CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación: 25000-23-27-000-2011-00172-01 [20605]Demandante: SIDERÚRGICA NACIONAL SIDENAL Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ Asunto: Valorización por beneficio local

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante

contra la sentencia de 9 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que negó

las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

El Concejo Municipal de Tocancipá, a través del Acuerdo 014 de 20091,

autorizó el cobro de la contribución de valorización por beneficio local para la

construcción de cuatro obras públicas dentro del municipio.

1 Fls. 87 a 91 c.p.

La anterior normativa fue modificada por los Acuerdos números 03 del 2 de

marzo de 20102 y 04 de 29 de abril de 20103, expedidos por el Concejo

Municipal de Tocancipá, en el sentido de ampliar el término que tenía la

gerencia financiera, o la dependencia que hiciera sus veces dentro del

municipio, para expedir la resolución en la que se asignara la contribución de

valorización con indicación del sujeto pasivo, la dirección del predio, la

cédula catastral y el área gravada.

El 24 de mayo de 2010, el Gerente Financiero del municipio de Tocancipá

expidió la Resolución 0012, en la que asignó la contribución de valorización

por beneficio local al predio perteneciente a la sociedad Siderúrgica

Nacional, por valor de $904.214.0554.

Contra la anterior decisión la demandante interpuso recurso de

reconsideración5, el cual fue decidido por la Resolución 089 del 25 de mayo

de 2011, expedida por el Gerente Financiero de la Alcaldía de Tocancipá, en

la que confirmó el acto recurrido6.

DEMANDA

SIDERÚRGICA NACIONAL S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código

Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones:

2 Fls. 99 a 105 c.p.3 Fls. 104 a 115 c.p.4 Fls. 21 a 25 c.p.5 Fls. 48 a 68 c.p.6 Fls. 28 a 45 c.p.

«PRIMERO: Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos y debidamente notificados por el Municipio de Tocancipá:

Resolución número 00012 del 24 de mayo de 2010 emitida por el Gerente Financiero del Municipio de Tocancipá “por la cual se asigna la contribución de valorización por beneficio local establecida en los acuerdos municipales 14 de 2009, 03 y 04 de 2010”

Resolución número 0089 de 2011 del 25 de mayo de 2011 emitida por el mismo funcionario “por la cual se resuelve recurso de reconsideración” […]

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, declarar que mi representada no tiene obligación de pagar a favor del municipio de Tocancipá sumas de dinero por concepto de la contribución de valorización autorizada por medio de los Acuerdos 05 de 2009 y 014 de 2009 aprobados por el Concejo Municipal de Tocancipá y sancionados y publicados por el Alcalde de dicha localidad».

La demandante invocó como normas violadas las siguientes:

Artículos 121, 122 [2], 123, 209 y 338 de la Constitución Política

Artículos 2, 3 y 66 del Código Contencioso Administrativo

Acuerdos Municipales 014 de 2009 y 05 de 2009

Para desarrollar el concepto de la violación propuso los siguientes cargos:

Falta de competencia para proferir los actos administrativos acusados

La demandante manifestó que la Resolución 012 del 24 de mayo de 2010,

fue expedida por el Gerente Financiero de la Alcaldía Municipal de Tocancipá

sin autorización legal para ello, puesto que, a través del Acuerdo 014 de

2009, el Concejo Municipal autorizó el cobro de la contribución de

valorización y señaló un término perentorio de tres meses para que el

ejecutivo expidiera el acto administrativo que asigna el monto establecido de

la obligación a quienes serían beneficiarios de las obras programadas, no

obstante, vencido ese término, el ente demandado no adelantó ninguna

actuación tendiente a hacer efectiva dicha autorización.

Indicó que las facultades conferidas por el Acuerdo 014 de 2009, para

asignar el monto de la contribución no fueron ejercidas en el tiempo

señalado, por lo que la Alcaldía Municipal no podía expedir el acto en

cuestión seis meses después de vencerse el término otorgado para tal

efecto.

Aseguró que, a pesar de que posteriormente se expidieron los Acuerdos No.

03 y 04 de 2010, a través de los cuales se modificó el artículo 8 del Acuerdo

014, en el sentido de ampliar el término concedido inicialmente, ello no

implica que el municipio pudiera revivir facultades que ya habían expirado.

Argumentó que los actos administrativos demandados están viciados de

nulidad, por «incompetencia ratione temporis», según la cual, en los casos

en que las competencias asignadas a un órgano o funcionario deben ser

ejercidas bajo condición temporal y las mismas se ejecutan antes del tiempo

o momento en que legalmente le correspondía actuar al funcionario

respectivo, o con posterioridad al vencimiento de la oportunidad en la cual

podía válidamente la administración adoptar la decisión.

Advirtió que en este caso el Acuerdo que sirvió como sustento para expedir

los actos demandados perdió vigencia y, en consecuencia, es inaplicable.

Señaló que, de acuerdo con el criterio de la Corte Constitucional contenido

en la sentencia C-992 de 2001, las disposiciones legales que son creadas

con un efecto temporal, se basan en la posibilidad que hasta una fecha cierta

establecida se lleven a cabo ciertas conductas que tienen efectos tributarios,

pues vencido este, por un lado, las conductas que se hayan realizado

conforme a las previsiones de la ley adquieren la condición de situaciones

jurídicas consolidadas en cabeza de los particulares y, por otro, las normas

pierden su fuerza normativa, al haberse extinguido la posibilidad de que se

verifique el supuesto fáctico que ellas contemplan.

Afirmó que, conforme con lo señalado, la Administración municipal tenía

hasta el 10 de diciembre de 2009 para asignarle a la demandante el monto

de la contribución de valorización, pero como tal disposición se hizo efectiva

solo hasta el 24 de mayo de 2010, no puede ser exigible por ninguna

autoridad.

Nulidad de los actos administrativos demandados por haber sido expedidos con falsa motivación

Como sustento de este cargo, la actora afirmó que tanto la resolución que

estableció el cobro de la contribución por valorización a cargo de la

compañía, como la resolución que resolvió el recurso de reconsideración,

incurrieron en el fenómeno jurídico denominado pérdida de fuerza ejecutoria,

de acuerdo con lo establecido por el artículo 66 del CCA.

Reiteró que al haber perdido vigencia el Acuerdo 014 de 2009, tal situación

trajo como consecuencia la pérdida de ejecutoria desde el día en que se

vencieron los tres meses otorgados por el artículo 8 ibídem para que la

Administración municipal expidiera el acto particular que dispusiera sobre el

tributo en mención.

Adujo que la falsa motivación se concretó en que el municipio demandado

fundamentó su actuación en el Acuerdo 014 de 2009 que había perdido su

fuerza normativa, por lo que, al no existir norma especial previa que

autorizara el cobro de la contribución, los actos acusados deben ser

declarados nulos.

Advirtió que lo dicho se demuestra, porque en la Resolución No. 012 de

2010, el Municipio de Tocancipá manifestó que obraba «en uso de sus

facultades legales y en especial las conferidas por los Acuerdos 05 y 014 de 2009»,

así como en la motivación del acto sustenta cada argumento conforme con

dichas normas.

Infracción de las normas en que debe fundarse la asignación del monto de la contribución – Inexistencia de la tarifa del gravamen

Indicó que el monto de la valorización asignado a la Compañía debe

ajustarse a los dispuesto por el Acuerdo 005 de 2009 (Estatuto de

Valorización) que, en su artículo 21, estableció que la entidad Municipal que

administrara la contribución de valorización debía definir mediante resolución

la fórmula que se aplicara a dicho tributo, de conformidad con los criterios

establecidos en el acuerdo que aprobara cada plan de obras en particular.

Advirtió que, en este caso, la Gerencia Financiera del municipio de

Tocancipá no expidió ningún acto administrativo en el que se estableciera

dicha tarifa, por lo que el valor asignado en la resolución demandada no

cuenta con respaldo normativo que lo autorice y, por consiguiente, en este

caso no se cumple con la obligación de definir en debida forma todos los

elementos del tributo.

Adujo que la definición de la fórmula tarifaria en acto administrativo, según

determinó el Estatuto de Valorización, era un requisito previo para poder

asignar el monto de valorización a los sujetos pasivos con la contribución, so

pena de incurrir en desconocimiento al principio de legalidad que rige a los

tributos.

Destacó que la ausencia de acto administrativo previo que definiera la tarifa,

acarrea tres consecuencias que conducen a que la resolución de asignación

esté viciada, los cuales se concretan en (i) una formal que implica que se

violó el artículo 21 del Acuerdo 05 de 2009 (Estatuto de Valorización

Municipal), (ii) una de fondo que trae como consecuencia que no hay tarifa

realmente definida para ese tributo y (iii) una que conlleva a que se configure

la violación del derecho fundamental al debido proceso administrativo, por

cuanto la asignación del monto de la contribución tenía que sustentarse en

una norma prexistente que no fue expedida por la autoridad municipal.

OPOSICIÓN

El municipio de Tocancipá, a través de apoderado judicial, se opuso a las

pretensiones, con fundamento en lo siguiente:

Falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados (incompetencia «ratione temporis»)

Señaló que el acto acusado se expidió de conformidad con el Acuerdo 014

de 2009, modificado por los Acuerdos 03 y 04 de 2010, todos expedidos por

el Concejo Municipal de Tocancipá, los cuales dispusieron que el tiempo

límite para expedir la resolución de asignación de la contribución de

valorización sería hasta el 8 de julio de 2010 y como el acto cuestionado se

expidió el 24 de mayo de 2010, ello implica que fue proferido dentro del

término legal.

Aclaró que el Acuerdo Municipal 05 de 31 de marzo de 2009 (Estatuto de

Valorización de Tocancipá) no contempló plazo para la expedición del acto

de asignación de la contribución de valorización, motivo por el cual el

Concejo Municipal profirió el Acuerdo 014 de 7 de septiembre de 2009,

sancionado por el Alcalde Municipal el 11 de septiembre de 2009 y publicado

el 15 del mismo mes y año, en el que en su artículo 8 dispuso de un término

de tres meses para la expedición de la resolución de asignación de la

contribución de valorización.

Explicó que el Acuerdo 014 fue modificado en dos ocasiones por virtud de los

Acuerdos 03 de 2 de marzo de 2010 y 04 de 29 de abril de 2010, este último,

sancionado por el Alcalde Municipal el 6 de mayo de 2010 y publicado el 8

de mayo de 2010, en el cual se contempló un plazo de dos meses

adicionales, para la expedición del acto de asignación de la contribución,

motivo por el cual, si se tiene en cuenta que los actos administrativos

generales rigen a partir de su debida publicación, como esta se realizó el 8

de mayo de 2010, el término vencía el 8 de julio de 2010, fecha en la cual ya

se había proferido la resolución de asignación del gravamen a la empresa

demandante.

Manifestó que, dentro de las motivaciones expuestas en los Acuerdos

Municipales 014 de 2009 y 03 y 04 de 2010, se demuestra que el Gerente

Financiero del ente territorial, al expedir la resolución acusada, conservaba

las competencias otorgadas por los precitados acuerdos, los cuales se

encuentran amparados por la presunción de legalidad, en la medida en que

hasta la fecha no han sido suspendidos o declarados nulos por la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Nulidad de los actos administrativos demandados por haber sido expedidos con falsa motivación

En relación con este cargo, aseguró que lo expuesto por la demandante se

sustenta en las mismas razones fácticas y jurídicas que planteó en el primer

cargo relativo a la falta de competencia por el factor temporal, razón por la

cual se remitió a lo señalado sobre ese punto.

Infracción de las normas en que debe fundarse la asignación del monto de la contribución – Inexistencia de la tarifa del gravamen

Afirmó que si bien el Acuerdo Municipal 05 de 2009 estableció que la entidad

municipal administradora de la contribución debería expedir un acto en el que

se definiera la fórmula a aplicar para determinar la tarifa de la contribución,

no es menos cierto, que el Acuerdo 04 de 2010, en su artículo 4º, señala

directamente la fórmula tarifaria de la contribución por valorización que debía

aplicar la Administración.

Resaltó que dicha fórmula, establecida en el artículo 4 del Acuerdo en

mención, fue reproducida por la Gerencia Financiera en la cuenta de cobro

que hace parte de la resolución que asignó la contribución, en la que, a su

vez, se discriminaron los factores que hacen parte de la fórmula y que

señalaron las características del predio.

Señaló que en la Resolución No. 012 de 24 de mayo de 2010, en la que se

liquidó la contribución de valorización al predio de propiedad de la

demandante, se observan los elementos que se tuvieron en cuenta para

establecer el monto del gravamen, de acuerdo con la fórmula tarifaria a que

se refiere el Acuerdo 04 de 2010.

Finalmente, el Municipio propuso las siguientes excepciones:

Ineptitud sustantiva de la demanda: Consideró que la demanda es inepta

porque omitió la solicitud de nulidad de todos los actos que hicieron parte del

proceso de formación de la contribución de valorización que impide al juez

resolver de fondo el asunto, por tratarse de un acto complejo, que estaba

compuesto, además de los demandados, por los siguientes actos:

El Estatuto de Rentas de Tocancipá, adoptado por Acuerdo 15 de 2008, ajustado y compilado a través del Decreto Municipal 111 del 22 de diciembre de 2008.

El Estatuto de Valorización de Tocancipá, adoptado mediante Acuerdo Municipal 05 de 2009, modificado por los Acuerdos 014 de 2009, 03 de 2010 y 04 de 2010.

Las Resoluciones Municipales 222 de 2009, 223 de 2009, 014 de 2010, 015 de 2010 y 020 de 2010, expedidas por el Gerente Financiero del Municipio de Tocancipá.

El estudio socioeconómico para la financiación de obras por valorización, de agosto de 2009, elaborado por la firma Proyecciones Ltda.

La memoria técnica de la contribución de valorización, de agosto de 2009, elaborada por Proyecciones Ltda. y autorizada por el Acuerdo 013 de 2009.”

Indicó que según los argumentos esbozados en la demanda, lo solicitado es

la declaratoria de nulidad de todos los actos que hicieron parte del proceso

en mención, por lo que se debe determinar de manera exacta y precisa lo

que se demanda, con el fin de pugnar por la coherencia y unidad de los actos

que se encuentran vigentes en el ordenamiento jurídico y el fallo que

resuelva la situación particular.

Presunción de legalidad de los actos administrativos: Sobre esta

excepción indicó que la presunción en mención es un atributo del que goza

todo acto administrativo, consistente en que se encuentra conforme a

derecho y, de esta se derivan varias consecuencias como (i) que una vez en

firme la decisión administrativa, se crea una situación jurídica nueva, (ii) la

presunción de legalidad debe desvirtuarse jurisdiccionalmente y le

corresponde la carga de la prueba a quien lo afirma y (iii) la decisión

administrativa produce efectos hasta el momento en que el juez declare la

nulidad.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección

“B”, en sentencia de 9 de agosto de 2013, declaró no probadas la

excepciones propuestas, al considerar que sólo debían demandarse los

actos que asignaron la contribución de valorización, esto es, las

Resoluciones 0012 de 24 de mayo de 2010 y 0089 de 25 de mayo de 2011,

como en efecto lo hizo la demandante. Además, porque no es obligatorio

demandar los actos generales, como lo propuso la parte demandada.

Asignación de la contribución por beneficio local

En cuanto a la falta de competencia del Gerente Financiero del municipio de

Tocancipá, por haber expedido extemporáneamente los actos administrativos

demandados, sostuvo que el artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009 dispuso que

la Gerencia Financiera del municipio expediría dentro de los tres meses

siguientes a la aprobación de dicho Acuerdo, el acto administrativo de

asignación de la contribución de valorización.

Indicó que el Acuerdo 014 de 2009 fue modificado por el Acuerdo 03 del 2 de

marzo de 2010, sancionado el 9 de marzo de 2010, por lo que el plazo

previsto para expedir la resolución de asignación de la contribución vencía el

9 de mayo de 2010.

Posteriormente, mediante el Acuerdo 04 del 29 de abril de 2010, el Concejo

Municipal de Tocancipá modificó el Acuerdo 03 de 2 de marzo de 2010 para

establecer un nuevo plazo de dos meses para la expedición de los actos

administrativos de asignación de la contribución de valorización, el cual

tendría vigencia hasta el 8 de julio de 2010, en razón a que el Acuerdo 04 del

29 de abril fue publicado el 8 de mayo de 2010.

Señaló que, en consecuencia, como la resolución mediante la cual se asignó

la contribución de valorización al predio de la sociedad SIDERÚRGICA

NACIONAL S.A. fue expedida el 24 de mayo de 2010, fue expedida en

tiempo y, por tanto, no se configuró la incompetencia aducida por la

demandante.

Tarifa asignada por concepto de contribución de valorización

Sostuvo que en el Acuerdo No. 014 de 2009, modificado por el Acuerdo 04

de 2010, el municipio de Tocancipá adoptó el método de factores de

beneficio para efectos de distribuir la contribución de valorización, en el que

se tuvieron en cuenta las características diferenciales de los predios y las

circunstancias que los relacionan con las obras como el área de terreno, la

destinación económica y el grado de beneficio, lo que implica que, previo al

acto de asignación de la contribución, la Administración ya había expedido el

acto general que sustentaba la distribución del tributo.

Afirmó que el municipio aplicó debidamente la fórmula establecida en los

Acuerdos que regulan la materia, pues los predios de la demandante están

ubicados en la zona industrial de su jurisdicción, de ahí que tuviera en cuenta

el factor de destinación de 5.8, conforme se previó en el anexo 1 del Acuerdo

04 de 2010, motivo por el cual no se configuró vulneración alguna.

RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandante, inconforme con la decisión de primera instancia,

interpuso recurso de apelación, con fundamento en lo siguiente:

Insistió en que al momento de la expedición de la Resolución 0012 del 24 de

mayo de 2010, acto administrativo que asignó la contribución de valorización,

la Gerencia Financiera del municipio de Tocancipá no tenía competencia

para ello.

Indicó que la Administración Municipal no realizó las actuaciones tendientes

a hacer efectiva la autorización dada por el Acuerdo 014 de 2009, en

consecuencia, el Acuerdo agotó su vigencia sin haber sido utilizado para los

fines previstos.

Dijo que el artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009 fijó un plazo de tres meses

para que la Gerencia Financiera expidiera el acto que asignaba la

contribución de valorización por beneficio local para la ejecución del plan de

obras allí previsto, el cual venció el 15 de diciembre de 2009, plazo dentro

del cual el ente demandado no adelantó ninguna actuación al respecto.

Señaló que el Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo 03 de

2010, y en su artículo primero, modificó el artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009,

en el sentido de ampliar el plazo que se encontraba vencido, no obstante,

según los principios de la técnica legislativa, este plazo no era ampliable por

cuanto tal figura solo opera sobre plazos no vencidos.

Afirmó que el Tribunal de primera instancia no debió dar por hecho que el

Acuerdo 03 de 2010 modificó el plazo establecido en el Acuerdo 014 de

2009, pues este había perdido su vigencia desde el día que venció el plazo

para hacer la asignación.

Reiteró que a partir de modificaciones no está permitido revivir normas que

perdieron su vigencia, salvo que sea reproducida como una nueva norma, es

decir, que la única forma de hacer exigibles los preceptos del Acuerdo 014,

luego de expirada la vigencia, era que dichas disposiciones se convirtieran

en un nuevo acuerdo que regulara la materia, expedido con el lleno de los

requisitos exigidos para su expedición.

En cuanto a la fórmula tarifaria, insistió en que con los actos administrativos

acusados, la Gerencia Financiera del municipio de Tocancipá, entidad

administradora de la contribución de valorización, desconoció lo ordenado

por el Acuerdo 05 de 2009 (Estatuto de Valorización), según el cual, antes de

la expedición de la resolución de asignación del referido tributo, debía

expedir un acto administrativo general que definiera la fórmula tarifaria como

parte esencial de los elementos constitutivos del tributo.

Enfatizó en que uno es el acto general de fijación de la tarifa y otro es el acto

de asignación particular de la contribución, los cuales no pueden confluir en

un mismo acto administrativo como lo pretendió el ente demandado, pues

ello contraría el principio de legalidad que implica la preexistencia de la

norma general que estableciera los elementos esenciales de tal obligación

tributaria.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de

apelación.

La demandada insistió en los planteamientos de la contestación de la

demanda.

El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, a la

Sala le corresponde establecer la legalidad de la Resoluciones 0012 del 24

de mayo de 2010, «por la cual se asigna la contribución de valorización por

beneficio local establecida en los acuerdos 14 de 2009, 03 y 04 de 2010» y

de la Resolución 089 del 25 de mayo de 2011, «por medio de la cual se

resuelve recurso de reconsideración», expedidas por el Gerente Financiero

del Municipio de Tocancipá.

Se advierte que frente a la controversia planteada en el presente asunto, la

Sala se ha pronunciado en anteriores oportunidades, por las mismas razones

de hecho y de derecho que ahora se discuten, motivo por el cual se reiterará

el criterio expuesto en esas providencias7.

Nulidad de los actos administrativos demandados por falta de competencia

Al respecto, la demandante alegó que la Gerencia Financiera del municipio

de Tocancipá no tenía competencia al momento de la expedición de la

resolución que fijó la contribución de valorización sobre el predio de su

propiedad, en razón a que el artículo 8 del Acuerdo 014 de 2009 del Concejo

Municipal de Tocancipá estableció un plazo de tres meses para que la

Administración expidiera el acto que asignara la contribución, sin embargo,

vencido ese plazo el 7 de diciembre de 2009, el ente demandado no había

hecho uso de las atribuciones que le fueron conferidas.

Recalcó que el plazo de tres meses dispuesto por el acuerdo en mención no

podía ser extendido, como lo pretendió el Concejo Municipal de Tocancipá

mediante los acuerdos 03 y 04 de 2010, ya que solo pueden ser prorrogados

los plazos no vencidos, por lo que, lo procedente en este caso era expedir un

nuevo acto administrativo en el que se dispusiera de un nuevo plazo y no

modificar el artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009 con el único fin de ampliar un

término que expiró.

7 Sentencias del 17 de septiembre de 2014, Exp. 19896, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia y de 15 de octubre de 2015, Exp. 19659, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

En el caso concreto, mediante el Acuerdo 014 del 7 de septiembre de 2009,

el Concejo Municipal de Tocancipá autorizó el cobro de una contribución de

valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras

específico, para lo cual determinó el plan de obras a construir, su costo, fijó

el monto distribuible y adoptó el método para la distribución de la

contribución.

En el artículo 8 del Acuerdo en mención, el ente municipal dispuso que la

asignación de la contribución de valorización estaba a cargo de la Gerencia

Financiera y que, para el efecto, esa dependencia debía expedir los actos

correspondientes «dentro de los tres (3) meses siguientes a la aprobación del

acuerdo», así8:

Artículo 8. Asignación del monto distribuible. La Gerencia Financiera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá, dentro de los tres (3) meses siguientes a la aprobación del presente Acuerdo, el acto administrativo que asigna la contribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección del predio, la cédula catastral y el área gravada.

Posteriormente, el Concejo Municipal de Tocancipá modificó el artículo 8 del

Acuerdo 014 de 2009, con la expedición del Acuerdo 03 del 2 de marzo de

2010, en el que estableció un término de dos meses, contados a partir de la

aprobación del Acuerdo, para que la Gerencia Financiera expidiera los actos

de asignación de la contribución, en los siguientes términos9:

ARTÍCULO 1. Modifícase el Artículo 8 del Acuerdo No 14 de 2009, “POR EL CUAL SE AUTORIZA EL COBRO DE UNA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO LOCAL PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE OBRAS” el cual

8 Fl. 89 cp

9 Fl. 99 cp.

quedará así: ARTÍCULO 8. - ASIGNACIÓN DEL MONTO DISTRIBUÍBLE. La Gerencia Financiera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá, dentro de los dos (2) meses siguientes a la aprobación del presente acuerdo, (2 de marzo de 2010) el acto administrativo que asigna la contribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección del predio, la cédula catastral y el área gravada.

Esta modificación fue aceptada, por cuanto, según los considerandos del

Acuerdo 03 de 2010, «la conciliación de la información suministrada por los

propietarios que allegaron la declaración de inmuebles, con la base predial de la

Gerencia Financiera, suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y la

base de datos y gráfica del Sistema de Información Geográfico de la Gerencia de

Planeación, conllevó un tiempo mayor al estimado inicialmente»10.

Debido a que el municipio demandado vio la necesidad de ajustar los

factores de destinación económica y el área de influencia con el fin de

garantizar la progresividad en la distribución del tributo, el Concejo Municipal

del Tocancipá expidió el Acuerdo 04 del 29 de abril de 201011, en el que

modificó los Acuerdos 14 del 9 de septiembre de 2009 y 03 del 2010.

Luego, tal como lo señaló en los considerandos del acto administrativo en

mención, el ente municipal adecuó los términos establecidos en el artículo 1º

del Acuerdo 03 de 2010, «con el fin de garantizar la transparencia y la exactitud

de la información soporte para la asignación de la contribución», y para el efecto,

dispuso:

“ARTÍCULO 5. Modifícase el artículo 1 del Acuerdo 03 de 2010 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ARTICULO 8 DEL ACUERDO N° 14 DE 2009 “POR EL CUAL SE AUTORIZA EL COBRO DE UNA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO LOCAL PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE

10 Fl. 99 cp.11 Fls. 104 a 117 cp.

OBRAS” el cual quedara así: ARTÍCULO 1. - ASIGNACIÓN DEL MONTO DISTRIBUÍBLE. La Gerencia Financiera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá, dentro de los dos (2) meses siguientes a la aprobación del presente Acuerdo, el acto administrativo que asigna la contribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección del predio, la cédula catastral y el área gravada.

ARTÍCULO 6. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su aprobación y publicación, previa sanción.

COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Recinto del Honorable Concejo Municipal de Tocancipá, a los veintinueve (29) días del mes de Abril de dos mil diez (2010). Después de haber surtido los debates reglamentarios así: Primer debate en comisión segunda el día veintidós (22) de Abril de dos mil diez (2010) y segundo debate en plenaria el día veintinueve (29) de Abril de dos mil diez (2010).12”

De acuerdo con lo expuesto, en el sub examine la Sala considera, como lo

hizo en las providencias que ahora se reiteran, que si bien los Acuerdos 03 y

04 de 2010 dispusieron sobre la modificación del Acuerdo 014 de 2009, en lo

concerniente a los plazos que le fueron concedidos a la Gerencia Financiera

del Municipio de Tocancipá para que expidiera la resolución de asignación de

la contribución de valorización, lo cierto es que el Concejo Municipal de

Tocancipá, en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 313

y 338 de la Constitución Política y 325 del Decreto Ley 1333 de 1986 –2 del

Decreto 1604 de 1966–, estableció nuevos plazos para expedir los actos

administrativos previamente autorizados por el Acuerdo 014 en mención.

Lo anterior por cuanto, como ha sido criterio de esta Sala13, los concejos

municipales están facultados para establecer autónomamente los tributos

que sean de su competencia sin más limitaciones que las establecidas en la 12 Fl. 107 cp.13 Ver entre otras, sentencias de 22 de marzo de 2012, Expediente 18842, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 29 de octubre de 2014, Expediente 19514, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 12 de diciembre de 2014. Expediente 19037, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

ley que crea el gravamen, y «en el caso de la contribución de valorización por

beneficio local no existe ninguna restricción legal de la que se desprenda que la

facultad para regular alguno de los elementos del tributo, o su vigencia, está limitada

en el tiempo».

De tal manera, el plazo que tenía la Gerencia Financiera del municipio de

Tocancipá para proferir el acto administrativo que asignó la contribución de

valorización a cargo de la demandante venció el 29 de junio de 2010, dado

que el Acuerdo 04 de 2010 se expidió el 29 de abril de 2010, tal como se

observa en el folio 107 del cuaderno principal.

En ese orden, se advierte entonces que la Gerencia Financiera del municipio

demandado profirió la Resolución 00012 el 24 de mayo de 2010 y fue

notificada el 8 de junio de 201014, en la que asignó a SIDERÚRGICA

NACIONAL la contribución de valorización por el predio de su propiedad,

dicho acto se expidió dentro del término previsto por el artículo 5 del Acuerdo

04 de 2010, por consiguiente, el ente territorial no incurrió en la falta de

competencia temporal alegada por la recurrente, motivo por el cual el cargo

propuesto no está llamado a prosperar.

Violación del principio de legalidad –inexistencia de la tarifa

Sobre este cargo, la demandante reiteró en el recurso de apelación que las

resoluciones demandadas son nulas, por cuanto el Municipio de Tocancipá

no expidió el acto administrativo general previo en el que estableciera la

fórmula tarifaria de la contribución de valorización, de acuerdo con lo

dispuesto por el artículo 21 del Acuerdo 05 de 2009 (Estatuto de

14 Fl. 13 c.a.

Valorización), antes de asignar de manera particular el tributo a quienes

serían posteriormente los sujetos pasivos.

Sobre el particular, la Sala precisa que el artículo 338 de la Constitución

Política establece que, tratándose de tributos locales, los concejos municipales

deben fijar directamente los elementos del tributo. Para el efecto dispone:

ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

En relación con la facultad que tienen los órganos de representación popular

de delegar en la administración la fijación de las tarifas, la jurisprudencia

constitucional ha precisado, con fundamento en el artículo 338 de la Carta

Política, que el ejercicio de esa atribución no es absoluta, pues la autoridad

delegante debe fijar el sistema y el método que el delegatario debe tener en

cuenta para definir los costos y beneficios que causan los servicios que el

Estado presta, así como la forma de hacer su reparto15.

15 C-1371 de 2001. M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis.

En el mismo sentido, la Sala ha señalado que las ordenanzas y los acuerdos

pueden delegar en las autoridades administrativas la fijación de las tarifas de

las tasas y contribuciones, pero deben fijar directamente el sistema y el

método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto,

como elementos cuantificadores necesarios para fijar las tarifas de estos

tributos, pues dicha facultad se debe entender con sujeción a la norma

constitucional, ya que la autoridad administrativa no se puede arrogar

facultades propias de las corporaciones públicas de elección popular16.

En el presente asunto, el artículo 21 del Acuerdo 05 de 2009, establece:

ARTÍCULO 21. FÓRMULA TARIFARIA DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN. la entidad Municipal que administre la Contribución de Valorización definirá mediante resolución la fórmula que se aplicará para distribuir la Contribución de Valorización, de conformidad con los criterios establecidos en el Acuerdo que aprueba cada plan de obras en particular.

No obstante la norma transcrita delegó la definición de la fórmula para

distribuir la contribución de valorización en la Administración local, el Concejo

Municipal de Tocancipá, en el artículo 6 del Acuerdo 14 de 2009, estableció

de manera directa dicha fórmula en los siguientes términos:

ARTÍCULO 6. - MÉTODO DE DISTRIBUCIÓN DEL BENEFICIO. Adóptase como método de distribución de la contribución por valorización que se establece en el presente Acuerdo, el de factores de beneficio, para lo cual se liquidará el gravamen con base en factores o coeficientes numéricos que califiquen las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, previstos en el Anexo Uno de este Acuerdo, los cuales son: área de terreno (variable base), destinación económica y grado de beneficio.

16 Sentencia del 18 de mayo de 2006, Exp. 15197, M. P. Dra. Ligia López Díaz.

PARÁGRAFO 1. El monto de la contribución de valorización a cargo de cada predio será el resultado de multiplicar el área de terreno por los coeficientes numéricos que correspondan a la destinación económica y el grado de beneficio.

PARÁGRAFO 2. Los factores de liquidación para la asignación del monto distribuible serán los que tenga la unidad predial al momento de la asignación del respectivo gravamen.”

Por su parte, el artículo 4 del Acuerdo 04 de 2010 modificó el Anexo Uno del

Acuerdo 14 de 2009, relativo a los “factores de explotación económica” de la

siguiente forma:

ARTÍCULO 4. Adóptase las modificaciones al anexo 1 (factores de exploración económica) del Acuerdo 14 de 2009 “POR EL CUAL SE AUTORIZA EL COBRO DE UNA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO LOCAL PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE OBRAS” así:

La fórmula que se aplicará para la contribución individual, según estos factores y para todos los predios del área de influencia es la siguiente:Ci= (Area Física x factor destinación económica x factor grado beneficio) / suma de las áreas ampliadas o área virtual) x monto distribuible

Donde:Ci= Es la contribución individual.Área Física = es el área bruta del predio descontando las áreas de afectación y de cesión según sea el caso.

Factor de Destinación Económica = corresponde a los factores del anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009 según el uso.

Factor Grado de Beneficio = Corresponde al factor de distancia del predio a las obras, contenido en el anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009.

El producto de multiplicar el área y los factores nos da el área ampliada o área virtual del predio.

Suma de las áreas ampliadas o área virtual = corresponde la suma de las áreas virtuales de la totalidad de los predios que se encuentran en el área de influencia.

Monto Distribuible = Corresponde al valor aprobado por el Acuerdo Municipal 14 de 2009.”

Bajo estos parámetros, la Sala reitera que si bien el Concejo Municipal de

Tocancipá delegó en la administración municipal la potestad de establecer la

fórmula para determinar o distribuir la contribución de valorización, también lo

es que, conforme con las facultades otorgadas por la Constitución y la Ley,

reasumió esa atribución, con la expedición de los Acuerdos 014 de 2009 y 04

de 2010, en los que estableció los elementos del tributo, entre estos, la tarifa.

En consecuencia, se desvirtúa de igual manera que previo a que se

expidieran los actos administrativos demandados, esto es, las Resoluciones

No. 0012 de 24 de mayo de 2010 y No. 089 de 25 de mayo de 2011, el

Municipio de Tocancipá no hubiera establecido la tarifa de la contribución de

valorización, o en términos generales, los elementos constitutivos del tributo,

motivo por el cual no se demostró la violación al principio de legalidad que

alegó la demandante y, por lo tanto, este cargo no prospera.

Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia del 9 de agosto de 2013, proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal

de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA Presidenta de la Sección

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ