Angel , Amy 1

LATIN AMERICAN TRADE NETWORK (LATN)La Red Latinoamericana de Política Comercial apoyada por el IDRC (Canadá)

Cambios institucionales, regulatorios y productivos frente al CAFTA: el caso de El Salvador

wo

rkin

gPA

PER

Wo

rk

ing

Pa

pe

r #

41

•O

ctu

br

e 2

00

5

1 Fundación Salvadoreña para e l Desarrol lo Económico y Socia l (FUSADES) .

Cambios institucionales, regulatorios y productivos frente al CAFTA: el caso de El Salvador1

Amy Angel2

El Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos de América, Centroamérica y la República Dominicana, conocido como CAFTA por sus siglas en inglés, fue firmado en agosto de 2004. Luego fue ratificado por la Asamblea Legislativa de la República de El Salvador en diciembre de 2004, y por el Congreso de los Estados Unidos en julio de 2005. Entró en vigencia el 1 de marzo de 2006 entre El Salvador y EEUU. La negociación y ratificación del tratado han generado fuertes expectativas entre algunos sectores productivos para aprovechar nuevas oportunidades en el mercado estadounidense, mientras que otros sectores temen las repercusiones de importaciones más competitivas desde dicho país. Muy relacionado a los efectos finales del tratado es la llamada “agenda complementaria”, es decir las acciones de los sectores público, privado y de la cooperación internacional para permitir a los sectores desarrollar una mayor inserción en el mercado de exportación, o competir mejor en el mercado nacional. Por otro lado, los compromisos del CAFTA implican una serie de modificaciones legales e institucionales, y más allá de los compromisos específicos del tratado, se requieren fortalecimientos institucionales para la aplicación del acuerdo. Este documento detalla estos aspectos de la etapa post-negociación del tratado, en términos de los planes oficiales gubernamentales, y las sugerencias de analistas nacionales e internacionales, así como las propuestas de gremiales nacionales y regionales. Interés en un tratado con EEUU El interés de El Salvador en una relación más estrecha con Estados Unidos tiene viejos rasgos en su historia. En 1822, frente al temor de ser incorporado a México, El Salvador solicitó incorporarse a Estados Unidos de América. Luego, en 1992, El Salvador empezó gestiones en EEUU para recibir paridad del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, o NAFTA por sus siglas en inglés). Uno de los factores que influencia la relación actual entre los dos países es la cantidad de salvadoreños inmigrantes, con más de un millón viviendo en EEUU (Restrepo, 2004), comparado con una población de 6.5 millones que residen en El Salvador. Las remesas de estos emigrantes, combinado con las de los “hermanos lejanos” radicados en otros países, equivalen al 3.4% del PIB de El Salvador. 1 Preparado originalmente para la VII Reunión Anual de Red Latinoamericana de Comercio (LATN), Buenos Aires, Argentina, octubre 2005. Revisado junio 2006. 2 Gerente, Sección de Recursos Naturales, del Departamento de Estudio Económicos y Sociales de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES). Su correo es aangel@fusades.com.sv

1

La relación entre ambos países también ha sido influenciada por la afinidad política de las administraciones recientes, especialmente en la administración anterior entre el Presidente Francisco Flores y Presidente George W. Bush. La relación comercial también es extremadamente importante para El Salvador, con EEUU recibiendo el 65% de las exportaciones salvadoreñas, y siendo el origen del 46% de sus importaciones en 2004 (gráfica 1).

Gráfica 1. Relaciones comerciales de El Salvador, 2004

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Exportaciones ImportacionesFuente: Banco Central de Reserva

% d

e co

mer

cio Otros

EuropaResto de AméricaResto de CAEEUU

Aunque es seguro que el CAFTA provocará cambios notables para los sectores menos competitivos, los modelos de simulación indican un efecto global positivo. Por ejemplo, Naranjo (2003) estima un aumento de 2.5% en el PIB de Centroamérica relacionado al CAFTA, mientras Hinojosa-Ojeda (2003) proyecta un aumento de entre 1% y 3%. Contexto económico para el inicio del CAFTA Desde 1989, El Salvador ha implementado una serie de reformas macroeconómicas que brindaron un ambiente más transparente y estable para las actividades privadas. Estas medidas incluyeron las privatizaciones de la banca, telecomunicaciones y electricidad; reforma y simplificación del sistema de impuestos; una reducción significativa de aranceles y eliminación de otras barreras al comercio; y la reducción del estado en general. Estas reformas apoyaron al resurgimiento de la economía salvadoreña, logrando las mayores tasas de crecimiento en la región para el quinquenio 1990-1995 (gráfica 2).

2

Gráfica 2. Tasas promedio de crecimiento de PIB

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

80-90 90-95 95-00 00-04

Fuente: Fondo Monetario Internacional

%

CRESGUHONI

Desafortunadamente, el adelanto económico luego empezó a perder fuerza, y el país terminó el último quinquenio con la menor tasa promedio de crecimiento de la región. Esta desaceleración del progreso también se refleja en el estancamiento de la reducción de la pobreza en el país. Algunos analistas concluyen que luego de lograr importantes reformas macroeconómicas y crear una estabilidad envidiable, el país entró en una “fatiga de reformas”, con dificultades para realizar las reformas de segunda generación en el andamiaje físico e institucional para permitir que el sector privado pueda realizar sus funciones en forma eficiente. Esta situación se refleja en el Indice de Competitividad para el Crecimiento del país, publicado por el Foro Económico Mundial. El indicador para 2004 ubica al país en el puesto número 57 en términos de su ambiente macroeconómico (entre 117 naciones), y el puesto número 54 por la calidad de las instituciones públicas, pero el puesto 70 por su índice de tecnología. Este resultado es consistente con otro estudio que encontró que durante el período 1950 a 2000, la contribución del incremento de la productividad total de factores (total factor productivity o TFP) al crecimiento fue nulo, con el avance económico procediendo exclusivamente de la acumulación de factores, mientras que en el quinquenio 1996-2000, la contribución del TFP fue negativa (FUSADES, 2003). Por los compromisos de reducción arancelaria, existe alguna preocupación que el CAFTA tendrá un sensible impacto en los ingresos fiscales de los países centroamericanos. Para el caso de El Salvador, aparentemente la reducción será menor. Se ha estimado una pérdida neta de ingresos fiscales por CAFTA de 0.2% a 0.3% del PIB, tomando en cuenta menores aranceles ad valorem pero mayores

3

volúmenes de importación, así como varios escenarios de crecimiento económico que también genera incrementos en los ingresos tributarios (Paunovic, 2005). Esto no significa que El Salvador, al igual que los otros países de la región, no sufre con serias restricciones fiscales, sin embargo, el único país que podría tener problemas fiscales serios por el CAFTA sería Honduras. Elaboración de la agenda complementaria y de cooperación en CAFTA El tema de la cooperación entre los países firmantes del CAFTA fue incluido desde el inicio de las negociaciones, por medio de un grupo de trabajo especial, la primera vez en la historia que el tema fue vinculado directamente a la negociación de un acuerdo comercial.3 En el grupo de trabajo, participaron no solamente representantes de los países miembros, sino también de agencias de cooperación internacional, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano para el Desarrollo, la Organización de Estados Americanos, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas, y el Banco Centroamericano de Integración Económica. Su trabajo continuará por medio del Comité de Fortalecimiento de la Capacidad Comercial, ente vinculado a la administración del CAFTA. En el contexto de las actividades del grupo de trabajo, cada país centroamericano desarrolló una “Plan de Acción Nacional para Construir la Capacidad de Comercio” (MINEC, 2003).4 El documento busca definir, priorizar y articular las necesidades del país relacionados al aprovechamiento del tratado, y el plan fue formulado para movilizar y organizar la asistencia proporcionada por la cooperación internacional en estos temas. Para la preparación del Plan de Acción, se organizó un proceso consultivo con representantes del gobierno, del sector privado y de la sociedad civil, incluyendo centros académicos y de investigación. Lamentablemente, por oposición ideológica al tratado, la mayor parte de la sociedad civil ignoró el llamado a participar. Se trató de identificar las necesidades en el contexto de la estrategia más amplia de desarrollo del país. El plan se divide en tres fases: 1) preparación y participación en la negociación del tratado; 2) implementación del acuerdo comercial; y 3) transición hacia el libre comercio. En la segunda fase de implementación, se identificaron necesidades en las siguientes áreas:

• Temas laborales • Temas ambientales • Sistema sanitario y fitosanitario • Reglas de origen y procedimientos aduaneros • Obstáculos técnicos al comercio • Subsidios, anti-dumping, salvaguardias y resolución de conflictos • Derechos de propiedad intelectual y políticas de competencia • Compras gubernamentales • Sistemas de información estadística

3 Para mayor información, ver http://www.ustr.gov/assets/Trade_Agreements/Bilateral/CAFTA/Briefing_Book/asset_upload_file498_7353.pdf 4 Disponible en http://www.ustr.gov/assets/Trade_Agreements/Bilateral/CAFTA/asset_upload_file586_3359.pdf

4

En la tercera fase, de la transición al libre comercio, se señalan las siguientes áreas prioritarias, cada uno referido al plan de gobierno de la administración anterior:

• Estrategia para el mejoramiento de la competitividad • Estrategia nacional para el desarrollo rural y la diversificación agropecuaria • Estrategia nacional de apoyo al desarrollo de la pequeña y mediana empresa

Como necesidades prioritarias para la cooperación en la transición hacia el libre comercio, el plan señala:

• Promoción y fortalecimiento de la calidad y la productividad • Promoción y fortalecimiento de la innovación tecnológica • Desarrollo y fortalecimiento de la tecnología de la información (TIC) • Promoción de la actividad exportadora y la inteligencia competitiva • Mejoramiento del clima de negocio • Fortalecimiento del recurso humano • Diversificación agropecuaria

A parte del grupo de cooperación del CAFTA, se ha criticado al país por no tener una estrategia nacional consensuado de desarrollo antes de entrar en las negociaciones del CAFTA, es decir, una determinación clara de la apuesta del país (FUNDE, 2004). Algunos extienden esta crítica al tema específico del CAFTA, ya que no existe una agenda complementaria exclusiva por el tratado, sino que el gobierno ha manifestado que “Nuestra agenda es nuestro plan de Gobierno”.5 Es una declaración comprensible, ya que el Plan de Gobierno 2004-2009 “País Seguro” 6 fue desarrollado después de la finalización de las negociaciones del CAFTA. El Plan de Gobierno fue elaborado por parte del equipo de campaña del entonces candidato y ahora Presidente Elías Antonio Saca. Algunos de los elementos más relacionados al desarrollo de la competitividad son:

• Seguridad Ciudadana : Mejor Calidad de Vida • Normativa y Supervisión del Mercado: Oportunidades para Todos • Orden y Respeto Institucional: Garantía de los Derechos Individuales y Sociales • Probidad y Transparencia: Gobierno Honesto al Servicio del Pueblo • Gobierno Responsable: Progreso Socioeconómico Sostenido • Desarrollo Local y Equilibrio Territorial: Progreso con Equidad • Competitividad: Base de un País Productivo • Apertura e Integración: País Unido al Mundo • Salvadoreños en el Exterior: Socios Estratégicos del Progreso • Micro, Pequeña y Mediana Empresa: Generación de Riqueza desde la Base • Desarrollo del Sector Agropecuario: Ampliación de la Cadena de Valor • Salud: Calidad y Cobertura Universal

5 Yolanda de Gavidia, Ministra de Economía, en “El Salvador sin agenda para CAFTA”, La Prensa Gráfica, 6 septiembre 2005. 6 Para conocer el plan de trabajo de cada área de acción, ver http://www.mag.gob.sv/admin/publicaciones/upload_file/1119890921_41.pdf

5

• Educación: Salto a la Modernización y Construcción de la Sociedad del Conocimiento

• Vivienda: Base del Patrimonio Familiar • Fortalecimiento Social y Familiar: Cohesión Social • Medio Ambiente: Legado para las Futuras Generaciones

Por otro lado, cada año, la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), una organización cúpula, publica una serie de reflexiones y una lista de sugerencias para el gobierno para su atención en el corto plazo. Sin embargo, en noviembre 2005, la asociación definió una estrategia diferente, enfatizando las necesidades del país en un contexto del largo plazo en El Salvador del 2024: del país que tenemos al país que todos queremos. El documento señala cinco ejes de acción: Económico, Territorial, Político, Seguridad jurídica y ciudadana, y Construcción de Ciudadanía. Las acciones que menciona en relación a la agenda complementaria al CAFTA son:

• Implementar una política económica nacional de innovación y autodescubrimiento.

• Crear programas de especialización: “un municipio, un producto” o programas de financiamiento de capital de riesgo regionales.

• Establecer una relación de negocios con Comunidades de Salvadoreños en el Exterior.

• Aumentar la carga tributaria, pero que este incremento se vincularía a una estrategia nacional de inversión con programas concretos.

• Convertir a El Salvador en un ‘país-red’: un país de redes, clusters y regiones; descentralizado y funcionando como un sistema total de inclusión territorial.

• Buscar la independencia y el fortalecimiento y renovación institucional de los órganos contralores de la ley: las superintendencias, la Corte de Cuentas (contraloría); Procuradurías (incluyendo la del consumidor) y especialmente la fiscalía.

• Reestructurar el Órgano Judicial, respecto a la separación de sus funciones administrativas y judiciales, y fortalecer el recurso humano de la judicatura.

La Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) ha apoyado al proceso de negociación del CAFTA desde su inicio, y frente a su vigencia, enfatizaba la necesidad de adoptar una serie de medidas, reconociendo que el tratado no será suficiente por sí solo para reactivar la economía. FUSADES recomienda:

• Adoptar medidas para incrementar la productividad y competitividad por la vía de la creación del Sistema de Innovación Nacional.

• Fortalecer el Estado de Derecho por medio de la implementación de las reformas institucionales.

• Recuperar la producción y la productividad agropecuaria. • Establecer políticas para enfrentar el reto de la degradación del medio ambiente

y de los recursos naturales. • Compatibilizar la promoción exterior con apoyo decidido a la pequeña empresa. • Impulsar y fortalecer el proceso de integración de Centroamérica. • Ampliar el acceso a los mercados de otras regiones en el contexto de una

definida estrategia de política comercial. • Fortalecer la administración de acuerdos de liberalización comercial.

6

• Mejorar las condiciones laborales y la formación del recurso humano. Finalmente, a nivel regional, parte de la sociedad civil, la Iniciativa Mesoamericana de Comercio, Integración y Desarrollo (Iniciativa CID, 2004), adoptó una actitud proactiva y constructiva durante las negociaciones del CAFTA, y estos esfuerzos han culminado en una Propuesta de transformaciones post-CAFTA en Centroamérica. Las recomendaciones de esta organización incluyen:

• Hacer transformaciones institucionales profundas de la contraloría estatal, el sistema de justicia, el régimen de libre competencia y marcos adecuados de ordenamiento territorial.

• Fortalecer a la micro, pequeña y mediana empresa (MIPYME) para ampliar el número de beneficiarios del tratado.

• Desarrollar una estrategia regional de exportaciones, identificando los sectores o productos prioritarios.

• Priorizar el apoyo hacia los sectores que poseen mayores encadenamientos • Internos. • Resolver el problema de la deuda agraria y agropecuaria, particularmente grave

en el caso del sector cafetalero. • Crear una banca de fomento y desarrollo. • Realizar reformas legales para promover una mayor solidez fiscal y un ambiente

de mayor competencia. • Priorizar la reconversión y diversificación productiva de aquellos productos

sensibles a las importaciones norteamericanas, y que se perfilan como perdedores dentro del CAFTA.

• Fomentar la asociatividad empresarial entre los pequeños y medianos productores a lo largo de toda la cadena productiva de sus productos.

• Aumentar la competitividad por medio de la reducción de costos de energía, transporte y financiamiento.

• Fomentar la competencia interna de los mercados nacionales, controlando tendencias monopólicas.

• Desarrollar sólidas estrategias nacionales de desarrollo, así como compartir una mínima estrategia regional de desarrollo.

Reformas institucionales y de regulaciones inherentes en CAFTA Como se anticipa en el estudio de González (2002), existen una serie de medidas incluidas en los compromisos del CAFTA, que requerirán de reformas institucionales y regulatorias en los países signatarios. En el caso de El Salvador, se identificaron los siguientes cambios de leyes para consistencia con los compromisos adquiridos. La mayoría de estas reformas fueron aprobadas en diciembre 2005. Además de la ley modificada, se señala el artículo de CAFTA que da lugar al cambio.

• Ley de Simplificación Aduanera, para cambiar y facilitar la solicitud de trato arancelario preferencial, así como permitir el despacho de mercancías en el punto de llegada sin prejuzgar la determinación final de los derechos aplicables (Art. 4.16 y 5.2)

• Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras, para clasificar como infracción administrativa aduanera la no reexportación de mercancías

7

amparadas a este régimen dentro de los plazos establecidos, así como modificar las sanciones por emitir certificaciones de origen falsas (Art. 3.5, 4.15 y 4.18).

• Decreto de Creación de la Dirección General de la Renta de Aduanas, para asegurar las competencias plenas de esta institución en la verificación del origen de las mercancías, con un régimen especial para textiles (Art. 3.24 y 4.20; Anexo 4.1).

• Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, para brindar una mayor transparencia en el proceso de publicación y notificación, incluyendo un mayor plazo para el proceso de presentación de ofertas, y un mecanismo para identificar oportunidades para participar en contrataciones públicas en EEUU (Art. 9.4.2, 9.5 y 9.11.2).

• Ley de Marcas y Otros Signos Distintivos, para ampliar el concepto de marca para incluir marcas sonoras y de certificación, reflejar la no obligatoriedad de la inscripción de las licencias de uso de las marcas para establecer su validez, y otorgar la facultad a las autoridades judiciales de donar mercancías de marcas falsificadas (Art. 15.2 y 15.11).

• Ley de Fomento y Protección de la Propiedad Intelectual, para reflejar el compromiso de prohibir la reproducción de obras sin autorización, incluyendo por medios electrónicos, el plazo de protección de una obra, la protección de señales de programa por satélites codificadas, así como en la utilización de la materia de una patente vigente, la inclusión del concepto de aplicación industrial, plazos de protección de datos de prueba, y la inclusión del concepto de nuevo producto farmacéutico y agroquímico, obligación de la autoridad sanitaria de informar al titular de una patente sobre el interés de un tercero de utilizar la materia patentable, regulaciones sobre donación con fines de caridad y destrucción de mercancías infractoras del derecho de autor (Art. 15.5, 15.8, 15.9, 15.10 y 15.11).

• Código Penal y Código Procesal Penal, para tipificar penalmente la actividad relacionada a los aparatos de decodificar una señal de programa por satélite codificada sin autorización, incluir regulaciones para la destrucción de mercancías pirateadas, y tipificar penalmente el delito de “soborno transnacional” (Art. 15.5, 15.8, 15.11 y 18.8).

• Ley de Sociedades de Seguros, para permitir que las compañías de seguros extranjeras establezcan sucursales en el país y proporcionen un comercio transfronterizo de ciertos tipos de seguros (Anexo III, Lista de El Salvador, Sección A).

• Ley Especial sobre Fondos de Inversión Colectiva, para permitir a una institución financiera constituida fuera del territorio nacional, suministrar servicios de asesoría de inversión y de administración de cartera a un fondo de inversión colectivo localizado en el país (Anexo 12.9.2, Sección C, párrafos 1 y 2).

• Ley de Bancos, para permitir que los bancos organizados de conformidad a las leyes salvadoreños establezcan sucursales en EEUU (Anexo 12.9.2, Sección C, párrafo 4).

Asimismo, era necesaria la suscripción de nuevos reglamentos para la administración de CAFTA, incluyendo las siguientes:

8

• Reglamento para la Apertura y Administración de Contingentes, para las cuotas de carne de cerdo, carne de bovino, muslos y piernas de pollo, lácteos, helados, maíz blanco, maíz amarillo, sorgo y arroz (Art. 3.13).

• Reglamento para la Aplicación de Salvaguardia Agrícola Especial, para definir el mecanismo de aplicación automática de la medida para carne de cerdo, lácteos, fructuosa, frijoles, sorgo, arroz, aceites, pollo y algunas carnes procesadas (Art. 3.15).

• Reglamento para la Cuota de Azúcar, para definir el mecanismo y la institución responsable de la administración y distribución de esta cuota de exportación (Art. 3.16).

• Reglamento para la Aplicación de la Salvaguardia Textil, para definir el mecanismo de investigación en estos casos (Art. 3.23).

• Reglamento para la Verificación del Origen de las Mercancías Textiles y del Vestido, para adoptar las directrices para llevar a cabo estas verificaciones para textiles y vestido (Art. 3.24).

• Reglamento para la Verificación del Origen de las Mercancías, para adoptar las directrices para la verificación de todos los otros productos (Art. 4.20).

• Reglamento para la Evaluación y Aprobación de Plantas y Sistemas de Inspección de Productos de Origen Animal y Vegetal Importados, para aprobar o certificar los sistemas de inspección de plantas procesadoras de carnes en lugar de aprobar plantas exportadoras individualmente (compromiso del Grupo de Trabajo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias).

• Reglamento para Atender las Peticiones del Público (laboral), para establecer un mecanismo que facilite las peticiones del público en este tema.

• Reglamento para Atender las Peticiones del Público (ambiental), para reglamentar un procedimiento para atender peticiones del público en este tema.

Acciones para mejorar la aplicación de CAFTA A parte de las modificaciones legales específicamente requeridas para la debida aplicación del CAFTA, los retos del acuerdo indican cambios institucionales y organizacionales no estipulados pero necesarios para implementarlo adecuadamente. El Salvador ya cuenta con un andamiaje complejo de acuerdos comerciales, con un programa de desgravación diferente para cada uno, mientras que los desafíos para la administración de los tratados solo se aumentarán en el futuro con la entrada en vigencia del CAFTA. El Ministerio de Economía (MINEC) cuenta con la Dirección de Administración de Tratados Comerciales (DATCO), creada en el año 2000. Esta dirección se encarga de dirigir y supervisar la administración de los acuerdos, convenios, tratados y otros instrumentos en materia comercial que se encuentran en vigor y los derivados de la integración económica centroamericana. En el contexto del CAFTA, tendrá las responsabilidades de monitorear la aplicación de los programas de desgravación, administrar las cuotas agropecuarias, coordinar con las instituciones gubernamentales pertinentes el cumplimiento de las otras obligaciones del tratado, administrar los procesos de solución de controversias y apoyar a los sectores productivos con medidas técnicas y legales que aseguren el acceso de sus productos a los otros mercados, entre otros. Es una oficina que cuenta con poco personal, y en su mayoría, sin mucha experiencia en el tema.

9

La responsabilidad de las investigaciones de incumplimiento de reglas de origen se ha transferido a la Dirección General de Renta de Aduanas (DGRA) del Ministerio de Hacienda. Con la entrada en vigencia del CAFTA, se espera un fuerte aumento en las denuncias de incumplimiento de normas de origen. Esta situación se genera debido a que el 31.8% de los productos no tiene un arancel base armonizado en el tratado, y que el 29.4% de los productos no enfrentará el mismo programa de desgravación arancelaria en los cinco países centroamericanos, destacándose la desarmonización de 54.5% de los productos agropecuarios (Angel y Hernández, 2004). Se ha estimado que el 5.1% de las líneas arancelarias de productos tendrá las condiciones propicias para que sean triangulados hacía El Salvador desde el resto de la región. Por ello, es clave fortalecer a la DGRA y DATCO y, en el caso de los productos agropecuarios, formalizar la participación del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) en los procesos de investigación de origen que se realizan. La DGRA ha logrado mejoramientos significativos en los últimos años, reduciendo los tiempos de despacho para importaciones (6.2 días en promedio) y exportaciones (1.6 días). Reformas en el sistema también han limitado el espacio para sobornos para la agilización de trámites. Sin embargo, el contrabando sigue siendo un desafío grande. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) es la institución encargada de establecer las normas técnicas en el país por medio de procesos participativos con los interesados del sector privado, público y académico. El proceso es largo, y el país todavía tiene pendiente la oficialización de una serie de normas, lo cual es perjudicial para los sectores productivos y los consumidores porque no cuentan con claridad sobre las “reglas de juego” de los productos que elaboren o utilicen. La Dirección General de Sanidad Vegetal y Animal (DGSVA) del MAG es la instancia encargada de la regulación e instrumentos de la salud animal y la sanidad vegetal. Se encuentra en un proceso de reestructuración y readecuación de sus actividades frente a la mayor importancia del comercio agropecuario y las preocupaciones sobre inocuidad. Areas prioritarias de cooperación incluyen el control de agroquímicos no permitidos, el monitoreo de residuos de pesticidas, fortalecimiento de los laboratorios de sanidad vegetal, y capacitación a productores sobre requisitos de inocuidad alimentaria y etiquetado en EEUU y otros mercados estratégicos. A parte de la protección sanitaria, los servicios de sanidad pueden jugar un papel importante para abrir mercados para los productos salvadoreños, por medio de estudios de análisis de riesgo y programas agresivos de monitoreo de plagas y enfermedades. Sin embargo, estas funciones todavía se encuentran en un estado conceptual en el país, lo cual no facilita la expansión de las exportaciones. Por otro lado, la DGSVA también es responsable de la elaboración de las normas sanitarias y fitosanitarias, pero por lentos procesos administrativos, existen una serie de normas sin finalizarse, lo cual crea un ambiente de menor certidumbre para el sector productivo. Preparando la cancha para el sector productivo Es importante acordar que a pesar de los grandes esfuerzos y la cobertura en los medios de los procesos de negociación, los tratados de libre comercio no se negocian

10

para los gobiernos, sino para los sectores productivos. Entonces, es clave analizar el ambiente en el cual se realizarán las actividades económicas. La relación comercial actual de El Salvador con EEUU demuestra un déficit comercial, con importaciones de US$1,472 millones en 2004, comparado con exportaciones de US$313 millones (incluyendo maquila solo como valor agregado) (gráfica 3). Las importaciones son en su mayoría maquinaria y equipo, y minerales y químicos, aunque los productos agropecuarios también son notables. Por otro lado, las exportaciones son casi exclusivamente textiles y alimentos.

Gráfica 3. Comercio de El Salvador con EEUU, 2004

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

Importaciones ExportacionesFuente: SIECA

US

$ m

illon

es

Otros

Maquinaria y equipo

Textiles y calzado

Cuero, madera, papel

Minerales y químicos

Agropecuario yagroindustrial

Se reconoce que el CAFTA es un medio; no es un fin, es decir, proporciona nuevas o mejores oportunidades de mercado, pero no garantiza que el país sea competitivo en estos rubros. Para realmente gozar de los beneficios del acuerdo, un informe del Banco Mundial (2005) señala que las medidas más urgentes son las de crear “inversiones selectivas en educación, infraestructura rural y asistencia técnica para asegurar que la población pobre que habita las zonas rurales tenga los medios para aprovechar de lleno las nuevas oportunidades que surgirán del CAFTA”. Educación La calidad de la fuerza laboral es uno de los principales determinantes en la atracción de inversión extranjera directa, especialmente en los rubros de interés de El Salvador que requieren mano de obra calificada. En los últimos 15 años, el país ha obtenido avances significativos en la cobertura de la educación, llegando a 89.2% en educación básica y 69.7% en educación media en 2003. Sin embargo, todavía existe un rezago grande en la eficiencia y la calidad de la educación. Asimismo, el difícil acceso físico y económico en muchas áreas rurales limita la matrícula en esas zonas.

11

Frente a los retos del CAFTA, ¿cuáles son los aspectos de la educación en donde es necesario poner mayor énfasis? En la opinión de FUSADES (2005), “En el contexto de la globalización, para formar el capital humano para la competitividad, una educación de calidad debe incluir, además, la enseñanza del idioma inglés, el uso de tecnologías de información y de la comunicación, y una mayor vinculación entre la educación – particularmente media técnica – y el mundo empresarial”. Respondiendo a estos desafíos, el Ministerio de Educación, por medio del Plan de Gobierno, ha puesto mayor énfasis en la educación tecnológica, incluso con la apertura de un nuevo centro en el oriente del país cerca al polo de desarrollo industrial en el área del nuevo puerto de Cutuco. Por otro lado, se ha establecido un Centro de Estudios del Inglés, una institución pública para fomentar el uso práctico del idioma. Asimismo, se ha implementado más estudio del inglés en el currículo de las escuelas públicas. A pesar de estos esfuerzos, existe una gran preocupación por no tener suficientes instructores que dominan el idioma para cubrir la demanda actual y futura. Después de varios años de poco crecimiento en la inversión pública en la educación, la meta del actual gobierno es elevar el gasto público en educación desde 2.9% del PIB en 2005 a 4.2% en 2009 (MINED, 2005). Sin embargo, todavía no hay certidumbre si las fuentes de financiamiento (gasto fiscal y préstamos internacionales) serán suficientes para lograr dicha meta. Ciencia y tecnología Las explicaciones por el bajo nivel de innovación y adopción de tecnología en la región incluyen débiles Sistemas Nacionales de Innovación, la falta de financiamiento para actividades innovadores (capital de riesgo), y baja presión competitiva en las empresas establecidas (Rodríguez-Clare, 2003). En base a la experiencia de países como Chile y Costa Rica, es evidente la relación directa entre desarrollo tecnológico y atracción de inversión extranjera directa. Varios indicadores demuestran el rezago tecnológico del país. Por ejemplo, según cifras del CONACYT, el número de empresas con alguna certificación ISO es reducido, aunque más empresas entran al proceso cada año. En 2001, solo 5.2% de empresas contaban con alguna certificación ISO, y 9.4% con otro certificado de calidad, una cifra muy inferior a otros países con un nivel de desarrollo semejante. El país también está atrasado en la introducción de innovaciones tecnológicas, con solamente 51% introduciendo alguna en los dos años previos (World Bank, 2003). El país no cuenta con un Sistema de Innovación Nacional para coordinar los esfuerzos de investigación básica, aplicada y en desarrollo experimental, en el ámbito público y privado. Existen incipientes redes de investigación entre entidades públicas y privadas y pocos nexos entre los sectores productivos e investigadores en instituciones académicas o gubernamentales. Tampoco se cuenta con incentivos fiscales para inversiones en investigación o tecnología. La inversión en investigación científica en las universidades representa solo el 1.5% del presupuesto institucional. Las universidades cuentan con pocos profesores a

12

tiempo completo, lo cual permite poca investigación. En una encuesta en 2002, empresarios dieron una nota de 2.7 (en una escala del 1 al 7) a las instituciones de investigación científica (de cualquier índole) en el país. El cuerpo de científicos e ingenieros no logra un crecimiento dinámico; en 2003, solamente 19% de estudiantes universitarios estaba inscrito en carreras de ingeniería o tecnológicos, y solo 2% en ciencias duras como matemáticas, biología, física y química. Si el país impulsa un mayor desarrollo tecnológico e industrial, es necesario enfrentar la posibilidad de que no se contará con suficiente oferta disponible de estos profesionales. En reconocimiento de la debilidad del país en esta área, en septiembre 2005, el gobierno anunció su Política Industrial, 2004-2009. La política incluye la creación del Consejo de Desarrollo Industrial, con participación del gobierno, sector privado y centros académicos, para definir políticas y estrategias nacionales de innovación. Otros aspectos importantes de la propuesta son:

• Creación del Sistema Nacional de Innovación • Creación de instrumentos de apoyo (fondos de adopción y transferencia de

innovación tecnológica, investigación aplicada, proyectos de incubación de negocios, capital semilla y capital riesgo)

• Creación de Centros de Transferencia Tecnológica • Incentivos para la atracción de inversión extranjera en sectores estratégicos que

transfieran nuevas tecnologías y nuevas habilidades para el capital humano • Reorientación de fondos de becas a carreras de naturaleza técnica y a temas

relacionadas a las áreas de innovación, ciencia, tecnología, investigación y desarrollo

• Creación del Fondo de Desarrollo Productivo, con un capital semilla de US$30 millones provenientes de préstamos internacionales.

El Fondo de Desarrollo Productivo busca facilitar la acción emprendedora e innovadora del sector privado, al cubrir parte de los costos y asumir parte de los riesgos de sus iniciativas, y contempla dos modalidades. La modalidad financiera incluye líneas de crédito del Banco Multisectorial de Inversiones (banco de segundo piso) a través de la intermediación del sistema financiero, así como fondos de garantía, fondos de capital riesgo, factoraje y otros mecanismos financieros innovadores que faciliten la capacidad empresarial innovadora. La modalidad de Apoyos No Reembolsables contempla mecanismos e instrumentos de financiamiento compartido dirigidos a actividades que generen externalidades positivas a la economía y a la sociedad salvadoreña, para las siguientes áreas:

• Estudios de preinversión. • Financiamiento de largo plazo para empresas en etapas tempranas de

desarrollo de nichos de mercado. • Financiamiento para instalación de unidades de innovación en productos y

procesos en las industrias. • Consultorías especializadas que tengan como objetivo analizar la factibilidad de

adopción de tecnologías.

13

• Actividades de prospección y selección de socios tecnológicos y/o empresariales, para la formación de consorcios que abordan las etapas de innovación tecnológica.

• Actividades para fomentar la asociatividad entre empresas. • Gastos relacionados a la certificación de conformidad con normas técnicas. • Actividades encaminadas a establecer laboratorios de calidad en las industrias. • Garantía parcial sobre préstamos que tengan como objetivo la adquisición de

equipo y maquinaria que cumpla con estándares de protección del medio ambiente y el procesamiento de los desechos industriales.

• Consultorías de mejoras de procesos productivos que reduzcan los desperdicios y/o que cumplan con estándares ambientales.

• Capacitación con el propósito de crear capital humano en innovación, calidad y productividad.

Para las actividades sujetas a acceder al fondo no reembolsable, se cubrirán solo hasta el 50%, mientras que en otros países, el aporte gubernamental puede ser mucho mayor para este tipo de fondos. También está por ver su desempeño, si depende de estructuras estatales ineficientes o si busca utilizar mecanismos innovadores para su administración. Aunque las acciones anunciadas en la Política Industrial son bienvenidas y loables, el gobierno tardó muchos años en iniciar este proceso. Estado de derecho y seguridad personal El estado de derecho es quizás el fundamento para toda actividad del ser humano, incluyendo el desarrollo de actividades económicas. El Salvador es considerado entre los mejores países de América Latina y el Caribe en términos de la calidad de sus leyes y regulaciones de calidad, pero uno de los últimos en su aplicación (World Bank, 2003). Se considera que el Código de Comercio es anticuado, y los procesos de recuperación de deudas, insatisfactorios. El sistema judicial también sufre de incapacidad y/o corrupción. En 2001, 26% de empresarios señalaron que no confían en el sistema. El clima de inseguridad también se refleja a nivel personal. Se ha estimado que hay más de 400,000 armas en el país, de los cuales menos de 40% están registradas, y El Salvador tiene la tasa de homicidios más alta de América Latina. El costo directo e indirecto de la violencia es equivalente al más de 13% del PIB (World Bank, 2003). Es una carga significativa para el desarrollo. Por el lado positivo, el país ha gozado de mejoras significativas en el registro y aplicación de derechos de propiedad física y propiedad intelectual, tal cual que los compromisos del CAFTA no requieren muchas reformas legales. Asimismo, se ha facilitado el proceso de establecimiento de nuevas empresas. La Oficina Nacional de Inversiones del MINEC proporciona una ventanilla única para los trámites para los inversionistas nacionales y extranjeros, logrando reducir el proceso de 16 pasos a solamente 5, y reduciendo el tiempo del proceso en hasta ocho días.

14

En noviembre de 2004, se aprobó la Ley de Competencia, para prevenir prácticas monopólicas y el comercio desleal en general. Sin embargo, todavía no se cuenta con ningún caso de aplicación de esta ley. Infraestructura El ambiente físico para el desarrollo de las actividades económicas es otro factor clave en la agenda complementaria. En El Salvador, el 15% de empresas consideren a la infraestructura como un obstáculo principal para el desarrollo de sus actividades (World Bank, 2003). El sector de telecomunicaciones ha gozado de un desarrollo casi ilimitado, especialmente en teléfonos celulares (más de 15 por 100 habitantes, la mayor tasa en la región) pero también en líneas fijas (102 por cada 1,000 personas). Hay más de 15 empresas telefónicas operando en el país. El acceso a internet es todavía limitado (80 de cada 10,000 habitantes), lo cual refleja en parte el crecimiento del servicio de celulares a perjuicio de líneas fijas, así como el costo de inversión inicial en una computadora. Sin embargo, muchos centros locales públicos y privados proporcionan una expansión de acceso al servicio de internet. En cualquier pueblo, se encuentra por lo menos un “cyber-café”. Este uso, más que todo por jóvenes, todavía no se traduce en un uso extensivo en los negocios, especialmente entre la MIPYME. En energía, el país cuenta con la privatización de la distribución de electricidad, y con bastante participación privada en la generación. El alcance de la red de electricidad es relativamente alto, con una meta de cobertura universal en 2007. También se reconoce la calidad del servicio. Sin embargo, el sistema de fijación de precios ha llevado al país a tener costos altos de electricidad, especialmente en comparación con el resto de la región (World Bank, 2003). Asimismo, el marco de la privatización provocó el predominio de la generación térmica (por medio de bunker), lo cual ha resultado en un alto costo para el país frente al alza en el precio del petróleo. El gobierno ha decidido retomar varios proyectos diseñados para la generación hidroeléctrica, así como planes para una planta de generación por medio del gas natural. Por otro lado, la interconexión de los sistemas de electricidad a nivel regional (Proyecto SIEPAC del Plan Puebla-Panamá) también permitirá una mayor competencia en el mercado de la electricidad. La red de caminos es otra área de infraestructura que puede ser determinante en el éxito de los resultados del CAFTA. Varios estudios han encontrado una relación inversa entre la pobreza y la distancia a una calle pavimentada o parada de buses, ya que las familias tienen una mayor oportunidad para establecer negocios, buscar opciones para la comercialización y participar en la educación (FUSADES, 2004). El poco acceso a caminos es especialmente limitante para la competitividad del sector agropecuario. Los costos de operación de un vehículo de cargo aumenta más del 55% en una carretera muy mala, y la velocidad de los vehículos disminuye en más de un cuarto comparado con una vía en buen estado. En 1999, la calidad de caminos en El Salvador le dio un lugar de 52 entre 75 países evaluados. Todavía solo el 20% de los caminos son pavimentados, y un 42% son transitables solo en la época seca. Sin embargo, en años recientes, han habido mejoramientos significativos, incluso para la red vial rural. Desde 2000, las mayores

15

inversiones en la red nacional han sido financiadas por el Fondo de Conservación Vial (FOVIAL), financiado con una sobre tasa al precio de la gasolina. También se han anunciado planes para la construcción de una nueva carretera longitudinal en el norte del país, un área que actualmente está conectado por caminos vecinales o carreteras norte-sur. Esta nueva carretera será financiado en su mayor parte por la Corporación del Desafío del Milenio (Millenium Challenge Corporation en inglés), establecida por el Gobierno de Estados Unidos y también contribuirá al flujo del llamado “canal seco” que se quiere desarrollar entre puerto Cutuco en La Unión y puerto Cortés en Honduras. El avance del comercio internacional de un país también está estrechamente relacionado a su transporte marítimo. El Salvador tiene una desventaja natural por no tener costa en el Océano Atlántico, pero en el Pacífico, sus puertos también dejan mucho que desear. El primer puerto principal, Acajutla, es sumamente ineficiente y el más caro de la región, sin mucha capacidad para el manejo de contenedores (World Bank, 2003). Se esperan mejoras en los años venideros, ya que está en proceso de concesionarse. El puerto Cutuco en el este está siendo reconstruido por medio de un préstamo del Gobierno de Japón y su administración también será concesionada. Frente a los limitantes nacionales, muchos exportadores utilizan los puertos de Santo Tomás de Castilla en Guatemala y puerto Cortés en Honduras, aunque tampoco son puertos idóneos en términos de eficiencia y costo. El tema del agua es un desafío especialmente importante para el país. Debido a corrupción e ineficiencias en administraciones pasadas de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, la cobertura de la red de agua potable es el más limitado, especialmente en el área rural, de toda la región. En años recientes, se han realizado varios procesos de descentralización, estableciendo sistemas públicos, privados o mixtos, que prestan un mejor servicio, aunque muchas veces están en el comienzo de aprendizaje para la administración del sistema. El marco legal también es deficiente y anticuado, a pesar de varios esfuerzos en los últimos diez años de aprobar una ley de agua. Otro problema para las actividades es la baja calidad del agua. Se ha estimado que el 90% de los cuerpos de agua superficiales en el país presentan niveles significativos de contaminación química o biológica (MARN, 2002). En el año 2003, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) realizó una serie de muestreos en los Ríos Acelhuate, Sucio y Suquiapa, determinando que el 50% de las muestras eran de agua clasificada como de “pésima” calidad, y el 39% de “mala” calidad. Esta situación tiene fuertes implicaciones, primero en la salud humana. Luego, para los agricultores que utilizan riego, muchas veces sus cultivos no prosperan, o pueden ser contaminados al ser cosechados. Los problemas que Guatemala y México han enfrentado en el mercado de Estados Unidos con la arveja china y los cebollines, respectivamente, indican el efecto potencial que la contaminación también puede tener en las exportaciones. El país requiere de mayores controles de la contaminación industrial y doméstica para subsanar esta situación, así como inversiones en plantas municipales de tratamiento de aguas servidas.

16

Sector MIPYME El sector de la MIPYME, igual al sector agropecuario, es considerado como uno de los más potencialmente afectados por CAFTA. Sin embargo, a penas se empieza a prestar atención al tema por parte del sector. En una encuesta en 2005, el 86% de los pequeños empresarios salvadoreños respondieron que no se habían preparado para hacer frente al CAFTA. La MIPYME absorbe más de 50% de los empleos del país, entonces es sumamente importante por su generación de trabajo. Aproximadamente 66% de la MIPYME es de subsistencia, es decir, unipersonales con ingreso neto inferior al salario mínimo, pero por otro lado, existen grupos de empresas pequeñas y medianas que son más dinámicas y formalizadas. De hecho, de las nuevas exportaciones a EEUU, la mayoría provienen de MIPYME. También existen algunos ejemplos de asociatividad para la producción o comercialización, aunque todavía son ejemplos aislados. Los servicios de microcréditos han recibido mucha atención y cooperación internacional, y la cobertura es amplia. Más de 160 entidades proporcionan servicios financieros diseñados para la MIPYME; estas instituciones generalmente pertenecen al sector privado u ONGs. El tema de apoyo a la MIPYME ha tomado auge en el país, con la mayoría de los esfuerzos enfatizando sus oportunidades para exportar. La Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE) ha organizado las instituciones y programas de apoyo a este sector en El Salvador, poniendo a la disposición de las empresas, información centralizada sobre los oferentes públicos, privados y de ONGs de servicios de capacitación, asesoría, financiamiento, información y asociatividad. El país también cuenta con un Fondo de Asistencia Técnica (FAT) para comprar los servicios de consultorías y asistencia técnica para la MIPYME. El FAT paga hasta el 80% del costo del servicio y está disponible por medio de varias ventanillas en organismos públicos y privados que proporcionan asistencia al sector. El fondo ha tenido una alta aceptación y utilización. Promoción de exportaciones e inversión extranjera El Salvador entró tarde en el área de servicios públicos y privados para la promoción de exportaciones. Sin embargo, los avances de años recientes son interesantes, aunque se requiere un esfuerzo dedicado para continuar las mejoras en el desempeño de estas instituciones. En la Dirección de Desarrollo Competitivo Empresarial del MINEC, la Unidad de Inteligencia Competitiva es una unidad organizacional que genera información estratégica para fortalecer la formulación de políticas y proyectos, así como la toma de decisiones de los empresarios, para así aprovechar mejor las oportunidades comerciales. Inteligencia Competitiva busca tener un sistema coordinado para identificar oportunidades y amenazas, y comunicarlas por medio de alertas tempranas; así como estudiar los cambios en el entorno global y relacionarlos a la realidad salvadoreña. Su difusión es a través de una red de contactos electrónicos.

17

El Centro de Servicios de Comercio Exterior, conocido como Trade Point El Salvador, fue iniciado por medio de un programa de las Naciones Unidas. Actualmente existen 150 Trade Points en 90 países coordinados por la Federación Mundial de Trade Points. Sus servicios incluyen el desarrollo del perfil del producto de interés a nivel nacional e internacional, una estrategia de posicionamiento, y la formulación del plan de exportación. Trade Point también cuenta con Exporta-Negocios, con información sobre agentes, distribuidores y empresas importadoras a nivel internacional, validación de estos contactos, y acceso a bases de datos especializadas. Finalmente, el servicio Info-Comer brinda información sobre condiciones de acceso a mercados internacionales, referente a medidas sanitarias y fitosanitarias, normas técnicas, y asesoría sobre barreras no arancelarias y procedimientos generales de exportación. La Dirección de Promoción de Exportaciones (EXPORTA El Salvador) es la agencia primaria para los servicios a exportadores en las actividades comerciales directas y está bajo la responsabilidad de la Vicepresidencia de la República. Entre sus actividades se incluye la de facilitar a los sectores productivos la participación en ferias y misiones comerciales a fin de promover las exportaciones y la apertura de mercados internacionales; coordinar, investigar, analizar y difundir la información de los mercados externos, haciendo uso de inteligencia comercial y eventualmente agregadurías comerciales en mercados estratégicos, vinculando los sectores productivos del país con las oportunidades y amenazas. También bajo la Vicepresidencia es la Comisión Nacional de Promoción de Inversiones (PROESA), institución creada en 1999. La inversión extranjera directa tiende a aumentarse en el país, y las expectativas por CAFTA son altas. El país ha identificado áreas estratégicas de ensamblaje (en adición a textiles); distribución y logística, aprovechando su ubicación céntrica en la región; y “call centres”, centros de ayuda de empresas para atender a consumidores en español o inglés, aunque el país ha experimentado alguna dificultad en llenar posiciones en los centres existentes por el deficiente número de personas que hablen inglés. El éxito del país como centro de distribución y logística estará vinculado a la mejora continua de la red vial y los avances en la integración centroamericana, a través de la creación de aduanas integradas, yuxtapuestas y periféricas y mejoramientos en la eficiencia de los trámites aduanales. La participación privada en la promoción de exportaciones también es notable. El Programa de Promoción de Inversiones y Exportación (PRIDEX) de FUSADES y la Corporación de Exportadores de El Salvador (COEXPORT) se encuentran en una búsqueda de protagonismo frente a la asunción de mayor responsabilidad por parte del Gobierno de las actividades de promoción de exportaciones con la formación de EXPORTA. COEXPORT tiene una larga tradición de organizar capacitaciones y seminarios sobre técnicas de exportación. También es miembro de la Federación de Exportadores de Centroamérica y el Caribe. La capacidad técnica de las instituciones privadas en la promoción de exportaciones es adecuada, aunque siempre es importante mejorar los servicios; sus mayores dificultades provienen de una oferta exportable limitada, recursos escasos para sus actividades, y una falta de coordinación pública-privada.

18

Para la promoción de exportaciones, las iniciativas de la cooperación internacional incluyen plataformas de exportación del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura y las actividades de Programa de Exportaciones para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (EXPRO), financiado por la Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos (USAID). Estos programas proporcionan asistencia técnica, capacitación, estudios de mercado, identificación de prospectos comerciales, y participación en ferias y misiones comerciales. Su desempeño ha sido muy bueno, aunque su existencia en el tiempo es incierta por depender de la cooperación. Apoyo especial al sector agropecuario El sector agropecuario sigue siendo importante en El Salvador, contribuyendo con 11.5% del PIB en 2004 (sin incluir agroindustria), 18% de los empleos y 15% de las exportaciones. El sector agropecuario es el que más sentirá los efectos del CAFTA, especialmente en el mediano y largo plazo. El acuerdo puede provocar cambios importantes en la estructura del sector, aunque, como señala Quiros (2003), “…la agricultura moderna y orientada a la exportación, tendrá menos dificultades de adaptación que la agricultura campesina y minifundista, particularmente aquella basada en la producción de granos básicos”. Igual al caso de Nicaragua, la producción de granos básicos sigue siendo un componente sumamente importante dentro de la estructura de la producción agropecuaria (gráfica 4). Es un sector vulnerable, compuesto casi exclusivamente por pequeños productores, y se caracterizan por tener mano de obra excedentaria, y bajos niveles de educación, lo cual implica que no sería fácil incorporarse al mercado de trabajo calificado. También representa una parte grande de la pobreza extrema, que sigue siendo más presente en las áreas rurales. En 2003, el 25.7% de la población rural se encontraba en pobreza extrema, mientras que esta cifra para el área urbana fue 11.2% (DIGESTYC, 2003).

Gráfica 4. Estructura del valor la producción agropecuaria en El Salvador, 2004

Café oro11.9%

Algodón0.2%

Granos básicos20.2%

Caña de azúcar5.7%

Otras agrícolas19.3%

Ganadería18.7%

Avicultura15.1%

Silvicultura5.9%

Pesca 3.0%

19

Por otro lado, el sector agropecuario estadounidense es formidable. Es importante tomar en cuenta la estructura de apoyos a la producción agrícola en EEUU, la cual permite las exportaciones de granos y de algodón muy por debajo de su costo (IATP, 2005). Aunque es posible que estos apoyos vuelvan menos distorsionantes en el futuro por los compromisos de la negociación de la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC), o por las resoluciones de la OMC en contra de dicho país, es probable que los apoyos sigan en el mediano plazo, lo cual consolida la competitividad, aunque artificial, de EEUU en estos cultivos. Asimismo, el sector estadounidense goza de economías de escala no presentes en un país como El Salvador, y existe una mayor orientación de la mayoría de subsectores hacia la exportación. Las negociaciones del CAFTA lograron plazos largos de desgravación arancelaria, 15 a 20 años, para los productos más sensibles, como granos básicos, lácteos, y carnes. Asimismo, el producto más sensible de cada país es exento a la desgravación (la papa en Costa Rica, maíz blanco en los otros cuatro países). Desafortunadamente, el proceso de hacer competitivo estas actividades, o diversificarse hacia otros cultivos, es largo, y los recursos estatales tienden a ser limitados o no focalizados en estos temas. Otro limitante para la diversificación es el desarrollo muy incipiente de la infraestructura de riego. La superficie potencial de riego es de 260 mil ha, y actualmente solo existen cerca de 22.4 mil ha bajo riego, es decir, 8.6% de la potencial. Es una herramienta básica para la diversificación productiva. Se ha encontrado que solo el 26% de familias rurales sin riego desarrollan cultivos diversificados, mientras que el 55% de las familias con riego realizaban alguna diversificación y que estas gozan de mayores ingresos (FUSADES, 2004). Por otro lado, existen algunos subsectores con mucho potencial para las exportaciones, especialmente para el mercado nostálgico (tamales, frijol, frutas tropicales congelados o en conserva, chiles secos, encurtidos, panadería, pescado seco, entre otros) y otros mercados nicho (añil, bálsamo, orgánicos). Los agroempresarios han puesto mucha atención a las posibilidades aún antes de la vigencia del CAFTA, con las exportaciones de productos étnicos casi duplicándose en el último año (gráfica 5). Frente a estos desafíos, el MAG ha realizado una serie de medidas en los subsectores sensibles:

• Porcinos – erradicación de enfermedades, convenio de cooperación técnica, campaña para aumentar el consumo nacional, construcción de un rastro moderno e implementación de un programa de mejoramiento genético.

• Lácteos – aplicación estricta de leyes sanitarias; programa de mejoramiento genético; promoción de alianzas entre universidades, gobierno y ganaderos; construcción de centros de acopio de leche fluida, modernización de laboratorios del MAG para la inocuidad, otros programas de inocuidad y acreditación para acceder a los mercados internacionales (US$4.5 millones).

El MAG también ha definido programas de apoyo a los sectores con mayores oportunidades debido al CAFTA:

20

Gráfica 5. Exportaciones de alimentos étnicos de El Salvador

24.8 23.2

41.7

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2002 2003 2004Fuente: Banco Central de Reserva

US

$ m

illon

es

• Algodón – asistencia técnica especializada, seguro de cosecha, convenio de comercialización, contratos a futuros para reducir riesgo de precios

• Azúcar – ordenamiento del mercado interno, apoyo al reemplazo del parque cañero con variedades con pureza genética

• Frutales – asistencia técnica integral (capacitación, dotación de insumos y asesoría en producción, procesamiento y comercialización) por medio del programa FRUTAL-ES, financiado con fondos nacionales (US$5.6 millones)

Otros programas importantes incluyen el Programa de Reconversión Agroempresarial (PRA), financiado por un préstamo de US$31.25 millones del Banco Interamericano de Desarrollo, incluyendo servicios a la producción agrícola, sistema nacional de información, rehabilitación de sistemas de riego existentes e inversión en nuevos sistemas más eficientes, y un sistema de alianzas par ala tecnología agrícola y forestal. El PRA incluye un fondo concursable de US$4.5 millones para cofinanciar hasta el 80% de inversiones de hasta US$100 mil en tecnología y asistencia técnica (MAG, 2004). Lamentablemente, el proyecto ha sufrido por una baja ejecución por parte del ministerio, lo cual es muy común con proyectos en la cartera de agricultura. El MAG goza de una relación estrecha con el gremial agropecuario principal, la Cámara Agropecuaria y Agroindustrial (CAMAGRO). El gremio ha participado activamente en el desarrollo de las políticas y en el diseño de las acciones realizadas por parte del gobierno a beneficio del sector. Sin embargo, su representación de los pequeños productores de subsistencia es limitada.

21

El sector agropecuario contará con el único fondo de compensación en el país relacionado, por lo menos en forma indirecta, al CAFTA. En 2004, se anunció la creación del Fondo para la Competitividad y Reconversión del Sector Agropecuario y Agroindustrial, que funcionaría como un “checkoff”, es decir, una sobre tasa aplicada a los participantes en los convenios de sorgo, maíz blanco, arroz y porcinos, y en el contingente arancelario de queso cheddar, para el sector lechero. Se espera recaudar US$1.5 millones en su primer año. Sus objetivos son financiar infraestructura productiva, innovación tecnológica, asesoría técnica, promoción de consumo local, y proyectos para promover la asociatividad y la calidad e inocuidad de los productos. El uso de los fondos será determinado por las comisiones de supervisión de los convenios. Será clave demostrar un uso eficiente de los fondos, así como un enfoque apropiado en su otorgamiento, para no emitir una señal confusa sobre actividades cuya competitividad de largo plazo está en duda en contraste a las actividades para impulsar la diversificación del sector. Sin embargo, hasta la fecha, los programas financiados han sido más de índole paliativa para los productores de granos básicos (intercambio de semillas, compras de fertilizantes), que solamente refuerzan su producción tradicional y no la diversificación. Conclusiones El Salvador disfruta avances en varios aspectos de la “agenda complementaria” del CAFTA, es decir, las medidas complementarias pero necesarias para minimizar pérdidas y maximizar ganancias del tratado. Se notan, por ejemplo, el sistema eléctrico, los avances y planes concretos en infraestructura vial y portuaria, organización de apoyo a las MIPYMEs, y la promoción de exportaciones e inversión extranjera. Sin embargo, persisten desafíos donde todavía no hay claridad si los esfuerzos serán suficientes. La administración de tratados tiene que fortalecerse, especialmente en verificaciones de origen y resolución de conflictos. La desconfianza en el sistema judicial y el débil estado de derecho también son preocupantes. Aunque la cobertura de la educación ha mejorado, su calidad todavía es muy deficiente. A pesar de varios años de discusiones, el gobierno está a penas iniciando acciones integrales para fomentar la innovación tecnológica. Finalmente, los esfuerzos para apoyar e incentivar la diversificación agropecuaria son insuficientes frente a la tarea de la reconversión del sector. Es importante examinar cada uno de estos temas para asegurar que los recursos dedicados son suficientes en el futuro.

22

Referencias Angel, Amy, y Noé Hernández, 2004. El impacto del DR-CAFTA sobre la integración

económica regional. Instituto Superior de Economía y Administración de Empresas (ISEADE), Programa Regional “Centroamérica en la Economía Mundial del Siglo XXI”, ASIES, Guatemala, octubre. http://www.ca-asies.org/ca1/Documentos/VF03_11.pdf

Banco Mundial, 2005. DR-CAFTA: challenges and opportunities for Central America.

Central America Department and Office of the Chief Economist, Latin America and the Caribbean Region, Washington, D.C., junio. http://lnweb18.worldbank.org/LAC/LAC.nsf/ECADocByUnid2ndLanguage/EF19E9E2E78A00458525702D006D0E7E?Opendocument

Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE), 2005. Directorio de

instituciones y programas de apoyo a la MIPYME en El Salvador. Ministerio de Economía, San Salvador, septiembre.

Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), 2003. Encuesta de hogares

de propósitos múltiples 2003-2004. Ministerio de Economía, San Salvador. www.digestyc.gob.sv

Fundación para el Desarrollo (FUNDE), 2004. “El Salvador: impacto del CAFTA sobre

sectores sociales menos favorecidos”, en DR-CAFTA: impacto sobre sectores menos favorecidos en América Central, Fundación Friedrich Ebert Stiftung, Managua, octubre.

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), 2005.

¿Cómo está nuestra economía? 2004-2005. San Salvador, junio. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), 2004. El

desafío rural: pobreza, vulnerabilidad y oportunidades. Informe de Desarrollo Económico y Social 2004, San Salvador, noviembre.

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), 2003.

Competitividad para el Desarrollo. Informe de Desarrollo Económico y Social 2003, San Salvador, agosto.

González, Anabel, 2002. Modificaciones legales e institucionales necesarias para la

firma del Tratado de Libre Comercio de Centroamérica (CAFTA). San José, junio. http://wbln0018.worldbank.org/LAC/lacinfoclient.nsf/d29684951174975c85256735007fef12/2964639c83d177b885256cca00507c38/$FILE/CAFTA%20paper.pdf

Hinojosa-Ojeda, Raúl, 2003. “Regional integration among the unequal: a CGE model

of US-CAFTA, NAFTA, and the Central American Common Market”, Proyecto SG-SICA/CEPAL, Los Angeles. http://www.sgsica.org/benecosto/inf/rh/inforfin.pdf

23

Iniciativa Mesoamericana para el Comercio, Integración y Desarrollo (Iniciativa CID), 2004. Propuesta Ciudadana de Transformaciones post-CAFTA en Centroamérica. San Salvador, enero. http://wbln0018.worldbank.org/lac/lacinfoclient.nsf/d29684951174975c85256735007fef12/0f966a7fe647f4e185256e350055e916/$FILE/PROPUESTA%20CIUDADANA%20POST%20CAFTA.pdf

Institute for Agriculture and Trade Policy (IATP), 2005. “United States Dumping on

World Agricultural Markets, Minneapolis, febrero. http://www.tradeobservatory.org/library.cfm?refid=48538

Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), 2004. “Acciones del Ministerio de

Agricultura y Ganadería para atender los desafíos y aprovechar las oportunidades del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América (DR-CAFTA)”, Informe de coyuntura. Oficina de Políticas y Estrategias, julio-diciembre, pp. 112-122. http://www.mag.gob.sv/admin/publicaciones/upload_file/1119896603_55.pdf

Ministerio de Economía, 2003. El Salvador - national action plan for trade capacity

building: meeting the challenge of globalization. Dirección de Política Comercial, San Salvador, julio. http://www.ustr.gov/assets/Trade_Agreements/Bilateral/CAFTA/asset_upload_file586_3359.pdf

Ministerio de Economía, 2005. “Propuesta de la política industrial, 2004-2009”, San

Salvador, septiembre. http://www.minec.gob.sv/media%5Cdownloads%5CPROP_POLITICA%20INDUSTRIA.pdf

Ministerio de Educación (MINED), 2005. Plan nacional de educación 2021: metas y

políticas para construir el país que queremos. San Salvador. www.mined.gob.sv/gestion_mined/Plan_Nacional_2021/principal.asp

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), 2002. Informe nacional

del estado del medio ambiente, GEO 2002. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), San Salvador. http://www.marn.gob.sv/varios/Geo%20el%20salvador.pdf

Naranjo, F., 2003. “Principales efectos macroeconómicos para Centroamérica de un

tratado de libre comercio con los Estados Unidos de América”, informe de consultoría, Proyecto SG-SICA/CEPAL, San Salvador. http://www.sgsica.org/benecosto/inf/fn/inforfin.pdf

Paunovic, Igor, 2005. El Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos:

implicaciones fiscales para los países centroamericanos. Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Naciones Unidas, Serie Estudios y Perspectivas No. 34, México, mayo. http://www.eclac.cl/publicaciones/Mexico/5/LCL2315P/L661.pdf

24

Quirós, Rodolfo, 2003. “Hacía una política comercial agropecuaria centroamericana: elementos para su formulación”, informe de consultoría, Proyecto SG-SICA/CEPAL, San Salvador. http://www.sgsica.org/benecosto/inf/rq/inforfin.pdf

Restrepo, Carlos, 2004. La población salvadoreña en Estados Unidos. Serie de

investigación no. 1, FUSADES, San Salvador. Rodriguez-Clare, Andrés, 2003. “Innovation and Technology Adoption in Central

America”, Banco Interamericano para el Desarrollo, Washington, D.C., mayo. http://wbln0018.worldbank.org/lac/lacinfoclient.nsf/d29684951174975c85256735007fef12/55547aa58451fd3785256e2f00725ca9/$FILE/A.Rodriguez%20Innovation%20in%20CA,%20May%202003.pdf

World Bank, 2003. Republic of El Salvador: Country Economic Memorandum. Report

No. 26238, Washington, D.C., diciembre. http://wbln0018.worldbank.org/lac/lacinfoclient.nsf/d29684951174975c85256735007fef12/9584cbc751416ced85256e8200598412/$FILE/CEM%20VOLUME%20II%20FINALG.pdf

25