entrevistas
realizadas se concluye que la mayoría de las Instancias Ejecutoras conciben al PTA más
como un trámite o elemento específico de la normatividad a cumplir para obtener un
presupuesto que como un medio para determinar prioridades y líneas de acción
significativas por región. En este sentido, sus metas son producto de la negociación entre
las áreas operativas de las diferentes instancias involucradas y la tendencia histórica del
Programa. Las múltiples versiones de este documento que se generan a lo largo de un
solo ejercicio diluyen su impacto como orientador de la actividad de la IE y la versión final
expresa principalmente el resultado de los acuerdos logrados o las eventualidades en la
operación. Los funcionarios entrevistados informan que, incluso ya validado en el sistema
de información de Fonhapo, es posible modificar el PTA por razón de una ejecución lenta
de las Instancias Ejecutoras que provoque que se modifique el acuerdo de los recursos
presupuestales. En ese sentido, difícilmente cumplirá una función eficaz de orientación
estratégica de recursos y satisfacción de prioridades de desarrollo estatal.
En específico, se aprecia que no existen prioridades en cuanto a dónde invertir, por lo que
regionalmente - dentro del país y dentro de cada estado - es muy posible que se esté
10 Algunos funcionarios adscritos a las delegaciones de Sedesol y a los municipios comentan que emplean los diagnósticos elaborados a nivel central por parte de la propia Secretaría de Desarrollo Social, el INEGI o el Coneval aunque a veces hay duda sobre el sustento de las cifras.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
71
promoviendo más un desequilibrio regional que lo contrario. Es decir, se promueve el
Programa en aquellos municipios o localidades que cuentan con recursos presupuestales
para invertir en este rubro y no en dónde existen las mayores necesidades de vivienda.
Ello a pesar de que las ROP conceden amplia prioridad a los municipios más marginados.
En cuanto a la prioridad del tipo de apoyo, ésta se define en función de la demanda de los
solicitantes y de sus posibilidades de contribución económica. También influye de manera
importante la oferta establecida desde el nivel central, es decir qué clase de modalidades
se van a favorecer primordialmente con el recurso público federal (pisos firmes, pies de
casa o ampliaciones). En este sentido, funcionarios federales entrevistados en los
estados, opinan que la Instancia Auxiliar norma criterios de apoyo y puede incluso orientar
las propuestas de las IE, indicándoles qué se puede hacer y qué es más factible realizar
durante el ejercicio de acuerdo con las características de la oferta diseñada e impulsada
desde oficinas centrales.
Casi por unanimidad, los actores involucrados coinciden en que la curva de aprendizaje
en la gestión del Programa ha provocado que la planeación en las entidades haya
mejorado en los últimos ejercicios. Esto ha significado que las etapas que integran el
proceso de planeación se cumplan de una manera más rutinaria y precisa por parte de las
estructuras operativas. No obstante, un problema permanente es el cambio de estructuras
administrativas en los municipios, lo que implica la necesidad de asesorías continuas por
parte de la Instancia Auxiliar y la Instancia Normativa sobre la operación del Programa.
Aunque esta actividad de planeación es necesaria en todos los niveles de acción del
Programa, sería muy importante que se fortaleciera en los niveles federal y estatal.
Matriz de Indicadores
En otro aspecto relativo a la planeación, se encontró que la Matriz de Indicadores (MI)
desarrollada centralmente por Fonhapo no ha permeado en las estructuras operativas que
actúan en los estados (tanto federales como estatales y municipales). La totalidad de los
entrevistados en el trabajo de campo en los cuatro estados visitados, declararon no
conocer dicha matriz ni los indicadores que contiene y desde luego, el Fin y Propósito
establecidos en ella no tienen impacto alguno en los procesos de planeación, operación y
seguimiento del Programa a nivel de los estados. Algunos funcionarios, sin estar seguros,
piensan que alguna información que les han solicitado va dirigida a estimar los
indicadores de esa matriz. Esta situación puede explicarse en parte por la reciente
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
72
incorporación de la matriz en los procesos de planeación-evaluación a nivel federal. Sin
embargo, el desconocimiento de esta nueva metodología es casi total y no se
vislumbraron avances en su implementación.
En cuanto al nivel central, se llevó a cabo una encuesta entre empleados de Fonhapo
para determinar el nivel de conocimientos sobre la MI del programa “Tu Casa”11. De las
veinte observaciones realizadas, solo dos de ellas consignaron el conocimiento de la
citada matriz en términos generales pero desconocían sus funciones y características
específicas. En realidad, su conocimiento de este instrumento de planeación se originaba
en las solicitudes de información que recibían para el cálculo de los indicadores. El resto
de funcionarios informaron no saber ningún aspecto sobre la matriz.
Ante esta situación, se vuelve necesario diseñar acciones de comunicación al interior de
Fonhapo para dar a conocer el esquema general del sistema de evaluación por resultados
con base en la metodología de marco lógico, así como su vinculación con el proceso
presupuestario. Para ello, es recomendable aprovechar las distintas reuniones de
planeación programadas entre las áreas de Fonhapo y los diferentes foros de
coordinación para incluir el tema de la Matriz de Indicadores y proceder a su difusión a
todos los niveles. De no ser así, el trabajo del área de planeación estará continuamente
aislado del resto de las actividades de Fonhapo con lo que se dificultará que el sistema de
evaluación de desempeño (SED) y la gestión basada en resultados impulsadas por el
Gobierno Federal se implementen de manera exitosa en el ámbito del programa “Tu
Casa”.
Convenios de ejecución
Los convenios de ejecución se realizan de manera rutinaria sin mayores problemas. Se
detectó que en algunos casos, son los funcionarios de las Instancias Auxiliares quienes
llenan los diferentes formatos que los integran y los envían a las Instancias Ejecutoras
para recabar las firmas correspondientes con la intención de agilizar los distintos procesos
operativos del Programa. En dichos convenios se especifican los montos de inversión y
las obras a realizar por cada Instancia Ejecutora señalando los compromisos y
atribuciones de todas las partes involucradas (Ejecutor, Fonhapo y Delegación). Es
importante comentar que los recursos comprometidos por los distintos órdenes de
gobierno se entregan normalmente a tiempo para asegurar la ejecución de los proyectos.
11
Las características de este ejercicio se especifican en el apartado metodológico de este informe.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
73
Para ello, existen mecanismos normativos que así lo aseguran, por ejemplo, a nivel
municipal, antes de aprobar el convenio correspondiente, se requiere un acta de Cabildo
(o acta de Consejo en el caso de las promotoras inmobiliarias), como se había
especificado en párrafos anteriores, para garantizar el cumplimiento de los compromisos
que se adquieren al firmar ese documento.
Cuadro 13. Características de la planeación por estado
Aspecto Sonora Chiapas Michoacán Edo. de México
Perspectiva de la planeación Corto plazo Corto plazo Corto plazo Corto plazo
Conocimiento de la MI del Programa en las
estructuras operativas
Sin conocimiento
Sin conocimiento Sin conocimiento Sin
conocimiento
Influencia de la MI en la operación del Programa Ninguna Ninguna Ninguna Ninguna
Convenios de ejecución Se llevan a cabo
conforme la normatividad
Se llevan a cabo conforme
la normatividad
Se llevan a cabo conforme la normatividad
Se llevan a cabo
conforme la normatividad
Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información recabada en campo.
En el cuadro anterior se muestra que los procesos de planeación en los cuatro estados
visitados presentan características similares en varios de sus procesos. En ese sentido,
encontramos amplias zonas de mejora en la planeación del Programa sobre todo en lo
relacionado a afinar los instrumentos que se emplean en el proceso y asegurar su
aplicación estratégica.
El eventual desarrollo de un diagnóstico de vivienda específico a los requerimientos de
Fonhapo es un paso muy importante para orientar el presupuesto de inversión a los
sectores y regiones que sean prioritarios en el país así como para dotar al Programa de
una visión de mediano y largo plazo que evite que la toma de decisiones sea dominada
por las necesidades operativas producidas por el ejercicio anual de los recursos
presupuestales. En este marco, como un apoyo indispensable, es necesario perfeccionar
el empleo de los instrumentos de planeación con que se cuenta, por ejemplo la MI que, de
acuerdo con las propuestas actuales de rendición de cuentas debe promoverse a lo largo
de toda la estructura operativa federal y estatal para consolidarse y apoyar la ejecución de
diversos procesos dentro del Programa. Su uso correcto promovería la aparición de líneas
comunes de acción dentro de los tres niveles de gobierno involucrados. Otro caso es
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
74
asegurar el buen uso de los PTA en la operación, de tal forma que pierdan su calidad de
trámite para las Instancias Ejecutoras y adquieran el estatus de instrumento efectivo de
planeación de corto plazo para la aplicación de los recursos del Programa. Esto se
conseguiría reduciendo el número de veces que se puede cambiar el documento y los
plazos en que esto es posible.
La evidencia obtenida en campo indica que la planeación también es favorecida cuando
existe una buena coordinación entre niveles de gobierno y entre las diferentes Instancias
adscritas al Programa. En los casos en que esto no se cumple es posible prever la
presencia de disfunciones en las relaciones interinstitucionales. Tal es el caso de
Michoacán en dónde la Delegación de Sedesol ha absorbido paulatinamente funciones de
la IE dada la desconfianza e ineficacia que esta última generó en los últimos ejercicios, al
menos desde el punto de vista de la primera.
4.3.2 Difusión
El proceso de difusión es muy limitado en los tres órdenes de gobierno participantes en la
operación del PTC. Un esfuerzo importante se observa en el nivel federal a través de
Fonhapo, organismo que cuenta con un área específica encargada de estructurar algunas
estrategias de comunicación orientadas a informar a la población sobre los objetivos y
beneficios que brinda el Programa. Estas tareas consisten en diseñar instrumentos de
comunicación, principalmente visuales y escritos, entregarlos a los gobiernos estatales y
municipales para su distribución. Adicionalmente, se ha desarrollado una campaña de
comunicación con base en spots en radio y televisión para anunciar la existencia del
Programa y las características generales de su funcionamiento.12
No obstante, existen algunas barreras para que estos esfuerzos alcancen su máximo
potencial. Primero, no se observa una complementariedad o coincidencia entre los
esfuerzos de difusión a nivel nacional con las pocas acciones desplegadas en los estados
y municipios. De hecho, los funcionarios de oficinas centrales encargados de esta
materia, no tienen contacto con las estructuras operativas locales y estatales por lo que
desconocen las diferentes tareas que realizan éstas últimas para dar a conocer el
Programa en función de sus objetivos particulares.
12 Es importante comentar que existen lineamientos generales de difusión desarrollados por las secretarías de Gobernación y Sedesol aplicables a los programas federales orientados al desarrollo social. Fonhapo se apega a estas líneas para plantear las acciones de difusión para el PTC.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
75
Segundo, en varios casos se observó que los materiales de difusión elaborados por
Fonhapo no estaban disponibles en las oficinas de las delegaciones de Sedesol y que ni
el personal de estas instancias ni el de las Ejecutoras distribuían el material con la eficacia
requerida, por lo que era frecuente que se perdiera la oportunidad de la información
contenida en estos instrumentos. Esto se considera un problema importante que merece
atención en el corto plazo, tanto por la Instancia Normativa como por las IE, dado que
contribuye a crear asimetrías de información entre la población interesada. Aun cuando se
requiere el apoyo de las Instancias Auxiliares a nivel nacional para realizar estas tareas, la
responsabilidad de la correcta difusión del PTC continua siendo de Fonhapo, quien debe
instrumentar los procedimientos necesarios para asegurarse que los materiales que
desarrolla sean usados por las delegaciones de Sedesol de acuerdo con sus políticas y
fines establecidos.
Finalmente, los mismos funcionarios de Fonhapo han identificado áreas de mejora en la
calidad y contenido de los mensajes para promocionar el PTC. Esta situación ha
conducido a los funcionarios federales a replantear los medios de la campaña de
comunicación y las características de los mensajes para los ejercicios futuros del
Programa a partir del año 2009.13 La finalidad es adaptarlos mejor a las características y
requerimientos de la población objetivo de “Tu Casa”, sobre todo para la gente de más
bajos recursos. Es importante reiterar, sin embargo, que es necesario mejorar
sustancialmente la coordinación al interior de Fonhapo, entre el área de Comunicación
Social y las áreas de Planeación y Operación de tal suerte que sea posible alinear la
programación operativa del Programa con los diferentes esfuerzos en materia de difusión.
Difusión en los estados
En los estados y municipios los esfuerzos de difusión del Programa son aun menores.
Aunque no se desconocen algunas acciones de promoción llevadas a cabo por Instancias
Ejecutoras estatales y municipales, éstas tienen la desventaja de que su alcance es
limitado y posiblemente, selectivo. Un caso de excepción es la Secretaría de Medio
Ambiente y Vivienda de Chiapas que cuenta con un espacio de tiempo en un programa de
televisión del gobierno estatal para realizar la promoción del PTC. El impacto de estos
mensajes, reportado por los propios funcionarios de esa secretaría, resulta elevado y se
13 A través de estudios realizados por Fonhapo se reconoce que apenas el 10% de las personas beneficiadas recuerdan la campaña de difusión establecida para el Programa.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
76
traduce en una amplia y permanente demanda de viviendas al Programa “Tu Casa” en
aquella entidad.
Por su parte, las delegaciones de Sedesol no tienen presupuesto para efectuar ninguna
actividad de difusión por cuenta propia por lo que su labor se centra en la realización de
reuniones con las autoridades municipales, asesorías directas, talleres o foros con
funcionarios estatales o municipales, informes puntuales o comunicaciones
institucionales. De entre ellas destacan la invitación a las Instancias Ejecutoras para
participar en el Programa, avisos oficiales y la presentación y asesoría continua sobre las
ROP del Programa 14 . Por lo general, las IE dan información oral a los posibles
beneficiarios de manera directa en las comunidades o barrios, o bien cuando éstos se
acercan a pedir informes en la cabecera municipal o instalaciones del Instituto de
Vivienda.
En múltiples casos, se detectó la intención de no dar a conocer el Programa por parte de
los funcionarios de los tres niveles de gobierno, bajo el argumento de que se estimularía
una demanda para la cual no se tienen posibilidades reales de atención dado que ésta
excede, en gran medida, los recursos con los que este Programa cuenta para ofrecer
apoyos. Si bien esta explicación es expresada con frecuencia por los encargados de
implementar programas públicos, es necesario apuntar que la difusión no solamente es
necesaria para asignar la totalidad del presupuesto del Programa de acuerdo con los
plazos establecidos por la normatividad, sino también para garantizar que se abarque a la
totalidad de la población potencial y evitar que los recursos sean acaparados por estratos
de población más cercanos a los centros de decisión del Programa, que cuenten con
mayor información sobre el mismo, o bien que se aglutinen en determinadas regiones. La
falta de actividades de difusión juega en contra de la población con mayor marginación
(prioritaria, según las ROP del Programa), la cual normalmente tendrá más barreras para
obtener los beneficios de los programas públicos.
Un indicio sobre esta situación se observó en las entrevistas realizadas a los beneficiarios
en una Instancia Ejecutora municipal asentada en una capital estatal. Ante la pregunta de
dónde se enteró sobre la existencia del Programa, una gran mayoría de los entrevistados
contestó que observó los cartelones dispuestos en las instalaciones del municipio debido
14 Las IE visitadas durante el trabajo de campo coinciden en afirmar la adecuada y permanente asesoría que brindan las delegaciones de Sedesol en materia de normatividad del Programa. Esto tiene importancia si se considera que cada tres años cambian las administraciones municipales y es necesario capacitar a nuevo personal.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
77
a que sus actividades cotidianas, las realizaban en lugares cercanos al mismo. Tienen por
tanto, ventajas evidentes en comparación con otros posibles interesados alejados de la
cabecera municipal. Por otro lado, en el total de las entrevistas realizadas a beneficiarios
en los cuatro estados, la gran mayoría de ellos declaró que se enteró del Programa y sus
beneficios a través de comunicación directa con otras personas (vecinos, familiares,
beneficiarios, amigos, etc.), es decir, las estrategias de comunicación institucional parecen
impactar poco en el conocimiento y presencia del programa en la oferta de apoyo social
del gobierno. En esa medida se ha limitado la demanda y es posible que se haya
favorecido a solicitantes que no son los de mayor prioridad dentro de la población
objetivo, o al menos, a los que se encuentran más cercanos a las Instancias Ejecutoras y
otras fuentes de información.
En este marco destaca, no obstante, la Promotora Inmobiliaria del Municipio de
Hermosillo que ha mantenido esfuerzos sostenidos de difusión del Programa. Entre los
instrumentos de comunicación desarrollados se destaca un folleto con formato de
historieta que a través de dibujos y lenguaje sencillo, otorga abundante información sobre
las diferentes opciones de apoyo y los requisitos para obtenerlos. Esto constituye un caso
exitoso necesario de difundir y replicar en otros estados de la República. Asimismo, cada
año participa con un stand en la Expocasa en donde se da a conocer a la sociedad la
oferta inmobiliaria y de servicios para el hogar que existe en Hermosillo. En este espacio
se reparte información impresa y verbal para promover “Tu Casa” entre los interesados.
Es difícil determinar si tal expo es el lugar idóneo para llegar a la población objetivo del
PTC pero los funcionarios de la promotora entrevistados tienen el convencimiento de que
sí lo es y que han logrado obtener un amplio número de beneficiarios del Programa en
ella.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
78
Cuadro 14. Características de la difusión por estado
Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información recabada en los estados
En el Cuadro 14 se observa que, de acuerdo con la forma de operar del PTC en los
estados, no existen plazos específicos en los que se abra el proceso de difusión. En este
sentido, las pocas acciones realizadas para difundir el Programa se lleven a cabo sin
periodos programados y que, salvo la invitación por parte de la IA aproximadamente dos
semanas antes de iniciar el ejercicio, la entrega de folletos, trípticos o información
relevante se realiza en cualquier momento del año. De esta manera, se considera que la
información disponible para los interesados en el Programa es permanente en los lugares
designados para ello. Asimismo, de acuerdo con lo observado en el trabajo de campo,
para la difusión del PTC se emplean, en conjunto, todos los formatos contemplados en el
cuadro anterior. Es decir, se difunde papelería explicativa, imágenes, mensajes auditivos
y visuales, además que se ofrece información a través de Internet en las páginas oficiales
de las Instancias Ejecutoras estatales y de Fonhapo. Todo ello bajo las condiciones ya
explicadas en párrafos anteriores.
En este sentido, el proceso de difusión del Programa puede ser objeto de una
readecuación profunda para que retome su función social básica y, en consecuencia,
pueda informar de manera más amplia y dirigida, donde las características de la población
objetivo sean tomadas en cuenta de manera prioritaria para la selección de mensajes y
medios.
El proceso de difusión requiere de mayor coordinación entre las estructuras operativas.
Hacía fuera de Fonhapo, entre su área de comunicación social y las distintas Instancias
Medios por los cuales se difunde el Programa
Fonhapo Sonora Michoacán Edo. de México Chiapas
Frecuencia y/o periodos con laque se difunde el Programa.
Anual Anual Anual Anual Anual
Tiempo de anticipación para quelos posibles beneficiarios puedaninformarse del Programa
- Información permanente
Información permanente
Información permanente
Información permanente
Duración de las campañas dedifusión del Programa por partedel Gobierno Federal.
Anual - - - -
Escrito X X X X XAuditivo XVisual X X X X XAudiovisual X XElectrónico X X X X
Formatos empleados:
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
79
Ejecutoras y Auxiliares en todo el país; y hacía el interior de Fonhapo, como se ha
insistido, entre el área de comunicación social y las áreas de planeación y operación. La
primera, en especial, permitiría acordar mecanismos y apoyos específicos en materia de
difusión con un enfoque nacional, asegurarse de que las IA emplean cotidianamente los
instrumentos de difusión creados por oficinas centrales y finalmente, compartir prácticas
exitosas con la finalidad de que se repliquen en diversos ámbitos. La segunda forma de
coordinación contribuiría a que se refuercen los programas operativos con una oportuna
difusión. Por ejemplo, si se sabe que en determinada región, se aplicará una parte
importante del presupuesto, es precisamente ahí en donde los esfuerzos de difusión
deberían presentarse en igual proporción con el fin de incrementar su efecto potencial. La
confluencia de acciones conduciría a una mayor efectividad en las dos áreas de actividad,
es decir, la operativa y la de difusión.
Adicionalmente, es importante que se cree conciencia entre los funcionarios federales,
estatales y municipales involucrados en la operación del Programa sobre la importancia
del proceso de difusión. El argumento es que una buena difusión ayudará a focalizar
mejor los recursos el Programa y a favorecer a los sectores de población con mayores
índices de marginación. Es verdad que los funcionarios en los estados no cuentan con
muchos incentivos para dar a conocer el Programa a una mayor cantidad de población
que posiblemente se creará expectativas sobre los beneficios del mismo y provocará
mayores presiones sobre la operación. Sin embargo, es necesario crear conciencia entre
los encargados de que lo contrario provocará que la población con mayores recursos y
mejor información acaparen los recursos de vivienda en las diferentes regiones.
4.3.3 Solicitud de apoyos
El proceso de recepción de solicitudes es fundamental para la correcta focalización de la
población objetivo del Programa y es un elemento que puede conducir a una ejecución
equilibrada y con equidad para la población necesitada
Proceso de recepción de solicitudes
Las Instancias Ejecutoras detectan todo el año la demanda de vivienda en sus regiones y
localidades recabando los datos generales de la población interesada. Con ello,
mantienen una cantidad suficiente de demandas concretas para inscribir en “Tu Casa” en
forma de solicitudes una vez que se abre la convocatoria del ejercicio anual.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
80
En efecto, en la gran mayoría de las ventanillas disponibles se reciben a lo largo del año
y, en varias de ellas, incluso se conservan las demandas de vivienda que no fueron
atendidas en ejercicios anteriores. Ello provoca un proceso de “primero en llegada,
primero en derecho”, que en ciertos casos rebasa el ciclo anual en curso. Además, eso
provoca la otra limitante ya expuesta, de obstruir una competencia abierta entre todas las
solicitudes recibidas, dejando las que llegaron al último con menores posibilidades de
ingresar al Programa.
De cualquier forma, si un interesado quisiera pedir información o ingresar una solicitud de
apoyo normalmente tendría que acudir a las oficinas de la Instancia Ejecutora, es decir,
las instalaciones localizadas en la cabecera municipal o en la capital del estado. En el
trabajo de campo, no se observaron puntos de recepción distintos a estos lugares por lo
que se consideran ventanillas insuficientes para la atención de la población objetivo de
este Programa, que por sus propias condiciones socioeconómicas suelen estar en áreas
poco comunicadas o alejadas de los centros de actividad económica. Ante esta situación,
las poblaciones con mayor índice de marginación tendrían mayores barreras para conocer
y, especialmente, acceder al Programa.
Para evitar esta situación, en el municipio de San Felipe del Progreso, del Estado de
México, se ha conformado una estructura ampliada con el total de áreas que integran la
administración municipal con el fin de superar las limitaciones de la estructura operativa
con la que cuenta. Este personal apoya al área de Mejoramiento de Vivienda, que es la
responsable del programa “Tu Casa”, en la comunicación y contacto directo con la
población interesada y sirve de enlace en la realización de ciertos trámites. En muchas
ocasiones esto evita la necesidad de traslado de los solicitantes a la cabecera municipal y
se abarca la totalidad de las comunidades que integran el municipio.
Procedimiento de ingreso
En lo operativo, es necesario comentar que, en el caso de Sonora, tanto en la Promotora
Inmobiliaria del Municipio de Hermosillo como en la del municipio de Guaymas, el
solicitante realiza el llenado de la CIS y la entrega de documentos pero sin que se
entregue a la Instancia Auxiliar. Una vez realizado este paso, se abre una cuenta bancaria
en la que el interesado deposita su ahorro, durante un plazo indeterminado (comúnmente
un año), hasta completar el monto exigido como aportación propia. Una vez reunida la
cantidad que corresponda, la IE espera el inicio del siguiente ejercicio de “Tu casa” para
inscribir formalmente al solicitante al Programa y entregar la documentación
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
81
correspondiente a la IA con el fin de que continúe el proceso operativo normal.15 Este
procedimiento facilita el cumplimiento de la normatividad en lo relacionado a la aportación
del beneficiario pero no está exento de riesgos de convertirse en un método regresivo en
términos de los objetivos del Programa ya que de manera natural acapararán las acciones
de vivienda aquellas personas que tengan mayor capacidad de ahorrar su contribución
(Figura 3).
Además, es necesario hacer notar que en las ROP 2008 (apartado 4.1.2 inciso i) se
determina que la información de la CIS debe ser procesada en el SIDI para que, una vez
aprobada y elaborada la relación de solicitantes calificados, la IE fije el plazo y forma en
que recibirá la aportación de los solicitantes calificados. De acuerdo con el procedimiento
actualmente empleado por estas instancias de Sonora, se corre el riesgo de que los
solicitantes realicen el esfuerzo de ahorrar su aportación sin estar seguros de que son
elegibles para recibir apoyo de “Tu Casa”.
15 En el caso en que un beneficiario renuncie al proceso de ahorro o bien que finalmente fuera rechazado por la Instancia Normativa por no cumplir con los requisitos de elegibilidad, las Promotoras Inmobiliarias han previsto procedimientos para el regreso puntual de los recursos entregados por el interesado.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
82
Figura 3. Proceso de elección de beneficiarios en dos Instancias Ejecutoras de Sonora
Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información recabada en los estados
Otro caso lo representa el municipio de Jiquipilas en Chiapas, en donde son las
Organizaciones de Barrio en el ámbito urbano y las comunidades organizadas en el medio
rural, quienes eligen a los beneficiarios con base en procedimientos propios (ver figura 4).
Conforme a lo informado por los funcionarios municipales, se recaba la CIS únicamente a
las personas señaladas por estas agrupaciones sin que intervenga la estructura
administrativa del municipio en el proceso de selección. Otra situación que llama la
atención tiene que ver con la notable participación de las Instancias Auxiliares en la
recepción de solicitudes, como ha ocurrido recientemente en el Estado de Michoacán, y
que se explica por los problemas de coordinación que existen con el Instituto Estatal de
Vivienda, dado que este último ha mostrado limitantes para cumplir cabalmente con esta
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
83
función. Ello ha repercutido en que este proceso de recepción y selección de solicitudes
se haya complicando, implicado mayores acciones y costos operativos.
Figura 4. Proceso de elección de beneficiarios en el municipio de Jiquipilas, Chiapas
Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información recabada en los estados
Funcionamiento de la CIS
Es opinión de la mayoría de los funcionarios entrevistados, que la CIS cumple el objetivo
que se le ha asignado de recabar la información socioeconómica del solicitante para su
posterior valoración y eventual aprobación. El buen funcionamiento de la CIS implica un
marco de confianza no solo con el solicitante sino entre los distintos niveles de gobierno
que tienen la función de levantarla y confirmar su veracidad. Sin embargo, también
existen amplias coincidencias de los entrevistados en el sentido de que no es suficiente
por si sola para la toma de decisiones y que debe forzosamente acompañarse de la visita
de campo y la verificación directa. Algunos funcionarios de las IA entrevistados, sugieren
que lo más adecuado sería que la delegación captara la demanda y llenara la CIS (como
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
84
ocurre en otros programas públicos, por ejemplo Oportunidades), pero en las condiciones
actuales eso sería imposible dada la limitada capacidad de la estructura operativa.
La estructura de las CIS y la eventual dificultad que algunos interesados pudieran tener
para su llenado no constituye una barrera de entrada real para los solicitantes ya que, de
acuerdo con la información recabada, los funcionarios de las Instancias Ejecutoras
efectúan puntuales funciones de asesoría y colaboración para cumplir con este
procedimiento adecuadamente.
En este punto cabe hacer mención sobre el impacto que la reciente modificación de la CIS
tuvo en el sistema de información de Fonhapo, ya que el incremento en el número de
preguntas a 41 implicó reprogramar o rehacer por entero amplias secciones del sistema.
Actualmente, 19 preguntas de ese total se emplean para determinar la elegibilidad del
beneficiario para el programa “Tu Casa” y el resto tiene fines estadísticos y de
identificación del solicitante.
En el siguiente cuadro se resumen las principales características del proceso de solicitud
de apoyos descritas en esta sección.
Cuadro 15. Características del proceso de solicitud de apoyo por estado
Aspecto Sonora Chiapas Michoacán Edo. de México
Periodo de recepción de solicitudes
Todo el año Todo el año Todo el año Todo el año
Obtención de CIS
Se recaba en ventanilla pero no se entrega a la IA
hasta que se completa el
ahorro previo
Se recaba la CIS en sus domicilios únicamente de las
personas preseleccionadas
Se recaba CIS en las
ventanillas
Se recaba CIS en las
ventanillas
Funcionamiento de la CIS
Adecuada/Se acompaña con
un análisis socioeconómico
Adecuada/Se verifica en campo
la información proporcionada
Adecuada/Se verifica en campo la
información proporcionada
Adecuada/Se verifica en campo la
información proporcionada
Localización de ventanillas
En oficinas de las IE
En oficinas de las IE
En oficinas de las IE e IA
En oficinas de las IE
Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información recabada en campo.
Como se observa en el cuadro comparativo, existen algunas diferencias en cuanto a la
forma de operar de las IE, las ROP representan un marco amplio de acción que cada IE
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
85
ha adaptado a sus condiciones y necesidades específicas. Eso se traduce en el desarrollo
de distintos marcos de operación que no necesariamente se encuentran en contradicción
con la normatividad vigente. De esta forma, algunas IE han creado procesos para
garantizar que la contribución que le corresponde al beneficiario se lleve a cabo
oportunamente, otras han desarrollado esfuerzos para visitar al mayor número de
interesados posibles, otras esperan que las ventanillas habilitadas recaben las CIS
mientras que otras acuden a los domicilios de los interesados para, a la vez que realizan
la observación en campo de su situación socioeconómica, llenan la CIS para su
inscripción al Programa, entre otros ejemplos. Consideramos que esta diversidad de
prácticas es correcta en la medida de que surgen de las condiciones y posibilidades
específicas de cada IE. No obstante, las IA deben verificar, que no se contravenga
directamente lo dispuesto en la normatividad y que no se generen efectos negativos como
regresividad, selectividad en la elección, aplicación de criterios poco claros, imparcialidad
en el otorgamiento de beneficios o contaminación política.
En este sentido, queda el margen de mejorar ampliamente este Programa, mediante la
disposición de un mayor número de ventanillas, definiendo períodos específicos de
recepción de solicitudes y capacitando a funcionarios de ventanilla de modo que se facilite
la recepción de solicitudes de la población con mayores limitaciones.
Una posibilidad para atender estos temas es realizar un proceso de negociación
interinstitucional en el que se replanteen las formas actuales de coordinación y
desempeño con las delegaciones de Sedesol para asegurar la calidad en los procesos
operativos y el cumplimiento de los fines del Programa. Otra posibilidad, más radical pero
de alcances mucho mayores, es que Fonhapo instituya con base en los montos actuales
de los gastos indirectos,16 representaciones propias en las distintas entidades federativas
con el fin de atender directamente la agenda de temas relacionados con el Programa.
Esta ampliación de su capacidad operativa le permitiría establecer vínculos directos con
las Instancias Ejecutoras y otros actores involucrados a nivel regional y municipal y
mejorar la calidad de un conjunto de procesos que actualmente son llevados a cabo por
las delegaciones de Sedesol.
16 De acuerdo con información proporcionada por Fonhapo, el monto total de gastos indirectos presupuestados a nivel nacional (que comprenden Instancias Ejecutoras, Delegaciones y Fonhapo) asciende a 111 millones de pesos en 2009, por lo que existen indicios de que es viable avanzar en esta línea de trabajo.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
86
Para sopesar ambas alternativas, es necesario realizar un estudio completo que
demuestre la viabilidad financiera y normativa de la creación de oficinas estatales de
Fonhapo y que ofrezca una estrategia de implementación de estas acciones. Es
importante mencionar que los factores políticos o de relaciones institucionales deben ser
incluidos en el estudio con la finalidad de determinar la totalidad de limitaciones en las
acciones contempladas. Asimismo, este estudio debe contemplar la alternativa de
permanecer en el modelo operativo actual destacando los cambios necesarios para lograr
altos niveles de eficiencia como los esperados con el proceso de desconcentración. Será
necesario comparar ambas vías para llegar a una conclusión que permita sustentar la
decisión final.
4.3.4 Selección de beneficiarios
El proceso de selección de beneficiarios se realiza a través de la coordinación de
actividades entre las tres principales instancias involucradas en el Programa, es decir, la
Auxiliar la Ejecutora y la Normativa por lo que presenta características especiales que es
necesario revisar a continuación.
Proceso de selección
Desde la evaluación del ejercicio fiscal 2002 ya se apuntaba como un problema sustancial
del Programa la ausencia de una metodología clara y transparente para la selección de
beneficiarios. En el informe de la evaluación externa del año 2005 se destacó como un
punto importante, en cuanto a la operación del Programa, la manipulación de la selección
de beneficiarios por parte de la Instancia Ejecutora.
En el ejercicio 2002 se introdujo el criterio de focalización basado en una línea de ingreso
de tres salarios mínimos en sustitución del sistema de puntaje empleado desde los inicios
del Programa. Este criterio pretendía reducir el margen de error de inclusión y beneficiar a
una proporción mayor de la población objetivo concentrando los recursos en los
segmentos previstos en la normatividad. No obstante, quedó pendiente la forma en que tal
condición (el nivel de ingreso) podría comprobarse con un grado aceptable de certeza
sobre todo en la población rural que normalmente carece de documentos comprobatorios
de sus ingresos. Esto convirtió a este criterio en un nuevo elemento subjetivo dentro del
procedimiento de selección.
De acuerdo con las ROP 2008 (punto 3.3.2, criterios de selección), los solicitantes serán
seleccionados de acuerdo con los criterios siguientes:
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
87
• Los solicitantes con discapacidad o que uno de sus dependientes económicos
tenga alguna discapacidad, los hogares con niños de hasta 14 años de edad y los
adultos mayores de 60 años y más.
• Los que habiten en zonas declaradas de riesgo natural por la autoridad federal o
estatal competente, con una residencia en dicha zona anterior al 1 de enero del
año 2001, sean objeto de reubicación por parte de la autoridad local, y que
cumplan con los requisitos establecidos en estas Reglas. El Comité es quien
valida las zonas de riesgo.
• Los residentes en los polígonos “Hábitat” de la SEDESOL que califiquen para ser
beneficiarios de acuerdo con los requisitos establecidos en estas Reglas; y
• Los residentes localizados en los municipios catalogados como ZAP por la
SEDESOL y las definidas en los polígonos de Hábitat.
Estos criterios, si bien se alinean adecuadamente con los propósitos del Programa, no
son suficientes para estructurar todas las decisiones sobre selección de beneficiarios que
se presentan en la operación cotidiana, por lo que quedan amplios márgenes para que las
Instancias Ejecutoras establezcan criterios o políticas propias para la aceptación de los
beneficiarios. Esta situación no es necesariamente negativa, ya que las Instancias
Ejecutoras son las dependencias más cercanas a los solicitantes y por lo tanto, tienen
mayor información sobre las condiciones y necesidades de los habitantes de su región de
influencia. No obstante, también existe el riesgo de que la decisión de aceptación al
Programa se contamine con elementos ajenos a sus propósitos, o bien sea producto de
criterios poco claros o de la decisión voluntarista de los funcionarios con lo que podría
afectarse la correcta selección de beneficiarios.
Es verdad que el SIDI hace una revisión automática y estandarizada de las solicitudes
capturadas en cada entidad federativa por las delegaciones de Sedesol. Este sistema
verifica, sobre todo, la elegibilidad del solicitante en función de la información
socioeconómica asentada en la CIS y si ha recibido apoyos en ejercicios anteriores que le
imposibiliten obtener un nuevo beneficio. Sin embargo, la real selección de beneficiarios
se lleva a cabo previamente en los estados por cada Instancia Ejecutora ya que
solamente se entregan para su captura a la delegación de Sedesol, las CIS de los
solicitantes que previamente han sido seleccionados del conjunto de demandantes de
acciones de vivienda y no la totalidad de dichos demandantes.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
88
Es precisamente este proceso (que bajo la normatividad actual rebasa al Programa) el
que carece del sustento suficiente para poder garantizar una adecuada focalización de
beneficiarios ya que, según se comprobó en el trabajo de campo, los métodos empleados
por las Instancias Ejecutoras son poco estandarizados, subjetivos, parciales y difíciles de
someter a control o verificación. La decisión depende principalmente del punto de vista del
funcionario de la IE que preferirá a un solicitante sobre otro si le parece que “tiene más
necesidad” o mayor número de hijos, o por la edad, o por presentar menores posibilidades
de poder conseguir una vivienda. Es un área de decisión discrecional que aunque no
implique necesariamente un mal uso del recurso público, si constituye una etapa del
proceso poco clara.
Si bien, con base en la aplicación de procesos de verificación en campo y la utilización del
SIDI, existe cierta seguridad de que la población beneficiaria cumplirá con las
características socioeconómicas exigidas por la normatividad. No es posible saber con
claridad porqué ciertas personas recibieron los beneficios del Programa y otras, en
aparentes iguales circunstancias, no lo hicieron, es decir como discriminan las
autoridades ante situaciones iguales. Para algunos funcionarios de la IA, a la Delegación
no le toca objetar las decisiones del municipio y solo le corresponde verificar que los
beneficiarios cumplan con el perfil indicado en las ROP.
En este marco, las promotoras inmobiliarias de los municipios de Hermosillo y Guaymas
diseñaron un cuestionario de aplicación estándar para todos los interesados de “Tu Casa”.
De esta forma, se paga a una trabajadora social para visitar el domicilio de los solicitantes
ya calificados y levantar el cuestionario correspondiente con el propósito de recabar
información general de las familias y conocer sus características socioeconómicas. Las
Instancias Ejecutoras de orden municipal tienen mayores posibilidades de constatar la
información socioeconómica de los solicitantes, en virtud de que los funcionarios suelen
conocer personalmente a éstos o debido a que pueden realizar visitas de una manera
más directa y accesible. De acuerdo con los datos proporcionados, se logra cubrir de esta
manera un 80 a 100% de los solicitantes lo que resulta muy relevante para el proceso de
focalización de los recursos. Las Instancias Auxiliares realizan también estas
verificaciones pero nunca en la proporción planteada por estas promotoras (por ejemplo
se sabe que la Delegación del Estado de México se encuentra entre 20 y 25%; mientras
que la delegación de Sonora llega al 10%).
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
89
También a escala municipal se facilitan en gran medida las tareas para confirmar otras
condiciones de los solicitantes, especialmente las características de la vivienda y/o del
terreno en los que se pretenda realizar la acción de vivienda. Estas tareas, sin embargo,
no siempre se llevan a cabo, principalmente cuando las Instancias Ejecutoras operan a
escala estatal.
Finalmente, es importante destacar que debido a la dificultad de delimitar la población
objetivo y por previsión normativa de participación económica de los beneficiarios en el
financiamiento de las acciones de vivienda, ha sido muy complicado llegar a la población
más pobre. En efecto, el proceso que implica que los solicitantes calificados realicen su
aportación para pasar a la categoría de solicitantes acreditados, se ha convertido en otro
autentico filtro y uno de los rasgos que también le imprime un posible sello de regresividad
al Programa. Esta problemática se ha salvado cuando a algunos solicitantes se les
brindan ciertas concesiones, como subsidios totales o parciales en lo que respecta al
monto de su aportación, créditos en condiciones preferenciales o pago en especie. Sin
embargo, estos intentos son marginales respecto al obstáculo que representa este
aspecto. Más adelante se presenta un análisis comparativo del tiempo estimado que toma
al beneficiario ahorrar su aporte al Programa.
Aviso de aceptación
Es importante comentar que no existe un procedimiento estandarizado para dar aviso a
los beneficiarios sobre su aceptación al Programa por lo que en pocos casos los
solicitantes obtuvieron información precisa de cuándo y en dónde se le daría el resultado
de aceptación o rechazo a su solicitud. En ocasiones se utiliza el teléfono para ello o bien
avisos personales por parte de las autoridades, sin embargo, en muchos casos obliga al
solicitante a acudir en varias oportunidades a la oficina de las Instancias Ejecutoras para
obtener información, aumentando el costo de transacción para los beneficiarios. Esta
situación es menos costosa cuando la IE es un municipio, pero cuando se trata de una
instancia estatal o el municipio es grande o poco comunicado puede implicar serias
complicaciones para los solicitantes debido a distancias y costos de transporte. En
algunos municipios se observó el empleo del delegado municipal para cumplir esta labor
generalmente de manera oral. De igual forma, según se comprobó durante el trabajo de
campo, no se ha contemplado el desarrollo y aplicación de un procedimiento dirigido a
avisar al solicitante que no ha sido aceptado en el Programa, por lo que estas personas
normalmente, desconocen las razones del rechazo o bien deducen que no fueron
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
90
aceptados al no recibir respuesta alguna de la autoridad. Lo anterior impacta
negativamente la percepción de transparencia de los procesos de selección y la calidad
de los servicios y el trato que el Programa brinda a la población.
En general, debido al proceso relativamente largo que sigue cada solicitud y la
intervención de al menos tres instancias diferentes, es difícil que los solicitantes entiendan
cómo ocurre y cuáles son los criterios específicos que influyen en la toma de decisiones.
La lejanía que supone Fonhapo y en muchos casos la Instancia Auxiliar, genera
incertidumbre adicional sobre cómo se lleva a cabo el proceso de seleccionar las
diferentes demandas de vivienda. Por otra parte, a pesar que durante el llenado de la CIS
y el cumplimiento de los distintos requisitos para participar en el Programa existe
información al respecto, los beneficiarios en pocos casos tienen presentes sus derechos y
obligaciones, aunque los funcionarios afirman que siempre se explican en la firma de los
bonos correspondientes. Sobre las obligaciones existe un poco más de claridad, dado que
casi siempre captan la necesidad de realizar su aportación y entregar información básica,
entre otros.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
91
Cuadro 16. Características del proceso de Selección de beneficiarios por estado
Aspecto Sonora Chiapas Michoacán Edo. de México
Tiempo promedio para presentar el
ahorro (en los casos revisados)
Un año. 8 semanas 4 semanas 6 semanas
Se realiza preselección por
parte de las IE Sí Sí Sí Sí
Verificación en campo
La llevan a cabo la IE y la IA. Las promotoras de
los municipios de Guaymas y Hermosillo
informan que llegan a visitar entre el 80 –
100% de beneficiarios.
La llevan a cabo la IE y la IA. En los municipios, las IE
ejecutan este proceso cuando
levantan las CIS a los solicitantes.
La llevan a cabo las IE y la IA. Se detectó
falta de coordinación
entre las instancias
La llevan a cabo la IE y la IA.
Aviso de aceptación
Efectiva cuando se acepta al solicitante, inexistente cuando se rechaza
Efectiva cuando se acepta al
solicitante, inexistente cuando
se rechaza
Efectiva cuando se acepta al solicitante, inexistente cuando se rechaza
Efectiva cuando se acepta al solicitante, inexistente cuando se rechaza
Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información recabada en campo.
Como se observa en el cuadro anterior, en que se compara este proceso en los diferentes
estados, los distintos elementos que lo integran son relativamente parecidos. Sin
embargo, sobre todo en el proceso de preselección de beneficiarios, las Instancias
Ejecutoras emplean diferentes métodos: todas ellas, tienen presentes los criterios
generales de elegibilidad indicados en la normatividad pero los hacen operativos de
manera distinta.
El proceso de selección de beneficiarios es sustancial para asegurar el impacto de los
recursos aplicados en las acciones de vivienda. Es indispensable la buena focalización de
los recursos públicos no solo para cumplir con lo indicado en la normatividad, sino para
obtener el efecto deseado en los segmentos de la población definidos y de esa manera
cumplir con el Propósito y Fin del Programa. En este sentido, debe ser materia de
atención para las autoridades federales la búsqueda permanente de mejores mecanismos
que reduzcan los errores de inclusión o de exclusión de beneficiarios. La información es
un elemento indispensable para lograr lo anterior y el Programa cuenta con el SIDI para
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
92
procurar que la selección de beneficiarios sea lo más objetiva posible. No obstante, una
práctica que limita el impacto de este sistema es que las Instancias Ejecutoras y las
Instancias Auxiliares no capturan en el sistema el total de solicitudes recibidas durante el
ejercicio, sino solo una preselección de éstas realizada por las Instancias Ejecutoras,
estimando que se ajuste a su techo financiero e incluyendo un pequeño margen por si les
rechazan algunas. En este marco es difícil que las Instancias Auxiliares tengan incentivos,
y quizá capacidad operativa suficiente, para que toda demanda de vivienda de población
elegible se traduzca en CIS y se capture en el SIDI con la finalidad de que éste realice la
selección de beneficiarios en el universo completo. Sin embargo eso aseguraría una
mejor selección de solicitantes por cada región y estado.
4.3.5 Producción o compra de apoyos
Este proceso tiene sus particularidades dentro del Programa ya que no se trata de
únicamente adquirir un producto determinado y luego distribuirlo entre la población
beneficiaria, sino de ejecutar las acciones de vivienda. No obstante, se ha considerado la
adquisición de materiales de construcción por parte de las Instancias Ejecutoras para su
posterior entrega a los beneficiarios en el caso de la modalidad de mejora de viviendas,
como parte de este proceso.
Compra de materiales
Aunque este proceso se lleva a cabo parcialmente por parte de las IE, se detectaron
prácticas relevantes que brindan certidumbre a los beneficiarios respecto al tipo de apoyo
recibido. Así por ejemplo, en varios municipios del Estado de México y Michoacán se
apreciaron distintas prácticas de compra de materiales en volumen, en donde los
funcionarios cuidaron que el precio de adquisición fuera el más bajo posible y la calidad
de los materiales la mejor. Para ello, se realizaron convocatorias a posibles proveedores
para que hicieran sus propuestas escritas y se seleccionara a la más atractiva, en función
de los criterios antes referidos y otros como la entrega a tiempo y en el sitio indicado por
los beneficiarios.
Este último factor resulta relevante ya que, sobre todo en el ámbito rural, las casas o
terrenos de los beneficiarios pueden encontrarse muy alejados entre sí o con caminos
poco accesibles, lo que vuelve muy importante el tipo y calidad de servicio que brindan los
proveedores en la entrega de los materiales de construcción. En el trabajo de campo se
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
93
conocieron casos en los que el propio gobierno municipal adquiría la responsabilidad de la
entrega de los materiales y otros en los que el mismo proveedor aceptaba el costo (o
quizá lo incluía en el precio pactado) y lo entregaba en el propio terreno del beneficiario o
en su defecto en el lugar más cercano.
En el caso de municipios como el de San Felipe del Progreso, en el Estado de México,
además de los concursos antes reseñados se realizaron otros complementarios, que
implicaban servicios como los de plomería y electricidad, con el fin de asegurar que la
acción de vivienda otorgada cumpliera con las condiciones acordadas y, en especial, para
que fuera funcional en el plazo más corto.
Según lo informado por los entrevistados, los proveedores son siempre seleccionados a
través de concursos realizados con base en la normatividad vigente y no se tienen
dificultades significativas para encontrar los materiales o servicios requeridos en el tiempo
y calidad requeridos. Los proveedores son normalmente de la región o localidad de
referencia pero si estos no existieran se buscan en regiones cercanas o de la misma
entidad federativa. De hecho, uno de los incentivos para que los municipios se conviertan
en IE y no dependan de las decisiones de los gobiernos estatales o de los institutos de
vivienda es el estímulo que significa aplicar la totalidad del presupuesto de inversión para
acciones de vivienda en la propia región o localidad. Esto es, realizar la compra del
material o la contratación de los servicios necesarios con proveedores de las localidades,
lo que significa un estímulo económico que de acuerdo con el tamaño y características del
municipio, puede ser importante.
En otros casos, como viene ocurriendo con el Instituto Municipal de Vivienda de Morelia,
se incide desde la selección de los terrenos en los que se va a construir, considerando
ubicaciones favorables para el ordenamiento territorial del municipio y para la dotación de
servicios básicos y la certeza jurídica del terreno para los beneficiarios. A la par, se tiene
incidencia sobre el diseño de la vivienda así como en la calidad de la misma, todo en aras
de entregar un producto a satisfacción del beneficiario. Una estrategia similar se observó
con la Promotora Inmobiliaria del Municipio de Hermosillo, donde además de lo anterior,
se ha intervenido en la construcción de viviendas con características superiores a las que
indican las ROP, por lo cual los beneficiarios han registrado notables progresos en su
calidad de vida.
Sobre el diseño arquitectónico de la obra, es necesario comentar que las instancias como
el Instituto Estatal de Vivienda de Michoacán o el Municipal de Morelia han realizado los
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
94
planos correspondientes y adjuntado una memoria de cálculo sobre los materiales que
implica y sus respectivos costos. Este es un apoyo importante para los beneficiarios, sin
embargo, la lentitud con que llega el subsidio ha provocado que aumenten los costos al
momento de proceder a la construcción de la acción de vivienda, lo que ha obligado en
varios casos, como los observados en el municipio de Maravatio o Nahuatzen en
Michoacán, a que las obras se redujeran, eliminado el baño o una habitación o
simplemente reduciendo las dimensiones; en otros casos quedaron incompletas, es decir,
no alcanzó para instalar puertas y ventanas, o el equipamiento sanitario.
También en este estado, en ciclos anteriores a 2008, se han presentado casos que nunca
se han concluido y que desde su origen presentaban problemas de diseño, calidad de
materiales y, por tanto, el resultado es que la mayoría de estas Unidades Básicas de
Vivienda se encuentran sin habitar. Esta experiencia ha derivado en esquemas de
selección de constructoras y proveedores más estrictos y en procesos de seguimiento
suficientes para garantizar una obra acorde a lo que marca la norma y las necesidades de
los beneficiarios.
Entrega de obras
Las actividades de supervisión y acompañamiento de las obras han redundado en que las
acciones de vivienda se entreguen conforme a lo establecido en los contratos de
ejecución, principalmente cuando se trata de ampliaciones, techos o pisos, entre otras. La
construcción de UBV tiende a requerir de mayor tiempo y es común que no se entreguen
en el mismo año en que se aprobó el subsidio, lo que en parte se explica por la
complejidad de este tipo de acciones. Sin embargo, este manejo de tiempos es muy
complicado, pues existen muchas fuentes de incertidumbre, desde que los proveedores
entreguen los pedidos oportunamente, hasta que los beneficiarios o constructoras
cumplan con sus compromisos también en tiempo y sin contratiempos, etc. En ese
sentido, fue frecuente detectar incumplimientos en la conclusión de las acciones de
vivienda, pero sin que ello significará, en la mayoría de los casos observados, un
problema mayor.
Es importante señalar que la participación de instancias de apoyo e incluso de los
Comités de Contraloría Social en este proceso, generalmente ha coadyuvado a que estas
acciones de vivienda se construyan con apego a la normatividad.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
95
Cuadro 17. Características del proceso de producción o compra de apoyos por estado
Aspecto Sonora Chiapas Michoacán Edo. de México
Apego a la normatividad
para la compra de materiales
Sí Sí Sí Sí
Supervisión de la calidad de los
materiales y del proceso de
construcción.
Sí. Lo realizan las áreas
técnicas de las IE
Sí. Lo realizan las áreas técnicas de
las IE
Sí. Lo realizan las áreas
técnicas de las IE e IA
Sí. Lo realizan las áreas
técnicas de las IE
Presión de grupos
Existente, pero sin influencia en
las decisiones del Programa
Existente, pero sin influencia en las decisiones del
Programa
Existente, pero sin influencia en las decisiones del Programa
Existente, pero sin influencia en las decisiones del Programa
Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información recabada en campo.
Durante el trabajo de campo se detectó que el proceso de compra de materiales para la
construcción, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, se lleva a cabo en el marco
de la normatividad y en condiciones que en lo general son favorables para los
beneficiarios en cuanto a precio y calidad. Los funcionarios municipales y estatales no
expresaron problemas específicos para obtener los servicios necesarios para llevar a
cabo las acciones de vivienda programadas. No obstante, en este marco, es necesario
dar mayor énfasis a la participación de los Comités de Contraloría Social como un
instrumento idóneo para asegurar que las actividades de las instancias involucradas y de
los beneficiarios mismos se realicen dentro del marco indicado por la normatividad. Estos
Comités pueden servir como un contrapeso para limitar el amplio margen con que
cuentan las Instancias Ejecutoras para designar los solicitantes que se inscribirán al
Programa.
4.3.6 Distribución y entrega de apoyos
El mecanismo para la entrega de los apoyos se considera eficiente ya que los bonos se
manejan fácilmente y propician la transparencia en la entrega de recursos públicos. Su
control se realiza centralmente y es un documento personalizado que garantiza a los
involucrados la disposición de recursos para la realización de la acción de vivienda al
especificar el valor del apoyo económico que se entrega al Beneficiario.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
96
Rechazos de solicitantes
No obstante, en el trabajo de campo algunos funcionarios reportaron que si bien es
correcta la revisión que se hace de los expedientes por parte de Fonhapo, es frecuente
que los rechazos de las CIS de los solicitantes ocurran hasta el momento previo a la
generación del bono. En esta etapa es cuando se confronta al solicitante con el Padrón de
Beneficiarios para determinar si ha recibido apoyos anteriormente, lo que constituye un
impedimento para obtener nuevos apoyos del Programa. Lo anterior, para muchas
Instancias Ejecutoras representa complicaciones operativas ya que es difícil sustituir a la
persona en ese punto de la operación, con lo se corre el riesgo de perder el recurso
destinado a una acción de vivienda que resulta fallida. La petición de estas instancias es
que se pueda avisar con mayor antelación para poder buscar un reemplazo a ese
solicitante.
Sobre este aspecto, el Manual de Operación del Programa “Tu Casa” 2008 (6.2.10)
consigna que la Delegación de Sedesol recibe la relación de Solicitantes Calificados e
introduce al SIDI los datos de aquellos que acreditaron su ahorro. Posteriormente, el SIDI
confronta los datos de estas personas con el Padrón de Beneficiarios para validar los que
procedan. En ese momento, es posible rechazar a nuevos solicitantes antes de
declararlos Solicitantes Validados por lo que las Instancias Ejecutoras deberán buscar
una nueva opción.
Adicionalmente, funcionarios de Fonhapo consultados sobre este tema explican que, en el
caso de ampliaciones, solo es posible realizar dicha revisión en ese punto del circuito
operativo debido a que es cuando el SIDI cuenta con información sobre el valor de la
acción de vivienda asignada y, por lo tanto, es posible compararla con otras acciones que
posiblemente haya recibido ese solicitante en ejercicios anteriores. De esta forma, el
sistema valorará si la persona ya ha obtenido la máxima cantidad permitida por la
normatividad o si bien puede acceder a ese nuevo beneficio (ver figura 5). Además, estos
funcionarios informan que si se hiciera esa comparación con el total de solicitantes
registrados antes de acreditar su ahorro, se producirían problemas técnicos originados en
el número de interacciones necesarias para ello además de que, muchos de esos
solicitantes se descartarían automáticamente por otras razones, por lo que no valdría la
pena hacer esta revisión sobre el universo de solicitantes.
Evaluación
Figura 5. Fases para acceder a la entrega de apoyos
Oportunidad de la entrega
Por lo general, la distribución y entrega de pisos, techos y ampliaciones se realizó en
tiempo y forma, al momento de firmar el acta de entrega recepción respectiva. En
ampliaciones se detectaron entregas tardías o incompletas, aunque esto fue obse
en las acciones que correspondían a las partidas presupuestales que se distribuyeron a
fines de 2008, es decir, como un evento extraordinario. Por tanto, dichos retrasos se
concentraron en las Instancias Ejecutoras
de que varias de esas IE, como la del municipio de Maravatio, realizaron un trabajo
adicional o extraordinario en el período vacacional de fin de año
retrasos.
En el caso de la UBV la entrega generalmente se efectúa en un la
condiciones generales de construcción y los servicios relacionados presentan una calidad
destacable ya que corresponden normalmente, a proyectos bien estructurados y
concebidos. En Sonora específicamente, se observaron dos desarroll
encontraron viviendas con características superiores a las indicadas en la normatividad en
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
97
Fases para acceder a la entrega de apoyos
Fuente: Elaboración propia.
Por lo general, la distribución y entrega de pisos, techos y ampliaciones se realizó en
tiempo y forma, al momento de firmar el acta de entrega recepción respectiva. En
ampliaciones se detectaron entregas tardías o incompletas, aunque esto fue obse
en las acciones que correspondían a las partidas presupuestales que se distribuyeron a
fines de 2008, es decir, como un evento extraordinario. Por tanto, dichos retrasos se
Instancias Ejecutoras que obtuvieron ese recurso adiciona
de que varias de esas IE, como la del municipio de Maravatio, realizaron un trabajo
adicional o extraordinario en el período vacacional de fin de año a fin de reducir los
En el caso de la UBV la entrega generalmente se efectúa en un lapso más amplio
condiciones generales de construcción y los servicios relacionados presentan una calidad
destacable ya que corresponden normalmente, a proyectos bien estructurados y
concebidos. En Sonora específicamente, se observaron dos desarrollos en donde se
encontraron viviendas con características superiores a las indicadas en la normatividad en
del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
Por lo general, la distribución y entrega de pisos, techos y ampliaciones se realizó en
tiempo y forma, al momento de firmar el acta de entrega recepción respectiva. En algunas
ampliaciones se detectaron entregas tardías o incompletas, aunque esto fue observado
en las acciones que correspondían a las partidas presupuestales que se distribuyeron a
fines de 2008, es decir, como un evento extraordinario. Por tanto, dichos retrasos se
que obtuvieron ese recurso adicional, a pesar
de que varias de esas IE, como la del municipio de Maravatio, realizaron un trabajo
a fin de reducir los
pso más amplio pero las
condiciones generales de construcción y los servicios relacionados presentan una calidad
destacable ya que corresponden normalmente, a proyectos bien estructurados y
os en donde se
encontraron viviendas con características superiores a las indicadas en la normatividad en
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
98
cuanto a superficie y con un diseño integral que posibilita ampliaciones futuras. En ellas,
se emplearon materiales acordes a las condiciones climáticas extremas de la región y se
entregaron completas con todos sus accesorios (muebles de baño, mosquiteros,
instalaciones de plomería, jardineras, etc.)17. Otro caso se observó en Michoacán dónde
el desarrollo presentaba una buena calidad de diseño y construcción pero se presentaron
algunas inconformidades con la distribución de las viviendas entre los beneficiarios. Para
atender este tipo de inquietudes, el Instituto Municipal de la Vivienda de Morelia ha
empleado el instrumento del sorteo para hacer la entrega de las UBV a los beneficiarios.
En el sorteo participan funcionarios de la propia IE más la Instancia Auxiliar y, en ciertos
casos, Fonhapo. En esa medida la distribución es más justa y casi se eliminan las
eventuales inconformidades.
Finalmente, también se detectó que el contenido del acta de entrega recepción es poco
conocido por los beneficiarios, especialmente los que tienen menor nivel educativo. Una
buena parte de ellos desconoce su derecho a manifestar irregularidades o
inconformidades con las acciones de vivienda recibidas y, en su caso, exigir la reparación
o adecuación correspondiente. Normalmente, su firma de aceptación es automática.
Los hallazgos presentados en esta sección se resumen en el siguiente cuadro
comparativo.
17
Es importante aclarar que los beneficiarios recibieron a crédito el terreno de la vivienda el cual pagan mensualmente en cantidades que, según declararon beneficiarios entrevistado, son iguales o menores a los niveles de renta que normalmente pagaban antes de recibir esta acción de vivienda.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
99
Cuadro 18. Características del proceso de distribución y entrega de apoyos por estado
Aspecto Sonora Chiapas Michoacán Edo. de México
Uso de acta de entrega-
recepción Sí Sí
Sí. Se detectó poco
conocimiento de su contenido por parte de los
beneficiarios
Sí
Oportunidad en la entrega de las
viviendas
En general es correcta
En general es correcta
En general es correcta, con
cierto retraso en UBV
En general es correcta
Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información recabada en campo.
4.3.7 Seguimiento a la utilización de apoyos
Las actividades en este rubro se inscriben fundamentalmente en el proceso de
supervisión del desarrollo de las acciones de vivienda y en la atención de eventuales
irregularidades. Ejemplo de ellas son retrasos en obra, mala calidad de materiales y
procesos de construcción, incumplimiento de compromisos por parte de las constructoras
o ejecutores, o simplemente se relacionan con actividades de evaluación o auditoría a que
está sujeto el Programa regularmente. La IE tiene la obligación de realizar visitas
periódicas a las obras relacionadas con la finalidad de garantizar su cumplimiento en
tiempo y forma, además de evitar el incumplimiento de las características de las obras
comprometidas, el uso de materiales inadecuados o deficiencias del producto final, que
han generado intervenciones correctivas de distintas instancias, no siempre con
resultados positivos.
En el caso de las Instancias Ejecutoras municipales estas acciones de seguimiento se
realizan con mayor frecuencia, aprovechando la cercanía que suele existir con los
beneficiarios y también porque a veces se queda pendiente algún documento o trámite
menor. En esa medida, los funcionarios de estas IE aportan mayor información del uso
que se les da a las acciones de vivienda promovidas en su ámbito de acción.
Ciertamente, las acciones de supervisión que han emprendido las diferentes instancias
involucradas en el Programa han repercutido en que la entrega de los apoyos sea más
puntual y garantice de mejor manera la calidad de la acción correspondiente. Sin
embargo, en algunas entidades dicha supervisión responde más a la desconfianza
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
100
generada entre dichas instancias (caso de Michoacán) así como a cumplir de la mejor
manera con la normatividad.
Por su parte, el Programa debe sistematizar el levantamiento de información sobre la
satisfacción del beneficiario en distintos momentos o etapas de la gestión del mismo. Si
bien debe hacerlo en la entrega de la acción de vivienda también es necesario recabar
información sobre la calidad y eficiencia en la atención brindada desde el proceso de
difusión del Programa hasta ese momento. En ese sentido, es necesario diseñar
instrumentos para medir el nivel de satisfacción con respecto a la operación del
Programa, que son complementarios a los empleados en la medición de la satisfacción
con los productos finales generados.
Seguimiento posterior a la entrega
De acuerdo con lo observado en el trabajo de campo, no se realiza seguimiento a las
acciones de vivienda ya entregadas ni tampoco existe un mecanismo de verificación que
demuestre el buen uso de los apoyos por parte de los beneficiarios. No obstante se sabe
que existen viviendas abandonadas y algunas irregularidades que ameritarían ser
valoradas por los responsables del Programa en los tres niveles de gobierno. Esto
subraya la necesidad de estructurar esquemas efectivos, por parte de Fonhapo, para
realizar las acciones de supervisión, seguimiento y control ex post de las actividades
realizadas a nivel estatal.
Varios funcionarios, tanto federales como estatales, destacan el problema existente
cuando es abandonada una propiedad y se decide, a través de acta de cabildo y con la
participación de la IA, reasignarla a otra persona con la finalidad de aprovechar esa
inversión. Estos funcionarios refieren las múltiples complicaciones para obtener la
autorización de Fonhapo con lo que se estaría bloqueando una posible solución al
abandono de algunas casas.
No obstante, funcionarios de oficinas centrales consultados, informan que efectivamente
han existido retrasos en los procesos relacionados con este tema debido a la presencia
de una falla en el sistema de información que ya se ha corregido por lo que se espera la
pronta regularización de la totalidad de expedientes. También apuntan que otro factor que
influye en el retraso del proceso es que frecuentemente los expedientes llegan
incompletos de los estados y se regresan, incluso en varias oportunidades, para ser
integrados correctamente.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
101
Contraloría Social
En el trabajo de campo no se detectaron mecanismos claros para recibir quejas u
observaciones por parte de los beneficiarios. No se encontraron buzones para la
recepción de quejas ni tampoco procedimientos claros para ello. No se detectaron áreas
administrativas, independientes de la operación del Programa, encargadas de atender las
posibles irregularidades y abusos presentes en la ejecución del PTC.
La operación de la Contraloría Social tiene un avance heterogéneo de acuerdo con lo
observado en el trabajo de campo. Por ejemplo, en Chiapas, los beneficiarios
entrevistados comentaron que en el último ejercicio del PTC, los Comités estuvieron
presentes y visibles, cumpliendo sus funciones. Fueron conformados por los mismos
beneficiarios y realizaron acciones de observación y supervisión de obras. Por otro lado,
en Sonora, los funcionarios de la Delegación de Sedesol explicaron que aún cuando los
comités ya se han conformado, su organización es incipiente por lo que no habían
empezado a ejercer sus funciones durante el ejercicio 2008.
A continuación, se presenta un cuadro comparativo de este proceso en los distintos
estados visitados en el que se observa que en las entidades de la muestra no se realiza
ninguna acción de seguimiento a los beneficiarios después de entregada la vivienda. En
contraste, sí es frecuente que las Instancias Ejecutoras realicen un acompañamiento a las
obras con el fin de verificar su avance y el cumplimento de la calidad en las
construcciones.
Cuadro 19. Características del proceso de Seguimiento a la Utilización de Apoyos
Aspecto Sonora Chiapas Michoacán Edo. de México
Realiza seguimiento después de la entrega
de la vivienda No No No No
Se realiza acompañamiento a la construcción o mejora
de las viviendas
Sí Sí Sí Sí
Contraloría Social Desarrollo incipiente
Operó efectivamente durante el ejercicio
2008
Desarrollo incipiente
Desarrollo incipiente
Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información recabada en campo.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
102
4.3.8 Temas transversales
El proceso de análisis de la información ha arrojado un conjunto de temas que se
consideran transversales al proceso operativo del Programa y que, por lo tanto, afectan
diferentes aspectos de su funcionamiento. A continuación se presentan los hallazgos
correspondientes.
Gastos Indirectos
Un problema recurrente en las distintas etapas de la operación tiene que ver con la
oportunidad con que se entregan los gastos indirectos. El monto para este tipo de
erogaciones se especifica en el Convenio de Ejecución el cual se firma y autoriza al inicio
del ejercicio de “Tu Casa”, sin embargo, la entrega efectiva de los recursos suele
retrasarse y con ello afectar negativamente las actividades del Programa. Este
comportamiento se explica por diversos efectos, primero, el plazo en que es entregado el
presupuesto correspondiente por parte de la SHCP, segundo, el tiempo en que Fonhapo
libera estos recursos y los entrega a la Coordinación de Delegaciones de Sedesol y
finalmente, el plazo en que esta instancia los hace llegar a cada delegación. Esta cadena
provoca entonces, que la presencia efectiva de los recursos en los estados lleve
generalmente, un desfase importante con respecto a las necesidades de operación del
Programa. Esto varía en cada ejercicio pero los retrasos suelen ser de varios meses.
Las opiniones recabadas en el trabajo de campo en los estados confirman la gran
dependencia de la operación del PTC de ese tipo de recursos y remarca la necesidad de
que se obtengan oportunamente. De acuerdo con los argumentos expresados, estos
recursos se requieren desde el primer día del año para evitar las dificultades que en cada
ejercicio se vienen presentando, como son: una baja supervisión de las acciones de
vivienda, riesgo de incumplimiento de los planes de verificaciones de padrones y predios y
retrasos en el pago de honorarios del personal operativo, entre otras cosas18.
Sobre el punto de los honorarios cabría hacer una mención especial ya que las demoras
en la entrega de los gastos indirectos impactan en la incapacidad para cubrir los salarios
de los trabajadores encargados de la operación del Programa, usualmente, por varios
meses. Esta situación, si bien se considera “normal” y sabida de antemano por los propios
empleados, no deja de representar una situación irregular en las estructuras de la
18 Los montos por concepto de Gatos Indirectos en 2008 ascendieron a 88.4 millones de pesos que comprende las cantidades que se reparten entre Instancias Ejecutoras, Delegaciones y el propio Fonhapo.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
103
administración pública que puede asociarse con condiciones de baja productividad, falta
de compromiso por parte de la plantilla de trabajadores e incremento en la rotación del
personal ya capacitado. En este mismo sentido, en el trabajo de campo, se comprobó la
necesidad de dotar a los trabajadores de las delegaciones de Sedesol de mejores
espacios, mobiliario y equipo de trabajo para que puedan desempeñar adecuadamente
sus funciones. Sobre todo, el equipo de cómputo debe ser renovado a la brevedad posible
ya que conforme con lo mencionado por funcionarios de las delegaciones de Sedesol, el
equipo actualmente utilizado da muestras claras de obsolescencia, lo que constituye una
importante barrera en la eficacia de las tareas realizadas.
Esta información fue corroborada por funcionarios de Fonhapo quienes han detectado
lentitud en la captura de información y baja operatividad del SIDI en la mayoría de las
entidades federativas del país. Los funcionarios estatales de la Sedesol han llegado a
quejarse de la lentitud del sistema pero se les ha explicado que ésta es debida al empleo
de máquinas con características técnicas ya superadas o servidores saturados. En
función de esto es necesario realizar acuerdos con la Coordinación de Delegaciones de
Sedesol para llevar a cabo un diagnóstico del estado del equipo utilizado para el
programa “Tu Casa” y a partir de él, realizar un plan de reemplazos y mejoras orientados
a la efectividad operativa. Es posible destinar de manera programada recursos de los
gastos indirectos para este fin.
Durante el trabajo de campo, varios funcionarios hicieron énfasis sobre las presiones
operativas que surgen cuando existe un incremento en los montos de inversión
originalmente contemplados19 y no se da un ajuste proporcional en los gastos indirectos.
De acuerdo con la información recabada, es corriente este tipo de cambios
presupuestales, pero sin el cambio correspondiente en los gastos indirectos. Esto obliga a
las estructuras operativas a cumplir con un mayor nivel de actividad con la misma
disposición de recursos para sus necesidades administrativas producto de los gastos
indirectos recibidos originalmente. Como es de suponer, esto afecta sensiblemente la
eficiencia de las operaciones en el estado receptor de la ampliación, además de que
proporcionalmente esto implica que la entidad que no cumplió con las inversiones
comprometidas se vio favorecida, con una cantidad mayor de gastos indirectos.
19
Estos incrementos son originados por ejemplo, por una reasignación presupuestal causada cuando algunas las entidades federativas no pueden cumplir con los niveles de inversión comprometidos y se reasignan importantes montos a otros estados con mayor capacidad de ejercicio presupuestal y capacidad logística.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
104
Otra faceta del problema se observó en una entidad federativa en donde, debido a
limitaciones financieras determinadas por la Secretaría de Finanzas del estado o el
cabildo municipal, las Instancias Ejecutoras ya no fueron capaces de realizar una
asignación presupuestal complementaria que acompañara la ampliación de recursos
recibida de Fonhapo a finales del año. En este caso, ante la imposibilidad de las IE de
incorporar su aportación al presupuesto de la acción de vivienda, los propios beneficiarios
tuvieron que realizar aportaciones superiores a las que habían realizado los beneficiarios
aprobados al inicio del ejercicio sin que eso signifique que se rebasaran los topes
señalados en la normatividad. Esto sin embargo no fue suficiente para cumplir a cabalidad
con la acción de vivienda ya que, en varios casos, debido al incremento en los costos de
los materiales de construcción las obras quedaron inconclusas.
Así, los gastos indirectos son un elemento sustancial para la operación del Programa y en
esa medida debe ponderase la importancia en su asignación, manejo y empleo. Es
necesario resaltar los esfuerzos de Fonhapo por lograr un mejor control de sus montos, ya
que hasta 2008, los gastos indirectos se entregaban a la Coordinación de Delegaciones
de Sedesol y esta instancia decidía su distribución y utilización en los diferentes estados.
Para el ejercicio 2009, el monto de los gastos indirectos se entrega distribuido por
delegación y catalogado en las partidas en que debe aplicarse. Se espera además, en el
ejercicio 2010, utilizar una entrega trimestral de montos parciales que ayudaría a una
aplicación eficiente y evitaría que las Instancias Ejecutoras que no ejerzan la totalidad del
presupuesto de inversión acordado, se quede con la totalidad de los Gastos Indirectos, al
mismo tiempo, aquellos estados que reciban ampliaciones también incrementarían
proporcionalmente sus gastos indirectos.
Sistemas de información
A través de las entrevistas realizadas, se comprobó que existe información actualizada y
sistematizada sobre los beneficiarios del Programa y sobre sus características socio-
económicas tanto a nivel central como en los estados. En el ámbito federal, Fonhapo ha
diseñado y opera el Sistema Integral de Información (SIDI) con el objetivo de conservar
actualizado el padrón de beneficiarios. Las bases de datos del SIDI permiten contar con
información sistematizada en cada etapa del proceso y un control eficaz sobre el avance y
destino de cada solicitud.
En efecto, el padrón se integra con las CIS entregadas por las Instancias Ejecutoras y
capturadas por las Instancias Auxiliares en el proceso de calificación y aceptación de los
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
105
solicitantes en el Programa. El SIDI es capaz de identificar los apoyos entregados desde
el año 2004 y relacionarlos con la población mediante la CURP de tal forma que se evite
duplicar beneficios a las mismas personas. Esto es un criterio sustancial en la calificación
de las CIS para su aceptación al Programa. También se incorpora información adicional
sobre la autorización y estatus de la solicitud conforme el avance del proceso en la
entrega de la acción de vivienda. Este sistema representa el mejor y más confiable
registro de información sobre el PTC a nivel nacional.
En este sentido, el flujo de información desde los estados y Fonhapo ha mejorado
sensiblemente en el último año, especialmente porque las Instancias Auxiliares se han
reforzado con personal destinado a tareas de captura y manejo de información
(contratado con los gastos indirectos). Sin embargo, el flujo de información desde las
Instancias Auxiliares hacia las Instancias Ejecutoras no siempre es ágil, lo que se dificulta
más con las IE municipales, especialmente aquellas que se encuentran alejadas o con
difícil acceso a la capital del estado. En este aspecto existen márgenes de mejora, que se
podrían intentar a través de la disposición de la red de Internet entre todos los organismos
involucrados en este Programa.
Adicionalmente, en los estados se identificaron varios sistemas de información propios
empleados por la Instancias Ejecutoras tanto a nivel estatal como municipal. Cada
instancia lleva su registro conforme a sus posibilidades y las necesidades planteadas por
su volumen de operación. A nivel municipal, sin embargo, se detectó que el cambio de
administración cada tres años es un obstáculo permanente para mantener bases de datos
confiables en ese nivel de gobierno. En el trabajo de campo se detectó por lo menos dos
casos en los que la administración municipal saliente sustraía o eliminaba los registros
correspondientes a la operación del Programa en su periodo de responsabilidad. De esta
forma, la nueva administración se encontraba sin información alguna para la gestión del
Programa. En los ámbitos estatal y municipal se observó muy poca interacción entre las
Instancias Ejecutoras con el padrón de beneficiarios elaborado a nivel federal. Ante esto,
se hace necesario mejorar los intercambios entre las IE y las autoridades federales. Es
posible contemplar la entrega de reportes periódicos desde el SIDI para el uso de las
Instancias Ejecutoras estatales y municipales.
De acuerdo con la información proporcionada por los funcionarios entrevistados, la
mayoría de los expedientes se encuentran completos y buena parte de los solicitantes
cumplieron con los requisitos oportunamente. Sin embargo, se comprobó, en uno de los
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
106
estados visitados, que esto no siempre era así y que algunos expedientes presentaban
faltantes importante de documentos y que su archivo no era el adecuado.
Presiones de grupos
A pesar de que varios de los funcionarios entrevistados aceptaron la existencia de grupos
organizados que presionan para la obtención de viviendas tanto en el ámbito rural como
urbano, sin excepción se inclinaron a desestimar la capacidad de éstos para modificar
decisiones o apropiarse de montos del presupuesto de “Tu Casa”. Según informaron,
todas las solicitudes pasan estrictamente por los procedimientos definidos en la
normatividad y los análisis se realizan de manera individual y nunca atendiendo a
intereses de estas agrupaciones.
4.4 Hallazgos generales de la operación del Programa
En este apartado se presentan los principales problemas apreciados en la operación del
PTC y las buenas prácticas desplegadas por algunas de las instancias participantes y las
áreas de oportunidad que se vislumbran
4.4.1 Problemas identificados
Los principales problemas identificados, algunos de los cuales ya han sido mencionados
en apartados anteriores, se sintetizan en el Cuadro 19.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
107
Cuadro 20. Principales problemas del Programa “Tu Casa”
Proceso Problema Instancias involucradas Resultado
Planeación Falta de diagnóstico para estimar el tipo de problema de vivienda en México y en los estados, así como las características de la población objetivo
Instancias de planeación de Fonhapo Instancias Ejecutoras
Existen limitantes para organizar y coordinar acciones a nivel nacional y regional, entre todos los participantes del Programa, con efectos específicos en la mejor focalización de los subsidios. En la actualidad se está desarrollando este estudio en Fonhapo
El PIT y los PTA han sido concebidos como instrumentos de ordenamiento presupuestal y operativo, pero en su formato actual presentan limitaciones para las tareas de planeación estratégica, especialmente para el mediano y largo plazos.
Fonhapo Instancias Ejecutoras
Tanto el PIT como el PTA carecen de elementos estratégicos que orienten a los participantes en el Programa. La versión definitiva de los PTA tarda mucho en definirse y eso limita seriamente las actividades de planeación del Programa.
Conocimiento y uso incipiente de las Matriz de Indicadores de desempeño del Programa
Fonhapo Instancias Auxiliares Instancias Ejecutoras.
Se ha adoptado la Matriz de Indicadores, pero su conocimiento en oficinas centrales es muy limitado y en los estados casi nulo. En ese sentido la utilidad de la misma queda como un área de oportunidad.
Difusión Insuficiente difusión del Programa en los tres niveles de gobierno, lo que puede propiciar la concentración de los recursos en determinados sectores de la población o en algunas regiones.
Áreas de difusión y operativa de Fonhapo Instancias Auxiliares Instancias Ejecutoras
Se registran avances trascendentes en cuanto a una mayor difusión del Programa, empero, se requieren esfuerzos adicionales, coordinados por las áreas operativas de Fonhapo y las IE, para que la información realmente llegue a la población objetivo.
Recepción de solicitudes
Ventanillas insuficientes para la atención de toda la población objetivo del Programa, lo que induce un incremento en los costos de transacción del beneficiario y coadyuva a concentrar la entrega de recursos
Instancias Ejecutoras La mayoría de las ventanillas se ubica en la capital del estado y en las cabeceras municipales, dificultando el acceso de los solicitantes, especialmente los que se encuentran más aislados
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
108
Proceso Problema Instancias involucradas Resultado
Selección de solicitudes
Los procesos de selección de beneficiarios no son estandarizados para todas las IE y es frecuente que conlleve juicios subjetivos
Instancias operativas de Fonhapo Instancias Ejecutoras
El SIDI tiene el potencial para realizar una adecuada selección de beneficiarios, pero en la medida que buena parte de las IE preseleccionan las solicitudes, se limita el proceso de selección y la trasparencia del mismo
El rechazo de beneficiarios calificados y/o acreditados genera problemas para conseguir oportunamente reemplazos.
Instancias de planeación de Fonhapo Instancias Ejecutoras
Por las características del SIDI, solicitantes acreditados pueden rechazarse, lo que resulta muy inoportuno para que las IE consigan reemplazos, generando problemas en la aplicación de recursos y en el cierre del ejercicio
Producción o compra de apoyos
Falta mayor rigor en la selección de predios, para que las acciones de vivienda cuenten con certidumbre jurídica, servicios y una ubicación adecuada
Instancias Auxiliares Instancias Ejecutoras
En Michoacán se encontró que no siempre se procede a una adecuada selección de predios, en cuanto a su ubicación y dotación de servicios, especialmente en el caso de las UBV, por lo cual los beneficiarios registran un impacto menor al esperado.
Seguimiento No se dispone de un esquema efectivo por parte de Fonhapo para la realizar las acciones de supervisión, seguimiento y control de las actividades realizadas a nivel estatal.
Instancias Ejecutoras Instancias Auxiliares
Se registran esquemas de seguimiento más eficientes, pero siguen concentrados en la ejecución de las acciones de vivienda. Una vez que se entregan éstas se tienen actividades marginales, dificultando el proceso de retroalimentación del Programa.
Escasos mecanismos para la formulación de sugerencias o inconformidades que aseguren calidad de los servicios. La Contraloría Social puede coadyuvar en la atención de esta limitante.
Instancias operativas de Fonhapo Instancias Ejecutoras Contraloría Social
Los beneficiarios tienen serias dificultades para presentar inconformidades y sugerencias en la operación del Programa y, en específico, sobre la calidad del apoyo recibido, lo cual puede afectar negativamente el logro de los impactos.
Tema transversal
Transferencia de gastos indirectos con retraso y distribución de los mismos de manera poco eficiente.
Fonhapo Coordinación de Delegaciones de Sedesol Instancias Auxiliares IE
Los gastos indirectos son recibidos con mucho retraso por las IA. Las IE reciben hasta 1% de dichos gastos, y muchas de ellas, especialmente las municipales no tienen acceso a esos recursos.
Instancias Auxiliares no siempre disponen del personal necesario y sus equipos de computo y conexión a internet no siempre funcionan con eficiencia
Fonhapo Instancias auxiliares
Las Instancias Auxiliares manejan varios programas de Sedesol y no siempre disponen de suficiente personal, ni la motivación de éste es la mejor y el equipo de computo y los vehículos no siempre son suficientes para cumplir todas sus tareas.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
109
4.4.2 Buenas Prácticas
A continuación se presentan los elementos que el equipo evaluador ha considerado como
buenas prácticas en función de la definición asentada en el capítulo metodológico de este
informe.
Difusión
• Desde el área de difusión de Fonhapo y en algunas IE se han diseñado materiales
de difusión más adaptados a las características de la población objetivo, con
historietas e imágenes, que podrían replicarse en la medida que muestren su
efectividad. Esta medida se ha implementado para completar los materiales que
tradicionalmente se han utilizado, los cuales a pesar de sus mejoras tienen
limitantes para llegar a la población más marginada. En Sonora, estos nuevos
instrumentos han motivado la participación de otro tipo de solicitantes, pero es
necesario que estos materiales se evalúen de manera formal para conocer su
impacto.
Seguimiento
• Algunas IE han implementado un programa de visitas a predios de solicitantes
para llevar a cabo un análisis socioeconómico extenso y cercano al cien por ciento
de los casos. De esta forma se puede disponer de información verificada de cada
solicitante, para una mejor focalización, aunque por lo tortuoso y costoso del
proceso, puede no tener una buena aceptación por parte de las IE.
Tema transversal
• Ante la lenta transferencia de los gastos indirectos reportada en algunos ejercicios,
para el año 2009, Fonhapo ha tomado las medidas operativas necesarias para
entregar dichos recursos desde el inicio del año. Esta acción deberá ser
complementada por parte de la Coordinación General de Delegaciones de la
Sedesol para mejorar sensiblemente la oportunidad en el uso de estos recursos.
Adicionalmente, se ha convenido con esta Coordinación la distribución de los
gastos indirectos entre los estados y las partidas precisas para su aplicación. De
acuerdo con esto, la Sedesol ya no decidirá por sí sola la aplicación de los gastos
indirectos. Con estas medidas se pretende, mejorar la eficiencia con que se
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
110
manejan estos recursos y estimular que las IA operen en función de sus
necesidades de manera que tengan el tiempo suficiente para focalizar mejor los
recursos entregados.
• Aunque todavía no se ha implementado, se tiene previsto que a partir de 2010 se
transfieran trimestralmente los gastos indirectos, con el fin de ajustar éstos con
respecto al los recursos ejercidos por cada IE. Esto contribuye a eliminar el
incentivo que han presentado algunas IE en cuanto a pedir en sus primeras
versiones de PTA un monto elevado, que finalmente no se ejerce, pero que les
implica captar un mayor monto de los gastos indirectos.
• Ante la falta de una estructura operativa suficiente en el área encargada del PTC,
en algunos municipios se ha organizado una estructura ampliada con funcionarios
municipales de otros departamentos los cuales apoyan en labores de
comunicación y recolección de documentos. Esta labor ha sido efectiva para
difundir el Programa y para notificar a los beneficiarios sobre la obtención del
subsidio, pero queda amplio margen para que se puedan formalizar estos
procesos y realmente resulten efectivos.
4.4.3 Áreas de oportunidad para la mejora de la normatividad
A continuación se presentan las áreas de oportunidad para la mejora de la normatividad
de acuerdo con el análisis y hallazgos obtenidos en el proceso de investigación.
• Permitir la aplicación de subsidios diferenciados entre estados y tipos de
solicitantes, para frenar la regresividad del Programa.
• Favorecer una distribución más equitativa de los gastos indirectos y que aseguren
una operación eficiente del Programa en todas sus áreas de intervención.
• Incluir en la normatividad las acciones de seguimiento que las autoridades
responsables deben realizar en cada ejercicio del PTC.
• Desarrollar procedimientos encaminados a estandarizar y aportar criterios
operativos para la selección de los beneficiarios por parte de las IE.
• Incluir esquema de incentivos y sanciones para que todos los participantes en el
Programa, especialmente las IE, funciones con mayor eficiencia.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
111
• Derivado del análisis realizado en esta sección, a continuación se presenta una
valoración resumida de los atributos de los procesos que integran el Programa.
Para ello, se emplean las cuatro dimensiones que se describen a continuación,
con base en las definiciones del CONEVAL.
4.4.4 Valoración final de los procesos operativos
A partir del análisis previamente expuesto, en esta sección se realiza una valoración de
los procesos operativos en cuanto a su nivel de eficacia, oportunidad, suficiencia y
pertinencia. A continuación se presentan las definiciones para cada uno de esos
conceptos establecidas por el CONEVAL.
Eficacia: Un proceso es eficaz en la medida en que cumple con sus metas.
Oportunidad: Un proceso es oportuno en la medida en que arroja sus productos o
resultados en un periodo de tiempo determinado y/o adecuado para el logro de los
objetivos del Programa.
Suficiencia: Un proceso es suficiente en la medida en que produce sus resultados de
forma completa y/o adecuada para el logro de los objetivos del Programa.
Pertinencia: Un proceso es pertinente si sus actividades y productos son congruentes
con el resto del circuito operativo del Programa.
Con base en los resultados de los indicadores de cada proceso que se incluyen en el
Anexo 1 y los hallazgos descritos a lo largo de este capítulo, a continuación, en los
cuadros 21 y 22, se resume la valoración de los atributos de los principales procesos de
“Tu Casa” de manera general y por estado visitado.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
112
Cuadro 21. Valoración final de los atributos de los principales
procesos del Programa “Tu Casa”
Proceso/Atributo Eficaz Oportuno Suficiente Pertinentes
1. Planeación Sí Sí No Sí
2. Difusión No No No Sí
3. Solicitud de apoyo Sí Sí Sí Sí
4. Selección de los beneficiarios Sí Sí No Sí
5. Producción o compra de apoyos Sí Sí Sí Sí
6. Distribución y entrega de apoyos Sí Sí Sí Sí
7. Seguimiento a la utilización de
apoyos
No No No No
Fuente: Elaboración propia
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
113
Cuadro 22. Valoración final de los atributos de los principales procesos del Programa “Tu Casa”
por entidad federativa
Proceso/Atributo Sonora Chiapas Michoacán Edo. De México
E O S P E O S P E O S P E O S P
1. Planeación Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí
2. Difusión Sí Sí Sí Sí Sí Sí No Sí No No No Sí No No No Sí
3. Solicitud de apoyo Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
4. Selección de los
beneficiarios
Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí
5. Producción o compra
de apoyos
Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
6. Distribución y
entrega de apoyos
Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
7. Seguimiento a la
utilización de apoyos
No No No No No No No No No No No No No No No No
Nota: E= Eficiencia; O=Oportunidad; S=Suficiencia; P=Pertinencia Fuente: Elaboración propia
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
114
En el siguiente capítulo se detallan las principales conclusiones y recomendaciones de la
Evaluación. Como se podrá observar, las áreas de oportunidad que se señalan son
consistentes con los resultados de este cuadro. Es decir, en los casos en que se
responde “no” generalmente se abre espacio para una recomendación específica a nivel
del proceso correspondiente.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
115
5. Conclusiones y recomendaciones
Como se expuso en la introducción de este informe, el objetivo principal de esta
evaluación es realizar un análisis sistemático de la operación del Programa de Ahorro y
Subsidio para la Vivienda, “Tu Casa” con la finalidad de conocer las características de sus
procesos, examinar sus ventajas y especificar la problemática a la que se enfrenta. En
este apartado final se presentan, las conclusiones de la evaluación y posteriormente las
principales recomendaciones por proceso y temas transversales.
5.1 Conclusiones
El PTC ha sido objeto de múltiples modificaciones durante los últimos años, con el fin de
mejorar su desempeño y elevar su impacto. Con ese propósito se han introducido
innovaciones en su diseño, gestión y operación, pero no obstante lo anterior, prevalecen
márgenes de mejora que es necesario atender en el futuro. A continuación se presenta un
balance de estos aspectos en el ámbito de la operación del PTC en función de los siete
procesos considerados a lo largo de este informe.
Planeación. Con relación a la planeación del PTC es necesario advertir la ausencia de
líneas de acción o enfoques para el mediano y largo plazo. La operación está dominada
por la dinámica presupuestal anual orientada básicamente a colocar los recursos del
ejercicio en los plazos establecidos para ello, con poca atención en la priorización de
sectores de la población o regiones. La determinación de las acciones del Programa se
realiza por el nivel de demanda que se detecta en las distintas entidades y regiones así
como por la disponibilidad presupuestal de cada IE. En este marco, los instrumentos
actualmente utilizados, es decir, el PIT a escala nacional y los PTA en las entidades,
están orientados al ejercicio anual de los recursos presupuestales. Estos últimos tienen
problemas en su implementación. En efecto, es necesario mencionar que es frecuente
que las IE conciban a los Planeas de Trabajo Anual como un requisito que les permite el
acceso al Programa y no como un instrumento que oriente la aplicación del gasto de
inversión en vivienda.
Otro instrumento de planeación empleado es la MI la cual no ha podido difundirse
efectivamente entre las instancias federales, estatales y municipales involucradas en el
PTC, por lo que los esfuerzos invertidos en su diseño y manejo han permanecido aislados
y con pocos resultados concretos para el Programa.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
116
Esta situación es estimulada por el hecho de que no se cuenta con un diagnóstico
apropiado que permita a los responsables del Programa en los tres niveles de gobierno
determinar con precisión las prioridades regionales ni el tamaño ni las características de la
población a la que deben orientar los recursos de inversión. No obstante, actualmente se
realizan acciones para desarrollar el diagnóstico a nivel nacional que permita la definición
de prioridades y la creación de líneas estratégicas y metas de mediano plazo, lo que
favorecerá una asignación de recursos mejor focalizada.
En esta línea, es necesario que se diseñen procesos y rutinas que contribuyan a disminuir
cualquier rasgo regresivo del Programa y evitar el riesgo de conceder los subsidios a
personas que no cumplen con las características de la población objetivo. Por tanto, en
este proceso de planeación y diseño es necesario realizar intervenciones en el corto
plazo, que coadyuven en elevar la eficacia operativa y, sobre todo, sus impactos entre la
población más pobre del país.
Difusión. El proceso de difusión también revela una evolución contrastada y cierta
diversidad de desempeño entre los estados. En primer lugar, se observa que Fonhapo
tiene las principales atribuciones en esta área y, para ello, ha dispuesto de un área
especializada en comunicación social para la difusión del PTC que ha realizado
adecuaciones recientes por mejorar sus resultados. En este sentido, existen áreas de
mejora importantes con relación a los medios empleados para llegar a los estratos
sociales de interés y sobre el tipo de mensaje dirigido a la población potencial.
Hasta ahora, los esfuerzos de difusión han sido insuficientes para llegar a la población
objetivo y al parecer la principal barrera que existe es la falta de coordinación entre áreas,
al interior de Fonhapo y con las Instancias participantes en la operación. Queda un
margen importante de progreso si se logran combinar de manera estratégica los
diferentes medios de difusión movilizados hasta ahora. Del mismo modo, sería
conveniente que la estrategia nacional se combinará paulatinamente con las estrategias
estatales. A pesar de que estas últimas son todavía incipientes, existen productos de
difusión sobresalientes, dignos de considerarse y, en su caso, replicarse en otros ámbitos
de acción del Programa.
A pesar de lo anterior, en algunos casos se encontraron funcionarios, beneficiarios de
varios años, líderes y otros actores sociales que apoyan la difusión del Programa. En
contraste, también se observan actitudes que intentan bloquear este proceso, bajo el
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
117
argumento de que se estaría promoviendo una demanda muy grande, con pocas
posibilidades de atenderse.
Recepción de solicitudes. En cuanto a la recepción de solicitudes se aprecia que no se
han delimitado periodos de recepción, dado que las ventanillas de las IE siempre están
abiertas e, incluso, se incorporan solicitudes de ejercicios previos. Ante ello, se limita la
competencia de todas las solicitudes y se privilegian las primeras en llegada al momento
de abrirse la convocatoria al Programa. Esta problemática se acentúa porque hay un
número insuficiente de ventanillas y estás se ubican preferentemente en zonas urbanas,
lo cual dificulta el acceso de la población más marginada o que se encuentra en
municipios poco comunicados.
Por su parte, las CIS han representado una herramienta muy útil para ordenar y procesar
las solicitudes, sin embargo de acompañarse de procesos de verificación en campo de la
información aportada por el solicitante, se tendrían posibilidades de mejorar
sensiblemente la focalización y selección de beneficiarios. Esto es importante en la
medida que el comprobante de ingresos ha sido un documento muy subjetivo para
priorizar solicitudes.
Selección de Solicitudes. Para la selección de solicitudes, el SIDI se ha distinguido
como un instrumento útil, ágil y a partir del cual se aplican criterios homogéneos. Sin
embargo, su impacto se encuentra limitado ya que solamente califica las CIS que se
ingresan a partir de la selección de las IE y no todo el universo de solicitudes. Es decir, la
verdadera selección se encuentra en los estados y municipios por lo que existe una
amplia área de maniobra para los funcionarios de las IE para imponer criterios y quizá,
intereses, no siempre compatibles con los del PTC.
En el mismo sentido, la estructura operativa del PTC ha detectado problemas recurrentes
de exclusión de posibles beneficiarios y, por otro lado, problemas de inclusión de
población no prioritaria pero con mayor capacidad para realizar la aportación financiera
que exige el Programa. De este modo, queda un área de oportunidad para precisar
procedimientos que aseguren una selección más estricta de la población objetivo
incrementando el trabajo de campo para verificar información por parte de las instancias
encargadas de ello, ampliar el número de CIS que se ingresan al sistema para su
valoración e incrementar la difusión del Programa, entre otras acciones relacionadas.
Desde ninguna instancia del PTC se tienen previstas acciones suficientes para informar
cabalmente a los solicitantes de sus derechos y obligaciones, en caso de que sean
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
118
efectivamente seleccionados. Tampoco existen mecanismos estandarizados para
informar puntualmente a los solicitantes cuando fueron seleccionados y, en ese caso, los
trámites subsecuentes que tienen que cumplir.
Se reconoce que el SIDI tiene, en este proceso, la capacidad de generar y mantener el
padrón de beneficiarios en orden y actualizado. Sin embargo, esta información no fluye
fácilmente, especialmente a las IE. Adicionalmente, estas últimas se han visto en la
necesidad de implementar sistemas propios para el manejo de información en sus
ámbitos de acción en función a sus necesidades y características de operación. Se
recomienda que ambos niveles de gobierno establezcan reuniones de coordinación para
aprovechar mutuamente la información que se genera a lo largo de todo el circuito
operativo del Programa.
Producción o compra de apoyos. En la construcción de las acciones de vivienda
programadas, se nota el compromiso por parte de las IE para garantizar la calidad y
condiciones de entrega de los materiales así como un adecuado finiquito de las obras.
Para ello han adoptado una serie de prácticas como compras en volumen, licitaciones
para ese fin y selección de predios, entre otras, que repercute en acciones de vivienda de
mayor calidad y que tienden a ser entregadas con mayor oportunidad. Del mismo modo,
en la construcción de UBV se apreciaron obras de mayor calidad, que incluso superan las
indicaciones de la norma y que tienen mayor impacto en el nivel de vida de los
beneficiarios. Aunque quedan márgenes de mejora, se han generado experiencias
trascendentes que podrían acelerar la curva de aprendizaje en los distintos ámbitos del
Programa.
Entrega de apoyos. Se detectó que es frecuente que se realice la firma del acta de
entrega recepción con participación de al menos dos instancias participantes en el PTC.
Empero, parte de los beneficiarios, especialmente los que tienen menor nivel educativo,
no conocían a detalle el contenido de dicho documento y su firma no necesariamente
respalda la satisfacción con la acción de vivienda recibida. En consecuencia, estaban
limitados para presentar y sustentar sus inconformidades y, en su caso, exigir la
reparación o adecuación correspondiente.
Supervisión y Seguimiento. Cabe reconocer que las acciones de supervisión
implementadas por las instancias involucradas en el Programa han surtido efecto y han
evitado en gran medida los retrasos, mala calidad, e irregularidades registradas en
ejercicios anteriores. Sin embargo, queda el reto de que estos esfuerzos sean todavía
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
119
profundizados, aumentando sensiblemente el nivel de la muestra de acciones
supervisadas y mejorando la coordinación entre las diferentes instancias, para hacer la
actividad más eficiente y, en específico, menos costosa. Además, debe considerarse que
posterior a su entrega, la actividad de supervisión se reduce drásticamente por lo que se
actúa solamente ante irregularidades, generalmente detectadas por los propios
beneficiarios o algún funcionario. Por lo mismo, en este proceso, los responsables del
Programa tienen pocos elementos para la retroalimentación y reducida capacidad para
intervenir ante el inadecuado uso que se les dé a las acciones de vivienda. En este
aspecto existe un margen importante de mejora, en torno al cual los Comités de
Contraloría Social, a pesar de su reciente creación, podrían desarrollar una parte medular
de sus funciones.
Con estos elementos, a continuación se presentan las principales recomendaciones de
esta evaluación.
5.2 Recomendaciones
El PTC dispone de experiencia, de un equipo humano amplio y formado, recursos
estratégicos valiosos y de múltiples avances respecto a su versión original, que lo ubican
en una posición privilegiada para enfrentar los diferentes retos identificados en este
informe de evaluación, así como en otros precedentes. Con ese fin a continuación se
exponen una serie de recomendaciones.
Planeación
• Se debe elaborar un diagnóstico que dimensione el tema de la vivienda entre la
población en pobreza patrimonial y, en esa medida, contribuya a definir
alternativas de política pública. Así, se podrá caracterizar la problemática a
atender, sus principales causas y estimar la población objetivo del Programa. Con
esta base, se pueden establecer líneas estratégicas en el corto, mediano y largo
plazos y alinear la matriz de indicadores para evaluar resultados específicos.
• Establecer un sistema de planeación de gran visión que implique el planteamiento
de metas en el corto, mediano y largo plazos para incidir en la definición del
presupuesto a todos los niveles de gobierno y establecer puntos de llegada del
Programa. Esto debe considerar el desarrollo de esquemas de medición y
seguimiento apropiados.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
120
• Es preciso que en la medida en que se avance en la cuantificación y
caracterización de la población objetivo se fomente la progresividad en la
asignación de los recursos entre los estados y los beneficiarios. Para esto último
es necesario diseñar procesos que garanticen que los beneficiarios correspondan
realmente con población en situación de pobreza patrimonial. Deben preverse
procesos más rigurosos de supervisión de las acciones de verificación de la
información proporcionada por los solicitantes que realizan las Instancias
Ejecutoras.
• Resulta muy relevante definir un pari passu diferenciado con los estados para,
efectivamente, contribuir a atenuar las diferencias regionales del país. También
sería importante suministrar aportaciones parciales a las IE para verificar sus
avances y redistribuir oportunamente las partidas que algunas de ellas no van a
ejercer. En esa medida, se podría mejorar la focalización y alcanzar mejores
resultados.
• Es necesario afinar el diseño y aplicación de los instrumentos de planeación del
Programa. Esto comprende:
- Elevar las exigencias en la elaboración de los PTA y promover que
paulatinamente se transformen en un instrumento de planeación relevante. Es
necesario limitar el número de veces en que este documento puede
presentarse a la IN para su validación y procurar que contenga una precisa
estimación de los acciones de vivienda a realizar durante el ejercicio.
- Incluir en el PIT lineamientos generales que puedan servir como parámetros
en la toma de decisiones de las Instancias Ejecutoras. Una vez desarrollado el
diagnóstico general del Programa, el PIT puede convertirse en un instrumento
de gran importancia para comunicar, orientar y estimular las acciones en las
instancias que actúan a lo largo del país. Se puede crear un sistema de
planeación indicativo y flexible con el fin de conducir el Programa con la
inclusión de todos los actores relevantes.
- Profundizar el conocimiento y empleo de la MI del Programa por lo que es
relevante difundirla paulatinamente en todos los niveles de gobierno.
Centralmente, aprovechar los distintos foros de coordinación y encuentro entre
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
121
las áreas para comunicar sus características y finalidades. Incluirla en el
Intranet de Fonhapo acompañada de una explicación concreta de su uso.
• Reforzar los esquemas destinados a simplificar la normatividad y los modelos de
capacitación en los tres niveles de gobierno para que los operadores puedan
aplicar las ROP y otros documentos complementarios de la mejor forma posible y
atendiendo los problemas preponderantes que enfrentan en su ámbito de acción.
Con ello es necesario diseñar y programar procesos de asesoría y capacitación a
las IE municipales, ya que la alta rotación de sus autoridades y de sus instancias
encargadas de vivienda limita el desarrollo del Programa. Es deseable probar
esquemas de capacitación a distancia vía Internet.
Difusión
• Impulsar procesos de coordinación para la difusión del Programa entre las áreas
responsables de este aspecto de la operación en Fonhapo, con las Instancias
Ejecutoras y las Instancias Auxiliares de los distintos estados. Esto provocará la
sinergia de esfuerzos y la concurrencia de presupuestos en la materia.
Adicionalmente, estas acciones deben partir de la coordinación estrecha entre las
áreas de comunicación social y de operación de Fonhapo.
• Reconociendo los progresos en materia de difusión del Programa, es necesario
profundizar el esfuerzo, para ampliar sus alcances y focalizar sus efectos para que
realmente se llegue a la población objetivo. Se requiere adaptar los mensajes y los
medios empleados para una mejor recepción por parte de la población objetivo,
empleando un lenguaje llano y directo, además de una mayor variedad de
instrumentos de comunicación. Es deseable desarrollar un Programa integral de
difusión entre las diferentes instancias a nivel nacional.
Recepción de Solicitudes
• Se considera conveniente delimitar periodos de recepción de solicitudes y
favorecer una competencia única entre todos los solicitantes para coadyuvar a una
selección más pertinente de los beneficiarios. En todo caso esta recomendación
puede coincidir con la propuesta de instituir oficinas o representaciones de
Fonhapo en los estados que se detalla más adelante.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
122
• Es posible incrementar la eficiencia del Programa al otorgar a las Instancias
Ejecutoras facultades de capturar directamente las CIS en el SIDI y de generar los
listados de solicitantes calificados que acreditaron su ahorro. Ello se puede
complementar con supervisiones aleatorias de las Instancias Auxiliares sobre el
adecuado cumplimiento de estas actividades y así garantizar la calidad de
información contenida en el SIDI. También implica promover la ampliación de la
red de comunicación electrónica, priorizando a las IE más alejadas para que
puedan realizar a los trámites con menores costos y mayores facilidades para los
beneficiarios.
Selección de beneficiarios
• Con el fin de mejorar la selección de beneficiarios del Programa, es necesario
incrementar el número de CIS que se capturan en el SIDI de tal manera que el
sistema cuente con mayores opciones para elegir a quien apoyar. Esto requeriría
tomar acuerdos con las IE e incrementar la capacidad de captura y procesamiento
de las Instancias Auxiliares.
Producción de apoyos
• Fortalecer la iniciativa de varias IE para proporcionar el diseño arquitectónico de
viviendas o ampliaciones, con base en modelos modulares (que permitan obras
futuras) y conforme con las necesidades y posibilidades de los beneficiarios; estas
propuestas deberán acompañarse de sus respectivas memorias de costos para
que los beneficiarios tengan mayor apoyo y opciones de cómo finiquitar su acción
de vivienda y que ésta sea de buena calidad y funcional.
� Mantener y ampliar las licitaciones públicas para obtener materiales, equipo y
acciones de vivienda en las mejores condiciones para los beneficiarios.
Supervisión y seguimiento
• Mejorar la transferencia de información a los beneficiarios en torno a los criterios
de selección, sus derechos y obligaciones, así como las instancias por las que
pueden canalizar sus comentarios y quejas, para que participen de manera más
activa en el mejoramiento del Programa. Esta información debe contemplar las
características y funcionamiento de la contraloría social como un instrumento útil
en esta materia.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
123
• Implementar esquemas de seguimiento después de la entrega de los apoyos, con
el fin de tener elementos para valorar el uso que se le da a las acciones de
vivienda; las razones de ello, la calidad de los apoyos y, en última instancia, el
impacto en el nivel de vida de los beneficiarios.
• Reforzar la acción de las instancias de Contraloría Social en las entidades,
dotándolos de facilidades para que puedan realizar sus acciones de seguimiento,
sin convertirse en un eslabón que burocratice el proceso.
Temas Transversales
• Dada la complejidad del arreglo institucional mediante el que se opera el
Programa, es necesario llevar a cabo acciones conjuntas para reforzar en ROP los
esquemas de coordinación, seguimiento, supervisión y control entre las instancias
involucradas en el Programa. Asimismo es necesario fortalecer y hacer operativos
los mecanismos de incentivo y sanción del desempeño. Estos podrían contemplar
estímulos presupuestales para las IE con mejores rendimientos y que incidan en
una mejor estructura organizativa.
• En virtud del papel central que juegan las Instancias Auxiliares, es necesario
asegurar un equipamiento básico adecuado y una plantilla de personal suficiente
para los requerimientos de la operación del PTC. El factor humano debe recibir
además las condiciones laborales necesarias para desarrollar sus actividades de
forma eficiente. Es necesario inscribir todo esto en un proceso de mejora continua
para propiciar que las actividades paulatinamente se realicen con mayor eficiencia,
oportunidad y retroalimentación sobre las IE.
• Llevar a cabo un estudio sobre la eficiencia en el uso de los gastos indirectos de
los tres niveles de gobierno. El estudio debe proporcionar elementos de juicio para
valorar la actual distribución de esos gastos y su correspondencia con la carga
administrativa que registra cada una de las instancias participantes en el
Programa. En específico, se podrían explorar distintas alternativas en el manejo de
los gastos indirectos, incluyendo una entrega parcial cada trimestre para contar
con la posibilidad de ajustar los montos cuando ocurran incumplimientos en el
ejercicio de recursos por parte de las IE.
• En estrecha relación con la recomendación anterior, es indispensable realizar un
estudio completo que muestre la viabilidad de la creación de oficinas estatales de
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
124
Fonhapo y que ofrezca una estrategia de implementación de dicho proceso. Los
factores que debe contemplar son:
- La viabilidad financiera
- Las limitaciones institucionales y normativas
- Las alternativas de acción en el proceso de ampliación y desconcentración
- Los beneficios a lograr en el proceso operativo
- Una comparación con la opción de permanecer en el esquema actual
buscando mejorar sustancialmente los convenios de coordinación y apoyo
con las delegaciones.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
125
Cuadro 23. Recomendaciones por tipo de responsable y nivel de prioridad
Núm. Recomendación Responsable Situación
Oficinas centrales de
Fonhapo
Delegaciones Sedesol
Instancias Ejecutoras
Plazo de cumplimiento
1 Se debe elaborar un diagnóstico que dimensione el tema de la vivienda entre la población en pobreza patrimonial y, en esa medida, contribuya a definir alternativas de política pública. Así, se podrá caracterizar la problemática a atender, sus principales causas y estimar la población objetivo del Programa. Con esta base, se pueden establecer líneas estratégicas en el corto, mediano y largo plazos y alinear la matriz de indicadores para evaluar resultados específicos
X Corto plazo Prioritaria
2 Establecer un sistema de planeación de gran visión que implique el planteamiento de metas en el corto, mediano y largo plazos para incidir en la definición del presupuesto a todos los niveles de gobierno y establecer puntos de llegada del Programa. Esto debe considerar el desarrollo de esquemas de medición y seguimiento apropiados.
X Mediano plazo Prioritaria
3 Es preciso que en la medida en que se avance en la cuantificación y caracterización de la población objetivo se fomente la progresividad en la asignación de los recursos entre los estados y los beneficiarios. Para esto último es necesario diseñar procesos que garanticen que los beneficiarios correspondan realmente con población en situación de pobreza patrimonial. Deben preverse procesos más rigurosos de supervisión de las acciones de verificación de la información proporcionada por los solicitantes que realizan las Instancias Ejecutoras.
X X X Corto plazo
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
126
Núm. Recomendación Responsable Situación
Oficinas centrales de
Fonhapo
Delegaciones Sedesol
Instancias Ejecutoras
Plazo de cumplimiento
4 Resulta muy relevante definir un pari passu diferenciado con los estados para, efectivamente, contribuir a atenuar las diferencias regionales del país. También sería importante suministrar aportaciones parciales de recursos a las IE para verificar sus avances y redistribuir oportunamente las partidas presupuestales que algunas de ellas no van a ejercer. En esa medida, se podría mejorar la focalización y alcanzar mejores resultados.
X Mediano plazo
5 - Elevar las exigencias en la elaboración de los PTA y promover que paulatinamente se transformen en un instrumento de planeación relevante. Es necesario limitar el número de veces en que este documento puede presentarse a la IN para su validación y procurar que contenga una precisa estimación de los acciones de vivienda a realizar durante el ejercicio.
X X X Corto plazo
6 - Incluir en el PIT lineamientos generales que puedan servir como parámetros en la toma de decisiones de las IE. Una vez desarrollado el diagnóstico general del Programa, el PIT puede convertirse en un instrumento de gran importancia para comunicar, orientar y estimular las acciones en las instancias que actúan a lo largo del país. Se puede crear un sistema de planeación indicativo y flexible con el fin de conducir el Programa con la inclusión de todos los actores relevantes.
X Mediano plazo
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
127
Núm. Recomendación Responsable Situación
Oficinas centrales de
Fonhapo
Delegaciones Sedesol
Instancias Ejecutoras
Plazo de cumplimiento
7 - Profundizar el conocimiento y empleo de la MI del Programa por lo que es relevante difundirla paulatinamente en todos los niveles de gobierno. Centralmente, aprovechar los distintos foros de coordinación y encuentro entre las áreas para comunicar sus características y finalidades. Incluirla en el Intranet de Fonhapo acompañada de una explicación concreta de su uso. Posteriormente, es posible desarrollar un Programa de difusión entre las diferentes instancias a nivel nacional.
X Corto plazo
8 Reforzar los esquemas destinados a simplificar la normatividad y los modelos de capacitación en los tres niveles de gobierno para que los operadores puedan aplicar las ROP y otros documentos complementarios de la mejor forma posible y atendiendo los problemas preponderantes que enfrentan en su ámbito de acción.
X X X Mediano plazo
9 Impulsar procesos de coordinación para la difusión del Programa entre las áreas responsables de este aspecto de la operación en Fonhapo, con las Instancias Ejecutoras y las Instancias Auxiliares de los distintos estados. Esto provocará la sinergia de esfuerzos y la concurrencia de presupuestos en la materia. Adicionalmente, estas acciones deben partir de la coordinación estrecha entre las áreas de comunicación social y de operación de Fonhapo.
X X X Corto plazo
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
128
Núm. Recomendación Responsable Situación
Oficinas centrales de
Fonhapo
Delegaciones Sedesol
Instancias Ejecutoras
Plazo de cumplimiento
10 Reconociendo los progresos en materia de difusión del Programa, es necesario profundizar el esfuerzo, para ampliar sus alcances y focalizar sus efectos para que realmente se llegue a la población objetivo. Se requiere adaptar los mensajes y los medios empleados para una mejor recepción por parte de la población objetivo, empleando un lenguaje llano y directo, además de una mayor variedad de instrumentos de comunicación.
X X Corto plazo
11 Delimitar periodos de recepción de solicitudes y favorecer una competencia única entre todos los solicitantes para coadyuvar a una selección más pertinente de los beneficiarios.
X Corto plazo
12 Es posible incrementar la eficiencia del Programa aumente al otorgar a las Instancias Ejecutoras facultades de capturar directamente las CIS en el SIDI y de generar los listados de solicitantes calificados que acreditaron su ahorro. Ello se puede complementar con supervisiones aleatorias de las Instancias Auxiliares sobre el adecuado cumplimiento de estas actividades y así garantizar la calidad de información contenida en el SIDI. También implica promover la ampliación de la red de comunicación electrónica, priorizando a las IE más alejadas para que puedan realizar a los trámites con menores costos y mayores facilidades para los beneficiarios.
X X X Mediano plazo
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
129
Núm. Recomendación Responsable Situación
Oficinas centrales de
Fonhapo
Delegaciones Sedesol
Instancias Ejecutoras
Plazo de cumplimiento
13 Con el fin de mejorar la selección de beneficiarios del Programa, es necesario incrementar el número de CIS que se capturan en el SIDI de tal manera que el sistema cuente con mayores opciones para elegir a quien apoyar. Esto implicaría el acuerdo de las IE y un incrementando de la capacidad de captura y procesamiento de las Instancias Auxiliares.
X X X Corto plazo Prioritaria
14 Fortalecer la iniciativa de varias IE para proporcionar el diseño arquitectónico de viviendas o ampliaciones, con base en modelos modulares (que permitan obras futuras) y de acuerdo con las necesidades y posibilidades de los beneficiarios; estas propuestas deberán acompañarse de sus respectivas memorias de costos para que los beneficiarios tengan mayor apoyo y opciones de cómo finiquitar su acción de vivienda y que ésta sea de buena calidad y funcional.
X X Corto plazo
15 Mantener y ampliar las licitaciones públicas para obtener materiales, equipo y acciones de vivienda en las mejores condiciones para las acciones de vivienda y, en última instancia, para los beneficiarios.
X X Corto plazo
16 Mejorar la transferencia de información a los beneficiarios en torno a los criterios de selección, sus derechos y obligaciones, así como las instancias por las que pueden canalizar sus comentarios y quejas, para que participen de manera más activa en el mejoramiento del Programa. Esta información debe contemplar las características y funcionamiento de la contraloría social como un instrumento útil en esta materia.
X X Corto plazo
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
130
Núm. Recomendación Responsable Situación
Oficinas centrales de
Fonhapo
Delegaciones Sedesol
Instancias Ejecutoras
Plazo de cumplimiento
17 Implementar esquemas de seguimiento después de la entrega de los apoyos, con el fin de tener elementos sobre el uso que se le da a las acciones de vivienda; las razones de ello, la calidad de los apoyos y, en última instancia, el impacto en el nivel de vida de los beneficiarios.
X X X Corto plazo
18 Reforzar la acción de las instancias de Contraloría Social en las entidades, dotándolos de atribuciones y recursos para que puedan realizar sus acciones de seguimiento, sin convertirse en un eslabón que burocratice el proceso.
X X Mediano plazo
19 Dada la complejidad del arreglo institucional mediante el que se opera el Programa, es necesario llevar a cabo acciones conjuntas para reforzar en ROP los esquemas de coordinación, seguimiento, supervisión y control entre las instancias involucradas en el Programa. Asimismo es necesario fortalecer y hacer operativos los mecanismos de incentivo y sanción del desempeño. Estos podrían contemplar estímulos presupuestales para las IE con mejores rendimientos y que incidan en una mejor estructura organizativa.
X Mediano plazo
20 En virtud del papel central que juegan las Instancias Auxiliares, es necesario asegurar un equipamiento básico adecuado y una plantilla de personal suficiente a los requerimientos de la operación del PTC. El factor humano debe recibir además las condiciones laborales necesarias para desarrollar sus actividades de forma eficiente. Es necesario inscribir todo esto en un proceso de mejora continua para propiciar que las actividades paulatinamente se realicen con mayor eficiencia, oportunidad y retroalimentación sobre las IE.
X X Mediano plazo
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
131
Núm. Recomendación Responsable Situación
Oficinas centrales de
Fonhapo
Delegaciones Sedesol
Instancias Ejecutoras
Plazo de cumplimiento
21 Llevar a cabo un estudio sobre la eficiencia en el uso de los gastos indirectos de los tres niveles de gobierno. El estudio debe proporcionar elementos de juicio para valorar la actual distribución de esos gastos y su correspondencia con la carga administrativa que registra cada una de las instancias participantes en el Programa. En específico, se podrían explorar distintas alternativas en el manejo de los gastos indirectos, incluyendo una entrega parcial cada trimestre para contar con la posibilidad de ajustar los montos cuando ocurran incumplimientos en el ejercicio de recursos por parte de las IE.
X Corto plazo Prioritaria
22 En estrecha relación con la recomendación anterior, es indispensable realizar un estudio completo que muestre la viabilidad de la creación de oficinas estatales de Fonhapo y que ofrezca una estrategia de implementación de dicho proceso. Los factores que debe contemplar son:
La viabilidad financiera, las limitaciones institucionales y normativas, las alternativas a acciones posibles, los beneficios a lograr en el circuito operativo y una comparación con la decisión de permanecer en el esquema actual mejorando los mecanismos de coordinación con las delegaciones de Sedesol.
X Mediano plazo Prioritaria
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
132
Anexo 1. Resumen de Indicadores y Matriz de Fortalezas y Debilidades Resumen de Indicadores
Atributos Eficacia Oportunidad Suficiencia Pertinencia Proceso Resumen
narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Planeación El proceso de planeación utiliza información relevante para definir sus objetivos y metas
La planeación tiene sustento pero falta completar el diagnóstico que dimensione el problema a atender
Anticipación con la que se dan a conocer las metas al interior del programa para el nuevo ciclo de operación
El PIT se formula con oportunidad
pero no impacta en la planeación de las entidades
Existencia de elementos mínimos para este proceso
Existen los elementos suficientes para planear para cumplir proceso adecuadamente
Porcentaje de personas que conoce las metas anuales en su área
Es un resultado modesto respecto al óptimo
Existencia de metas dentro de cada proceso del Programa
Las metas por proceso se empiezan a definir, pero resultan insuficientes a la fecha
Porcentaje de recursos programados en actividades sustantivas vs. el programado en actividades administrativas
Los gastos de operación son significativos, faltaría revisar su distribución entre instancias
Porcentaje de recursos ejercidos en actividades sustantivas vs. el ejercido en actividades administrativas
El porcentaje de recursos destinados a actividades sustantivas es adecuado
Diferencia entre los requerimientos financieros programados para cumplir con los objetivos y los recursos ejercidos
Se detectan diferencias mínimas
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
133
Resumen de Indicadores
Atributos Eficacia Oportunidad Suficiencia Pertinencia Proceso Resumen
narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Porcentaje de metas de difusión cumplidas en tiempo
No existen metas
estipuladas
Duración promedio de la difusión en el año
La difusión es continua. Se
requiere coordinación
con área operativa
Existencia de elementos mínimos
Existen diferentes acciones de difusión que requieren una mayor concertación
Grado de pertinencia de
los mensajes en cuanto a formato,
lenguaje y medios de
difusión utilizados para
llegar a la población objetivo.
Se tiene una base firme para
replantear la forma de difundir
el Programa
Porcentaje de solicitantes que se enteran del programa a través de su difusión de una muestra
No aplica
Anticipación de los mensajes de
difusión respecto a la recepción de solicitudes
No aplica
Existencia de elementos
mínimos de contenido en los
mensajes de difusión del
programa (por contenido de la
información)
Existen elementos
mínimos de manera
aceptable en este proceso
Difusión Existencia de elementos mínimos en este proceso
La difusión se concibe de manera centralizada
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
134
Resumen de Indicadores
Atributos Eficacia Oportunidad Suficiencia Pertinencia Proceso Resumen
narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Solicitud de apoyos
Proporción de solicitudes con documentación completa entre total de solicitudes recibidas
Duración del periodo de
recepción de solicitudes (especificar
días, meses, trimestres, etc.).
Porcentaje de solicitudes procesadas respecto del número de solicitudes recibidas en un tiempo determinado
Existencia de elementos mínimos en este proceso
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
135
Resumen de Indicadores
Atributos Eficacia Oportunidad Suficiencia Pertinencia Proceso Resumen
narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Selección de Beneficiarios
Porcentaje de solicitudes aceptadas respecto a las solicitudes presentadas por posibles beneficiarios en el ejercicio fiscal
Porcentaje de beneficiarios seleccionados a los que se les da efectivamente la información sobre su condición de beneficiario al momento de ser incorporado (y no hasta la entrega del apoyo).
Existencia de elementos mínimos
Existencia de elementos mínimos
Existencia de elementos mínimos
Porcentaje de solicitudes aceptadas respecto a la meta anual
Porcentaje de beneficiarios seleccionados a los que se les da información sobre sus derechos
Porcentaje de beneficiarios seleccionados a los que se les da información sobre sus obligaciones.
Criterios a cumplir
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136
Resumen de Indicadores
Atributos Eficacia Oportunidad Suficiencia Pertinencia Proceso Resumen
narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Producción o compra de apoyos
Porcentaje de apoyos
producidos y/o comprados
entregados para su distribución respecto a la
meta establecida (de acuerdo con el
tiempo establecido en normatividad).
Porcentaje del total de apoyos que se obtuvieron en el tiempo establecido para iniciar su distribución.
Existencia de elementos
mínimos en este proceso
Existencia de elementos
mínimos en este proceso
Existencia de elementos mínimos en este proceso
Tiempo efectivo para la obtención del apoyo respecto al tiempo programado
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
137
Resumen de Indicadores
Atributos Eficacia Oportunidad Suficiencia Pertinencia Proceso Resumen
narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Entrega de apoyos
Porcentaje de apoyos
entregados respecto a la meta
programada
Porcentaje del total de apoyos entregados en la fecha acordada en las ROP o reglamentos
Porcentaje de apoyos
entregados de acuerdo con a
la cantidad, monto
especificado o forma
estipulada en las ROP o
normatividad
Porcentaje de apoyos entregados que cumplen con las características que se mencionan en las ROP con respecto al total de apoyos entregados
Porcentaje de apoyos entregados respecto del total de apoyos listos para su distribución
Porcentaje de apoyos
entregados cuyas
característica s se adecuan a
las necesidades de la población con respecto al total de apoyos
entregados. Tiempo promedio de la entrega del apoyo. Desde el punto final de entrega hasta que le llega al beneficiario. Porcentaje de apoyos entregados por el programa al haber cumplido con los mecanismos de corresponsabilidad
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138
Resumen de Indicadores
Atributos Eficacia Oportunidad Suficiencia Pertinencia Proceso Resumen
narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Resumen narrativo indicador
Resultado numérico
Seguimiento a la
utilización de apoyos
Existencia de elementos mínimos en este proceso
Existen los elementos mínimos en este proceso
Tiempo promedio
después de la entrega del apoyo, en el
que comienza el proceso de seguimiento
No existe este tipo de
seguimiento
Porcentaje de beneficiarios a los que se les dio seguimiento después de la entrega del apoyo
No se da este tipo de
seguimiento
Existencia de elementos mínimos en este proceso
El seguimiento al desarrollo de
las obras es continuo
Existencia de elementos
mínimos en este proceso
No existe este tipo de seguimiento
¿Cada cuando se realiza el proceso de seguimiento?
Se da un seguimiento a la construcción de obras no después de la entrega
A través de los formatos correspondientes se da seguimiento a las obras en construcción
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
139
Fortalezas Debilidades
Planeación Se dispone de instrumentos valiosos como el PIT, los PTA y SIDI, entre otros que contribuyen a que la operación sea eficiente y oportuna.
Se carece de un diagnóstico específico en el marco del Programa que favorezca la definición precisa de la Población Objetivo y destaquen las condiciones y necesidades de cada región.
Se está por iniciar el estudio de diagnóstico, que en el corto plazo puede aportar resultados importantes para reforzar el proceso de planeación.
El PIT y los PTA han sido concebidos como instrumentos de ordenamiento presupuestal y operativo, pero en su formato actual presentan serias limitaciones para las tareas de planeación en el mediano y largo plazo.
La normatividad es clara por lo que los procesos y rutinas del Programa se encuentran bien definidos y formalizados para seguir procedimientos y reglas institucionalizadas.
La dificultad de definir oportunamente una versión definitiva del PTA ha generado problemas en las etapas operativas subsecuentes.
Existe una curva de experiencia importante por parte de las estructuras administrativas que ha provocado que los procesos de planeación se lleven a cabo con mayor precisión.
No se dispone de un esquema de subsidios diferenciados por entidades y tipo de productor.
Se cuenta con información sistematizada en etapas sustanciales de la operación del PTC que aseguran un control eficaz sobre el avance y destino de las solicitudes.
La Matriz de Indicadores desarrollada por Fonhapo no ha permeado centralmente ni en las estructuras operativas y por ahora tiene poca utilidad.
Existen mecanismos de capacitación institucionalizados para los funcionarios operativos respecto a la interpretación de las ROP y el llenado de CIS.
Los acuerdos de coordinación institucional son insuficientes para asegurar una eficiente operación del Programa.
La oportunidad de los gastos indirectos no es correcta y limita la eficiente operación del PTC.
Existe una atención insuficiente para cubrir pagos oportunos de personal y adquirir o mantener equipo eficiente en las Delegaciones.
Difusión
Existen líneas de trabajo de Fonhapo para difundir el PTC con antecedentes y mejoras continuas, que dispone de materiales diversos.
Bajo nivel de coordinación entre el área de difusión y la operativa de Fonhapo y de la primera con las IE.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
140
Difusión
En algunos estados existen iniciativas de difusión innovadoras que se pueden replicar.
Carencia de acciones de difusión permanente e institucionalizada en la mayoría de estados, especialmente de municipios más alejados, lo que puede favorecer la concentración de recursos en regiones o segmentos de la población.
Reticencias de funcionarios federales, estatales y municipales para difundir el PTC, con el fin de no generar demanda inatendible.
Contenidos de los mensajes no totalmente adaptados a las características de la población objetivo.
Contenidos de los mensajes no totalmente adaptados a las características de la población objetivo.
Solicitud de apoyos Se dispone de las CIS mejoradas como un instrumento que permite ordenar y seleccionar las solicitudes.
Ventanillas insuficientes para la atención de toda la población objetivo del Programa lo que incrementa los costos de transacción de los beneficiarios.
Se cuenta con un sistema informático eficiente (SIDI) con potencial de priorizar solicitudes y dar seguimiento puntual a las solicitudes ingresadas.
Certificación del proceso a nivel central.
Las IE asesoran en todo momento a los solicitantes para el llenado de la CIS. En ocasiones levantan este documento en el propio domicilio del interesado.
Selección de beneficiarios
El SIDI favorece el registro, selección y seguimiento de los solicitantes, generando un padrón de beneficiarios actualizado.
Dado que no existe un proceso estandarizado, las IE tienen posibilidades de orientar el proceso de selección bajo criterios propios y no siempre objetivos.
Creación de la Contraloría Social para asegurar la calidad de las acciones de vivienda, aunque por ahora las acciones son incipientes.
El proceso de selección es poco claro para los propios beneficiarios.
La verificación de los datos de la CIS puede ser en algunos casos muy parcial y no coadyuva a una adecuada focalización.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
141
Selección de beneficiarios
Subjetividad de algunos requisitos de aceptación, en especial, del comprobante de ingresos.
En los ámbitos estatal y municipal se observó poca interacción entre IE con el padrón de beneficiarios elaborado a nivel federal.
Producción o compra de apoyos Apego a la normatividad en la adquisición de insumos para la construcción, así como licitaciones públicas para obtenerlos en mejores condiciones.
Lentitud en el cumplimiento de ciertas acciones de vivienda, en especial de UBV.
Negociaciones cada vez más positivas con proveedores y constructoras.
Faltan mayor rigor en la selección de predios, para que las acciones de vivienda cuenten con servicios y una ubicación adecuada
Disposición de proyectos arquitectónicos por parte de las IE para asegurar la funcionalidad y calidad de las obras.
Distribución y entrega de apoyos El mecanismo para entrega de apoyos con base en bonos es eficiente ya que es un documento personalizado que garantiza disposición de recursos para beneficiarios y proveedores.
Rechazo de bonos a última hora genera problemas para conseguir reemplazos y cierre del ejercicio.
En general existe puntualidad en las entregas, principalmente en pisos, techos y ampliaciones.
Las partidas presupuestales adicionales pueden generar problemas de calidad y oportunidad de entrega de acciones de vivienda.
Seguimiento a la utilización de apoyos Desarrollo incipiente pero creciente de instancias de Contraloría Social, para atender inconformidades de los beneficiarios.
El seguimiento es llevado por algunas instancias como un proceso escaso, asistemático y poco organizado.
Los instrumentos para obtener respuesta a irregularidades e inconformidades son insuficientes.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
142
Anexo 2. Instrumentos de recolección de información
A continuación se presentan las guías de entrevista empleadas en el proceso de colecta
de información a nivel nacional y estatal. Se incluyen además los formatos para
identificación de problemas y buenas prácticas.
A2.1 Guías de entrevista a nivel federal por actor
Áreas/tema Responsable Complementarias Duración Fecha programada
de realización
Planeación Cesar Villalón Cubillo (Gerente de planeación)
Manuel Peregrina Castañeda
Antonio Vázquez Vara
Claudia Lorena Toscano Chávez
1 hora Jueves 11 diciembre
Preguntas/Temas
Planeación
Elaboración del PIT:
Fechas en las que se realiza;
Responsables;
Documentos que se generan (confirmar si solo es uno);
Difusión y acceso a dichos documentos;
Periodo de tiempo para realizar la planeación anual del programa.
Planeación y cumplimiento de objetivos:
Financiamiento adecuado (en cantidad y tiempo);
Quiénes (actores o áreas) colaboran en la elaboración de la planeación; ¿Se vincula con los planes estatales? ¿Cuál es el procedimiento para ello?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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Planeación y vinculación con el logro del fin y propósito del programa; ¿El PIT 2008 (o quizá ya 2009) coincide con el diseño de la MML vigente?
¿La planeación se vincula con el cumplimiento de los componentes del programa?; (Estos son: Apoyos entregados para subsidios de vivienda a familias en situación de pobreza patrimonial; tanto UBV, como para ampliación y mejora).
¿La planeación es utilizada a lo largo del año para la operación del programa? ¿En qué medida?
Planeación y matriz de indicadores:
¿Cómo calificaría las metas de la planeación a nivel propósito y componentes?
¿Los indicadores estipulados en la Matriz son adecuados para medir el logro de los objetivos de cada proceso?
¿El PIT es eficaz para lograr el cumplimiento del propósito del programa?
Producción o compra de apoyos
Obtención de apoyos:
Mecanismos para la obtención de apoyos que serán entregados a la población; Funcionamiento del los acuerdos con los gobiernos estatales o municipales; problemas para la aportación que corresponde al beneficiario
Orden (nivel) de gobierno responsable de obtener los apoyos;
Personal involucrado en la obtención de apoyos;
Mecanismos de control de calidad de los bienes o servicios; ¿Cuenta con certificación en ISO? ¿Existen encuestas u otros medios para verificar la calidad de las acciones de vivienda entregadas?
Transferencia de recursos:
Descripción de cómo llegan los recursos para ser entregados a los beneficiarios o bien para la adquisición de bienes o servicios;
Responsables de la entrega y administración de recursos;
¿Cómo se obtienen los apoyos que serán entregados a la población?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
144
Problemas y buenas prácticas:
¿La normatividad se adecua o es aplicable al proceso para el logro de los objetivos?
¿La normatividad es deficiente o entorpece la aplicación del proceso para el logro de los objetivos? ¿Cuál es el proceso de logro de objetivos?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
145
Áreas/tema Responsable Complementarias Duración Fecha programada de
realización
Difusión del Programa
Diana Escalante Casares
Ana Lilia Hevia Navia (Transparencia)
1 hora Jueves 11 diciembre
Preguntas/Temas
Características de difusión: Medios por los cuales se difunde el programa; ¿se realiza difusión desde las oficinas centrales? Frecuencia y/o periodos con la que se difunde el programa; Tiempo de anticipación para que los posibles beneficiarios puedan informarse del programa; Duración de las campañas de difusión del programa por parte del gobierno federal; ¿Considera que los mensajes y contenidos empleados en la difusión persuaden al posible beneficiario para buscar su apoyo? ¿Considera que el mensaje recuerda al posible beneficiario que este programa sigue existiendo? ¿Considera que los instrumentos de difusión permiten que la población de mayor índice de marginación pueda enterarse del Programa? ¿Los instrumentos de difusión consideran las características socioeconómicas de la población objetivo? ¿Considera que el lenguaje de los mensajes es comprensible para todos aquellos posibles beneficiarios? ¿Por qué?
Tipo de formato utilizan las campañas de difusión del programa:
� Escrito � Auditivo � Visual � Audiovisual � Electrónico
Elementos presentes en los mensajes de difusión:
Nombre del programa Dependencia coordinadora Descripción del apoyo Periodo por el que se otorga Población a quien va dirigido Requisitos para ser beneficiario Fechas para solicitar el apoyo
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
146
¿Qué información cree que falta incluir en los mensajes? ¿Qué cambios realizaría en la difusión para mejorar el cumplimiento de metas de difusión y del programa? ¿Cómo calificaría las metas del proceso de difusión?
Problemas y buenas prácticas:
¿La normatividad se adecua o es aplicable al proceso para el logro de los objetivos?
¿La normatividad es deficiente o entorpece la aplicación del proceso para el logro de los objetivos? ¿Cuál es el proceso de logro de objetivos?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
147
Áreas/tema Responsable Complementarias Duración Fecha programada de
realización
Recepción de solicitudes
Distribución de los apoyos
Entrega de acciones de vivienda
Seguimiento
Luis Navarro García (gerente de operación)
Yanette Zamorategui Rodríguez
Alfonso Cruz Cruz
1 hora Jueves 11 diciembre
Preguntas/Temas
Solicitud de apoyo
Mecanismos de solicitud de apoyos: Lugar o medio a través del cual se informa de los requisitos para solicitar el ingreso al programa; Calidad de atención de acuerdo con el nivel de gobierno ¿El listado de requisitos para solicitar el apoyo se presenta de manera clara y completa? Verificación de formatos estandarizados para la solicitud del apoyo. Utilidad, confiabilidad y limitaciones de la CIS. Procesamiento de la CIS ¿Se informa a los solicitantes de manera clara sobre los documentos que deben presentarse?
Puntos de recepción de solicitudes:
Accesibilidad; Los puntos de recepción de solicitudes son suficientes; Intervención de los tres niveles de gobierno Periodo de recepción; Horarios de recepción; Calidad en la atención a los beneficiarios (tiempo de espera, información proporcionada, asesoría y orientación de los funcionarios de ventanilla)
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
148
Entrega de apoyos
Descripción de los mecanismos empleados para entregar los apoyos a los beneficiarios:
Existencia de mecanismos estandarizados; participación de los tres niveles de gobierno Existencia de controles para la entrega de apoyos; Personal adecuado en la entrega;
Corresponsabilidad:
Procedimientos estandarizados que verifiquen el cumplimiento de obligaciones por parte del beneficiario; Conocimiento claro de las obligaciones a cumplir por parte de los beneficiarios; Opinión sobre la viabilidad de las corresponsabilidades (aporte del beneficiario); ¿Existen presiones por parte de grupos de influencia (partidos políticos, asociación de colonos, gobiernos estatales o municipales, entre otros) para condicionar los apoyos? ¿Se considera que los criterios de corresponsabilidad son claros y adecuados para el tipo de beneficiarios?
Punto de entrega del apoyo:
Descripción del punto de entrega; ¿El punto de entrega del apoyo es adecuado? ¿Los números de puntos de entrega del apoyo son suficientes?
Distribución de apoyos
Descripción de los mecanismos por los cuales se envía el apoyo a los puntos de entrega:
Existencia de mecanismos estandarizados para llevar los apoyos al punto de entrega del certificado;
Insumos suficientes para entregar los apoyos a tiempo (infraestructura, transporte y de personal);
Mecanismos adecuados para llevar los apoyos al punto de entrega;
Seguimiento
Descripción de mecanismos para el seguimiento de beneficiarios posterior a la entrega:
Existencia de mecanismos de seguimiento después de la entrega; alcance del seguimiento
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
149
Descripción de los procedimientos que se llevan a cabo para el seguimiento a beneficiarios después de la entrega; ¿Cuál es la operatividad del SIDI para el seguimiento de las acciones de vivienda? Periodicidad con la que se les da seguimiento; Verificación de que el sistema de monitoreo (o su similar) demuestre que los beneficiarios utilizan el apoyo.
Cobertura:
Número de beneficiarios a los que se les da seguimiento después de la entrega del apoyo; ¿Qué porcentaje de obras o acciones de vivienda se supervisan? Mecanismos por los cuales se seleccionan a los beneficiarios a los que se les dará seguimiento;
Contacto con el beneficiario:
¿Existencia de mecanismos por los cuales el beneficiario pueda quejarse?; ¿Cuáles son? ¿Cuál es su desempeño real?
Problemas y buenas prácticas:
¿La normatividad se adecua o es aplicable al proceso para el logro de los objetivos?
¿La normatividad es deficiente o entorpece la aplicación del proceso para el logro de los objetivos? ¿Cuál es el proceso de logro de objetivos?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
150
Áreas/tema Responsable Complementarias Duración Fecha programada de
realización
Selección de beneficiarios
Saúl Rosales Bautista (gerente de sistemas)
Raúl Mendoza Izquierdo
Lorenzo Vargas Nava
1 hora Jueves 11 diciembre
Preguntas/Temas
Procedimiento de selección: Existencia de procedimientos estandarizados para la selección; Funcionamiento del sistema SIDI. Mecanismos de selección a beneficiarios compatibles con la normatividad del programa; Criterios claros y explícitos para la selección de beneficiarios; en virtud de los recursos escasos ¿existen procedimientos de jerarquización de solicitantes? ¿Se compara entre solicitudes para elegir las de mayor prioridad? Cambios en el algoritmo de discriminación de solicitantes ¿Los instrumentos aseguran la focalización en la entrega del apoyo? ¿Qué tan adecuado es el periodo de tiempo en que se hace la selección? ¿Cómo se recibe la información para hacer la selección? ¿Es suficiente? ¿Es confiable? ¿Cómo se estructura la información? ¿Qué cambios realizaría en el proceso de selección de beneficiarios?
Padrón de beneficiarios:
¿Existe un padrón de beneficiarios?; Mecanismos de validación del padrón; Frecuencia de validación del padrón;
Comunicado de incorporación al programa al beneficiario:
Mecanismos a través de los cuales la población se entera de que fue aceptado en el programa;
Problemas y buenas prácticas:
¿La normatividad se adecua o es aplicable al proceso para el logro de los objetivos?
¿La normatividad es deficiente o entorpece la aplicación del proceso para el logro de los objetivos? ¿Cuál es el proceso de logro de objetivos?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
151
A2.2 Guías de entrevista a nivel estatal por actor
Responsable Duración Fecha programada
Delegado de SEDESOL 1 hora Primer día de visita a la entidad
Nombre: _______________________________
Cargo: _________________________________
Antigüedad en el cargo: ___________________
Antigüedad en la organización :______________
Estado:_________________________________
Municipio: _______________________________
Planeación en las entidades federativas
Como Instancia Auxiliar del Programa, ¿la Delegación interviene de alguna forma en el proceso de planeación de las Instancias Ejecutoras? En caso afirmativo, detalle de qué forma participan.
¿La Delegación es debidamente considerada e informada en este proceso?
¿Considera que este proceso de planeación se lleva a cabo de forma rigurosa? ¿La Delegación es debidamente considerada e informada en este proceso?
¿Considera que la distribución de tareas entre las instancias Normativa, Auxiliar y Ejecutora son adecuadas? ¿Contribuyen a una operación eficiente? ¿Cómo se podría mejorar esta distribución del trabajo?
¿Cuál es la problemática relacionada con el Convenio de Ejecución? ¿Se lleva a cabo con oportunidad? ¿Qué obstáculos existen para formalizar dicho convenio?
¿Le parece que el financiamiento del presupuesto anual del Programa, tanto federal como por instancia ejecutora, es adecuado en monto y oportunidad? ¿Es adecuado para cumplir el PTA o para realizar las metas estipuladas por Fonhapo?
¿Existe un diagnóstico actualizado sobre las necesidades de vivienda por parte del estado o Instancia Ejecutora? ¿Sabe usted si solicitan asesoría de la CONAVI o de
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
152
algún colegio de de ingenieros o arquitectos para elaborar el Plan de Trabajo Anual?
¿El proceso de planeación se realiza en coherencia con el Fin y Propósito del Programa?
¿El proceso de planeación es coherente con la matriz de indicadores que se elaboró a nivel federal?
¿Se ha elaborado una Matriz de Indicadores para la Delegación? ¿Cuál es la utilidad de ésta en la operación? ¿Existen otras matrices a nivel estatal o en algunos de los municipios de la entidad? ¿La operación del Programa se ha ajustado con relación a dichas matrices?
¿Cómo se realiza a verificación de predios considerados para la edificación de UBV? ¿Considera que esta actividad se lleva a cabo eficazmente?
Desde su punto de vista ¿el proceso de planeación en la entidad se ha mejorado en los últimos ejercicios?
¿Cuál es la problemática relacionada con los Gastos Indirectos? ¿Cómo comprueban gastos indirectos?, ¿Los tiempos de transferencia de gastos indirectos por parte de la federación obstaculiza la operación del Programa?, ¿Existen suficiencia de recursos?
Difusión
¿Cómo participa la Delegación en el proceso de difusión del Programa?
¿Cuáles han sido los principales resultados del proceso de difusión que se ha desplegado en la entidad?
¿Considera que los medios y contenidos de los mensajes son adecuados para la población objetivo del Programa en la entidad?
¿La emisión de la convocatoria se realiza con la anticipación suficiente para que los posibles beneficiarios se enteren del Programa?
¿Considera que el contenido de los mensajes es suficiente para recordar a la población de la existencia del programa?
Solicitar y/o recabar ejemplos de difusión del programa para su análisis
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
153
Verificar:
Solicitudes de apoyo y selección de beneficiarios
¿Considerada que la CIS es un mecanismo adecuado para captar la información necesaria de los solicitantes de apoyo del Programa? ¿Es un instrumento que focaliza correctamente a las personas en pobreza patrimonial?
¿El actual procesamiento de las CIS les ayuda a una adecuada asignación de recursos?
¿Los puntos de recepción de la CIS y la orientación brindada a los solicitantes le parecen eficientes y suficientes?
¿La selección de beneficiarios se realiza acorde con la normatividad federal? ¿Cuál es el papel de los municipios en este proceso? ¿Existe una preselección de los beneficiarios potenciales? ¿Existe equidad en este proceso?
¿Qué procedimientos se han adoptado en la entidad para focalizar los apoyos?
¿En qué medida se puede hablar de un padrón de beneficiarios confiable?
¿Cómo se informa a los solicitantes de que fueron aceptados en el Programa?
Medios por los cuales se difunde el programa;
Frecuencia y/o periodos con la que se difunde el programa
Tiempo de anticipación para que los posibles beneficiarios puedan informarse del programa
Duración de las campañas de difusión del programa por parte del gobierno federal
Formatos empleados: Escrito Auditivo Visual Audiovisual Electrónico
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
154
Producción o compra y distribución de apoyos
¿Las aportaciones de los distintos órdenes de gobierno se realizan en tiempo y en forma? En su caso, señale limitantes o mejoras de este proceso
¿Los mecanismos para transferir los apoyos a los beneficiarios son adecuados? Esto es, la entrega de bonos y el cumplimiento en el financiamiento de la mejora de viviendas.
En su caso ¿Los compromisos con proveedores se realizan en términos adecuados? ¿Existe transparencia? ¿La calidad de los apoyos corresponde a lo establecido por el Programa?
¿Se han detectado injerencias de grupos de presión que condicionen los apoyos? En su caso ¿Cómo y con qué medidas influyen?
¿Cuál es la problemática implícita en el cumplimiento del ahorro previo que aporta el beneficiario? ¿Los beneficiarios muestran capacidad y disponibilidad para realizar su aportación?
¿Cuál es la problemática implícita en el proceso de construcción de las acciones de vivienda?
Seguimiento
¿Cómo se desarrollan los mecanismos de seguimiento después de la entrega de apoyos? En su caso ¿qué tipo de irregularidades han detectado?
¿Con qué periodicidad se lleva a cabo las acciones de seguimiento?
¿Cuáles son los mecanismos mediante los cuales se definen los beneficiarios a los que se da seguimiento?
¿Qué porcentaje de los beneficiarios es objeto de seguimiento? ¿Cuál es el porcentaje de obras o acciones que se supervisan?
¿Existe un mecanismo de verificación que demuestre el buen uso de los apoyos por parte de los beneficiarios?
¿Existen canales adecuados para recibir quejas u observaciones por parte de los beneficiarios? En su caso ¿qué trámite se les ha dado a esas quejas?
Cuando existen irregularidades en el uso de los apoyos por los beneficiarios ¿qué medidas se han tomado?
¿La Delegación apoya o asesora a las IE sobre la documentación comprobatoria de gastos indirectos?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
155
¿Cuál es el procedimiento para el llenado de los siguientes reportes?:
- Características de las viviendas que se van a construir, Dictamen de Habitabilidad
- Formulación y entrega del reporte de avances físicos
- Cierre del ejercicio.
_______________
¿En su área de influencia cuáles son sus problemas fundamentales? ¿Se han desarrollado o adaptado buenas prácticas? (En cualquiera de los dos casos emplear el anexo 3).
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
156
Responsable Duración Fecha programada
Subdelegado de Desarrollo Urbano, Ordenación del Territorio y Vivienda, SEDESOL
1 hora Primer día de visita a la entidad
Nombre: _______________________________
Cargo:_________________________________
Antigüedad en el cargo:___________________
Antigüedad en la organización:______________
Estado:_________________________________
Municipio: _______________________________
Planeación en las entidades federativas
Como Instancia Auxiliar del Programa, ¿la Delegación interviene de alguna forma en el proceso de planeación de las Instancias Ejecutoras? En caso afirmativo, detalle de qué forma participan.
¿La Delegación es debidamente considerada e informada en este proceso?
¿Considera que este proceso de planeación se lleva a cabo de forma rigurosa? ¿La Delegación es debidamente considerada e informada en este proceso?
¿Existe un diagnóstico actualizado sobre las necesidades de vivienda por parte del estado o Instancia Ejecutora? ¿Sabe usted si solicitan asesoría de la CONAVI o de algún colegio de de ingenieros o arquitectos para elaborar el Plan de Trabajo Anual?
¿Conoce los objetivos y propósitos del Programa? Exponga brevemente su contenido
¿El proceso de planeación se realiza en coherencia con el fin y propósito del Programa?
¿Cuál es la problemática relacionada con el Convenio de Ejecución? ¿Se lleva a cabo con oportunidad? ¿Qué obstáculos existen para formalizar dicho convenio?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
157
¿En qué medida el proceso de planeación influye en la operación del Programa?
¿Le parece que el financiamiento del presupuesto anual del Programa, tanto federal como por instancia ejecutora, es adecuado en monto y oportunidad? ¿Es adecuado para cumplir el PTA o para realizar las metas estipuladas por Fonhapo?
¿El proceso de planeación es coherente con la matriz de indicadores que se elaboró a nivel federal?
¿Se ha elaborado una Matriz de Indicadores a nivel estatal o en algunos de los municipios de la entidad? En su caso ¿cuál es la utilidad?
¿Cómo se realiza a verificación de predios considerados para la edificación de UBV? ¿Considera que esta actividad se lleva a cabo eficazmente?
Desde su punto de vista ¿el proceso de planeación en la entidad se ha mejorado en los últimos ejercicios? En su caso ¿en qué aspectos?
Difusión
¿Cómo participa la Delegación en el proceso de difusión del Programa?
¿Cuáles han sido los principales resultados del proceso de difusión que se ha desplegado en la entidad?
¿Considera que los medios y contenidos de los mensajes son adecuados para la población objetivo del Programa en la entidad?
¿La emisión de la convocatoria se realiza con la anticipación suficiente para que los posibles beneficiarios se enteren del Programa?
¿Considera que el contenido de los mensajes es suficiente para recordar a la población de la existencia del programa?
Solicitar y/o recabar ejemplos de difusión del programa para su análisis
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
158
Verificar:
Solicitudes de apoyo y selección de beneficiarios
¿Considerada que la CIS es un mecanismo adecuado para captar la información necesaria de los solicitantes de apoyo del Programa? ¿Es un instrumento que focaliza correctamente a las personas en pobreza patrimonial?
¿El actual procesamiento de las CIS les ayuda a una adecuada asignación de recursos?
¿Los puntos de recepción de la CIS y la orientación brindada a los solicitantes le parecen eficientes?
¿La selección de beneficiarios se realiza acorde con la normatividad federal? ¿Cuál es el papel de los municipios en este proceso? ¿Existe una preselección de los beneficiarios potenciales? ¿Existe equidad en este proceso?
¿Qué procedimientos se han adoptado en la entidad para focalizar los apoyos?
¿En qué medida se puede hablar de un padrón de beneficiarios confiable?
¿Cómo se informa a los solicitantes de que fueron aceptados en el Programa?
¿Cómo es la comunicación con las Instancias Ejecutoras para resolver dudas o problemas con la operación del Programa?
Medios por los cuales se difunde el programa;
Frecuencia y/o periodos con la que se difunde el programa
Tiempo de anticipación para que los posibles beneficiarios puedan informarse del programa
Duración de las campañas de difusión del programa por parte del gobierno federal
Formatos empleados: Escrito Auditivo Visual Audiovisual Electrónico
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
159
Producción o compra y distribución de apoyos
¿Las aportaciones de los distintos órdenes de gobierno se realizan en tiempo y en forma? En su caso, señale limitantes o posibles mejoras de este proceso
¿Los mecanismos para transferir los apoyos a los beneficiarios son adecuados? Esto es, la entrega de bonos y el cumplimiento en el financiamiento de la mejora de viviendas.
En su caso ¿Los compromisos con proveedores y, en esa medida, con los beneficiarios se realizan en términos adecuados?
¿Los beneficiarios muestran capacidad y disponibilidad para realizar su aportación?
¿Se ha detectado la injerencia de grupos de presión que condicionen la entrega de apoyos?
¿Cuál es la problemática implícita en el proceso de construcción de las acciones de vivienda?
Seguimiento
¿Cómo se desarrollan los mecanismos de seguimiento después de la entrega de apoyos?
¿Con qué periodicidad se lleva a cabo las acciones de seguimiento? ¿Cuenta con el personal, equipo e instrumentos adecuados para supervisar las acciones de vivienda?
¿Qué porcentaje de los beneficiarios es objeto de seguimiento? ¿Cuál es el porcentaje de obras o acciones que se supervisan?
¿Cuáles son los mecanismos mediante los cuales se definen los beneficiarios a los que se da seguimiento?
¿Existe un mecanismo de verificación que demuestre el buen uso de los apoyos por parte de los beneficiarios?
¿Existen canales adecuados para recibir quejas u observaciones por parte de los beneficiarios? En su caso ¿qué trámite se les ha dado a esas quejas?
¿La Delegación apoya o asesora a las IE sobre la documentación comprobatoria de gastos indirectos?
¿Conoce los formatos que deben entregar a la IN? ¿Realizan una ficha de seguimiento de las obras por cuenta propia?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
160
¿Se recaba información para el reporte de los indicadores del Programa o para sus controles para conocer su desempeño? En caso de no existir ¿Qué indicadores serían los óptimos para medir su correcta operación?
_______________
¿En su área de influencia cuáles son sus problemas fundamentales? ¿Se han desarrollado o adaptado buenas prácticas? (En cualquiera de los dos casos emplear el anexo correspondiente).
Ficha de descripción general de procesos a revisar con este actor:
Solicitud de Apoyos y Selección de Beneficiarios. Subproceso: Se reciben las solicitudes y CIS debidamente integradas y se capturan en línea. Para este paso se requiere un oficio, anexando relación de solicitantes, ordenada por modalidad y municipio.
Distribución de apoyos. Subprocesos: Subprocesos: Se acredita ahorro y se emiten Certificados de Subsidio General; Entrega Certificado de Subsidio Federal a Beneficiario.
Esquemas de Contraloría Social. Subprocesos: Se responsabiliza de la promoción de la Contraloría Social y de la organización de la constitución de los Comités correspondientes; Realizan captura en Sistema Informático ex profeso de los reportes trimestral y anual generados por los Comités de Contraloría Social.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
161
Responsable Duración Fecha programada
Personal operativo de la Delegación de SEDESOL encargada del Programa
1 hora Primer día de visita a la entidad
Nombre: _______________________________
Cargo:_________________________________
Antigüedad en el cargo:___________________
Antigüedad en la organización:______________
Estado:_________________________________
Municipio: _______________________________
Planeación en las entidades federativas
¿Cómo percibe el proceso de planeación en la entidad? En su caso ¿cómo influye en sus labores?
¿En la elaboración y difusión del Plan Anual de Trabajo tienen alguna participación relevante?
¿En qué medida el proceso de planeación influye en la operación del Programa?
Solicitudes de apoyo y selección de beneficiarios
¿Considerada que la CIS es un mecanismo adecuado para captar la información necesaria de los solicitantes de apoyo del Programa? ¿Es un instrumento que focaliza correctamente a las personas en pobreza patrimonial?
¿Los puntos de recepción y la orientación ofrecida a los solicitantes le parecen suficientes y eficientes?
¿Cuál es el procedimiento para verificar el cumplimiento de la corresponsabilidad (aportación de recursos) de los solicitantes?
¿La selección de beneficiarios se realiza acorde con la normatividad federal? ¿Cuál es el papel de los municipios en este proceso? ¿Existe una preselección de los beneficiarios potenciales? ¿Existe equidad en este proceso?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
162
¿Considera que el padrón de beneficiarios es confiable?
¿Cómo se informa a los solicitantes de que fueron aceptados en el Programa?
¿Cuál es el período de recepción de solicitudes?
¿Cuál es el horario de recepción de solicitudes?
Producción o compra y distribución de apoyos
¿Los mecanismos para transferir los apoyos a los beneficiarios son adecuados? Esto es, la entrega de bonos y el cumplimiento en el financiamiento de la mejora de viviendas.
En su caso ¿Los compromisos con proveedores se cumplen regularmente? En su caso ¿qué obstáculos son los predominantes?
¿Se han detectado injerencias de grupos de presión que condicionen los apoyos? En su caso ¿Cómo y con qué medidas influyen?
Seguimiento
¿Cómo se desarrollan los mecanismos de seguimiento después de la entrega de apoyos? En su caso ¿qué tipo de irregularidades han detectado?
¿Con qué periodicidad se lleva a cabo las acciones de seguimiento? ¿Considera que existe personal, equipo e instrumentos adecuados para supervisar las acciones de vivienda?
¿Cuáles son los mecanismos mediante los cuales se definen los beneficiarios a los que se da seguimiento?
¿Existe un mecanismo de verificación que demuestre el buen uso de los apoyos por parte de los beneficiarios?
Cuando existen irregularidades en el uso de los apoyos por los beneficiarios ¿qué medidas se han tomado?
¿Existen canales adecuados para recibir quejas u observaciones por parte de los beneficiarios? En su caso ¿qué trámite se les ha dado a las mismas?
¿Conoce los formatos que deben entregar a la IN? ¿Realizan una ficha de seguimiento de las obras por cuenta propia?
¿Qué procesos o pasos no son necesarios para lograr la operación del programa? Justifique su respuesta.
_______________
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
163
¿En su área de influencia cuáles son sus problemas fundamentales? ¿Se han desarrollado o adaptado buenas prácticas? (En cualquiera de los dos casos emplear el anexo correspondiente).
Ficha de descripción general de procesos a revisar con este actor:
Solicitud de Apoyos y Selección de Beneficiarios. Subproceso: Se reciben las solicitudes y CIS debidamente integradas y se capturan en línea. Para este paso se requiere un oficio, anexando relación de solicitantes, ordenada por modalidad y municipio.
Distribución de apoyos. Subprocesos: Subprocesos: Se acredita ahorro y se emiten Certificados de Subsidio General; Entrega Certificado de Subsidio Federal a Beneficiario.
Esquemas de Contraloría Social. Subprocesos: Se responsabiliza de la promoción de la Contraloría Social y de la organización de la constitución de los Comités correspondientes; Realizan captura en Sistema Informático ex profeso de los reportes trimestral y anual generados por los Comités de Contraloría Social.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
164
Responsable Duración Fecha programada
Personal de Planeación del Organismo de Vivienda del Gobierno estatal
1 hora Segundo día de visita a la entidad
Nombre: _______________________________
Cargo:_________________________________
Antigüedad en el cargo:___________________
Antigüedad en la organización:______________
Estado:_________________________________
Municipio: _______________________________
Planeación en las entidades federativas
En su calidad de Instancia Ejecutora del Programa, ¿Cómo interviene en el proceso de planeación?
¿Qué documentos se generan en el proceso de planeación y en que fechas se realizan?
¿Cómo se difunden los documentos de planeación en su entidad?
¿Se ha elaborado una Matriz de Indicadores para la Delegación? ¿Cuál es la utilidad de ésta en la operación? ¿Existen otras matrices a nivel estatal o en algunos de los municipios de la entidad? ¿La operación del Programa se ha ajustado con relación a dichas matrices?
¿Considera que la distribución de tareas entre las instancias Normativa, Auxiliar y Ejecutora son adecuadas? ¿Contribuyen a una operación eficiente? ¿Cómo se podría mejorar esta distribución del trabajo?
¿Conoce los objetivos y propósitos del Programa? Exponga brevemente su contenido
¿Existe un diagnóstico actualizado sobre las necesidades de vivienda por parte del estado o Instancia Ejecutora? ¿Sabe usted si solicitan asesoría de la CONAVI o de algún colegio de de ingenieros o arquitectos para elaborar el Plan de Trabajo Anual?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
165
¿Conoce los resultados de las investigaciones sobre el Programa? ¿Las utiliza para elaborar sus planes anuales de trabajo?
¿Cuál es la razón por la que podría cambiar su PTA? ¿Qué requeriría para evitarlo?
¿Cuál es la problemática relacionada con el Convenio de Ejecución? ¿Se lleva a cabo con oportunidad?
Desde su punto de vista, ¿el proceso de planeación en su entidad federativa se ha mejorado en los últimos ejercicios? En su caso ¿en qué aspectos?
¿Conoce usted la Matriz de Indicadores del Programa “Tu Casa”? ¿Influye esta matriz en el proceso de planeación a nivel estatal? ¿Se ha elaborado una matriz de indicadores a nivel estatal? En su caso ¿Cuál ha sido su utilidad?
¿Considera que la normatividad (ROP y Manual Operativo) son una base adecuada y flexible para garantizar una operación eficiente? ¿Qué sugerencias tendría para mejorar dicha normatividad?
¿Adicional a estos documentos como se rige el funcionamiento del programa en el estado? ¿Existe normatividad a nivel estatal?
¿Le parece que el financiamiento del presupuesto anual del Programa, tanto federal como por instancia ejecutora, es adecuado en monto y oportunidad? ¿Es adecuado para cumplir el PTA o para realizar las metas estipuladas por Fonhapo?
¿Cómo se realiza a verificación de predios considerados para la edificación de UBV? ¿Considera que esta actividad se lleva a cabo eficazmente? ¿Cómo podría mejorarse?
Difusión
¿Cómo participa el Organismo de Vivienda en el proceso de difusión del Programa?
¿Cuáles han sido los principales resultados del proceso de difusión que se ha desplegado en la entidad?
¿La difusión del Programa ha sido suficiente para llegar a toda la población objetivo en la entidad? Argumente su respuesta
¿La emisión de la convocatoria se realiza con la anticipación suficiente para que los posibles beneficiarios se enteren del Programa?
¿Considera que el contenido de los mensajes es suficiente para recordar a la población de la existencia del programa?
Solicitar y/o recabar ejemplos de difusión del programa para su análisis
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
166
Verificar:
Solicitudes de apoyo y selección de beneficiarios
¿Considerada que la CIS es un mecanismo adecuado para captar la información necesaria de los solicitantes de apoyo del Programa? ¿Es un instrumento que focaliza correctamente a las personas en pobreza patrimonial?
¿El actual procesamiento de las CIS les ayuda a una adecuada asignación de recursos? ¿Es problemático el llenado de las CIS?
¿Los puntos de recepción de la CIS y la orientación brindada a los solicitantes le parecen eficientes?
¿La selección de beneficiarios se realiza acorde con la normatividad federal? ¿Cuál es el papel de los municipios en este proceso? ¿Existe una preselección de los beneficiarios potenciales? ¿Existe equidad en este proceso?
¿Los criterios para seleccionar a los beneficiarios le parecen apropiados respecto a las necesidades del Gobierno Estatal? ¿Cómo se podrían mejorar para hacerlos más efectivos en la entidad?
¿Qué procedimientos se han adoptado en la entidad para focalizar los apoyos?
¿En qué medida se puede hablar de un padrón de beneficiarios confiable? ¿Quién maneja este padrón? ¿El estado puede hacer uso de dicho padrón?
Medios por los cuales se difunde el programa;
Frecuencia y/o periodos con la que se difunde el programa
Tiempo de anticipación para que los posibles beneficiarios puedan informarse del programa
Duración de las campañas de difusión del programa por parte del gobierno federal
Formatos empleados: Escrito Auditivo Visual Audiovisual Electrónico
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
167
¿Cómo se informa a los solicitantes de que fueron aceptados en el Programa?
¿Tiene usted información y retroalimentación oportuna de los resultados del sistema informático desarrollado a nivel federal? ¿Se han desarrollado sistemas propios para la administración del programa?
Producción o compra y distribución de apoyos
¿Las aportaciones de los distintos órdenes de gobierno se realizan en tiempo y en forma? En su caso, señale limitantes o posibles mejoras de este proceso
¿Los mecanismos para transferir los apoyos a los beneficiarios son adecuados? Esto es, la entrega de bonos y el pago de apoyos para mejora de viviendas.
En su caso ¿Los compromisos con proveedores han repercutido en apoyos de buena calidad? ¿Cómo funcionan los contratos de ejecución? Argumente su respuesta
¿Se han diseñado esquemas estandarizados para llevar los apoyos a los puntos de entrega?
¿Se han detectado injerencias de grupos de presión que condicionen los apoyos? En su caso ¿cómo se han expresado estas presiones y qué tipo de atención se les ha prestado?
¿En qué medida los beneficiarios se encuentran satisfechos con el tipo de apoyo recibido?
Con relación a la satisfacción del beneficiario con el tipo de apoyo recibido ¿Considera que las UBV son adecuadas para las actividades de una familia?
¿Cuál es la problemática implícita en el proceso de construcción de las acciones de vivienda?
Seguimiento
¿Cómo se desarrollan los mecanismos de seguimiento después de la entrega de apoyos? En su caso ¿qué tipo de irregularidades han detectado?
¿Con qué periodicidad se lleva a cabo las acciones de seguimiento? ¿Cuenta con el personal, equipo e instrumentos adecuados para supervisar las acciones de vivienda?
¿Qué porcentaje de los beneficiarios es objeto de seguimiento? ¿Cuál es el porcentaje de obras o acciones que se supervisan?
¿Cuáles son los mecanismos mediante los cuales se definen los beneficiarios a los que se da seguimiento?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
168
¿Existe un mecanismo de verificación que demuestre el buen uso de los apoyos por parte de los beneficiarios?
¿Existen canales adecuados para recibir quejas u observaciones por parte de los beneficiarios? En su caso ¿qué trámite se les ha dado a esas quejas?
¿Considera que con los apoyos se ha mejorado el nivel de vida de los beneficiarios? En este sentido, ¿en el futuro qué tipos de apoyos se deberían privilegiar con “Tu Casa”?
Con base en toda la información ¿Cuál es su balance general del funcionamiento e impacto del Programa en la entidad?
¿La Delegación los apoya o asesora sobre la documentación comprobatoria de gastos indirectos?
¿Conoce usted los formatos que deben entregar a la Instancia Auxiliar? ¿Se entregan conforme los plazos establecidos? ¿Realizan una ficha de seguimiento de las obras por cuenta propia?
¿Cómo es el proceso para integrar sus expedientes técnicos o aquellos que contienen las características técnicas de las viviendas?
¿Qué procesos o pasos no son necesarios para lograr la operación del programa? Justifique su respuesta.
_______________
¿En su área de influencia cuáles son sus problemas fundamentales? ¿Se han desarrollado o adaptado buenas prácticas? (En cualquiera de los dos casos emplear el anexo correspondiente).
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
169
Ficha de descripción general de procesos a revisar con este actor:
Planeación Estatal. Subproceso: Desarrollo del Plan de Trabajo Anual
Difusión. Proceso completo
Solicitud de Apoyos y Selección de Beneficiarios. Subprocesos: Se recibe y verifica la veracidad de la información; Se procede a la notificación a los solicitantes calificados y se solicita su aportación
Distribución de apoyos. Subprocesos: Se acredita ahorro y se emiten Certificados de Subsidio General; Entrega Certificado de Subsidio Federal a Beneficiario.
Seguimiento a la Utilización de Apoyos. Subproceso: Se integra cierre anual y se entrega a la Instancia Normativa, a través de la Instancia Auxiliar.
Control y auditoría. Subproceso: Brinda facilidades para realizar la auditoría correspondiente; Realiza seguimiento y solventa las observaciones planteadas por Órganos de Control.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
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Responsable Duración Fecha programada
Personal Operativo del Organismo de Vivienda del Gobierno estatal
1 hora Segundo día de visita a la entidad
Nombre: _______________________________
Cargo:_________________________________
Antigüedad en el cargo:___________________
Antigüedad en la organización:______________
Estado:_________________________________
Municipio: _______________________________
Planeación en las entidades federativas
¿Conoce las ROP y el Manual Operativo que orienta el funcionamiento del Programa? En caso afirmativo ¿son realmente útiles para una operación eficiente del Programa? ¿En qué lo limitan en su trabajo?
¿Adicional a estos documentos como se rige el funcionamiento del programa en el estado? ¿Existe normatividad a nivel estatal?
¿Conoce los objetivos y propósitos del Programa? Exponga brevemente su contenido
¿Recibió asesoría suficiente y oportuna de algún organismo externo para operar el Programa? En su caso ¿De quién y en qué consistió?
¿Cómo se realiza a verificación de predios considerados para la edificación de UBV? ¿Considera que esta actividad se lleva a cabo eficazmente?
Solicitudes de apoyo y selección de beneficiarios
¿Conoce el funcionamiento del sistema informático desarrollado por el gobierno federal? ¿Es útil para la operación estatal?
¿Considerada que la CIS es un mecanismo adecuado para captar la información necesaria de los solicitantes de apoyo del Programa? ¿Es un instrumento que focaliza correctamente a las personas en pobreza patrimonial?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
171
¿El actual procesamiento de las CIS es efectivo para seleccionar a los beneficiarios?
¿Los puntos de recepción de la CIS y la orientación brindada a los solicitantes le parecen eficientes?
¿La selección de beneficiarios se realiza acorde con la normatividad federal? ¿Cuál es el papel de los municipios en este proceso? ¿Existe una preselección de los beneficiarios potenciales? ¿Existe equidad en este proceso?
¿En qué medida se puede hablar de un padrón de beneficiarios confiable? ¿Tiene acceso a dicho padrón?
¿Cómo se informa a los solicitantes de que fueron aceptados en el Programa?
¿Cuál es el período de recepción de solicitudes?
¿Cuál es el horario de recepción de solicitudes?
Producción o compra y distribución de apoyos
¿Los mecanismos para transferir los apoyos a los beneficiarios son eficientes?
En su caso ¿Los compromisos con proveedores se realizan en términos adecuados? ¿Existe transparencia? ¿La calidad de los apoyos corresponde a lo establecido por el Programa?
¿Los beneficiarios muestran capacidad y disponibilidad para realizar su aportación?
¿Se han detectado injerencias de grupos de presión que condicionen los apoyos? En su caso, ¿en qué consisten estas presiones?
Seguimiento
¿Cómo se desarrollan los mecanismos de seguimiento después de la entrega de apoyos? En su caso ¿qué tipo de irregularidades han detectado?
¿Qué funcionarios y de qué orden de gobierno participan en el seguimiento de los apoyos? ¿Ello garantiza un adecuado seguimiento? En su caso ¿qué faltaría para mejorarlo?
¿Existe un mecanismo de verificación que demuestre el buen uso de los apoyos por parte de los beneficiarios?
¿Con qué periodicidad se lleva a cabo las acciones de seguimiento? ¿Considera que existe personal, equipo e instrumentos adecuados para supervisar las acciones de vivienda?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
172
¿Cuáles son los mecanismos mediante los cuales se definen los beneficiarios a los que se da seguimiento?
¿Qué nivel de satisfacción detecta entre los beneficiarios? ¿Considera que las UBV son adecuadas para las actividades de una familia? Argumente su respuesta
¿Existen canales adecuados para recibir quejas u observaciones por parte de los beneficiarios? En su caso ¿qué trámite se les ha dado a esas quejas?
¿Considera que el nivel de vida de los beneficiarios del Programa ha mejorado con el apoyo recibido? ¿Con qué tipos de apoyos percibe mayores impactos?
¿Se recaba información para el reporte de los indicadores del Programa o para sus controles para conocer su desempeño? En caso de no existir ¿Qué indicadores serían los óptimos para medir su correcta operación?
_______________
¿En su área de influencia cuáles son sus problemas fundamentales? ¿Se han desarrollado o adaptado buenas prácticas? (En cualquiera de los dos casos emplear el anexo correspondiente).
Ficha de descripción general de procesos a revisar con este actor:
Planeación Estatal. Subproceso: Desarrollo del Plan de Trabajo Anual
Difusión. Proceso completo
Solicitud de Apoyos y Selección de Beneficiarios. Subprocesos: Se recibe y verifica la veracidad de la información; Se procede a la notificación a los solicitantes calificados y se solicita su aportación
Distribución de apoyos. Subprocesos: Se acredita ahorro y se emiten Certificados de Subsidio General; Entrega Certificado de Subsidio Federal a Beneficiario.
Seguimiento a la Utilización de Apoyos. Subproceso: Se integra cierre anual y se entrega a la Instancia Normativa, a través de la Instancia Auxiliar.
Control y auditoría. Subproceso: Brinda facilidades para realizar la auditoría correspondiente; Realiza seguimiento y solventa las observaciones planteadas por Órganos de Control.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
173
Responsable Duración Fecha programada
Personal de planeación y operativo del Municipio
1 hora Tercer, cuarto y quinto día de visita en la entidad
Nombre: _______________________________
Cargo:_________________________________
Antigüedad en el cargo:___________________
Antigüedad en la organización:______________
Estado:_________________________________
Municipio: _______________________________
Planeación en las entidades federativas
¿Se lleva a cabo algún proceso de planeación en su municipio respecto al Programa Tu Casa? En caso afirmativo favor de describirlo con detalle
¿Cuenta usted con algún análisis de las necesidades de vivienda del municipio?
En su caso ¿En qué medida el proceso de planeación influye en la operación del Programa en el municipio?
¿Qué documentos se generan en el proceso de planeación y en que fechas se realizan?
¿Cómo se difunden los documentos de planeación en su entidad?
¿En el municipio han elaborado una matriz de indicadores para evaluar el desempeño del Programa?
¿Conoce la normatividad (ROP y Manual Operativo) del Programa? ¿En qué medida conoce los objetivos y propósitos del Programa?
En su caso ¿dicha normatividad le parece suficiente y flexible para operar con eficiencia el Programa en su municipio?
¿Recibió asesoría suficiente y oportuna de alguna Instancia para operar el Programa? En su caso ¿De quién y en qué consistió?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
174
¿La coordinación entre los órdenes de gobierno es adecuada? Justifique con detalle su respuesta
¿Le parece que el financiamiento del presupuesto anual del Programa, tanto federal como por instancia ejecutora, es adecuado en monto y oportunidad? ¿Es adecuado para cumplir el PTA o para realizar las metas estipuladas por Fonhapo?
¿Cómo se realiza a verificación de predios considerados para la edificación de UBV? ¿Considera que esta actividad se lleva a cabo eficazmente?
Difusión
¿Cómo participa el Municipio en el proceso de difusión del Programa?
¿Cuáles han sido los principales resultados del proceso de difusión que se ha llevado a cabo en el municipio?
¿Considera que los medios y contenidos de los mensajes son adecuados para la población objetivo del Programa en el municipio?
¿Los mensajes llegan a la población marginada del Municipio?
¿Alguna organización o líder social participa como promotor del Programa en su municipio?
¿La emisión de la convocatoria se realiza con la anticipación suficiente para que los posibles beneficiarios se enteren del Programa?
¿Considera que el contenido de los mensajes es suficiente para recordar a la población de la existencia del programa?
Solicitar y/o recabar ejemplos de difusión del programa para su análisis
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
175
Verificar:
Solicitudes de apoyo y selección de beneficiarios
¿Tiene acceso a la información del proceso que siguen las solicitudes? En su caso ¿dicha información le ayuda a desarrollar adecuadamente sus labores?
¿Considerada que la CIS es un instrumento adecuado para captar la información necesaria de los solicitantes de apoyo del Programa?
¿Cuáles y cuántos son los puntos de recepción en el municipio? ¿Son suficientes para que opere eficientemente el Programa en el Municipio?
¿La selección de beneficiarios se realiza acorde con la normatividad federal?
En su caso ¿qué tipo de adecuaciones han realizado para mejorar la calidad del padrón de beneficiarios?
¿En qué medida se puede hablar de un padrón de beneficiarios confiable?
¿Conoce los criterios para la selección de beneficiarios? En caso afirmativo ¿dichos criterios son apropiados a las condiciones de su municipio? ¿Qué mejoras propondría para mejorarlos?
¿Cuál es el mecanismo por el cual se informa a los solicitantes de que fueron aceptados en el Programa?
Medios por los cuales se difunde el programa;
Frecuencia y/o periodos con la que se difunde el programa
Tiempo de anticipación para que los posibles beneficiarios puedan informarse del programa
Duración de las campañas de difusión del programa por parte del gobierno federal
Formatos empleados: Escrito Auditivo Visual Audiovisual Electrónico
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
176
¿Cómo es la comunicación con la Delegación de Sedesol y las autoridades estatales para resolver dudas o problemas con la operación del Programa?
¿Cuál es el período de recepción de solicitudes?
¿Cuál es el horario de recepción de solicitudes?
Producción o compra y distribución de apoyos
¿Las aportaciones de los distintos órdenes de gobierno se realizan en tiempo y en forma? En su caso, señale limitantes o posibles mejoras de este proceso
¿Los mecanismos para transferir los apoyos a los beneficiarios son eficientes y transparentes?
En su caso ¿Los compromisos con proveedores se cumplen regularmente? En su caso ¿qué obstáculos son los predominantes?
¿Se han detectado injerencias de grupos de presión que condicionen los apoyos? En su caso ¿Cómo y con qué medidas influyen?
Seguimiento
¿Cómo se desarrollan los mecanismos de seguimiento después de la entrega de apoyos?
¿Con qué periodicidad se lleva a cabo las acciones de seguimiento? ¿Considera que existe personal, equipo e instrumentos adecuados para supervisar las acciones de vivienda cuando terceros las construyen?
¿Qué porcentaje de los beneficiarios es objeto de seguimiento? ¿Cuál es el porcentaje de obras o acciones que se supervisan?
¿Cuáles son los mecanismos mediante los cuales se definen los beneficiarios a los que se da seguimiento?
En su caso ¿qué tipo de irregularidades han detectado?
¿Cómo participa la Instancia Ejecutora en este proceso? Describa con detalle
¿Existe un mecanismo de verificación que demuestre el buen uso de los apoyos por parte de los beneficiarios?
Cuando existen irregularidades en el uso de los apoyos por los beneficiarios ¿qué medidas se han tomado?
¿Existen canales adecuados para recibir quejas u observaciones por parte de los beneficiarios? En su caso ¿qué trámite se les ha dado a esas quejas?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
177
Desde su punto de vista, ¿con los apoyos distribuidos a través de Tu Casa se ha mejorado el nivel de vida de los beneficiarios? Argumente su respuesta
¿Conoce usted los formatos que deben entregar a la Instancia Auxiliar? ¿Se entregan conforme los plazos establecidos? ¿Realizan una ficha de seguimiento de las obras por cuenta propia?
¿Cómo es el proceso para integrar sus expedientes técnicos o aquellos que contienen las características técnicas de las viviendas?
¿Qué procesos o pasos no son necesarios para lograr la operación del programa? Justifique su respuesta.
_______________
¿En su área de influencia cuáles son sus problemas fundamentales? ¿Se han desarrollado o adaptado buenas prácticas? (En cualquiera de los dos casos emplear el anexo correspondiente).
Ficha de descripción general de procesos a revisar con este actor:
Planeación Estatal. Subproceso: Desarrollo del Plan de Trabajo Anual
Difusión: (participación en este proceso)
Solicitud de Apoyos y Selección de Beneficiarios. Subprocesos: Se recibe y verifica la veracidad de la información; Se procede a la notificación a los solicitantes calificados y se solicita su aportación
Distribución de apoyos. Subprocesos: Se recibe la aportación del solicitante y notifica a Delegación, Se notifica a Fonhapo sobre los datos básicos de los solicitantes; Entrega Certificado de Subsidio Federal a Beneficiario; Se presenta Bono de Subsidio Federal a Fonhapo; Se elaboran los contratos que van a amparar los diferentes apoyos del Programa.
Seguimiento a la Utilización de Apoyos. Subproceso: Se integra cierre anual y se entrega a la Instancia Normativa, a través de la Instancia Auxiliar.
Control y auditoría. Subprocesos: Brinda facilidades para realizar la auditoría correspondiente; Realiza seguimiento y solventa las observaciones planteadas por Órganos de Control.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
178
Responsable Duración Fecha programada
Beneficiarios del Programa 2 horas por entrevista grupal
Tercer, cuarto y quinto día de visita a la entidad
Nombre: _______________________________
Periodo en que estuvo inscrito en el Programa:___________________
Estado:_________________________________
Municipio: _______________________________
(Se generará lista de asistencia en los grupos focales)
¿Cómo se enteró de la existencia del Programa “Tu Casa”?
¿Qué tipo de apoyo solicito? ¿Qué tipo de apoyo recibió? En caso de que haya diferencia en sus dos respuestas anteriores, explique a qué se debió. ¿Sabe quien le otorgó el apoyo?
¿Conoce algunos de los medios de difusión a través de los que su da a conocer el Programa? En caso afirmativo ¿qué opinión le merecen estos medios?
¿La información contenida en los mensajes de difusión del Programa fue suficiente y concisa? Argumente su respuesta
¿Le pareció difícil cumplir los requisitos del Programa y llenar la CIS? ¿Preguntar si saben de personas que no van a solicitar el apoyo porque trasportarse para llenar la CIS les resulta sumamente costoso?
En específico ¿se le dificultó realizar su aportación para obtener el apoyo? Argumente su respuesta.
¿Conoce usted cuál es el período de recepción de solicitudes?
¿Conoce usted cuál es el horario de recepción de solicitudes?
¿Fue comprobada la información asentada en la CIS?
¿Recibió asesoría para realizar los trámites antes mencionados? En caso afirmativo ¿de quién? ¿Cómo fue la calidad de dicha ayuda?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
179
¿Quién y cómo lo atendió para recibir información, llenar su solicitud, recibir respuesta a la misma y recibir su apoyo? Detalle para cada proceso
¿Conoce los criterios para poder ser beneficiario del Programa? ¿Le parecen adecuados? Argumente su respuesta
¿Le informaron claramente sobre sus derechos y obligaciones al ingresar al Programa?
¿Recibió en los plazos prometidos el apoyo acordado? En caso negativo, indique de cuantos días fue el retraso y a qué lo atribuye
¿Está conforme con la calidad del apoyo recibido? ¿Corresponde con lo acordado previamente? Argumente sus respuestas
¿Considera que los apoyos para mejoramientos de vivienda son mejor si se entregan en especie o en un pago?
En caso de que tenga inconformidades con el apoyo o con la atención de los funcionarios públicos ¿ha formulado alguna queja? Por ejemplo: ¿Qué pasaba si la vivienda entregada le faltaba o estaba en mal estado o los mobiliarios entregados se encontraban en mal estado? ¿Fue posible reclamar la reposición de estos? ¿Fue rápida la respuesta? ¿Qué resultados ha tenido?
¿Firmó un documento (acta de entrega recepción) al momento de recibir su apoyo?
¿Ha recibido visitas para verificar como usa su apoyo?
¿Cuáles son los principales problemas que encontró desde que inició su participación en el Programa hasta la obtención del apoyo? Por favor, explique en cada caso.
Después de recibir al apoyo del Programa Tu Casa, ¿considera que su nivel de vida mejoró? Justifique su respuesta.
¿Realizó usted un Contrato de Ejecución con la instancia ejecutora? ¿Qué sabe acerca de su contenido? ¿Tuvo conocimiento del mismo antes de su firma?
Ficha de descripción general de procesos a revisar:
Distribución de Apoyos. Subproceso: Se endosa el Bono de Subsidio Federal a Instancia Ejecutora y firman contrato de ejecución.
Entrega de Apoyos. Subproceso: Se firma el acta de entrega recepción,
Esquemas de Contraloría Social. Subproceso: Se instauran los Comités de Contraloría Social y se verifica la adecuada ejecución y correcta aplicación de los recursos públicos y el cumplimiento de metas fijadas para el Programa
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
180
A2.3 Formato de Entrevista Semi-Estructurada para identificar problemas
En los distintos ámbitos de operación del programa, se procederá a caracterizar los problemas y las buenas prácticas detectados, con el apoyo de los entrevistados. Para ello, en cada caso se considera llenar los formatos anexos. El primero relacionado a los problemas y el segundo a las buenas prácticas, en forma respectiva.
Los apartados PROBLEMA y UBICACIÓN DEL PROBLEMA serán llenados al final de la entrevista por el evaluador
DATOS DEL ENTREVISTADO (CONFIDENCIAL)
Nombre:
Puesto:
Grado máximo de estudios:
Género:
Antigüedad en el puesto:
Antigüedad en la dependencia:
PROBLEMA
Nombre o Denominación del Problema
UBICACIÓN DEL PROBLEMA
Ubicación del problema en el(los) proceso(s) del programa
Orden(es) de gobierno donde el problema se encuentra
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
181
CUADRO DEL PROBLEMA
¿Cuándo surgió el problema?
¿Cómo surgió el problema? (Descripción)
¿Por qué surgió el problema? (principales causas)
¿Quiénes participan o intervienen directamente en el problema?
Organización civil o privada:
Gobierno federal:
Gobierno estatal:
Gobierno municipal:
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
182
Comunidad indígena:
Otro (especifique):
¿Qué actores están específicamente involucrados en el problema?
NÚM. ACTOR
Cargo (opcional) Unidad administrativa Ámbito de Gobierno
1
2
3
4
5
¿Cuáles son las principales consecuencias de este problema?
1
2
3
4
5
¿Cómo se puede medir la incidencia del problema en los resultados de las actividades?
(Especifique 3 impactos concretos)
1.
2.
3.
¿Cómo se podría solucionar el problema?
(Especifique 3 posibles soluciones)
1.
2.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
183
3.
¿Qué tipo de apoyo se necesitaría para resolver el problema?
(Se puede marcar más de una opción)
Económico:
Adecuación de la normatividad:
Técnico:
Logístico:
Capacitación:
Informativo:
Solidaridad o apoyo político:
Difusión:
Reconocimiento público:
Otro (especifique):
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
184
A2.4 Formato de Entrevista Semi-Estructurada para identificar buenas prácticas
DATOS DEL ENTREVISTADO (CONFIDENCIAL)
Nombre:
Puesto:
Grado de máximo de estudios:
Género:
Antigüedad en el puesto:
Antigüedad en la dependencia :
BUENA PRÁCTICA
NOMBRE O DENOMINACIÓN DE LA BUENA PRÁCTICA
UBICACIÓN DE LA BUENA PRÁCTICA
Ubicación de la buena práctica en el (los) proceso(s) del programa
Orden(es) de gobierno donde la buena práctica se encuentra
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
185
CUADRO DE LA BUENA PRÁCTICA
¿Cómo surgió la “buena práctica”?
¿Cuándo surgió la buena práctica identificada?
¿Quién promovió la buena práctica?
Organización civil o privada:
Gobierno federal:
Gobierno estatal
Gobierno municipal:
Otros (especifique):
¿Qué situación en concreto llevó a desarrollar la “buena práctica”?
(Describa en no más de 150 palabras el origen, circunstancia y momento en que surgió la experiencia)
¿Esta experiencia de “buena práctica” continúa realizándose?
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
186
Sí:
No:
Si ya terminó, ¿cuándo?
Año:
Mes:
¿Quiénes participan o intervienen directamente en la “buena práctica”?
Organización civil o privada:
Gobierno federal:
Gobierno estatal:
Gobierno municipal:
Comunidad indígena:
Otro (especifique):
¿En qué consiste esta experiencia identificada cómo” buena práctica”?
(Descríbala en no más de 300 palabras)
¿Por qué se considera que es una “buena práctica”?
(Especifique 5 razones)
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
187
1.
2.
3.
4.
5.
¿Cuáles son los objetivos que persigue la “buena práctica”?
(Especifique los 3 principales)
1.
2.
3.
¿Cómo se puede medir la incidencia de la “buena práctica?
(Especifique 3 impactos concretos)
1.
2.
3.
¿Cómo se puede monitorear el desarrollo de la “buena práctica”?
(Especifique 3 medidas concretas de seguimiento)
1.
2.
3.
¿Qué actividades componen la “buena práctica”?
(especifique 5 actividades)
1.
2.
3.
4.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
188
5.
¿Quiénes son los principales beneficiados de la “buena práctica”?
(Mencione 5 actores)
1.
2.
3.
4.
5.
¿Qué tipo de beneficios reciben?
(Mencione al menos 3 beneficios concretos)
1.
2.
3.
¿Cuáles son las principales fortalezas de la “buena práctica”?
(Mencione al menos 3 aspectos relevantes)
1.
2.
3.
¿Qué acuerdos, si los ha hecho, tiene con otros actores para el éxito de la “buena práctica”?
(Mencione al menos 3 actores involucrados)
1.
2.
3.
¿Qué actores están específicamente involucrados en la “buena práctica”?
(Mencione al menos 3 nombres, instituciones u organizaciones)
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
189
1.
2.
3.
¿Cuáles son los principales problemas que ha enfrentado la “buena práctica”?
(Mencione al menos 3 obstáculos)
1.
2.
3.
¿Qué tipo de apoyo ha recibido para el desarrollo de la “buena práctica”? (Se puede marcar más de una opción)
¿De parte de qué instituciones o actores se ha recibido este apoyo?
Adecuación de la normatividad: 1.
2.
3.
Económico: 1.
2.
3.
Técnico: 1.
2.
3.
Logístico: 1.
2.
3.
Capacitación: 1.
2.
3.
Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”
190
Informativo: 1.
2.
3.
Solidaridad o apoyo político: 1.
2.
3.
Difusión: 1.
2.
3.
Reconocimiento público: 1.
2.
3.
Otro (especifique): 1.
2.
3.
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