VI Encuentro internacional de Economía Política y Derechos ... “El Índice de Vulnerabilidad...
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VI Encuentro internacional de Economía Política y Derechos Humanos
Eje temático nº 3: ARGENTINA, ¿Nueva Etapa?
“Hacia una noción ampliada de la Vulnerabilidad Social en el marco de la
sociedad de riesgo.”
Autores: Carniglia, Dolores; Cohen, Betsabé; Hernández, Santiago; Horn, Noelia; Tuero,
Laura; Zorraquín Agustina. (*)1
Resumen:
Esta ponencia versará sobre la primera etapa del proyecto de investigación con el apoyo del
CFI “El Índice de Vulnerabilidad Social: implicancias, actualizaciones y propuestas de
ampliación relevantes para su utilización en la evaluación de Programas sociales en el
primer y segundo cordón del cono urbano bonaerense, a partir de la creación del Fondo de
Fortalecimiento de Programas Sociales”. Aquí se presentará en primer lugar un breve
análisis del estado de la cuestión acerca de la noción de vulnerabilidad social, en segundo
lugar se determinaran los problemas de este abordaje y por último se realizará una
introducción a la noción de riesgo social y cómo este concepto incorpora la idea de
vulnerabilidad social (VS) permitiéndonos un abordaje diferente de la pobreza.
1 Equipo de investigación para Menpyme (Movimiento de Empresarios Nacionales PYMES) Riobamba 560 Tel. (54-11) 4373-0141; Carniglia, Dolores Lic. en Antropología UBA [email protected]; Cohen, Betsabé Lic. en Sociología UBA [email protected]; Hernández, Santiago [email protected]; Hoorn, Noelia [email protected]; Tuero, Laura; Lic. Sociología UBA [email protected]; Zorraquín Agustina Lic. en Relaciones del Trabajo [email protected]
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Palabras clave: Vulnerabilidad social, Índice de vulnerabilidad social, Riesgo, Programas
Sociales, Provincia de Buenos Aires.
Introducción a la noción de vulnerabilidad social
La Vulnerabilidad Social es la incapacidad, ya sea de una persona o grupo de ellas, para
aprovechar determinadas oportunidades/ elementos/ estrategias que podrían (o no) estar
disponibles, para mejorar su situación de bienestar o para impedir la posibilidad del daño
futuro.
La noción de vulnerabilidad social es un concepto relativamente reciente y que se encuentra
en proceso de construcción. Es importante señalar que dicha categoría emerge con los
procesos de desarrollo del neoliberalismo en el contexto de una creciente flexibilización
laboral, creciente desempleo y cambios en la estructura socio económica que generaron
cambios micro y macro sociales. La fragmentación producida, principalmente a partir de la
década del ’90, afectó todos los aspectos acentuando la desigualdad social y aumentando la
brecha entre “los ganadores” (Svampa: 2002) y los sectores menos favorecidos.
A la hora de revisar la bibliografía acerca de la Vulnerabilidad Social podemos describir
diversos abordajes (CELADE: 2002):
Vinculada a los Derechos: Abordan la vulnerabilidad como carencia de poder asociándola a
un mero problema de exclusión y discriminación en el marco de sistemas sociales con
distribución asimétrica del poder. Según este enfoque la solucione deviene de crear
condiciones que favorezcan una ciudadanía ampliada y el pleno ejercicio de derechos.
Enfoque desarrollista: donde la vulnerabilidad se vincula a la segmentación del mercado
laboral la falta de servicios sociales sin encontrar eco en la acción colectiva estableciendo
un contexto de “apatía generalizada” y una tendencia a la desaparición de las pequeñas y
medianas empresas.
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Enfoque vinculado a la Línea de Pobreza (LP): La vulnerabilidad representa el grado de
posibilidad de caer por debajo de la LP por lo cual se encuentra vinculada a la cantidad de
ingresos y los índices de precios en correlación a los mismos. La solución, desde este
enfoque, se concentra en los tradicionales planes de apoyo a través de subsidios.
Enfoque vinculado a las crisis económicas: es la incapacidad a resistir una crisis o estallido
económico puntual. En este sentido la bibliografía distingue entre vulnerabilidad intrínseca
del cambio y vulnerabilidad circunstancial asociada a cambios en los programas públicos.
Debido a su estrecha relación con un modelo económico determinado los agentes se ven
afectados no pudiendo evitar una caída en sus ingresos.
Enfoque asset/ vulnerability: vinculada a la movilización de los activos del sujeto y la
incapacidad para movilizar estos activos frente a cambios en el entorno. Un aspecto
interesante que incorpora este enfoque es la noción de capital social como factor a trabajar
entre la batería de activos posibles.
Enfoque Vulnerabilidad y Estructura de oportunidades: retomando elementos del asset/
vulnerability framework pone el acento en la noción de estructura de oportunidades y el
desajuste que se produce entre esta y los activos que posee el agente.
En este escrito nos centraremos sobre todo en este último enfoque siendo uno de los que
más se han aplicado en Latinoamérica y en nuestro país así como el que nos permite un
mayor enriquecimiento y comprensión del actual IVS que se ha desarrollado para el caso de
la provincia de Buenos Aires y en el cual estamos centrando nuestra investigación que se
encuentra en sus primeras etapas.
Aspectos centrales de la vulnerabilidad social en el enfoque de estructura de
oportunidades
La noción de vulnerabilidad posee un profundo carácter multidimensional y donde la
interacción entre diversas variables micro y macro sociales deben combinarse para
establecer una serie de diferenciaciones muy finas que den lugar a diversas soluciones.
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Su carácter innovador (sobre todo en relación a otros abordajes y herramientas para el
análisis de la pobreza) deviene de tomar en cuenta la visión de los sujetos de análisis
teniendo en cuenta aquellos recursos que los hogares o las personas ya poseen e integrarlos
como parte del set de herramientas sobre los cuales se establecerán diversos tipos de
vulnerabilidad.
Este set de herramientas/ activos2 con los que cuenta el agente para enfrentar situaciones
determinadas denominadas “activos” se encuentran determinadas (según los autores de esta
corriente) por un “desfasaje” entre “los requerimientos de acceso de las estructuras de
oportunidades que brindan el mercado, el Estado y la sociedad y los activos de los
hogares”. Esto va a dar lugar a dos grandes esferas de análisis que, en la realidad, se
producen al mismo tiempo y se entremezclan: por un lado los desfasajes entre activos y
estructura de oportunidades del mercado se traduce en inestabilidad laboral y, por otro lado,
los desfasajes de la estructura de oportunidades entre Estado y la sociedad civil se traducen
en desprotección e inseguridad (Kaztman 2000: 278).
La interrelación entre tres tipos de activos (activos o capital físico, capital humano y capital
social) determinan la capacidad y estrategias para afrontar situaciones de peligro.
En un análisis que, por momentos parafrasea a Bourdieu, Kaztman realiza un abordaje
cuasi topológico de la pobreza en el cual distingue entre fuerzas exógenas y endógenas
cuyo grado de exposición dependerá de la composición de los activos o capitales,
posicionando de determinada manera a los agentes en su capacidad de adaptación. Estos
activos que hacen a la capacidad de adaptación son denominados por Kaztman “activos
dinámicos” y son los que “hacen a la conformación de las familias, contenidos mentales de
sus miembros y habilidades para la movilización articulada en pos de metas colectivas”
(Kaztman 2000: 278). Si bien los activos dinámicos no pierden su actualidad ya que se
2 “Por activos se entiende el conjunto de recursos, materiales e inmateriales, sobre los cuales los individuos
y los hogares poseen control, y cuya movilización permite mejorar su situación de bienestar, evitar el deterioro de sus condiciones de vida, o bien disminuir su vulnerabilidad.” (Kaztman, 2000) Es importante destacar que para este abordaje los activos están compuestos de recursos y no al revés. Los recursos pueden localizarse en: a) Las personas (recursos humanos, conocimientos destrezas); b) Los derechos (definen el control sobre el uso y destino de bienes y el acceso a servicios. Pueden estar garantizados por la legislación o apoyados en usos y costumbres cuya observancia goza de consenso generalizado); c) En las relaciones.
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encuentran siempre supeditados a su contexto histórico, el problema central de la noción de
vulnerabilidad se encuentra en una falta de adaptación y “desajuste” y no en la dimensión
histórico estructural en la cual se encuentra sumergida.
Si bien esto puede resultar muy fructífero desde el punto de vista operacional a la hora de
evaluar diversos grados y tipos de vulnerabilidad, pierde de foco un elemento que
consideramos central y que retomamos a partir de la noción de riesgo en el cual la
vulnerabilidad es solo un aspecto del mismo, y esto es el carácter estructural y sistémico del
riesgo y que por lo tanto no convierte a la vulnerabilidad en un mero desajuste sino en parte
del mismo mecanismo de funcionamiento del sistema. Es decir, que el riesgo es un
elemento intrínseco del sistema y la vulnerabilidad es un aspecto de la misma.
Esto quizás se deba (desde el punto de vista metodológico) a que el análisis de la
vulnerabilidad social no se centra en la naturaleza o el por qué del fenómeno sino en los
resultados de la vulnerabilidad como acontecimiento para responder a la necesidad de
construcción de una tipología.
Volveremos sobre esta idea más adelante ya que antes nos interesa destacar algunos
aspectos metodológicos que creemos pueden ser muy útiles en ulteriores etapas del
desarrollo de una noción ampliada de vulnerabilidad social estructural.
Como mencionamos anteriormente, Kaztman trabaja sobre la base de dos grandes
desfasajes que dan como productos, por un lado, la cuestión de la inestabilidad laboral (en
función de la estructura del mercado) y la desprotección social, por otro. A su vez la
desprotección social se divide en dos elementos: capital social (vinculado a los activos de la
esfera familiar y comunal) y sistemas de protección y seguridad (vinculados a la esfera
estatal).
El intento por operacionalizar la noción de capital social es, sin duda, uno de los aspectos
más interesantes que introduce el autor. Sin embargo (y teñido de los elementos que vimos
que desarrolla) la idea de capital social es entendida como “activo intangible” que se
produce en el vinculo social mismo. El capital social tiene desde este enfoque tres
elementos constitutivos:
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1. la ampliación de derechos que permite recibir recursos por parte de otras personas;
2. la fuerza de los lazos y las redes, y las normativas que regulen estos lazos (en tanto
se sancionen o no); y
3. el significado de los recursos que circulan en estas redes respecto de su calidad
como facilitadores de determinadas metas.3
En función de ello tendrá diferentes funciones: vinculadas a la inserción laboral, el acceso a
la vivienda, etc.
En este sentido cabe destacar que para este abordaje los activos están compuestos de recursos y
no al revés: si bien los hogares pueden contar con diversos recursos esto no implica que los
mismos sean útiles para aprovechar las estructuras de oportunidades que permanece
latente. Aquí volvemos a observar como el problema de abordar la vulnerabilidad como
producto de un mero desajuste genera ruidos incluso para el mismo Kaztman ya que, como
él mismo señala, “una derivación de esta premisa, es que la posibilidad de convertir
recursos en activos está fuertemente condicionada por los particulares estilos de
desarrollo de los países, por la naturaleza y cobertura de los programas que se promueven
desde el Estado y por las características del tejido social de la comunidad y de las
familias” (Kaztman 2000: 294). En otras palabras, en el contexto del capitalismo, la
vulnerabilidad es un aspecto constitutivo del riesgo.
El Índice de Vulnerabilidad Social en la Provincia de Buenos Aires
En el año 2004 es sancionada la Ley 13.163 para la Provincia de Buenos Aires. La misma
establece la creación del Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales (FFPS) que
define la distribución de fondos impositivos descentralizados en base a un Índice de
Vulnerabilidad Social (IVS). La ventaja de dicho índice es que no solo debería
“contemplarse de manera relevante la cantidad de población bajo la línea de indigencia
para cada caso” como señala dicha ley sino que constituye una herramienta dinámica
multidimensional en la cual confluyen variables que permiten establecer el riesgo o
3 En todos los casos un factor interesante de análisis es la importancia que cobra la expectativa de reciprocidad. Podríamos decir que desde el punto de vista del riesgo esta expectativa cobra un factor fundamental como forma de comunicación en tanto “proceso de selección” y de “doble contingencia” la comunicación permanece contingente hasta el final: no hay previsión alguna de cuál será la respuesta de uno al otro.
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probabilidad (de un individuo u hogar) de ser afectado ante situaciones exógenas o
endógenas. En pocas palabras, el índice mide las condiciones de desventaja o de riesgo de
los sujetos en relación a su contexto.
A partir del Decreto 609 (contemporáneo a la citada Ley) se exhorta al Ministerio de
Desarrollo Humano y Trabajo a actualizar anualmente el IVS sobre la base de los siguientes
indicadores:
a) Un 60% en relación directa a la cantidad de población en condiciones de Necesidades
Básicas Insatisfechas.
b) Un 10% en relación directa a la mortalidad infantil.
c) Un 10% en relación directa a los nacimientos de bajo peso.
d) Un 10% en relación directa a las causas asistenciales iniciadas en el Fuero de Menores.
e) Un 10% en relación directa a las defunciones por causas parasitarias e infecciosas.
Un primer inconveniente de este abordaje es que estos datos llevan en su composición
mayoritaria (un 60%) el NBI relevado a través del CNPHV4. Dado que los datos de esta
fuente se actualizan cada diez años, existe un retraso que le resta dinamismo a la
construcción del escenario que sustenta la noción de vulnerabilidad.
Teniendo en cuenta la descripción de vulnerabilidad social hasta aquí elaborada es fácil
observar que la misma aborda solo algunas pocas dimensiones del mismo.
Siguiendo a Golovanesky (2007) quien, tomando a Kaztman como antecedente,
operacionaliza la noción de vulnerabilidad en seis dimensiones podemos observar que el
IVS actual de la Provincia de Buenos Aires podría ser una herramienta mucho más rica. A
través de lo que la autora denomina análisis AVEO (activos, vulnerabilidad y estructura de
oportunidades) se describen las siguientes dimensiones: (i) hábitat; (ii) capital humano; (iii)
empleo; (iv) protección social; (v) capital social; y (vi) rasgos demográficos. Tal cual se da
la configuración del actual IVS se estaría abordando únicamente algunos aspectos de solo
4 Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas (INDEC).
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cuatro de estas seis dimensiones. Por lo tanto, podemos concluir que un primer
inconveniente del actual IVS es su desactualización respecto de su propio marco teórico.
Sin embargo, lo que consideramos más urgente señalar es la necesidad de un análisis
estructural motivado por la misma noción de sociedad de riesgo.
De la noción de vulnerabilidad a la noción de riesgo
Conceptualizar la vulnerabilidad en el marco de la Teoría del Riesgo, permite observar
otras dimensiones de este concepto, evitando su asociación directa con la pobreza
económica. Al avanzar en la literatura sobre la Vulnerabilidad Social el riesgo parece ser un
concepto latente o tácito.
Si bien no hay lugar a dudas de que la noción aparece como aspecto fundante de la idea de
vulnerabilidad social (y que además la distingue de otros abordajes de la pobreza) en tanto
posibilidad de “adaptación al riesgo” la noción de vulnerabilidad pone en el centro de la
cuestión el papel que juega la capacidad/incapacidad del sujeto para adaptarse activamente
o como señala una de las fundadoras de este concepto nacido en el ceno del Banco Mundial
la sensitivity y resilience.
El enfoque de riesgo permite introducir la noción de vulnerabilidad en un plano de
múltiples dimensiones, no sólo como condición de pobreza, sino como un fenómeno
asociado directamente a un contexto temporal y ambiental dado. Desde la propuesta de
riesgo como una variable compleja, se entiende que está compuesto por las siguientes
dimensiones (Barrenechea et al. 2000):
a. Peligrosidad: se refiere al potencial de amenaza que tienen los fenómenos y factores
de cualquier índole;
b. Vulnerabilidad: se trata de las condiciones socioeconómicas presentes en cualquier
grupo, a modo de “capacidad diferenciada” de enfrentar las condiciones de
peligrosidad. Entre esta categoría se encuentran los diversos niveles de organización
e institucionalización de las respuestas ante amenazas.
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c. Exposición: resulta de la interrelación entre peligrosidad y vulnerabilidad y, a la
vez, incide sobre ambas.
d. Incertidumbre: se relaciona con las limitaciones en el estado del conocimiento
(incertidumbre técnica) y las indeterminaciones en materia a competencias
institucionales y aspectos normativos para el manejo del riesgo.
En ese escenario, la capacidad del sujeto de hacerse de herramientas para modificar alguno
de esos componentes (exposición, vulnerabilidad, incertidumbre) ante determinado factor
de peligro es clave.
Si bien desde la Teoría social del Riesgo, la noción de vulnerabilidad es construída en el
marco de eventos catastróficos, otros autores han adecuado su aplicación a problemáticas
vinculadas al desarrollo social (Minujín 1999, entre otros). En estos enfoques, el constructo
social del grupo vulnerable se vincula con variables como exclusión e inclusión, conceptos
que exceden los aspectos económicos de pobreza e incluyen aspectos políticos, sociales y
culturales hacia los cuales nos encontramos orientando nuestras lecturas en nuestra
investigación.
Tal como se nos presenta, la actual noción de vulnerabilidad, aplicada para identificar a los
potenciales beneficiarios de diversos programas sociales, resulta de una evaluación
sincrónica de la sociedad a partir de datos censales. Como ya mencionamos, este hecho
conlleva el error de carecer de la actualización necesaria a nivel del dato duro. La
vulnerabilidad, como herramienta de análisis permanece estanca, respecto de su objeto de
análisis.
Como ya señalamos al comienzo de nuestra exposición, un factor diferenciador en la
noción de vulnerabilidad social es el hecho que incluye dentro de sus dimensiones de
análisis la capacidad de los actores para enfrentar por sus propios medios situaciones de
riesgo. En este sentido, la vulnerabilidad es vista como un concepto complejo. Su carácter
multidimensional aporta un escenario de soluciones y no sólo de acompañamiento y
mantenimiento de la condición de vulnerabilidad. Contribuye a posibilitar para los actores
escenarios de salida de dicha condición.
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En este sentido, es importante destacar que vulnerabilidad no es sinónimo de pobreza.
Mientras que la pobreza es una medida descriptiva mucho menos compleja de la carencia
de las personas, centrada en general en la medición del ingreso, el gasto y el consumo;
desde la perspectiva del riesgo, la vulnerabilidad es una combinación de características de
un grupo social derivada de sus condiciones sociales y económicas, relacionadas con una
peligrosidad específica (Blaikie et al. 1996).
Como noción incluyente de la vulnerabilidad, la noción de riesgo debe ser entendida no
solo como “posibilidad de daños futuros” (ya que toda decisión o comportamiento puede
resultar riesgoso desde este punto de vista) sino también como algo diferente al mero
peligro. Esto implica un abordaje de la noción de riesgo con una fuerte carga de
contingencia, por un lado pero que acompaña como característica intrínseca del mismo al
desarrollo del capitalismo elevándolo a un nuevo nivel (Beck, 2006).
Es por ello que la noción de riesgo no se detiene en la capacidad o incapacidad del sujeto de
poder activar diferentes recursos/ capitales sino que va más allá abriendo a la posibilidad
del análisis socio histórico del sistema en el cual estas dificultades se insertan. Es decir los
factores de peligrosidad que describimos.
Si bien a la hora de operacionalizar estas nociones en complejos índices y herramientas de
análisis puede resultarnos muy útil para el diagnóstico de situaciones de carencia como la
indicadas ya en el NBI o en la LP5 poco nos dice este tipo de análisis acerca de las
dimensiones que quedan por fuera de de los índices construidos y que sin duda nos podrían
arrojar luz acerca de la complejidad y nuevas características de la vulnerabilidad en nuestro
país.
Avanzar en la construcción de una noción ampliada de Vulnerabilidad Social como factor
interviniente en la noción de Riesgo implica dar lugar a un análisis que tome en cuenta no
solo los tradicionales factores demográficos sino también aquellos factores estructurales
que comprenden a la vulnerabilidad como parte de una serie de mecanismos que hacen al
propio funcionamiento del sistema capitalista en una sociedad de riesgo.
5 por ejemplo el trabajo de Laura Golovanevsky, (2007), donde tras un prolijo análisis que aplica una metodología estadística basada en la regresión logística se concluye que el IVS construido se comporta de manera indirectamente exponencial a los años de escolaridad)
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Nuestra exploración hacia esta noción ampliada de la vulnerabilidad, no cancela los
avances realizados hasta ahora en su marco teórico sino que por el contrario creemos que
deben ser incorporados como modo de enriquecimiento de determinadas dimensiones del
actual índice pero sin perder de vista el carácter exploratorio que permita integrarlos en un
análisis más exploratorio que nos muestre cuáles son aquellos factores que podrían estar
interviniendo en la vulnerabilidad y que actualmente no están siendo tenidos en cuenta.
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Bibliografía citada
Barrenechea, Julieta, Elvira Gentile, Silvia González y Claudia Natenzon (2000). Una
propuesta metodológica para el estudio de la vulnerabilidad social en el marco de la teoría
social del riesgo. IVª Jornadas de Sociología. Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Buenos
Aires.
Beck, Ulrich (2006). La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad. Barcelona.
Paidos.
Blaikie, Piers, Terry Cannon, Ian Davis y Ben Wisner (1998). Vulnerabilidad. El entorno
social político y económico de los desastres. Bogotá, LA RED/ITDG.
CELADE (2002). Vulnerabilidad Sociodemográfica: Viejos Y Nuevos Riesgos Para
Comunidades, Hogares Y Personas. Separata. Documento electrónico disponible en
http://www.eclac.cl
Golovanesky, Laura. (2007) Vulnerabilidad Social. Una propuesta para su medición en
Argentina.
Kaztman, Ruben. (2000). Notas sobre la medición de la vulnerabilidad social. CEPAL.
Disponible en http://www.eclac.cl/deype/mecovi/docs/taller5/24.pdf
Minujín, Alberto (1999). “¿La gran exclusión? Vulnerabilidad y exclusión en América
Latina”, en Daniel Filmus (comp.): Los noventa. Política, sociedad y cultura en América
Latina y Argentina de fin de siglo. Buenos Aires, FLACSO-Eudeba, pp. 53-77.
Svampa, Maristella (2002) Fragmentación espacial y nuevos procesos de integración social
“hacia arriba”: socialización, sociabilidad y ciudadanía. Ponencia en el Coloquio
Latinoamérica: países abiertos, ciudades cerradas, en la Universidad de Guadalajara, junio
de 2002. Documento electrónico disponible en http://www.maristellasvampa.net/