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VOZ Y PARTICIPACION EN LA DESCENTRALIZACION DE PERU

William Reuben y Melissa Zumaeta-Aurazo

RESUMEN Esta nota de política analiza el estado actual y desafíos del funcionamiento de los principales canales de voz y sistemas de información pública en Perú. La nota pasa revista a los marcos legales y contexto político que permitieron, desde 2002, el establecimiento de mecanismos de participación ciudadana en el ámbito descentralizado, en particular: Presupuesto Participativo (PP), Mesas de Concertación para la Lucha contra la Pobreza y Comités de Coordinación Local y Regional; y, a los sistemas de información pública que buscaron crear el ambiente propicio para la participación informada de la ciudadanía. Estos avances en la institucionalización de la voz y participación en el país resultan evidentes en los rankings internacionales en donde el país se sitúa entre los más avanzados en la apertura de información presupuestaria y muestra significativas mejoras en índice de percepción de gobernabilidad. A pesar de estos avances, aun se encuentra en una débil posición, en comparación con sus pares de América Latina, en percepción de efectividad de gobierno y rendición de cuentas. Esta percepción pesimista puede explicarse por factores como fallas en el diseño de los mecanismos de participación (falta de articulación entre ellos, superposición de objetivos, escaso monitoreo y débil integración territorial), sistemas de información poco amigables y poco oportunos, voz no asociada a resultados y, como consecuencia, fatiga en la participación. A pesar de estos desafíos, esta nota presenta los resultados de una reciente evaluación realizada por el Banco Mundial en la que se estima, siguiendo una metodología rigurosa de medición de impacto, que el PP promueve el gasto publico pro-pobre. Sobre la base de este análisis, se presentan tres líneas de recomendaciones de política: (i) realizar una reingeniería institucional de los principales canales de voz; (ii) fortalecer los sistemas de información para mejorar la calidad de los procesos participativos; y, (iii) aprovechar las oportunidades de nuevas iniciativas de política pública, como el Presupuesto por Resultados y el Plan de Incentivos para conferirle a los canales de voz y participación una orientación mas enfocada en resultados.

I. INTRODUCCION

1. Esta nota de política describe el desarrollo de los canales de voz y participación en la descentralización en Perú en los últimos años, y analiza la efectividad que estos canales han tenido en establecer un sistema de rendición de cuentas que contribuya a mejorar la gobernabilidad, la calidad del gasto público y la reducción de la pobreza.

2. La existencia de canales efectivos e incluyentes de voz y participación de la ciudadanía en el diseño y seguimiento de la política pública es considerada un factor importante para que el gasto y los servicios públicos respondan a las necesidades del conjunto de la población y específicamente de los grupos y sectores más vulnerables. En esta perspectiva, Perú ha apostado

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fuertemente a la creación de este tipo de canales en el marco de su estrategia de descentralización, en el entendido que la participación funciona mejor en cuando hay mayor cercanía entre gobernantes y ciudadanos; entre tomadores de decisiones y usuarios de los servicios públicos.

3. No obstante, los resultados que se pueden esperar del funcionamiento de los canales de voz están ligados al papel efectivo que se les confiera dentro del sistema de gobernabilidad y rendición de cuentas, y a la capacidad que estos tengan para canalizar la voz del conjunto de la ciudadanía y particularmente de aquellos que usualmente quedan excluidos del sistema preponderante de representación e influencia de intereses. En esa perspectiva, esta nota da una mirada al funcionamiento de los principales canales de voz que se han creado en el marco de la descentralización con el fin de identificar cuál es su potencial para influir en la toma de decisiones en pos de quienes menos tienen. Se analiza qué desafíos enfrentan y cuáles son las oportunidades que se abren para participar efectivamente dentro del sistema de rendición de cuentas. Los canales analizados son los Comités de Desarrollo Regional y Local (CCR y CCL), las Mesas de Concertación de la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP), los Planes de Desarrollo Concertado (PDC), y el Presupuesto Participativo (PP). Igualmente se discute el sistema de información pública que es determinante para una participación informada, y se debate las oportunidades y desafíos que se abre para la participación ciudadana la introducción de dos mecanismos de especial importancia en la descentralización de la política pública en Perú: el Presupuesto por Resultados (PpR) y el Monitoreo Participativo (MP). Para la realización de este análisis se recurre a estudios realizados por entidades y analistas peruanos, a entrevistas sostenidas con actores claves, y a trabajo analítico llevado a cabo recientemente por el Banco Mundial.

II. CONTEXTO

Breve reseña de la evolución de los modelos de participación en Perú

4. En la década pasada Perú introdujo un conjunto importante de mecanismos de participación novedosos que se diferencian sustancialmente del esquema que predominó en los 90´s caracterizado por el apoyo del gobierno al funcionamiento de espacios de participación en la producción y entrega de servicios, tales como las Asociaciones de Padres de Familia (APAFA), Clubes de Madres, Comités de Comedores Escolares y las Unidades Ejecutoras del Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo. Los mecanismos creados a partir del gobierno de transición en 2002, se caracterizan por ser canales institucionalizados de participación ciudadana creados por el gobierno, con el fin de canalizar la voz de la ciudadanía en decisiones de política pública en el ámbito de la descentralización. Dentro de un sistema de rendición de cuentas, los primeros se ubican más dentro de lo que se conoce como mecanismos de empoderamiento del usuario, al darle a éste participación directa en la entrega del servicio. Los segundos, corresponden más a lo que se conoce como canales de voz. Estos, junto a la participación de la ciudadanía en los mecanismos electorales propios de la democracia representativa, consisten en espacios permanentes y regulados de diálogo que permiten a los ciudadanos incidir en las decisiones de política pública y darles seguimiento.

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La creación de los principales canales subnacionales de voz

5. Durante ese período, a la par de la creación de espacios nacionales de diálogo como el Acuerdo Nacional y el fortalecimiento de los foros sectoriales tales como el Foro Salud y Foro Educativo, se institucionalizaron los principales canales de voz en el nivel subnacional. Entre estos últimos cabe destacar la creación de las Mesas de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP); los Comités de Coordinación Regional y los Comités de Coordinación Local (CCR y CCL); y el Presupuesto Participativo.

6. Estos canales de voz en el nivel subnacional se caracterizan por que en todos ellos se institucionalizan espacios de diálogo entre actores de la sociedad civil y actores gubernamentales, y se definen reglas del juego sobre quienes participan y los objetivos específicos de la participación.

7. En la Tabla 1 se presentan estos canales según el año y ley de su creación, y describe brevemente su estructura y funciones.

Tabla 1. Principales Canales Subnacionales de Voz

Nombre de la Institución / proceso Participativo

Año: ley de creación Funciones Estructura/ Composición

Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (Mesa)

2001: Decreto presidencial 001-

Llegar a consensos en torno a la política social, con eje en las perspectivas de género y la equidad; incrementar la eficiencia en la ejecución de los programas de reducción de la pobreza e institucionalizar la participación ciudadana en el diseño, la toma de decisiones y la rendición de cuentas de las instituciones públicas.

Estructura: Mesas formadas y vinculadas en los ámbitos nacional, regional y municipal. Composición (nacional): 8 representantes del Gobierno, 3 represen-tantes municipales, 12 representantes de la sociedad civil.

2001 PROMUDEH

Consejo de Coordina-Ción Regional (CCR)

2003: Ley de Bases de la Descentralización y ley 28013

Opinar sobre el Plan Anual, el Presupuesto Participativo y el Plan de Desarrollo Regional (incluso los objetivos y programas estratégicos).

Composición: 60% alcaldes provinciales y 40% representantes de la sociedad civil (del cual 30% está constituido por Organizaciones empresariales y de productores).

Consejo de 2003: Ley Orgánica Coordinar e implementar los planes de desarrollo y el Presu-puesto Participativo municipales, identificar las prioridades en las inversiones de infraestructura y servicios públicos, proponer proyectos de infraestructura y de servicios del sector público para su cofinanciamiento, promover la inversión privada local.

Igual composición que Coordina- de Municipalidades los CCR. ción Local (ley 27972) (CCL)

Presupuesto 2003: Ley Marco Fortalecer la relación entre el Estado Ciclo de seis fases Participativo del Presupuesto y sociedad, mejorar la asignación y especificado en el Participativo (ley la ejecución del gasto público, Reglamento de la Ley 28056) comprometer a la sociedad civil con 28056 (D.S. 171- acciones necesarias para un gasto 2003-EF). Los talleres efectivo, fortalecer el monitoreo y del PP incluyen a control del manejo del presupuesto. representantes de la sociedad civil y el Gobierno, asistidos por un comité técnico.

Elaborado por el autor a partir de información contenida en Participación y Descentralización: Percepciones y Expectativas Ciudadanas (2009)

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Sistemas de información y transparencia para la participación

8. A la par de la institucionalización de los canales de voz a nivel regional y local se establecieron y desarrollaron importantes sistemas de información pública y marcos legales para favorecer el acceso a la información. Estos sistemas y marcos institucionales han contribuido a crear un ambiente propicio para el fortalecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas. Entre éstos cabe destacar la Ley de Acceso a la Información y el Portal de Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), conocido como Consulta Amigable 9. La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública ,1 publicada en agosto de 2002 y reformada en 2003 por el Congreso de la Republica,2

10. En 2009, la Defensoría identificó, sobre la base de quejas ciudadanas y acciones de oficio, cuatro principales problemas que limitan el acceso de la ciudadanía a la información pública: (i) cobros excesivos para acceder a información; (ii) incumplimiento del plazo legal para la entrega de información pública; (iii) exigencia de requisitos no previstos en la norma; e, (iv) interpretación inadecuada de las excepciones o invocación de excepciones no previstas en la normatividad.

fue resultado del trabajo conjunto de diversas instituciones como la Defensoría del Pueblo, el Consejo de la Prensa Peruana y el Instituto Prensa y Sociedad. Esta ley, a su vez, creó el marco legal para que la Defensoría cumpla con su mandato de velar y promover el derecho de acceso a la información pública de los ciudadanos. En cumplimiento de este mandato, esta institución reporta anualmente las actividades realizadas y problemas identificados en la implementación de la ley y, publica trimestralmente informes de supervisión de los portales de transparencia de los gobiernos regionales y provinciales capitales de departamento.

3 Asimismo, haciendo seguimiento a la disposición de la Ley de Transparencia que dispone que todas las entidades públicas cuenten con portales de transparencia en internet, esta institución reportó, en el segundo trimestre de 2010, que los portales de gobiernos regionales cumplieron el 62% de los requisitos exigidos por ley, y los provinciales el 34%. Los rubros4

más difundidos por los gobiernos regionales fueron los referidos a los documentos normativos y de gestión y, actividades oficiales (alcanzando un 74% de cumplimiento) y entre los provinciales el de documentos normativos y de gestión (alcanzando 56% de cumplimiento), ver Gráfico 1.

1. Ley No 27806 2. A través de la Ley No 27927 3. Defensoría del Pueblo, Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo, Enero – Diciembre 2009,

Lima, Mayo 2010. pp. 288-290 4. Los rubros supervisados son: (i) documentos normativos y de gestión (que incluye organigrama, reglamento de

organización y funciones, texto único de procedimientos administrativos, Plan de desarrollo concertado, entre otros); (ii) información presupuestal actualizada (incluyendo PIA, PIM, presupuesto ejecutado, proyectos de inversión ejecutados, remuneraciones, beneficios de autoridades, etc); (iii) adquisición y contrataciones (incluyendo plan anual de contrataciones, convocatorias y resultados de procesos de adquisiciones y contrataciones); (iv) Actividades oficiales, funcionario a cargo del portal y enlace de comunicación (incluyendo información de eventos pasados y plan de actividades de la autoridad electa, nombre del funcionario a cargo del portal y enlace que permita comunicación con usuarios); y, (v) prácticas de buen gobierno (incluyendo información relevante del proceso presupuestario, reporte de audiencias de rendición de cuentas y actas de sesiones del CCR o CCL).

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Gráfico 1. Nivel de cumplimiento, información de portales de GR y Gobiernos Provinciales (2º Semestre 2010)

74%

51%45%

74%

45%

56%

13%

24%

39%

7%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Documentos normativos y de

gestión

Información presupuestal actualizada

Adquisiciones y contrataciones

Actividades oficiales,

funcionario a cargo del portal y

enlace de comunicación

Prácticas de buen gobierno

Gob. Regionales Gob. Provinciales Fuente: Defensoría del Pueblo, Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo, Enero – Diciembre 2009, Lima, Mayo 2010. Elaboración propia.

11. En el marco de esta ley, además, el Ministerio de Economía y Finanza publicó en su portal un enlace de Consulta Amigable en donde se publica información fiscal de todos los niveles de gobierno (nacional, regional y local).5

Avances en la gobernabilidad y la transparencia

Esta información incluye datos actualizados diariamente de PIA y ejecución de gasto desde 1999, PIM desde 2004 e, ingresos e información financiera de los programas estratégicos del Presupuesto por Resultados desde 2009. Este portal constituye una de las experiencias más desarrolladas de América Latina.

12. Esta transformación en el ambiente propicio para la rendición de cuentas ha hecho que Perú, después de calificar como un país asociado a índices de transparencia y gobernabilidad bajos, se coloque ahora entre los países de América Latina que gozan de índices más favorables en lo que se refiere a la transparencia en los procesos de presupuestación e información sobre el gasto público. Específicamente, Perú muestra una posición muy favorable en el Open Budget

13. Index6

Igualmente la trayectoria del indicador de Voz y Transparencia, que forma parte del índice compuesto de Gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial, muestra una sensible mejoría de Perú en relación con el conjunto de países de América Latina, a partir de 2002, cuando se introducen e institucionalizan los principales canales de voz en el sistema de rendición de cuentas del país, como se muestra en el Gráfico 2.En general, se puede afirmar que todo proceso de fortalecimiento de la participación de la ciudadanía en el diseño y seguimiento de políticas públicas conduce a estándares más elevados de rendición de cuentas y de legitimidad en la gestión pública. Sin embargo, no se puede decir lo mismo sobre la capacidad de entrega y la calidad de los servicios. No siempre la ampliación de medidas de control y rendición de cuentas y el incremento de canales de voz conducen a una eficiente acción del gobierno.

al ubicarse entre los 15 países en el mundo con mayor nivel de transparencia presupuestaria y en tercer lugar en América Latina después de Chile y Brasil.

5. Ver http://transparencia-economica.mef.gob.pe/amigable/default.php 6. Este índice es elaborado por una red de ONG agrupadas en el International Budget Project Partnership que se

dedican a monitorear la transparencia y la participación ciudadana en los procesos de presupuestación pública. Ver: http://www.internationalbudget.org/

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Gráfico 2. Voz y Tranparencia 1996-2009

Fuente WBI. Elaboración Propia

14. Es más, dependiendo del diseño de la rendición de cuentas públicas, es posible que el efecto sea el contrario, ya que se pueden introducir nuevos pasos en la cadena de toma de decisiones y en la entrega del servicio, lo que puede elevar los costos de transacción. Si se observan los indicadores de percepción de gobernabilidad, el Perú podría estar transitando de un sistema de bajo nivel de rendición de cuentas y de alta efectividad del Gobierno en la segunda mitad de la década de 1990 a uno de un más alto nivel de rendición de cuentas y de baja efectividad del Gobierno a partir del año 2000. No obstante, esta tendencia empieza a cambiar a partir de 2005, período en el que se mantiene el curso positivo de la voz y la rendición de cuentas, y empieza a experimentarse una recuperación de la percepción sobre la efectividad del gobierno (véase el Gráfico 3).

Gráfico 3. Voz y Efectividad de la Acción Pública

Fuente: WBI. Elaboración propia

15. A pesar de esa mejoría, si se observa el Gráfico 4, en el que se compara la ubicación de un conjunto de países de América Latina respecto a la variable de percepción sobre la rendición de cuentas y la de percepción de la efectividad de la acción del gobierno, Perú aún se mantiene en una posición baja, tanto en lo que respecta a la rendición de cuentas como a la efectividad, al superar sólo a Colombia en la percepción favorable sobre la voz y rendición de cuentas, y sólo a Argentina en la percepción favorable sobre efectividad de la acción del gobierno. Perú pasó de ubicarse en el cuadrante izquierdo inferior en 2000, a situarse actualmente en el derecho inferior. La situación más cercana a la óptima es la de Uruguay, que se coloca en el extremo del cuadrante

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superior derecho. De esta manera, el perfeccionamiento de los canales de voz de forma que estos respondan mejor a las necesidades de la participación ciudadana sin que se conviertan en obstáculo de la toma de decisiones y de la acción efectiva del gobierno, sigue siendo uno de los principales desafíos que enfrenta el proceso de descentralización del país.

Gráfico 4. Comparativo Efectividad de Gobierno/Voz y Rendición de Cuentas

Fuente: WBI. Elaboración Propia

III. PRINCIPALES DESAFIOS QUE ENFRENTAN LOS CANALES DE VOZ EN PERU

Una estructura institucional sobrepuesta, desarticulada y focalizada en la planificación

16. Un factor importante en la creación de un ambiente propicio para la participación ciudadana en la rendición de cuentas públicas es la existencia de marcos institucionales que definan las reglas del juego y los alcances del los ámbitos de participación y los canales de voz. Perú ha optado por la institucionalización de estos canales a partir de un conjunto amplio de marcos legales. Esta institucionalización define con bastante los derechos de los entes participantes y el carácter vinculante o no de los acuerdos que en ellos se adopten.

17. A pesar del avance indiscutible logrado por el Perú en la creación de canales de voz para influir en la toma de decisiones locales y regionales hay un conjunto de características que estos tienen que afectan la calidad de la voz para influir sobre la toma de decisiones y vigilar la efectividad de la acción pública. En la Nota de Política que preparó el Banco Mundial sobre este tema en 2006 (Banco Mundial, 2006), se identifica un conjunto de desafíos que enfrenta el diseño institucional de los canales de vos en el marco de la descentralización. En lo fundamental, estos desafíos se mantienen vigentes:

• Hay una relación débil —o no la hay—entre los organismos verticales de rendición de cuentas y los organismos horizontales.7

7. Los organismos «horizontales» de rendición de cuentas son aquellos que forman parte de la estructura formal

del Estado y que tienen la responsabilidad y la competencia de controlar las acciones del Poder Ejecutivo. Se consideran en cambio instancias «verticales» de rendición de cuentas aquellas que permiten a los ciudadanos demandar cuentas sobre el uso del poder que la ciudadanía delega en el Estado, como los procesos electorales o espacios a partir de los cuales los ciudadanos, ya sea directamente, como en el caso de los cabildos, o por medio de organizaciones de la sociedad civil, ejercitan su voz y monitorean la labor pública (O’Donnell, 1998).

Los mecanismos participativos no están

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relacionados directamente con instituciones democráticas como el Congreso de la República, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo. Su vinculación con los Concejos Municipales es también débil y más bien ambigua.

• Tienen objetivos sobrepuestos. La ausencia de un diseño integrado entre los mecanismos participativos y la institucionalidad creada por la descentralización ha llevado a la definición de objetivos y funciones superpuestos: todos los espacios recién creados están relacionados con la planificación del desarrollo, pero el papel asignado a cada uno no está especificado con claridad, con la excepción del Presupuesto Participativo (PP). Una evaluación reciente elaborada conjuntamente por Mesas de Concertación para la Lucha contra la Pobreza y Prodescentralización de USAID, da cuenta de este problema al concluir que existe una comprensión y visión no compartidas sobre los roles y alcances de los canales de voz existentes entre las autoridades regionales y locales y los actores de la sociedad civil (MCLCP/PRODES, 2009). Esta discrepancia lleva a permanentes roces entre funcionarios y dirigentes de la sociedad civil que en muchos casos conduce a la frustración o el conflicto.

• El eje de la participación es la planificación del desarrollo, mientras el monitoreo es débil o inexistente. Ninguno de los nuevos mecanismos participativos (excepto los comités de vigilancia del PP) cuenta con objetivos y procedimientos claramente delineados para monitorear la ejecución y la calidad del gasto público. Las MCLCP han jugado un rol importante en el desarrollo del Plan de Desarrollo Concertado (PDC), los CCR y CCL también intervienen en el PDC y en el PP. Los comités del PP obviamente se enfocan sobre la priorización del gasto de inversión local.

• Tienen una débil integración vertical y territorial. Fuera de la MCLCP, los mecanismos no cuentan con conexiones institucionales estables que les permitan establecer perspectivas agregadas y compartidas en los diversos niveles de gobierno. De esta manera la voz de la ciudadanía no se enriquece conforme pasa del nivel local al regional, por la ausencia de esa articulación. Una reciente evaluación sobre el PP que se presenta más adelante identificó este problema en el proceso participativo de priorización del gasto de inversión, el cual se hace en forma separada para cada uno de los niveles sin que se dé la adecuada integración y articulación entre las prioridades de gasto regional, provincial y distrital.

• La vinculación entre descentralización y participación es débil. La participación de la sociedad civil en los mecanismos participativos se rige por cuotas orientadas a preservar equilibrios entre representantes del Estado y los de organizaciones sociales. Fuera de la elaboración del PP, los nuevos mecanismos de participación fijan una participación minoritaria al número de representantes de la sociedad civil. Estas cuotas contribuyen a reducir la representación de la sociedad civil en los nuevos organismos regionales y locales de voz. La tendencia de las autoridades regionales y locales es la de cumplir formalmente con los mínimos exigido por la ley, pues dentro de su percepción no hay una relación clara entre la descentralización y la participación, y entre esta última y la efectividad del gobierno. La descentralización es percibida por la autoridades regionales y locales como un proceso de transferencia de funciones y competencias, y no como un proceso orientado a acercar la toma de decisiones locales con la voz de la ciudadanía (MCLCP/PRODES, 2009)

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Información aún poco amigable y confiable

18. El acceso oportuno a información confiable sobre la gestión pública resulta un factor clave en la consolidación de procesos participativos de calidad en la rendición de cuentas. Como se mencionó anteriormente, gracias a una disposición de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, todas las entidades públicas de nivel nacional, regional y local están obligadas a contar con portales de transparencia en línea en los cuales difundan información sobre su organización, presupuesto, compras y contratos. En el caso del MEF, la Consulta Amigable es uno de los pocos portales de transparencia fiscal en la región que permite un seguimiento de la asignación y ejecución presupuestaria con actualización permanente y de una desagregación en el nivel de unidad ejecutora. Sin embargo, a pesar del importante avance alcanzado por el país en el desarrollo de un ambiente informativo e institucional propicio para la participación de la ciudadanía, diversas evaluaciones y estudios realizados en los últimos años, apuntan algunas deficiencias importantes que es conveniente resaltar.

19. En primer lugar, existe una preocupación sobre la dificultad para el acceso y compresión de la información disponible. En el caso de los portales de gobiernos regionales y provinciales, la Defensoría reporta que la mayoría pone a disposición la información exigida por la ley en distintos espacios del portal, lo que dificulta su acceso. Asimismo, en 2007 la ONG Ciudadanos al Día (CAD) concluyó que usuarios nuevos del Portal de Consulta Amigable, con pocas habilidades para la investigación económica y desconocimiento de presupuesto público, encuentran muchas dificultades en la navegación, comprensión e interpretación de la información. Sobre la base de estos hallazgos, la CAD recomendó incluir más información que atienda la demanda de los usuarios, nuevos prototipos de pantalla, un manual de uso y glosario de términos con lenguaje cercano al ciudadano, una mejor estrategia de mercadeo del portal y, un sistema eficaz de atención de consultas. En respuesta a esta evaluación el MEF puso a disposición más información entre la que se encuentra la desagregada por niveles de gobierno y PIM; aun quedan pendientes modificaciones adicionales que faciliten la compresión de los contenidos.

20. En segundo lugar, existen aun tareas pendientes de sistematización de información que permita informar oportunamente los espacios de participación. En particular, con el fin de apoyar los presupuestos participativos locales, el MEF ha identificado como tareas prioritarias la sistematización de información socio-económica relevante en el nivel local, la creación de una base de datos de perfiles de “proyectos tipo” y la generación de indicadores de seguimiento de resultados.8

Voz no asociada a resultados

En el mediano plazo, el MEF planea adecuar las cadenas de resultados preparadas en el marco del Presupuesto por Resultados para que sean relevantes en el nivel local y, en el largo plazo, generar modelos lógicos para nuevas prioridades identificadas localmente.

21. Pero quizás la principal limitación en el diseño del sistema participativo de rendición de cuentas en Perú es su desvinculación con la demanda de cuentas sobre los resultados de las políticas y la acción públicas. Como se indicaba anteriormente, todos los canales de voz creados en el marco de la descentralización se encuentran vinculados de una u otra forma a objetivos de

8. Salhuana, Roger y Kilimani, Nicholas. Results Based Participatory Budgeting: A case study of Puno

Municipality in Peru. 2009. pp.71-76.

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planificación y asignación del gasto. Aún en el caso de los comités de vigilancia del PP, la labor de seguimiento que estos hacen es de la ejecución de los proyectos priorizados participativamente, pero no se encuentra dentro de sus objetivos monitorear los resultados que tienen estos proyectos cuando son ejecutados. Igualmente sucede con los sistemas de información disponible para los participantes en los mecanismos de participación. Como se analiza arriba, la información publicada en los portales de los gobiernos subnacionales y en Consulta Amigable se centra en ofrecer información sobre los servicios ofrecidos y sobre el gasto programado y ejecutado. En el mejor de los casos la información del gasto se ofrece asociada a meta físicas, pero no así a resultados.

22. Una participación volcada exclusivamente a reivindicar una posición de la ciudadanía (o de sectores de ella) en la priorización y asignación del gasto distorsiona el objetivo último de la participación ciudadana dentro del sistema de rendición de cuentas, que consiste en velar porque la acción del Estado tenga impactos positivos en el bienestar de la población, y especialmente de los grupos más pobres de la población, que son los que más dependen de la calidad de los servicios públicos para mejorar sus condiciones de vida.

Fatiga de la participación, exclusión y conflictividad social

23. Un importante desafío que enfrentan los canales de voz, que reportan diversos diagnósticos cualitativos, es la aparente fatiga que experimentan los actores, motivada por la percibida ausencia de resultados tangibles asociados a un esfuerzo sostenido que les demanda recursos. Por su naturaleza la participación ciudadana implica costos, principalmente en términos de tiempo y transporte, que deben ser asumidos por los ciudadanos participantes (ver Encuadre 1). Como consecuencia, la decisión de participar se basa, en buena medida, en la percepción de la mayoría de los actores del balance costo/beneficio. Sólo tenderán a continuar participando aquellos que perciban que el haber hecho oír su voz influyó positivamente en las decisiones que les afectan.

Encuadre 1: Costos de la participación en el Presupuesto Participativo Un agente participante rural requeriría, para participar del ciclo completo del Presupuesto Participativo (PP): - Tiempo: 4 días para participar en los talleres estipulados. 4 días –mínimo- para participar de las capacitaciones. A esto debe agregarse, en muchos casos por distancia, la necesidad de viajar el día antes de cada evento y regresar a sus localidades el día después. Es decir mínimo de 16 días no trabajados y sin ingresos percibidos. Actualmente el salario mínimo en Perú es de S/600, por lo que los ingresos no percibidos serian aproximadamente la mitad de esto, S/300. - Transporte: La movilización para cada una de las ocasiones, de ida y regreso de sus localidades requiere en muchos casos utilizar más de un medio de transporte y/o hacer cambios, transbordos, etc. Una estimación gruesa del costo es S/.15 por pasaje, dando un total de S/.30 para el viaje completo. - Viáticos: Gastos de alimentación y hospedaje. Sobre la base de lo reportado por los agentes participantes rurales en un estudio de caso realizado para evaluar el PP, el gasto diario es de aproximadamente S/15, dando un total de S/240 para el proceso completo. En consecuencia, el costo total para un agente promedio seria de: S/ 570 (aprox. US$ 190); es decir el 95% de un salario mínimo mensual. Como plantean agentes de un estudio cualitativo de PP: “…hay que utilizar muchos días útiles de trabajo, para agentes participantes que trabajan en el sector publico o que tienen sus actividades privadas este les resulta difícil concentrarse en un mes tantos días de ausencia de su trabajo para participar” (Representante Sociedad Civil en Comité Técnico Regional). “… para una señora humilde es valiosísimo sacrificar sus hijos, su casa, el trabajo es importante cuando no hay ni para el pasaje y venir de allá. Su almuerzo todo. Para otra persona es muy mucho más y todo. Y en ese sentido no encuentran facilidades como por ejemplo un carro municipal que les recojan o les dan un viatico”. (AP Distrito Rural)

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24. De este modo, el incumplimiento de las expectativas conllevará fácilmente a la fatiga de los ciudadanos -y por tanto a una disminución de su participación. Esta situación se refleja en la disminución de Mesas de Concertación locales activas que se experimenta en el periodo que va de 2007 a 2009, como lo muestra el Gráfico 5, según el cual en número de Mesas activas pasó de 718 en 2007 a 587 en lo que va de 2010.

Gráfico 5. Número de Mesas Locales Activas 2007-2010

Fuente: MCLCP 2010. Elaboración propia

25. Pero las dificultades para la participación asociadas a elevados costos de oportunidad tienen también implicaciones en términos de quienes participan. Diversos estudios cualitativos dan cuenta de las complicaciones que tienen los grupos más pobres, las mujeres y las comunidades rurales para participar activamente en las actividades organizadas por los mecanismos de participación. La mayoría de estas actividades se realizan en las cabeceras distritales y provinciales, lo que obliga a los participantes a desplazarse largas distancias cuando estos viven en zonas rurales lejanas. Este desplazamiento involucra tiempo y gastos de transporte que muchas veces no están al alcance de estas personas. La persistencia de esta situación conduce a problemas de exclusión de los más pobres de la participación en los canales de voz, y por lo tanto a reducir su representación.

26. Algunos observadores de la realidad social peruana mantienen que la creación de canales de voz ha contribuido a aumentar la conflictividad social en Perú. No obstante, no existe evidencia de que la implementación de los mecanismos de voz y participación diseñados en 2002 conlleve a un incremento en la conflictividad social. Como se observa en el Gráfico 6, el número de conflictos sociales9

9. Se entiende por conflicto social como disputas entre actores y grupos sociales; solo cuando estos actores tienen

un grado de organicidad y se preparan para la confrontación. Proética, Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: las disputas por el poder local en escena, Lima, 2010, p. 32.

locales relacionados con el manejo de recursos públicos en el país ha disminuido de 58 en 2004, año en el que un importante número de mecanismos comenzaron a implementarse, a 30 en 2008; disminución que ha sido evidente en todas las regiones excepto en Cajamarca donde aumentó y, en Huánuco y San Martin donde se mantuvo. En realidad, es más bien de esperarse que una creciente fatiga y frustración por la falta de resultados perceptibles asociados a la participación en los canales institucionalizados de voz pueda llevar a que se tomen acciones, al margen de estos canales, que eventualmente lleven a conflictos sociales. En estos casos, la conflictividad social estaría entonces asociada a la erosión de la credibilidad de estos canales y no a su constitución.

718722

579 587

2007 2008 2009 2010

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Gráfico 6. Número de conflictos sociales por manejo de recursos de gobiernos locales por regiones (2004 y 2008)

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5

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2004 2008

Fuente: Proética, Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: las disputas por el poder local en escena, Lima, 2010, p. 37. Elaboración propia.

27. En suma, aun cuando existen importantes avances en la institucionalización de mecanismos de voz y participación desde 2002, persisten importantes desafíos para su implementación. Su falta de claridad de objetivos, su dificultad para acceder a información oportuna y de calidad, su débil vinculación con resultados, y la eventual fatiga resultante de una participación costosa y sin beneficios tangibles contribuyen en su conjunto a alimentar la percepción de que la institucionalidad de los mecanismos de democracia participativa no contribuye a alcanzar logros de desarrollo. Los resultados de una evaluación de impacto realizada sobre el Presupuesto Participativo, que se presentan a continuación, ofrece evidencia que esa percepción no es del todo cierta y da elementos para repensar y ajustar el diseño de los canales de voz para que estos contribuyan de manera más efectiva con el desarrollo equitativo del país.

¿Contribuye la voz a la eficacia y equidad del gasto?: El caso del PP

28. En 2008, el MEF solicitó el apoyo del Banco Mundial para la evaluación de los resultados del proceso del Presupuesto Participativo (PP), tomando en consideración la nueva perspectiva de presupuestación por resultados, adoptada en 2007. Tomando en cuenta este pedido y los antecedentes del proceso en el país, esta evaluación respondió a dos grupos de preguntas principales: (i) ¿Está produciendo el PP los impactos esperados?; y (ii) ¿Cuáles son los factores que limitan o impulsan los impactos del PP? El estudio utilizó información cuantitativa y cualitativa. La información cualitativa se recolectó mediante trabajo de campo en los tres niveles de gobierno sub nacional.10

10. El caso fue seleccionado sobre la base de un criterio de “representatividad promedio” definida considerando el

número de proyectos priorizados, mediana del número de agentes participantes entre 2007 y 2009 e IDH. El estudio de caso se realizó para la región La Libertad, provincia de Trujillo y distritos de Salaverry (urbano) y Simbal (rural).

La información cuantitativa incluye información

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documental,11 presupuestal y estadísticas socioeconómicas. Para la realización de esta evaluación se integró, por primera vez, las bases del Aplicativo del Presupuesto Participativo y Sistema Integrado de Administración Pública (SIAF)12. Esta integración permitió realizar un análisis contra factual de impacto, haciendo uso de correlaciones y regresiones econométricas;13 así como estimar, por primera vez que el gasto asignado a través de PP representa el 36% del presupuesto total de inversión en el nivel distrital, es decir, cerca o US$ 391 millones.14

29. En relación a la eficiencia del gasto asignado participativamente, el estudio muestra que la priorización mantiene una clara consistencia necesidad- asignación. Los agentes participantes en el PP dan prioridad a proyectos de inversión en infraestructura social y a aquellos orientados a atender las necesidades de la población más pobre. Como se muestra en el Gráfico 7, existe una estrecha correlación entre las necesidades observadas en agua y saneamiento, y la prioridad definida por el PP a la inversión en este tipo de proyectos.

30. No obstante, el estudio determinó que hay una baja ejecución de los proyectos priorizados participativamente, y la orientación del gasto asignado se modifica sustancialmente 11. La información documental sistematiza los datos contenidos en documentos del PP 2009 enviados a la DGPP

por 80 municipalidades distritales elegidas aleatoriamente. 12. La integración se realizó para todos los municipios que contaban con información registrada en el Aplicativo

del PP en 2007 y/o 2008. Esto significó la inclusión de información de 16,960 proyectos de inversión. 13. Para la estimación de impacto se definieron dos grupos a ser comparados: ‘grupo tratamiento’ y ‘grupo

comparación’. Diferentes grados de implementación del PP- medidos como el porcentaje del total del gasto de inversión asignado a través del PP – fueron utilizados para la definición de estos dos grupos. Para comparar estos dos grupos, se aplicó la técnica econométrica estándar matching o pareo; esta técnica permite la definición de un grupo de comparación que no difiera significativamente del grupo tratamiento en términos de variables demográficas, socioeconómicas y políticas.

14. Estimaciones para 2007. Existe sin embargo una variación muy grande entre municipalidades. El 20% de las municipalidades que ejecutan una proporción mayor de la totalidad de sus gastos de capital (99.6%) a partir de proyectos priorizados por el PP. En el otro extremo, hay más de un 20% de municipalidades que no ejecutaron ningún proyecto priorizado por el PP.

Gráfico 7. Importancia Relativa en Priorización del PP y Necesidades de Acceso a Infraestructura Básica (Agua, Electricidad y Saneamiento) -2007-

Fuente: Aplicativo del PP 2007 y FONCODES 2007. Cálculos propios

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en la ejecución Como puede observarse en el Gráfico 8, el gasto PP en agua y electricidad se reduce significativamente en los municipios del primer quintil; y en el caso de saneamiento la tendencia llega incluso a invertirse.

31. Asimismo, la evidencia contra factual muestra que existe un porcentaje de ejecución de inversión en infraestructura básica significativamente superior en el grupo que tiene un nivel alto de ejecución del PP, respecto al grupo de comparación (Gráfico 9)

Gráfico 9. Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y comparación

Grupo Comparación Grupo de Tratamiento

Fuente: SIAF y Aplicativo del PP 2007. Elaboración Propia.

32. Los resultados anteriores confirman el potencial que tiene el PP para promover un gasto público con una orientación pro-pobre, pero igualmente indican que un ambiente no propicio para la ejecución de los proyectos priorizados participativamente distorsiona esa orientación. Ese ambiente favorecedor o desfavorecedor de la ejecución de proyectos priorizados por el PP está definido por condiciones institucionales, técnicas y políticas. Entre las condiciones institucionales destaca la falta de coincidencia entre el ciclo del PP y el del de presupuestación

Gráfico 8. Importancia relativa en ejecución de proyectos PP y necesidades en el acceso a infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento) -2007-

Fuente: Aplicativo del PP y FONCODES 2007. Elaboración Propia.

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institucional. Entre las condiciones técnicas el estudio de caso muestra que muchos de los proyectos priorizados en el PP no cumplen con los requisitos para convertirse en proyectos de inversión ejecutables. Entre las condiciones de economía política destacan intereses político-electorales del alcalde y la debilidad de los mecanismos de rendición de cuentas. Finalmente, el estudio no encontró evidencias estadísticamente significativas que muestren que el PP fragmente el gasto de inversión sub nacional ni tampoco que tenga efectos sobre la recaudación de impuestos en el nivel local.

IV. OPCIONES DE POLITICA

33. Desde 2002, el curso que ha tomado la promoción de canales de voz y procesos participativos en el ámbito de la descentralización en Perú es, sin duda, positivo. No obstante, como se indica arriba, persisten importantes desafíos que requieren de decisiones y acciones de política para superarlos y hacer de la participación un proceso efectivo que coadyuve con el desarrollo equitativo del país.

34. Del análisis arriba esbozado se desprende un conjunto de opciones de política para hacerle frente a los desafíos identificados y aprovechar las oportunidades que abren nuevas iniciativas en el proceso de descentralización. Estas opciones sugeridas se dividen en tres grupos:

• Reingeniería institucional de los principales canales de voz en el marco de la descentralización

• Fortalecimiento de los sistemas de información para mejorar la calidad de los procesos participativos

• Aprovechar las oportunidades de nuevas iniciativas de política pública para conferirle a los canales de voz y participación una orientación más enfocada en resultados

V. REINGENIERIA INSTITUCIONAL DE LOS PRINCIPALES CANALES DE VOZ EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACION

Aclarar los objetivos y funciones de los canales creados, y definir formas de articular los distintos niveles de participación

35. Definir con mayor precisión los objetivos y roles de cada uno de los canales creados, a partir de un diálogo con los distintos actores involucrados en ellos. Una vez establecidas sus respectivas funciones, sería conveniente realizar una labor de difusión y el desarrollo de guías prácticas de trabajo para cada uno de ellos. Es importante que esa definición sea amplia de tal manera que ofrezca la discrecionalidad necesaria para que su funcionamiento responda a las especificidades regionales y locales. Recoger las mejores prácticas de articulación entre niveles con el fin de generar una articulación que favorezca su integración dentro de un sistema descentralizado de rendición de cuentas. Es importante reconocer las especificidades de cada nivel en cuanto a los objetivos, los actores participantes, las funciones y los procesos. Así por ejemplo, es conveniente asumir esa diferenciación por niveles en el instructivo del PP. Finalmente es recomendable abrir un diálogo con las instituciones del sistema horizontal de rendición de cuentas (Congreso, Contraloría, Defensoría del Pueblo, Concejos Municipales) para identificar mecanismos prácticos que vinculen su función contralora con el quehacer de los

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canales de voz, para evitar que en el país opere una suerte de sistema paralelo de rendición de cuentas.

Simplificar procesos, abaratar los costos de la participación y nivelar el campo de juego para una participación más incluyente

36. Es conveniente reducir el número de reuniones y promover procesos que incluyan –cuando la tecnología lo permita- formas de participación a distancia, mediante el uso de teléfonos celulares, cabinas públicas de internet y programas participativos de opinión de radioemisoras comunitarias. Los procesos también se pueden simplificar alargando los períodos de los ciclos participativos haciéndolos menos intensivos. Por ejemplo el PP podría adoptar un sistema de programación plurianual. Al mismo tiempo, será necesario generar incentivos y condiciones para mejorar la capacidad de los grupos pobres y socialmente excluidos. Las campañas de comunicación y de capacitación sistemáticas presentadas en lenguas nativas, que usan los medios escritos locales y las radios comunitarias, pueden incrementar la participación de las comunidades indígenas. El costo de la participación puede ser alto para el Estado, pero es inmenso para los pobres. Recientes experiencias en el Perú muestran que organizar las consultas por zonas, en vez de restringirlas a las capitales, puede acercar la participación a las comunidades, ahorrándoles así tiempo y costos de transporte a los participantes. Sin duda el principal incentivo para la participación es haciendo evidente que ésta genera resultados tangibles para la gente.

Fortalecimiento de los sistemas de información para mejorar la calidad de los procesos participativos

37. Es recomendable que se establezcan condiciones para mejorar la calidad de la información que alimenta los procesos de participación. Una participación efectiva es necesariamente una participación bien informada. Los gobiernos locales tienen serias limitaciones para generar y hacer accesible información relevante y oportuna. Para ello requieren de asistencia técnica y de un sistema de incentivos que los lleve a incorporar prácticas transparentes en sus sistemas de información. El Plan de Incentivos y el Programa de Modernización Municipal recién lanzados en Perú podrían incorporar dentro de sus metas indicadores de la calidad de la información generada y entregada por los gobiernos locales sobre sus presupuestos, ejecución de gastos, oferta de servicios y resultados de desarrollo, de tal manera que se cree un incentivo para mejorar la transparencia de sus sistemas de información a la ciudadanía, y hacer comparable de un municipio a otro los avances logrados por cada uno.

Aprovechar las oportunidades de nuevas iniciativas de política pública para conferirle a los canales de voz y participación una orientación más enfocada en resultados

38. El desafío de conferirle a los canales de voz una orientación más volcada a resultados es sin duda relevante para el fortalecimiento del desarrollo local. Pero es también una condición para darle a la participación ciudadana sentido de responsabilidad y sostenibilidad. Dos orientaciones complementarias pueden contribuir significativamente en darle a los canales de voz un enfoque de resultados: (i) realizar planes participativos de desarrollo local a partir de un diagnóstico de brechas, y la utilización de herramientas de programación que utilicen marcos lógicos y el desarrollo de cadenas de gasto-producto-resultado que permita al PP la

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programación multianual del gasto de inversión y la presupuestación por resultados; y (ii) poner en marcha procesos de monitoreo concertado, entre gobiernos locales y la sociedad civil, de las metas de desarrollo local y de los resultados de la acción pública –tanto local como regional y nacional- en la circunscripción distrital y provincial.

39. Ambas orientaciones pueden ser apoyadas por el reciente impulso de promover la gestión local por resultados en el marco de Presupuesto por Resultados (PpR) y de conferirle al PP un enfoque de resultados. Al mismo tiempo, el recién lanzado Plan de Incentivos genera condiciones para que se cree un interés de los gobiernos locales y la sociedad civil por monitorear el cumplimiento de metas de desarrollo en su circunscripción territorial asociado al acceso a incentivos fiscales.

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VI. REFERENCIAS Banco Mundial (2010) Evaluación del Presupuesto Participativo y su relación con el Presupuesto por Resultados. Informe de Trabajo. Banco Mundial (2006), La oportunidad de Un País Diferente, Lima. Defensoría del Pueblo (2010) Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo, Enero – Diciembre 2009, Lima. Defensoría del Pueblo (2010) Segundo Reporte 2010 de la Supervisión de los Portales de Transparencia de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades Provinciales ubicadas en las capitales de departamento, Lima. MCLCP/PRODES (2009) Participación y Descentralización: Percepciones y Expectativas Ciudadanas, Lima. O’Donnell (1998) Horizontal Accountability in New Democracies, In Journal of Democracy, Nr 9, Vol 3, July 1998, Baltimore, MD.

Proética (2010) Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: las disputas por el poder local en escena, Lima.

Salhuana, Roger y Kilimani, Nicholas (2009). Results Based Participatory Budgeting: A case study of Puno Municipality in Peru, Lima.