MARCO TEÓRICO
CAPÍTULO II
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CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
1. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN.
Se presentan a continuación investigaciones, estudios y trabajos
presentados por especialistas referidos a la gestión de recursos humanos en
el ámbito municipal. Se hace mención de sólo cuatro trabajos, por cuanto el
tema de la gerencia de recursos humanos en el sector público y,
específicamente, en el ámbito municipal, aún cuando ha sido discutido en
diversos foros, no ha sido objeto de muchos estudios detallados. En este
sentido, son de destacar los aportes de los siguientes autores:
Arrieche, Brand y Padrón (1991), presentaron una ponencia en el
Seminario "Administración y Desarrollo de Personal en la Función Pública",
que se desarrolló en 1991 en la ciudad de Barquisimeto. La ponencia se
tituló "ANALISIS DE LA EXPERIENCIA DE FUDECO SOBRE ASISTENCIA
TÉCNICA MUNICIPAL EN EL ÁREA DE ADMINISTRACIÓN DE
PERSONAL". En la misma, las investigadoras analizan la experiencia de la
Fundación para el Desarrollo de la Región Centro Occidental de Venezuela
(FUDECO) sobre asistencia técnica municipal en el campo de administración
de personal.
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Expusieron las autoras que el Programa de Desarrollo Administrativo
esta formado por un equipo profesional para enfrentar los requerimientos de
asistencia técnica del sector público local, enfatizando en el área municipal,
como respuesta a las crecientes demandas y expectativas sobre la
descentralización. Las ponentes describieron las actividades realizadas en
áreas tales como el desarrollo organizacional y el diseño y ejecución de
programas de capacitación. Se analizan las bases de la administración de
personal, la política de formación y desarrollo, la estabilidad del personal y la
formación gerencial.
Las conclusiones se refieren a la realidad de la administración
municipal en Venezuela en materia de administración de recursos humanos.
Los investigadores reafirman lo expuesto por otros, en el sentido de la
ausencia de aplicación de técnicas formales para el manejo adecuado del
recurso humano en los gobiernos municipales.
Así mismo, Cova, Calzadilla y Kelly, (1993) realizaron un trabajo de
investigación para el Instituto de Estudios Superiores de Administración
(IESA), titulado "LA BUROCRACIA MUNICIPAL: AMANSANDO AL
MONSTRUO PARA SERVIRLE MEJOR A LA GENTE". Los investigadores
abordaron los siguientes temas: gobierno local, empleados públicos,
burocracia y control de gestión.
En esta investigación se discute el término "burocracia" y el significado
que para la sociedad tiene su utilización. Se enumeran los pecados
originales de la burocracia y se vinculan con la forma de ejercer el poder
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público, específicamente a nivel municipal. Se profundiza en el tema de la
gerencia de los recursos humanos en el nivel del gobierno municipal.
Finalmente se indica el camino a seguir para poder obtener, dentro de la
realidad venezolana, las herramientas para el mejoramiento de la institución
municipal. Los autores enfatizan en la necesidad de adoptar un sistema de
administración de personal que permita mejorar los niveles de eficiencia y
eficacia de la gestión municipal.
De la misma manera, Calzadilla y Kelly (1993) realizaron una
investigación para el Instituto de Estudios Superiores de Administración
(IESA) que se tituló "LA GESTIÓN DE PERSONAL EN LAS
MUNICIPALIDADES". En la misma se abordaron los siguientes temas:
gobierno local, recursos humanos y administración.
En la investigación se afirma que la gestión del personal juega un
papel determinante en la conducción de las organizaciones, pues el personal
constituye el único recurso inteligente y dinámico influyente directamente en
la actuación y en el rendimiento organizacional. Se presenta un esbozo del
sector de los empleados municipales, poniendo de manifiesto la
heterogeneidad del mismo. Se analiza la gestión del personal a nivel local,
de su comportamiento, de los sistemas utilizados y de las prácticas del
personal municipal venezolano, haciendo referencia al fenómeno del
clientelismo político.
Finalmente se plantea la opción de la profesionalización del
funcionario municipal en Venezuela. Esta investigación representa un aporte
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significativo para la presente investigación, por cuanto la misma diagnóstica
en profundidad la situación actual de los gobiernos locales en Venezuela en
materia de administración de recursos humanos.
Por otro lado, Parra (1996) presentó un trabajo para el II Seminario de
Gerencia Municipal en el Municipio Sotillo del estado Anzoategui,
patrocinado por el Instituto Municipal de Capacitación (ICAM) y el Centro
Nacional para la Función Pública Territorial de Francia (CNFTP). El trabajo
se tituló "GERENCIA DE RECURSOS HUMANOS EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA MUNICIPAL". En el mismo se abordan temas relativos al hecho de
que la gerencia municipal es el conjunto de personas que, en forma
organizada, con un interés común y adecuadamente lideradas, trabajan en
procura de la satisfacción de las vitales necesidades de la comunidad a la
cual se deben.
En el trabajo se concluye que la gerencia del recurso humano es
quien debe marcar la pauta de la gestión municipal. Se analizan y ofrecen
algunas respuestas a la ineficiencia de la administración pública desde la
perspectiva de la gestión de recursos humanos y se proponen soluciones a
la misma. Las principales recomendaciones de este trabajo se orientan a la
necesidad de contar con un sistema formal de administración de recursos
humanos, basado en el mérito y que tenga en cuenta las reales necesidades
organizacionales de los gobiernos locales.
Tal como se evidencia, en los últimos años ha crecido la preocupación
por tratar de explicar la problemática relacionada con la eficiencia y eficacia
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del sector público, especialmente en el ámbito municipal. Los trabajos e
investigaciones que se citan son prueba de cómo la actividad relacionada
con la administración de recursos humanos en el ámbito municipal, puede
ser la respuesta efectiva a la productividad del ente municipal. Los resultados
de estas investigaciones constituyen elementos documentales valiosos para
la elaboración de la propuesta de esta investigación.
2. BASES TEÓRICAS.
El diseño de un modelo de gestión de recursos humanos para las
entidades municipales venezolanas requiere considerar en toda su magnitud
el marco teórico – conceptual en el cual se debe apoyar. En este sentido, es
básico tener presente que se trata de un modelo de gestión pública; en
consecuencia, es preciso conocer las más importantes referencias en
materia de función pública y, evidentemente, en cuanto corresponde a la
gestión de recursos humanos. Por tanto, considerando lo indicado, es
menester profundizar en toda su magnitud el ámbito en el cual se aplicará el
modelo de gestión que se propone. Específicamente todo lo atinente al
concepto de administración pública.
2.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
La administración pública clásica, tal como se conoce en estos
tiempos, se fundamenta en los principios del ejercito prusiano, la misma se
implantó en los principales países europeos a finales del siglo pasado. Este
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sistema se adoptó para sustituir la administración patrimonialista que definió
las monarquías absolutas, en la cual patrimonio público y privado se
confundían. En ese tipo de administración, el Estado era entendido como
propiedad del rey. El nepotismo y la creación de empleos, así como la
corrupción, eran la norma.
Por otro lado, para el sistema capitalista, es esencial la clara
separación entre el Estado y el mercado. Bresser (1996) afirma que la
democracia sólo puede existir cuando la sociedad civil, formada por
ciudadanos, se distingue del Estado y al mismo tiempo ejerce su control.
Estos principios, hicieron necesario entonces desarrollar un tipo de
administración la cual partiese, no sólo de la clara distinción entre lo público y
lo privado, sino también de la separación entre el político y el administrador
público.
Max Weber, sociólogo y economista alemán nacido en 1864 y fallecido
en 1920, ofreció la mejor teoría de esta maquinaria (1979): una vez
establecida la voluntad soberana del pueblo, la misma sería ejecutada por
servidores públicos obedientes cuyas cualidades de rigor, competencia y
responsabilidad eran particularmente admiradas. En su momento, nadie
cuestionó su eficiencia y su enorme capacidad para obtener logros.
Es de destacar el significado peyorativo dado al término burocracia, al
mismo se le han otorgado varios significados. Algunos autores se refieren a
ella como sinónimo de inercia, falta de espíritu de empresa, papeleo,
mediocridad e ineficiencia. Sin embargo, el término fue definido por Weber
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(1979) como el medio de llevar a cabo la acción colectiva dentro del orden
social; concluyendo que donde la burocratización de la administración se ha
llevado en forma completa se establece una forma de relación poderosa, y
prácticamente indestructible.
Continuando con el planteamiento weberiano, Villoria y Del Pino
(1997) exponen que los rasgos de esta organización como tipo de
dominación serían:
(a) Organización jerárquico autoritario
(b) Especialización de funciones
(c) Delimitación rigurosa de competencias
(d) Seguimiento estricto de procedimientos
(e) Estructura competencial basada en normas.
(f) Actividad administrativa continua.
(g) Uso de documentos y comunicación por escrito.
(h) No propiedad del cargo
(i) Adecuado abastecimiento de medios materiales
(j) Procedimientos racionales de disciplina y control.
En conclusión, la administración pública, tal como la concibió Max
Weber (1979), representa una ciencia social destinada al manejo de los
asuntos públicos de una entidad territorial de gobierno. Como tal, se
caracteriza por una serie de principios que permiten la aplicación del proceso
administrativo con miras al interés público y no de parcialidades o intereses
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particulares. Sin embargo, dada la naturaleza del grado de desarrollo de
países como los latinoamericanos, deberá definirse un esquema de
administración pública el cual destierre las prácticas oligárquicas y grupales
permitiendo la acción eficiente y efectiva del Estado en la búsqueda del bien
común.
2.2. LA GESTIÓN DE PERSONAL EN EL MODELO BUROCRÁTICO.
En general, la gestión de personal en el modelo burocrático de Weber
(1979) se caracteriza por los siguientes elementos:
(a) El cargo es asignado a funcionarios individuales
(b) Están sometidos a relaciones jerárquicas
(c) Son nombrados por autoridad competente
(d) Están técnicamente preparados para desempeñar su cargo.
(e) Su renuncia es voluntaria
(f) Tienen seguridad de empleo
(g) Su dedicación al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo
(h) Trabajan dentro de un sistema de carrera.
(i) Son retribuidos con un salario periódico y poseen beneficios de
pensión.
(j) Son retribuidos de conformidad a su rango.
(k) Promocionados por antigüedad
(l) Trabajan bajo la protección formal de su cargo.
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En todo caso, la administración pública, como conjunto de
organizaciones, ha necesitado siempre de personas que definieran
problemas, buscaran soluciones, propusieran cambios, implantaran las
políticas antes definidas, elaboraran proyectos de normas, las aplicaran y se
relacionaran con los ciudadanos afectados por las decisiones públicas. Estas
personas, con el crecimiento de las actividades públicas, han sido cada vez
más numerosas, también han sido cada vez más diversas en sus
competencias, especialidades e, inclusive, régimen jurídico de empleo.
En este orden de ideas, se advierte que esta investigación hará
referencia sólo al personal actuante en la Administración bajo un
nombramiento, distinto a la elección popular y la designación de asesores o
consultores para Comisiones y Consejos, así como al servicio militar
obligatorio. Se trata, entonces, de profesionales los cuales, a cambio de una
retribución, prestan servicios a las organizaciones públicas como podrían
prestarlos a cualquier otra.
El personal indicado, en la mayoría de los países desarrollados, tiene
una duplicidad de regímenes jurídicos; por una parte, hay un sector del
personal con contratos de trabajo y sometidos al derecho laboral, por otra, un
sector con nombramiento de la autoridad competente y sometido al derecho
administrativo. Este último grupo conforma lo que se denomina función
pública.
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Definiendo este último concepto, Villoria y Del Pino (1997) afirman:
No obstante, los sistemas de función pública son algo más que meros sistemas de gestión de recursos humanos de la Administración. La función pública es, también, una institución de gobierno y un sistema de legitimación simbólica (Bekke, Perry y Thoonen, 1996). En relación con el primer punto - institución de gobierno- es necesario no olvidar que múltiples decisiones colectivas son tomadas por funcionarios con la finalidad de definir, alterar, continuar o reforzar acciones autorizadas en el marco de acuerdos institucionales...En relación al segundo aspecto, sistema simbólico, hay que recordar que la función pública es un instrumento de legitimación o deslegitimación del sistema político. Así, el sistema de mérito o la igualdad en el acceso cumplen un papel superior a la mera racionalización del sistema de gestión de recursos humanos, pues se relacionan con un modelo de equidad que se transmite al sistema. (p.23) No obstante lo anterior, la función pública constituye ciertamente el
modelo de gestión del personal propio y peculiar del modelo burocrático de
Administración. Dicha gestión de personal se caracteriza por estar pensada
para un modelo de Estado no intervencionista y, por tanto, muy vinculado a
la prestación de servicios esenciales y al ejercicio de la autoridad; para un
Estado que ve con tremenda desconfianza los sindicatos y los derechos
colectivos de los trabajadores; para una sociedad industrial o en vías de
serlo; basada en el principio de la neutralidad, independencia y eficacia
indiferente, donde los empleados públicos deben cumplir las normas y, a su
vez, deben respetar los derechos individuales.
En consecuencia, Palomar, (citado por Villoria y Del Pino, 1997) afirma
que, por cuanto el Estado sólo interviene para garantizar servicios esenciales
y éstos habitualmente exigen un ejercicio de amplísimos poderes de la
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Administración para poder cumplir con dicha labor, los empleados públicos
ejercen esos privilegios y poderes especiales en el marco de un sistema de
controles muy específicos. Estos controles suponen derechos y obligaciones
definidos por la ley o el reglamento, a manera de garantizar la prestación del
servicio. Si fuera necesario el cambio de estos derechos y deberes, el mismo
se realizaría en forma unilateral, sin contar con el criterio o interés del
empleado.
De esta manera, en el modelo clásico de función pública el funcionario
no es un trabajador sino un defensor del interés general, con relaciones
especiales de sometimiento a su patrono dada su alta labor. Todo esto lleva
a la conclusión de excluir del ámbito laboral al empleado público y establecer
un sistema en el cual los funcionarios se encuentran en una situación
regulada unilateralmente por el gobernante.
De acuerdo con lo expuesto, la función pública supone que el acto
mediante el cual se ingresa a la Administración no crea una situación jurídica
individual, tratándose, entonces, de una investidura legal y reglamentaria. La
definición de derechos y deberes forma parte del estatuto; es decir, una
situación jurídica general e impersonal y no un cúmulo de situaciones
jurídicas particulares y, finalmente, como el deber de un funcionario es
defender los intereses generales con objetividad y neutralidad, se buscan
sistemas de selección y de ascenso ajustados a la igualdad y el mérito. Con
esta idea se evita a los funcionarios ser puestos y expulsados por los
gobiernos y los partidos.
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Adicionalmente, la gestión de personal en la administración
burocrática incluye la existencia de procedimientos bien delimitados de
actuación que reduzcan la posible arbitrariedad del empleado y otorguen
seguridad jurídica, y una delimitación concreta de las obligaciones del cargo,
asegurando la división de funciones y competencias.
2.3. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO.
En la sociedad actual, la crisis de los principios de la administración
científica y la aparición de nuevas realidades sociales y organizativas han
provocado que una buena parte de los rasgos del modelo clásico se vean
incapaces para explicar y dar respuestas a la realidad actual.
Hoy la sociedad hace referencia a la necesidad de tener
gobernabilidad sobre los problemas. Crozier, Huntington y Watanuki, (citados
por Prats, 1998) ya exponían en 1975 que Estados Unidos, Europa y Japón
enfrentaban serios problemas de gobernabilidad por la brecha creciente
entre unas demandas sociales fragmentadas y en expansión, y unos
gobiernos cada vez más faltos de recursos, de autoridad, de los marcos
institucionales y de las capacidades requeridas por el nuevo tipo de acción
colectiva. En Latinoamérica, la gobernabilidad se ha convertido en un tema
importante tanto a nivel político como teórico. La Cumbre Iberoamericana de
1996 se centró en la problemática de la "gobernabilidad democrática".
En este sentido, diversas definiciones se dan a este concepto, sin
embargo, se estima que la expuesta por Prats (1998) refleja realmente su
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naturaleza cuando afirma, refiriéndose a la gobernabilidad, como la
capacidad de una determinada sociedad para enfrentar positivamente los
desafíos y oportunidades que se le plantean en un tiempo determinado. Por
tanto, gobernabilidad no es, pues, estabilidad política, sino creación de
condiciones para reconocer y enfrentar colectivamente los retos y
oportunidades de cada tiempo.
No obstante, la experiencia parece demostrar que los patrones
burocráticos clásicos han llegado a ser difíciles de manejar y no han logrado
dominar la complejidad creciente de las actividades colectivas, dificultando,
consecuentemente la capacidad de gobernabilidad. Además, la obediencia la
cual constituía la virtud cardinal para hacer funcionar el sistema ya no es
aceptada de buen grado por los ciudadanos y los empleados públicos,
quienes ahora exigen libertad personal y autonomía individual en forma
incontrolable. La complejidad ofrece la oportunidad de lograr la libertad,
mientras a la inversa, la libertad aumenta la complejidad.
De hecho, la situación actual esta caracterizada por la innovación,
siendo la misma ajena al paradigma burocrático. Ante la necesidad de
promover la innovación es imprescindible la aparición de nuevas formas de
relaciones humanas no burocráticas, pues la innovación nunca ha podido ser
dirigida por órdenes. Para lograrla se requieren ideas brillantes y nuevos
conceptos, además de toda una cadena de relaciones ágiles, no verticales, a
través de las cuales las personas puedan comunicarse con rapidez y
franqueza, sobre la base de la reciprocidad. La situación de fragmentación y
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subordinación que implica el modelo burocrático paraliza las comunicaciones
y por ende, restringe la innovación.
Efectivamente, la innovación es una de las características resaltantes
de lo que los autores han denominado la “sociedad del conocimiento”. La
misma se fundamenta en la educación y capacitación del recurso humano,
componentes esenciales de cualquier sociedad u organización con
necesidad de desarrollarse. Como consecuencia, al requerirse empleados
con conocimientos, los mismos exigirán un importante nivel de autonomía en
su trabajo, pues, según McGregor (1991, citado por Villoria y Del Pino,
1997:16) “atesoran el más importante bien de las empresas u organizaciones
de la tercera ola: el propio conocimiento”.
Al respecto, Drucker (1994) afirma que hoy se ve el conocimiento
como el recurso esencial. La tierra, el capital y el trabajo son importantes
principalmente como limitantes. Sin ellos, el conocimiento no puede producir.
Sin ellos, ni siquiera la administración puede rendir. Cuando hay
administración eficiente, es decir, aplicación de conocimiento al
conocimiento, siempre se pueden obtener los demás recursos.
Por otro lado, continúa exponiendo el autor citado, junto a la tendencia
hacia la consideración de la persona como elemento esencial de la
organización, otro importante conjunto de transformaciones sociales,
políticas y económicas han generado un entorno diferente al taylorismo en la
gestión de los recursos humanos. Esta gestión ha sido modificada por tres
grandes corrientes de cambio: a) de índole político, estableciendo freno a la
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explotación en el trabajo; b) tecnológicas, simplificando los trabajos
manuales y abriendo nuevas formas de empleo, y c) sociales, con el
desarrollo de las relaciones laborales y el nuevo papel del empleado en la
organización.
Ante estas realidades del entorno, las organizaciones públicas están
obligadas a aprender continuamente, y esta cualidad no luce compatible con
el modelo jerárquico vertical, típico del paradigma burocrático clásico. Las
razones las resume Villoria y Del Pino (1997) así:
(a) No es sencillo dar ordenes a quien tiene mayor conocimiento que el
jefe que las imparte.
(b) Los empleados con conocimientos crecen verticalmente haciendo
innecesarios niveles intermedios. Además, el trabajo aislado en un entorno
de complejidad y celeridad como el presente es inviable, de allí la necesidad
del trabajo en equipo y la gestión de las dinámicas interpersonales
(c) Los procedimientos administrativos, base de la gestión pública clásica,
se entremezclan, ahora, con el análisis de procesos y la búsqueda del valor
agregado en cada fase.
(d) La actual diversidad de actuaciones públicas y la pluralidad de sujetos
públicos hacen inviable un modelo único.
(e) El principio de estabilidad plena, en un entorno de reducción del
tamaño de la Administración y la búsqueda de la eficiencia, queda como
reminiscencia del pasado, haciendo necesario el despido de funcionarios y
otras formas de separación.
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(f) La centralización de decisiones choca con las teorías modernas de
gerencia, pues, el directivo público exige mayor grado de libertad de gestión
de recursos humanos, de otro modo, resultará difícil asegurar el
cumplimiento de objetivos y metas definidos.
No obstante los planteamientos anteriores, una gestión de recursos
humanos de la administración pública como si fuera una empresa privada
podría colisionar gravemente con el estado de derecho e, incluso, con la
propia democracia que requiere siempre una administración objetiva,
imparcial y aseguradora de los procedimientos colectivamente establecidos.
Al efecto, Ingraham y Rosenblom (1989) y Dresang (1991), citados por
Villoria y Del Pino (1997), afirman que los factores concretos determinantes
de la gestión de recursos humanos en la administración publica son los
siguientes:
(a) Las ineludibles rigideces para el despido, a efectos de evitar la
politización.
(b) El mayor impacto de las normas
(c) Los sistemas de selección más rígidos en función de la necesidad de
garantizar la igualdad y el mérito
(d) El mayor impacto de las decisiones judiciales
(e) La dificultad de medir los rendimientos individuales en zonas de
definición de políticas
(f) La permeabilidad de fronteras organizativas entre los diferentes
ministerios e, incluso niveles de gobierno, con la consiguiente diversidad,
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necesidad de coordinación y gestión de las interdependencias.
En consecuencia, ciertos rasgos del modelo clásico de función publica
se siguen presentando como un componente que es necesario proteger.
Esto exige, a la vez, un proceso de adaptación importante. De hecho, la
jerarquía necesita ser reconfigurada para hacerla compatible con la
participación. Esta participación necesaria del empleado, no obstante, debe
tener un limite en el sector público y este es la democracia. La obsesión por
las responsabilidades y los objetivos individuales, tan propios del modelo
burocrático, tienen que ser modificados hacia la mayor conciencia del trabajo
interdisciplinario y en equipo, pero sin borrar la imprescindible rendición de
cuentas individual.
En resumen, las necesidad de cambio que impone la sociedad a la
función pública la obliga a reformularse, pero, en ningún caso esta reforma
debe traducirse en la erradicación total de los principios burocráticos clásicos
para ir hacia un modelo gerencial similar al de la empresa privada, la razón
es que las diferencias entre una y otra son realmente marcadas. Así, la
especificidad de la organización gubernamental se deriva, en primer termino,
de la motivación que la guía: en tanto la empresa privada busca obtener
lucro, la función pública debe actuar de conformidad con el interés público.
Asimismo, en el proceso decisorio se encuentra otra diferencia entre el
sector público y el sector privado. En el ultimo, el numero de participantes es
restringido y la capacidad para tomar decisiones mas rápidas es mayor. El
gobierno, por su parte, toma decisiones de acuerdo con procedimientos
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democráticos, involucrando un numero mayor de actores y una mayor
demora en el proceso decisorio.
Para el caso de América Latina, el Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD) preparó un documento en 1998 en
el cual expresa que:
La Reforma Gerencial del Estado en América Latina, por lo tanto, necesita inicialmente completar la tarea del modelo weberiano de fortalecer un núcleo estratégico ocupado por una burocracia profesional. Pero también necesita modificar el paradigma organizacional propio del modelo weberiano, dado que este ya no puede dar respuesta a los dilemas de la administración pública contemporánea. En este sentido, los cambios deben ser orientados: a) Por la flexibilización organizacional, capaz de hacer más
ágiles a los gobiernos. b) Por el montaje de una red de relaciones más democráticas
entre la prestación de los servicios públicos y los ciudadanos-consumidores
c) Por la implantación de un modelo contractual y competitivo de acción estatal, a partir del cual se pueda aumentar la eficiencia y la efectividad de las políticas. (p.3)
De este modo, la reforma gerencial acoge un aspecto esencial del
modelo burocrático weberiano – la profesionalización - y modifica los demás,
con el propósito de reconstruir el aparato estatal para enfrentar los desafíos
del siglo XXI, tanto los de impacto mundial como los específicamente
atinentes a los países latinoamericanos.
En conclusión, el sistema de función pública basado en la autoridad y
en la consecuente obediencia, no parece estar ofreciendo las respuestas
que la complejidad social actual reclama. Los avances de la tecnología y el
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necesario concurso de cada vez más personas especializadas y con
profundos conocimientos en diversas áreas del saber, estaría exigiendo un
cambio radical en las relaciones y formas de trabajo. Sin embargo, ante la
naturaleza del servicio público, es válido mantener algunos de los principios
de la función pública weberiana, fundamentalmente aquellos referidos al
mérito.
Por tal razón, no luciría apropiado aplicar esquemas de la gerencia
privada, sin su correspondiente ajuste para hacerla compatible con las
características propias de la administración pública. Así mismo, es de
destacar que cualquier reforma del sistema de administración de personal no
se estima suficiente para ofrecer los resultados esperados, si la misma sólo
atiende algunos aspectos parciales, tales como la introducción de algunas
técnicas como la calidad total o el outsourcing, se trataría, realmente, de una
modificación estructural del aparato del Estado. A lo cual es importante
agregar la necesidad de modificar el sistema de valores de la sociedad,
mismos que hagan posible la gobernabilidad.
2.4. LA FUNCIÓN PÚBLICA EN VENEZUELA
En Venezuela, el marco jurídico actual relacionado con la función
pública es consistente en relación con el desarrollo de un ambiente basado
en la meritocracia al estilo weberiano, ya que el mismo ofrece condiciones
para el desarrollo profesional y el profesionalismo.
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En el segundo párrafo del Artículo 122 de la Constitución Nacional
(1961) se establece que:
La ley establecerá la carrera administrativa mediante las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de los empleados de la Administración Pública Nacional, y proveerá su incorporación al sistema de seguridad social. Los empleados públicos están al servicio del Estado y no de parcialidad política alguna. Todo funcionario está obligado a cumplir los requisitos establecidos por la ley para el ejercicio de su cargo
Igualmente la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(1999) confirma esta disposición en los artículos 144 al 149, ambos
inclusive, de la Sección Tercera de la Función Pública del Título IV Del
Poder Público.
Por su parte, la Ley Orgánica del Trabajo (1997) en su Artículo 8º
dispone:
Los funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales o municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, estadales o Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos. A partir de las disposiciones constitucionales, la naturaleza jurídica
que se establece en Venezuela entre el ente público y el funcionario público
es de carácter estatutaria, es decir, reglamentada en forma unilateral por el
Estado. En efecto, el estatuto del funcionario público fue dictado por la Ley
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de Carrera Administrativa (1975) y su Reglamento General (1982), es decir,
por vía general e impersonal; el Estado puede modificarlo unilateralmente,
según los intereses de la colectividad.
La Ley de Carrera Administrativa (1975), aún cuando relativamente
nueva en el derecho venezolano, tuvo muchos antecedentes: desde las
propias normas constitucionales, hasta leyes como la Ley de
Responsabilidad de los Empleados Públicos de 1912; la Ley de Juramento
del año 1945; la Ley Contra el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y
Empleados Públicos de 1954; y la Ley de Pensiones de 1922. Debe
destacarse, igualmente las disposiciones del Decreto No. 394 de 1960,
mediante el cual se establecieron las bases del sistema de personal que la
Ley de Carrera Administrativa de 1975 consolida.
La Ley de Carrera Administrativa (1975) contiene dos tipos de
regulaciones distintas: por una parte establece un estatuto para el
funcionario público y por la otra regula un sistema de administración de
personal. Es en cuanto al estatuto donde realmente se encuentra la
innovación de la Ley, este se refiere a los deberes y derechos de los
funcionarios públicos, los cuales hasta la aparición de la Ley se regulaban
por dispersas disposiciones legales. En cuanto al sistema de administración
de personal, la Ley consolida las bases establecidas durante los diez años
previos por la Comisión de Administración Pública, para una racional
administración del personal al servicio del Estado.
Así mismo, la Ley consagra el mérito como base del sistema
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estatutario. Así, el Artículo 1º establece que la misma regula los deberes y
derechos de los funcionarios en su relación con la Administración mediante
el establecimiento de un sistema de administración de personal que permita
estructurar técnicamente y sobre la base del mérito, todas las normas y
procedimientos relativos a las diversas situaciones jurídicas y administrativas
de los funcionarios públicos, con exclusión de todo tipo de discriminación.
Por otro lado, la Ley comentada está destinada a los funcionarios,
empleados o servidores públicos; en la misma se insiste en que no hay
distinción entre ninguna de estas categorías, poniéndose fin así, a los
efectos de esta Ley, a la célebre distinción doctrinaria entre el funcionario
público, quién tiene facultades de decisión y el empleado público mero
ejecutor de decisiones dictadas los funcionarios.
Es de destacar que la Ley contiene excepciones en su aplicación a
todo el ámbito de la Administración Pública. De este modo, el Artículo 5º
dispone:
Quedan exceptuados de la aplicación de la presente ley. 1º. Los funcionarios al servicio del Poder Legislativo Nacional; 2º. Los funcionarios del servicio exterior amparados por la Ley de Personal del Servicio Exterior y la Ley Orgánica del Servicio Consular; 3º. Los funcionarios del Poder Judicial, del Ministerio Público y del Consejo Supremo Electoral; 4º. Los miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales en su condición de tales y de los cuerpos de seguridad del Estado 5º. Los miembros del personal directivo, académico, docente y de investigación de las Universidades Nacionales y 6º. Los obreros al servicio de la Administración Pública Nacional, contratados por ésta en tal carácter, de acuerdo a la Ley del Trabajo."
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Adicionalmente, la Ley de Carrera Administrativa (1975) es aplicable
exclusivamente a los órganos directos de la Administración Pública Nacional
constituidos por los ministerios, oficinas centrales e institutos autónomos
dependientes o adscritos al gobierno central. Se excluyen, igualmente, todas
aquellas organizaciones públicas constituidas bajo la figura mercantil. La Ley
no contiene disposiciones relativas a su aplicación en los estados ni en otros
niveles de gobierno, ya sea regional o local.
En este orden de ideas, es menester tener presente que la Ley
distingue dos categorías de funcionarios: los funcionarios de carrera y los
funcionarios de libre nombramiento y remoción; es digno de mención, sin
embargo, la existencia de un tercer tipo de funcionario: el funcionario que es
tipificado como de confianza de acuerdo al Artículo 4º de la Ley comentada.
A estos efectos, la Ley contiene un régimen general y común a todos
los funcionarios, ya sean de carrera o de libre nombramiento y remoción, el
cual contiene disposiciones relativas a la competencia y trámite en el campo
de la administración de personal y el relativo a deberes e incompatibilidades.
Así mismo establece un régimen especial sólo aplicable a los funcionarios de
carrera referidos al derecho a la estabilidad y a ser retirado del servicio por
causas específicas legalmente establecidas. También se reserva a los
funcionarios de carrera el derecho al ascenso y el derecho a prestaciones
sociales. Otras normas exclusivas para funcionarios de carrera son las
relativas al ingreso y reingreso a la carrera administrativa.
Tal como se especifico, la Ley de Carrera Administrativa (1975)
contiene disposiciones que definen el sistema técnico de administración de
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personal. En efecto, el Título IV incluye disposiciones relativas al ingreso de
los funcionarios, al nombramiento, al sistema de clasificación de cargos, al
sistema de remuneraciones, al sistema de "calificación de los servicios" o
evaluación del desempeño, y al sistema de adiestramiento. Todas estas
disposiciones, sin embargo, son sólo aplicables a los casos de funcionarios
en cargos de carrera y no a los funcionarios de libre nombramiento y
remoción o a los llamados "no clasificados".
Por último, la Ley establece el régimen jurisdiccional aplicable, el
régimen disciplinario y las causas mediante las cuales es posible la
separación del funcionario de la Administración. Es importante acotar que las
debilidades en el desempeño no constituyen razones para el retiro del
funcionario.
En el caso de la Administración Pública de gobiernos regionales y
locales, las legislaciones respectivas vigentes se han derivado de la Ley de
Carrera Administrativa de 1975. En consecuencia, las mismas disposiciones,
casi sin cambio alguno, son aplicables en estas entidades gubernamentales.
2.4.1. LA CRISIS DEL MODELO DE FUNCIÓN PÚBLICA VENEZOLANO.
La Ley de Carrera Administrativa (1975) fue la respuesta ofrecida por
el legislador a la estrategia de reforma administrativa planteada por la
necesidad de incrementar la base de conocimientos del funcionario público.
De esta manera se buscaba garantizar el éxito de la tecnificación
administrativa. En efecto, tal como se mencionó, la Ley contiene las
39
disposiciones que permitan el acceso a través del concurso público, normas
para clasificar los cargos y asignar su remuneración, disposiciones para
evaluar la actuación de los funcionarios y hasta normas para asegurar la
competencia de los funcionarios por vía del adiestramiento.
No obstante las reiteradas críticas de algunos políticos hacia las
bondades de la Ley de Carrera Administrativa (1975), la experiencia del
investigador permite aseverar que no es en estas disposiciones donde debe
buscarse la causa de su aparente fracaso. En efecto, tras largos años de
carrera profesional al servicio de la Administración Pública, vinculados al
manejo de estas disposiciones, puede ratificarse la responsabilidad del
Directivo - Administrador para tal conclusión.
Las razones para tal afirmación pueden resumirse así: la
Administración no cumplió eficientemente el mandato del Artículo 35 de la
Ley relativo al ingreso por concurso público, desvirtuó la figura del
nombramiento contemplada en el Artículo 36 al evadirlo por vía del
"contrato", no cumplió efectivamente las disposiciones del Artículo 37
relativas al período de prueba de los funcionarios, alteró el sistema de
clasificación y remuneración de cargos, así como lo relativo a la calificación
de los servicios y al sistema de adiestramiento.
Prueba de lo anterior se encuentra en las innumerables demandas
presentadas por funcionarios públicos de ministerios e institutos autónomos
ante el Tribunal de Carrera Administrativa, y juicios en la Corte Contenciosa
Administrativa contra la República por incumplimiento de la Ley, perdidos por
40
la Administración en el transcurso de los últimos veinte años.
Similar situación se ha venido desarrollando a nivel de las
administraciones regionales y locales. Quizás en grado superior y peligroso,
pues, si bien el régimen de personal debía fundamentarse en las
disposiciones estatuarias de las respectivas leyes de carrera administrativa,
el fenómeno de la laboralización y sindicalización de la gestión agravó el
problema hasta extremos insospechados
En consecuencia, no parece ser la inexistencia de un sistema formal
de administración de personal basado en el mérito la causa básica de la
ineficiencia e ineficacia de la Administración. Las razones pueden ser
localizadas en el llamado "sistema de botín" que caracteriza la
Administración del Sector Público, y en el hecho de que la Ley de Carrera
Administrativa excluye de su aplicación a los responsables de su aplicación.
En este orden de ideas, Martínez (citado en La Gerencia
Necesaria,1996) afirma que un problema básico en la actual administración
pública venezolana es la excesiva injerencia política, determinante de la
discrecionalidad de las decisiones públicas y la utilización de las lealtades
partidistas personales como sustituto de la competencia de los funcionarios.
En este sentido, expone Martínez (citado en La Gerencia
Necesaria,1996), una modificación relevante debe estar referida a
desarrollar una administración eficiente caracterizada por la estabilidad en la
función, la competencia técnica, la eficiencia, el cumplimiento de la ley y el
principio del mérito. Elementos todos establecidos en la Ley de Carrera
41
Administrativa vigente.
En consecuencia, la debilidad fundamental del marco jurídico actual
en materia de personal público en general, parece encontrarse en que los
funcionarios gerenciales, responsables de la Administración, quedan
exceptuados del sistema de mérito por su condición de ser funcionarios de
libre nombramiento y remoción
En efecto, Quintín (citado en La Gerencia Necesaria,1996) es
categórico al plantear que los niveles directivos de la Administración Pública
representan un rol estratégico en el proceso de modernización del aparato
gubernamental. De hecho, continúa, la desburocratización de la
Administración, la calidad de los servicios que se prestan a los ciudadanos,
la motivación y desarrollo del funcionario, la adopción de estructuras
administrativas adecuadas, la instrumentación de tecnologías pertinentes y
eficaces, la resolución de la compleja trama psicosocial de las
organizaciones públicas, y tantos otros fenómenos organizacionales, son
fundamentalmente procesos que están dentro de la esfera de atención del
gerente público.
Quintín (citado en La Gerencia Necesaria,1996) al intentar identificar
los rasgos de la ineficiencia institucional y su atribución a la gerencia pública,
la explica así:
(a) El ingreso a cargos gerenciales no requiere requisitos de capacidad
profesional.
(b) No se encuentran definidas las fuentes de reclutamiento.
42
(c) No existe un organismo orientado a la formación de gerentes públicos
que sirva como fuente sistemática de reclutamiento y selección.
(d) No existe evaluación de rendimiento ni expectativa institucionalizada
de permanencia.
(e) Los cargos gerenciales no son descritos ni evaluados, por lo que se
desconoce su perfil y los requerimientos para su desempeño.
(f) No hay criterios idóneos para asignarles remuneración.
(g) Se desconocen los factores e indicadores de una buena gestión.
(h) Los cargos gerenciales están sujetos al llamado "sistema de botín".
(i) Excesiva individualidad en los gerentes, en perjuicio del trabajo en
equipo.
(j) Vulnerabilidad frente al tráfico de influencias.
(k) Temor hacia la delegación de autoridad hacia sus colaboradores.
(l) Carencia de experiencia.
(m) Escaso conocimiento de las normas jurídicas que condicionan sus
decisiones.
(n) Limitadas capacidades y habilidades para comprender la conducta
humana, así como para motivar al personal.
(o) Ausencia relativa de un sentido de previsión y de pensamiento
estratégico.
Al respecto, Martínez (1996) explica:
“ ...el problema del funcionamiento de la administración pública no es sólo una cuestión relacionada con mejoramiento de las estructuras y los sistemas, sino que además, es un
43
problema de actitud de los recursos humanos frente a la función pública. Es decir, se hace necesario, como se ha dicho hasta el momento, conformar un equipo humano preparado que se encuentre atraído y estimulado por la función pública y que encuentre en ella buenas remuneraciones, las cuales van más allá del componente económico. (p.124) Completa su planteamiento Martínez (citado en La Gerencia
Necesaria,1996) afirmando que, de modo de viabilizar los planteamientos
indicados, se hace necesario:
(a) Diseñar instrumentos legales que permitan la profesionalización de la
gerencia pública estableciendo planes de carrera.
(b) Crear e instalar un centro de formación gerencial público dirigido a
capacitar recursos humanos con potencial para ejercer cargos gerenciales.
(c) Diseñar, instrumentar e implantar un conjunto de modelos técnicos y
sub-sistemas los cuales permitan la captación, desarrollo, mantenimiento y
administración de los recursos humanos que ocupan, u ocuparán, cargos
gerenciales.
En resumen, la legislación venezolana en materia de función pública
recoge los principales elementos del sistema de méritos y de
profesionalización expuestos por los teóricos, sin embargo, al excluir de su
aplicación a los funcionarios directivos, abrió las puertas para la injerencia
partidista y política en la toma de decisiones relativas al funcionamiento de la
44
Administración. Situación agravada por el hecho que este tipo de
funcionarios pareciera no contar con la adecuada calificación profesional
para ejercer sus competencias, y es dudable su capacidad de liderazgo de
grupos humanos altamente especializados requeridos por la creciente
complejidad de las tareas públicas.
2.5. EL MUNICIPIO EN VENEZUELA.
La Constitución Nacional de 1961, reiterado por la novedosa
Constitución Nacional de 1999, plasmó un reconocimiento amplio al
municipio como institución del más alto valor en el sistema político
venezolano. Le dio al Municipio el carácter de célula política primaria de la
organización nacional, y le confirió una cualidad esencial: la autonomía, la
cual se expresa en tres dimensiones congruentes y complementarias entre
sí, la primera es la política, manifestándose en la potestad de los electores
locales para elegir sus propias autoridades; en segundo lugar, la
administrativa, que se manifiesta en la potestad de los órganos municipales
para actuar en un ámbito propio de gestión, y en tercer término, la financiera,
definida como la potestad para crear, percibir e invertir sus propios ingresos.
En adición, la Constitución de 1961 y la de 1999 garantizaron la
autonomía municipal al establecer que los actos del poder público municipal
no pueden ser revisados sino por los órganos jurisdiccionales declarados
competentes por la Constitución y por la Ley; es decir, no podría un órgano
45
estadal o nacional de las ramas ejecutiva o legislativa de esos niveles de
gobierno, conocer la impugnación de un acto del poder municipal. En la
tradición constitucional latinoamericana, esta garantía jurisdiccional es el
más alto reconocimiento a la autonomía del municipio.
La Ley Orgánica del Régimen Municipal vigente (Gaceta Oficial
Extraordinaria No. 4.109 del 15-06-89) en su Artículo 3º recoge el principio
constitucional al disponer que el Municipio es la unidad política primaria y
autónoma dentro de la organización nacional establecida en una extensión
del Territorio. La Ley establece que su organización será de carácter
democrático y tendrá por finalidad el eficaz gobierno y administración de los
intereses peculiares de la entidad.
De acuerdo con la declaración anterior, puede afirmarse que el
Municipio actual es resultado del proceso de descentralización nacional.
Efectivamente, por 28 años siguientes a la sanción de la Constitución
Nacional, se mantuvo transitoriamente vigente el régimen municipal
heredado de la dictadura, con la permanencia de la figura del distrito, que
fue una agrupación de municipios sin autonomía, concebida para fines de la
administración de los estados.
En este orden de ideas, el Municipio actual nace del proceso de
reformas políticas y administrativas planteadas en el seno de la Comisión
Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) (1989), al respecto, esta
agencia gubernamental establece las siguientes líneas maestras de su
gestión:
46
(a) Reformas políticas concebidas en aras de lograr una mayor
representación y participación de la ciudadanía
(b) La descentralización tendiente a profundizar la democratización de la
gestión pública.
(c) El fortalecimiento del Estado de Derecho, de manera que los
individuos puedan disponer de un horizonte confiable para el ejercicio de sus
actividades.
(d) La profesionalización de la función pública, de manera que en su seno
priven criterios de méritos y capacidades, en lugar del clientelismo partidista
o grupal.
(e) El desarrollo de las capacidades del Estado para formular políticas
públicas, de modo que se eleve la calidad de su contribución en la actividad
económica, social, educativa, de ciencia y tecnología.
De las reformas que corresponden al área política, tiene especial
incidencia las relativas al régimen municipal, sobre las cuales se
desarrollaron largas discusiones técnicas y jurídicas. Las líneas principales
de esta reforma fueron:
(a) La elección directa del Alcalde como autoridad ejecutiva del municipio.
(b) El establecimiento de las entidades locales, definidas como
municipios, distritos metropolitanos, mancomunidades y parroquias.
(c ) La consulta obligatoria a la comunidad
(d) La introducción de la figura del referéndum
Todos los cambios o reformas planteados tienen por objeto acercar el
47
gobierno a los ciudadanos. Se asume que, de esta manera, el grado de
participación en la solución de sus propios problemas es mayor y, por tanto,
se afianza el espíritu democrático. No obstante, el municipio requiere ejercer
la facultad constitucional de la autonomía para dar respuesta a las
inquietudes de la comunidad.
En este sentido, la autonomía municipal se ejerce cuando gestiona
eficiente y efectivamente las áreas de su competencia atribuidas por la Ley.
Estas son:
(a) Acueductos, cloacas, drenajes y tratamiento de aguas residuales.
(b) Distribución y venta de electricidad y gas en las poblaciones de su
jurisdicción.
(c) Elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local.
(d) Promoción y fomento de viviendas, parques y jardines, plazas, playas,
balnearios y otros sitios de recreación y deporte; pavimentación de las vías
públicas y urbanas.
(e) Arquitectura civil, nomenclatura y ornato públicos.
(f) Ordenación del transito de vehículos y personas en las vías urbanas.
(g) Servicio de transporte público urbano de pasajeros.
(h) Abastos, mataderos y mercados.
(i) Espectáculos públicos y publicidad comercial.
(j) Protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental.
(k) Organización y promoción de ferias y festividades populares, así como
la protección y estímulo de las actividades dirigidas al desarrollo del turismo
48
local.
Sin embargo, la gestión municipal no se traduce exclusivamente al
ejercicio de estas competencias, pues, lo que no le compete, le incumbe por
estar inmerso en ella.
El cumplimiento eficiente y efectivo de las competencias municipales
llevan a la gestión municipal al mejoramiento progresivo de la calidad de la
vida de las comunidades. Según la COPRE (1989) esta debe ser una
premisa fundamental a regir en cada uno de los actos gubernamentales de
la municipalidad. La calidad de la vida de la comunidad se encuentra
vinculada, principalmente a la situación económica de las familias, la calidad
del medio ambiente, la calidad y eficiencia de los servicios públicos y la
calidad, cantidad y variedad de los equipamientos colectivos públicos. Estos
campos conciernen esencialmente a la acción de los poderes públicos, a sus
políticas y a su planificación.
2.5.1. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.
La Ley Orgánica del Régimen Municipal (1989) atribuye la
administración de la entidad municipal al Gobierno Municipal. El Artículo 50
establece que el Gobierno Municipal se ejerce por un Alcalde y un Concejo
Municipal. La rama ejecutiva se ejerce por órgano del Alcalde y la legislativa
por órgano del Concejo Municipal, quien además de la tarea de legislar,
asume funciones de control de la rama ejecutiva. Corresponde al Alcalde,
entre otras atribuciones:
49
(a) Dirigir el gobierno y la administración municipal.
(b) Ejecutar, dirigir e inspeccionar los servicios y obras municipales o
distritales.
(c) Dictar reglamentos, decretos, resoluciones y demás actos
administrativos de la entidad.
(d) Suscribir los contratos que celebre la entidad y disponer gastos y
ordenar pagos.
(e) Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal
y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los
procedimientos establecidos, con excepción del personal asignado a la
Cámara, Secretaría y Sindicatura Municipal, cuya administración
corresponde al Concejo o Cabildo, a proposición de los respectivos titulares.
(f) Presentar a la consideración del Concejo o Cabildo Proyectos de
Ordenanzas.
Referente a las atribuciones del Concejo Municipal, la Ley dispone,
entre otras, las siguientes:
(a) Nombrar al Secretario, al Síndico Procurador y al Contralor Municipal.
(b) Sancionar Ordenanzas y dictar acuerdos.
(c) Aprobar el Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos.
(d) Aprobar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del
dominio público.
(e) Aprobar el sistema de administración de personal al servicio de la
entidad y establecer la escala oficial de sueldos de los funcionarios.
50
(f) Crear institutos autónomos, autorizar al Alcalde para crear empresas y
otros entes descentralizados.
(g) Nombrar el personal de las oficinas del Concejo o Cabildo, de la
Secretaría y la Sindicatura.
Adicionalmente, la Ley establece disposiciones relativas al ejercicio
del control de la entidad municipal. En este sentido, es importante destacar
la atribución conferida al Contralor Municipal en el Artículo 97 para el
nombramiento y remoción del personal de la Contraloría, sujetándose al
régimen previsto en los Artículos 153 y 155 de dicha Ley y a las Ordenanzas
respectivas, ejerciendo la administración del personal y la potestad
jerárquico.
2.6. LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN EL MUNICIPIO
VENEZOLANO.
Con el objeto de caracterizar la naturaleza de la gestión de recursos
humanos en las entidades municipales venezolanas, se partirá de las bases
legales que la fundamentan. A continuación se exponen algunas
características generales de la misma, de acuerdo con diagnósticos
realizados al respecto y la propia experiencia del investigador en esta
materia.
2.6.1. BASE LEGAL.
La Ley Orgánica del Régimen Municipal (1989) dispone en sus
artículos 153 y 155 que el Municipio deberá establecer un sistema de
administración de personal basado en el sistema del mérito y la carrera
51
administrativa, al estilo de la función pública clásica.
De este modo, se ordena establecer un sistema de remuneraciones
acorde con las funciones que desempeñen; se determina la estabilidad de
los funcionarios en sus cargos y un adecuado sistema de seguridad social.
Se exceptúa, no obstante, lo relacionado con jubilaciones y pensiones de los
empleados municipales al remitirla a la Ley nacional sobre esta materia. El
personal obrero al servicio de la entidad queda excluido de este régimen al
no otorgarle la condición de funcionario público.
Es de destacar, igualmente la disposición del Artículo 99 del indicado
dispositivo legal, al señalar que en la Ordenanza contentiva del régimen de
administración de personal, deberán establecerse requisitos y condiciones
para ocupar los cargos de Directores o Jefes de las distintas unidades
administrativas de los Municipios.
2.6.2. LA SITUACIÓN ACTUAL
Aún cuando no se cuenta con datos o informes de los últimos seis (6)
años de gestión municipal, se estiman válidos aún los principales hallazgos
del estudio de Calzadilla (1993) con la colaboración de Feil y Palumbo, para
el IESA. En este sentido, se afirma que más de la mitad de las alcaldías
cuentan con una Oficina de Personal, mientras en el resto aún no se cuenta
con ella. Estas oficinas se ocupan, principalmente de realizar actividades
administrativas rutinarias de registro y trámite. Su participación en decisiones
relacionadas con creación de cargos, incorporación de personal,
52
establecimiento de sueldos y tareas es muy limitada.
Tal como la confirma Calzadilla (1993), en las alcaldías no son
frecuentes los sistemas de descripción de cargos; no existen manuales de
organización y, cuando los hay, son obsoletos e inútiles; los sistemas de
nómina suelen tener un desarrollo significativamente mayor que el
observado en otros subsistemas de administración de personal; existen
mecanismos de evaluación del rendimiento, por lo general, vinculados con el
sistema de remuneraciones, pero rara vez integrados con el subsistema de
adiestramiento y capacitación.
En efecto, en 1983 el Concejo Municipal de Maracaibo había
promulgado la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados
Públicos al Servicio de la Municipalidad del Distrito Maracaibo (Gaceta
Municipal Extraordinaria No.116 del 11-08-83) sin embargo, la misma se
consideraba letra muerta.
En 1993, diez años después de su promulgación, la citada Ordenanza
no era utilizada para la administración del personal. De hecho, en ese año,
en la oportunidad cuando el investigador recibía el cargo de Director de
Personal, al preguntar sobre la localización de este instrumento legal, no
recibió respuesta, siendo necesario recurrir a los archivos centrales de la
entidad en su búsqueda.
Ciertamente, la Ordenanza recogía los principios del mérito y la
profesionalización tomados literalmente de la Ley de Carrera Administrativa
53
Nacional (1970), aún cuando con algunos errores. Por otro lado, la
Ordenanza de Carrera Administrativa, al igual que la Ley de donde fue
copiada, no incluye en su ámbito de aplicación al personal gerencial de la
organización municipal.
En vista de lo anterior, todo el sistema de administración de personal
se fundamentaba, por una parte, en los acuerdos que en esa materia había
convenido la Alcaldía con los sindicatos actuantes en la misma: el sindicato
de empleados municipales y el sindicato de obreros municipales; y por la
otra, en los manejos clientelares de la gerencia municipal.
Calzadilla (1993) confirma la generalidad de estas actuaciones en las
alcaldías venezolanas al exponer que las mismas se han constituido en un
blanco importante para la actividad partidista convirtiéndose en un centro
local de distribución de poder, empleo y recursos económicos. Los partidos
políticos están interesados en ganar adeptos con la disposición de trabajar
para ellos. Para atraerlos ofrecen, sobre todo, la posibilidad de conseguir un
empleo y de tener perspectivas favorables.
Calzadilla (1993) comenta:
“Las prácticas de administración de personal están fuertemente influenciadas por la presencia del clientelismo. De alguna forma ello explica el escaso desarrollo de algunos sistemas de personal, como el de registro y control, el de reclutamiento y selección de personal y el de clasificación y valoración de cargos. En la gran mayoría de las alcaldías el sistema de registro y control es manual y carece de flexibilidad y confiabilidad. De este modo la información sobre
54
el personal es inexistente inaccesible. Sin embargo, en algunos municipios grandes y medianos las alcaldías tienen sistemas automatizados”. (p.91) Más adelante, refiriéndose al comportamiento de los empleados,
Calzadilla (1993) afirma que en algunas municipalidades, una importante
proporción del personal registrado en nómina está ausente del trabajo y
muchos funcionarios declaran no conocer a sus propios supervisores.
Explica esta situación, por cuanto la autoridad y el control efectivo no radica
en la estructura formal, sino en las instancias de adscripción política
detentadoras de la atribución de manejar nombramientos.
2.7. LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS.
El éxito de toda gestión organizacional esta estrechamente vinculado
al éxito de su gestión de recursos humanos. De esta manera, visto que los
recursos humanos de la entidad municipal son la clave de este éxito, pues
es en ellos donde reside la autoridad delegada para el acto de gobernar, y
por cuanto constituyen el único elemento dinámico de la organización, es
imprescindible una mejora sustancial de esa gestión. En este sentido, la
gestión de recursos humanos de la entidad municipal debe permitir
neutralizar los elementos adversos característicos de la misma hasta ahora,
optimizando la capacidad de respuesta del funcionario.
En razón de lo indicado, es oportuno definir un conjunto de conceptos
alrededor de esta temática, mismos que permitan orientar adecuadamente
55
cualquier intento de modernizar la gestión. Al respecto, se definirá la gestión
de recursos humanos a través del criterio de varios autores.
Gil, Ruiz y Ruiz (1997) definen el concepto de "Dirección de
Personas" como una actividad empresarial encaminada a conseguir la
utilización óptima de los trabajadores desde un punto de vista empresarial,
integrándolos en un proyecto atractivo de empresas. Estos autores
distinguen varias fases históricas de este proceso, así:
(a) Primera Fase: Administración de Personal. Caracterizada por la nueva
aplicación de normas reglamentarias y procesos burocráticos
(b) Segunda Fase: Relaciones Humanas. Descubiertas a mediados de los
años 50, con las primeras aplicaciones de las técnicas derivadas de la
Sociología y la Psicología.
(c) Tercera Fase: Relaciones Laborales. Se pone de manifiesto el énfasis
en la negociación y el conflicto colectivo.
(d) Cuarta Fase: Gestión de Recursos Humanos. Busca de todas las
maneras, la optimización del trabajo, desde un punto de vista económico y
empresarial.
(e) Quinta Fase: Gestión de Personas. Tiene como finalidad la lógica de
los resultados, intentando hacer confluir las necesidades e intereses de las
personas con la misión y objetivos de la empresa, siempre dentro de un
marco de participación.
Sherman y Bohlander (1994) afirman que el programa de recursos
humanos constituye el plan general para administrar los recursos humanos y
56
para guiar a los directores y supervisores en las decisiones relacionadas con
sus subordinados. El programa establece los objetivos, políticas,
procedimientos y presupuesto relacionados con las funciones de recursos
humanos por realizar.
Al respecto, Amaro (1993) explica que, en el caso del servicio público,
el programa de recursos humanos debe perseguir los siguientes objetivos:
(a) Dignificar la condición de los servidores públicos mediante la
adecuada protección de sus derechos personales y profesionales, y la
promoción de su mejoramiento integral.
(b) Procurar la constante elevación de la eficiencia de los servicios
públicos, a partir del perfeccionamiento y motivación del personal que
compone los distintos organismos, entre otros factores; haciendo así de la
Administración Pública un instrumento idóneo para dirigir el desarrollo del
país.
(c) Mantener una alta moral en la gestión administrativa de los servidores
públicos, a partir de su concientización, desarrollo de una mística de servicio
y responsabilización por sus actuaciones.
(d) Democratizar la administración de los servidores públicos mediante el
establecimiento de adecuadas condiciones de trabajo, de participación en la
gestión de la cosa pública, de armonización de las relaciones humanas y de
desarrollo individual y grupal.
(e) Garantizar la estabilidad en el servicio público de los empleados
meritorios y que desempeñen sus cargos con eficiencia, dedicación y
57
honestidad.
(f) Garantizar las justas promociones y otras formas de progreso laboral o
profesional de los servidores de carrera, en base a sus méritos comprobados
y sostenidos.
(g) Garantizar a los servidores públicos el ejercicio de los derechos que
les reconocen las leyes y los estatutos de los respectivos organismos.
(h) Procurar el perfeccionamiento de los servidores públicos en general, y
de los servidores de carrera en particular, mediante actividades ejecutadas
conforme a las prioridades que establezcan las políticas y los programas de
desarrollo del país.
(i) Contribuir al bienestar de los servidores públicos y sus familias,
mediante el desarrollo de actividades de asistencia de instrucción, culturales,
deportivas, recreacionales y sociales.
Tal como puede observarse, los principios de la gestión de recursos
humanos, desde el punto de vista de autores que la refieren al ámbito
empresarial, no difiere en mucho con los propuestos para el servicio público.
Independientemente del ámbito de aplicación de la gestión de
recursos humanos, los autores confirman que la misma debe sustentarse en
una clara definición de objetivos, políticas y procedimientos. A tal efecto,
Sherman y Bohlander (1994) expresan que los objetivos de la administración
de recursos humanos se encuentran determinados por los objetivos de la
organización como un todo. Los mismos reflejan cada vez más las
responsabilidades sociales de la organización, incluyendo las
58
responsabilidades ante la comunidad y la sociedad en general. Respecto a
las políticas, manifiestan su utilidad para guiar las acciones requeridas para
lograr estos objetivos.
Por otro lado, las políticas proporcionan el medio para poner en
práctica los procesos directivos, y como tales, ayudan a tomar decisiones.
Continúan los autores señalados expresando que las políticas bien
desarrolladas son vitales para la administración de recursos humanos
porque los empleados son sensibles a cualquier tipo de diferencia, no
importa cuán mínima sea, del trato recibido en comparación con otros. La
manera más rápida de obstaculizar la eficiencia de los empleados y afectar
negativamente su estado de ánimo es que un gerente muestre favoritismo
en decisiones relativas al personal.
Respecto a los procedimientos en recursos humanos, Sherman y
Bohlander (1994) argumentan que los mismos sirven para poner en práctica
las políticas al prescribir la secuencia cronológica de los pasos a seguir al
llevarlas a cabo. Los procedimientos de recursos humanos, al igual que las
políticas, deben ser tratados como medios que conducen a un fin, y no como
fines en sí mismos.
En resumen, la gestión de recursos humanos tiene por objeto la
conciliación de los intereses de las organizaciones y los intereses de sus
miembros, en un ambiente en que la ganancia de uno representa beneficio
para el otro. Tal como lo afirman Werther y Davis (1995:8) "...el principal
desafío de los administradores de recursos humanos es lograr el
59
mejoramiento de las organizaciones de que formamos parte haciéndolas
más eficientes y más eficaces", a lo cual se agrega que las organizaciones
mejoran mediante el uso eficaz y eficiente de su recurso humano.
En consecuencia, a efectos de la presente investigación, se define
gestión de recursos humanos, de acuerdo a la posición presentada por
Sherman y Bohlander (1994), al afirman que constituye el plan general para
administrar los recursos humanos y para guiar a los directores y
supervisores en las decisiones relacionadas con sus subordinados. El mismo
establece los objetivos, políticas y procedimientos relacionados con las
funciones de recursos humanos por realizar.
2.7.1. LA PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS.
Las actividades relacionadas con la planificación de recursos
humanos constituyen la piedra angular sobre la cual descansan los restantes
procesos. Planificar es decidir por anticipado qué hacer, cómo hacerlo, quién
lo realizará y en qué plazo se llevará a cabo.
Gil, Ruiz y Ruiz (1997) al explicar el concepto afirman que la
planificación es una tarea de la dirección con las siguientes funciones:
(a) Fijar los fines que se quieren alcanzar
(b) Informarse y reflexionar sobre las posibilidades de alcanzarlos
(c) Decidirse por una alternativa que permita alcanzarlos.
(d) Programar en el tiempo los medios necesarios
(e) Ejecutar las acciones programadas
60
(f) Medir y analizar los resultados de las acciones
(g) Modificar las alternativas y corregir los objetivos si fuese preciso
Por otro lado, Werther y Davis (1995) le atribuyen a la planificación de
recursos humanos las siguientes ventajas:
1. Mejora la utilización de los recursos humanos
2. Permite la coincidencia de esfuerzos del departamento de personal
con los objetivos globales de la organización
3. Permite economizar en las contrataciones
4. Permite expandir la base de datos del personal
5. Coadyuva a la coordinación de programas de recursos humanos.
En este sentido, Sherman y Bohlander (1994) argumentan a favor de
los beneficios de integrar la planificación de recursos humanos y la
planificación estratégica organizacional, afirmando que la misma:
1. Facilita el movimiento de los empleados hacia dentro, a través de y
fuera de la organización, con ello se aseguran niveles adecuados de
provisión de candidatos.
2. Anticipa las necesidades de adiestramiento del personal futuro y
actual
3. Permite a la organización conocer las aptitudes, habilidades y niveles
de conocimientos de los empleados actuales manteniendo un inventario de
habilidades de gerentes y empleados.
4. Dirige los esfuerzos de los empleados hacia actividades significativas
61
contribuyendo a una productividad mayor, al exigir que los sistemas de
evaluación de los empleados coincidan con las metas estratégicas.
5. Establece niveles apropiados de remuneración para atraer a los
empleados calificados
6. Permite que el departamento de recursos humanos participe para
satisfacer las necesidades de la organización, requiriendo una revisión
continua de los factores ambientales que afectan a la organización y sus
necesidades.
7. Hace hincapié en el desarrollo de la dirección y el adiestramiento de
los gerentes y ejecutivos que se necesitará en los años siguientes.
En consecuencia, planificar es una tarea fundamental en la gestión de
recursos humanos para evitar los problemas derivados de la improvisación.
De esta manera, la planificación se constituye en la base en la cual se
apoyan las diversas funciones de administración de recursos humanos que
permitirán optimizar la gestión.
2.7.1.1. PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y CARRERA
PROFESIONAL EN EL SECTOR PÚBLICO.
Uno de los principios básicos de cualquier sistema de gestión de
recursos humanos para el sector público lo constituye la garantía del
desarrollo de carrera profesional del funcionario. La carrera supone la
62
posibilidad de vincularse al servicio público en forma estable, ascender en la
escala jerárquica, formarse y desarrollarse en la administración, de contar
con un régimen amplio de protección social que lo amparen al cesar la vida
laboral activa y sea capaz de cubrir a sus causahabientes.
Gil, Ruiz y Ruiz (1997) exponen que un plan de carreras es el
compromiso establecido entre la persona y la organización para lograr su
desarrollo profesional, a la cual se le identifica un potencial suficiente con el
fin de alcanzar unas metas concretas de desempeño en puestos de
responsabilidad en un plazo breve, estableciendo para ello etapas o rutas
definidas, los instrumentos de formación apropiados y las condiciones
contractuales precisas.
Afirman los autores indicados arriba que, para llevar a cabo un
buen plan de carreras, deben tenerse en cuenta ocho elementos, de los
cuales el primero es una planificación estratégica bien definida. Werther y
Davis (1995) exponen que la planificación de carreras se lleva a cabo porque
los planes de recursos humanos permiten conocer las necesidades futuras
de la organización así como las oportunidades profesionales para los
ascensos.
En consecuencia, el desarrollo de planes de carrera esta
estrechamente asociado a la disponibilidad de posiciones o cargos en la
estructura de la organización. Aún cuando en la definición de rutas de
63
carrera deben ser considerados otros elementos, no cabe duda que el
funcionario asciende si existe un cargo disponible.
2.7.2. RECLUTAMIENTO Y SELECCIÓN.
El reclutamiento y la selección de recursos humanos constituyen dos
procesos vinculados entre sí. En efecto, no sería factible desarrollar un
proceso de selección, si antes no se ha cumplido con la etapa previa del
reclutamiento. En virtud de exponer claramente cada uno de estos procesos,
se separan ambas etapas.
2.7.2.1. EL PROCESO DE RECLUTAMIENTO.
Werther y Davis (1995) afirman que el proceso de reclutamiento se
inicia con la búsqueda y termina cuando se reciben las solicitudes de
empleo. De este proceso se obtienen un conjunto de solicitantes, del cual
saldrán posteriormente los nuevos empleados.
El proceso de reclutamiento es aquel el cual permite a la empresa
contar con una base suficiente de aspirantes para los puestos que quedarán
vacantes o serán creados en el futuro. Contar con un conjunto adecuado de
aspirantes permitirá a la empresa desarrollar un proceso de selección más
efectivo y, de esta manera, emplear sólo a los mejores.
De no contar con un adecuado proceso de reclutamiento la empresa
puede incurrir en el grave error de contratar lo primero que se le presenta o,
64
en el peor de los casos, no cubrir en el tiempo estipulado la vacante
generada.
Para desarrollar en forma satisfactoria este proceso se hace necesario
prever en forma objetiva y organizada, tanto las vacantes que se puedan
promover en la empresa, como los puestos a crear dentro de ella. Después
de realizado el análisis del potencial y dinámica de la organización, ésta dirá
los puestos a proveer en el futuro. A partir de allí, la empresa utilizará una
amalgama de relaciones públicas y técnicas de selección y venta
denominada “reclutamiento”, la cual aplicará conforme a la política
establecida. La política de reclutamiento determina los objetivos a los cuales
se aspira alcanzar y especifica el esquema de actuación para lograrlo. La
política de reclutamiento deberá contestar las siguientes mínimas preguntas:
¿Se reclutará en el seno de la misma empresa, es decir, se recurrirá
preferentemente al reclutamiento interno?.
¿Se considerarán personas que tengan relación de parentesco con los
actuales empleados?
¿Se reclutarán jóvenes que no han cumplido el servicio militar?
¿Se emplearán mujeres casadas?
¿Se aceptarán personas mayores de 40 años?
¿Se utilizará determinada técnica o fuente de reclutamiento? y otras
Obviamente, las respuestas a estas preguntas fijarán un conjunto de
requisitos previos a considerar en los candidatos o aspirantes.
65
Werther y Davis (1995) afirman que los reclutadores deben considerar
el entorno en el cual se deben mover. Los límites de ese entorno se originan
en la organización, el reclutador y el medio externo. Los autores citados
comentan la importancia de tener presente la variabilidad de los factores
claves, según las circunstancias, sin embargo destacan entre los principales:
(a) La disponibilidad interna y externa de recursos humanos
(b) Las políticas de la organización
(c) Los planes de recursos humanos
(d) Las prácticas de reclutamiento, y
(e) Los requerimientos del puesto
En consecuencia, considerando la naturaleza pública y democrática
de la entidad municipal, el proceso de reclutamiento a desarrollar debe, entre
otras cosas, considerar todos los elementos descritos arriba y el derecho de
todos los ciudadanos a optar por cargos públicos.
FUENTES Y MEDIOS DE RECLUTAMIENTO.
Para poder satisfacer las probables necesidades de aspirantes, la
empresa se ve obligada a recurrir al reclutamiento de recursos humanos en
diversas fuentes utilizando variados medios.
Cuando se habla de fuentes se hace referencia a “donde” pueden
encontrarse las personas deseadas; a su vez, las técnicas o instrumentos
que son utilizadas para atraer a los aspirantes procedentes de las fuentes,
constituyen los medios de reclutamiento. Las fuentes de reclutamiento son
66
de dos tipos: internas y externas
Gil, Ruiz y Ruiz (1997) afirman que las fuentes internas están
constituidas normalmente, por la propia bolsa de candidatos originados por
la acumulación de solicitudes recibidas en el departamento de personal de la
organización.
Comentan estos autores la importancia de considerar dos tipos de
candidatos: aquellos los cuales, habiendo trabajado ya en la empresa, la
abandonan al ser su contratación temporal, obteniendo resultados positivos
en la evaluación de su desempeño profesional, y aquellos candidatos los
cuales, en su momento, participaron en un proceso de selección y fueron
considerados candidatos adecuados al puesto pero no seleccionados por no
precisar tantas plazas como candidatos positivos llegaron al final del
proceso.
Sherman y Bohlander (1994) agregan al tipo de candidatos internos
comentado, al propio personal activo en la empresa. En efecto, afirman que
la mayoría de las organizaciones tratan de seguir la política de llenar las
vacantes a través de ascensos y transferencias. Expresan estos autores las
ventajas de utilizar este tipo de procedimiento, pues de esta manera una
empresa puede aprovechar la inversión inicial en reclutamiento, selección,
entrenamiento y desarrollo de sus empleados actuales.
Continúan exponiendo Sherman y Bohlander (1994) que, no obstante,
para que la política de ascensos de una empresa tenga un máximo valor de
motivación, los empleados deben estar conscientes de ello.
67
Respecto a las fuentes externas de reclutamiento, las mismas están
definidas por los lugares fuera de la empresa donde se localizan candidatos
para ser incorporados al proceso de selección. Sherman Jr. y Bohlander
(1994) confirman que, si no existe un proceso de reducción de personal,
eventualmente se deberá encontrar un sustituto externo para ocupar una
vacante cuando la persona ocupante de ese puesto llena otro dentro de la
empresa.
Las fuentes externas de las que provienen los empleados varían
según el tipo de puesto vacante. No es probable reclutar un programador de
computadoras de la misma fuente de donde se reclutó un operador de
máquina.
En resumen, las organizaciones utilizan aquellas fuentes de
reclutamiento idóneas respecto al perfil del puesto a cubrir, a la política de
reclutamiento concebida y a la naturaleza de la misma. En el caso de la
entidad municipal, la principal fuente de reclutamiento se localizaría en la
propia comunidad.
2.7.2.2. EL PROCESO DE SELECCIÓN.
Werther y Davis (1995, p.155) afirman que el proceso de selección
consiste en una serie de pasos específicos empleados para decidir cuáles
solicitantes deben ser contratados. El proceso se inicia en el momento en el
cual determinada persona solicita un empleo y termina cuando se produce la
decisión de contratar a uno de los solicitantes.
En este orden de ideas, puede afirmarse, sin lugar a dudas, que la
68
selección de personal es el proceso encaminado a establecer, mediante la
utilización de técnicas apropiadas, cuáles de entre varios aspirantes son
idóneos, por sus cualidades actuales y potenciales y por sus características,
para desarrollar la actividad a la cual están destinadas, a satisfacción propia
del trabajador y de la empresa.
Dessler (1996) expresa que la selección de personal es importante por
tres razones. Primero, por cuanto el desempeño del gerente depende, en
gran parte, del desempeño de los subordinados. Al referirse a este punto, el
autor comenta acerca de los bajos niveles de eficiencia de los empleados
que no tengan las características adecuadas, y cómo este elemento afectaría
el trabajo del gerente. Por tanto, concluye, el momento para rechazar a las
personas inadecuadas es antes del ingreso, no después.
Continúa Dessler (1996) afirmando en segundo lugar que, una
selección eficiente es importante debido al costo de reclutar y contratar
empleados, una vez contabilizado costos de búsqueda, tiempo para
entrevistas, verificación de referencias, gastos de viajes y traslados. En tercer
lugar, una buena selección es importante debido a las implicaciones legales
de hacerlo de manera negligente.
Este último punto es particularmente importante en el caso de las
entidades municipales, donde una separación del cargo realizada sin
considerar todas las disposiciones legales aplicables, puede traer consigo
demandas contra la organización y contra el funcionario directivo que toma la
decisión.
69
LAS TÉCNICAS DE SELECCIÓN.
Gil, Ruiz y Ruiz (1997) expresan que, una vez preseleccionada la
muestra de candidatos de entre los cuales se seleccionarán los finalistas, se
inician las distintas pruebas constituyentes del proceso de selección. Estas
pruebas son, efectivamente las diferentes técnicas empleadas por las
empresas para descartar aspirantes y seleccionar al futuro empleado. Las
principales son: el examen psicológico, las pruebas específicas, las
dinámicas de grupos, las entrevistas, el examen médico, la petición o
verificación de informes o referencias y la decisión final.
LAS PRUEBAS DE SELECCIÓN
Werther y Davis (1995) mencionan a las pruebas de idoneidad como
instrumentos para evaluar la compatibilidad entre los aspirantes y los
requerimientos del puesto. Indican que algunas de estas pruebas consisten
en exámenes psicológicos; otras son ejercicios simuladores de las
condiciones de trabajo.
Un aspecto fundamental de cualquier prueba es determinar su
validez. Werther y Davis (1995) comentan que entre más alta sea la
correlación entre los resultados de una prueba y el desempeño del
empleado, más efectiva será la prueba como instrumento de selección.
Concluyen estos autores afirmando si la puntuación y el desempeño no se
relacionan, la prueba no es válida, por lo tanto no debe emplearse para fines
70
de selección.
Además de ser válidas, las pruebas deben ser confiables. Se entiende
por confiabilidad, según la definición de Werther y Davis (1995), el hecho de
que la prueba tenga la característica de obtener resultados similares cada
vez que se aplique al mismo individuo. En caso de una prueba aplicada al
mismo individuo en condiciones similares la cual arroja resultados distintos,
pues las puntuaciones altas dependen del azar, indica una prueba no
confiable. Cuando las pruebas no son confiables también carecen de
validez.
Diversas son las pruebas utilizadas en selección de personal. Cada
una de ellas se utiliza en determinada área. En este sentido, la experiencia
del investigador en este tipo de técnicas, le permite afirmar el cuidado a
tener cuando se deba administrar una prueba. En este sentido, debe
insistirse en que la función fundamental de la prueba es la de medir la
calidad y habilidad de los aspirantes. Por lo tanto la prueba deberá ser
utilizada como instrumento complementario en el proceso de selección y no
como un instrumento absoluto e infalible del mismo.
A fin de lograr el éxito en la aplicación de una prueba deben tenerse
presente las condiciones en las cuales se administra:
(a) Ambiente:
♦ Luz. La prueba deberá efectuarse en un local que cuente con iluminación
adecuada.
71
♦ Ventilación. El local deberá estar adecuadamente ventilado, de manera tal
que la temperatura del mismo no moleste.
♦ Ruido o interrupciones. El local deberá estar aislado del cauce funcional
regular de la empresa. De este modo se evitarán ruidos e interrupciones que
pueden molestar al aspirante.
(b) Comodidad y Material de Trabajo.
Teniendo en cuenta que tanto la incomodidad como la falta de
implementos de trabajo pueden afectar al aspirante en la prueba, es
necesario asegurarse de los siguientes detalles:
♦ Comodidad. Sillas cómodas para que no molesten al aspirante y mesas lo
suficientemente amplias como para permitir la labor en forma adecuada.
♦ Material de Trabajo. El aspirante deberá ser provisto del papel necesario
así como de lápiz debidamente afilado. Deberá proveerse, igualmente,
sacapuntas.
(c) Instrucciones.
Si la intención es medir en forma objetiva y con precisión las
cualidades y habilidades del aspirante, se debe informar al examinado sobre
los siguientes aspectos básicos relacionados con la prueba en cuestión antes
de que sean sometidos a ella:
♦ Objeto perseguido con la administración de la prueba. Hacer énfasis en el
hecho de que ésta sirve tanto para confirmar y/o descubrir en él la posesión
de los requisitos presentes y futuros del puesto solicitado, sino otros los
72
cuales, aunque por él poseídos, no son detectables a través de otro medio.
♦ Mecánica de la prueba. Entendiendo por ello lo siguiente: Modo y espacio
en que se debe colocar la respuesta necesaria. Sea el modo objetivo o de
múltiple escogencia, y si las respuestas correspondientes han de
transcribirse en el mismo formulario en que aparece la prueba o en otro
provisto para tal fin. Tiempo asignado a cada prueba de la “batería”. Sistema
de puntuación empleado en la evaluación de las pruebas. Accesibilidad del
examinador quien durante el transcurso de la prueba estará en condiciones
de aclarar cualquier duda que tenga el examinado con respecto a cualquier
pregunta que éste considere incomprensible.
(d) Corrección de Pruebas.
A fin de agilizar la corrección de las pruebas y hacer lo más objetiva
posible su corrección, es recomendable que las mismas se ajusten a los
siguientes principios:
♦ Las preguntas deberán ser de tipo objetivo y de respuestas escogidas
♦ Dos formularios deberán ser empleados para cada prueba de la “batería”.
Uno donde aparezcan las preguntas y otro donde el examinado pueda
colocar las correspondientes respuestas.
LA ENTREVISTA DE SELECCIÓN
La entrevista es una técnica perteneciente a la categoría del método
de observación como recopilación de datos en una investigación. En la
entrevista se afronta a una persona para auscultar lo que siente y piensa
acerca de una situación, problema o caso.
73
La entrevista utilizada en el proceso de selección puede definirse
como una conversación formal y en profundidad conducida para evaluar la
idoneidad para el puesto que tenga un aspirante.
En efecto, Werther y Davis (1995) definen la entrevista de selección
como una plática formal y en profundidad, conducida para evaluar la
idoneidad para el puesto poseída por el solicitante. Agregan los autores que
el entrevistador se fija como objetivo responder a dos preguntas: ¿Puede el
candidato desempeñar el puesto? ¿Cómo se compara con respecto a otras
personas solicitantes del puesto?
La entrevista de selección es la técnica más ampliamente utilizada; su
uso es casi universal. Una de las razones de su popularidad es su
flexibilidad. Las entrevistas ofrecen una oportunidad para conocer
personalmente al aspirante, hacerle preguntas de una manera que no
permiten las pruebas, formular juicios sobre el entusiasmo e inteligencia del
aspirante y también para evaluar aspectos subjetivos de la persona -
expresiones faciales, apariencia, nerviosismo, entre otras. En conclusión, las
entrevistas pueden ser un recurso de selección muy poderoso.
Sherman y Bohlander (1994) clasifican la entrevista de acuerdo al
método utilizado para su desarrollo. Así, propone la siguiente clasificación:
Entrevista no directiva. Se refiere a aquella en la cual el entrevistador evita
cuidadosamente influir en los comentarios del solicitante. A éste se le permite
la máxima libertad para determinar el curso de la conversación. En atención
al procedimiento utilizado en este tipo de entrevistas, es probable que la
74
confiabilidad y validez de la misma sean mínimas. Se utiliza esta técnica para
entrevistar aspirantes a puestos de alto nivel.
Entrevista de profundidad. Otorga más estructura que la anterior en forma de
preguntas las cuales abarcan diferentes áreas de la vida del aspirante,
relacionándose con el empleo.
Entrevista por patrones. Es la entrevista más estructurada, en ella el
entrevistador se apega a un conjunto de preguntas muy detalladas que
aparecen en formularios especialmente preparados.
Rodger (1991, citado por Gil, Ruiz y Ruiz 1997) afirma que la
entrevista de selección posee cinco grandes fases: preparación, iniciación,
desarrollo, cierre y evaluación. Cada una de estas etapas debe ser cumplida
a plenitud, de otro modo se corre el riesgo de no obtener el provecho
deseado de esta técnica.
En conclusión, la entrevista es considerada la técnica más importante
dentro del proceso de selección de personal. Las pruebas psicológicas
ofrecen datos de índole proyectivo. La entrevista de selección se constituye
en la herramienta que permitirá confirmar o no algunos de los rasgos
estimados en las pruebas. Algunos expertos consideran, de hecho, a la
entrevista como la técnica fundamental de selección.
En este orden de ideas, merece destacar que la legislación en materia
de función pública contiene disposiciones expresas en materia de
reclutamiento y selección de recursos humanos. En efecto, la legislación, ya
75
sea nacional, estadal o municipal, establece la obligatoriedad del concurso
para el ingreso a la Administración. Concursos a los cuales deberá dársele la
mayor publicidad posible y estar abiertos a toda persona que reúna los
requisitos previstos.
2.7.3. EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE CARGOS
La evaluación de cargos o evaluación de puestos puede definirse
como la técnica que señala el valor de un puesto dentro de una
organización, en función de los demás puestos de la misma. El proceso
supone contar con la descripción del puesto y aplicar algún método capaz de
determinar su valor relativo.
La Comisión Nacional de la Productividad de España citada por
Morales y Velandia (1999:65) define la valoración del puesto como "Un
procedimiento sistemático utilizado para el estudio de los trabajos y la
determinación de la importancia de cada uno de ellos, y su mérito en
relación con los demás trabajos de la empresa".
Es importante tener presente que la evaluación de puestos no se
debe confundir con la evaluación de los niveles de desempeño del
empleado; por un lado están las consideraciones respecto al cargo y, por
otro, las referentes al desempeño. Esta diferencia fundamental debe quedar
clara en toda la organización.
Evaluar puestos es una tarea dinámica, permanente. Los puestos se
76
modifican constantemente, algunos con cierta velocidad, otros más lentos;
pero se desarrollan cambios que afectan su valor relativo. En consecuencia,
la evaluación es una tarea en constante actuación. Es la base del sistema de
remuneraciones; por tanto, fuente de consulta permanente.
Plachy, (citado por Mondy y Noe, 1997) indica que la evaluación de
puestos permite:
Identificar la estructura de puestos de la organización
Manejar con orden y equidad las relaciones entre puestos
Desarrollar una jerarquía de valores que pueda emplearse para crear una
estructura de sueldos y salarios.
Alcanzar un consenso entre gerentes y empleados respecto de los puestos y
de los sueldos y salarios en la empresa.
En la administración pública venezolana, desde 1970, año de
promulgación de la Ley de Carrera Administrativa, se consagró la obligación
de evaluar los puestos de la Administración. En efecto, el Capítulo II de la
citada Ley se refiere al sistema de clasificación de cargos. El Artículo 40 de
la misma expresa: " El sistema de clasificación de cargos comprende el
agrupamiento de éstos en clases definidas. Cada clase deberá ser descrita
mediante una especificación oficial...". El Capítulo III de la Ley se refiere al
sistema de remuneraciones. El Artículo 42 dispone "... Cada cargo deberá
ser asignado al grado correspondiente, según el sistema de clasificación, y
remunerado con una de las tarifas previstas en la escala".
De acuerdo con lo anterior, el sistema de función pública establece la
77
estrecha vinculación entre el sistema de clasificación de cargos o de
evaluación de puestos y el sistema de remuneraciones o compensaciones,
de la misma manera que se viene haciendo en el sector privado desde
principios de siglo, cuando se hicieron las primeras aplicaciones del método
de jerarquización en la ciudad de Chicago (U.S.A.)
2.7.3.1. EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE CARGOS EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA.
El Artículo 157 del Reglamento General de la Ley de Carrera
Administrativa (1982) dispone: "Los cargos se ajustarán a las
especificaciones oficiales de las Clases de Cargos certificadas por la Oficina
Central de Personal, salvo los de libre nombramiento y remoción".
La implantación, mantenimiento y custodia del sistema de clasificación
de cargos en la administración pública venezolana, al menos en el ámbito de
aplicación de la Ley de Carrera Administrativa, le corresponde a la Oficina
Central de Personal de la Presidencia de la República. Esta Oficina fue
creada por la Ley de Carrera Administrativa en su Artículo 8.
En efecto, de acuerdo con la experiencia del investigador en el
manejo de personal en el sector público, una de las acciones principales que
ha desarrollado la Oficina Central de Personal (OCP) esta vinculada con el
proceso de implantación y mantenimiento del sistema de clasificación de
cargos, en atención a su estrecha relación con el sistema de
remuneraciones. La OCP exige a todos los organismos en su ámbito de
78
competencia, mantener permanentemente actualizadas las descripciones de
cargos y asegurar que se tramiten y aprueben registros de asignación de
cargos conforme a las normas establecidas por esta Oficina.
La legislación contenida en el Reglamento General de la Ley de
Carrera Administrativa (1982) establece en su Artículo 158 y 159, que los
cargos se deben agrupar en clases bajo una misma denominación y grado
de acuerdo al objeto de la prestación del servicio, el nivel de complejidad,
dificultad, deberes y responsabilidades y cuyo ejercicio exija similares
requisitos mínimos de desempeño. Cuando el nivel de complejidad sea
diferente, las clases de cargos se agrupan en series.
El Artículo 163 del Reglamento citado expone que la especificación
oficial de las clases de cargos constará de un registro llevado por la OCP y
publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela con la
denominación de Manual Descriptivo de Clases de Cargos.
El Manual Descriptivo de Clases de Cargos es reconocido como el
instrumento básico del sistema de clasificación de cargos en todo el ámbito
de la administración pública, ya sea nacional, estadal o municipal. En efecto,
la experiencia del investigador permite afirmar que, aun cuando este
documento sólo es de obligatorio cumplimiento para ministerios, institutos
autónomos nacionales y oficinas presidenciales, el mismo es utilizado como
fuente válida y reconocida para tomar decisiones relativas a clasificaciones
de cargos en gobernaciones y alcaldías y hasta por algunas empresas
privadas.
79
2.7.3.2. SISTEMA DE REMUNERACIONES.
El sistema de remuneraciones comprende el conjunto de acciones y
decisiones relativas a la asignación y manejo del sueldo o salario directo y
otras asignaciones no monetarias que percibe el trabajador por sus
servicios. Mondy y Noe (1997, p.358) denominan "compensación" a todo tipo
de remuneraciones que reciben los individuos a cambio de su trabajo.
Mondy y Noe (1997, p.359) presentan el cuadro mostrado a
continuación, identificado como número 1, en el mismo se ilustran los
componentes de un programa de compensaciones. Esta compensación
puede tener carácter financiero o no. Puede traducirse en dinero en efectivo
o en servicios, y puede estar constituida, adicionalmente, por ventajas
ofrecidas al trabajador por la organización. Cualquier sistema de
remuneraciones implantado considera estos aspectos, ya sea que los
incluya o no.
Por otro lado, Morales y Velandia (1999) afirman que los objetivos
primarios de los sistemas de remuneración están constituidos por la equidad
al interior de la empresa y su competitividad en relación con las empresas
concurrentes al mercado laboral demandando el mismo tipo de mano de
obra, de manera que permita a la organización atraer y conservar
empleados.
80
Cuadro 1
Componentes de un programa total de compensación
Fuente: Mondy y Noe. (1997, p.359)
AMBIENTE EXTERNO
AMBIENTE INTERNO
COMPENSACIÓN
Financiera No financiera
Directa Salarios Sueldos Comisiones Bonificaciones
Indirecta Planes de: Seguros, vida, médico, quirúrgico, dental, de accidentes, etc. Prestaciones de Ayuda social: Jubilación, seguridad social, indemnización a los trabajadores, ayuda educativa, servicios a empleados. Permisos con sueldo: Vacaciones , días festivos, ausencias enfermedad,etc
El Puesto Tareas interesantes Desafío Responsabilidad Oportunidad de reconocimiento Sensación de haber logrado algo Oportunidades
de ascenso.
Entorno del Puesto
Políticas sólidas
Supervisión competente. Compañeros agradables Símbolos apropiados de status. Condiciones cómodas de trabajo. Horario flexible Semana laboral comprimida Participación en el puesto. Compensación de cafetería Teletrabajo.
81
En este sentido, Morales y Velandia (1999, p.177) definen el concepto
de equidad salarial general afirmando que la misma "...se manifiesta en dos
sentidos: La interna, que hace referencia a lo que se considera que es justo
dentro de la estructura retributiva de una empresa según el puesto de trabajo
y el desempeño. La externa, que apunta a lo estimado como remuneración
justa con relación al salario que pagan otras empresas por el mismo tipo de
trabajo." Morales y Velandia (1999) confirman que, en efecto, la retribución
basada en el puesto de trabajo se fundamenta en el valor relativo de los
puestos entre sí al interior de la organización.
En razón de lo anterior, puede concluirse que el sistema de
evaluación o clasificación de los puestos o cargos, constituye el elemento de
partida del sistema de remuneraciones, al cual deberá incorporarse un
conjunto de políticas que permitan definir con claridad el tratamiento a darle
a aspectos como el desempeño.
En Venezuela, la legislación en materia de función pública en el
ámbito nacional, ha definido con claridad los elementos integrantes del
sistema de remuneraciones. En efecto, el Artículo 42 de la Ley de Carrera
Administrativa (1975) establece
“El sistema de remuneraciones comprende los sueldos, compensaciones, viáticos, asignaciones y cualesquiera otras prestaciones pecuniarias o de otra índole que reciban los funcionarios públicos por sus servicios. En dicho sistema se establecerán escalas generales de sueldo, divididas en grados, con montos mínimos, intermedios y máximos. Cada cargo deberá ser asignado al grado correspondiente, según el sistema de clasificación, y remunerado con una de las tarifas previstas en la escala”.
82
El Artículo 43 de la citada Ley dispone:
“El sistema de remuneraciones que deberá aprobar mediante Decreto el Presidente de la República, establecerá además las normas para la fijación, administración y pago de sueldos iniciales; aumentos por servicios eficientes y antigüedad dentro de la escala, y normas para ascender, trabajo a tiempo parcial, eventual, sobretiempo, viáticos y otros beneficios y asignaciones que por razones del servicio deban otorgarse a los empleados. El sistema comprenderá también normas relativas al pago, de acuerdo con horarios de trabajo, días feriados, vacaciones, licencias con o sin sueldo en casos de enfermedad, y otras actividades necesarias para el servicio”. Como se evidencia de la lectura y análisis de estas disposiciones, la
legislación venezolana en materia de función pública, no parece haber
dejado fuera ningún elemento el cual pudiera considerarse parte integrante
de cualquier sistema de remuneraciones. En esta materia es importante
destacar que, similar a otras disposiciones de la Ley de Carrera
Administrativa nacional, la experiencia del investigador confirma cómo
también en este tema de las remuneraciones, las gobernaciones y alcaldías
han adoptado estos conceptos en sus leyes de carrera administrativa estadal
y en las ordenanzas de carrera administrativa municipal, donde las hay.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que el sistema de
remuneraciones definido en el sector público venezolano no asegura la
equidad externa del mismo. Los artículos transcritos arriba no contienen
ninguna disposición en este sentido.
Al efecto, debe tenerse presente lo afirmado por Sherman y
Bohlander (1994), Werther y Davis (1995), Mondy y Noe (1997), y Morales y
83
Velandia (1999), acerca de la necesidad de la equidad externa del sistema
de remuneraciones en la concepción y desarrollo del mismo. Es este
elemento el que permitiría asegurar la obtención del recurso humano con las
calificaciones deseadas y mantenerlo en la organización.
En este punto puede agregarse lo indicado por Villoria y Del Pino
(1997, p.315) al sentenciar a las retribuciones como instrumentos esenciales
de toda política de personal, pero, continúan agregando, "No obstante, en la
Administración Pública también expresan la realidad de las distribuciones de
poder interno dentro de las organizaciones, así como simbolizan el modelo
de relaciones laborales y sociales que cada gobierno establece y pretende
que siga el conjunto de la sociedad".
Siguen Villoria y Del Pino (1997, p.315) exponiendo que "...es
evidente que unas retribuciones altas permiten atraer a los más brillantes
candidatos del mercado de trabajo".... Sin embargo, los "...altos salarios para
los directivos públicos chocan con los estereotipos y la posible crítica social y
mediática. En consecuencia, no pueden ser competitivos."
En conclusión, cualquier organización, ya sea pública o privada,
fundamenta sus decisiones respecto al monto y tipo de la remuneración en
varios elementos que integran un sistema. El sistema de remuneraciones
debe asegurar la equidad interna y la externa de los sueldos y otras
asignaciones. La equidad interna se alcanza a través del estudio de los
cargos y la equidad externa se logra cuando se conoce el mercado de
trabajo y, en consecuencia se toman decisiones para hacer competitivas las
remuneraciones. La competitividad del sistema de remuneraciones es quien
84
asegura la obtención de los mejores candidatos del mercado y mantenerlos
en la organización.
La Administración Pública venezolana es consistente respecto a los
principios de la equidad interna del sistema de remuneraciones, más no lo es
respecto a la equidad externa, como ya se mencionó. No por negar la
competitividad expresamente, sino por cuanto la legislación no lo establece.
Es de destacar, sin embargo, que no todo el ámbito municipal cuenta con
ordenanzas de carrera administrativa copiadas de la Ley nacional, y aquellos
que si la tienen podrían desarrollar cambios al amparo de la autonomía
municipal.
2.7.4. EL PROCESO DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
Gil, Ruiz y Ruiz (1997, p.130) definen la evaluación del desempeño
denominándola "evaluación del rendimiento". Afirman que es una "...técnica
para apreciar sistemáticamente, dentro de la mayor objetividad posible, la
actuación de una persona durante un determinado tiempo, en relación con
su trabajo actual y sus características personales, así como su contribución
a objetivos previstos."
Consistentes con la definición anterior, Werther y Davis (1995)
afirman que es un proceso por el cual se estima el rendimiento global del
empleado. Para estos autores, se trata de una función esencial la cual, de
una u otra manera suele efectuarse en toda organización moderna. En
efecto, una de las principales responsabilidades de los supervisores en las
organizaciones es medir la actuación del trabajador. Sólo si se evalúa o mide
85
el desempeño del subordinado, se cumple la función de control del proceso
administrativo. Generalmente este tipo de evaluaciones es de carácter
informal. Cuando así sea, es necesario tener presente su insuficiencia para
lograr objetivos más relevantes en la gestión de recursos humanos.
2.7.4.1. IMPORTANCIA DEL PROCESO
Morales y Velandia (1999) exponen que, el proceso de evaluación del
desempeño tiene como objetivo general perfeccionar las personas y
organizaciones utilizando información sobre la conducta de las primeras en
el puesto de trabajo. En general, la evaluación del desempeño es importante
porque permite tomar decisiones respecto a:
• Adecuación del trabajador al puesto
• Detectar necesidades de adiestramiento y desarrollo
• Detectar potenciales candidatos a promociones
• Distribuir incentivos salariales
• Permitir el mejoramiento de las relaciones empresa - empleado
• Dar a conocer patrones de desempeño
• Establecer controles sobre la conducta de las personas o provocar
cambios en su conducta.
• Mejorar las relaciones de trabajo jefe - subalterno
• Evaluar el proceso de reclutamiento y selección
• Crear planes de sucesión o "carrera".
• Motivar al personal
86
• Comprobar la eficiencia de los procedimientos y prácticas de personal
• Despido de personal
Continúan Morales y Velandia (1999) afirmando que los propósitos
indicados, permiten clasificar los objetivos del proceso de evaluación del
desempeño en los siguientes:
Mejorar el desempeño
Servir como uno de los factores para estimar el potencial del recurso
humano de la organización, y
Distribuir las recompensas.
Refiriéndose a la evaluación del desempeño y su importancia, Villoria
y Del Pino (1997, p.327) afirman que "...sin un buen modelo de evaluación
del rendimiento no puede haber un buen sistema de promoción, de
formación, de desarrollo, de remuneraciones o de planificación, pues dicha
evaluación aporta elementos esenciales para el adecuado establecimiento
del sistema." Más adelante, expresan estos autores "La evaluación del
desempeño no es un fin en sí mismo, es solamente un instrumento que,
conectado con otros instrumentos, facilita la consecución de una serie de
objetivos organizativos. Para lograr esto, la evaluación del rendimiento debe
integrarse en un complejo plan global de gestión" (p.329).
La Administración pública venezolana consagró la evaluación del
desempeño en la función pública nacional. El Artículo 45 de la Ley de
Carrera Administrativa (1970) establece la calificación de los servicios y la
define como el conjunto de normas y procedimientos tendientes a evaluar y
calificar la eficiencia y conducta de los funcionarios públicos. El Artículo 46
87
de la Ley de Carrera Administrativa (1975) asigna los objetivos del sistema al
afirmar que sus resultados "...se tendrán en cuenta para tomar decisiones en
materia de ascensos, aumentos de sueldo y licencias".
2.7.5. EL SISTEMA DE ADIESTRAMIENTO Y DESARROLLO DE
RECURSOS HUMANOS.
Gil, Ruiz y Ruiz (1997) comentan refiriéndose al adiestramiento y
desarrollo de recursos humanos que, si se considera a la empresa como un
organismo vivo con necesidad de adaptación a los cambios sociales,
tecnológicos y de producción, las personas deben hacer lo mismo, y esto se
logra a través del desarrollo de procesos de adiestramiento. Ciertamente,
toda organización, ya sea pública o privada, se encuentra en un medio
ambiente dinámico y cambiante el cual requiere esfuerzos constantes e
importantes de adaptación. Estos cambios generan modificaciones en los
puestos de trabajo y, por esta razón, las personas se ven obligadas a
modificar, de forma continua, sus conocimientos, habilidades y actitudes.
Rodríguez y Ramírez-Buendía (1991, p.1) afirman "No hay empresa
que se respete que no cuente con una amplia infraestructura para la
capacitación. No se trata de una simple moda, sino de un verdadero signo
de los tiempos". La capacitación o el adiestramiento, independientemente
de su denominación, brinda a las personas la posibilidad de participar de
lleno en los procesos productivos. En el caso de las organizaciones, estas se
benefician del desarrollo de la fuerza creadora del hombre y se perjudican
88
por las fallas humanas, más que por las deficiencias de cualquier otro tipo La
gente calificada constituye la mejor riqueza para sí misma y para la
organización.
2.7.5.1. FASES DEL PROCESO DE ADIESTRAMIENTO Y DESARROLLO
El adiestramiento y desarrollo de recursos humanos constituye un
ciclo, un proceso continuo. Se trata de tener respuestas a preguntas como
¿qué se quiere y qué se debe esperar del adiestramiento?, y ¿sobre que
lineamientos se tiene que gestionar en la organización?. Las respuestas a
estas preguntas se obtienen al desarrollar las diversas fases del proceso de
adiestramiento.
Rodríguez y Ramírez-Buendía (1991, p.60) proponen las siguientes
fases del proceso:
1º. Identificación y definición de las necesidades manifiestas
2º. Detección de las necesidades encubiertas
3º. En uno u otro caso, fijación de objetivos a partir de las necesidades
4º. Elaboración de un plan general de capacitación
5º. Elaboración de programas: Redacción de los objetivos de los cursos y
talleres en términos conductuales, y luego de los contenidos, métodos y
materiales.
6º. Organización de los eventos de capacitación
7º. Evaluación del plan y de los programas, así como de la realización y
resultados obtenidos.
89
8º. Seguimiento
Tal como se observa, las dos primeras actividades corresponden al
estudio de las deficiencias reales o actuales; la tercera y cuarta se refieren a
la orientación general a dar a las actividades de adiestramiento; la quinta es
la elaboración del o los programas de adiestramiento; la sexta se vincula a la
organización y control de los eventos necesarios para aplicar las técnicas de
adiestramiento definidas y establecidas en el programa de adiestramiento, y
las dos últimas constituyen tareas de reflexión y de mantenimiento de lo
logrado.
El proceso y sus fases presentados aquí constituyen un ciclo. Lo es
en atención a que estas fases se repiten en el período del ciclo.
Generalmente cada año las organizaciones inician el ciclo con las primeras
dos actividades. Esta tarea se cumple aproximadamente en los últimos
meses del año precedente, continuándose las siguientes tareas en el año
siguiente. El tiempo dedicado a la ejecución del o los programas de
adiestramiento diseñados, constituye el más largo de este ciclo.
Gil, Ruiz y Ruiz (1997) acotan que es posible distinguir tres
principios básicos del adiestramiento. Estos son:
(a) Identificar en el puesto de trabajo los componentes de las tareas que
permiten la ejecución deseada.
(b) Incorporar esos componentes de las tareas en los programas de
90
adiestramiento de la empresa
(c) Organizar el aprendizaje de los componentes en la secuencia óptima
para que se de transferencia a la ejecución total.
De acuerdo con estos principios, todo proceso de adiestramiento se
inicia con el conocimiento de los deberes exigidos por el puesto y los
criterios de desempeño específicos. Mismos que se medirán a través de
procesos de evaluación del desempeño. Sólo así será posible tener alguna
certeza de sí los recursos financieros disponibles para este proceso
constituirán una inversión y no un gasto.
2.7.5.2. LA DETECCIÓN DE NECESIDADES DE ADIESTRAMIENTO
La expresión "necesidad" es sinónimo de falta, penuria o carencia. A
estos efectos, se trata de las diferencias entre el desempeño o rendimiento
exigido en un puesto de trabajo determinado y mostrado por la persona
ocupante; es decir, entre el rendimiento debido y el previsible del individuo
que ocupa el puesto.
En efecto, Sherman y Bohlander (1994) aportan los siguientes
ejemplos para clarificar el concepto: Cuando los trabajadores no cumplen
con las cuotas de producción puede significar una necesidad de
adiestramiento; así mismo, un número excesivo de piezas rechazadas o el
material desperdiciado pueden indicar un nivel de calificación del trabajador
no adecuado. Advierten los autores citados que, no obstante, la gerencia
91
debe asegurarse de enfocar este proceso de manera sistemática.
Sherman y Bohlander (1994) recomiendan tres análisis diferentes
para usarlos en esta fase de detección de necesidades de adiestramiento: el
análisis organizacional, el análisis de las tareas y el análisis de las personas.
El análisis organizacional consiste en examinar las metas, recursos y
ambiente de la organización para determinar donde debe hacerse énfasis en
cuanto al adiestramiento. Es necesario considerar también los recursos
tecnológicos, financieros y humanos disponibles para alcanzar los objetivos.
Respecto al análisis de tareas, se trata de especificar cuales tareas
deben ser desarrolladas en el puesto y las condiciones de ejecución.
Completada esta etapa, se analiza cuál debe ser el contenido del programa
de adiestramiento a fin de que las mismas se ejecuten con éxito. Al finalizar
esta etapa, se procede al análisis de la persona. El mismo conlleva la
determinación de sí el desarrollo de las tareas es aceptable y estudiar las
características de las personas y grupos a incluir en el programa de
adiestramiento.
Rodríguez y Ramírez-Buendía (1991) proponen la siguiente
metodología:
1. Partir de los síntomas porque, por definición, aún no se conocen los
verdaderos problemas; y mantener bien clara la distinción entre los síntomas
y los problemas.
2. Localizar las áreas críticas que más a fondo reflejan las enfermedades
y carencias de la organización.
92
3. Seleccionar las fuentes de información y definir el modo de abordarlas
4. Elaborar las herramientas para recabar la información recibida.
5. Recolectar e interpretar los datos, y
6. Elaborar el informe final de detección de necesidades de
adiestramiento.
Entre las fuentes y/o herramientas propuestas para recopilar la
información, los autores citados sugieren las siguientes:
• Inventario de recursos humanos
• Inventario de habilidades de las personas
• Registros de observación directa
• Tarjetas de opinión
• Encuestas a través de cuestionarios
• Entrevistas
• Grupos de discusión.
• Grupos de tormenta de ideas
• Listas verificables
• Registro de quejas
• Registros de experiencias de la empresa
• Examen del ambiente laboral físico
• Examen de las normas de seguridad y del modo en que se cumplen
Según Rodríguez y Ramírez-Buen Día (1991) el informe final de
detección de necesidades debe contener los siguientes puntos:
93
Introducción
La problemática, contentiva de:
(a) Enumeración de los problemas
(b) Tipificación de los mismos
(c) Análisis causal
(d) Jerarquización
(e) Ámbito de repercusión: población afectada, resultados afectados
Actividades que piden adiestramiento
Plan general de la misma: objetivos, insumos (instrumentos, locales, equipo),
costos y otros.
Expectativas de mejoramiento como fruto del adiestramiento.
Como puede evidenciarse, se trata de un largo proceso que requiere
dedicación y cuidado. En cualquier caso, se trata de asegurar la eficiencia y
la efectividad del programa de adiestramiento. De no otorgarle la importancia
necesaria a esta etapa del ciclo de adiestramiento, se corre el riesgo de
fracasar en la complicada y exigente tarea de mantener los niveles de
competitividad del recurso humano.
2.7.5.3. EL PROGRAMA DE ADIESTRAMIENTO Y DESARROLLO
Una vez completado la etapa de detección de necesidades de
adiestramiento y habiendo recibido la aprobación de la Gerencia de la
organización, el siguiente paso es el diseño del programa de adiestramiento.
Gil, Ruiz y Ruiz (1997) definen el mismo como todas aquellas acciones de
94
adiestramiento que permitan conseguir los objetivos planteados.
Continúan los autores citados exponiendo que el programa de
adiestramiento debe contemplar cuatro aspectos fundamentales:
1º. Las estrategias; es decir detallar los aspectos estratégicos para los
cuales ha sido creado, con los planes a corto, mediano y largo plazo
planteados por la organización y que le sirven de marco referencial.
2º. Los objetivos del Programa. Nunca deberán confundirse con los
objetivos de las acciones o eventos de adiestramiento.
3º. Las acciones de adiestramiento. Incluye la descripción de todas y cada
una de las acciones de adiestramiento que se contemplan en el Programa.
4º. Los presupuestos. Se refiere al costo de todas y cada una de las
acciones de adiestramiento. Costos en términos de recursos humanos y
materiales necesarios para el desarrollo del programa.
Gil, Ruiz y Ruiz (1997, p.110) afirman que el éxito de cualquier
programa de adiestramiento radica en las siguientes cuestiones:
Delimitar con claridad y precisión los objetivos
Abarcar todos los aspectos del adiestramiento
Ajustarse con exactitud al grupo de participantes a quienes se dirige
Prever todos los pasos necesarios para alcanzar los objetivos
Describir todas y cada una de las acciones de adiestramiento.
Ser lo suficientemente flexible como para poder llevar a cabo modificaciones
a los contenidos, en caso de ser necesario.
95
En conclusión, desarrollar programas de adiestramiento efectivos es
el siguiente paso en el ciclo del adiestramiento. Los cuales, al ser bien
concebidos son garantía de eficiencia en el uso de los recursos. De hecho,
una vez conseguida su aprobación, el mismo se constituye en la guía de
trabajo de todo el departamento dedicado a esta actividad.
En el caso de la administración pública, el desarrollo de programas de
adiestramiento se constituye en pieza fundamental para asegurar el
desarrollo de la carrera de los funcionarios y es garantía de primer orden en
los sistemas burocráticos basados en el mérito. En efecto, la Ley de Carrera
Administrativa (1975) en su Artículo 47 establece el sistema de
adiestramiento; sin embargo no se desarrolla en toda su extensión los
componentes del sistema ni la importancia debida al mismo para el
desarrollo de la carrera de los funcionarios. Aún en el sector público
nacional, estadal y municipal pareciera no otorgarse a este aspecto la
importancia y gravedad que reviste.
2.8. MODELOS Y TEORÍA DE SISTEMAS
Navarro, Quintín y Cunill (1992) definen el concepto de modelo como
una construcción simplificada de la realidad o de un aspecto de ella, bien
sea de la existente o de la que se aspira alcanzar. Dicha construcción se
efectúa identificando los diferentes componentes de aquella realidad y sus
relaciones recíprocas. En este sentido, la teoría de sistemas permite explicar
96
el funcionamiento de un modelo.
La tendencia a crear modelos se explica en virtud de la complejidad y
variada de la vida social, misma que haría imposible identificar, ordenar y
analizar toda la inmensa gama de datos disponibles. Por lo tanto, se hacen
esfuerzos por abstraer y seleccionar solamente aquella información capaz
de dar una idea, lo más aproximada posible, de aspectos parciales y
fragmentados del entorno.
La administración pública, tanto por su inserción en el contexto
político-social como por su dinámica interna, posee la variedad y
complejidad suficiente como para tener la necesidad de representar de
manera simplificada sus principales componentes y procesos, con el fin de
explicar cómo es y cómo funciona. Es decir, lleva a la necesidad de
establecer un modelo de la administración.
En este orden de ideas, Navarro, Quintín y Cunill (1984) afirman que
la identificación de los componentes y relaciones prioritarias del mundo real
es una labor que presenta varias dificultades. En primer lugar, por la carga
de valores y de percepciones de la realidad por parte de quien o quienes
llevan a cabo la tarea de abstracción de sus componentes, el subjetivismo
del individuo; en segundo lugar, en razón de la estrecha vinculación
existente entre la posición ideológica de quien construye el modelo y la tarea
de identificar y priorizar determinados componentes. Así, la percepción de la
realidad desde una perspectiva marxista (materialismo histórico) no podría
ser igual si se emplea una perspectiva opuesta.
97
En tercer lugar, es difícil establecer los límites de un fenómeno del
mundo real que va a ser objeto de modelaje, en razón de su estrecha
relación con otros fenómenos. Así, en el caso de la Administración Pública,
es sumamente impreciso establecer sus límites y, por tanto, a los efectos de
construir un modelo deberán fijarse sus límites de manera convencional.
Por otro lado, pudiera surgir el riesgo de concebir los diferentes
componentes y relaciones que se plasman en el modelo como si en la
práctica estuvieran totalmente aislados unos de otros. En la realidad ello
nunca es así. Más aun, es muy difícil distinguirlos y diferenciarlos entre sí,
"...puesto que el mundo real es, de hecho, una formación continua". (Carrillo,
1981, p.20 citado por Navarro, Quintín y Cunill, 1992).
En conclusión, por el mismo hecho de que un modelo es en esencia
una simplificación de la realidad, y por todas las dificultades para abstraer
sus componentes prioritarios, jamás podrá pretenderse encontrar en la
realidad una correspondencia exacta con sus modelos. Se trata más bien de
conocer y anticipar sus tendencias más probables.
De acuerdo con lo anterior, la teoría de sistemas es apropiada para la
representación de modelos. En efecto, Gómez Ceja (1997) afirma que uno
de los aspectos más significativos del pensamiento científico actual es que
no hay un sistema universal único y exclusivo. Todas las construcciones
científicas son modelos que representan ciertos aspectos o perspectivas de
la realidad. Continua exponiendo Gómez Ceja que “... las distintas teorías
de sistemas también son modelos que reflejan diferentes aspectos”.
98
Respecto a los procesos gerenciales en las ciencias sociales, Gómez
Ceja (1997) asegura que la aplicación de la teoría de sistemas en la
definición de modelos es válida, en atención a la complejidad de las
organizaciones sociales. De este modo, la teoría de los sistemas aplicada al
estudio de las organizaciones y a la administración en general, define un
sistema como una organización compuesta de hombres y máquinas
empeñadas en una actividad coordinada dirigida hacia una meta, enlazados
mediante sistemas de información e influidos por el ambiente externo.
En este orden de ideas, la teoría general de sistemas y el concepto
“sistema” puede ser aplicado para desarrollar métodos teóricos y técnicos de
cualquier disciplina y para lograr una visión interdisciplinaria de un hecho,
objeto o situación.
De lo anteriormente expuesto, el investigador considerará la definición
expuesta por Navarro, Quintín y Cunill (1984) al definir el concepto de
modelo, como una construcción simplificada de la realidad o de un aspecto
de ella, bien sea de la existente o de la que se aspira alcanzar.
Finalmente, considerando las posiciones anteriormente asumidas, el
investigador define modelo de gestión de recursos humanos como, una
construcción simplificada de la realidad que se aspira alcanzar en la gestión
para administrar los recursos humanos y para guiar a los directores y
supervisores en las decisiones relacionadas con sus subordinados. El mismo
establece los objetivos, políticas y procedimientos relacionados con las
funciones de recursos humanos por realizar.
99
2.8.1. SISTEMAS
Según Richard (1979, citado por Gómez Ceja, 1997) un sistema es
una red de procedimientos relacionados entre sí y desarrollados de acuerdo
con un esquema integrado para lograr una mayor actividad de las empresas.
Por su parte, Chiavenato (2000) expone que un sistema es un conjunto de
elementos, relacionados de modo dinámico, los cuales desarrollan una
actividad para alcanzar determinado objetivo o propósito.
Adicionalmente, Gómez Ceja (1997) clasifica los sistemas, de acuerdo
a su origen, en naturales y elaborados. Respecto a los elaborados afirma
que los mismos son aquellos en los cuales el hombre ha dado contribución
al proceso en marcha, mediante objetivos, atributos o relaciones.
Por otro lado, la característica inicial de un sistema, en criterio de
Gómez Ceja (1997), consiste en estar compuesto por partes que ejercen
interacción, cada una de las cuales reviste intereses propios. En efecto, los
componentes de un sistema están integrados por subpartes y, a su vez,
éstas están ligadas mediante diversas interfases. Por otro lado, afirma el
autor citado, los límites de un sistema son necesariamente arbitrarios, o sea,
cualquier rama de la jerarquía de un sistema puede ser considerada como
un sistema en sí mismo.
En resumen, todo sistema, cualquiera sea su naturaleza, tiene tres
características básicas:
(a) Contiene otros sistemas o subsistemas
100
(b) Todos los componentes de un sistema, así como sus interrelaciones,
actúan y operan orientados en función de los objetivos del sistema
(c) La alteración o variación de una de las partes o de sus relaciones
incide en las demás y en el conjunto.
Gómez Ceja (1997) concluye que las partes componentes de
cualquier sistema son las siguientes:
(a) Insumos. Constituyen los componentes que ingresan (entradas) en el
sistema dentro del cual se van transformando hasta convertirse en producto
(salidas)
(b) Procesador. Componente que transforma el estado original de los
insumos o entradas en productos o salidas
(c) Productos. Salidas o la expresión material de los objetivos de los
sistemas; son los fines y las metas del sistema
(d) Regulador. Componente que gobierna todo el sistema
(e) Retroalimentación. Productos que se constituyen en insumos del
contexto o sistema superior.
En el caso específico del diseño de un modelo de gestión de recursos
humanos para las entidades municipales venezolanas, se trata de identificar
cuáles son sus componentes fundamentales y las relaciones entre ellos, de
tal modo que, en virtud de esta simplificación, sea posible acceder a su
comprensión, tanto de su dinámica real como ideal o esperada.
En este sentido, la concepción del modelo se fundamentará en los
101
conceptos de teoría de sistemas expuestos, pues la misma es capaz de
explicar las interrelaciones de los componentes del modelo, así como su
naturaleza.
3. SISTEMA DE VARIABLES.
La variable objeto de estudio es Modelo de Gestión de Recursos
Humanos.
3.1. DEFINICIÓN CONCEPTUAL.
Conceptualmente, se define una construcción simplificada de la
realidad que se aspira alcanzar en la gestión para administrar los recursos
humanos y para guiar a los directores y supervisores en las decisiones
relacionadas con sus subordinados. El mismo establece los objetivos,
políticas y procedimientos relacionados con las funciones de recursos
humanos por realizar (Parra, 2001).
3.2. DEFINICIÓN OPERACIONAL.
Operacionalmente, la variable se define como una construcción
simplificada de la realidad que se aspira alcanzar en la gestión para
administrar los recursos humanos de las entidades municipales
venezolanas, permitiendo guiar a los directores y supervisores en las
decisiones relacionadas con sus subordinados. El mismo establecerá los
102
objetivos, políticas y procedimientos relacionados con las funciones de
recursos humanos por realizar. Para lo cual se realizará un diagnóstico con
el instrumento de gestión de recursos humanos de Parra (2001) el cual
contempla las dimensiones e indicadores presentadas en el cuadro que se
muestra a continuación.
103
Cuadro 2
OPERACIONALIZACIÓN DE LA VARIABLE
MODELO DE
Fuente: Parra, 1999
VARIABLE
MODELO DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS
DIMENSIÓN
BASES DEL MODELO DE GESTIÓN
ASPECTOS LEGALES
RESPONSABILIDADES DE LA GERENCIA EN
LA GESTIÓN
ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS HUMANOS
INDICADOR
• Comunidad y Gestión • El Mérito • La Carrera Profesional • Autoridad • Relaciones con
Empleados • Relaciones con
Obreros • Planificación de
recursos humanos • Organización de
recursos humanos • Dirección de recursos
humanos • Control de recursos
humanos • Identificación de
necesidades de recursos humanos
• Reclutamiento y Selección de recursos humanos
• Evaluación del Desempeño del recurso humano
• Clasificación de cargos y administración de remuneraciones
• Adiestramiento y Desarrollo de recursos humanos.
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