V Administraciones Publicas en Espana

Política y Gobiernoen España

2a Edición

MANUEL ALCÁNTARAANTONIA MARTÍNEZ

(Eds.)

tirant lo blllanchValencia, 2001

LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Caries Ramió

L a Administración pública española que hoy conocemos es el resultado deun dilatado proceso de desarrollo histórico cuyo punto de inicio puede serincluso dificil de determinar. De todos modos, es a partir del siglo XIX

cuando se hace extensa e intensa la presencia de la Administración pública ennuestra sociedad. En efecto, el desarrollo del Estado liberal confiere a laAdministración pública un papel relevante en lo que viene a ser un diseñoinstitucional y social moderno. Las administraciones públicas en esta época, apesar de que se les confiere un papel limitado y subsidiario, alcanzan unimpacto creciente y unos volúmenes organizativos considerables en aquellasfunciones denominadas de soberanía, a saber: relaciones exteriores, defensa,orden público, justicia y hacienda, a las que debemos añadir la competenciasobre las obras públicas. Ya en nuestro siglo la Administración pública vaabordando en las sociedades más modernas nuevas competencias, entre lasque destacan por su impacto y extensión, la sanidad y la educación. Esteproceso se acelera una vez acabada la segunda guerra mundial, que al calorde unos nuevos postulados económicos y de la presión de la clase obrera, segenera un nuevo modelo de estado (Estado del bienestar) y de su mano unespectacular crecimiento de la presencia de la Administración pública ennuestra sociedad. Las administraciones públicas españolas actuales son elresultado de varias décadas de crecimiento ininterrumpido suavizadoactualmente por el impacto de los críticos desajustes de la economía mundialde hace unos años y de la influencia de los postulados neoliberales. A pesar deestas últimas circunstancias, que nos está obligando a replantear el papel delsector público en nuestra sociedad, las administraciones públicas tienen unasdimensiones espectaculares (ver cuadro 1) y unas competencias muy amplias yprofundas.

532 CARLES RAMIÓ

CUADRO IDatos ilustrativos de las dimensiones del sector público en

algunos países de la OCDE

Fuente: OCDE (1997): OCDE Economic Outlook, n" 61, June y OCDE (1999): Education at aGlance: Database.

Esto es así hasta tal punto que la Administración pública se ha configurado enun actor que tiene una presencia muy densa en nuestras vidas. En efecto, sianalizamos nuestros quehaceres cotidianos percibimos de manera muy intensasu presencia. Casi todo lo que nos rodea sigue unas pautas previamentereguladas por la Administración pública, pero además, ésta interacciona connosotros de manera directa: nos informamos por medios de comunicaciónpúblicos, utilizamos transportes públicos que circulan por redes viarias públi-cas, vigiladas por agentes públicos, nos educan y sanan en centros públicos osemipúblicos,... y, como contrapartida, trabajamos varios meses al año paraque las administraciones públicas dispongan de los recursos necesarios. Dehecho, es muy difícil concebir una sociedad moderna sin la existencia de unsector público fuerte que regule los distintos comportamientos sociales yatienda a muchas de las demandas de la sociedad. De esta manera la discusiónno es si debe desaparecer o no esta gran maquinaria pública sino que el temaque preocupa a casi todo el mundo es en qué medida la Administración públicacontribuye a nuestro bienestar y, como contrapartida, qué esfuerzo debe hacerla sociedad para su mantenimiento.

País Gasto Público Total(% sobre el PIB

nominal)

Gasto Social(% sobre el PIB

nominal)

Empleados Públicos(% sobre el totalde empleados)

Austria 50,7 25,7 16,4Bélgica 53,6 27,2 18,7Dinamarca 59,6 31.0 30,2Francia 53,6 28,7 24,9Alemania 48,3 29,8 12,9Italia 51,6 25,0 17,5España 41,8 22,5 15,6Suecia 63,3 37,5 31,5Reino Unido 40,8 24,0 14,2Estados Unidos 32,8 15,3 15,1


533

1. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA

1. La Administración Pública como pieza básica del sistemapolítico

Un sistema político no se limita a estructurarse en unas instituciones estricta-mente políticas como el Parlamento y el Gobierno. Junto a estas instituciones,además de la Justicia, la Administración pública constituye un elementoesencial de la organización de un Estado para el ejercicio de sus poderes. Larelevancia que el Poder Ejecutivo ha ido adquiriendo en los diversos sistemaspolíticos actuales se traduce, entre otras consecuencias, en una presencia másrelevante de la Administración, que se ha convertido en la manifestación delpoder público más visible por parte de la ciudadanía.

Siguiendo el gráfico 1, que reproduce de manera simplificada el sistemapolítico liberal-democrático, se puede apreciar la posición, la relación y el papelde la Administración. Nuestro sistema democrático es representativo, losciudadanos eligen a unos representantes y éstos a su vez, eligen al máximoresponsable de la rama ejecutiva: el Presidente de Gobierno. El Gobierno estácompuesto por Ministros, la totalidad o la mayoría de ellos son titulares dealgún ministerio o departamento que es el sistema básico de división de laestructura de la Administración. El Gobierno, entonces, dirige a la Administra-ción, ésta funciona bajo las instrucciones del poder legal y legítimo.

La Administración siempre actúa en nombre de una autoridad y esto es unaelemento esencial. Pero funciona también dentro de un marco de actuacióndefinido previamente por la Ley, otra característica básica. Las actividades dela Administración y de su organización interna están reguladas por la Ley, éstaes la que fija las reglas del juego. Así por ejemplo, la Administración cuandoregula alguna actividad de la sociedad, o ejerce el monopolio de la coerción o elmonopolio fiscal, lo hace en nombre de la autoridad (poder legítimo) y dentro delos cauces previamente definidos por la Ley. Pero además la Administracióndebe ser eficaz (tal y como establece el artículo 103 de la Constitución) y eficienteya que sino el significado de su misión carecería de sentido.

La Administración presta servicios a los ciudadanos, y éstos deben sergenerados con los menores costes posibles (eficiencia) y deben llegar a laciudadanía en el momento preciso y con un buen nivel de calidad (eficacia). Suactuación eficaz y eficiente es otra fuente imprescindible de legitimación de laAdministración pública.

Finalmente, y antes de cerrar el esquema, debemos aludir el tema delcontrol: ¿cómo se controla que la Administración realmente actúe conforme aderecho y preste los servicios establecidos en unas condiciones mínimas deeficacia y de eficiencia? La respuesta es que existen varios mecanismos decontrol, internos y externos. Los controles internos son la jerarquía y losórganos especializados de control económico y de gestión. Los controles exter-

534

CARLES RAMIó

nos son el Parlamento mediante su actividad parlamentaria o bien por mediode sus dos instituciones, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo; porsu naturaleza al Parlamento le corresponde un control político. El controljurídico, que precisa si la actuación de la Administración se ajusta a derecho,corre a cargo de los tribunales de justicia y, en concreto, a sus instanciasespecializadas de lo contencioso-administrativo.

GnÁFico IAdministración Pública y Sistema Político

Fuente: Elaboración propia

2. Evolución de las administraciones públicas`

Tal y como se ha mencionado al principio del capítulo es prácticamente unánimeestablecer que el proceso de formación de nuestra moderna Administración se

1 Para comprender con detalle esta evolución véase Mariano Baena (2000): Curso deCiencia de la Administración, Cuarta Edición Reformada, Tecnos, Madrid; José A.Olmeda y Santiago Parrado (2000): Ciencia de la Administración. Los Sistemas Admi-nistrativos, UNED, Madrid; Xavier Ballart y Caries Ramió (2000): Manual de Ciencia dela Administración, Tirant lo Blanch, Valencia.


535

produce en el siglo XIX, más en concreto, después de la muerte de Fernando VIIen 1833. A partir de este momento se diseña un modelo administrativosiguiendo el ejemplo francés impulsando medidas racionalizadoras ymodernizadoras. Se configuró un sistema administrativo donde coexistían demanera desigual dos niveles administrativos: la Administración General delEstado y las administraciones locales. Desigual ya que el modelo administra-tivo era sólidamente centralista en el cual la Administración General delEstado asumía la mayor parte del poder operando en su órbita una Administra-ción local con escasa autonomía. De todos modos, este diseño centralista nuncaacabó de sintonizar en un país tan plural desde un punto de vista histórico-cultural y socioeconómico. Los intentos de suavizar la clara orientación centra-lista de nuestra configuración administrativa fueron numerosos y poco exitosos(los intentos de descentralización más o menos ambiciosos de la I República, laaparición de las mancomunidades en la Restauración, y la II República son losejemplos más relevantes) hasta la promulgación de la vigente Constitución de1978 que variará de manera substancial nuestro panorama administrativo.

p

En efecto, a raíz de la Constitución de 1978 se reconocen los derechos de lasnacionalidades y regiones de España a constituirse en Comunidades Autóno-mas, es decir, en un nivel intermedio de gobierno entre la AdministraciónGeneral del Estado y la Administración local. La creación y puesta en marchade las Comunidades Autónomas, con todos sus problemas y contradicciones, esel hecho de mayor importancia en la actualidad en cuanto a administraciones

úblicas se refiere. Con ello se pretende poner fin a un problema secular 4ue esconstante en la historia de España, tal y como se ha aludido. Se bu a unmecanismo de consenso para artcular el centro y la periferia en la gobernabilidaddel Estado.

Durante los últimos años lo más destacable que ha acontecido a la Adminis-tración pública española puede resumirse en tres factores. El primero de ellos,el mencionado proceso de descentralización política del Estado iniciado con laConstitución de 1978. A través de este proceso se han transferido importantesbloques competenciales a las Comunidades Autónomas y un gran volumen derecursos, lo que las ha convertido en los principales gestores de un buen númerode servicios públicos. Así, el peso de la Administración General del Estado enel conjunto del gasto público ha disminuido entre 1982 y el 2000 del 84% al 55%,mientras que las Comunidades Autónomas superan el 33% y las administracio-nes locales el 12%. En cuanto al volumen del empleo, entre 1982 y el 2000, enla Administración central se reduce en más de 300 mil efectivos, en tanto quelas Comunidades Autónomas crean en este mismo período más de 700 milempleos. En un futuro más o menos próximo la Administración central pasaráa representar algo menos de un 50% del gasto público total en beneficio de lasComunidades Autónomas y de la Administración local; además las Comunida-des Autónomas serán, con mucho, el principal empleador del país con más del45% de los empleos.

El segundo factor es la consolidación del modelo de Estado del bienestar. Así,en el período 1970-1998, el gasto público pasó de representar el 22% del PIB al

41%, equiparándose tanto en volumen como en la estructura de su distribucióncon el de otros países europeos. Esto se traduce en el importante crecimientoque han experimentado las administraciones públicas. Lógicamente han creci-do más las administraciones autonómicas, ya que partieron de cero, y lasadministraciones locales, ya que su papel durante la dictadura era limitado ysubordinado al poder central. Pero también ha crecido la Administracióncentral. Hay dos variables que evidencian el crecimiento de manera incontes-table en nuestras administraciones, de un lado el número de funcionarios, deotro el gasto público.

CUADRO IIEvolución del gasto público en España en relación con el PIB

El tercer factor se refiere a la integración en la Unión Europea que, además desus profundas implicaciones políticas, económicas y sociales, ha tenido unimpacto importante en las relaciones intergubernamentales y en los roles quedeben asumir las distintas administraciones públicas españolas.

España posee una configuración administrativa compleja que agrupa diferen-tes tipos de administraciones públicas las cuales se pueden clasificar, enfunción de su ámbito territorial de actuación, en tres grandes niveles: laAdministración General del Estado, las Comunidades Autónomas y la Admi-nistración local.

La Administración General del Estado es la instancia básica que tienecompetencias sobre todas las personas y todo el territorio del Estado. Ensegundo término, debemos referirnos a la Administración local y básicamentea los municipios. Los municipios son- las instancias político-administrativasdescentralizadas, son muy numerosas (unas 8077 en España) y cada una deellas tiene competencias administrativas sobre una pequeña parte del territo-rio (municipio) y sobre la población que reside formalmente en el mismo(inscrita en el padrón municipal). Pero la Administración local no sólo compren-de los municipios ya que pueden existir otras administraciones locales en base

Años 1970 1980 1990 1998Gasto Público España en relación al PIB 21,6 32,6 42,0 40,9Gasto público países OCDE en relación al PIB - 36,5 38,4 39,2


537

a unos territorios de carácter supramunicipal. Un ejemplo serían las Diputacio-nes provinciales presentes en todas las provincias salvo en las ComunidadesAutónomas uniprovinciales, las Comarcas en Cataluña, los Cabildos en Cana-rias, etc. Hemos hablado hasta el momento de los dos niveles administrativosbásicos comunes en la mayoría de los estados. Esta dualidad aparece tanto enel modelo político-administrativo continental francés, donde se prima a lainstancia administrativa central, o en el modelo anglosajón, donde el poderlocal ha sido siempre muy importante.

Pero esta sencilla dualidad administrativa se va complicando en los estadosque adoptan un modelo federal, regional o autonómico ya que implica laaparición de un nuevo actor en un punto intermedio entre la instanciaadministrativa central y las instancias administrativas locales. Estamos ha-blando de los estados en los modelos federales (por ejemplo los Estados enEEUU o los Lánder en Alemania), las regiones en los sistemas políticosregionales (por ejemplo Italia) o las Comunidades Autónomas en España queestán en un punto intermedio, a tenor de sus competencias, entre los estados deun modelo federal y las regiones de un modelo unitario centralista.

Sin lugar a dudas, tal y como se ha mencionado, la gran novedad que aportala Constitución de 1978 es la creación de las Comunidades Autónomas pensa-das como respuesta a las históricas demandas de descentralización política yadministrativa formuladas por unas determinadas zonas del territorio. Elactual sistema debe su complicado diseño al intento de conseguir la satisfacciónde las distintas partes en litigio ya que el conflicto centro-periferia fue elproblema más serio con el que se enfrentó la transición política española. Habíaque ceder autonomía a una parte del territorio pero sin llegar a diseñar unmodelo que pudiera ofender a otras partes del territorio o a determinadascorrientes de opinión. El resultado es un modelo original, que a pesar que se haintentado identificar como una mezcla entre el federalismo alemán y el pocoambicioso regionalismo italiano, se inspira directamente en el fallido EstadoIntegral con tendencia federal de la II República Española de 1931.

Además tenemos que incluir en este somero repaso a las administracionesde las instituciones básicas del Estado. En este caso, estamos ante un tipo deadministraciones cuyo objetivo no es administrar para satisfacer demandasexternas sino que sus funciones residen en asegurar el soporte administrativoque permita a estas instituciones básicas cumplir con sus finalidades constitu-cionales. Estamos hablando aquí de los pequeños aparatos administrativosdependientes del jefe del Estado, de las cámaras parlamentarias de nivelestatal o subestatal y de los altos órganos de la Administración de justicia.

538

Fuente: Elaboración propia.

II. CARACTERÍSTICAS DE LAS ADMINISTRACIONESPÚBLICAS EN ESPAÑA

1. Diseños organizativos

1.1. La organización de la Administración General del Estado

El complejo orgánico Gobierno-Administración del Estado es el núcleo centralde la organización administrativa española, que como tal se caracteriza por sumáxima importancia política y por su denso volumen orgánico y extensión desus tareas. En primer lugar, hay que destacar que el Gobierno dirige laAdministración aunque no se identifica con ella. Los miembros del Gobierno,siguiendo lo establecido por el artículo 98.1 de la Constitución, son el Presiden-te, los Vicepresidentes (es un cargo opcional, puede haber uno, varios o ninguno)y los Ministros. Las funciones del Gobierno son la dirección política, la direcciónde la Administración civil y militar y la defensa del Estado, la función ejecutivay la potestad reglamentaria. A pesar de que constitucionalmente estamos anteun ejecutivo parlamentario que trabaj a como un órgano colegiado, en la prácticadestaca la preeminencia absoluta del Presidente de Gobierno dentro del

CARLES RAMIÓ

CUADRO III

Administraciones Públicas y ámbito territorialÁmbito territorial Entidad NúmeroEstatal Administración General del Estado 1Autonómico Comunidad Autónoma 17Local Municipio Ayuntamiento 8.077

Provincia Diputación Provincial 38Diputación Foral (País Vasco) 3

Comarca Consejo Comarcal (Cataluña) 41Isla Consejo (Baleares) 3

Cabildo (Canarias) 7MunicipiosMancomunados Mancomunidad 807ConurbaciónMetropolitana Entidad Metropolitana 3


539

ejecutivo y en la globalidad del sistema político. Esta posición estratégicadentro del sistema político y del ejecutivo genera una multiplicidad de funcio-nes que obligan al Presidente a dotarse de una extensa organización adminis-trativa propia que le apoye, en las funciones de información, asesoramiento ycontrol. Este complejo organizativo agrupa órganos como el Gabinete y laSecretaría General del Presidente entre otras instancias. El punto de contactoentre Gobierno y Administración son los Ministros los cuales en su dimensiónpolítica son miembros del Gobierno y de su órgano de reunión periódica, elConsejo de Ministros y, en su dimensión administrativa son los máximosresponsables de cada uno de los ministerios; éstos son las unidades básicas enque se estructura la Administración central. Los ministerios controlan directa-mente su red periférica, en caso de que la tengan, repartida por el territorio delEstado y controla directa o indirectamente a los Organismos Autónomos y a lasempresa públicas dependientes de la organización ministerial.

GRÁFICO IILa Administración General del Estado y su entorno institucional

1

SECRETARÍADE

ESTADO

SUBSECRETARÍA SECRETARÍAGENERAL

1DIRECCIONES GENERALES


Dentro de los ministerios, en su organización, debe distinguirse por una parte,los órganos superiores, los órganos directivos y las jefaturas administrativas(ver gráfico II) y, por otra, los órganos inferiores. Los órganos superiores de unministerio son el Ministro, máximo responsable del departamento y el Secreta-

TRIBUNALREY CONSTITUCIONAL

CORTES PODERGOBIERNOGENERALES JUDICIAL

1MINISTERIO MINISTERIO MINISTERIO

540

CARLES RAMIÓ

rio de Estado, con funciones de viceministro dirige áreas homogéneas dentro deun ministerio. Los órganos directivos son el Subsecretario, que se encarga de lagestión interna de los medios materiales, personales, financieros y jurídicosnecesarios para que funcione el departamento; el Secretario General que, igualque el Secretario de Estado pero con menor nivel formal, se hace cargo de lagestión de un bloque homogéneo del departamento y los Directores Generales,que dirigen las ramas básicas en las que se divide la administración de unMinisterio. Al mismo nivel formal que los Directores Generales encontramos alSecretario General Técnico el cual tiene funciones de asesoramiento y deelaboración de informes técnicos. El último de los órganos directivos es lasubdirección general que es una unidad que está bajo las órdenes de lasdirecciones generales. Finalmente, las jefaturas administrativas inferiores sonel servicio, la sección y el negociado.

CUADRO IVClases de órganos administrativos en la Administración General del Estado


1.2. La organización de las Comunidades Autónomas

El modelo institucional de las Comunidades Autónomas (ver el gráfico III)comprende una Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno y un TribunalSuperior de Justicia. Éste último forma parte de la organización general de laAdministración de Justicia del Estado. La Asamblea Legislativa elige entre susmiembros al Presidente de la Comunidad y éste nombra y preside a losmiembros del Consejo de Gobierno (Consejeros). La posición del Consejo deGobierno en su organización interna y en su vinculación con el aparatoadministrativo es similar a la que se ha relatado con respecto al Gobierno

Clases de órganos AdministrativosÓrganosSuperiores

MinistrosSecretarios de Estado

ÓrganosDirectivos

Subsecretarios y Secretarios GeneralesDirectores Generales y Secretarios Gene-rales TécnicosSubdirectores Generales

Jefaturas Administrativas Inferiores Jefes de ServicioJefes de SecciónJefes de Negociado


541

central. Los consejeros son el punto de unión entre ambas dimensiones (políticay administrativa) y son los máximos responsables de las distintas consejeríaso departamentos en que se divide la administración de la Comunidad. Los altoscargos de las consejerías varían en cada comunidad aunque en todas aparece,por supuesto, la figura del Consejero y la de los Directores Generales comoresponsables de las unidades básicas de las consejerías. Algunas administra-ciones autonómicas incorporan la figura del Viceconsejero como segundoescalón más político que administrativo y en todas figura una instancia que seencarga de la gestión interna de los recursos materiales, personales, financierosy jurídicos de las consejerías. En algunas comunidades esta figura se denominaSecretaría General y en otras Secretaría General Técnica. La organización delos órganos inferiores es idéntica a la de la Administración central: subdireccióngeneral (en algunas autonomías, como Valencia y Murcia, se denomina área),servicio, sección y negociado aunque hay algunas diferencias entre las diversascomunidades autónomas, desde la que se organiza de un modo totalmentedistinto a lo que aquí se ha comentado (País Vasco), las que no poseensubdirecciones generales, hasta la que incorpora un nivel jerárquico más (lassubsecciones en Madrid)2.

1.3. La organización de la Administración Local

La expresión Administración local ess una generalización fruto de la necesidadde utilizar conceptos abstractos. En la práctica no existe una Administraciónlocal, sino una pluralidad de entes locales, entre los que deben destacarse losMunicipios y las Provincias. También pueden existir otras entidades localesterritoriales, de extensión inferior al Municipio (entidades locales menores:pedanías) y, de extensión superior al Municipio como son los entes localessupramunicipales (áreas metropolitanas, mancomunidades y asociaciones demunicipios) y las Comarcas en el caso de Cataluña 3 (ver el cuadro III).

En relación con la Administración municipal, el municipio es la entidadlocal básica de la organización territorial del Estado y sus elementos son elterritorio, la población y la organización. El territorio o término municipal es la

2

3

Para tener una visión completa de la configuración organizativa de la administración delas Comunidades Autónomas véase Xavier Ballart y Caries Ramió (2000): Manual deCiencia de la Administración, Valencia, Tirant lo Blanch, Valencia.En Cataluña, hay 41 comarcas que se han constituido en 1987 en un nuevo nivel degobierno supramunicipal amparándose en un precepto constitucional (artículo 141.3)que permite la creación de administraciones supramunicipales con una extensióninferior a la provincia. Las Comarcas están gobernadas por un Consejo Comarcal cuyosmiembros son elegidos de forma indirecta (similar a la comentada en el caso de lasDiputaciones). Además existe una figura unipersonal administrativa fuerte que es elgerente de la Comarca el cual tiene un contenido más profesional que político.

542

CARLES RAMIÓ

extensión espacial en la que el Ayuntamiento ejerce sus competencias. Lapoblación es el elemento más importante y sujeto a mayor movimiento, y estáconstituida por los habitantes del término municipal. El tercer elemento, queseguidamente expondremos, es la organización. Los municipios son, además deentidades básicas de la organización territorial del Estado, los cauces inmedia-tos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan ygestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colecti-vidades.

GRÁFico IIILa Administración Autonómica y su entorno institucional

Asamblea Legislativa

Consejería

Viceconsejería

Consejo de Gobierno

Consejería

Secretaría Generalo

S. G. Técnica

Direcciones Generales

Tribunal Superiorde Justicia

Consejería


Los órganos de gobierno de un municipio son el Pleno del Ayuntamiento, laComisión de Gobierno, el Alcalde y los Tenientes de Alcalde. Por su parte, losórganos administrativos más importantes son el secretario y el interventor.

El Pleno del Ayuntamiento es el máximo órgano de gobierno y administra-ción municipal, está integrado por todos los Concejales y presidido por elAlcalde. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal y directo 4 . Al

Cada término municipal constituye una circunscripción en la que se elige el número deConcejales que resulte de la aplicación de una escala que va desde 5, en los municipiosde hasta 250 residentes, a 25 para los de 50.001 a 100.000, añadiéndose, de esta cifra enadelante, un Concejal más por cada 100.000 residentes o fracción, y uno más tambiéncuando el resultado sea par. El mandato de los Concejales es por cuatro años, a cuyo


543

Pleno del Ayuntamiento le corresponden las atribuciones más importantes:planificación, aprobación de reglamentos y ordenanzas, aprobación de lospresupuestos e imposición de tributos; y sobre todo el control de los demásórganos de gobierno a través de interpelaciones, de preguntas y de la moción decensura.

La Comisión de Gobierno es un órgano de apoyo al Alcalde y existe en losmunicipios con una población superior a 5.000 habitantes. Está integrada porel Alcalde, que la preside, y los Concejales nombrados por él como miembros dela misma. A la Comisión le corresponde la asistencia al Alcalde en el ejerciciode sus atribuciones, así como las que esa autoridad u otro órgano municipal ledelegue.

El Alcalde es la pieza central del gobierno municipal, reúne la doblecondición de presidente del Ayuntamiento y jefe de la Administración munici-pal. Como presidente además de convocar las sesiones, levantarlas, fijar losasuntos que han de tratarse y mantener el orden en las deliberaciones, lecorresponde la ejecución de los acuerdos, lo que le otorga un poder considerableal ser quien decide en el momento de la ejecución. Como jefe de la Administra-ción municipal es cabeza de la organización y responsable de todos los servicios.

Los Tenientes de Alcalde son designados por el Alcalde, ejercen la suplenciade éste y se pueden ocupar de la dirección de los departamentos y de los distritosen que puede estar dividido el Municipio.

En lo que se refiere a lasAdministraciones Provinciales, éstas se correspon-den con la Diputación. Sólo hay 43 diputaciones sobre las 50 provincias en quese compone España ya que en el caso de las 7 Comunidades Autónomasuniprovinciales sus instituciones autonómicas han absorbido las competenciasy el aparato administrativo de las diputaciones. Entre las provincias hay quedestacar las tres provincias vascas cuyo órgano de gobierno, la DiputaciónForal, tiene unas competencias y una capacidad de gestión muy superiores alresto de las administraciones provinciales. Punto y aparte son también lasComunidades Insulares ya que la Constitución reconoce a las islas como enteslocales. Estamos hablando de los Cabildos Insulares en las Canarias y de losConsejos Insulares en las Baleares.

término se renueva el Ayuntamiento en su totalidad. Celebradas las elecciones seconstituye el nuevo Ayuntamiento, los Concejales celebran una votación para elegir entreellos al Alcalde, debiendo obtener algún Concejal la mayoría absoluta en la primeravotación. Si no es así, el cargo se confiere al primer candidato de la lista que haya obtenidomayor número de votos en las elecciones.

544


Los órganos de gobierno de las Diputaciones provinciales son el Pleno de laDiputación, la Comisión de Gobierno y el Presidente y, entre los órganosadministrativos destacan las figuras del secretario y del interventor. Es decir,la configuración de los órganos de la provincia es paralela a la del Municipio yno hace falta comentarla salvo en el caso de la complicada mecánica de elecciónde los Diputados. El Pleno de la Diputación está formado por el Presidente y losDiputados'.

2. Ámbitos organizativos de las distintas administraciones pú-blicas

Cada uno de los tipos de administraciones públicas que se han relatado en elapartado anterior agrupa, a su vez, diferentes variantes organizativas enfunción de los distintos desempeños que, en términos generales, se pueden

5

CARLES RAMIÓ

G~co IVLa organización de la Administración Local

Los puestos a elegir son los Diputados provinciales, que a efectos de representación seagrupan por Partidos Judiciales. En las provincias pequeñas, menos de medio millón dehabitantes, hay 25 Diputados y en las de más de un millón 31. La elección de losDiputados correspondientes a cada Partido Judicial se realiza entre los Concejaleselectos de los Municipios que comprende dicho territorio, reunidos al efecto. Celebradala elección y proclamados los candidatos elegidos, se celebra la primera sesión del Plenode la Diputación en la que los Diputados eligen entre ellos al Presidente, requiriéndoseen primera votación mayoría absoluta y en segunda votación mayoría simple.

CORPORACIÓN EN PLENO

COMISION DE GOBIERNO

PRESIDENTE CORPORACIÓN

SECRETARIO

1OFICIAL MAYOR INTERVENTOR TESORERO


545

distinguir en: administración nuclear, administración periférica y administra-ción funcional. Además existe la paraadministración que no forma parte delcomplejo organizativo formal de la Administración pública pero que por sunaturaleza está vinculada a la misma.

En relación con la Administración nuclear, ésta es la configuraciónorganizativa que se ha descrito en el anterior apartado. Compuesta por unaparte, por el aparato administrativo de apoyo a la máxima instancia política(presidente, alcalde, etc.) y por otra, por los departamentos básicos en que sedivide la instancia administrativa en cuestión (ministerios, consejerías,concejalías, etc.). Se trata de unas unidades centrales que pueden ser enormespero ubicadas en un mismo punto geográfico (la capital del Estado en el caso dela Administración central, la capital de la región en el caso de la Administraciónregional). Dentro de esta organización están presentes la mayor parte de lospuestos políticos y de los puestos profesionales de alta responsabilidad. Es unaorganización que dirige, coordina y controla al resto de complejos organizativos(periférica y funcional). Es decir, agrupa los puestos de más responsabilidad ylas funciones más relevantes de todo el conjunto de organizaciones que puedecomprender una Administración, de ahí su denominación como nuclear ya quees el punto de origen (formulación), de control y de evaluación de la mayoría delos programas públicos.

En segundo lugar se encuentra la Administración periférica. Estamoshablando aquí de la prolongación territorial de las administraciones que tienencompetencias sobre una parte extensa del territorio, como es el caso de laAdministración central y de determinadas administraciones regionales. Paraconseguir una regular presencia en los distintos puntos del territorio se cuentacon un conjunto de oficinas administrativas dependientes de las distintasinstancias de la Administración nuclear. Además de conseguir esta presencialo que se busca es aproximar físicamente a la ciudadanía las unidades deproducción y de prestación de servicios.

En tercer término está la Administración funcional, constituida por lasdenominadas agencias o los organismos autónomos y las empresas públicas.Estas instancias son los principales instrumentos organizativos de la Adminis-tración pública contemporánea. El origen de la Administración funcional resideen dos factores genéricos: a) el reto técnico que representa para la Administra-ción la prestación directa de bienes y servicios a la ciudadanía; b) el objetivo deintervenir en el mundo económico y la asunción parcial de medios de produccióny de cambio en el marco de una economía mixta. Mediante la Administraciónfuncional se pretende conseguir fórmulas organizativas y financieras máságiles que las empleadas por las instancias nucleares de la Administración y,además, se intenta suavizar la excesiva presión jurídica presente sobre éstasúltimas y que dificulta la gestión eficaz y eficiente.

En la Administración funcional debemos distinguir claramente dos niveles:el de las agencias y/o organismos autónomos por una parte y, por otra, el de lasempresas públicas. Las agencias y organismos autónomos son entes formal-mente separados del resto de la organización administrativa, están sujetos a

546

CABLES RAMIÓ

otro tipo de normas, que tienen sus propios presupuestos, recursos y autonomíade gestión. A pesar de estas diferencias, estamos ante unas instancias formal-mente públicas, sujetas al derecho público, y con unos vínculos formales ymateriales estrechos con la Administración nuclear. Las empresas públicas, encambio, son organizaciones en forma de sociedad mercantil (normalmentesociedades anónimas). Son, por lo tanto, sujetos formalmente privados quepueden actuar jurídicamente como cualquier empresa normal lo que losconfiguran como unas organizaciones muy ágiles a la hora de intervenir en laeconomía o en la prestación de bienes y servicios.

Por último, se encuentra la Paraadministración. En los últimos tiempos haaparecido con fuerza una nueva dinámica que se caracteriza por la circunstan-cia que determinadas funciones públicas son desempeñadas por organizacionesprivadas. Así por ejemplo, parte de la prestación sanitaria o educativa sufraga-da por el erario público es dispensada por hospitales y centros educativosprivados. Sanidad y educación son dos de los sectores donde tradicionalmentemás ha operado lo que podríamos calificar como externalización de los serviciospúblicos. En los últimos años esta dinámica se ha extendido a otros sectorescomo la prestación de servicios sociales, actividades de inspección (por ejemplolas conocidas Inspecciones Técnicas de Vehículos), etc. A todas estas organiza-ciones privadas con ánimo de lucro (empresas privadas) o sin ánimo de lucro(fundaciones, ONGs, etc.) prestadoras de servicios públicos es lo que denomina-mos paraadministración y que viene a configurar buena parte de lo que seconoce como el archipiélago administrativo. Pero ¿por qué el sector públicodifiere actividades que le son propias al sector privado? La respuesta teórica esque determinadas organizaciones privadas son más eficaces (prestan serviciosde mayor calidad) y más eficientes (resultan más económicas) que las organi-zaciones públicas. Esto puede ser cierto en algunas circunstancias y no resultatan evidente en otras. De todos modos, que efectivamente la paraadministraciónpreste servicios a la sociedad de mejor calidad y con menores costes dependerásiempre del grado de control que ejerzan los organismos públicos sobre estesector. Sin control no hay garantías de calidad y se pueden perder las supuestasventajas económicas.

3. El personal al servicio de las administraciones públicass

Un elemento imprescindible para el ejercicio de las competencias de lasadministraciones públicas, junto a los recursos financieros y materiales, es elpersonal o los recursos humanos.

Si se desea tener una visión más amplia de este apartado véase Manuel Villoria y Ernestodel Pino (1997): Manual de Gestión de Recursos Humanos en las AdministracionesPúblicas, Tecnos, Madrid; Xavier Ballart y Carles Ramió (2000): Manual de Ciencia dela Administración, Tirant lo Blanch, Valencia.

6

Hay dos grandes modelos de función pública: el que considera que elfuncionario va a estar vinculado de por vida a la Administración, a la que

prestará sus servicios en diferentes puestos de trabajo de un mismo ámbito,configurándose de esta manera, su carrera profesional. Es decir, se parte de la

polivalencia de los funcionarios para ocupar diferentes puestos y en unavinculación vitalicia con la Administración. Este es el sistema empleado enFrancia y en España (basado en cuerpos) o en el Reino Unido (estructurado enclases de funcionarios). Otro modelo se basa en la diferenciación radical de losdiferentes puestos de trabajo de la Administración, lo que supone hacer unestudio detallado de cada uno de los puestos de trabajo con el objetivo dereclutar a las personas más idóneas para cada uno de dichos puestos. Ello hadado lugar a la formación del slogan la búsqueda del mejor hombre para cadapuesto. Estamos, entonces, ante un sistema basado en la especialización. Estees el sistema que funciona, en términos generales, en los Estados Unidos.

Estos dos modelos hacen referencia a la estructura de la función pública,pero además debe tenerse en cuenta la variable política que nos permitevislumbrar el grado de neutralidad de un sistema de reclutamiento de personal,es decir, si el personal de la Administración es seleccionado únicamente enfunción de su capacidad profesional, o el grado de politización, en el caso de queel personal público sea reclutado bajo criterios de confianza política. En lamayoría de los modelos administrativos predomina el sistema neutral, es decir,los empleados públicos son reclutados en función de su capacidad profesional.Esto suele ser así excepto en el caso de los altos cargos de las diferentesorganizaciones públicas que normalmente son ocupados por políticos o perso-nas seleccionadas bajo criterios de confianza política (eventuales). En estoscasos su vinculación con la Administración es sólo temporal. Este es el sistemade Francia y de España. Hay algunos países, como por ejemplo el Reino Unido,

que reducen al máximo este espacio político existiendo altísimos cargos nopolíticos sino profesionales. El sistema opuesto, la politización de la mayorparte de la Administración, lo encontramos en la Administración de los EstadosUnidos del siglo XIX (spoil system) o en la propia experiencia española tambiénen el siglo XIX (las cesantías). El sistema de botín o de cesantías consistía en quelos empleados públicos se renovaban después de las elecciones cuando el partidovencedor en las mismas recompensaba a algunos de sus seguidores nombrán-dolos para los puestos públicos. Este sistema está actualmente en desuso en los

países avanzados.Veamos seguidamente en la práctica como se estructura la función pública

en España relatando lo que vendría a ser la vida de un funcionario (ver el gráficoV): una persona accede a la condición de funcionario una vez que ha superadouna oposición o concurso-oposición que se basa en el conocimiento de un temarioo en la retención y demostración de un conjunto de habilidades. Una vez queadquiere la condición de funcionario se integra en una estructura matricial enbase a los denominados grupos, en función de los estudios mínimos exigidos

para su acceso, y en base a los cuerpos, atendiendo a los contenidos técnicos delpuesto que esté previsto ocupar.

548

cAR,us R.AMIó

Hay cinco tipos de grupos: A (son los técnicos superiores y sólo lo puedenocupar los licenciados universitarios o equivalentes), B (técnicos medios o degestión ocupados por diplomados universitarios o equivalentes), C (administra-tivos que se les exige el título de bachiller), D (auxiliares administrativos, serequiere el título de graduado escolar) y E (subalternos, es necesario elcertificado de escolaridad).

Existen muchos cuerpos ya que la Administración requiere muchos perfilesprofesionales distintos: el espectro abarca desde los cuerpos generales, que seencargan de la gestión administrativa, a una gran variedad de cuerpos especia-les: profesores de EGB, médicos, letrados, ingenieros especializados, etc.

La carrera administrativa se desarrolla a través de la asunción de nivelespersonales cada vez más elevados (van del 1 al 30), dentro de un intervalo másacotado definido para cada grupo, en función de la ocupación de diferentespuestos de trabajo. La consecución con el tiempo de mayores responsabilidadesrequiere, además de la experiencia, unos conocimientos específicos que elfuncionario puede ir adquiriendo en los cursos de formación permanenteorganizados por las unidades internas especializadas en capacitación. El nivelretributivo depende del nivel del puesto de trabajo ocupado. En la Administra-ción la parte que predomina del sueldo de los funcionarios es fija quedandoreducida la parte variable a la mínima expresión (complementos de producti-vidad en algunas administraciones). Esta homogeneidad en las retribucionesgenera ciertos problemas en las relaciones laborales de los empleados públicosya que, a igual categoría, todos cobran más o menos lo mismo con independenciade la cantidad y calidad de su trabajo.

En nuestras administraciones públicas no sólo prestan sus servicios losfuncionarios ya que también se pueden encontrar a funcionarios interinos (queocupan un puesto de trabajo de manera temporal a la espera de una próximaconvocatoria de oposiciones), a contratados laborales que están regulados porla legislación laboral ordinaria. Dentro de los laborales cabe distinguir a loslaborales indefinidos (que a efectos prácticos tienen, al igual que los funciona-rios, una vinculación vitalicia) y los laborales temporales los cuales al vencer eltiempo de su contrato tienen que dejar su puesto de trabajo.

Actualmente la distribución de los empleados públicos españoles por nivelesadministrativos es la siguiente: el 41,7 % prestan sus servicios en la Adminis-tración General del Estado, el 32 % en las Comunidades Autónomas y el 21,3%en la Administración local -el 4% restante se incluye en la categoría Univer-sidades. Las previsiones de cara a un escenario futuro bastante próximoapuntan que las Comunidades Autónomas serán, con mucho, el principalempleador público del país con más del 45% de los empleos, en tanto que laAdministración General del Estado supondrá una cifra inferior al 30% y laAdministración local se aproximará al 25%.

GRÁFICO VParámetros y estructura de la función pública española

Régimendisciplinario

0 Generalo Especial 1v Especial n

Formaciónpermanente

A

Oferta Pública

OposiciónCocurso-Oposición

Formación Entrada

GrupoB C D

Ocupación puestosde trabajo

Niveles 6 a 30

E

Retribución

SELECCIÓNINCORPORACIÓN

ESTRUCTURABÁSICAFUNCIÓN PÚBLICA

CARRERAADMINISTRATIVA

CUADRO VEmpleados públicos por niveles de administración

* Se incluyen las Fuerzas Armadas (106.734), las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado(122.768) y la Administración de Justicia (24.250).

Fuente: Web del MAP.

N° de Efectivos %Administración General del Estado 882.007* 41,7Comunidades Autónomas 690.270 32,6Entes Locales 450.710 21,3Universidades 92.857 4,4Total 2.115.944 100

550

CARLES RAMIÓ

4. Los roles y las competencias de las distintas administracionespúblicas'

Nuestra configuración administrativa, tal y como se ha mencionado, es bastan-te compleja. También es relativamente nueva y se encuentra, todavía, en unasituación de tránsito hacia un modelo político y administrativo más descentra-lizado. Las Comunidades Autónomas representan un nivel administrativoreciente con apenas 20 años de antigüedad que todavía debe encontrar suposición en la red administrativa del país. Son unas administraciones que han

1 asumido buena parte del incremento que ha experimentado el sector públicodurante los últimos años, además de absorber muchas competencias y recursosque pertenecían en el pasado a la Administración General del Estado. Elproceso de traspaso de competencias y de recursos de la AdministraciónGeneral del Estado hacia las administraciones autonómicas ha sido difícil perono traumático gracias a que se ha producido en un momento de clara expansióndel sector público en la búsqueda de una consolidación tardía del Estado delbienestar. De todos modos, ambos niveles administrativos están bastanteexhaustos de este largo y todavía no acabado proceso de transferencias. LasComunidades Autónomas parecen más preocupadas en la asunción de nuevascompetencias que en la gestión de las que ya poseen, parece que tengan unasélites políticas y profesionales más preparadas para negociar nuevas transfe-rencias que para la gestión y la administración del día a día de sus competenciasy de sus aparatos organizativos. La Administración General del Estado, encambio, adopta una posición de resistencia, se empeña en mantener algunasfunciones que ya no le pertenecen y aparece como descentrada sin saber muybien lo que es y sin saber tampoco lo que quiere o debe ser.

La Administración local, por su parte, se manifiesta como un sujeto relati-vamente pasivo y ajeno a los movimientos intergubernamentales. Esta admi-nistración ha experimentado también un aumento en sus funciones y recursospero se trata de un incremento moderado si lo comparamos con el incrementoque ha experimentado en estos últimos tiempos el sector público y a lanaturaleza de las nuevas funciones que ha ido asumiendo, muchas de ellastípicas del ámbito local y que, en cambio, han sido absorbidas por las adminis-traciones autonómicas. Además, y para complicar más las intensas relacionesintergubernamentales, las tensiones entre las comunidades autónomas y laadministración local han sido, en algunas ocasiones, importantes. Sin ánimo de

7 Para tener una visión más detallada de esta apartado se recomienda el estudio de RafaelBañón y Manuel Tamayo (1995): Las Relaciones Intergubernamentales en España: elNuevo Papel de la Administración Central en el Modelo de RelacionesIntergubernamentales, Papeles de Trabajo del Instituto Universitario Ortega y Gasset,Madrid; y el trabajo de José A. Ramos (1995): Comunidades Autónomas y CambioPolítico-administrativo: Papeles y Legitimidad del nivel Intermedio de Gobierno enEspaña, Papeles de Trabajo del Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid.


551

generalizar podríamos decir que se ha pasado de un centralismo estatal a uncentralismo autonómico o regional. Las administraciones autonómicas hansido beligerantes con el poder local y acostumbradas a una fuerte dinámica decrecimiento han intentado asumir también competencias propias de las admi-nistraciones locales. Algunas provincias han visto perder ámbitos de actuaciónasumidas por las administraciones autonómicas, muchos municipios hanpasado a competir con desventaja con las comunidades autónomas en funcionesque le son propias.

Todos estos problemas en relación con la dificil asunción de nuevos roles denuestras administraciones públicas y sobre las relaciones que se establecenentre ellas han sido importantes pero no extremadamente graves. Además sonproblemas lógicos si tenemos en cuenta los fuertes cambios que ha experimen-tado nuestro sistema administrativo. Esto no es óbice para que nos planteemoscon preocupación las preguntas: ¿Hacia donde van o deben ir nuestras adminis-traciones? ¿Qué papel le toca desempeñar a cada nivel administrativo? He aquíun breve intento de respuesta a estos dilemas.

Una vez completado el proceso de traspaso de competencias cada niveladministrativo deberá asumir un rol específico e imprescindible para el buenfuncionamiento de nuestro sistema administrativo.

En primer lugar, la Administración General del Estado deberá asumir,además de sus funciones constitucionalmente avaladas como pueden ser eldiseño de la política económica, la seguridad y las relaciones exteriores, lasfunciones siguientes. En primer lugar, de homogeneización: su objetivo debe serel de suavizar al máximo los desequilibrios territoriales y sociales que puedagenerar nuestro modelo descentralizado. Para ello mantiene competenciassobre importantes políticas redistributivas de carácter territorial y social quedeben ser las herramientas para la consecución del mencionado objetivo.Además debe asumir el rol de coordinadora global y sectorial entre las adminis-traciones subestatales y los actores económicos y sociales. También debe jugarun importante papel de negociadora con la Unión Europea y de mediadora entreésta y las administraciones de carácter subestatal. En este sentido, tiene larelevante función de coordinación de las demandas regionales y locales hacia laUnión Europea y de poner todo el empeño en conseguir los máximos recursoscomunitarios. Finalmente, tiene una función básica de pensador estratégico yaque es la única administración que puede contemplar todo el territorio, todos lossectores y las fases completas de buena parte de los programas públicos. Tieneque ser una instancia proactiva que anticipe problemas y diseñe estrategias alargo plazo.

En segundo término, es constatable que las Comunidades Autónomas yahan conseguido asumir uno de sus objetivos básicos: ser las instancias derepresentación política a nivel regional y un buen sistema para canalizarinstitucionalmente los conflictos de carácter territorial. Otra función básica,que quizás deban mejorar, es la gestión de sus políticas distributivas: la funciónde prestación de servicios (servicios sanitarios, servicios educativos y cultura-les, servicios sociales, etc.). También deberían ser unas buenas instancias de

552

CARLES RAMIÓ

articulación de los intereses económicos y sociales de su ámbito territorial einstancias de mediación de los problemas que se establezcan entre las diferen-tes administraciones locales dentro de su territorio. Cuando las administracio-nes autonómicas hayan asumido de una vez el grueso principal de las transfe-rencias será cuando se preocupen más por la buena gestión de estas competen-cias. Además es previsible que abandonen su tendencia centralista y percibanen su auténtica dimensión y valía a las administraciones locales.

Por último, la Administración local recibirá probablemente en el futurocompetencias de las administraciones autonómicas teniendo en cuenta lasventajas que supone la gestión puntual y a pequeña escala de determinadosservicios directos a los ciudadanos. La Administración local es una administra-ción cercana a la ciudadanía que conoce sus problemas específicos y que tienela capacidad suficiente para satisfacer las diferentes demandas sociales. Puedellegar a plantearse en un futuro medio o lejano que algunos municipios asuman,

por ejemplo, ciertas competencias en materia educativa y sanitaria y veanreforzadas y ampliadas sus funciones a nivel de prestación de servicios sociales.

~~

III. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN LAENCRUCIJADA: PROBLEMAS ACTUALES Y

PROYECTOS DE REGENERACIÓN

Existen múltiples elementos que permiten argumentar que se está produciendouna transformación importante en el papel del Estado. Se habla de un cambioen sus dimensiones, de una modificación en su naturaleza y se hace, en todocaso, hincapié en reconocerle un papel diferente al de antes. Ciertamente, lasactividades del sector público han ido evolucionando y, a pesar de que gran

parte de su esencia permanece, debe reconocerse una transformación impor-tante en las modalidades de su actuación.

Los estados modernos han intentado llevar el bienestar a sus ciudadanosliberándolos del temor al futuro y de la necesidad extrema. La educación, la

protección contra el paro y la seguridad social han sido, entre otros, los objetivosprimordiales de unas sociedades muy humanas y altamente civilizadas. Juntocon las estrategias adoptadas para conseguir estos objetivos sociales, losestados modernos se han visto obligados a ofrecer a sus ciudadanos cada vezmás servicios. Éstos, además de ser equitativos, deben ser de calidad ya que asílo exigen los ciudadanos, cada vez mejor informados de sus derechos y conscien-tes de que nada se les regala ya que, al fin y al cabo, todo es pagado por ellosmediante los impuestos, en general elevados e impopulares.


553

1. Los problemas de las administraciones públicas contemporá-neas

Las necesidades de transformación de las administraciones públicas surgencomo respuesta a presiones externas, tanto económicas como políticas, y alimitaciones organizativas de carácter interno.

La Administración pública ha vivido durante muchos años ignorando, adiferencia del resto de las organizaciones, las amenazas del entorno exteriorgracias a unas posibilidades aparentemente inacabables de captación derecursos (y, en consecuencia, de crecimiento organizativo) basadas en unaposición de poder privilegiada respecto al resto de la sociedad. Este entornobenigno y estable empezó a cambiar con la crisis económica de los años setenta,siendo su impacto difícil de ignorar durante los años 80. Repasemos brevementeen que consiste este cambio económico y político.

En primer término, se encuentran las circunstancias económicas (el techodel sector público). La crisis de los años setenta vino a significar un punto deinflexión en el debate sobre el impacto económico del sector público. Se adoptóuna posición crítica respecto a las consecuencias que puede producir el incre-mento del gasto público y, por consiguiente, el incremento de la presión fiscalsobre el equilibrio y el crecimiento de un sistema económico cuya institucióncentral, el libre mercado, ocupaba gradualmente un espacio más reducido. Latendencia alcista imparable del gasto público conduce al Estado a una crisisfiscal crónica que parece insostenible ante un sistema económico cada vez másdébil. En 1995 el gasto público alcanzaba en el conjunto de países de la UniónEuropea el 50% del PIB, en España cerca del 46% y en los casos más extremoscomo Suecia y Holanda alcanzaron el 65% y el 62% respectivamente. Alincremento de los impuestos se le atribuyen efectos negativos sobre lasmacromagnitudes económicas (tasa de ahorro, creación de puestos de trabajo,inversión productiva, etc.). En definitiva, se llega a la conclusión más o menosgeneralizada de que se ha alcanzado el techo de los recursos que puede accederla Administración pública. El descubrimiento de este límite en los recursosdisponibles quiebra la dinámica incrementalista a la que se había acostumbra-do la Administración y con la que satisfacía nuevas y crecientes demandassociales. La nueva situación coloca a la Administración pública en una posiciónparadójica: con los mismos o inferiores recursos debe satisfacer nuevas ycrecientes demandas. Es decir, la Administración se ve obligada a renunciar alincremento de sus recursos pero, en cambio, la ciudadanía no parece dispuestaa renunciar a su amparo y, con ello, a recibir nuevos y mejores servicios.

En segundo lugar están las circunstancias políticas (las alternativas alEstado del bienestar). La desautorización política de la situación creada con laevolución del Estado del bienestar se produce en todo el espectro político, tantoen la derecha como en la izquierda. Evidentemente los partidos conservadoresfueron los primeros que se situaron en una posición crítica hacia el funciona-miento de la Administración pública denunciando el agotamiento de la eficacia

554

CARLES RAMIÓ

de la intervención pública y proponiendo la substitución de alguna parte de ellapor fuerzas del mercado. La crítica al Estado del bienestar se convierte en unobjeto preferente del discurso conservador. Lo acusan de sacrificar la economíanacional en beneficio de los funcionarios y de los colectivos protegidos por losbeneficios sociales. Su propuesta de cambio pasa obligadamente por suprimiry recortar programas públicos, reducir el número de los funcionarios, incremen-tar la productividad de los servicios y privatizar el mayor número de actividadesrealizadas hasta el momento por la Administración. La izquierda comparteparte del diagnóstico anterior así como algunas de las propuestas propugnadaspor los partidos conservadores. Coincide en la necesidad de redefinir la posicióndel Estado, de la Administración pública, en la sociedad pero sin renunciar a supapel solidario. No se trata de retroceder linealmente sino de mejorar la eficaciay la eficiencia de sus actuaciones mediante la revisión de la idoneidad de losprogramas existentes y, especialmente, revisando la eficacia de sus instrumen-tos de gestión y de control.

2. Los programas de modernización en España

Los paradigmas más claros de cambios planificados en las administracionespúblicas son los denominados programas de modernización. Este término haaparecido con fuerza en los años 80 en determinadas administraciones públicasoccidentales y viene a sustituir al viejo concepto de reforma. Este cambio deetiqueta se debe a la mala imagen del término reforma ya que se asocia alfracaso de los programas de reforma administrativa diseñados en los años 60y 70 que fueron, a efectos prácticos, unas simples declaraciones de intenciones.Estas acciones reformadoras implicaron unos exhaustivos y sólidos diagnósti-cos de las disfunciones que aquejaban a la Administración pública perodiseñaron un conjunto de propuestas de laboratorio de difícil implementación.Aprendiendo de los errores pasados los procesos de modernización administra-tiva parecen tener en cuenta que del dicho al hecho hay mucho trecho y que, porlo tanto, hay que dotar al proceso de modernización de los apoyos y técnicasnecesarios para que la distancia entre las propuestas y la implementación delas mismas sea lo más corta posible. El secreto del éxito parece residir en treselementos: conseguir unas propuestas serias y realistas, es decir, realizables;que la estrategia de mejora sea respaldada y dirigida por las máximas instan-cias políticas; y que se realice una interpretación mucho más plural de losproblemas administrativos (básicamente tener en cuenta, además de la estruc-tura y de los procesos, la cultura administrativa y el entorno organizativo).

El contenido de estos programas combina medidas para incrementar lasresponsabilidades internas y externas de las organizaciones públicas. En ladimensión interna se trata de establecer unos adecuados sistemas de direccióny de control, hacer cambios en la cultura administrativa en una doble vertiente:de gestión y de recursos humanos. En la dimensión externa se trata de buscarestímulos externos a la gestión responsable, a través de la introducción de


555

principios de mercado en la gestión pública, o bien de simulación interna, conel diseño de fuerzas que reproducen las que hay en el mercado: privatización deempresas públicas, subcontratación, creación de mercados internos y factura-ción por los servicios prestados, etc. Además de estas dos medidas hay queseñalar el hecho de que se crean un conjunto de instituciones encaminadas a laimplantación del nuevo modelo: agencias ejecutivas, centros contables para laimputación de costos y resultados, unidades de planificación y unidades deevaluación de los programas. En definitiva, se pueden definir siete ejesfundamentales de reforma atendiendo a las estrategias básicas y comunes delos procesos de modernización en buena parte de los países de la OCDE soné:

a) Reforzar la coordinación gubernamental. La crisis de los recursos públicosha elevado las demandas sobre la coordinación gubernamental. La capacidadde resolver nuevos problemas depende más de la coordinación e integración delos programas existentes que de la producción de nuevas actividades. Parasuperar la fragmentación de estructuras y medios económicos, los paísesoccidentales han destacado el papel integrador del jefe del ejecutivo en ladefinición de prioridades y la coordinación de programas y han reforzado lasestructuras de decisión colectiva en el seno del Gobierno. Incluso en gobiernosde coalición, predominantes en el centro y el norte de Europa, es patente elmayor liderazgo ejercido por el jefe de gobierno y el refuerzo de la colegialidadentre los ministros.

b) Simplificar las estructuras organizativas. Paralelamente, se ha procedidoa la racionalización de las pesadas y dispersas estructuras gubernamentalesdel Estado del bienestar. Países como Suecia, Australia, Canadá, NuevaZelanda y regiones como Flandes, han efectuado significativas reducciones deministerios y órganos administrativos, reagrupando sus funciones en torno auna nueva definición de las prioridades gubernamentales. Otros países como elReino Unido, han puesto el énfasis en la supresión de los organismos, cuyasfunciones. podían ser asumidas por el mercado.

c) Separar las responsabilidades políticas de las de gestión. El crecimientode la maquinaria administrativa bajo el esquema jerárquico y uniformista dela burocracia ha provocado la acumulación de responsabilidades políticas yejecutivas en el vértice de la estructura gubernamental, en detrimento de lassegundas. Para remediar este vacío, en un contexto de mayor exigencia sobrela utilización de los recursos y la obtención de resultados, los gobiernosoccidentales están procediendo a separar orgánica y personalmente las funcio-nes políticas de las ejecutivas sin desconocer su interrelación y la necesidad decauces fluidos y claros de comunicación entre ellas. Mientras las primeras seconcentran en la fijación de objetivos y la asignación de recursos, las segundasproceden a llevarlas a su ejecución, con el máximo rendimiento y calidad.

8 CORAME (1994): Una Nueva Organización para una Nueva Etapa del Gobierno Vasco.47 Medidas para Renovar la Estructura Organizativa del Gobierno y la Administracióndel País Vasco, NAP, Vitoria.

556

CARLES RAMIÓ

d) Delegar la gestión de servicios en agencias autónomas controladas porresultados. La separación de funciones ejecutivas ha adoptado, en numerosospaíses, los rasgos de la forma divisional propia de las grandes empresas.Siguiendo el ejemplo de Suecia, países como el Reino Unido, Holanda, Francia,Alemania y Nueva Zelanda han optado por la creación de unidades ejecutivas,llamadas genéricamente agencias, a las que se atribuye una amplia autonomíaoperativa en su organización y funcionamiento. Las agencias se sujetan a unconvenio plurianual con el departamento matriz que determina su mandatopolítico, los objetivos estratégicos, los recursos que recibe y las facultadesdelegadas para la gestión de recursos y operaciones. Al frente de las agenciasse sitúa un directivo profesional que responde periódicamente ante el ministe-rio por el cumplimiento de resultados.

e) Introducir la competencia en la prestación de servicios. La organizaciónburocrática de los servicios públicos ha sido concebida como un monopolio deoferta, a cuyos productores se confiaba, sin competencia, la cobertura de unsector de las necesidades sociales. La necesidad de frenar el crecimiento delgasto y de mejorar la receptividad de los productores a sus destinatarios, estáprovocando en algunos países la incorporación de mecanismos de competenciaen la provisión de servicios. Esto se ha realizado, en primer lugar, separando lasfunciones de producción de las funciones de compra, que se ceden a órganosespecializados o a los propios usuarios; y, en segundo lugar, provocando lacompetencia entre los centros públicos o, incluso, de éstos con centros privados.

j9 Rediseñar las funciones y los órganos horizontales. Crear agencias eintroducir competencia en los servicios públicos es una consecuencia de laimposibilidad de seguir considerando a la Administración como una estructuratotalmente jerarquizada y uniforme. Para velar por esta unidad, las burocra-cias públicas se habían dotado de órganos horizontales especializados, encar-gados de establecer estándares y procedimientos comunes, reservándose con-troles directos sobre la gestión de recursos y operaciones. El agotamiento de estemodelo, ante el crecimiento y la diversificación de los servicios públicos, noelimina, sin embargo, la necesidad de órganos y funciones horizontales paragarantizar una asignación equitativa de recursos, controlar y evaluar losresultados de su utilización y aprovechar la sinergia entre los diversos serviciospúblicos. Éste es el sentido en que están evolucionando los departamentoshorizontales en los países citados, con un claro efecto de refuerzo de su papelcoordinador de la acción de Gobierno y de su capacidad de control sobre elcomportamiento agregado del gasto público.

g) Fundamentar la calidad de la gestión en la motivación y profesionalidadde los agentes públicos. Los servicios públicos están basados en personas; sumotivación y profesionalidad constituye la única garantía duradera de mejorarla calidad y la productividad. Sin embargo, las condiciones organizativas yjurídicas de las que se ha rodeado el trabajo de los empleados públicos han sidoun freno, en lugar de un estímulo, para fomentar su responsabilidad. Lossistemas de selección, clasificación y remuneración han contribuido a separarla posición formal de los funcionarios del trabajo que realmente ejecutan y de

9


557

su rendimiento. Junto a las reformas citadas anteriormente, todas las adminis-traciones han emprendido profundos cambios en sus sistemas de empleopúblico, como una parte indispensable del diseño de organizaciones responsa-bles. De este modo, se han desregulado y flexibilizado las bases organizativasy estatutarias del empleo público, se han establecido planes de reciclaje yredistribución de efectivos o han aparecido nuevas pautas de evaluación delrendimiento y de remuneración por resultados.

En España el programa de modernización más conocido es el promovido porla Administración General del Estado que se inicia con el estudio del Ministeriopara las Administraciones Públicas, Reflexiones sobre la Modernización de laAdministración del Estado, cuya redacción definitiva culminó en 1989. Esteinforme hace un diagnóstico general sobre los males que aquejan a la Adminis-tración General del Estado (y que son similares a los que padecen el resto deadministraciones) y establece unas líneas estratégicas de cambio del modeloactual mediante el diseño de una organización modular (básicamente unasdirecciones generales con autonomía de gestión de los recursos para lograr unosobjetivos predefinidos), el rediseño de los servicios comunes de apoyo a losmódulos (una fuerte reducción, e incluso desaparición, de los órganos transver-sales de los ministerios), una redefinición de la organización y del papel de losorganismos autónomos, incorporación de las nuevas tecnologías de la informa-ción y de las comunicaciones, criterios sobre desconcentración y procedimiento,establecimiento de nuevos sistemas de control y una importante reforma de laestructura de la función pública. El Plan de Modernización de la Administra-ción del Estado se puso en marcha en abril de 1992 con una orientación queimpulsó la realización de proyectos modernizadores concretos, aprovechandolas posibilidades que ofrecían los marcos jurídicos del momento, y contando conla colaboración sindical puesta de manifiesto en el Acuerdo para modernizar laAdministración del Estado y mejorar las condiciones de trabajo. Se programa-ron nuevas metas para la transformación efectiva de la realidad en beneficio delciudadano mediante 204 proyectos de mejora, con un horizonte temporal queabarcaba en la mayoría de los casos los años 1992 y 1993. Pero si se analizanlos contenidos de estos proyectos de mejora se perciben notables cambios a labaja en el nivel de profundidad y de amplitud con respecto al diseño organizativoy a los objetivos estratégicos anunciados por las Reflexiones sobre la Moderni-zación del Estado. La mayor parte de los proyectos modernizadores impulsadosno se pueden considerar como auténticos programas de modernización sinocomo simples actuaciones de mejora muy concretas de determinados serviciosy, especialmente, de determinados procesos de atención a la ciudadanía. Tal ycomo señala Subirats 9 sobre este intento de modernización impulsado por la

Joan Subirats (1995): Evaluación de Políticas Públicas y Proceso Presupuestario en unEntorno de Restricción Presupuestaria, Documentos de Trabajo del Instituto de EstudiosFiscales, Madrid.

558

CARLES RAMIÓ

Administración General del Estado, lo cierto es que se han intentado cosas, sehan producido ciertos cambios y se ha legislado en un sentido coherente a lavoluntad de modernización expresada. Pero el proceso ha sido fragmentario,poco profundo y en general muy vinculado a resolver problemas específicos deciertos organismos y políticas. Si analizamos lo ocurrido en otras administra-ciones públicas como las comunidades autónomas o los municipios, tampoco elbalance de los procesos de cambio o de modernización es demasiado alentador.Ciertas experiencias de unificación de trámites, de ventanilla única, de mejoratención a los ciudadanos, y una notable extensión de la retórica modernizadoray de los cursos de formación de gestión pública representan las estrategias mássobresalientes. En definitiva un balance muy discreto para el gran consensoalcanzado en el diagnóstico inicial de los problemas.

Esta valoración no puede hacerse todavía con los proyectos de mejoraadministrativa impulsados por el Gobierno Aznar (1996-2000) debido a la faltade distancia temporal que permita calibrar los logros y no logros de este tipo deiniciativas. Estos últimos cuatro años se han caracterizado por la discreción conque se han llevado a cabo la mayoría de las iniciativas. Durante la primeramitad de la legislatura no se adoptaron muchas medidas de modernización omejora dando la impresión que el Ministerio de Administraciones Públicas diopreferencia a la preparación y negociación de un nuevo Estatuto de la FunciónPública -Ley Básica pendiente desde la aprobación de la Constitución que alfinal no se llegó a tramitar parlamentariamente. Durante la segunda parte dela legislatura y con el cambio de ministro (de Rajoy a Acebes) se dio un ciertoimpulso a algunas iniciativas de mejora. Entre ellas destaca la iniciativa deVentanilla Única proyecto al que se han adherido hasta el momento, además dela Administración General del Estado, diez Comunidades Autónomas y más denovecientos municipios (situación a abril del 2000). La Ventanilla únicapermite realizar en una sola dependencia cualquier trámite administrativo.Otra novedad es la introducción, al menos a nivel retórico, de las Cartas deServicios -documentos que permiten conocer los servicios que prestan deter-minados ámbitos de gestión de la Administración General del Estado y a quéniveles de calidad se han comprometido las diferentes instancias gestoras- yde la Calidad siguiendo el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad. Estaúltima iniciativa seguramente está influida por los proyectos impulsados desdehace varios años por la Comunidad de Madrid.

Una iniciativa muy reciente de mejora de la Administración pública es elLibro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos, aprobado por el Consejode Ministros el 4 de febrero del 2000, que agrupa 72 propuestas para mejorarel funcionamiento de la Administración General del Estado. Los elementos másimportantes que plantea este proyecto tienen relación con el aprovechamientode la Administración pública de las nuevas tecnologías de la información y dela comunicación pera mejorar sus relaciones con los ciudadanos. Aspectosconcretos de Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos son: a)instalación de puntos automáticos de atención a los ciudadanos, similares a loscajeros automáticos, desde los que se podrá acceder a la información y realizar

558

CABLES RAMIÓ

Administración General del Estado, lo cierto es que se han intentado cosas, sehan producido ciertos cambios y se ha legislado en un sentido coherente a lavoluntad de modernización expresada. Pero el proceso ha sido fragmentario,poco profundo y en general muy vinculado a resolver problemas específicos deciertos organismos y políticas. Si analizamos lo ocurrido en otras administra-ciones públicas como las comunidades autónomas o los municipios, tampoco elbalance de los procesos de cambio o de modernización es demasiado alentador.Ciertas experiencias de unificación de trámites, de ventanilla única, de mejoratención a los ciudadanos, y una notable extensión de la retórica modernizadoray de los cursos de formación de gestión pública representan las estrategias mássobresalientes. En definitiva un balance muy discreto para el gran consensoalcanzado en el diagnóstico inicial de los problemas.

Esta valoración no puede hacerse todavía con los proyectos de mejoraadministrativa impulsados por el Gobierno Aznar (1996-2000) debido a la faltade distancia temporal que permita calibrar los logros y no logros de este tipo deiniciativas. Estos últimos cuatro años se han caracterizado por la discreción conque se han llevado a cabo la mayoría de las iniciativas. Durante la primeramitad de la legislatura no se adoptaron muchas medidas de modernización omejora dando la impresión que el Ministerio de Administraciones Públicas diopreferencia a la preparación y negociación de un nuevo Estatuto de la FunciónPública -Ley Básica pendiente desde la aprobación de la Constitución que alfinal no se llegó a tramitar parlamentariamente. Durante la segunda parte dela legislatura y con el cambio de ministro (de Rajoy a Acebes) se dio un ciertoimpulso a algunas iniciativas de mejora. Entre ellas destaca la iniciativa deVentanilla única proyecto al que se han adherido hasta el momento, además dela Administración General del Estado, diez Comunidades Autónomas y más denovecientos municipios (situación a abril del 2000). La Ventanilla únicapermite realizar en una sola dependencia cualquier trámite administrativo.Otra novedad es la introducción, al menos a nivel retórico, de las Cartas deServicios -documentos que permiten conocer los servicios que prestan deter-minados ámbitos de gestión de la Administración General del Estado y a quéniveles de calidad se han comprometido las diferentes instancias gestoras- yde la Calidad siguiendo el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad. Estaúltima iniciativa seguramente está influida por los proyectos impulsados desdehace varios años por la Comunidad de Madrid.


558

CARLES RAMIÓ

Administración General del Estado, lo cierto es que se han intentado cosas, se1

han producido ciertos cambios y se ha legislado en un sentido coherente a lavoluntad de modernización expresada. Pero el proceso ha sido fragmentario,

1

poco profundo y en general muy vinculado a resolver problemas específicos deciertos organismos y políticas. Si analizamos lo ocurrido en otras administra-ciones públicas como las comunidades autónomas o los municipios, tampoco elbalance de los procesos de cambio o de modernización es demasiado alentador.Ciertas experiencias de unificación de trámites, de ventanilla única, de mejoratención a los ciudadanos, y una notable extensión de la retórica modernizadoray de los cursos de formación de gestión pública representan las estrategias más

1sobresalientes. En definitiva un balance muy discreto para el gran consensoalcanzado en el diagnóstico inicial de los problemas.

Esta valoración no puede hacerse todavía con los proyectos de mejoraadministrativa impulsados por el Gobierno Aznar (1996-2000) debido a la faltade distancia temporal que permita calibrar los logros y no logros de este tipo deiniciativas. Estos últimos cuatro años se han caracterizado por la discreción conque se han llevado a cabo la mayoría de las iniciativas. Durante la primeramitad de la legislatura no se adoptaron muchas medidas de modernización omejora dando la impresión que el Ministerio de Administraciones Públicas diopreferencia a la preparación y negociación de un nuevo Estatuto de la FunciónPública -Ley Básica pendiente desde la aprobación de la Constitución que alfinal no se llegó a tramitar parlamentariamente. Durante la segunda parte dela legislatura y con el cambio de ministro (de Rajoy a Acebes) se dio un ciertoimpulso a algunas iniciativas de mejora. Entre ellas destaca la iniciativa deVentanilla única proyecto al que se han adherido hasta el momento, además dela Administración General del Estado, diez Comunidades Autónomas y más denovecientos municipios (situación a abril del 2000). La Ventanilla únicapermite realizar en una sola dependencia cualquier trámite administrativo.Otra novedad es la introducción, al menos a nivel retórico, de las Cartas deServicios -documentos que permiten conocer los servicios que prestan deter-minados ámbitos de gestión de la Administración General del Estado y a quéniveles de calidad se han comprometido las diferentes instancias gestoras- yde la Calidad siguiendo el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad. Estaúltima iniciativa seguramente está influida por los proyectos impulsados desdehace varios años por la Comunidad de Madrid.


278 JOSEP M. VALLÉS - QUIM BRUGUÉ

CUADRO VIIDistribución del poder político: gasto público según niveles territoriales d

gobierno en porcentaje sobre el gasto público no financiero consolidado

Adaptado de Fundació C. Pi i Sunyer (1999): Observatori de Polítiques Locals, n° 1, Barcelona.. Incluye -según los países- a los estados federados, los cantones, las provincias, 1w'lánder o las comunidades autónomas.

'-- —Inicinios y otras entidades locales (provincias, condados, etc.).

PORCENTAJE DEL GASTO PÚBLICO ADMINISTRADO PORINSTITUCIONES DE ÁMBITO

Estatal Subestatal* Local*En Estados UnitariosPortugal (1995) 91,3 - 8,6Reino Unido (1995) 73,0 - 26,9Holanda (1996) 70,2 - 29,7Finlandia (1995) 69,7 - 30,2Suecia (1996) 63,3 - 36,6Dinamarca (1995) 45,7 - 54,2España (1996) 65,5 22,6 11,9En Estados FederalesAustria (1996) 70,4 14,2 16,2Alemania Federal (1996) 62,0 20,6 17,2Estados Unidos (1995) 54,5 21,6 24,0Australia; (1996) 53,4 40,6 5,8Suiza (1995) 51,5 27,6 20,7Canadá (1995)' 40,3 40,7 18,8

V Administraciones Publicas en Espana

Documents

Transcript of V Administraciones Publicas en Espana