VIII. PROYECTO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN

Perú al tercer milenio

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VIII. PROYECTO NACIONAL DEDESCENTRALIZACIÓN


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Proyecto nacional de descentralización

Introducción

L a descentralización y el desarrollo regional son los desafíos más

importantes que deberá enfrentar el país al ingresar en un nuevo siglo.

Por la forma en que compromete el destino de la sociedad y la economía

peruanas, el reto descentralista es comparable y se intersecta con otros

tantos planteados al Perú en el presente período, como la generación

de empleo, la superación de la pobreza y la inserción ventajosa en la

globalización.

Alrededor de las demandas descentralistas han surgido en estos meses diversos

frentes cívicos en las regiones, y es previsible que la presencia casi aluvional de

estos movimientos ocupará buena parte del escenario social y político nacional

de los próximos años. Las distintas organizaciones e iniciativas que brotan y se

multiplican en distintos puntos del país aún tienen un carácter embrionario, pero

desde ahora expresan un común denominador que probablemente se irá perfilando

con mayor nitidez en el próximo período: la vocación por conquistar para sus

respectivas regiones autonomía de decisión, competencias y rentas. De este modo,

el impulso descentralista contenido en dichos movimientos, todavía incipientes,


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reviste potencialmente una naturaleza política, pues apunta al núcleo mismo de

la estructura del poder buscando su redistribución desde el centro hacia las

regiones y localidades del país.

En un sentido más amplio, la descentralización como proyecto histórico constituye

una de las más profundas reformas estructurales que puede emprender la Nación

peruana como instrumento para la democratización de la sociedad y del Estado y

la adopción de un nuevo patrón de crecimiento y desarrollo.

El contexto en el que hoy emergen las demandas descentralistas difiere

sustancialmente del existente en la década anterior, cuando se instalaron gobiernos

regionales bajo el marco de la Constitución de 1979. Por el lado internacional,

algunas tendencias del mercado mundial globalizado y las nuevas formas de

organizar la producción operan en favor de la implantación de estructuras

productivas más dispersas en el territorio. Sobre esa base, empieza a percibirse

que la descentralización es ampliamente compatible y funcional con el nuevo

paradigma sustentado en la competitividad y la apertura económica, al punto que

los propios organismos multilaterales, como el BID y el Banco Mundial, vienen

recomendando a los distintos gobiernos nacionales llevar a cabo políticas de

descentralización.

Pero más que eso, la descentralización se muestra claramente como una de las

grandes tendencias que definen a las sociedades modernas, en las que

democracia y eficiencia se conjugan en sistemas de distribución equilibrada del

poder entre las distintas instancias del Estado, niveles de gobierno y espacios

territoriales.

Mientras tanto, en el plano nacional, el ajuste y la apertura económica se han

visto acompañados durante los años noventa de un extraordinario refuerzo del

centralismo que históricamente ha padecido el país. La concentración del poder

de decisión y del manejo de los recursos en el Poder Ejecutivo, y más precisamente

en la Presidencia de la República, ha alcanzado niveles sin precedentes,

marchando a contracorriente de las tendencias descentralistas que hoy recorren

todo el planeta. Así, la descentralización aparece en el Perú como una reforma

estructural pendiente cuya postergación impide que el esfuerzo de la población

en materia de estabilización, ajuste económico y pacificación fructifique en un

nuevo modelo económico y social moderno, competitivo y plenamente democrático.


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Más específicamente, las aspiraciones descentralistas y las demandas regionales

que emergen en el país forman parte de los esfuerzos por una transición

democrática que modifique el régimen político vigente. Se trata de potenciar las

capacidades de los gobiernos municipales como células que organizan la

convivencia cívica desde las bases de la sociedad. Por otra parte, se busca

constituir nuevamente regiones y elegir mediante votación universal a sus

respectivos gobiernos regionales, no sólo para dar cumplimiento a lo dispuesto

por la vigente Constitución política sino, principalmente, para fundar sobre nuevos

cimientos el desarrollo nacional.

Conceptos fundamentales: qué es y qué se propone la descentralización

Aunque no es un fin en sí misma, la descentralización es un medio o instrumento

fundamental para alcanzar la democracia y el desarrollo en el país. Por eso mismo

existe la necesidad de adoptar un marco conceptual claro que permita un lenguaje

común entre los diversos actores y un conjunto de objetivos y estrategias que

proporcionen viabilidad al proceso descentralista.

En el terreno de los conceptos es fundamental establecer una clara distinción: la

descentralización se refiere a una “transferencia de funciones y facultad de decisión

en los aspectos políticos, económicos y administrativos del centro a la periferia”.

Es decir, la transferencia de cuotas de poder desde el gobierno central a las

entidades territoriales. La personería jurídica independiente de la entidad receptora

es el rasgo definitorio y exclusivo de la descentralización. En cambio, la

desconcentración es una “delegación de funciones y atribuciones a entidades

públicas del nivel central al nivel regional y local” (PNR, p. 6). En este caso se

otorgan capacidades a instancias inferiores dentro de la propia organización

administrativa. El nivel superior no se desprende de sus competencias;

simplemente las delega y, en consecuencia, puede recuperarlas plenamente.

Desde el punto de vista de las dimensiones del proceso, la primera y más conocida

en el debate nacional es la descentralización político-administrativa, en la cual se

afecta la estructura centralista del Estado al trasladarse competencias a unidades

inferiores definidas territorial o funcionalmente dentro del aparato estatal o a

instituciones ubicadas fuera del él2. En lo político, la descentralización busca, en

consecuencia, dar curso a una redistribución del poder. Menor atención ha recibido

en el país la dimensión económica y productiva de la descentralización.


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Ésta procura modificar las tendencias a la centralización económica que inevita-

blemente aparecen debido a la creciente fuerza de atracción ejercida por deter-

minados espacios sobre capitales, mercancías y población. La brecha entre es-

tas regiones centrales y las otras atrasadas o periféricas tiende a ensancharse

continuamente por la acción acumulativa de las economías de escala y de aglo-

meración, las externalidades positivas del flujo de capitales, las ventajas asocia-

das a la expansión de los mercados y las calificaciones de la población migrante.

En este caso, la descentralización económica procura redistribuir las condiciones

de rentabilidad y de localización de capitales y recursos a lo largo del territorio.

Con estos conceptos en mente es posible repasar la formación y características

que históricamente ha asumido el fenómeno centralista en el país. Ello se intenta

en la siguiente sección.

Elementos de diagnóstico: orígenes y naturaleza del centralismo en elPerú

Por su extraordinaria diversidad geográfica y su densa trayectoria histórica y cul-

tural, el Perú ha visto conformarse en su territorio una multiplicidad de espacios

regionales diferenciados que permitirían establecer una estructura económica y

un régimen político altamente descentralizados. Sin embargo, somos una Nación

secularmente dominada por el centralismo, fenómeno que ha alcanzado en estos

últimos años una intensidad inusitada. Existe, pues, en el caso del Perú, una

marcada contradicción entre un país con características de megadiversidad y, al

mismo tiempo, unos niveles de centralización que se encuentran entre los más

altos del continente.

¿Cómo explicar esta incongruencia? Cabe suponer que, en la base del proceso

peruano, han actuado –y siguen actuando– mecanismos muy poderosos que

lograron torcer y anular los impulsos geográficos e históricos hacia el

descentralismo. Estos mecanismos son de naturaleza económica y política y su

acción se ha hecho visible sobre todo desde mediados de siglo, cuando se aplicó

en el país el patrón de crecimiento basado en la industrialización por sustitución

de importaciones.

Es fácil comprobar cómo durante el siglo pasado y la primera mitad del presente

mostraron un ritmo persistente, aunque moderado, las tendencias a la urbaniza-


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ción y a la concentración de recursos en Lima y en las principales ciudades de la

costa. Los excedentes provenían, entonces, de la economía primario-exportadora

agrícola y minera, que propiciaba una economía de configuración más dispersa

en el territorio y sostenía, además, la presencia de un Estado cuya capacidad

económica era todavía limitada. El centralismo en ese período adoptaba una

modalidad fundamentalmente política, con el aparato estatal en manos de una

oligarquía conservadora a la que se alió el gamonalismo provinciano4.

Centralismo y sustitución de importaciones

El paso en la década del cincuenta al modelo sustitutivo de importaciones signifi-

có una extraordinaria aceleración de las tendencias al centralismo observadas

en los decenios anteriores. En particular, este proceso adquiere un contenido

fundamentalmente económico que se despliega y consolida conforme se

profundiza el modelo sustitutivo, soportado a su vez en los altos márgenes de

protección otorgados por el Estado a las actividades industriales.

Desde los años cincuenta en adelante se produce un verdadero salto en la

centralización de recursos económicos y población en la capital. Los excedentes

generados por la economía exportadora, las nuevas inversiones y la aglomeración

industrial en Lima Metropolitana y, en menor medida, en la otras grandes ciudades

costeras, son resultado y a la vez alimentan los crecientes flujos migratorios del

campo a la ciudad, de la sierra hacia la costa (y con menor intensidad hacia la

selva) y del resto del país hacia Lima. La superposición de economía y demografía

marcó la pauta del proceso centralista en el país.

El mecanismo esencialmente económico del centralismo y su profunda conexión

con el patrón de crecimiento en la experiencia peruana de las últimas cinco décadas

condujeron a centralizar las decisiones políticas y el manejo de un aparato estatal

que también experimentó una gran expansión en este mismo período. La

aglomeración de actividades y la mayor concentración poblacional en Lima y las

principales ciudades originaron la centralización de la recaudación de impuestos

y, a la vez, representaron una enorme presión para orientar el gasto fiscal5. De

ahí el sesgo fuertemente urbano, antiagrario y anticampesino de la acción del

Estado y el carácter centralista –a veces explícito, a veces solapado– que adop-

taron las políticas públicas. El incremento del tamaño económico del Estado, en

lugar de jugar un papel redistributivo en favor de las regiones postergadas me-


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diante efectivas políticas de desarrollo regional, contribuyó a consolidar las ven-

tajas de la capital metropolitana y las mayores ciudades, el eje costero y las

regiones más desarrolladas del país. A pesar de sus distintos programas e ideo-

logía, los sucesivos gobiernos han operado en general sobre la base de esta

fusión de centralismo económico y político.

Principales tendencias en el territorio peruano

En síntesis podemos mencionar las grandes tendencias territoriales desatadas

por el centralismo que deberían revertirse en un proyecto nacional de

descentralización.

• La polarización entre Lima y el resto del país destaca por las magnitudes que

están envueltas. El grado alcanzado por Lima en cuanto a población,

actividades y recursos (ver cuadro adjunto) establece una distancia abismal

(una de las más altas del continente) entre la capital y las ciudades que le

siguen, lo que da una idea del esfuerzo que demandará cualquier intento

descentralista serio en el país. Se desprende de aquí la necesidad de reforzar

el crecimiento de las mayores ciudades del interior como centros alternativos

a la metrópoli en un modelo de desarrollo descentralizado.

Lima-Callao: indicadores de concentración (%)

Producto Bruto Interno PBI 45

PBI industrial 55

PBI sector servicios 60

PBI sector gobierno 40

Población total 30

Población Económicamente Activa 35

Población electoral 33

Capital de las privatizaciones 55

Depósitos bancarios 82

Colocaciones bancarias 83

Recaudación tributaria 84

Gasto público 59

Fuente: Elaborado a partir de la información de Gonzales de Olarte: La descentralización en el Perú. IEP-

CIPCA, Lima, 1998.


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• La diferenciación entre costa y sierra es cada vez más acentuada por el mo-

delo sustitutivo. Así, mientras se produce la creciente urbanización de la faja

costera, la sierra y la agricultura alimentaria –principalmente serrana– se su-

mergen en una crisis profunda, sin capacidad de enfrentar la competencia de

la importación de alimentos. Así se explica este curso de “vaciamiento” econó-

mico y demográfico del eje andino que ha caracterizado la ocupación del terri-

torio nacional, sobre todo entre los años cuarenta y sesenta, en contraposi-

ción al basamento geográfico e histórico del país7. Además, la costa se bene-

ficia del tratamiento relativamente privilegiado que recibe su agricultura en

términos de grandes proyectos de riego y localización de inversiones. Ello

pretendió ser una compensación parcial frente a la orientación general

antiagraria del patrón de crecimiento.

Sin embargo, las cifras de los dos últimos censos señalan lo que Vergara ha

denominado “el fin del inmovilismo andino” aludiendo a un nuevo impulso a la

urbanización en la sierra, es decir, al crecimiento reciente de un buen número

de ciudades intermedias serranas8. La consolidación de estas tendencias re-

presenta un formidable punto de apoyo para un nuevo ensayo de descentrali-

zación y desarrollo regional en el país.

• Finalmente hay que considerar los cursos diferenciados de los grandes espa-

cios regionales distintos de Lima. A menudo estas tendencias no son mencio-

nadas en el debate sobre el desarrollo, aunque su consideración no puede

estar ausente en un proyecto descentralista. Destaca nítidamente la dinámica

relativamente más alta de la macrorregión norte en cuanto a desarrollo urba-

no, captación de inversiones y diversificación productiva. Las ciudades de la

costa norte aparecen con claras ventajas y capacidad de articulación de su

espacio regional.


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Perú: población total costa norte y sur andino (%)

1940 1961 1972 1981 1993

Total país 100% 100% 100% 100% 100%

Costa

Norte 15,3% 16,6% 16,5% 16,8% 16,8%

Piura 0,4% 0,6% 0,6% 0,6% 0,7%

Tumbes 6,1% 6,6% 6,3% 6,5% 6,2%

La Libertad 5,9% 6,0% 5,8% 5,7% 5,7%

Lambayeque 2,8% 3,4% 3,8% 4,0% 4,2%

Sur andino 30,9% 23,3% 19,2% 17,0% 15,4%

Ayacucho 5,9% 4,1% 3,4% 2,9% 2,3%

Huancavelica 3,8% 3,0% 2,5% 2,0% 1,8%

Apurímac 4,0% 2,9% 2,3% 1,9% 1,7%

Cusco 8,1% 6,2% 5,3% 4,9% 4,7%

Puno 9,2% 7,0% 5,8% 5,1% 4,9%

Fuente: INEI, Compendios estadísticos.

En el extremo opuesto, el sur andino presenta los indicadores más altos de po-

breza y sostenidamente pierde importancia en la población total del país. Por

arrancar de un punto de mayor atraso relativo, pero al mismo tiempo por contar

con potencialidades y recursos importantes, el reto que desde esta región se

plantea a un proyecto de descentralización es de una magnitud excepcional.

La regionalización de los años ochenta

El proceso de formación de regiones durante la década pasada y el funciona-

miento de gobiernos regionales dentro del marco de la anterior Constitución re-

presentan una obligada referencia y una suma de lecciones de importancia estra-

tégica con vistas a un posible nuevo ensayo de regionalización en el país.

Aun cuando un balance completo de aquel proceso de regionalización es una

tarea no acabada, hay algunas líneas de análisis y constataciones que nos interesa

destacar en el marco del presente documento por su relevancia para el diseño de

una nueva estrategia descentralista.


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Regionalización y ajuste: desencuentro fundamental

La primera cuestión tiene que ver con las concepciones de desarrollo que en

forma expresa o implícita manejaron el proceso de regionalización anterior, y su

relación con el nuevo escenario de ajuste y globalización. Por su concepción

original presente en la Carta de 1979 y en el conjunto de normas básicas

elaboradas en los años ochenta –más la visión de las fuerzas sociales y políticas

que sostenían el proceso– la regionalización de entonces apareció como un intento

por prolongar la vigencia del patrón industrial sustitutivo vigente en el país desde

los años cincuenta.

En otros términos, se buscó “descentralizar” el viejo patrón de crecimiento,

creyendo responder con ello a las aspiraciones de los pueblos del interior

precisamente cuando el “desarrollo hacia adentro”, el direccionalismo económico

y la protección estatal a la industria mostraban su agotamiento y declive final.

Los gobiernos regionales instalados al final de la década pasada e inicios de la

presente eran, pues, portadores de un modelo económico y una propuesta de

Estado contrarios al giro que en ese momento se iniciaba, esto es, a la apertura y

la economía de mercado. Distintos analistas han apreciado esta oposición como

el “desfase fundamental en el que se vio envuelta la regionalización”9, con

implicancias decisivas para el curso posterior y la suerte final de los gobiernos

regionales. En general, los conductores de los gobiernos regionales permanecieron

atrapados en los conceptos y prácticas anteriores al programa de ajuste y reformas.

De allí el descuido por los aspectos económicos y productivos de la

descentralización. El voluntarismo político extremo del que se hizo gala en esos

años para llevar adelante el proyecto regionalizador concluyó estrellándose con

la lógica económica instaurada en la década del noventa. Economía y política

quedaron divorciadas en el ámbito de la descentralización.

El modelo político-administrativo

Una segunda fuente de dificultades provino del propio modelo político y

administrativo de la regionalización. La Constitución de 1979 y las normas luego

emitidas introdujeron importantes distorsiones en distintos niveles. Así, las

competencias otorgadas a los gobiernos regionales no tenían un carácter originario

reconocido por la Constitución sino solamente delegado por el Parlamento sobre


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materias específicas. Asimismo, los gobiernos regionales se obligaban a ejecutar

las políticas sectoriales definidas por el gobierno central, con lo que terminaban

reducidos en la práctica a simples instancias desconcentradas de los ministerios

y demás organismos centrales.

Esta limitada autonomía concedida a las regiones no respondía a ninguna estra-

tegia que previese la entrega gradual y creciente de competencias, sino a los

temores de los sectores políticos más conservadores y centralistas que decidie-

ron recortar los alcances de la regionalización y dejar intactas las atribuciones del

poder central. Contrastaba esta situación real con las pretensiones maximalistas

de quienes condujeron el proceso, que igualmente sin visión estratégica quisie-

ron alcanzar de una vez por todas, y quemando etapas, una autonomía política

plena para las regiones.

Especialmente conflictivos resultaron dos rasgos que adoptó el régimen político

de la regionalización anterior. Uno, la elección del presidente regional no por voto

universal y directo sino por la asamblea regional, con lo cual la primera autoridad

regional quedaba prisionera de las precarias alianzas de los grupos presentes en

la asamblea y carecía de la legitimidad y estabilidad imprescindibles para una

eficiente gestión. Dos, la combinación de democracia representativa y funcional

en la composición de las asambleas regionales, lo que dio lugar a tres estamentos:

miembros elegidos, representantes de organizaciones sociales y alcaldes. Los

problemas derivados del distinto origen, acreditación e intereses contrapuestos

de los representantes trabaron seriamente el funcionamiento de las asambleas.

Finalmente, la imprecisión con que fueron definidas las competencias de los

distintos niveles de gobierno produjo una verdadera invasión de los fueros

regionales por el poder central y los gobiernos municipales, que aparecían más

consolidados y estables que los gobiernos de las regiones. Un importante factor

de desgaste e inestabilidad provino justamente del conflicto -especialmente

encarnizado en algunas regiones- que se entabló entre alcaldes y autoridades de

los gobiernos regionales.

El contexto adverso

Los gobiernos regionales se instalaron en medio de la peor crisis que haya

padecido el país: hiperinflación, terrorismo y deterioro de las instituciones. La


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respuesta del nuevo gobierno a la crisis formó parte del difícil contexto que afectó

a las regiones.

La exigencias de disciplina fiscal y monetaria impuestas por el nuevo modelo

económico significaron una centralización de las decisiones de gasto y el recorte

de los presupuestos regionales y municipales. En promedio, durante su gestión

los gobiernos regionales sólo recibieron entre el 60% y el 70% de los presupuestos

que les correspondían por ley. Por otro lado, les fue expropiada por decisión del

Ministerio de Economía buena parte de los recursos del Fondo de Compensación

Regional.

La privatización y la necesidad de promover la inversión extranjera también se

tradujo en reducciones crecientes de las atribuciones y márgenes de acción de

las instancias descentralizadas. Finalmente se llegó a dejar en suspenso el proceso

de transferencia de instituciones, empresas y proyectos al ámbito de los gobiernos

regionales. En este clima de franca hostilidad del gobierno central, la acción de

los gobiernos regionales y cualquier iniciativa descentralista se vio seriamente

entorpecida. El ajuste abrió paso a una recentralización forzada en el país.

Deficiencias en la gestión

Por último están los propios errores en la gestión de los gobiernos regionales.

Unos se originaron en las concepciones de desarrollo que prevalecieron entonces

y que dieron lugar a estilos de planificación convencional, a un intento de

intervencionismo estatal extremo y a ineficiencias en el manejo de empresas y

proyectos transferidos. Agréguense los conflictos internos, el partidarismo

exacerbado y la falta de equipos técnicos calificados. Todo ello generó

desconfianza en los sectores sociales llamados a apoyar el proceso y a deteriorar

definitivamente la imagen de los gobiernos regionales y del proceso mismo de

regionalización.

Más allá de los errores, un paso histórico

No obstante los errores de concepción y modelo, problemas de gestión y contexto

adverso, la regionalización iniciada con la Constitución de 1979 debe ser evaluada

en toda su importancia como uno de los momentos más altos en la lucha

descentralista emprendida por las provincias del Perú. En efecto, en la historia


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republicana no ha habido un intento más completo de llevar a cabo un proceso de

descentralización política a través de la creación de entidades regionales con

atribuciones de gobierno10. La presencia de gobiernos regionales al lado de los

gobiernos municipales hizo realidad el precepto constitucional de construir en el

país un Estado unitario y, simultáneamente, descentralizado. Por la magnitud de

los objetivos que se propuso, y por la pesada herencia centralista que debía

remover, la regionalización necesitaba no solamente “una gran voluntad política

de ruptura”11 sino también un horizonte de largo plazo para madurar propuestas y

resultados. Su liquidación a dos años de haberse instalado impidió a los gobier-

nos regionales desplegar todas sus potencialidades, corregir sus propios errores

y demostrar la factibilidad del proyecto histórico de la descentralización y el desa-

rrollo regional en el Perú.

Liquidación del proceso anterior y nueva Constitución de 1993

Con la disolución de los gobiernos regionales y su reemplazo por consejos tran-

sitorios de administración regional (CTAR), dispuesto en abril de 1992, se ingresó

a una etapa de desmantelamiento de todo lo avanzado en la experiencia anterior.

Las direcciones regionales de los ministerios y los proyectos especiales regresa-

ron al control central, mientras que los CTAR, desprovistos de atribuciones y re-

cursos, con sus autoridades designadas por el Poder Ejecutivo, fueron reducidos

en la práctica a instancias desconcentradas del Ministerio de la Presidencia. Des-

de entonces la concentración de las decisiones y del gasto en este ministerio ha

sido creciente, hasta alcanzar casi un 30% del Presupuesto General de la Repú-

blica.

Similar recorte de competencias y rentas han venido sufriendo los gobiernos

municipales en todo el país. Al respecto, el DL 776, dirigido contra las

municipalidades provinciales –sobre todo las de carácter metropolitano– representa

uno de los puntos más altos en esta ofensiva.

Desde el punto de vista constitucional, la entrada en vigencia de la nueva Carta

de 1993 canceló definitivamente la regionalización del período anterior. Más aún,

en materia de descentralización se opera un retroceso fundamental con respecto

a la Constitución de 1979, pues en esencia se desnaturaliza el carácter político

del proceso (es decir, la distribución territorial del poder) y se lo reduce a uno de


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tipo básicamente administrativo12. En el plano regional, los principales aspectos

contenidos en la Constitución de 1993 son:

• El restablecimiento de los departamentos como parte de la división política del

territorio y como base de los futuros ámbitos regionales.

• La subordinación de la conformación de las regiones al pronunciamiento de

las poblaciones departamentales: las provincias y distritos pueden optar por

separarse de las regiones que les corresponden e incorporarse a una región

vecina.

• La desaparición de los gobiernos regionales: las regiones no aparecen como

ámbitos de gobierno descentralizado que tienen una cuota de poder dentro de

una circunscripción territorial sino como espacios donde se ejercen

competencias que no se precisan en el texto mismo de la Carta, remitiéndose

a una ley de desarrollo constitucional. Por esta razón –y porque la Constitución

menciona que las regiones poseen autonomía política, económica y

administrativa sin establecer su contenido– cabe suponer que existe la intención

de legislar restringiendo su autonomía y competencias al plano puramente

administrativo.

• La falta de un sistema de rentas para las regiones, cuya regulación otra vez se

traslada a la aprobación de una ley. En consecuencia, se somete el régimen

económico de las futuras regiones a la inestabilidad y al arbitrio de decisiones

políticas siempre cambiantes.

En el plano local, las disposiciones constitucionales más saltantes son:

• La definición de un conjunto de competencias en el orden administrativo,

económico y político y el reconocimiento de la potestad tributaria a las

municipalidades. Este tratamiento, más preciso que el de las regiones,

contempla además la posibilidad de normas posteriores que otorguen

competencias adicionales.

• El establecimiento genérico de las rentas municipales que, al igual que en el

caso de las regiones, dependerá de una ley que regule su especificidad. Ello

significa para las municipalidades el riesgo de ver recortada su autonomía


932

económica y afectados sus ingresos por decisión del poder central, tal como

ha venido ocurriendo en los últimos años.

• La compensación a las municipalidades de menor capacidad económica con

cargo a los recursos de los demás gobiernos locales. De ese modo, el gobierno

central evita transferir sus propios recursos y consolida el centralismo en la

ejecución del gasto fiscal.

Por lo demás, no hay que perder de vista que la concepción general de la

Constitución vigente apunta a fortalecer al Poder Ejecutivo frente a los demás

poderes del Estado, y dentro del Ejecutivo refuerza notablemente el peso del

gobierno central y las atribuciones del Presidente de la República. En este contexto

resulta inevitablemente menoscabado el alcance de la descentralización.

Ello explica que, más allá del capítulo específico sobre el tema, pueden encontrarse

a lo largo del texto constitucional disposiciones contrarias al descentralismo. Una

de las más importantes se refiere a la omisión del distrito múltiple para la elección

de los representantes al Congreso, con lo cual se abre la opción del distrito electoral

único, que favorece claramente a las élites políticas asentadas en la capital. Otra

es la manutención de funciones ejecutivas en los ministerios, con lo que se crean

condiciones para reeditar la superposición de competencias y conflictos con los

gobiernos regionales y municipales.

¿Cómo descentralizar el Perú? Lineamientos estratégicos para unproyecto nacional de descentralización

Históricamente, en el Perú hay una pesada herencia centralista que se debe

remover. La fuerte inercia generada durante siglos por el centralismo hace

necesaria una formidable concentración de voluntades políticas, claridad

estratégica y capacidades de gestión. En sí misma la descentralización es un

proyecto, un programa político. Pero su concreción supone una gran convocatoria,

una suma de todas las fuerzas posibles para provocar una verdadera ruptura

histórica.

Asimilando las lecciones del pasado, y con vistas a conformar esa masa crítica

en cuanto a movilización social, proyectos económicos y organización política, se

plantea la necesidad de un acuerdo nacional por la descentralización. Ello supone


933

proponerse objetivos con amplitud suficiente para atraer y movilizar a las distin-

tas fuerzas nacionales que actúan en la esfera política, económica y social del

país. Desde luego, en este esfuerzo ocupan un lugar privilegiado todas las expre-

siones sociales, organizativas y culturales gestadas desde las propias regiones y

localidades.

Por otro lado, hay que superar la tentación de convertir la lucha descentralista en

un conflicto irreductible entre Lima y las provincias del país. Por el contrario, se

trata de ganar para la causa descentralista no sólo a la población provinciana

sino a los habitantes de la gran capital, que también padecen los males del

centralismo bajo la forma del hacinamiento, la saturación e ineficiencia de los

servicios, la falta de empleo y la inseguridad.

En virtud de lo anterior, y en las condiciones del Perú de hoy, si la descentralización,

aspira a formar parte de un proyecto nacional debe contribuir a:

• la democratización de la sociedad, favoreciendo la igualdad de oportunidades

para todos los sectores sociales y todos los espacios regionales del país.

• el aprovechamiento, uso racional y transformación de los recursos naturales

del país, para conformar un aparato productivo eficiente y distribuido

equilibradamente en todo el territorio nacional como base del crecimiento

sostenido de la economía nacional, la generación de empleo y la inserción

competitiva del país en la globalización.

• la transformación de la estructura del Estado para su acercamiento a las

necesidades y aspiraciones de la sociedad, mejorando significativamente su

funcionamiento en condiciones de democracia y eficiencia.

• el fortalecimiento de las diversas identidades regionales para lograr una plena

integración social y cultural de todas las vertientes que conforman la Nación

peruana.

Criterios estratégicos

Es pertinente distinguir dos aspectos al momento de elaborar una estrategia.

En primer lugar, la necesidad de la descentralización que alude a las funciones,


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actividades e instituciones que resulta beneficioso –y hasta indispensable– des-

centralizar. Dónde fijar la frontera entre lo que se debe o no descentralizar en-

vuelve definiciones teóricas, políticas e ideológicas13.

Por otra parte, la factibilidad de un proyecto descentralizador, referida a lo que es

posible descentralizar en función al contexto político, balance de fuerzas y

capacidades disponibles. Ello tiene relación con la masa crítica arriba señalada.

Cualquiera sea la magnitud inicial de la brecha entre lo que se necesita y lo que

se puede descentralizar en el país, la estrategia elegida debe orientar la secuencia

de las acciones descentralistas (¿por dónde empezar el proceso?) y permitir la

reducción de aquella brecha; es decir, ampliar el campo de factibilidad de la

descentralización, propiciando una convergencia de factores positivos en el

mediano y largo plazo.

Anotamos los criterios generales que debe incorporar una estrategia de

descentralización en el Perú.

Coexistencia entre la descentralización y la centralización

La descentralización no es un proceso unilateral y excluyente. Precisamente su

complejidad deriva de que debe compartir espacios con la centralización, puesto

que, dada una racionalidad económica y política, es aconsejable conservar un

manejo centralizado en determinadas esferas del Estado y la sociedad.

Se trata entonces de una inevitable coexistencia entre centralismo y

descentralismo. Siendo estructuras y procesos que se superponen, hay que

procurar que la convivencia sea armoniosa, mutuamente provechosa, eficiente y

equitativa para alcanzar el desarrollo. Ello supone, desde el punto de vista de la

estructura y funciones del Estado, una adecuada distribución de competencias

entre los distintos niveles de gobierno: central, regional y local14.

Esta misma coexistencia se produce, por ejemplo, en el orden espacial o territo-

rial. Aquí debe considerarse que la presencia de un gran centro metropolitano

como Lima requiere tener al frente a otros centros que le hagan competencia.

Descentralizar el país con respecto a Lima es al mismo tiempo impulsar procesos

de centralización alrededor de las ciudades que le siguen en jerarquía15.


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Regionalización flexible como instrumento clave de la descentralización

Por su base geográfica y los dictados de su historia, el Perú es un país con clara

vocación regional. Por eso, cualquier intento de llevar a cabo un proyecto de

descentralización prescindiendo del nivel intermedio o regional no puede menos

que fracasar en perspectiva histórica. El sesgo municipal que han impreso a sus

propuestas descentralistas algunas fracciones de la clase política nacional, con

cierto respaldo de sectores de la población provinciana, no solamente constituye

un completo error de apreciación de la realidad del país sino que puede erigirse

en una traba y un riesgo importante para el futuro de la descentralización.

Claro está que dicho sesgo se alimenta del desencanto y rechazo que, como

saldo, dejó la efímera actuación de los gobiernos regionales entre 1989 y 1992.

Por eso resulta crucial asimilar esas lecciones, pues bien concebida y ejecutada

y con capacidad de gestión, la regionalización puede ser un instrumento eficaz

para alcanzar la descentralización y el desarrollo regional.

En efecto, las actuales tendencias apuntan a mostrar que la construcción de un

nuevo patrón de crecimiento, la modernización del aparato productivo, la ocupación

y uso racional del territorio, el desarrollo de nuevas élites políticas y empresariales

etcétera, demandan una escala apropiada para proyectos, programas y

realizaciones. Ésta es la escala regional o intermedia, con capacidad para articular

la dinámica local con las perspectivas nacionales y para insertarnos en el proceso

mundial de la globalización.

La flexibilidad que hoy se reclama de la nueva regionalización tiene que ver sobre

todo con la superación de las rigideces sobre demarcación territorial que en el

pasado trabaron el proceso. Hoy, partiendo de los ámbitos departamentales

–según dispone la Constitución de 1993– las poblaciones deben pronunciarse,

pero dejando abierta la posibilidad de constituir espacios mayores

pluridepartamentales.

Fortalecimiento de las municipalidades, célula de la descentralización y la democracia

Lo señalado en el punto anterior en ningún caso reduce el papel esencial que

desempeñan las municipalidades como célula básica del sistema democrático,

órganos de gobierno local y primera instancia de la descentralización.


936

Las ventajas de los gobiernos locales que deben ser aprovechadas para un

proyecto de descentralización son:

• Presencia en todo el territorio nacional.

• Casi dos décadas de ejercicio democrático y autónomo del poder en los temas

de su competencia.

• Cercanía a la población y, por tanto, a sus aspiraciones y demandas.

• Condiciones para organizar la participación popular y la concertación, como

respuesta a los problemas inmediatos del desarrollo local.

Por ello, un eje estratégico del proyecto de descentralización es el fortalecimiento

de la autonomía municipal, la modernización y ampliación de sus capacidades de

gestión y la consolidación de su liderazgo en el desarrollo local. Sobre todo en el

período actual, en que los nuevos retos del desarrollo tienden a proyectar a las

municipalidades más allá de sus funciones tradicionales, estimulando su presencia

en nuevos temas tales como el fomento productivo y empresarial, la protección

del medio ambiente y la seguridad ciudadana.

Un punto especial se refiere a las numerosas localidades del interior a las que no

llega la acción de las municipalidades distritales. Una importante salida al problema

para muchas localidades es la distritalización o, por lo menos, la conversión en

Municipalidad delegada. Es el caso de un gran número de comunidades

campesinas cuya organización, recursos y población les permitirían constituirse

en gobiernos locales autónomos.

Consensos y gradualidad para hacer gobernable la descentralización

En cuanto reforma política, la descentralización adquiere, en mayor o menor grado,

una naturaleza conflictiva, puesto que las instancias centrales que detentan el

poder generalmente oponen resistencia a transferirlo. A su vez, las instancias

descentralizadas llamadas a ser receptoras no siempre se encuentran plenamente

capacitadas para hacer un uso eficiente de esas cuotas de poder. En este sentido

es aleccionadora la experiencia de los anteriores gobiernos regionales.


937

Las tensiones generadas por esta doble circunstancia, donde quienes detentan

el poder no quieren recortarlo y quienes lo pretenden aún no pueden ejercerlo,

tornan perentoria la búsqueda de consensos, pues aunque no pueda evitarse

algún nivel de conflicto, se trata de ampliar la base de acuerdos por la descentra-

lización con el fin de aislar a los sectores empecinadamente centralistas.

Por otro lado se impone el diseño de una estrategia gradualista y flexible. Es

necesario conciliar las expectativas de las regiones para ejercer autónomamente

funciones de gobierno con un esfuerzo previo de aprendizaje y desarrollo de

capacidades de gestión. Ello resulta imprescindible, pues hace una década ya

comprobamos en nuestro país que la simple transferencia de competencias y

recursos por sí sola no garantiza el desarrollo.

Consecuentemente, es preferible optar por el gradualismo para una mayor

gobernabilidad aunque ello suponga una transición más prolongada y de largo

plazo. Así, una fórmula apropiada puede ser la asignación gradual de competencias

atendiendo a los distintos grados de desarrollo que muestran regiones y

municipalidades. El establecimiento de competencias diferenciales (para Arequipa

y Huancavelica, por ejemplo), permitiría una descentralización equilibrada,

equitativa y eficiente.

Articulación de la descentralización política y la económico-productiva: por unainteracción positiva entre economía y política

Resulta de la máxima importancia postular una convergencia esencial entre la

descentralización política –en particular la regionalización– y las exigencias de la

estabilidad y el crecimiento económico, la transformación productiva y la

competitividad. El divorcio entre el proceso político y las necesidades de la

economía supondría un altísimo costo para el país y las regiones.

Téngase en cuenta que, tal como anotan distintos analistas, uno de los mayores

riesgos asociados a la descentralización política es su posible impacto negativo

sobre la economía al alterar la disciplina fiscal o del gasto, por ejemplo, o al

incurrir en ineficiencias y mayores costos en la prestación de servicios públicos,

por lo menos durante el período inicial16. En las condiciones actuales de la econo-

mía peruana no sólo debe evitarse radicalmente poner en riesgo la estabilidad

macroeconómica sino que, por el contrario, la descentralización está llamada a


938

propiciar una alimentación positiva entre la acción política y las tareas de la cons-

trucción económica de los espacios regionales. En concreto, ello significa ejercer

la autonomía regional y local con la máxima responsabilidad y eficiencia en el uso

de los principales instrumentos para el desarrollo: los proyectos de inversión pú-

blica, la gestión del presupuesto y el fomento productivo y empresarial frente al

sector privado.

Otra consecuencia de suma importancia en las relaciones entre economía y polí-

tica tiene que ver con el territorio. La regionalización puede y debe contribuir a la

creación de mercados como una forma de organización del territorio. En efecto,

la formación de gobiernos regionales supone el acopio de poder y el soporte

institucional necesarios para esta tarea de expandir mercados que implica

modernizar todos los espacios y las relaciones sociales en el país. De ser así,

esta especial articulación entre economía, política y territorio mostraría un alto

potencial innovativo y movilizador de capacidades en las regiones.

Participación de la sociedad civil

Finalmente, el diseño de una estrategia viable de descentralización tiene que

proponerse desplegar este proceso “de abajo hacia arriba”; es decir, partiendo de

las aspiraciones, formas organizativas y proyectos generados desde los propios

espacios locales y regionales.

Cobra aquí una importancia extraordinaria el uso de los medios de comunicación

y los esfuerzos por contribuir a consolidar lo que podría llamarse una “cultura

descentralista”. Con ello queremos aludir al despliegue de las diversas expresiones

e identidades con raíz histórica que pueblan nuestro territorio, orientándolas a

afirmar el sentido de autonomía al mismo tiempo que el de pertenencia a la gran

unidad nacional que constituye el Perú. Al mismo tiempo debe educarse a la

población sobre el contenido, posibilidades y límites de la descentralización, como

base de un compromiso consciente y razonado.

Junto a ello, en el escenario actual las formas participativas y la animación de la

vida política y cultural de regiones y localidades deben ser encauzadas hacia

propósitos concretos: se trata de tomar iniciativas para apresurar el

pronunciamiento de las poblaciones por la constitución de regiones, la instalación


939

de gobiernos regionales y la defensa de la autonomía municipal17. Solamente si

se asegura la intervención en este proceso de las bases sociales organizadas en

sus respectivos ámbitos podrá abrirse el camino a un nuevo ensayo de

descentralización en el país.

Régimen político de la descentralización

Autonomía

La primera cuestión a resolver es la autonomía de las entidades descentraliza-

das. Son requisitos de la autonomía la personería jurídica independiente, el po-

der de decisión o competencia sobre materias específicas, los recursos y rentas

propias y un ámbito territorial determinado sobre el cual se ejerce jurisdicción.

Con este conjunto de elementos pueden estructurarse las entidades descentrali-

zadas como órganos que ejercen funciones de gobierno, lo que constituye la

característica esencial de la autonomía política dentro de un régimen de descen-

tralización.

La autonomía regional y la municipal no adquirieron rango constitucional en la

Carta de 1993, como tampoco en la de 1979 (salvo, de manera parcial, en el caso

de las municipalidades). Las competencias y rentas de los gobiernos regionales y

locales no tenían el carácter de originarias o constitucionales, hecho que reducía

significativamente el alcance real de su autonomía.

Se propone corregir este vacío impulsando las modificaciones correspondientes

en la Constitución de 1993, para otorgar a la autonomía de regiones y

municipalidades la necesaria garantía constitucional. Este paso, de indudable

trascendencia para la estabilidad jurídica y política del proyecto de

descentralización, debiera ser uno de los primeros puntos de un acuerdo nacional.

Congreso bicameral y distrito electoral múltiple

Otra modificación constitucional de importancia crucial por su sentido descentralista

es la introducción del distrito múltiple para la elección de representantes al

Congreso, lo que representa una reivindicación inmediata de las regiones.

Siendo éste un paso adelante, hay que reparar, no obstante, que una reforma


940

más completa sobre el tema debiera considerar el retorno al sistema bicameral

en el Parlamento, introduciendo los cambios necesarios para modernizar y hacer

más fluido el procedimiento legislativo y fiscalizador.

Se propone restablecer la bicameralidad en el Parlamento. La Cámara de

Diputados deberá ser elegida por regiones, por el mecanismo de distrito múltiple.

El Senado, por el contrario, deberá ser conformado por el mecanismo de distrito

único y expresar el interés general de la Nación.

Distribución de competencias

La siguiente cuestión es definir la asignación de competencias por niveles de

gobierno. En principio, tanto regiones como municipalidades tienen acceso a:

• competencias políticas para dictar normas generales y reglamentarias en las

materias de su competencia y en las que les delega el Poder Ejecutivo;

planifican el desarrollo de sus ámbitos respectivos y representan a la comunidad

regional o local en la defensa de sus intereses.

• competencias en materia económica para crear, suprimir o modificar tasas,

contribuciones y derechos; formular, aprobar, ejecutar y evaluar su presupuesto

y administrar sus bienes y rentas.

• competencias administrativas para establecer su organización interna y

organizar, administrar y regular los servicios públicos de su competencia o los

que les fueren delegados.

Sobre esa base, pueden asignarse competencias específicas para cada nivel de

gobierno, observando el principio de subsidiariedad según el cual ninguna función

o competencia que un nivel esté en capacidad de ejercer podrá ser asumida por

el nivel superior.

Se propone el siguiente esquema general de competencias según niveles de

gobierno.

Gobierno central


941

• Defensa nacional, orden interno, relaciones exteriores.

• Política macroeconómica y regulación general de mercados.

• Políticas sectoriales, promoción de exportaciones y política general de

competitividad.

• Medio ambiente y recursos naturales.

• Infraestructura vial, energética y de comunicaciones de alcance nacional.

Gobiernos regionales

• Planeamiento estratégico y prospectivo.

• Políticas intermedias de competitividad y fomento empresarial.

• Promoción de la ciencia y tecnología.

• Medio ambiente y recursos naturales.

• Educación superior y salud.

• Ejecución de políticas sectoriales.

• Acondicionamiento territorial, infraestructura regional.

Gobiernos locales provinciales

• Promoción de la actividad productiva local.

• Educación primaria y secundaria.

• Saneamiento ambiental.

• Acondicionamiento territorial y zonificación urbana.

• Medio ambiente.


942

• Infraestructura y transporte urbano.

Gobiernos distritales

• Seguridad ciudadana.

• Programas de lucha contra la pobreza.

• Atención primaria de salud.

• Cultura, recreación y deportes.

• Parques y ornato público.

Transferencia gradual de competencias

Ya hemos visto que la gradualidad es un criterio estratégico de la descentraliza-

ción. El ejercicio pleno de competencias por parte de las futuras regiones no es

un punto de partida sino de llegada. Durante una larga transición las regiones

realizan su aprendizaje, acumulan capacidades y adquieren gradualmente nue-

vas competencias.

Se propone en una primera etapa limitar la transferencia a competencias ejecuti-

vas que permitan poner las bases para el crecimiento, transformación productiva

y desarrollo del potencial competitivo de las regiones. Puesto que el marco gene-

ral de competencias y rentas tiene respaldo constitucional, se espera que los

gobiernos regionales no sufran interferencia alguna y puedan desempeñar estas

funciones con alta eficiencia. Se desplaza a una segunda etapa la transferencia

más amplia de poderes, que incluyen capacidad legislativa regional, formulación

de políticas generales en su ámbito y, por tanto, un ejercicio pleno de la autonomía

política constitucionalmente reconocida.

Para que sea eficaz, el esquema de transferencia gradual de competencias debiera

procurar:

• en lo político, un amplio respaldo concretado en acuerdos explícitos.


943

• en lo técnico-operativo, la definición de criterios absolutamente transparentes

y objetivos para determinar grados de desarrollo alcanzados por las regiones

y el correspondiente acceso a nuevas competencias.

Marco normativo y estructura orgánica

Una ley orgánica debe normar la organización de los futuros gobiernos regiona-

les, atendiendo a la necesidad de contar con un órgano ejecutivo fuerte, con

atribuciones y competencias que garanticen una gestión eficiente y estable. La

ley debe normar la composición del consejo de coordinación regional con presencia

de alcaldes provinciales y un delegado de los distritales. El órgano deliberativo se

conforma por representación popular y elección directa y su elección debe hacerse

cuando las sociedades regionales se constituyan como cuerpos orgánicos con

intereses definidos, una vida política madura, partidos regionales y mecanismos

democráticos de representación de intereses.

Una nueva Ley orgánica de municipalidades regula la elección y funciones del

Alcalde como órgano ejecutivo y las del Concejo Municipal como órgano

deliberativo. Igualmente norma la conversión de comunidades campesinas en

distritos.

Con respecto a la formación de recursos humanos, la ley establece las bases de

una carrera pública profesional como sustento de las capacidades técnicas de

gobiernos regionales y locales.

Relaciones interinstitucionales

Las respectivas leyes orgánicas establecen los órganos de coordinación

interinstitucional de regiones y municipalidades. Las relaciones con el gobierno

central se canalizan a través de un consejo nacional de descentralización presidido

por el presidente del Consejo de Ministros e integrado por presidentes regionales

y alcaldes. La ley debe normar su composición.

Por su parte, el Ejecutivo y los demás poderes del Estado, así como todas las

instancias centrales, deben adecuarse por ley al proyecto de descentralización.

Ello envuelve, por tanto, una reforma integral del Estado.


944

Régimen económico y descentralización productiva18

Estado y mercado en la descentralización productiva

La descentralización económica y productiva es uno de los componentes más

complejos y desafiantes de un proyecto nacional de descentralización. Debe re-

vertir la naturaleza económica del centralismo y las fallas del mercado que pro-

mueven la centralización.

Por eso, la condición básica para la descentralización productiva es la interven-

ción selectiva del Estado para alterar las tendencias del mercado y orientar una

localización de inversiones productivas fuera del gran centro metropolitano. Para

promover centros alternativos que compitan con la metrópoli nacional, el Estado

busca apoyarse en las fuerzas del mercado. La descentralización productiva

combina, entonces, la acción del Estado y la del mercado.

Vinculado con lo anterior, la descentralización productiva se sostiene en un amplio

esquema de cooperación público-privada. En los ámbitos regionales es factible

institucionalizar acuerdos que involucren al gobierno regional, los gremios

empresariales y laborales, universidades, colegios profesionales, organismos no

gubernamentales y organizaciones sociales de base. Estos acuerdos reposan en

los elementos existentes de identidad regional y en la fuerza aglutinadora de un

proyecto regional de largo plazo.

El escenario de partida de la descentralización productiva

La descentralización de la producción y la gestión económica de las regiones

opera sobre un obligado escenario en el que destacan los siguientes elementos:

• La extraordinaria diversidad y calidad de recursos naturales que posee el país

y que representan una enorme riqueza potencial. Tanto los recursos

agroforestales como los hidrobiológicos, mineros, energéticos y turísticos con

que cuenta el Perú se encuentran dispersos a lo largo de todo su territorio y

proporcionan la base de movilización de las energías productivas, capacidad

empresarial y recursos humanos e institucionales de las regiones.

• El desarrollo de sistemas urbano-regionales en torno a las mayores ciudades


945

del interior. Hasta el censo de 1993, aparte de Lima y Callao, el país contaba

con diecisiete ciudades mayores de 100 000 habitantes, con capacidad de

articular sus respectivos espacios y ser asiento de actividades de

transformación y servicios de importancia estratégica para descentralizar la

producción e inversión.

• Un universo empresarial desigualmente distribuido entre las regiones y en el

que predominan abrumadoramente los pequeños productores. Más del 95%

de los establecimientos existentes corresponde a la pequeña y microempresa

(dos tercios corresponden a comercio y un 10% a manufactura), y el 83% de

las unidades agropecuarias mide menos de diez hectáreas. Este peso de la

pequeña producción se incrementa a medida que menor es el nivel de desarrollo

de los espacios regionales.

Perú: distribución de establecimientos (estructura porcentual)

Departamentos Establecimientos Establecimientos Establecimientos

peq.empresa en general manufactura

Total país 100,0 100,0 100,0

Lima-Callao 35,7 41,9 46,7

Arequipa 7,8 6,7 5,0

Junín 6,6 6,3 5,7

La Libertad 5,1 5,1 5,1

Lambayeque 4,5 3,8 3,8

Cusco 4,2 4,3 5,1

Puno 4,4 4,0 3,1

Fuente: INEI. Tercer censo nacional económico.

• Grandes tendencias geoeconómicas provenientes de los impulsos de integra-

ción con los países vecinos y de grandes proyectos de interconexión vial

interoceánica en el norte (Paita-Eten-Sarameriza) y sur (Ilo-Juliaca-Puerto

Maldonado-Iñapari), que estructuran una nueva transversalidad en el territorio

nacional y definen macroespacios económicos con densidad y gravitación

suficientes como para sostener un proyecto de descentralización productiva.


946

• Un modelo económico que concede tratamiento preferencial y hace rentables

principalmente a las actividades primarias extractivas, como la minería e hi-

drocarburos, y en segundo término a las actividades pesqueras, algunos seg-

mentos modernos del agro, la construcción y el turismo. El flujo de grandes

inversiones mineras del orden de los nueve mil millones de dólares para los

próximos años es resultado directo de este modelo.

Concepción global de la descentralización productiva

El aprovechamiento de la amplia base de recursos naturales no puede limitarse a

la explotación primaria. Aunque la localización de esos recursos estimula a las

regiones y su calidad asegura altas rentas diferenciales y flujos de exportación,

hay razones espaciales y económicas que impiden al modelo primario exportador

jugar el papel articulador de las economías regionales y ser un efectivo factor de

descentralización productiva.

Una razón proviene de la geografía: las grandes distancias incrementan el costo

del transporte de las materias sin procesar. La otra razón obedece a la enorme

ventaja en el tamaño de la población y el mercado de Lima, diez veces mayor que

las siguientes ciudades. Ello quita viabilidad a las plantas industriales que quieran

producir lo mismo que la capital19. La salida propuesta es transformar los recur-

sos naturales en las mismas regiones y localidades donde se encuentran asenta-

dos. Esta transformación permitirá reducir costos de transporte, incrementar la

viabilidad económica de los recursos naturales y hacer de ellos una plataforma

de aprendizaje tecnológico y empresarial. Podrán convertirse ventajas estáticas

en ventajas adquiridas o dinámicas, y se posibilitará para el país el paso del

actual patrón primario-exportador a otro de exportación diversificada, con valor

agregado, y un importante potencial articulador de las economías regionales.

Ése es el primer eje de la descentralización productiva.

El modelo basado en la transformación de recursos naturales, para alcanzar

mayores efectos de difusión en el espacio y sostenibilidad en el tiempo, requerirá

a su vez de una aglomeración creciente de capitales, servicios e inteligencia. Ello

implica promover a las principales ciudades del interior como centros alternativos

a Lima Metropolitana. El papel destacado de estas ciudades y su jerarquía superior

aporta beneficios fundamentales a la descentralización. Ésta no debe ser vista

como un proceso de “ïgualitarismo regional”, pues hay necesidad de apoyarse en


947

la diferenciación espacial y urbana para contrarrestar la fuerza de la gran capital.

Así, las grandes ciudades provincianas cumplen el papel de centros que compi-

ten con la gran metrópoli en la atracción de población, capitales y recursos, ex-

panden los mercados, articulan al medio rural y el conjunto del espacio regional,

densifican el tejido productivo, social e institucional, generan economías de esca-

la y se convierten en los núcleos de retención de excedentes y calificaciones para

cimentar el desarrollo regional. Éste es el segundo eje de la descentralización

productiva.

La interacción economía, política y territorio

La agregación de valor a los recursos naturales y la diversificación exportadora

establecen una doble relación con un proyecto político de descentralización. Se

ha señalado ya que la localización dispersa de los recursos naturales a transformar

favorece en el aparato productivo una configuración descentralizada. Por otro

lado, si ello va acompañado de un proceso político de formación de gobiernos

regionales que moviliza a los actores sociales y económicos de esos espacios,

las regiones pueden contribuir a consolidar el modelo exportador.

Para que tenga lugar esta alimentación recíproca entre proyecto descentralista y

desarrollo exportador debe operarse sobre la base de un territorio organizado,

entendido como la combinación de escenario geográfico, infraestructura, sistemas

urbanos, actividades productivas, tradición histórico-cultural y organización social.

Estos territorios constituyen en el Perú regiones de base económica sustentadas

en la articulación de mercados y sistemas urbanos que han mostrado una intensa

dinámica en las últimas décadas.

Dentro de la interacción planteada entre economía, política y territorio, visto el

problema con perspectiva de una transición de largo plazo, es crucial asegurar

una correspondencia estrecha entre las fases que deberá recorrer la

descentralización y las secuencias de una estrategia de desarrollo. En esa relación

debe incluirse también el itinerario a cumplir por las regiones en términos de

ámbitos territoriales y el acceso gradual a competencias crecientes, según vimos

en la sección sobre régimen político. Tal correspondencia se propone en el diagra-

ma siguiente:


948

Etapas Primera Segunda

Horizontes Corto plazo Mediano plazo Largo plazo Niveles

Desarrollo nacional Correcciones al

programa económico Crecimiento Primeros logros de desarrollo

Regionalización

Competencias Ejecutivas Legislativas

Ámbitos territoriales Regiones-Dpto. o Multidepartamentales Macrorregiones

Políticas regionales para la descentralización productiva

Dado el escenario y la concepción global arriba descritos, la intervención del

Estado en las regiones está dirigida a fomentar y aprovechar las posibilidades de

descentralización productiva. Por cierto, el marco obligado de las políticas

regionales es la política macroeconómica a cargo del gobierno central. Por ello

hay que advertir qué requisitos deben reunirse en el nivel macro para que las

políticas de nivel intermedio o regional sean eficaces:

• Lo primero es lograr correcciones sustantivas en el programa económico

vigente. Asumiendo que promover actividades productivas y exportadoras

favorece a las regiones, las correcciones principales son revertir el atraso del

tipo de cambio, eliminar los sobrecostos tributarios y establecer aranceles

escalonados para premiar el valor agregado nacional.

• Lo segundo es que el gobierno central determine las prioridades generales de

las políticas horizontales (tecnología, medio ambiente, política comercial,

régimen general de promoción de inversiones), de las políticas sectoriales

(defina las actividades “ganadoras”), y aplique de manera consistente

programas globales productivos y de promoción de exportaciones.

Definido así este marco, las políticas regionales en modo alguno pueden poner

en riesgo la estabilidad, continuidad y objetivos de las políticas macroeconómicas

y sectoriales.

A continuación enumeramos las áreas de política regional que contribuyen a la

descentralización productiva (en el contexto del presente documento no es posi-

ble un desarrollo detallado):


949

Acondicionamiento del territorio

Definir la ocupación y uso del territorio, así como el desarrollo de infraestructura

productiva y de servicios, es crucial para la descentralización. El instrumento clave

es el programa de inversión pública, cuya gestión debe buscar una beneficiosa

complementariedad con la inversión privada y con otros proyectos públicos. Un

supuesto importante aquí es que se haya producido una clara delimitación entre

proyectos y obras de carácter nacional y regional.

La importancia de mejorar en las regiones las capacidades de preinversión y

gestión es muy grande, dado el enorme déficit en infraestructura que padecen.

Políticas intermedias (mesopolíticas) del gobierno regional

Se refieren a la creación de sistemas de apoyo a los agentes económicos

regionales, la promoción de condiciones de innovación, el fomento de relaciones

y la creación de una institucionalidad para mejorar la productividad en la región.

Las mesopolíticas se proponen establecer sistemas sinérgicos entre el sector

público, las empresas privadas y las instituciones de investigación y desarrollo

para el fomento tecnológico, la calificación de recursos humanos y la promoción

de innovaciones en escala regional.

Puesto que la descentralización productiva no requiere de políticas

macroeconómicas específicas o discrecionales, utiliza intensivamente las políticas

intermedias, lo que facilita la generación de ventajas competitivas de base territorial.

Las líneas principales de las políticas intermedias son:

• el fomento al desarrollo empresarial.

• el apoyo a la investigación científica y la innovación tecnológica.

• el desarrollo de servicios a la producción.

• la formación de capital humano.

• el apoyo selectivo a la inversión privada vía la constitución de fondos o


950

esquemas de riesgo compartido.

• la promoción de las exportaciones regionales de acuerdo al régimen general.

• la adecuación institucional mediante la creación de agencias de desarrollo

ágiles y calificadas para interactuar con el sector empresarial.

Un capítulo especial de las mesopolíticas es el apoyo a la pequeña y microempresa

en temas como programas de subcontratación, apoyo a la formación de consorcios

y habilitación de espacios físicos y servicios productivos20.

Régimen de rentas de los gobiernos regionales y municipales

El régimen de rentas de los gobiernos descentralizados traduce la capacidad real

de ejercer competencias y jugar un papel en el desarrollo de sus ámbitos

respectivos. Por ello, al igual que las competencias, las rentas deben ser materia

de sanción constitucional.

Se propone, por tanto, incorporar en la Constitución las siguientes disposiciones

con respecto al régimen de rentas de regiones y municipalidades:

• El principio de la coparticipación de los niveles de gobierno en los tributos

nacionales de mayor rendimiento.

• La creación y distribución de los fondos de compensación regional y municipal.

• Como disposición transitoria, la meta de distribución del gasto a alcanzar en

un plazo determinado: 50% el gobierno central, 20% los gobiernos regionales

y 30% los gobiernos municipales.

• Las competencias tributarias regionales y municipales.

• La distribución regional y municipal del canon por la explotación de recursos

naturales.

• La asignación de recursos a los gobiernos descentralizados, realizada me-

diante mecanismos de participación y transferencias. Pero al igual que en el


951

caso de las competencias políticas, debe aplicarse un esquema gradual de

descentralización fiscal, transfiriendo progresivamente potestades tributarias

a los gobiernos regionales (los gobiernos municipales ya cuentan con ellas).

• Los fondos de compensación regionales y municipales. En tanto constituyen

recursos adicionales, deben asignarse partiendo de criterios técnicos y

transparentes. Es posible diseñar concursos de proyectos de desarrollo y otros

sistemas de premios para acceder a más recursos de estos fondos.

• La Ley orgánica de municipalidades. En cuanto a régimen económico, debe

considerar la necesidad de racionalizar las potestades tributarias y la capacidad

de recaudación de los gobiernos locales y establecer mecanismos para elevar

la eficiencia en el gasto. Debe, asimismo, normar la distribución del fondo de

compensación municipal.

Constituyen rentas de los gobiernos locales:

• Recursos provenientes del tesoro público:

los asignados en la Ley anual del presupuesto público para atender los servicios

y funciones de su competencia

las transferencias del gobierno central para administrar funciones, servicios y

programas delegados

la participación en el fondo de compensación municipal

• Recursos propios:

la participación en los impuestos nacionales que gravan el consumo, la renta,

el comercio exterior y el patrimonio

los ingresos tributarios de origen municipal: derechos, tasas y contribuciones

los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado y los creados a su

favor


952

la participación en el canon

los recursos provenientes del endeudamiento interno y externo

los recursos de la cooperación internacional

• La Ley orgánica de regiones. Debe contemplar mecanismos para generar

capacidades y asegurar la eficiente ejecución del gasto, racionalizar la

distribución del canon y del fondo de compensación regional y crear fondos de

inversión en apoyo al desarrollo regional.

Constituyen rentas de los gobiernos regionales:

• Recursos provenientes del tesoro público:

los asignados en la Ley anual del presupuesto público para atender los servicios

y funciones de su competencia

las transferencias del gobierno central para administrar funciones, servicios y

programas delegados

la participación en el fondo de compensación regional

• Recursos propios

la participación en los impuestos nacionales que gravan el consumo, la renta,

el comercio exterior y el patrimonio

los ingresos tributarios creados en ejercicio de su competencia fiscal: derechos,

tasas y contribuciones regionales

el derecho de mejoras por las obras que ejecuten

los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado y los creados a su

favor

la participación en el canon


953

los recursos provenientes del endeudamiento interno y externo

los recursos de la cooperación internacional

El calendario político de la descentralización

El momento político que vive el país con respecto al tema de la descentralización

es el de una franca contrarreforma. Cancelada la regionalización anterior, las

nuevas disposiciones sobre descentralización contenidas en la Constitución de

1993 tampoco se han cumplido. El mandato de elegir e instalar nuevas autoridades

regionales “a más tardar en 1995” (octava disposición transitoria de la Carta

vigente) no solamente ha sido ignorado, sino que los consejos transitorios de

administración regional (CTAR) se han perennizado gracias a la llamada Ley marco

de descentralización aprobada por el presente Congreso.

Los sentimientos y aspiraciones descentralistas que se mantuvieron latentes en

la población durante estos años, no obstante las frustraciones producidas por la

pasada regionalización, hoy toman forma en las demandas y frentes regionales y

ocupan otra vez con fuerza creciente la escena política nacional.

Descentralización y empleo

Cierto es que en el presente las mayores preocupaciones de la población, tanto

en Lima como en el interior, están concentradas en el problema del empleo y la

recesión. Las demandas de reactivación económica, multiplicadas por un

desempleo que castiga particularmente a la juventud provinciana, tienden a

vincularse en algunas regiones con los reclamos por la reconstrucción post Niño;

en otras, como las amazónicas, con la exigencia de una ley de promoción efectiva,

y en otros planteamientos regionales.

En todos estos casos aparece, sin embargo, la aspiración de la autonomía como

el medio para que las propias regiones asuman la tarea de generar riqueza y

bienestar. Empiezan a darse, por tanto, condiciones para vincular en la conciencia

de las poblaciones regionales las urgentes reivindicaciones del empleo con el

tema de la descentralización.

Descentralización y transición democrática


954

Por otro lado, en este período las demandas regionales y la descentralización

aparecen estrechamente unidas a la plataforma democratizadora que se levanta

desde distintos sectores de la sociedad. La descentralización aparece como parte

de este proceso y como una bandera que puede contribuir poderosamente a la

transición democrática que se busca en el país.

En este contexto, el movimiento descentralista debe tender a unificar sus distin-

tas expresiones en un programa de acción y un calendario de pasos políticos

imprescindibles e inmediatos para avanzar y abrir un nuevo ciclo histórico por

descentralizar el país. Estos pasos se refieren a impulsar el cumplimiento de los

mandatos de la Constitución de 1993 relativos al pronunciamiento de las

poblaciones departamentales para conformar regiones, convocatoria a elecciones

e instalación de los nuevos gobiernos regionales.

Además hace falta impulsar las reformas constitucionales necesarias para

consagrar competencias y rentas de los gobiernos descentralizados y aprobar el

nuevo marco normativo y legal de la descentralización y la regionalización.

En síntesis, el calendario político propuesto incluye:

• La promulgación de una ley de pronunciamientos populares para constituir

regiones y la realización inmediata de estas consultas. Al mismo tiempo, las

poblaciones departamentales pueden y deben organizarse para ejercer su

derecho de autoconvocatoria. La multiplicación de esta iniciativa en todas las

regiones representaría un hecho político formidable y de gran impulso al

proceso.

• La derogatoria de la actual ley marco y la promulgación de un ley orgánica de

regiones que norme la estructura y funciones de los nuevos gobiernos

regionales.

• A partir de los resultados de los pronunciamientos de la población, promulgación

de las respectivas leyes de creación de las nuevas regiones.

• Convocatoria a elecciones de presidentes regionales, que se realizarían junto

con los comicios generales del año 2000. En caso de no haberse completado

el marco normativo de las nuevas regiones, los presidentes regionales elegi-


955

dos sustituiría a las actuales autoridades de los CTAR y se abriría una etapa

de transición a la espera de que se complete la elección de las demás autori-

dades regionales (miembros de los consejos de coordinación regional) y se

conformen los nuevos órganos de administración de las regiones.

• Completado el marco normativo de las regiones, instalación de los nuevos

gobiernos regionales.


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Notas

1 Plan Nacional de Regionalización (PNR), Ley 23878. En Centro Bartolomé de

las Casas: Regionalización, Cusco, 1984, p. 6. Otro autor precisa que “descen-

tralizar significa reconocer determinadas competencias a organismos que no de-

penden jurídicamente (del nivel central) del Estado. Para que ello pueda ser así,

los organismos descentralizados necesitan tener personalidad jurídica propia,

presupuesto propio y normas propias de funcionamiento”. Boiser, Sergio: La des-

centralización: un tema difuso y confuso. ILPES, Santiago de Chile, 1990, p. 16.

2 La transferencia de competencias a un gobierno regional elegido es un caso de

descentralización política territorial. Si el receptor de la transferencia es un orga-

nismo sin referente en el territorio, o si se privatiza una empresa pública, se trata

de una descentralización funcional.

3 El Perú (junto a Brasil, Colombia, Ecuador, México, Zaire, Madagascar, Austra-

lia, China, India, Indonesia y Malasia) es considerado un país megadiverso. Esta

calificación se otorga al grupo de países “en cuyos territorios se encuentra más

del 70% de la biodiversidad global, incluyendo vida terrestre, marina y de aguas

dulces” (FANPE, Proyecto de cooperación técnica Perú-Alemania: diversidad

biológica del Perú. Lima, 1996, p. 13).

La megadiversidad del Perú puede apreciarse a través de los siguientes

indicadores:

Heterogeneidad geográfica

cuatro grandes espacios: mar, costa, sierra y Amazonia.

84 zonas de vida de las 103 del mundo.

Heterogeneidad climática

28 tipos de clima de los 32 del mundo.

Diversidad biológica


957

Con respecto a la población mundial de especies animales, 10% de mamíferos,

18% de quiróperos, 19% de aves, 21% de mariposas, 13% de peces, 9% de

anfibios, 9% de arañas, 5% de reptiles.

Entre 40 000 y 50 000 especies de plantas. 20 000 han sido descritas.

1200 son conocidas como alimenticias, maderables, ornamentales, medicinales,

condimentarias o industriales.

155 especies de plantas nativas domesticadas.

300 especies de árboles con 800 individuos por hectárea.

Diversidad ecológica

Distintos pisos ecológicos transversales y altitudinales: mar frío, mar tropical.

desiertos, valles cálidos, quechua, suni, puna, jalca, yunga, rupa-rupa, omagua.

(Fuentes: INRENA y Brack, Antonio: “Recursos naturales, opciones y posibilidades

para el desarrollo”. En Medio ambiente, desarrollo y paz. F. Naumann, Lima, 1991.

4 La inconsecuencia del regionalismo de los gamonales provincianos en las pri-

meras décadas del siglo y su coincidencia básica con la élite limeña que detentaba

el poder ha sido subrayada por los descentralistas de la primera mitad de este

siglo. Véase, por ejemplo, Romero, Emilio: El descentralismo. Ed. Tarea, Lima,

1987.

5 Tras señalar que el Perú es uno de los países más centralistas de América

Latina, pues “el gobierno central concentra el 84% de los ingresos y el 95% de los

gastos fiscales, lo que le da un poder económico indiscutible”, Gonzales de Olarte

agrega que, al concentrarse la economía en un área reducida, no sólo se favore-

ce la centralización fiscal sino también la centralización de la demanda efectiva,

de modo que así “se completa el círculo vicioso de la centralización económica

de la oferta y del centralismo político de la demanda” (Gonzales de Olarte, Efraín:

“La descentralización en el Perú”. En Revesz, Bruno (editor): Descentralización y

gobernabilidad en tiempos de globalización. CIPCA-IEP, Lima, 1998, pp. 127-

128.


958

6 “Dentro de esta extrema jerarquización del sistema urbano nacional, las llama-

das a competir con Lima Metropolitana son principalmente las ciudades provin-

cianas de mayor desarrollo; son ellas los verdaderos puntos de apoyo de una

estrategia descentralista viable” (Santa Cruz, Francisco: “Desarrollo productivo y

descentralización en el Perú”. En Socialismo y participación 76, CEDEP, Lima,

1996, p. 41.

7 “El Perú, país fundamentalmente andino, constituye un tipo de Estado

encabalgado, porque parece cabalgar a uno y otro lado de la Cordillera. Hoy el

país se ha volcado hacia la costa, produciéndose el fenómeno del vaciamiento

del Ande, y los valles interandinos han quedado como refugio de la tradición cultural.

Los Incas tuvieron un gran sentido del espacio y supieron mantenerse en el marco

geográfico requerido por su misión histórica” (Mercado Jarrín, Edgardo: EEl futuro

de la regionalización: algunas reflexiones”. En Regionalización: retos y respuestas.

IPEGE, Lima, 1991, p. 256.

8 Vergara, Ricardo: “Desarrollo urbano regional en el sur andino”. En Allpanchis

47, IPA, Sicuani, 1996.

9 Ver, por ejemplo, Santa Cruz, Francisco: “Notas para un balance de la

regionalización en el Perú”. En Debate agrario 20, CEPES, Lima, 1996. Se en-

cuentra un enfoque parecido en Delgado, Ángel: Descentralización y Constitu-

ción: una contribución al debate. SEGLUSA De., Lima, 1993, y en Gonzales R.,

Ernesto: “Reflexiones sobre ajuste estructural y descentralización económica”.

En Entorno económico 40, CIESUL, Lima, 1993.

10 Aun los enfoques sumamente críticos de la regionalización, en un esfuerzo de

objetividad, no dejan de reconocer que esta experiencia dio forma a “la política

descentralista más ambiciosa y audaz que hemos conocido” (Delgado, Ángel,

op. cit., p. 55).

11 La expresión es de Barrenechea, en referencia a la inmensa tarea histórica que

significa la descentralización como “una vieja aspiración de los pueblos del Perú.

bloqueada por cerca de doscientos años de vida republicana” (Barrenechea,

Carlos: “Representatividad y democracia en los gobiernos locales”. En Travesía

4, Lima, 1992, p. 129).


959

12 “En la Constitución (de 1993) el tema de la descentralización está vinculado a la

forma de organización del gobierno y no a la forma como se distribuye el poder

del Estado... La Constitución no ha querido asumir la descentralización como una

forma de Estado. Si lo hubiera hecho, se tendría, en cambio, que discutir el tama-

ño de las cuotas del poder político por asignar a cada unidad territorial. La Cons-

titución plantea la descentralización como una forma de ejercicio de gobierno; es

decir, como una forma de administrar los asuntos públicos”. Grupo Propuesta

Ciudadana: Descentralización en debate. Lima, 1996, pp. 21-22.

13 “Los argumentos favorables a la descentralización son de carácter teórico, políti-

co, pasional o ideológico. Los organismos internacionales de Washington tienen,

por ejemplo, toda una batería teórica sobre la descentralización, sobre todo en el

plano fiscal y en el de la prestación de servicios públicos” (Gonzales de Olarte,

Efraín: op. cit., p. 134). Un razonamiento sobre las potencialidades y ventajas de la

descentralización desde un punto de vista más bien político, puede encontrarse en

Franco, Carlos: “La regionalización: un ensayo prospectivo”. En Franco, F.

(compilador): Regionalización: problemas y perspectivas. CEDEP, Lima, 1989.

14 Ver más adelante el capítulo relativo al régimen político de la descentralización.

15 Este punto se trata en el capítulo referido al régimen económico y la descentra-

lización productiva.

16 Gonzales de Olarte, E., op. cit., p. 135.

17Esto tiene relación con la propuesta de un calendario que vincule la estrategia

descentralista con el período político que vive el país. El punto se trata con mayor

detalle en otra sección del documento.

18 En parte esta sección se basa en Santa Cruz, Francisco: “Desarrollo productivo y

descentralización en el Perú”. En Socialismo y Participación 76, CEDEP, Lima, 1996.

19 Una demostración de estos problemas se encuentra en Iguíñiz, Javier: Locali-

zación, transporte y productividad: aritmética y álgebra. CISEPA, PUC, Lima, a998.

20 Cuestiones de importancia crucial para la pequeña producción como son el

financiamiento y el apoyo con la capacidad de compra del Estado son claramente

políticas que corresponden al gobierno central.

VIII. PROYECTO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN

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