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    VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct. 2003

    La evaluacin de resultados en el sector pblico argentino:

    un anlisis a la luz del debate sobre la Nueva Gestin Pblica

    y de otras experiencias de evaluacin en Amrica Latina

    Ariel ZaltsmanIntroduccin

    A partir de la dcada del 90, el sector pblico argentino ha venido adoptando una serie de

    innovaciones y reformas que, en mayor o menor medida, se apoyan en el uso de la evaluacin deresultados como prctica sistemtica. Mas all de los rasgos especficos que la incorporacin de la

    evaluacin de resultados present en cada caso, la adopcin de este tipo de prctica en el sector pblico

    argentino tuvo un correlato en los procesos de reforma que encararon otros pases latinoamericanos y,con algunos aos de antelacin, tambin varios pases industrializados. En el mbito de Amrica

    Latina, estos procesos de reforma del Estado se han conocido generalmente como reformas de

    segunda generacin (Nam, 1995; Oszlak, 1999) mientras que, en un contexto ms amplio, laexpresin ms comnmente usada para aludir a estas reformas es la de Nueva Gestin Pblica (NGP)

    (Hood, 1991; Kettl, 1997; Kettl, 2000).1

    Al igual que en el resto de la regin, tanto el inters como la incorporacin de mecanismos concretos

    de evaluacin constituyen un hecho novedoso en la Argentina, que despierta expectativas frente a la

    posibilidad de encontrar en ellos una herramienta de enorme potencial para la formulacin de polticas

    y programas, y para la gestin del sector pblico en general. Sin embargo, el hecho de que estasiniciativas hayan sido impulsadas en el marco de procesos de reforma ms amplios, emparentados en

    buen grado con la NGP, plantea un gran interrogante: En qu medida los instrumentos de evaluacin

    adoptados se han visto afectados, en su diseo e implementacin, por los valores y principios tpicos dela NGP? Y, en caso que esta impronta haya sido decisiva, qu tanto margen ha dejado para que los

    mecanismos creados puedan ser puestos al servicio de objetivos y valores considerados, en general,

    ajenos a la NGP?

    Estos interrogantes son, de algn modo, reflejo de un debate mucho ms amplio, que gira en torno al

    grado de compatibilidad entre el cuerpo de ideas y consignas ms emblemticas de la NGP y un

    conjunto de objetivos y valores que, si bien no suelen formar parte de la agenda de aqulla, no sonmenos importantes. Tal es el caso de los principios democrticos y de equidad social. En este sentido,

    el espectro de argumentos se extiende desde los que sostienen que, debido a su profundo compromiso

    con los principios y las prcticas propias del sector privado, las reformas impulsadas por la NGP sonpotencialmente incompatibles con la aspiracin a conducir al Estado en base a principios democrticos

    (Box y otros, 2001; Behn, 1998 y 2001; DeLeon y Denhardt, 2000) o de justicia social (Olas de Lima

    Gete, 2002), hasta los que afirman que, dependiendo de cmo se vean implementados, ciertos aspectosde las reformas de la NGP pueden producir efectos positivos tanto para la equidad social (Olas de

    Lima Gete, 2002) como para el funcionamiento de la democracia representativa (CLAD, 2000; MoraQuirs, 2000; State Services Commission, 1999).

    En sintona con esta segunda lnea de argumentacin, los hallazgos de un estudio reciente del CLAD

    (Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2003) sobre las iniciativas de evaluacin de resultados en los sectores

    1 Estos procesos de reforma del sector pblico se conocen tambin bajo los rtulos de gerencialismo del sector

    pblico o, en ingls, public sector managerialism(Pollitt, 1993); reinvencin del gobierno ogovernment reinvention, y

    gobierno emprendedor o entrepreneurial government (Osborne y Gaebler, 1992); y desregulacin del gobierno o

    deregulating government(DiIulio, 1996).

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    pblicos de Colombia, Costa Rica, Chile y Uruguay sugieren que, si bien en algunos casos la adopcin

    de la evaluacin parecera verse principalmente inspirada en los objetivos ms tpicos de la NGP, enotros la intencin de aumentar la participacin de la ciudadana y profundizar la democracia

    representativa habran jugado un rol, cuanto menos, igual de importante. Sin embargo, el estudio no

    reporta indicios de incompatibilidad o conflicto entre la introduccin de la evaluacin de resultados

    como herramienta de formulacin de polticas, gestin del Estado o responsabilizacin y la dinmicapropia de las instituciones democrticas.

    El presente trabajo tiene por objeto analizar los principales avances que han tenido lugar en el sectorpblico argentino en el rea de la evaluacin de resultados a la luz de los hallazgos del estudio del

    CLAD en otros pases de la regin y del debate en torno a las limitaciones y las potencialidades

    posiblemente implcitas en las reformas que impulsa la NGP. Con ese fin, el trabajo retoma varios delos ejes centrales del marco conceptual y terico planteado en el estudio del CLAD, y los aplica al

    anlisis de material documental y bibliogrfico sobre cuatro iniciativas de evaluacin que se lanzaron

    en el sector pblico argentino entre 1991 y 2001. A los fines del anlisis, este material ha sidocomplementado con informacin proveniente de entrevistas personales con cuatro profesionales que se

    encuentran o han estado vinculados con dos de las iniciativas estudiadas, desde distintas posiciones.

    El trabajo est estructurado en esta introduccin y en cinco secciones. En la primera seccinanalizamos la relacin entre la evaluacin de resultados y la NGP, y presentamos los principales

    argumentos en torno a las posibles implicancias de la misma. En la segunda seccin sintetizamos los

    hallazgos ms importantes del estudio del CLAD sobre evaluacin de resultados en Amrica Latina, yprocuramos contextualizarlos dentro del debate sobre las implicancias de las reformas impulsadas por

    la NGP. En la tercera seccin incluimos una caracterizacin de cuatro de las principales iniciativas de

    evaluacin de resultados en el sector pblico argentino y, en la cuarta seccin del trabajo, analizamossus rasgos ms destacados a la luz de los hallazgos del estudio del CLAD en otros pases de la regin.

    Finalmente, en la ltima seccin, retomamos los interrogantes planteado por el debate en torno a las

    implicancias de la influencia de la NGP tomando como base la caracterizacin de las cuatro iniciativas

    de evaluacin de resultados del sector pblico argentino y su comparacin con los hallazgos del estudiodel CLAD, y proponemos una serie de reflexiones finales.

    La evaluacin de resultados y los procesos de reforma inspirados en la Nueva Gestin Pblica

    A partir de la dcada del 90, la evaluacin de resultados ha recibido un grado de atencin sinprecedentes, tanto en la Argentina como en el resto de la regin. Esto constituye, de por s, un hecho

    auspicioso dado que, a travs de la aplicacin del rigor y los cnones propios de las ciencias sociales a

    la formulacin de polticas y programas y a la gestin del sector pblico en general, la evaluacin abrelas puertas para introducir un cambio cualitativo en las mismas. En efecto, por contraste con la mera

    opinino intuicinen la que, a falta de fuentes de informacin ms confiables, suele basarse la toma

    de decisiones en el sector pblico la evaluacin se vale de los mtodos y criterios de las cienciassociales con el fin de dotar a sus conclusiones de la mayor precisin y objetividad posibles (Weiss,1998; Rossi, y Freeman, 1993; Chelimsky, 1985; Shalock, 2001).

    Cabe esperar que, al contar con elementos de juicio mucho ms slidos acerca de la evolucin seguidapor las polticas y los programas en aplicacin, las autoridades polticas y los funcionarios de los

    distintos niveles del sector pblico se encuentren en condiciones de introducir mejoras en la

    formulacin de polticas y programas y en la gestin de las mltiples entidades y organizaciones quecomponen el sector pblico y que, su vez, las mismas contribuyan a alcanzar los objetivos propuestos

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    con mayor xito. Sin embargo, el hecho de que, tanto en la Argentina como en otros pases de Amrica

    Latina, la evaluacin de resultados haya recibido su mayor impulso en el marco de procesos de reformadel Estado emparentados con la NGP nos lleva a preguntarnos en qu medida los mecanismos de

    evaluacin adoptados se habrn visto condicionados por los valores y los principios ms emblemticos

    de la NGP. O, para plantearlo en otros trminos, qu tanto espacio habrn dejado, en su diseo e

    implementacin, para que los mecanismos concretos que han sido puestos en funcionamiento puedanatender objetivos y principios distintos de los de la NGP?

    Al hablar de los objetivos y consignas tpicas de la NGP, nos estamos refiriendo a un conjunto de ideasy planes de reforma orientados a mejorar la eficiencia, la eficacia y la receptividad del sector pblico

    respecto de las expectativas de los usuarios de sus servicios a travs de la aplicacin de criterios,

    prcticas y principios caractersticos de la economa de mercado. El estrecho vnculo entre la NGP yeste conjunto de ideas y prcticas tuvo su origen en la intencin de romper con la cultura burocrtica

    tradicional del Estado. De acuerdo con los promotores de la NGP, en el marco de una sociedad cada

    vez ms globalizada, conocimiento-intensiva y cambiante, el apego a las formas centralizadas degestin, y el nfasis en el respeto a las regulaciones y normas por sobre la calidad del desempeo y sus

    resultados haban hecho de la administracin pblica tradicional un abordaje inoperante. En tales

    condiciones, el sector pblico se vea incapacitado para responder a las expectativas de los ciudadanos

    con la receptividad y la flexibilidad necesarias (Osborne y Gaebler, 1992; Kettl, 1997; Moore, 1995;Wilson, 1989). De all que los idelogos de la NGP se hubieran visto motivados a acudir al sector

    privado en busca de nuevas respuestas. La solucin que creyeron encontrar consisti en replicar tanto

    como fuera posible dentro del sector pblico una serie de prcticas que, hasta entonces, slo habansido utilizadas en el sector privado. De esta forma, terminaron impulsando un conjunto de reformas

    destinadas, entre otras cosas, a: (i) enfocar la gestin del sector pblico en el logro de resultados

    especficos ms que en la administracin de insumos o el apego a las reglas; (ii) decentralizar laautoridad, de manera tal de dotar a los gerentes pblicos de la autonoma necesaria para asignar los

    recursos a su cargo de acuerdo con su propio criterio, a cambio de que se hicieran responsables por el

    cumplimiento de determinadas metas; (iii) visualizar al ciudadano o al usuario de servicios pblicos

    como un cliente, con la expectativa de que esto contribuyera a sacudir la inercia caracterstica de laburocracia estatal e impusiera en su lugar la soberana del usuario-consumidor; (iv) remplazar

    mecanismos burocrticos por incentivos econmicos y otros instrumentos tpicos de la economa de

    mercado; y (v) impulsar un rol decididamente ms activo para los sectores privado y sin fines de lucroen la provisin de servicios pblicos que, hasta entonces, haban sido provistos casi en exclusividad por

    el Estado (Osborne y Gaebler, 1992; Olas de Lima Gete, 2002; Box y otros, 2001; Mawhood, 1997:

    135; Moore, 1995; Norman, 2002).

    Al menos en sus orgenes en el marco de las primeras experiencias de reforma inspiradas en la NGP,

    que tuvieron lugar en Nueva Zelanda, Gran Bretaa y Australia el fuerte vuelco hacia la medicin dedesempeo y la evaluacin de resultados dentro del sector pblico estuvo ntimamente ligado con este

    contexto. La expectativa en la que se bas const fundamentalmente de dos partes (Hyndman y Eden,

    2002). Por un lado, se esperaba que la evaluacin de resultados funcionara como una herramientaestratgica de gestin que les permitiera a los gerentes pblicos monitorear el desempeo de susorganizaciones y, en base a ello, orientar la introduccin de mejoras tanto en trminos de eficiencia

    como de eficacia (Kettl, 1997; Moynihan, 2002; U.S. General Accounting Office, 2001). Por otro lado,

    se esperaba que la evaluacin de resultados contribuyera a desplazar el foco central de laresponsabilizacin dentro del Estado desde la rendicin de cuentas por el cumplimiento con las

    regulaciones y normas vigentes, a la rendicin de cuentas por el cumplimiento con las metas y el logro

    de los resultados encomendados (State Services Commission, 1999).

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    Ahora bien, prcticamente desde su inicio, las reformas de la NGP han sido el foco de grandes

    controversias que, a los efectos de las cuestiones que nos proponemos abordar en este trabajo,resumiremos en las diferencias que median entre dos perspectivas. Por un lado, muchos autores creen

    encontrar serios motivos de alarma en las reformas de la NGP debido a que, en el marco de un cuerpo

    de ideas que asigna un rol tan protagnico a principios y prcticas que, hasta hace poco, se

    consideraban slo propias del sector privado, temen que los espacios tradicionalmente reservados a losvalores asociados con lo pblico desaparezcan o se vean dramticamente reducidos. Algunos de estos

    autores sostienen que, al contemplar al ciudadano como si fuera un cliente, la NGP pasa por alto su

    faceta poltica y tambin parafraseando a Olas de Lima Gete (2002: 5) su capacidad decompromiso con los valores de la sociedad en la que quiere vivir, e ignora el hecho de que su propia

    condicin de ciudadano lo convierte en parte interesada respecto de todoslos servicios provistos por el

    Estado, y no slo aqullos que consuma de manera directa (DeLeon y Denhardt, 2000). Otros autorescompletan este argumento postulando que la NGP trae aperejado un profundo cambio en el tipo de

    responsabilizacin enfatizado dentro de la administracin del sector pblico. Dicho cambio implicara

    el desplazamiento de la responsabilizacin poltica que caracteriz al paradigma de la administracinpblica tradicional, para instalar progresivamente en su lugar la responsabilizacin de tipo

    administrativo, o gerencial, que propone la NGP (Boyne, y otros, 2002; Glynn y Murphy, 1996). Al

    hablar de responsabilizacin poltica2, estos autores se refieren a las explicaciones que los responsables

    de formular y ejecutar polticas le deben al electorado por su desempeo en el ejercicio de las funcionesque les fueron delegadas, y hacen notar que este tipo de responsabilizacin ha sido visto como una de

    las condiciones ms fundamentales para el buen funcionamiento de la democracia representativa. De

    acuerdo con esta lgica, cuando los ciudadanos no se sienten satisfechos con las polticas de susgobiernos o con el modo en que sus representantes hacen uso de sus funciones, pueden valerse del

    sistema electoral para reemplazarlos por otro (Behn, 1998; Boyne y otros, 2002; Glynn y Murphy,

    1996). En cambio, al hablar de responsabilizacin administrativa3aluden a las responsabilidades que

    les caben a los funcionarios y a los gerentes por el logro de los objetivos que se les encomend alcanzar

    en base a los recursos que les fueron asignados (Glynn y Murphy, 1996).

    Esta lnea argumental se enfrenta con una segunda perspectiva en el marco de la cual, sin declararsenecesariamente partidarios de la NGP, varios autores cuestionan la supuesta incompatibilidad entre la

    NGP y los valores democrticos y de equidad. Por ejemplo, sin dejar de reconocer la centralidad que

    este cuerpo de ideas otorga a valores y prcticas ms bien tpicas de la economa de mercado, Wise(2002) llama la atencin sobre una serie de casos en los Estados Unidos, Suecia y Noruega, en los que

    la adopcin de reformas de NGP se produjo en forma ms o menos paralela a la introduccin de

    cambios tendientes a aumentar la participacin y la equidad social, en tanto que Olas de Lima Gete(2002: 3) sostiene que, dependiendo de las polticas de modernizacin a travs de las cuales se la ponga

    en prctica, la NGP puede llegar a producir mayor valor pblico [], equidad y justicia social. En

    este mismo sentido, otros autores han llegado a entrever en el nfasis de la NGP en laresponsabilizacin por el logro de resultados una oportunidad para profundizar la democracia

    representativa. La expectativa, en este caso, es que al colocar el centro de atencin en la obtencin de

    resultados y poner en funcionamiento mecanismos concretos que, como la medicin sistemtica dedesempeo y la evaluacin de resultados, les permitan a los ciudadanos y a sus representantessupervisar ms de cerca el accionar de aqullos en los que delegaron responsabilidades dentro del

    sector pblico (los representantes electos, en el caso de los ciudadanos; los funcionarios pblicos, en el

    caso de las autoridades electas), el sistema de democracia representativa se vea fortalecido (CLAD,2000; Mora Quirs, 2000; State Services Commission, 1999).

    2 En el original, en ingls,political accountability.3 En el original, en ingls, managerial accountability.

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    Los argumentos expuestos hasta aqu nos sirven para ilustrar la amplitud del espectro de implicanciasque podra caber esperar del hecho de que, en los sectores pblicos de la Argentina y de muchos otros

    pases de Amrica Latina, la evaluacin de resultados haya recibido su mayor impulso en el contexto

    de procesos de reforma emparentados con la NGP. En las secciones siguientes, nos proponemos

    emplear este debate como marco para la discusin de los principales hallazgos de un estudio del CLADsobre evaluacin de resultados y gestin pblica en cuatro pases de la regin y, a partir de esta

    discusin, caracterizar cuatro de las principales iniciativas de evaluacin de resultados en el sector

    pblico argentino.

    La evaluacin de resultados en Amrica Latina

    Los hallazgos de un estudio recientemente publicado por el CLAD (Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2003)

    que se centr en las experiencias de evaluacin de resultados y gestin pblica de Colombia, CostaRica, Chile y Uruguay representan un significativo aporte al debate en torno a las potencialidades y

    las limitaciones posiblemente implcitas en las reformas que impulsa la NGP (Ospina, Cunill Grau y

    Zaltsman, 2003). En trminos generales el estudio sugiere que, aunque impulsada en el marco de

    procesos de reforma inspirados en mayor o menor medida en la NGP, la introduccin de la evaluacinde resultados como prctica sistemtica en el sector pblico no slo no ha planteado conflictos con la

    dinmica democrtica del Estado sino que, en dos de los cuatro casos analizados, ha sido incluso

    fundamentada en la intencin de aumentar la participacin de la ciudadana y profundizar lademocracia representativa (Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2003b).

    En efecto, uno de los hallazgos ms reveladores del estudio del CLAD ha sido que, si bien en los cuatrocasos analizados, la introduccin de la evaluacin de resultados se fundament como resulta tpico en

    los procesos de reforma inspirados en la NGP en la necesidad de aumentar la eficiencia y la eficacia

    de la gestin pblica y de posibilitar una mejor responsabilizacin dentro del sector pblico, estos dos

    objetivos generales fueron abordados con dos enfoques distintos. Por un lado, en Chile y en Uruguay,la adopcin de la evaluacin de resultados se habra ceido a lo que Cunill Grau y Ospina Bozzi

    (2003b) caracterizaron como el modelo presupuesto un enfoque en el marco del cual, la prioridad

    habra estado puesta en apoyar la planificacin estratgica y la toma de decisiones en las distintasorganizaciones pblicas, y en sentar bases ms slidas para la responsabilizacin de tipo administrativo

    dentro del Estado. Otro rasgo caracterstico, en el que de hecho se vio inspirada la denominacin de

    este modelo, es que la mayora de los mecanismos de evaluacin de estos dos pases se estructur entorno al proceso presupuestario, a los fines de alimentarlo con informacin considerada clave para

    orientar la asignacin de los recursos del fisco (Armijo, 2003; Freijido, 2003; Cunill Grau y Ospina

    Bozzi, 2003b). Por otro lado, y en contraste con este primer modelo, en Colombia y Costa Rica laevaluacin de resultados habra sido incorporada de acuerdo con lo que Cunill Grau y Ospina Bozzi

    denominaron el modelo plan un enfoque que combina la bsqueda de mejoras en el proceso de

    formulacin de polticas y en la gestin del sector pblico con el objetivo declarado de aumentar elprotagonismo de la ciudadana en el control y la fiscalizacin del gobierno y potenciar, por esa va, elcarcter democrtico del Estado. En este caso, la denominacin del modelo alude al papel central

    jugado por el plan nacional de desarrollo de cada uno de estos dos pases en el funcionamiento de sus

    respectivos sistemas de evaluacin (Mora Quirs, 2003; Ospina Bozzi y Ochoa, 2003; Cunill Grau yOspina Bozzi, 2003b).

    Antes de concentrarnos en los principales contrastes entre los dos modelos, resulta interesante repararen tres aspectos respecto de los cuales no se encontraron diferencias que parezcan responder a la

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    distincin entre uno y otro enfoque. El primero de estos aspectos se relaciona con el modo en que la

    funcin de evaluacin qued organizada en uno y otro caso. En Colombia, en Costa Rica y en Uruguay,la misma ha sido implementada bajo la forma de un sistema nacional de evaluacin de la gestin

    pblica, mientras que en Chile, los distintos mecanismos de evaluacin que se crearon no guardan

    articulacin formal entre s y, por lo tanto, no constituyen un sistema, en el estricto sentido del trmino.

    As todo, en los ltimos aos, el sector pblico chileno ha sido testigo de importantes avances en laintegracin de la informacin generada por sus distintos instrumentos de evaluacin institucional, la

    que est teniendo lugar a travs de los as llamados Balances de Gestin Integral.4 Un segundo

    aspecto importante que no parece plantear diferencias ligadas con el modelo adoptado se vincula conlos tipos de abordaje de evaluacin empleados. Lo que se observa como prctica ms comn y

    extendida es la medicin peridica de desempeo, pero en dos de los cuatro pases Colombia y Chile

    las mismas se combinan con la realizacin de evaluaciones en profundidad de programasseleccionados.

    5Por ltimo, el tercer aspecto en trminos del cual no se encontraron diferencias notorias

    es el relativo a los sectores de poltica pblica a los que se decidi aplicar la evaluacin de resultados.

    En este sentido, el espectro de reas de accin del Estado abarcadas es muy amplio, e incluye sectorestan variados como los de Educacin, Salud, Vivienda, Empleo, Medio Ambiente, y Seguridad y

    Defensa.6Esto ltimo lleva a pensar que, aun en los casos en los que la evaluacin de resultados no fue

    concebida como una herramienta para la profundizacin de la democracia es decir, en los pases del

    modelo presupuesto la misma est siendo aplicada a los fines de mejorar la gestin y laresponsabilizacin en reas de poltica que suelen tener por principales beneficiarios a los sectores de

    menores ingresos, como son las de empleo y educacin. Siguiendo esta lgica de razonamiento, de

    tener xito en su cometido, el uso de la evaluacin en estas reas podra tambin contribuir a mejorar laequidad distributiva.

    Ms all de las semejanzas entre los dos modelos, las diferencias de nfasis y prioridades que medianentre ellos se han visto reflejadas en varios de los rasgos ms decisivos del diseo y el emplazamiento

    institucional de sus respectivos mecanismos de evaluacin. Entre estos varios rasgos, a los efectos de

    este anlisis, nos concentraremos en cuatro.

    El primero de estos aspectos es la ubicacin que se les ha dado a las iniciativas de evaluacin

    analizadas dentro de la estructura institucional del Estado. En el caso de los pases del modelo

    presupuesto, prcticamente todas las iniciativas de evaluacin7han sido puestas bajo la rbita de la

    divisin gubernamental responsable de la programacin presupuestaria (Armijo, 2003; Freijido, 2003;

    Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2003b), mientras que en los pases del modelo plan, los sistemas de

    evaluacin dependen del Ministerio encargado de la planificacin (Mora Quirs, 2003; Ospina Bozzi yOchoa, 2003; Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2003b).

    4 Ver Armijo (2003).5 La diferencia principal entre la medicin de desempeo y la evaluacin de programas es que la medicin de

    desempeo se limita a determinar el grado en que el objeto de evaluacin cumple con sus objetivos o con pautas pre-establecidas pero, por s sola, no brinda elementos suficientes para establecer las causas que derivaron en el desempeo

    observado ni proporciona las claves necesarias para mejorarlo. En cambio, a travs del abordaje profundo y pormenorizado

    que generalmente la caracteriza, la evaluacin de programasapunta no slo a determinar si el objeto de anlisis funciona de

    la manera esperada sino, adems, a identificar las causas por las que ello sucede y, de ser necesario, a proponer un curso de

    accin para producir mejoras. La medicin de desempeo se considera una parte constitutiva de la evaluacin de programas

    (Wholey y Newcomer, 1997; Newcomer, 1997).6 Ver: http://www.dipres.cl/index.asp, http://www.dnp.gov.co, http://www.mideplan.go.cr/sine/index/html, y

    http://www.cepre.opp.gub.uy.7 Esto incluye al sistema de evaluacin de la gestin pblica de Uruguay, y a seis de los ocho mecanismos de

    evaluacin caracterizados por Armijo (2003) en su estudio.

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    Un segundo aspecto en el que esto se ha visto reflejado es en los niveles del accionar gubernamental8

    en los que se han centrado los esfuerzos de evaluacin en uno y otro modelo. En este sentido, lo quems se destaca es el fuerte nfasis del modelo presupuesto en la evaluacin de resultados a nivel de

    las entidades pblicas, y el empeo del modelo plan por evaluar resultados tanto a nivel de las

    entidades como a nivel de sector de poltica pblica (educacin, salud, vivienda, etc.), lo que en ambos

    casos parecera guardar coherencia con las prioridades manifiestas de uno y otro modelo. En el caso delmodelo presupuesto, se trata de brindar apoyatura a la gestin estratgica de las entidades pblicas y

    de posibilitar la responsabilizacin administrativa de las autoridades ejecutivas de cada entidad frente a

    las autoridades polticas y, dentro de cada entidad, de los gerentes subalternos frente a los de nivel msalto. En cambio, en el modelo plan, el nfasis en la gestin estratgica de las entidades pblicas y la

    responsabilizacin administrativa estara acompaado por un empeo al menos igual de importante en

    posibilitar la rendicin de cuentas de los autoridades electas de cara a la ciudadana (Cunill Grau yOspina Bozzi, 2003b).

    La tercera diferencia significativa que nos interesa destacar aqu es que, si bien en los cuatro pases haexistido la intencin de vincular los resultados de la evaluacin con el proceso de programacin

    presupuestaria una condicin sumamente importante para todo intento de aumentar la racionalidad y

    la eficiencia en la asignacin y en el uso de recursos (Joyce, 1997; Petrei, 1998) los pases del

    modelo presupuesto pareceran haber tenido bastante mayor xito en este terreno que los del modeloplan (Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2003b). Esto tambin parecera guardar sintona con el relativo

    nfasis de los pases del modelo presupuesto en la eficiencia, por sobre otros valores.

    Por ltimo, un cuarto hallazgo interesante del estudio del CLAD que, segn sugieren Cunill Grau y

    Ospina Bozzi (2003b), podra estar reflejando tambin las diferencias de nfasis que median entre uno

    y otro modelo es que, mientras que en tres de los cuatro pases el medio predilecto para dar difusinpblica a los resultados de las evaluaciones parecera ser internet al que, por el momento, slo una

    proporcin relativamente limitada de la poblacin tiene acceso el nico de los cuatro pases

    embarcado en un decidido esfuerzo por publicitar esta informacin a travs de los medios masivos de

    comunicacin es Costa Rica. Dicho esfuerzo parecera guardar coherencia con uno de los objetivos msdistintivos del modelo plan el de hacer de la evaluacin de resultados una herramienta para la

    responsabilizacin de la clase poltica y la administracin pblica en general hacia la ciudadana (Mora

    Quirs, 2003; Ospina Bozzi y Ochoa, 2003; Cunill Grau y Ospina Bozzi, 2003b).

    La evaluacin de resultados en el sector pblico argentino

    En la presente seccin, nos proponemos caracterizar el modo en que la evaluacin de resultados ha sido

    abordada en el sector pblico argentino. Al igual que en los cuatro pases incluidos en el estudio delCLAD, la adopcin de mecanismos de evaluacin como herramientas de formulacin de polticas y

    8 Ospina Bozzi (2001) propone agrupar los distintos niveles del accionar gubernamental en cuatro: (i) un primer

    nivel centrado en el desempeo individual de los funcionarios y empleados de las diversas organizaciones y entidades que

    componen el sector pblico, al que Ospina Bozzi se refiere como nivel micro; (ii) un segundo nivel, que toma al

    funcionamiento de las distintas entidades como objeto de evaluacin, caracterizado por Ospina Bozzi como nivel meso; (iii)

    un tercer nivel, que centra su atencin en iniciativas o programas especficos, cuya formulacin e implementacin pueden

    involucrar a ms de una organizacin simultneamente o producirse a la par del desarrollo de otras iniciativas o programas

    de la misma entidad y revestir inters por s mismos (nivel de programas); y (iv) un cuarto nivel, de orden aun ms alto,

    centrado en las polticas sectoriales (por ejemplo, en el rea de educacin, salud, trabajo) o intersectoriales del gobierno, al

    que Ospina Bozzi alude como el nivel macro.

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    gestin del Estado tuvo lugar en el marco de procesos de reforma institucional ms amplios que, en

    mayor o menor medida, estuvieron emparentados con los principios y las recomendaciones de la NGP.Sin embargo, a diferencia de lo que ocurri en tres de esos cuatro pases, el establecimiento de los

    distintos mecanismos de evaluacin no fue fruto de un mismo proyecto ni deriv en la creacin de un

    sistema internamente coherente o articulado. De ah que, a los efectos de este trabajo, hayamos optado

    por concentrarnos en cuatro de las iniciativas ms importantes en este terreno, que fueron puestas enfuncionamiento a partir de 1991. Estas iniciativas son: (i) el sistema de evaluacin de desempeo del

    personal del Sistema Nacional de Profesin Administrativa (SINAPA); (ii) los Operativos Nacionales

    de Evaluacin de la Calidad Educativa; (iii) el Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin deProgramas Sociales (SIEMPRO); y (iv) los mecanismos de evaluacin y seguimiento del Sistema de

    Gestin por Resultados impulsado por la Subsecretara de la Gestin Pblica.

    A los fines de caracterizar cada una de estas iniciativas, hemos tomado como ejes algunos de los

    aspectos que, en base a los hallazgos del estudio del CLAD sobre evaluacin de resultados en Amrica

    Latina, se perfilan como ms relevantes. Esta opcin tuvo por objeto concentrar el anlisis en lasdimensiones de mayor inters y, a su vez, facilitar la comparacin entre las iniciativas de evaluacin de

    resultados del sector pblico argentino y las experiencias analizadas en el estudio del CLAD. Los

    aspectos en los que centramos el anlisis son: (i) sus objetivos declarados; (ii) origen y localizacin

    institucional; (iii) descripcin general de los mecanismos de evaluacin utilizados; (iv) mbito deaplicacin; (v) niveles del accionar del Estado sometidos a la evaluacin; (vi) coordinacin con otros

    mecanismos de evaluacin; (vii) coordinacin con la programacin presupuestaria; y (viii) destino

    previsto para los resultados de las evaluaciones.

    El sistema de evaluacin de desempeo del personal comprendido en el Sistema Nacional de

    Profesin Administrativa (SINAPA)

    Objetivos. Segn se detalla en la pgina web de la Subsecretara de la Gestin Pblica dedicada al

    sistema de evaluacin de desempeo del Sistema Nacional de Profesin Administrativa (SINAPA), atravs del mismo, se procura conocer y valorar el comportamiento laboral del personal durante un

    periodo dado, y contribu[ir]a establecer el nivel de eficiencia de los recursos humanos....9Sumado a

    esto, se espera que el uso permanente de la evaluacin de desempeo juegue tambin un papelimportante a los siguientes fines: (a) la identificacin y el debido reconocimiento del buen desempeo,

    a los fines de aumentar la transparencia y la equidad en la carrera laboral de los agentes pblicos; (b) la

    apertura de un nuevo canal de comunicacin entre cada supervisor y el personal a su cargo que, a travsdel dilogo constructivo, contribuya a lograr una mayor eficiencia en el uso de los recursos pblicos;

    (c) la creacin de un sistema de informacin que le permita a cada nuevo jefe conocer los antecedentes

    de desempeo de cada agente; y (d) la obtencin de la informacin necesaria para detectar necesidadesde capacitacin y planificar actividades futuras. En otras palabras, el sistema de evaluacin de

    desempeo del SINAPA habra sido adoptado a los fines de contar con una valiosa herramienta de

    gestin de los recursos humanos dentro de la administracin pblica, que permitiera mejorar laproductividad del personal, detectar la posible necesidad de ajustes en su gestin, y posibilitar la puestaen prctica de criterios ms transparentes para la incorporacin, permanencia y promocin de los

    agentes dentro de la carrera administrativa.

    Origen y localizacin institucional. El sistema de evaluacin de desempeo del personal comprendido

    en el SINAPA se cre a travs del Decreto 993 del Poder Ejecutivo Nacional en 1991 y, en la

    9 Ver: http://www.sgp.gov.ar/sitio/empleo/evaluacion/main.html.

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    actualidad, se encuentra bajo la coordinacin de la Oficina Nacional de Empleo Pblico de la

    Subsecretara de la Gestin de Pblica, Jefatura de Gabinete de Ministros.

    Descripcin general de los mecanismos de evaluacin. Si bien el SINAPA en s tiende a ser

    caracterizado como una reforma administrativa de tipo Weberiano y por lo tanto, afn con la

    administracin pblica tradicional ms que del tipo gerencialista que se considera ms propio de laNGP (Schneider, 2000; Rinne, 2003; Lopreite, 2002), el mismo tiene la singularidad de haber

    introducido en el servicio civil argentino un esquema responsabilizacin de los funcionarios y

    empleados pblicos en base a la evaluacin de su desempeo. De all que hayamos optado por incluirloen este anlisis. En el marco de este sistema, el proceso de medicin del desempeo presenta algunos

    rasgos particulares segn el tipo de cargo del agente evaluado. En todos los casos, la evaluacin de

    desempeo se realiza con periodicidad anual.

    El personal con cargos simples es evaluado por sus superiores inmediatos en base a unos formularios

    de evaluacin, en los que se califica al agente en trminos de una serie de tems, con un puntaje de uno(requerimientos del cargo superados ampliamente) a cinco (requisitos no alcanzados). Las reas de

    desempeo evaluadas varan segn el nivel de responsabilidad del agente.10

    Las evaluaciones volcadas

    en los formularios por el superior inmediato del funcionario o empleado deben ser a su vez ratificadas o

    rectificadas por un comit de evaluacin compuesto por el titular de la dependencia (DireccinNacional, General o equivalente) a la que reporte el agente, y entre dos y cuatro funcionarios de

    jerarqua inmediata inferior. En el momento de tratar las evaluaciones de los agentes de cada

    dependencia participan, junto al comit de evaluacin, el superior inmediato del agente y un veedor dela Unin de Personal Civil de la Nacin (UPCN)

    11(Resolucin ex Secretara de la Funcin Pblica No.

    21/93).

    En el caso del personal con funciones ejecutivas, la evaluacin de desempeo es realizada por el

    funcionario de designacin poltica del que dependa directamente el agente evaluado o, si entre este

    ltimo y el funcionario poltico media un funcionario con funcin ejecutiva de mayor jerarqua, se

    sigue un proceso de doble instancia.12

    Los agentes con funciones ejecutivas son evaluados en funcinde los siguientes aspectos: (i) satisfaccin de objetivos, actividades y metas de gestin; (ii) las aptitudes

    y actitudes bsicas evidenciadas por el agente durante el desarrollo de sus funciones; y (iii) la totalidad

    de su gestin, abarcando en una misma ponderacin aspectos vinculados con la eficiencia en laadministracin de recursos y el logro de los objetivos planteados

    13 (Resolucin ex Secretara de la

    Funcin Pblica No. 393/94).

    Tanto en el caso del personal con funciones simples como en el del personal con funciones ejecutivas,

    la suma de la totalidad de puntajes recibidos en los tems parciales resulta en la calificacin final del

    desempeo del agente, que puede oscilar entre muy destacada y deficiente. Pero, a los fines deevitar la concentracin de calificaciones en los extremos de esta escala, la misma se encuentra regulada

    por un sistema de cupos segn el cual las calificaciones muy destacado y deficiente no pueden ser

    10 El sistema contempla seis niveles de responsabilidad posibles para los cargos con funciones simples: (i) nivel

    gerencial; (ii) nivel medio profesional o tcnico con personal a cargo; (iii) nivel medio con personal a cargo; (iv) nivel

    medio sin personal a cargo; (v) nivel operativo con personal a cargo; y (vi) nivel operativo sin personal a cargo. Los

    formularios de evaluacin destinados a cada una de estas categoras se encuentran disponibles en:

    http://www.sfp.gov.ar/sitio/empleo/evaluacion/formularios .html#fs.11 La UPCN es uno de los dos principales sindicatos de funcionarios y empleados pblicos de la Argentina.12 Ver: http://www.sgp.gov.ar/sitio/empleo/evaluacion/cargosejecutivos.html.13 Los formularios de evaluacin empleados para la evaluacin del personal con funciones ejecutivas se encuentran

    disponibles en: http://www.sfp.gov.ar/sitio/empleo/evaluacion/formularios.html#fs .

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    otorgadas a ms del 10 por ciento de los agentes de la dependencia (en el caso del personal con

    funciones simples) o Unidad de Anlisis14

    (en el caso del personal con funciones ejecutivas) a la quereporten, en tanto que la calificacin destacado puede ser aplicada a no ms del 20 por ciento de los

    agentes. Los resultados de las evaluaciones deben ser notificados al agente evaluado en el marco de una

    entrevista de carcter obligatorio con su superior inmediato, en la que se le dan a conocer los

    fundamentos de la calificacin otorgada y se discuten posibles lneas de accin para mejorar eldesempeo. En caso de disconformidad con la calificacin recibida, el agente puede interponer un

    recurso de reconsideracin ante la misma autoridad evaluadora, o apelar ante una instancia superior

    (Resolucin ex Secretara de la Funcin Pblica No. 393/94).

    Ambito de aplicacin. El mbito de aplicacin de estos mecanismos de evaluacin del desempeo

    individual es la parte de la administracin pblica central que se encuentra regulada por el SINAPA. Esdecir que el mismo no incluye a los funcionarios y empleados de las administraciones pblicas

    provinciales ni municipales, donde se concentra la mayor parte del personal del sector pblico total.

    Pero, segn distintas fuentes, los alcances del SINAPA y, por lo tanto, los de su sistema de evaluacindel desempeo seran muy limitados incluso dentro de la propia administracin pblica federal, dado

    que tanto los empleados del servicio exterior, las fuerzas armadas y de seguridad, y los organismos

    descentralizados se rigen por otros escalafones y sistemas de carrera (Rinne, 2003; Makn, ca. 2001;

    Lopreite, 2002).15

    Nivel de accionar gubernamental evaluado. La evaluacin del desempeo del personal que se realiza

    en el marco del SINAPA abarca exclusivamente el nivel de desempeo individual.

    Coordinacin con otros mecanismos de evaluacin.A pesar de que segn se enuncia en la Resolucin

    No. 21/93 de la ex Secretara de la Funcin Pblica, en la que se regula la evaluacin del personal confunciones simples las evaluaciones de desempeo deben efectuarse...de acuerdo con las funciones

    que [...] realice el agente para el cumplimiento de los objetivos de la unidad organizativa en la que

    preste servicios... (Art. 20), los instrumentos de evaluacin utilizados no vinculan el desempeo

    individual del personal con las mediciones de resultados que se desarrollan a nivel organizacional en elmarco del Sistema de Gestin por Resultados impulsado por la Subsecretara de la Gestin pblica (ver

    abajo).

    Destino previsto para los resultados de la evaluacin. Los resultados de la evaluacin del personal son

    utilizados a los fines de identificar la posible necesidad de ajustes en el desempeo de los agentes de la

    administracin pblica, orientar la eventual introduccin de mejoras, premiar el desempeo destacado y

    penalizar el deficiente. En efecto, la informacin sobre el desempeo de cada agente tiene incidenciadirecta sobre sus posibilidades de permanecer en el cargo

    16, ser promovido y acceder a nuevos cargos.

    Sumado a ello, existe tambin una bonificacin por desempeo destacado que se otorga a un mximo

    del 10 por ciento de los agentes con funciones simples evaluados en cada jurisdiccin, y hasta a un 10por ciento de los agentes con funciones ejecutivas de cada Unidad de Anlisis (Resoluciones de la ex

    Secretara de la Funcin Pblica Nos. 21/93 y 393/94).

    14 A manera de ilustracin de lo que se entiende por Unidades de Anlisis, se mencionan las Unidades Ministro,

    las Secretaras Ministeriales, las Secretaras de la Presidencia de la Nacin y los Organismos Descentralizados [ver:

    http://www.sgp.gov.ar/sitio/empleo/evaluacion/cargosejecutivos.html].15 Segn Marcos Makn (ca. 2001), ex Secretario de Modernizacin del Estado, la proporcin del personal de laadministracin pblica nacional afectado por el SINAPA sera aproximadamente del 10 por ciento.16 Tres calificaciones deficientes consecutivas o cuatro alternadas son consideradas motivo suficiente de cesanta.

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    Los Operativos Nacionales de Evaluacin de la Calidad Educativa

    Objetivos. De acuerdo con lo que establece la Ley Federal de Educacin, la evaluacin permanente del

    sistema educativo debe estar orientada a garantizar la calidad de la formacin impartida en los

    distintos ciclos, niveles y regmenes especiales.Con tal fin, la misma debe verificar la adecuacin de

    sus contenidos curriculares ...a las necesidades sociales y a los requerimientos educativos de lacomunidad(Arts. 48 y 49) lo que incluye, entre otros aspectos, la identificacin de desniveles en la

    calidad de la educacin impartida en distintos puntos del pas. Segn se enuncia en una de las pginas

    webdel Ministerio de Educacin de la Nacin dedicadas a la evaluacin de la educacin17

    , se esperaque los resultados de la misma permitan: (a) retroalimentar los procesos de planificacin y toma de

    decisiones que se desarrollan en las diversas Secretaras del Ministerio de Educacin de la Nacin y en

    los Ministerios de Educacin provinciales; (b) dotar a los directivos y docentes de cada establecimientoescolar con la informacin necesaria para evaluar y reformular sus estrategias y modalidades

    pedaggicas; (c) brindar a las familias de los estudiantes informacin sobre los niveles de aprendizaje

    alcanzados por sus hijos, de modo tal de dotarlos con una herramienta que les permita controlar lacalidad del servicio que reciben; y (d) evaluar el impacto de programas compensatorios y de polticas

    de innovacin educativa. En sntesis, el principal propsito de la evaluacin practicada en el contexto

    de los Operativos Nacionales parecera estar centrado en posibilitar el seguimiento de los resultados de

    la poltica educativa y, cuando se juzgue necesario, orientar la introduccin de mejoras, tanto a niveldel sector en general como de los establecimientos educativos en particular.

    Origen y localizacin institucional.Los Operativos Nacionales de Evaluacin se iniciaron en 1993, enel marco de lo que hasta el ao 2001 se conoci como el Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad

    (SINEC), dependiente del Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin. El SINEC se cre en

    respuesta a lo dispuesto en la Ley Federal de Educacin del mismo ao. Para entonces, la gestin de losservicios educativos haba sido transferida ya de la jurisdiccin nacional a las jurisdicciones

    provinciales y municipales, con lo cual las funciones del Ministerio nacional se haban visto reducidas

    a la conduccin estratgica del rea (Chumbita, 1997; Tulic, 1996). Actualmente, los Operativos

    Nacionales de Evaluacin se encuentran a cargo de la Direccin Nacional de Informacin y Evaluacinde la Calidad Educativa dependiente, tambin, del Ministerio de Educacin de la Nacin.18

    Descripcin general de los mecanismos de evaluacin. Los Operativos Nacionales de Evaluacinconsisten en la administracin de pruebas estandarizadas anuales a la totalidad de alumnos que cursan

    el sexto ao de la Educacin General Bsica (EGB) y el ltimo ao de la educacin secundaria, y a una

    muestra probabilstica de alumnos enrolados en el tercero y en el noveno ao de la EGB.19

    En un

    primer momento, las evaluaciones abarcaron slo las reas de matemtica y lengua. Pero, a partir de1994 y 1995, comenzaron a incorporar tambin otras disciplinas. En el diseo de las evaluaciones, se

    ha dado prioridad a la verificacin del aprendizaje de contenidos mnimos, por sobre la captacin de

    niveles de excelencia. Con anterioridad a la realizacin de cada uno de los operativos anuales, losinstrumentos (pruebas) son validados a travs de operativos piloto. Una vez validadas, las pruebas son

    administradas de manera simultnea en todo el pas, fijndose un da distinto para el examen de cadarea (Chumbita, 1997; Tulic, 1996; Instituto para el Desarrollo de la Calidad Educativa, 2000).

    20

    17 Ver: http://www.mcye.gov.ar/oea/experiencias/argentina/exp4.html.18 Ver: http://diniece.me.gov.ar/.19 Los tres grados (aos) de la EGB a los que se aplican las evaluaciones marcan la finalizacin de un ciclo de la

    misma: tercer grado (tercer ao de la EGB), sexto grado (sexto ao de la EGB), y segundo ao (noveno ao de la EGB)

    (Ver: http://diniece.me.gov.ar/documentos/pruebasnacionales2.pdf).20 Ver tambin: http://diniece.me.gov.ar/documentos/pruebasnacionales2.pdf.

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    Los Operativos Nacionales de Evaluacin complementan la realizacin de las pruebas estandarizadas

    con la aplicacin de cuestionarios auto-administrados a los directivos, a los docentes y a los alumnos delas escuelas donde se llevan a cabo las pruebas de evaluacin, los que tienen por objeto obtener

    informacin acerca de las condiciones materiales, institucionales y sociales en las que la comunidad

    educativa desarrolla sus tareas. A travs de dicha informacin se procura identificar algunos de los

    factores institucionales y socioculturales que inciden en el rendimiento acadmico.21

    En su diseo original, el SINEC inclua tambin un componente destinado a evaluar el desempeo

    docente que, hasta el momento, no ha podido implementarse debido un alto grado de resistencia

    sindical (Nores, 2002; Chumbita, 1997).

    Ambito de aplicacin.Como su propio nombre lo indica, los Operativos Nacionales de Evaluacin de

    la Calidad Educativa tienen por objeto evaluar resultados en un rea de poltica pblica en particular,que es la de la educacin. Dentro de la misma, han tomado como mbito de aplicacin a la enseanza

    bsica comn y media, dejando de lado la enseanza bsica especial, la educacin para adultos22

    y otras

    especialidades del nivel medio.

    Niveles del accionar del Estado evaluados. Los resultados de los Operativos Nacionales permiten

    realizar un seguimiento del modo en que las polticas impulsadas a nivel de cada jurisdiccin en el rea

    educativa inciden sobre el aprendizaje de los alumnos. Esto los convierte en un instrumento deevaluacin a nivel de sector o de poltica sectorial. En los casos en los que las evaluaciones permiten

    identificar el desempeo de escuelas especficas como sucede con los alumnos del sexto ao de la

    EGB y los del ltimo ao de las escuelas medias los Operativos pueden funcionar tambin como unmecanismo de medicin de resultados a nivel de los propios establecimientos escolares (nivel

    organizacional o institucional). Sin embargo, el carcter muestral que los Operativos Nacionales tienenen los otros dos ciclos que conforman la Educacin General Bsica (EGB) limitan esta posible

    aplicacin.

    Coordinacin con otros mecanismos de evaluacin. Paralelamente a la evaluacin de los logros de

    aprendizaje de los alumnos enrolados en el sistema educativo que realizan los Operativos Nacionales,la Red Federal de Informacin Educativa23se encarga de la obtencin y sistematizacin de datos sobre

    la cobertura, la efectividad interna (abarcando aspectos tales como la desercin escolar, el ausentismo,

    etc.) y la racionalidad de costos del sistema (Chumbita, 1997). Esto lleva a pensar que es posible que, almenos dentro del mbito del Ministerio de Educacin de la Nacin, la complementacin de esfuerzos

    entre los Operativos Nacionales y otros mecanismos de seguimiento de resultados sea buena. Sin

    embargo, la coordinacin entre los Operativos y las iniciativas de evaluacin educativa impulsadas a

    nivel provincial24

    con el fin de complementar el esfuerzo realizado a nivel nacional parece ser muchoms dbil y problemtica (Nores, 2002). Paralelamente, tampoco parecera existir una coordinacin

    formal entre los esfuerzos de evaluacin que se realizan en el marco de los Operativos Nacionales y las

    otras iniciativas de evaluacin de resultados que se discuten en este trabajo.

    21 Ver: http://diniece.me.gov.ar/documentos/pruebasnacionales2.pdf.22 Hasta el momento, la nica excepcin en este sentido ocurri en 1999, ao en el que los Operativos Nacionales de

    Evaluacion incluyeron tambin a los estudiantes adultos, los que fueron evaluados en las reas de matemtica y lengua (Ver:

    http://diniece.me.gov.ar/documentos/pruebasnacionales2.pdf).23 Al igual que los Operativos Nacionales de Evaluacin, la Red Federal de Informacin depende de la Direccin

    Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la

    Nacin.24 Segn Nores (2002), 14 de las 24 jurisdicciones provinciales del pas han implementado en algn momento

    modelos de evaluacin de la calidad de la educacin o experiencias de complemento a los esfuerzos realizados por el

    sistema nacional.

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    Coordinacin con la programacin presupuestaria. La evaluacin de resultados en el marco de losOperativos Nacionales de Evaluacin no guardar vinculacin directa con el proceso de programacin

    presupuestaria. De hecho, si bien de acuerdo con lo que dispone la Ley Federal de Educacin el

    Ministerio de Educacin de la Nacin tiene la obligacin de elevar a las comisiones de educacin de

    ambas cmaras del Congreso un informe anual con los resultados de la evaluacin de aprendizajes,hasta el momento, los mismos han sido presentados de manera ms bien infrecuente e irregular (Nores,

    2002).

    Destino previsto para los resultados de la evaluacin. Adems de a las propias autoridades educativas

    de los niveles nacional, provincial y municipal, los resultados de las evaluaciones realizadas a travs de

    los Operativos Nacionales tienen por destinatarios directos a los establecimientos evaluados, a lascomisiones de educacin de ambas cmaras del Congreso Nacional, a los maestros y profesores y a las

    familias de los estudiantes evaluados, y a la comunidad en general. A tales fines, esta informacin es

    proporcionada de manera directa a las escuelas evaluadas y, segn dispone la ley, debera ser tambinelevada de modo directo a las comisiones legislativas de educacin bajo la forma de un informe anual.

    Sin embargo, hasta el momento, este ltimo requerimiento se ha venido cumpliendo de manera

    irregular. Por otra parte, los resultados de los Operativos de Evaluacin son dados a conocer al pblico

    en general a travs de una conferencia de prensa por parte del Ministro del rea. Sin embargo, hastaahora, slo se le ha dado publicidad a una parte de los resultados (Nores, 2002).

    25

    Los Operativos Nacionales complementan los resultados de las pruebas estandarizadas con lainformacin proveniente de la aplicacin de los cuestionarios autoadministrados a directivos, docentes

    y alumnos de los establecimientos educativos a los fines de detectar la necesidad de posibles ajustes

    ya sea a nivel nacional, provincial o local y de orientarse en el desarrollo de recomendacionesmetodolgicas y materiales de apoyo destinados a contribuir al mejoramiento de la enseanza en las

    escuelas (Chumbita, 1997; Tulic, 1996).

    Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO)

    Objetivos. Entre los principales objetivos que llevaron a la creacin del SIEMPRO, se cuentan lossiguientes: (i) aumentar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacin en

    situacin de pobreza; (ii) establecer un sistema de informacin permanente de la situacin de pobreza y

    vulnerabilidad social, que permitiera mejorar la formulacin de los programas existentes, identificarnuevas necesidades y focalizar las intervenciones en la bsqueda de una mayor eficiencia y eficacia en

    el uso de los recursos; (iii) brindar soporte logstico, organizativo y tcnico al proceso de transferencia

    de estas funciones a los niveles nacional, provincial y local; (iv) apoyar la institucionalizacin denuevos modelos de gestin de las polticas y programas sociales, mediante acciones de capacitacin,

    transferencia y comunicacin social; y (v) realizar investigaciones y estudios que permitieran mejorar

    el proceso de toma de decisiones, la formulacin, conduccin y ejecucin de las polticas y programassociales destinados a la poblacin en situacin de pobreza y vulnerabilidad social (Novacovsky y otros,ca. 1996). En otras palabras, el SIEMPRO procura introducir mejoras en trminos de la eficiencia y la

    eficacia dos de los valores ms emblemticos de la NGP en las polticas y programas dirigidas a la

    25 Tanto las publicaciones como los archivos de datos disponibles en el sitio de internet de la Direccin Nacional de

    Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa

    (http://diniece.me.gov.ar/), incluyen informacin agregada a nivel provincial, que no permite identificar diferencias entre

    distintos establecimientos educativos en trminos del desempeo de sus alumnos.

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    poblacin en situacin de pobreza y vulnerabilidad social.

    Origen y localizacin institucional.El Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas

    Sociales (SIEMPRO) se cre en 1995 por Resolucin 2851/95 de la ex Secretara de Desarrollo Social,

    y se financi en gran parte con un prstamo del Banco Mundial. Hasta el ao 2002, el SIEMPRO se

    mantuvo bajo la rbita de la ex Secretara (actualmente, Ministerio) de Desarrollo Social. Pero, a partirde mediados de dicho ao, pas a depender del recientemente creado Consejo Nacional de

    Coordinacin de Polticas Sociales, compuesto por el Ministro de Desarrollo Social, el Ministro de

    Trabajo y Seguridad Social, el Ministro de Educacin Ciencia y Tecnologa, el Ministro de Salud, y elMinistro de Economa.

    Descripcin general de los mecanismos de evaluacin. Desde el momento de su creacin, el SIEMPROha servido de marco para la realizacin de una serie de avances importantes en las reas de

    planificacin, seguimiento y evaluacin de programas sociales a travs de las siguientes lneas de

    accin (Neirotti, 2000 y 2001):(i). El Sistema Integrado de Monitoreo de Programas Sociales (SIM): El SIM concentra

    informacin sobre la ejecucin de programas del Ministerio de Desarrollo Social, as como informacin

    descriptiva sobre los programas sociales nacionales del Ministerio de Desarrollo Social y otros

    Ministerios. Toda esta informacin es reportada al SIEMPRO por los propios programas de maneratrimestral, proporcionndole la informacin sobre metas a alcanzar al comienzo de cada trimestre, einformndolo sobre el grado de cumplimiento con las mismas al final del mismo. La informacin

    centralizada por el SIM incluye datos relativos a la cobertura, las prestaciones y los gastos de losprogramas sociales del Ministerio de Desarrollo Social, y se encuentra desagregada a nivel provincial y

    tambin local.

    (ii). Evaluaciones de programas sociales en profundidad: Las evaluaciones desarrolladas hasta el

    momento han sido de distinto tipo (de impacto, de gestin, desde la perspectiva de los beneficiarios), yhan tenido por objeto tanto a programas del propio Ministerio de Desarrollo Social como de otros

    Ministerios.

    (iii). La Encuesta de Desarrollo Social, Condiciones de Vida y Acceso a Programas y ServiciosSociales: Esta Encuesta ha sido realizada ya en dos oportunidades (1997 y 2001). La misma abarca una

    amplia gama de reas temticas que incluyen, entre otras, las siguientes: vivienda y medio urbano;

    caractersticas de las familias; aspectos sociodemogrficos de la poblacin; acceso a los servicios desalud; comportamientos de la poblacin que contribuyen a crear factores de riesgo para la salud; salud

    reproductiva; cobertura educativa y problemas de rendimiento escolar; educacin no formal; trabajo e

    ingresos; trabajo infantil; cuidado de la primera infancia; actividad fsica y deportiva; vida cotidiana y

    trabajo voluntario. La informacin proporcionada por la Encuesta permite conocer el alcance y el gradode cobertura de los programas y servicios sociales, as como el acceso diferencial de la poblacin a los

    mismos, con un grado de precisin que no tena precedentes en la Argentina.

    (iv). El Sistema de Identificacin y Registro de Familias Beneficiarias Actuales y Potenciales deProgramas Sociales (SISFAM): El SISFAM consiste en un registro de datos de beneficiarios de

    programas. Hasta noviembre de 2001, se haban incorporado 15 provincias al sistema.(v). La Biblioteca de Informacin Social Interactiva (BISI): La BISI ofrece informacin

    sistematizada proveniente de la Encuesta de Desarrollo Social, de la Encuesta Permanente de Hogares,del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, del Programa Nacional de Estadsticas de Salud, del

    Programa Nacional de Vigilancia Epidemiolgica, de estadsticas internacionales provistas por

    organismos internacionales y de indicadores econmicos del Ministerio de Economa y del BancoCentral, a travs de internet.

    (vi). El dictado de numerosos cursos de capacitacin dictados a funcionarios y tcnicos de

    programas nacionales y provinciales en temas de planificacin y evaluacin, en los que se pone un

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    fuerte nfasis en los modelos de gestin orientados a resultados.26

    Ambito de aplicacin.De acuerdo con Nerio Neirotti (2000) por entonces, Gerente de Evaluacin y

    Monitoreo del SIEMPRO en el momento en que se cre el SIEMPRO, exista el propsito de extender

    su mbito de incumbencia a la totalidad de las reas sociales, algunas de las cuales se hallaban (y an

    siguen estando) fuera de la rbita de la ex Secretara de Desarrollo Social. Sin embargo, el mismonunca lleg a trascender de manera efectiva el mbito de la Secretara (hoy, Ministerio) de Desarrollo

    Social. Segn el Lic. Neirotti, esto se debi al menos en parte a que el SIEMPRO no contaba con la

    autoridad necesaria como para asegurar que los programas dependientes de otros Ministerios leproporcionaran la informacin necesaria. En este sentido, parecera en principio posible que el traspaso

    del SIEMPRO a la rbita del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales, creado en el ao

    2002,contribuya a revertir al menos en parte esta situacin.

    27

    As todo, el SIEMPRO lleg a evaluar programas de otros Ministerios, como el Programa Trabajar (del

    Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) y el Programa Social Agropecuario (de la Secretara deAgricultura, Ganadera y Pesca del Ministerio de Economa). Sin embargo, segn Neriotti (2000), lejos

    de haber reflejado una estrategia racional y coherente, o una determinacin poltica por parte del

    gobierno para generar un insumo crtico para la mejora de la gestin, el proceso que deriv en seleccin

    de estos y otros programas para ser evaluados habra sido ms bien producto de la casualidad y lascontingencias ambientales (p. 6). Entre los muchos factores que habran incidido en este proceso,

    Neirotti destaca la influencia de las condicionalidades impuestas por los organismos internacionales de

    crdito para el otorgamiento de prstamos.28

    Niveles del accionar del Estado evaluados. El SIEMPRO se especializa en la evaluacin y en la

    sistematizacin de informacin proveniente del monitoreo de programas sociales principalmente delnivel nacional de gobierno pero, en ocasiones, evala tambin programas provinciales. Sumado a ello,

    a travs de los resultados de Encuesta de Desarrollo Social, funciona adems como una fuente de

    informacin de gran utilidad para el diagnstico de necesidades, la formulacin y el ajuste de polticassociales a nivel de sector, tanto para el gobierno nacional como para los gobiernos provinciales.

    Coordinacin con otros mecanismos de evaluacin. Un aspecto que el SIEMPRO parece haber

    encarado con relativo xito es el que atae a la coordinacin y complementacin de sus esfuerzos conlas autoridades de las reas sociales de los gobiernos provinciales y de algunos otros Ministerios

    nacionales en las reas de evaluacin y sistematizacin de informacin proveniente del monitoreo de

    programas, la provisin de asistencia tcnica y la capacitacin. Tambin en lo que hace a la generacin

    de informacin crtica para la deteccin de necesidades y la elaboracin y el seguimiento de polticassociales, a travs de la Encuesta Nacional de Desarrollo Social.

    Sin embargo, la evaluacin de programas y de polticas sociales que realiza el SIEMPRO no guardacoordinacin formal alguna con los esfuerzos de evaluacin de desempeo organizacional que se

    impulsan desde la Subsecretara de la Gestin Pblica (ver abajo). Tampoco parece existir una divisinde tareas clara entre el SIEMPRO y otras dependencias del Gobierno Nacional desde las que se

    26 A manera de ilustracin, ver SIEMPRO (1999).27 Entrevista personal con el Lic. Nerio Neirotti, realizada en Buenos Aires el 4 de enero de 2003.28 La importancia de las condicionalidades impuestas por los organismos de crdito fue tambin sealada como un

    elemento crtico en este sentido por el Dr. Armando Caro Figueroa, ex Ministro de Trabajo y Seguridad Social de la Nacin

    (1993-1997), durante una entrevista personal realizada en Nueva York el 7 de abril de 2003. Segn Neirotti (2000), en base

    a un anlisis de informacin correspondiente al periodo 1995-1999, la cartera de Trabajo fue la que tuvo la ms alta

    proporcin de su gasto sometida a evaluaciones de algn tipo.

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    impulsan evaluaciones de programas ad-hoc(por ejemplo, el Ministerio de Economa) (Neirotti, 2001).

    Coordinacin con la programacin presupuestaria. Segn sostienen diversos autores, debido a las

    debilidades propias de la programacin presupuestaria en el Estado nacional, la vinculacin entre los

    resultados y los recursos de los programas plantea an serias dificultades (Mora Quirs, 2000; Makn,

    2000 y 2001; Neirotti, 2001; Rodrguez Larreta y Repetto, 2000).

    Destino previsto para los resultados de la evaluacin.Tanto la informacin que concentra el Sistema

    Integrado de Monitoreo de Programas Sociales (SIM), como los resultados de la Encuesta deDesarrollo Social y las evaluaciones de programas realizadas por el SIEMPRO se encuentran a

    disposicin del pblico a travs de internet.29

    Por otra parte, los resultados de la Encuesta de Desarrollo

    Social han recibido tambin una buena cuota de atencin en los medios. No obstante, ms all delrelativo grado de difusin que se le da a esta informacin el que, hasta el momento, ha sido bastante

    mayor para los resultados de la Encuesta que para el resto no existen mecanismos concretos

    destinados a alentar su uso por parte de las autoridades nacionales y provinciales responsables dedesarrollar polticas destinadas a la poblacin en situacin de pobreza o los responsables de los

    programas evaluados. Las recomendaciones incluidas en las evaluaciones del SIEMPRO no tienen

    carcter obligatorio, y tampoco existen consecuencias materiales predefinidas ligadas al desempeo de

    los programas (Neirotti, 2001).

    Los mecanismos de monitoreo y evaluacin del Sistema de Gestin por Resultados de la

    Subsecretara de la Gestin Pblica

    Objetivos.A travs del Sistema de Gestin por Resultados, la Subsecretara de la Gestin Pblica de laJefatura de Gabinete de Ministros se propone impulsar la modernizacin de la gestin en el Estado

    argentino, con el fin de generar un aparato estatal al servicio del ciudadano, en un marco de

    transparencia, eficiencia, eficacia y calidad en la atencin y prestacin de servicios(Subsecretara dela Gestin Pblica, 2003: 5). En este marco, el establecimiento de un sistema de monitoreo yevaluacin de resultados de la gestin es visto como una condicin fundamental para poder comparar

    lo efectivamente logrado con lo planificado, a los fines de detectar potenciales problemas y/o

    deficiencias sobre la marcha e introducir las correcciones necesarias lo antes posible, tomando en todomomento como referencia central a los destinatarios de sus servicios: los clientes/ciudadanos

    (Halliburton y Guerrera, 2002: 1). Al mismo tiempo, se espera que el monitoreo y la evaluacin de

    resultados jueguen un rol clave en los esfuerzos por refundar los sistemas de responsabilizacin dentro

    de las organizaciones pblicas, tomando como base un nuevo eje rector: el cumplimiento deresultados previamente comprometidos, en el marco de criterios verificables (Direccin de

    Planeamiento y Reingeniera Organizacional, 2002: 9). Tanto por los objetivos que se plantea alcanzarcomo por los argumentos que fundamentan su propia introduccin y la del Sistema de Gestin porResultados, los mecanismos de monitoreo y evaluacin de este ltimo se perfilan como la iniciativa

    que ms fielmente se cie a los postulados tpicos de la NGP, de las cuatro iniciativas que analizamosen esta seccin.

    Origen y localizacin institucional. Aunque el Sistema de Gestin por Resultados que coordina la

    Subsecretara de la Gestin Pblica es fruto de un esfuerzo que comenz a gestarse a mediados de la

    29 Ver: http://www.siempro.gov.ar.

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    dcada del 9030

    , el lanzamiento oficial de sus componentes principales se produjo recin entre los aos

    2000 y 2001, con la promulgacin de los Decretos 229/2000, 103/2001 y 992/2001 en el marco delPlan Nacional de Modernizacin que impuls el gobierno de Fernando de la Ra, a poco de asumir la

    presidencia. El Sistema de Gestin por Resultados ha sido desarrollado y se encuentra coordinado por

    la Subsecretara de la Gestin Pblica de la Jefatura de Ministros de Gabinete. La estrategia de

    implementacin elegida por los equipos de la Subsecretara de la Gestin Pblica ha venido priorizandoel trabajo individualizado y en profundidad con las entidades que participan del Sistema, lo que le ha

    dado al proceso de implantacin un carcter gradual. De all que, como reconoce la Arq. Carmen

    Porqueres de Sycz, Directora Nacional de la Oficina Nacional de Innovacin de Gestin, el Sistema nose encuentre an en pleno funcionamiento sino, ms bien, en proceso de implementacin y

    ajuste.31

    Descripcin general de los mecanismos de evaluacin.El Sistema de Gestin por Resultados se ha

    inspirado en los principios de la planificacin estratgica y operativa, la reingeniera de procesos y la

    programacin presupuestaria, y se estructur sobre la base de una cadena de acuerdos en torno a

    resultados,en el marco de la cual se aspira a que desde[en] el nivel ms alto de la jerarqua hasta

    [en] el ms bajo se suscriban compromisos verificables ligados con el logro de resultados

    especficos (Direccin de Planeamiento y Reingeniera Organizacional, 2002: 9). El Sistema contempla

    tres tipos de acuerdos o compromisos:(i). Los Acuerdos Programa (AP)

    32: Estos acuerdos son suscritos por la mxima autoridad de cada

    entidad de la administracin pblica nacional y el Jefe de Gabinete de Ministros, y tienen como

    propsito fijar los objetivos de gestin de los distintos organismos pblicos y compatibilizarlos con losobjetivos estratgicos del gobierno nacional. Una vez firmados estos acuerdos, y a menos que las

    condiciones iniciales en que los mismos fueron pautados se vean alteradas, los organismos quedan

    obligados a cumplir con los compromisos asumidos (Direccin de Planeamiento y Reingeniera

    Organizacional, 2002).33

    (ii). Los Compromisos de Resultados de Gestin (CRG): Estos compromisos son firmados entre los

    responsables de las distintas reas operativas y el responsable poltico de cada organizacin. Pero su

    uso puede extenderse al resto de la organizacin, de manera tal de ir conformando una trama decompromisos de resultados armada a distintos niveles y entre distintas reas (p. 19). Los aspectos

    abordados por los CRGs incluyen los resultados a alcanzar por cada gerencia/direccin; los requisitosque deben cumplirse para que tales objetivos se vean materializados y que no dependen de la parte

    suscribiente del compromiso; el sistema de indicadores por medio del cual se evaluar el cumplimientocon las metas comprometidas; y las consecuencias derivadas del cumplimiento o no de los

    compromisos asumidos. Los CRGs tienen una duracin mxima de un ao, de manera tal de evitar que

    se extiendan ms all del ciclo fiscal (Direccin de Planeamiento y Reingeniera Organizacional,2002).

    30 A manera de ilustracin, entre fines de 1995 y principios de 1996, el gobierno del Presidente Carlos Menem

    convoc a dos de los especialistas ms representativos de la Nueva Gestin Pblica Ruth Richardson (ex ministra de

    Economa de Nueva Zelanda) y David Osborne (co-autor, junto con Ted Gaebler, del libro Reinventing Government) enbusca de asesoramiento para su finalmente inconclusa Segunda Reforma del Estado (Rinne, 2003). En agosto de 1996, se

    dict el Decreto 928, con el que se procur comenzar a sentar las primeras bases para la gestin por resultados estableciendo

    la obligatoriedad de disear planes estratgicos para los organismos descentralizados, y mencionando la necesidad de

    orientar al Estado al ciudadano y medir resultados (Makn, 2000). Por ltimo, la primera experiencia piloto con el programa

    Carta Compromiso con el Ciudadano tuvo lugar en la provincia de Mendoza en 1998 es decir, dos aos antes de su

    lanzamiento oficial a nivel nacional (Rodrguez Larreta y Repetto, 2002).31 Entrevista personal con la Arq. Carmen Porqueres de Sycz, realizada en Buenos Aires el 10 de enero de 2003.32 Los Acuerdos Programa se conocen tambin bajo el nombre de Compromisos de Desempeo Institucional.33 Cuatro de los Acuerdos Programa firmados hasta el momento se encuentran a disposicin del pblico en:

    http://www.sfp.gov.ar/sitio/innovacion/acuerdos/main.html.

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    (iii). Las Cartas Compromiso con el Ciudadano (CCC): Estas cartas son suscritas por el mximo

    responsable de cada organizacin y el Jefe de Gabinete de Ministros, representando este ltimo lavoluntad soberana depositada en el Presidente de la Nacin (Direccin de Planeamiento y

    Reingeniera Organizacional, 2002: 16). A partir de la firma de las CCCs, los organismos se ven en la

    necesidad de comenzar a cumplir con una serie de pautas, que incluyen, entre otras: establecer un

    sistema de monitoreo y evaluacin de su propio cumplimiento con los estndares de serviciocomprometidos; realizar una amplia difusin de los resultados de su gestin; establecer un sistema de

    quejas y reclamos, as como mecanismos de consulta a los usuarios con miras a mejorar la calidad y la

    receptividad respecto de sus expectativas y demandas (Morn y otros, 2003).34

    La medicin y el seguimiento del grado de cumplimiento con los resultados comprometidos constituye

    un elemento central en los tres componentes del Sistema de Gestin por Resultados. Por tal motivo,dentro de cada entidad incorporada al Sistema se ha creado una unidad especficamente destinada a tal

    fin. Sumado a ello, con el objeto de asegurarse que estas unidades de monitoreo puedan cumplir con

    sus objetivos adecuadamente, la Subsecretara de la Gestin Pblica les proporciona apoyo medianteasistencias tcnicas puntuales en reas tales como desarrollo de los criterios para la evaluacin de

    resultados, formulacin de indicadores, mejoramiento de los sistemas de informacin, y diseo de

    sistemas de retroalimentacin para la toma de decisiones. Una vez recolectada esta informacin, las

    unidades de monitoreo y los profesionales de la Subsecretara de la Gestin elaboran los informestrimestrales y anuales consensuadamente, evalan la posible existencia de problemas con la mediciny, en caso de detectarlos, elaboran planes de accin para corregirlos. En caso de identificar aspectos

    importantes de la gestin que requieran ser fortalecidos, se notifica a las autoridades del organismo afin de que las mismas realicen los ajustes necesarios (Subsecretara de la Gestin Pblica, 2002).

    La mayor parte si no la totalidad del material sobre medicin y evaluacin de resultados publicado

    hasta el momento por la Subsecretara de la Gestin Pblica se refiere al programa Carta Compromisocon el Ciudadano. En el marco de dicho programa, la evaluacin del desempeo de cada organismo

    participante resulta en un puntaje final, producto de la combinacin de puntajes parciales en las

    siguientes reas: (a) la calidad de los servicios prestados; (b) las caractersticas de los puntos deatencin al pblico en trminos de la adecuacin de sus instalaciones y sus horarios de atencin, la

    calidad de la atencin, etc.; (c) la amplitud y la accesibilidad de la informacin brindada a los usuarios

    y al pblico en general en trminos de los servicios prestados, condiciones para acceder a los mismos,estndares de servicio y desempeo de la organizacin; (d) la importancia que se les da a las consultas

    con los clientes/ciudadanosrespecto de sus preferencias y niveles de satisfaccin, y el tratamiento

    dado a eventuales quejas y reclamos; y (e) la calidad del sistema de medicin y monitoreo, y el uso

    dado a la informacin resultante del mismo dentro de la propia entidad. A los efectos de la calificacinfinal otorgada a cada organismo, la ponderacin relativa de estos distintos aspectos vara segn se trate

    de una organizacin con mucha o poca concurrencia de pblico a sus puntos de puntos de contacto, o

    bien un organismo o ente regulador (Halliburton y Guerrera, 2002).

    Ambito de aplicacin. De los tres componentes que integran el Sistema de Gestin por Resultados, elprograma Carta Compromiso con el Ciudadano tiene por universo de aplicacin al conjunto deorganismos prestadores de bienes o servicios del Estado. Es decir que no apunta a incorporar a las reas

    de la administracin pblica que que se centran en la formulacin de polticas y/o no brindan un

    producto o servicio directo a la ciudadana. En cambio, los Acuerdos Programa y los Compromisos de

    34 La siguiente pgina webde la Subsecretara de la Gestin Pblica incluye copias de las Cartas Compromiso con el

    Ciudadano firmadas hasta el momento, as como detalles respecto de los estndares y los resultados de la evaluacin de la

    gestin de distintos organismos pblicos: http://cartacompromiso.sgp. gov.ar.

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    Gestin por Resultados estn destinados a la misma poblacin objetivo que el programa Carta

    Compromiso y, adems, al conjunto de los organismos que conforman el Poder Ejecutivo Nacional.

    Si bien el Sistema de Gestin por Resultados de la Subsecretara de Gestin fue diseado para el

    Estado nacional, esto se hizo con el entendimiento de que, dado que la mayora de los servicios

    estatales prestados de manera directa a la ciudadana son provistos por los gobiernos provinciales ymunicipales, este esfuerzo iba a tener que extenderse tambin a los Estados provinciales y a los

    municipios (Subsecretara de la Gestin Pblica, 2003: 46). En lnea con ello, a partir de la firma del

    Pacto Federal de Modernizacin del Estado, en junio de 2001, la Subsecretara de la Gestin Pblica habrindado su apoyo tcnico y acadmico a organismos dependientes de las administraciones provinciales

    a travs del Consejo Federal de la Gestin Pblica (Subsecretara de la Gestin Pblica, 2003; Pacto

    Federal de Modernizacin del Estado, 2001).

    De acuerdo con la Directora Nacional de la Oficina Nacional de Innovacin de la Gestin, para

    comienzos de 2003, alrededor del 30 por ciento de los organismos de la administracin central ydescentralizados estaban participando del Sistema.

    35 Hasta marzo de 2003, se firmaron 34 Cartas

    Compromiso con 27 organismos pblicos en tanto que, entre enero de 2002 y marzo de 2003, se

    formularon 36 Compromisos de Gestin de Resultados en cinco entidades, y se firmaron 16 repartidos

    entre dos de ellas (Subsecretara de la Gestin Pblica, 2003). Por ltimo, el nmero de AcuerdosPrograma firmados hasta comienzos de 2003 habra sido cinco. Para entonces, la Subsecretara se

    hallaba en condiciones de suscribir otros tres Acuerdos, pero los mismos debieron ser postergados a

    raz del cambio de autoridades gubernamentales.36

    Aunque el nmero de entidades incorporadas al Sistema de Gestin por Resultados se mantiene en

    ascenso, hasta el momento al menos, los casos en que la aplicacin de los programas del Sistema deGestin por Resultados

    37y las actividades de evaluacin y monitoreo del SIEMPRO coinciden en un

    mismo organismo pareceran ser muy pocos. El nivel de coincidencia entre el Sistema de Gestin por

    Resultados y los Operativos Nacionales de Evaluacin es aun menor, dado que las escuelas elementales

    y medias evaluadas en el marco de estos ltimos dependen de los gobiernos provinciales.

    Niveles del accionar del Estado evaluados.Los mecanismos de monitoreo y evaluacin de resultados

    del Sistema de Gestin por Resultados estn exclusivamente centrados en el desempeoorganizacional. Sin desmedro de ello, el Sistema distingue entre los diferentes niveles internos a las

    35 Entrevista personal con la Arq. Carmen Porqueres de Sycz, realizada en Buenos Aires el 10 de enero de 2003.36 Entrevista personal con la Arq. Carmen Porqueres de Sycz, realizada en Buenos Aires el 10 de enero de 2003.37 Segn consta en el sitio de internet de la Subsecretara de la Gestin Pblica, entre los organismos que han suscrito

    convenios de distinta naturaleza en el marco del Sistema de Gestin por Resultados hasta el momento (julio de 2003),

    figuran: la Administracin Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnologa Mdica (ANMAT); la Administracin

    Nacional de Seguridad Social (ANSeS); la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN); la Biblioteca Nacional; la Biblioteca

    Nacional de Maestros; el Comit Nacional de Radiodifusin (COMFER); el Consejo Nacional de Regulacin del

    Transporte; la Direccin Nacional de Migraciones; la Direccin Nacional de Patrimonio, Museos y Artes; la DireccinNacional de Mtodos Participativos de Justicia; el Hospital Dr. Baldomero Sommer; la Inspeccin General de Justicia; el

    Instituto de Economa Social y Asociativismo (INAES); el Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el

    Racismo; el Instituto Nacional de la Propiedad Industrial (INPI); el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI); el

    Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos; la Oficina Anticorrupcin; Prefectura Naval Argentina; el

    Programa Materno Infantil y Nutricional del Ministerio de Salud; el Registro Nacional de las Personas; el Registro de

    Propiedad Inmueble; la Secretara de la Competencia, la Desregulacin y la Defensa del Consumidor; la Secretara de

    Cultura de la Nacin; la Secretara de Derechos Humanos; la Secretara de Poltica Econmica; la Secretara de Salud

    dependiente del Ministerio de Bienestar Social de la Pcia. de Jujuy; el Servicio Argentino de Informtica Jurdica (SAIJ); el

    Servicio de Conciliacin Laboral Obligatoria; el Servicio Geolgico Minero Argentino (SEGEMAR); la Subsecretara de

    Poltica Criminal; la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT); y la Superintendencia de Servicios de Salud.

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    distintas organizaciones y procura vincularlos entre s y con los objetivos estratgicos del gobierno

    nacional a travs de varios instrumentos. De acuerdo con esta lgica, la misin de los AcuerdosPrograma sera la de plasmar los compromisos de desempeo que cada entidad asume con el poder

    poltico; la de las Cartas Compromiso con el Ciudadano sera la de hacer lo propio entre cada entidad y

    los usuarios de sus servicios y la ciudadana en general; y la de los Compromisos de Gestin de

    Resultados sera la de dejar plasmados los compromisos asumidos por los niveles gerenciales y mediosde las organizaciones pblicas con las mximas autoridades de las mismas, y entre distintas reas de las

    entidades.

    Si bien en la concepcin inicial de los Acuerdos Programa estaba previsto que los mismos funcionaran

    como nexo entre los objetivos de gestin de cada organizacin pblica y los objetivos estratgicos delgobierno nacional, hasta el momento, esta conexin no resulta tan clara. En este sentido, es muy

    probable que la difusa conexin entre los objetivos organizacionales y los del plan de gobierno envigencia radique al menos en parte en la inexistencia, en la Argentina, de un plan estratgico global

    explcito, que funcione como eje organizador para el sector pblico en su conjunto (Ossorio, 2003) a

    la manera de lo que ocurre en pases como Colombia y Costa Rica, donde existe la figura del plannacional de desarrollo.

    Coordinacin con otros mecanismos de evaluacin. El Sistema de Gestin por Resultados no parececontemplar al menos de modo explcito la articulacin de sus mediciones de desempeo y resultados

    con la evaluacin de programas que se desarrolla en el marco del SIEMPRO o las evaluaciones de los

    resultados de la educacin que se realizan en el contexto de los Operativos Nacionales de Evaluacinde la Calidad Educativa.

    Coordinacin con la programacin presupuestaria.La intencin de dotar a los distintos instrumentos

    del Sistema de Gestin por Resultados de una clara articulacin con el proceso de programacinpresupuestaria se ha visto reflejada tanto en la legislacin en la que aparecen mencionados como en

    ciertos rasgos de su diseo.38

    Sin embargo, por el momento, estos esfuerzos no parecen haber tenido

    xito. Entre los principales obstculos en este sentido se destacan las limitaciones propias de laprogramacin presupuestaria en general. En efecto, si bien a partir del proceso de reforma de la

    administracin financiera que se inici en 1993, el Presupuesto Nacional ha logrado avanzar en la

    definicin de categoras programticas (programas, subprogramas, actividades y proyectos) y en ladefinicin de objetivos y metas para cada una de ellas, en muchos casos, el modo en que las mismas

    han sido definidas no refleja la delegacin de facultades programticas ni las responsabilidades en la

    ejecucin del gasto de manera adecuada (Rodrguez Larreta y Repetto, 2000; Ossorio, 2003, Plan

    Nacional de Modernizacin del Estado, 2000). En la Subsecretara de la Gestin Pblica reconocen serconscientes de este problema, y aseguran estar trabajando para superarlo.

    39

    Destino previsto para los resultados de la evaluacin. Segn se dispone en la normativa que regula elSistema de Gestin por Resultados, la informacin obtenida a travs de los mecanismos de monitoreo y

    seguimiento debe ser elevada al Vicepresidente de la Nacin bajo la forma de informes de avance, conla previa revisin y aprobacin de la Secretara para la Modernizacin del Estado de la

    Vicepresidencia de la Nacin y la Subsecretara de la Gestin Pblica de la Jefatura de Gabinete deMinistros (Decreto 229/2000). Asimismo, en el marco del programa Carta Compromiso con el

    38 A manera de ejemplos, pueden tomarse el requerimiento de que, al presentar su proyecto de Presupuesto General

    de la Administracin Pblica Nacional al Congreso, el Poder Ejecutivo detalle en el mismo los Acuerdos Programas

    c