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Revista Electrónica Iberoamericana ISSN: 1988 - 0618
http://www.urjc.es/ceib/ Vol. 13, No 2., 2019
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2019 Vol. 13, No.2
REVISTA ELECTRÓNICA IBEROAMERICANA
REIB
Revista Electrónica Iberoamericana ISSN: 1988 - 0618
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CONSEJO DIRECTIVO Y CIENTÍFICO
DIRECCIÓN: Carlos R. Fernández Liesa
Universidad Carlos III de Madrid
Cástor M. Díaz Barrado Universidad Rey Juan Carlos de Madrid
SUBDIRECCIÓN:
Anna Badia Martí Universitat de Barcelona
SECRETARÍA ACADÉMICA:
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Jorge Urbaneja Cillán
Universidad de Alicante
COORDINACIÓN: Diana M. Verdiales López
Universidad Rey Juan Carlos
COMITÉ CIENTÍFICO: Francisco Aldecoa Luzárraga, Universidad Complutense de Madrid
Celeste Pino Canales, Universidad de La Habana (Cuba) Ana Idalia Castellanos Khouri, Embajadora Cancillería (República Dominicana)
Fernando Dos Reis Condesso, Universidad Técnica de Lisboa (Portugal) Romualdo Bermejo García, Universidad de León
Francisco José Piñón, Universidad de Congreso (Argentina) Miryam Colacrai, Universidad Nacional de San Martín y Universidad Nacional de Rosario (Argentina)
João Abreu de Faria Bilhim, Universidad Técnica de Lisboa (Portugal) Rafael Calduch Cervera, Universidad Complutense de Madrid
Celestino del Arenal Moyua, Universidad Complutense de Madrid Cesáreo Gutiérrez Espada, Universidad de Murcia
Véronique Champeil-Desplats, Universidad de París Ouest-Nanterre La Défense (Francia) Felipe González, Universidad Diego Portales (Chile), Magda Yadira, Universidad de Monterrey (México) Carlos Molina, Universidad de Medellín (Colombia) Montserrat Huguet, Universidad Carlos III de Madrid
Francesco Seatzu, Universidad de Cagliari (Italia)
CONSEJO DE REDACCIÓN: Antonio Pastor Palomar, Vicente Garrido Rebolledo, Maria de los Ángeles Cano Linares, Pilar Trinidad Núñez, Mª Sagrario
Morán Blanco, Beatriz Barreiro Carril, Elena C. Díaz Galán, Daniel Oliva Martínez, Mercedes Guinea Llorente, Cristina Pérez Rico, Ana Manero Salvador, Diana M. Verdiales López
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REVISTA ELECTRÓNICA IBEROAMERICANA
REIB
Vol. 13 No. 2
2019
Diciembre
La Revista Electrónica Iberoamericana REIB se encuentra indexada en LATINDEX y en las bases de datos ISOC, DICE y La Fundación Española para la Ciencia y la Tecnología (FECYT), por sus contenidos de alta calidad científica
sobre la realidad iberoamericana y en el contexto de las Ciencias Sociales y Jurídicas.
Edición: Centro de Estudios de Iberoamérica, Universidad Rey Juan Carlos y el Instituto de Estudios Internacionales y Europeos Francisco de Vitoria de la Universidad Carlos III de Madrid.
Diseño: Centro de Estudios de Iberoamérica, Universidad Rey Juan Carlos. ISSN: 1988-0618
CENTRO DE ESTUDIOS DE IBEROAMERICA
UNIVERSIDAD REY JUAN CARLOS C/TULIPAN S/N, MÓSTOLES, MADRID
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ÍNDICE
I. EDITORIAL
EDITORIAL REIB ....................................................................................................................... 7
II. TRIBUNA ABIERTA IBEROAMERICANA:
¿CONSEGUIRÁ AMÉRICA LATINA ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO
SOSTENIBLE EN EL AÑO 2030? ............................................................................................ 11
Jesús Estacio Ferro
Coronel de Infantería (R), Doctor por la Universidad de Extremadura.
III. ARTÍCULOS Y NOTAS
LA HOJARASCA VASCA: PARALELISMOS HISTÓRICO-POLÍTICOS ENTRE GABRIEL
GARCÍA MÁRQUEZ Y SABINO ARANA GOIRI .................................................................. 17
Pedro José Chacón Delgado
Universidad del País Vasco (UPV-EHU)
RASGOS DISTINTIVOS DE LA RELACIÓN ARGENTINO-CHILENA Y SUS
CONTRASTES CON LOS PARES DE VÍNCULOS CHILE-PERÚ Y CHILE-BOLIVIA.
INCIDENCIA DE LA DIMENSIÓN SUBNACIONAL ........................................................... 43
Miryam Colacrai
Universidad Nacional del Rosario, Argentina
CASO CUSCUL PIVARAL Y OTROS VS. GUATEMALA, SENTENCIA DE 23 DE
AGOSTO DE 2018 DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHO HUMANOS: UN
PASO MÁS DE UNA LÍNEA JURISPRUDENCIAL POLÉMICA EN LA PROTECCIÓN DE
LOS DERECHOS SOCIALES, ECONÓMICOS Y CULTURALES…. ................................... 63
Elena Carolina Díaz Galán
Universidad Rey Juan Carlos
Harold Bertot Triana
Universidad de la Habana, Cuba
LA INICIATIVA DE LA FRANJA Y DE LA RUTA: LA PRÓXIMA ETAPA DE LAS
RELACIONES SINO-ESPAÑOLAS ....................................................................................... 89
Luís Filipe Pestana
Universidad Normal de Pekín - Maxdo College.
LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL DERECHO DE LA TIC: HACIA UNA
CARTA IBEROAMERICANA DE DERECHOS Y DEBERES DIGITALES ....................... 113
Daniel Enrique Rodríguez Suárez
Universidad Rey Juan Carlos
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LA CRISIS INSTITUCIONAL DE VENEZUELA: ALGUNOS COMPONENTES DE
RELEVANCIA INTERNACIONAL ........................................................................................ 158
Juan Manuel Rodríguez Barrigón
Universidad de Extremadura
IV. RECENSIONES
SILVA, JORGE ALBERTO, Derecho interestatal civil, familiar y procesal en México, México,
Academia Mexicana de Derecho Internacional Privado y Comparado, 2019, 493 pp.….....……………………………………………………………………………….205
Nuria González Martín
Universidad Nacional Autónoma de México
GUSTAVO MANUEL DÍAZ GONZÁLEZ, La acción exterior local. Bases constitucionales.
Prólogo de Luciano Vandelli, Iustel, Madrid, 2019, 416 pp. .................................................... 211
Flor Arias Aparicio
Universidad de Extremadura
CÁSTOR M. DÍAZ BARRADO, JUAN MANUEL RODRÍGUEZ BARRIGÓN Y
FRANCISCO PEREIRA COUTINHO (dir.); JORGE URBANEJA CILLÁN (coord.); Las
empresas transnacionales en el Derecho internacional contemporáneo. Derechos humanos y
objetivos de desarrollo sostenible; Tirant lo Blanch; Valencia, 2019; ISBN: 978-84-1313-672-1.215
Antonio Alonso Clemente
Universidad de Extremadura.
V. DOCUMENTACIÓN ................................................................................................. 221
1. Nuevo Tratado Comercial y de Inversiones entre México, Estados Unidos y Canadá.
2. Comunicado de prensa de la Corte Internacional de Justicia sobre la controversia
territorial y marítima entre Guatemala y Belice.
3. Acuerdo de Principio entre la Unión Europea y MERCOSUR, julio de 2019 (en
inglés)
4. Informe final, IX Reunión Anual del Grupo de Trabajo sobre Comercio y
Competencia de América Latina y el Caribe, octubre 2019.
5. Declaración de la Presidencia. I Reunión de Ministras y Ministros iberoamericanos
de Relaciones Exteriores, Soldeu, Andorra, noviembre de 2019
6. Acuerdo de Cooperación policía aplicable a los espacios fronterizos entre los
Estados Partes del MERCOSUR, diciembre 2019.
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I. EDITORIAL
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EDITORIAL REIB
Se ha celebrado en la Facultad de derecho de la Universidad Católica de Oporto
los días 16 y 17 de diciembre de 2019 un encuentro de reflexión entre investigadores
sobre La conformación del Derecho internacional en la época de los descubrimientos y
de los Imperios español y portugués. Este encuentro ha contribuido a rescatar del olvido
la importancia que las dos coronas peninsulares tuvieron en los orígenes del Derecho
internacional contemporáneo y que la doctrina tiende a minusvalorar desde un enfoque
presentista y por la mayor influencia del pensamiento anglosajón sobre el ibérico entre
los iusinternacionalistas
En ese encuentro fueron ponentes profesores de ambos países, de las
Universidades Católica de Oporto (Sofía Oliveira País, José Azeredo Lopes), Lisboa
(Fernando Loureiro Bastos), Autónoma de Lisboa y Comisión de derecho internacional
de Naciones Unidas (Patricia Galvao Teles), Azores (Miguel Estanqueiro Rocha),
Minnho (María da Assunçao Vale Pereira), Rey Juan Carlos (Cástor M. Díaz Barrado;
Sagrario Morán Blanco), Zaragoza (Yolanda Gamarra Chopo). Y Carlos III de Madrid
(Montserrat Huguet Santos; C. R. Fernández Liesa). Esa actividad académica se suma a
otras de la doctrina hispano-portuguesa, articuladas en torno a la Asociación hispano-
lusa de profesores de derecho internacional y relaciones internacionales, que también en
los últimos años han impulsado este tipo de encuentros, que dan lugar a resultados
relevantes.
Sirva esta editorial como reconocimiento a la necesidad de un encuentro ibérico
desde la perspectiva intelectual, que se viene dando en términos muy fructíferos, y que
se añade a la vocación americana de la revista. Valga también para resaltar algunas
ideas que se pueden poner en el debate.
En primer lugar, sobre el papel de los Imperios en la vida internacional, que
durante mucho tiempo ha sido olvidado. La noción de Imperio es relevante tanto en
términos de ciencia política como de Derecho. Los Imperios han venido tanto en el
pasado como en la actualidad a conformar el Derecho internacional en todas las épocas,
los Imperios antiguos como los modernos o los contemporáneos. Pero estos últimos
debido al formalismo del derecho no han sido tenido en cuenta, han sido imperios
invisibles.
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Esa invisibilidad no es adecuada tampoco en perspectiva jurídica, desde una
metodología de análisis integral y contextual. Hoy en día además los Imperios no solo
son territoriales sino que se han desvertebrado y son digitales, económicos etc. La
noción de soberanía territorial, que sigue siendo trascendente no puede entenderse hoy
sin la consideración de que el territorio ha dado paso a nuevas nociones todavía por
regular, como el ciberespacio, que abren nuevos desafíos al Derecho.
El derecho internacional es de origen colonial. Pero la misión civilizadora
europea no se inicia con el descubrimiento, conquista o encuentro de España y Portugal
con América, sino que esa terminología, que no es neutra, es del siglo XIX. La
conquista de América (1492) subyugó a los pueblos indígenas desde bases más
humanistas que lo que sería luego el reparto de Africa, a fines del siglo XIX, sobre la
base de la distinción entre civilizados, bárbaros y salvajes, con genocidios tan brutales
como el que se hizo por Bélgica en el Congo, entre otros, con más de 10.000.000 de
personas, en lo que algunos como Arendt han considerado un precedente del
holocausto, también con la práctica del Imperio alemán en Africa.
Evidentemente que en América, como denunciaron Montesinos y Bartolomé de
las Casas, se produjeron abusos sobre las poblaciones indígenas, desde los primeros
momentos con el sistema de encomiendas. Pero esos abusos fueron denunciados desde
1511 y 1517, fecha de la célebre obra del Padre de las Casas. Las denuncias no cayeron
en saco roto sino que dieron lugar a las leyes de indias de 1512 y 1542, y a que la propia
Corona hiciese un examen de conciencia, a mediados del siglo XVI en la controversia
de Valladolid, entre Bartolomé de las Casas, por un lado, y Ginés de Sepúlveda, por el
otro.
El encuentro con el hombre, en terminología de J. Elliot, no fue resuelto desde
una posición racista o xenófoba de superioridad de unos seres sobre otros, sino desde
una perspectiva de reconocimiento del diferente, desde una perspectiva humanista, que
no pudo evitar la existencia de abusos, sobre los que se apoyaría la leyenda negra. No
sucedió lo mismo en la trata de esclavos trasladados desde Africa que se empezó a
montar en aquella época a través del denominado asiento de negros, sobre el que no
hubo humanidad ni por España, ni por los otros países europeos, que fueron los
responsables de comercializar la trata, principalmente Reino Unido y Holanda, ni luego
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en la Ilustración, y hubo que esperar hasta el siglo XIX, a un lento proceso
abolicionista.
En aquella época se inicia el derecho internacional moderno que ha llegado hasta
nuestros días. Tanto las reglas relativas al descubrimiento y ocupación de territorios, la
superación del fundamento medieval del orden jurídico, en aspectos tales como la
existencia de otros pueblos (infieles, indígenas) como en la propia existencia de la
soberanía. Progresivamente se produce el tránsito a la modernidad en la que fueron
relevantes personas como Francisco de Vitoria o Suárez, entre otros miembros de la
escolástica española. El célebre debate entre el mare liberum y el mare clausum, entre
Hugo Grocio y Sheldom ha sido narrado posteriormente con olvido del portugués
Freitas. Hoy en día la lengua del Imperio es el inglés, como lo era con Nebrija el
español, y eso no deja de tener relevancia en la construcción del relato. El relato de
nuestros días oscurece el papel de España y Portugal y pretende acantonarlo a ámbitos
más reducidos. La investigación objetiva puede sin embargo contribuir a que el poder
no influya tanto en la ciencia. Hoy en día los rankings están controlados por lo
anglosajón, de tal modo que los escritos universitarios que no se escriben en esa lengua
franca son minusvalorados, cuando no directamente despreciados. También es luchar
por la propia identidad y cultura oponerse a este proceso, al menos cuando se tiene una
lengua como el español /y portugués que hablan cientos de millones de personas. Hay
que contribuir a preservar la identidad de la Humanidad, intentando que los Imperios no
oscurezcan la diversidad, que es patrimonio de la Humanidad.
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II. TRIBUNA ABIERTA IBEROAMERICANA:
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¿CONSEGUIRÁ AMÉRICA LATINA ALCANZAR LOS OBJETIVOS
DE DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL AÑO 2030?
Jesús Estacio Ferro
Coronel de Infantería (R), Doctor por la Universidad de Extremadura.
El documento “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible”, acordado en la Cumbre de las Naciones Unidas para la aprobación de la
agenda para el desarrollo después de 2015, reconoce que el desarrollo económico y
social depende de la gestión sostenible de los recursos naturales de nuestro planeta,
siendo la erradicación de la pobreza el mayor desafío a que se enfrenta el mundo, y
constituye un requisito indispensable para el desarrollo sostenible. La Agenda 2030
establece 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), interrelacionados, con 169
metas conexas de carácter integrado e indivisible, de alcance mundial y de aplicación
universal, que tienen en cuenta las diferentes realidades, capacidades y niveles de
desarrollo de cada país y respetan sus políticas y prioridades nacionales. Dichos
Objetivos conforman una agenda de sostenibilidad que se propone erradicar la pobreza
antes de que concluya el año 2030, así como promover una prosperidad económica
compartida, el desarrollo social y la protección medioambiental para todos los países.
Cuatro años después, en la Declaración política efectuada por el Foro Político de
Alto Nivel (FPAN) con motivo de la Cumbre sobre los Objetivos de Desarrollo
Sostenible de 2019, se ha constatado que los ODS se están incorporando a nivel
nacional de manera progresiva, tanto en las políticas como en los planes, los
presupuestos y las distintas actividades de cooperación para el desarrollo, con un
significativo aumento de la participación del sector privado en todo tipo de inversiones
calificadas de “sostenibles”. Igualmente, las instituciones financieras y de desarrollo
multilaterales de carácter universal, regional y subregional, han hecho suyos los ODS,
adoptando las correspondientes medidas para incorporarlos en sus diferentes
actividades.
Asimismo, en dicha Declaración se pone de manifiesto que únicamente se han
conseguido avances significativos en aspectos tales como la reducción de la pobreza
extrema, la disminución de la mortalidad neonatal e infantil, la mejora del acceso a la
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electricidad y al agua potable, y la ampliación de las zonas terrestres y marinas
protegidas. Sin embargo, las evaluaciones efectuadas demuestran que se corre el riesgo
cierto de no poder erradicar la pobreza al ir en aumento el hambre; son demasiado
lentos los avances conseguidos en lo que respecta a la igualdad de género y el
empoderamiento de mujeres y niñas; los grupos más vulnerables (mujeres, niños,
personas con discapacidad, ancianos, comunidades indígenas, refugiados y desplazados)
siguen corriendo el riesgo de quedarse rezagados; aumenta la desigualdad de la riqueza,
los ingresos y las oportunidades tanto entre países como en el interior de los mismos; y
por último, la evidente pérdida de biodiversidad, unida a la degradación
medioambiental, los vertidos de plásticos en los lagos, mares y océanos, y los efectos
adversos atribuidos al cambio climático que se traducen en un aumento del riesgo de
desastres, pueden tener consecuencias devastadoras para la humanidad. A ello cabe
añadir que buena parte de los avances de desarrollo logrados en el transcurso de este
milenio corren el riesgo de retornar a la situación anterior ante la existencia de
amenazas tales como el terrorismo, el crimen organizado, el extremismo violento, la
corrupción, los flujos financieros ilícitos, las pandemias, las crisis humanitarias y las
migraciones a gran escala y desplazamientos forzados de la población.
De todo lo anterior se deduce que la comunidad internacional no se encuentra en
vías de alcanzar los ODS, necesitándose de manera urgente dar una respuesta más
ambiciosa, profunda e integrada desde la perspectiva de que la Agenda 2030 y los ODS
constituyen la herramienta más efectiva para conseguir erradicar la pobreza y lograr un
desarrollo verdaderamente sostenible.
Esta situación a nivel mundial es igualmente aplicable en el caso específico de
América Latina, la región con mayores niveles de desigualdad del planeta. Casi cuatro
años después de la aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en el
transcurso de la Tercera Reunión del Foro de los Países de América Latina y el Caribe
sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en abril de 2019, se efectuó un balance de los
logros alcanzados y de los problemas cuya solución conlleva desafíos diversos para los
países de la región. Dicha Reunión ha confirmado que los países latinoamericanos han
realizado progresos relevantes en lo que concierne a la institucionalidad y los
instrumentos para implementar la Agenda 2030: en el año 2016 comenzaron a integrar
dicha Agenda en las estrategias y planes nacionales de desarrollo, iniciando su
implementación en 2017, con la incorporación de los ODS y sus Metas a las políticas
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públicas, así como estableciendo instituciones y mecanismos de seguimiento y
evaluación. En la actualidad, todos los países latinoamericanos, a excepción de Bolivia
y Nicaragua, cuentan con mecanismos institucionales de coordinación al respecto.
Además de la creación de mecanismos de coordinación, se ha constatado que
existe en el espacio latinoamericano la voluntad política de hacer de la Agenda 2030
una política de Estado y de incrementar la coordinación de las políticas intersectoriales
o interministeriales, así como de lograr el necesario equilibrio entre las dimensiones
social, económica y medioambiental del desarrollo sostenible. Una muestra de la
importancia que estos países conceden a la Agenda 2030 es su decisión de situar los
mecanismos interinstitucionales de coordinación en los niveles más elevados de la
estructura organizativa del respectivo Gobierno nacional.
Los elevados niveles de desigualdad existentes en la región se han incrementado
en los últimos años como consecuencia de los efectos de la globalización del comercio y
las finanzas, de los cambios tecnológicos y del limitado poder redistributivo de las
políticas fiscales y sociales. Tras un periodo de continua reducción de la pobreza y la
extrema pobreza en la mayoría de los países de la región hasta el año 2014, a partir de
2015 esta tendencia se revirtió, aumentando hasta alcanzar a finales de 2018 el 30 % y
el 10 % respectivamente, lo que dificulta el logro de poner fin a la pobreza en 2030.
América Latina no ha conseguido erradicar la desnutrición infantil, y el hambre va en
aumento en la región, siendo Bolivia y Haití los países con una mayor incidencia,
afectando a un porcentaje de la población que supera el 20 %. Si no se producen
cambios significativos en la tendencia y en la velocidad de los progresos, la región no
podrá erradicar el hambre en 2025, tal y como se contempla en la Iniciativa América
Latina y el Caribe sin Hambre 2025 (IALCSH), ni tampoco en 2030, como propugna el
ODS 2.
El trabajo, junto con la educación y la formación de capacidades, constituye el
eje central para la inclusión social y la igualdad. Las políticas laborales y las
instituciones del mercado de trabajo han sido fundamentales para reducir la pobreza,
observándose una disminución del desempleo, una mayor formalización del trabajo y un
aumento de los salarios en muchos países. Sin embargo, estas tendencias positivas
cambiaron de signo a partir de 2015 como resultado de la desaceleración económica y,
desde entonces, constituyen un obstáculo para la ejecución de la Agenda 2030.
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En el transcurso de este milenio se han registrado importantes avances en la
región en lo que se refiere a la expansión del acceso a la educación y de su cobertura en
todos los niveles de enseñanza; sin embargo, el sistema educativo no se ha transformado
en un mecanismo que genere igualdad de oportunidades. A su vez, son muy pocos los
países que cuentan con sistemas universales de salud a los que se pueda acceder con
independencia de la condición laboral, como es el caso de Brasil. Por otra parte, los
Gobiernos de la región han avanzado en la promulgación legislativa para erradicar la
violencia y la discriminación contra las mujeres y eliminar prácticas y patrones
culturales que limitan la autonomía y el pleno ejercicio de los derechos de las mujeres.
Las diversas formas de violencia, tanto física como sexual, económica, política e
institucional que se registran en las sociedades latinoamericanas constituyen un
obstáculo para la realización de la Agenda 2030, a la vez que minan la confianza de la
población en las instituciones. A su vez, la violencia, en sus diversas manifestaciones,
erosiona el tejido social de los países latinoamericanos, siendo la región más violenta
del planeta, algo que se contradice con su concreto grado de desarrollo económico,
social y político.
Otro tanto podemos decir de las dimensiones económica y medioambiental del
desarrollo sostenible en la región latinoamericana. La recesión económica mundial ya es
una realidad, sin que terminen de ponerse de acuerdo los expertos sobre si se trata de
una nueva crisis económica mundial o bien todavía no ha finalizado la crisis de 2007,
agravada por la “guerra de aranceles” entre Estados Unidos y China que los efectos de
la globalización extienden a los demás países, lo que influye negativamente en buena
parte de los aspectos relacionados con el desarrollo. En lo que respecta a la dimensión
medioambiental, continúa la pérdida de biodiversidad en la región que, unido a la
destrucción del medio ambiente y los efectos adversos atribuidos al cambio climático,
generan externalidades negativas. En resumen, los resultados del examen de los ODS
indican que se está muy lejos de alcanzar dichos Objetivos en la fecha límite de 2030,
por lo que existe la urgente necesidad de acelerar la acción a todos los niveles y de todas
las partes concernidas.
Aunque América Latina no alcance los objetivos establecidos en la Agenda 2030
en la fecha límite establecida, la simple enunciación de los ODS ya constituye por sí
mismo un estímulo que, además, cuenta de manera generalizada con el primer factor
primordial a considerar, como es la existencia de voluntad política de los Gobiernos de
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la región de alcanzar los ODS, a lo que se une la creación de mecanismos institucionales
de coordinación específicos encargados de su implementación. A continuación, se debe
movilizar la financiación suficiente, tanto pública como privada, que subsane el actual
déficit de financiación de los ODS, implicando en ello a los Gobiernos, al sector
privado y la sociedad civil en su conjunto, fortaleciendo así un entorno que favorezca
las inversiones sostenibles y el desempeño de los compromisos en materia de
cooperación internacional para el desarrollo, siendo muy importante para la región que
prevalezca el principio de las responsabilidades compartidas pero diferenciadas.
Además, siendo el comercio internacional un motor del desarrollo, debe promocionarse
un sistema multilateral de comercio universal en el marco de la Organización Mundial
del Comercio (OMC).
El carácter integrado de los ODS requiere una respuesta a nivel mundial
mediante la cooperación internacional, a la que debe sumarse la cooperación regional
específica latinoamericana, siendo igualmente necesaria una acción concertada de todos
los países en las Conferencias y Cumbres auspiciadas por las Naciones Unidas en los
ámbitos económico, social y medioambiental.
Como ya se ha expresado al principio, los ODS conforman una agenda de
sostenibilidad que se propone erradicar la pobreza y lograr un desarrollo
verdaderamente sostenible. Resulta altamente probable que, al finalizar el año 2030,
América Latina no logre alcanzar dichos Objetivos en su totalidad, pero estará mucho
más cerca que ahora de conseguirlo, lo que ya es de por sí un éxito parcial. Así, por
ejemplo, la extrema pobreza, que existe en todos los países, incluidos los más
industrializados, no se podrá erradicar antes de 2030 aunque, como mal menor, puede
considerarse asumible cuando se encuentra por debajo del 3 %, como es el caso de
Argentina, Chile y Uruguay, que ocupan los tres primeros puestos en el Índice de
Desarrollo Humano de América Latina, y lo mismo cabría decir de los demás ODS.
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III. ARTÍCULOS Y NOTAS
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LA HOJARASCA VASCA: PARALELISMOS HISTÓRICO-
POLÍTICOS ENTRE GABRIEL GARCÍA MÁRQUEZ Y SABINO
ARANA GOIRI1
THE BASQUE LEAF STORM: HISTORICAL-POLITICAL PARALLELS
BETWEEN GABRIEL GARCÍA MÁRQUEZ AND SABINO ARANA GOIRI
Pedro José Chacón Delgado2
Universidad del País Vasco (UPV-EHU)
RESUMEN
La comparación entre el Nobel colombiano, sobre todo a través de sus obras La
hojarasca y Cien años de soledad, y el fundador del nacionalismo vasco, Sabino Arana
Goiri, arroja un resultado sorprendente. En el caso del vasco, se construye una identidad
vasca por rechazo de la española que llega al País Vasco en las grandes inmigraciones
de finales del siglo XIX y mediados del XX. En el caso de García Márquez, se
construye la identidad del Caribe colombiano también por rechazo de los inmigrantes
que llegan para trabajar en las bananeras –la hojarasca–. Con lo que se demuestra que la
construcción de una identidad colectiva puede adquirir una dimensión tanto política
como cultural: lo mismo sirve para construir un movimiento nacionalista que una obra
literaria de alcance universal.
PALABRAS CLAVES: inmigración, identidad, nacionalismo.
1 Artículo recibido el 06 de mayo de 2019 y aprobado el 09 de septiembre de 2019. 2 Profesor de Historia del Pensamiento Político en la Universidad del País Vasco (UPV-EHU). Este
trabajo se inscribe en el proyecto de investigación: “Aproximación interdisciplinar a los lenguajes
jurídico-políticos de la modernidad euroamericana. Dimensiones espacio-temporales” (HAR2017-84032-
P), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad del Gobierno de España, la Agencia
Estatal de Investigación (AEI) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) de la Unión
Europea; y en el Grupo de Historia Intelectual de la Politica Moderna: conflictos y lenguajes juridicos y
políticos 18/215 financiado por la UPV-EHU.
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ABSTRACT
The comparison between the Colombian Nobel prize winner, especially via his
works La hojarasca and Cien años de soledad, and the founder of Basque nationalism,
Sabino Arana Goiri, produces a surprising result. In the case of the latter, a Basque
identity is constructed as a consequence of rejection of the Spanish identity represented
by the mass immigration to the Basque Country in the late-19th and mid-20th centuries.
In the case of García Márquez, it is the identity of the Colombian Caribbean that is
constructed, also a rejection of the immigrants that arrive to work on the banana
plantations – the leaf storm. Evidence that the construction of a collective identity may
acquire a dimension that is both political and cultural: it serves to construct both a
nationalist movement and a literary work of universal appeal.
KEY WORDS: immigration, identity, nationalism.
SUMARIO: I. ¿DOS AUTORES INCOMPARABLES ENTRE SÍ? II. LA
HOJARASCA III. LOS GRINGOS Y LOS CACHACOS IV. DEFINICIONES
IDENTITARIAS EN CIEN AÑOS DE SOLEDAD V. LA SOLEDAD COMO
IDENTIDAD VI. IDENTIDAD CULTURAL E IDEOLOGÍA POLÍTICA
* * *
I. ¿DOS AUTORES INCOMPARABLES ENTRE SÍ?
Estamos ante dos autores enormemente dispares y, por tanto, muy difíciles de
comparar. Uno es un literato, de los más grandes en lengua castellana del siglo XX y el
de mayor éxito en vida, siendo su principal objetivo hacernos disfrutar, imaginar,
pensar. Mientras que el otro es un ideólogo y político que vivió en lo que hoy es la
Comunidad Autónoma Vasca, convencido de que su forma de entender su sociedad y su
propuesta de gestionarla separada del resto de España era la más adecuada.
Pero por el hecho de tener ambos una obra escrita en castellano sí resultaría
posible, en principio, compararlos. Del colombiano universal todos conocemos sus
grandes novelas. En cambio, la obra de Sabino Arana Goiri solo cabe estudiarla en un
sentido político, sociológico o histórico. La desproporción entre ambos podría
expresarse de una manera más intuitiva recurriendo al hecho de que muy pocas personas
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de las que conocen al autor de La hojarasca –en relación con los millones de sus
lectores por todo el mundo– tienen noción de quién fue el fundador del nacionalismo
vasco. Y además la gran mayoría de ese exiguo grupo de los que sí conocen a ambos
autores a la vez, seguro que no va a compararlos por lo que los dos han escrito, ya que
así como a García Márquez se le conoce básicamente por sus obras –y en mucha menor
medida o subsidiariamente por sus posicionamientos políticos–, los que conocen a
Sabino Arana Goiri (1865-1903) lo deben casi únicamente a que es el fundador del
Partido Nacionalista Vasco, principal partido de la Comunidad Autonóma Vasca: en la
inmensa mayoría de localidades vascas hay una calle principal dedicada a Sabino
Arana. En cambio, por lo que respecta a sus obras escritas, desde que fueron editadas en
1980 las llamadas “Obras Completas de Sabino Arana Goiri” en tres gruesos
volúmenes3 que están presentes en prácticamente todas las bibliotecas públicas vascas,
cabe afirmar con convicción que son leídas muy poco, por no decir nada: la prueba más
evidente es que llevan editadas desde hace casi cuarenta años y, a pesar de sus evidentes
errores de composición4, no hay la más mínima señal de que vayan a ser reeditadas.
Cabe pensar que es porque sus seguidores políticos actuales se avergüenzan de una
parte sustancial de lo que se dice en ellas, en particular en lo que concierne a dos de sus
obras iniciáticas y esenciales, como son los periódicos Bizkaitarra y Baserritarra,
publicados ambos antes de 18985. Y es que hoy se considera políticamente muy
incorrecto –dados los tiempos de migración subsahariana que corren en España en
general y en el País Vasco en particular– lo que se dice ahí respecto de los inmigrantes
que llegaron al País Vasco a finales del siglo XIX procedentes de las regiones más
depauperadas de España, para satisfacer las necesidades de mano de obra que generó la
intensiva explotación minera y la consiguiente industrialización que se dio en Bilbao y
las dos márgenes de la ría del Nervión por entonces. A aquellos españoles el fundador
del nacionalismo vasco les consideraba vagos, chulos, pendencieros, propensos a
blasfemar, a engatusar con malas artes y peores intenciones a las señoritas autóctonas, a
3 Obras Completas de Sabino Arana Goiri, San Sebastián, Sendoa, 1980, 3 vols., en adelante OC. 4 Muchos artículos no deberían estar porque no son de su autor y otros en cambio que sí lo son no
aparecen. Remito para demostrar esto a Pedro José Chacón Delgado, “El pensamiento político de Sabino
Arana Goiri: sobre falsos seudónimos y atribuciones erróneas”, en Letras de Deusto, nº 129, 2010, pp. 77-
118. 5 En aquella época un periódico era lo que hoy es una hoja algo mayor que la de tamaño DIN A3 doblada
por la mitad y conformando así cuatro páginas de lectura. En el caso de los dos periódicos citados, en
realidad eran semanarios, sin fecha fija de salida pero que aparecían unas tres o cuatro veces al mes, y en
los que Sabino Arana escribía la mayor parte de sus artículos, a veces con seudónimos, para disimular que
los escribía casi por entero él solo.
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ignorar las costumbres del país –en esto último no le faltaba razón, pero por lo mismo
que desconocían las del resto de España y apenas las de su lugar de procedencia–, a no
respetarlas tampoco –consecuencia casi inevitable de ignorarlas– y, en definitiva, a vivir
en Euskadi6 como si lo hicieran en cualquier otra parte de España7.
A la hora de tratar de equiparar la significación de ambos personajes para la
cultura en lengua española, hay dos razones principales y ambas referidas al vasco que
lo impidirían. La primera es porque eso sería lo último que él mismo hubiera querido, a
pesar de que escribió la mayor parte de su obra en esa lengua: un resto pequeño lo hizo
en euskera en su variante vizcaína. La segunda porque el autor de Bizkaya por su
independencia siempre consideró la literatura como una ocupación intelectual ancilar
respecto de la política, minusvalorando a quien la ejerciera por puro interés artístico y
no con la intención patriótica de luchar por la independencia de su país, que era lo que
él se propuso en su vida y en su obra.
Sabino Arana Goiri, en definitiva, fue un político ultranacionalista del rincón
oriental de la costa cantábrica de finales del siglo XIX (falleció a la edad de treinta y
ocho años) y conocido antes de morir solo por su entorno más próximo y debido a su
condición de ideólogo, luego de político y todo lo más de estudioso del euskera. Casi a
continuación de que el movimiento político que él fundó conquistara amplias capas de
la población vasca, es decir ya en la Segunda República española –la fecha simbólica de
1932 con la celebración del primer Aberri Eguna (día de la patria vasca) representaría la
consagración del nacionalismo–, vio su progresión abruptamente interrumpida y
silenciada por el alzamiento militar contra la Segunda República. Después de tres años
de una horrenda guerra civil y con la caída definitiva del régimen republicano, al que el
nacionalismo había apoyado en las provincias de Vizcaya y Guipúzcoa –no así en
Navarra y Álava, donde su presencia entonces era muy menor–, el conocimiento de
Sabino Arana quedó reducido a sus más fervientes seguidores, tanto en el interior del
País Vasco como también en las pequeñas agrupaciones de nacionalistas vascos
exiliados en América. Y así permaneció hasta la víspera del inicio de la Transición, con
6 Término en euskera inventado por el propio Sabino Arana para denominar al País Vasco y que con
alguna variación, que ahora no vamos a considerar, se emplea hoy de manera oficial. 7 Sobre el tema de la inmigración convertida en espoleta para la aparición del nacionalismo vasco véase
de Pedro José Chacón Delgado, “El origen del nacionalismo vasco como antimaketismo: hipótesis de
trabajo para una historia de las identidades en el País Vasco contemporáneo”, en Inguruak, monográfico
especial: Sociedad e innovación en el siglo XXI, Bilbao, 2010, pp. 118-131. Y del mismo autor: La
identidad maketa, Donostia, Hiria, 2006, y Perdí la identidad que nunca tuve: el relato del País Vasco de
Raúl Guerra Garrido, Málaga, Sepha, 2010.
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la muerte del dictador Franco, cuando el nacionalismo se convirtió –tanto en su forma
digamos moderada, representada por el PNV, como en la radical, la que apoyaba
entonces al terrorismo de ETA– en el principal movimiento político y social del País
Vasco contemporáneo.
Y aquí hay que hacer constar que a Bogotá y otras localidades de Colombia
debieron de llegar –como a muchos otros países de América– vascos en el exilio, y
también desde épocas anteriores por supuesto, que construyeron su presencia social en
forma de las Euskal Etxeak (casas vascas) fundadas por ellos8. En cualquier caso,
resulta muy improbable, por no decir imposible, que esa presencia –tomemos por caso
en la capital colombiana– llegara a conocimiento de Gabriel García Márquez y más aún
si tenemos en cuenta su conocida aversión al influjo capitalino9.
En el caso de Gabriel García Márquez, estamos ante un hombre de letras y
periodista nacido en la costa atlántica colombiana en 1928 y fallecido en México en
2014, que alcanza la gloria con sus novelas justo antes de cumplir los cuarenta años y
que a partir de ahí ejerce una enorme influencia en la literatura, y por extensión en la
cultura y también en la política del ámbito hispanoamericano, con marcada y conocida
adhesión al sector de las izquierdas, y en particular a figuras políticas de su época como
Fidel Castro, primero, y luego Felipe González.
II. LA HOJARASCA
Lo sorprendente y que motiva este trabajo es descubrir que en la obra de Gabriel
García Márquez aparecen ideas muy similares, por no decir idénticas a las que
manifiesta Sabino Arana y que les asemejan sin remedio, separados como estuvieron
miles de kilómetros y no habiendo coincidido en vida ni tenida noticia uno del otro.
Algo, por lo demás, que no resulta en absoluto infrecuente en la historia de las ideas y
8 De una rápida ojeada a la página de “Euskaletxeak.net (portal de y para los centros vascos)”, aparecen
en Colombia tres euskal etxeak, las de Bogotá, Caldas y Medellín. La de Bogotá en concreto aparece
construida en 1946, con lo cual es perfectamente posible que García Márquez la hubiera podido conocer.
Otra cosa, completamente improbable, es la hubiera visitado y se hubiera enterado de las ideas de sus
frecuentadores. 9 “Abandonar su pueblo, conocer otros lugares, sobre todo la capital, fueron experiencias que recuerda sin
alegría, como algo más bien doloroso…”, en Mario Vargas Llosa: García Márquez: historia de un
deicidio (1971), en Obras Completas, vol. VI, Ensayos literarios, vol. I, Barcelona, Galaxia Gutenberg,
2006, p. 131.
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que revela, de un modo diríamos que natural, las coincidencias que albergamos todos
los seres humanos en general –y los que dejan por escrito sus ideas y creencias en
particular–, por muy distintos y distantes que estemos unos de otros. Dichas ideas se
refieren en ambos casos a la construcción de una identidad colectiva, que es, como se
sabe, el paso primero e imprescindible para construir un pensamiento político
nacionalista. Tras dicho primer paso en común, en el caso de Gabriel García Márquez
no se dio otro más allá, puesto que el de Aracataca no elaboró, con esa identidad
previamente definida, un programa político y un movimiento que se organizara en torno
al mismo para alcanzar el poder, como sí hizo Sabino Arana. No obstante, la
construcción de la identidad que se deduce de las obras de García Márquez –en
particular en su obra magna Cien años de soledad– ha servido para conferir una
referencia de índole cultural, histórica y lindando incluso con lo político, a muchas
personas del ámbito geográfico real identificado con el Macondo imaginario y por
extensión con la provincia costera del Atlántico colombiano, el llamado Caribe
colombiano, distante de la capital tanto geográfica como culturalmente.
La primera señal de lo que luego va a aparecer en la obra de Gabriel García
Márquez como toda una construcción del concepto de identidad propia de un colectivo
que genera la correspondiente exclusión de quienes son considerados ajenos al mismo, y
que está en la base de cualquier nacionalismo que conozcamos, aparece en La
hojarasca. Mario Vargas Llosa, en su antológico García Márquez: historia de un
deicidio, y ya en la primera página de este riguroso ensayo, describiéndonos a la madre
del escritor, nos da la pista de lo que se trata aquí: “Se llamaba Luisa Santiaga Márquez
Iguarán y pertenecía al grupo de familias avecindadas en el lugar desde hacía ya muchos
años, que miraban con disgusto la invasión de forasteros provocada por la fiebre
bananera, esa marea humana para la que habían acuñado una fórmula despectiva: «la
hojarasca»”10.
La hojarasca, siendo la primera novela de García Márquez –se publicó en 1955–
, es la primera también en la que aparece el pueblo mítico de Macondo y la primera en
la que su autor va a definir mediante un relato una identidad por rechazo de otra, en una
empresa literaria que alcanzará su apoteosis en Cien años de soledad. La obra se abre
desde el prefacio con un párrafo antológico del que destacamos aquí sus primeras frases.
10 Mario Vargas Llosa en García Márquez: historia de un deicidio, op.cit., p. 117.
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En él aparecen todos los tópicos que ya conocíamos del nacionalismo vasco: la invasión
extranjera, la baja condición de los inmigrantes, la amenaza de arrinconamiento sentida
por los autóctonos y por supuesto el tren en el que llegan los advenedizos con su
atadillo de ropa como único equipaje: “De pronto, como si un remolino hubiera echado
raíces en el centro del pueblo, llegó la compañía bananera perseguida por la hojarasca.
Era una hojarasca revuelta, alborotada, formada por los desperdicios humanos y
materiales de los otros pueblos; rastrojos de una guerra civil que cada vez parecía más
remota e inverosímil. La hojarasca era implacable. Todo lo contaminaba de su revuelto
olor multitudinario, olor de secreción a flor de piel y de recóndita muerte”11.
Estamos, por tanto, ante una declaración de aversión al extraño típica de
cualquier movimiento nacionalista desde su mismo origen, pero con la particularidad de
que aquí son personas comunes y corrientes quienes la expresan, por vía del autor claro
está, tamizadas por el genio del novelista, no como en el caso vasco, en la que los
testimonios de aversión en su inicio los recogemos solo del primer ideólogo del
nacionalismo vasco. El caso colombiano, en cambio, procede de personas normales,
digamos así, que expresan su sentimiento sin pretensiones políticas, nada elaborado.
Pero lo que sí hay en ambos casos es una misma actitud de aversión hacia el extraño,
típica en las manifestaciones seminales de cualquier movimiento nacionalista, y que se
enmarcan en esa expresión universal de rechazo instintivo, visceral, intuitivo al
forastero.
El término “hojarasca” aparecerá en la novela del mismo nombre en unas
cuantas ocasiones más, además de en ese prefacio que hemos reproducido, y siempre
con el mismo contenido y en el mismo contexto. La primera de todas es la presentación
del término, a cargo del coronel Aureliano Buendía y procedente del personaje del
doctor: “Esa mañana oí la palabra por primera vez. Él la dijo: «Todo esto pasará cuando
nos acostumbremos a la hojarasca»” (52).
Para la construcción de la identidad que se describe en La hojarasca, también las
diversiones son distintas se trate de los advenedizos o de los nativos: “En Macondo
había un salón de cine, había un gramófono público y otros lugares de diversión, pero
mi padre y mi madrastra se oponían a que disfrutáramos de ellos las muchachas de mi
11 De ahora en adelante, la página de la cita de La hojarasca irá entre paréntesis a continuación del texto
citado y procederá de la edición de Barcelona, Seix Barral, 1985, que reúne además –tras La hojarasca–
Relato de un náufrago, El coronel no tiene quien le escriba, La mala hora y Cien años de soledad. El
texto que acabamos de reproducir está en dicha obra en p. 13.
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edad. «Son diversiones para la hojarasca», decían” (54). Esto es exactamente igual que
lo que propondrá Sabino Arana en relación con las diversiones para los maketos12,
diferenciadas de las de los nativos: “El día de San Antonio de Padua, en que tanta gente
euskalduna y erdelduna, tantos euskerianos y extranjeros, tantos compatriotas más o
menos maketófilos o maketizados, acuden a Durango y suben hasta Urkiola,
celebrábase por la tarde, como de costumbre, la romería en la plaza de Ezkurdi, no ya a
la usanza del país, sino predominando elemento maketil, con sus guitarras, bandurrias,
organillos y fétidas coplas que le causan náuseas al más pintado, como no tenga
encallecido el estómago”13.
El coronel Aureliano Buendía relaciona la hojarasca con el menosprecio y la
disipación, en definitiva con la falta de valores y de sustancia moral: “Me acordé de
Macondo, de la locura de su gente que quemaba billetes en las fiestas; de la hojarasca
sin dirección que lo menospreciaba todo, que se revolcaba en su ciénaga de instintos y
encontraba en la disipación el sabor apetecido” (67). Lo mismo que Arana con los
maketos: “Ya hemos indicado, por otra parte, que el favorecer la irrupción de los
maketos es fomentar la inmoralidad en nuestro país; porque si es cierto que las
costumbres de nuestro Pueblo han degenerado notablemente en esta época, débese sin
duda alguna a la espantosa invasión de los maketos, que traen consigo la blasfemia y la
inmoralidad”14.
Pero hay una diferencia sensible entre el fenómeno inmigratorio de la hojarasca
colombiana y el del caso vasco. Lo que describe García Márquez empieza y acaba con
la hojarasca: “Para entonces, la compañía bananera había acabado de exprimirnos, y se
había ido de Macondo con los desperdicios de los desperdicios que nos había traído. Y
con ellos se había ido la hojarasca, los últimos rastros de lo que fue el próspero
Macondo de 1915. Aquí quedaba una aldea arruinada, con cuatro almacenes pobres y
oscuros; ocupada por gente cesante y rencorosa, a quien atormentaban el recuerdo de un
pasado próspero y la amargura de un presente agobiado y estático” (77-78). O la misma
idea más adelante: “Todo lo había traído la hojarasca y todo se lo había llevado” (85).
12 Maketo es el término despectivo utilizado por el primer nacionalismo vasco para referirse a los
inmigrantes procedentes de otras partes de España. 13 Este texto corresponde al artículo de Sabino Arana Goiri titulado “Escándalo”, que apareció en
Baserritarra, nº 8, de 20 de junio de 1897. Este es un ejemplo de texto sabiniano no recogido en sus
sedicentes Obras Completas. Se recoge en Historia del Nacionalismo Vasco en sus Documentos, Bilbao,
Eguzki, 1991, tomo IV, p. 496. 14 En “¡Qué caridad!”, Bizkaitarra, nº 10, 24 de mayo de 1894, OC, t. I, p. 296.
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En el caso vasco, en cambio, así como hubo un fin del ciclo minero y una crisis
industrial que acabó con la época dorada de la cuenca vizcaína, la población inmigrada
de finales del siglo XIX en buena parte se quedó, así como sus descendientes, a los que
se sumaron posteriormente los que vinieron entre los cincuenta y setenta del siglo XX15,
lo que acabará por conformar la actual sociedad mestiza del País Vasco, con
implicaciones políticas que analizaremos más adelante.
De donde parece que procede esa definición de la hojarasca, anterior a su filtro
novelístico, es de los abuelos de Gabriel García Márquez, los que cuidaron al autor en
su infancia. En ellos la aversión hacia los extraños o advenedizos es por partida doble,
bien sean los poderosos que invierten y gestionan la nueva actividad productiva que se
sobrepone sobre el sistema antiguo y conocido, o bien sean los trabajadores que llegan
al calor de la demanda de mano de obra. Todo empieza con la visión del tren, que es a
finales del siglo XIX el símbolo por antonomasia de la industrialización, además de ser
efectivamente la vía de llegada de los nuevos contingentes humanos a las zonas de
desarrollo industrial.
La definición de “hojarasca” aparece también al inicio del libro-entrevista El
olor de la guayaba y utilizando además frases del prefacio ya citado antes de La
hojarasca. Y aquí parece ser que el testimonio clave, más que el de la madre del escritor
que utilizó Vargas Llosa, es el de la abuela materna Tranquilina, con la que Gabriel
García Márquez convivió sus primeros años: “Hacia 1910, cuando la United Fruit había
erigido sus campamentos en el corazón de las sombreadas plantaciones de banano, el
pueblo había conocido una era de esplendor y derroche. (…) Para doña Tranquilina, la
abuela, cuya familia era una de las más antiguas del pueblo, «aquella tempestad de caras
desconocidas, de toldos en la vía pública, de hombres cambiándose de ropa en la calle,
de mujeres sentadas en los baúles con los paraguas abiertos, y de mulas y mulas
abandonadas, muriéndose de hambre en la cuadra del hotel» representaba simplemente
«la hojarasca», es decir, los desechos humanos que la riqueza bananera había depositado
en Aracataca”16.
15 José Ignacio Ruiz de Olabuénaga y Mª Cristina Blanco: La inmigración vasca: análisis trigeneracional
de 150 años de inmigración, Bilbao, Universidad de Deusto, 1994. 16 Ambas citas proceden del libro de Gabriel García Márquez, El olor de la guayaba: conversaciones con
Plinio Apuleyo Mendoza, Buenos Aires, Ed. Sudamericana, 3ª ed., 1993, consultado en Red y sin
paginación. Los fragmentos, no obstante, proceden de las primeras páginas.
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III. LOS GRINGOS Y LOS CACHACOS
Además de la hojarasca hay otros dos colectivos humanos que también se
rechazan. El primero por orden de aparición será el de los norteamericanos: “A veces,
enganchado a los otros, venía un vagón de vidrios azules enteramente refrigerado donde
viajaban los altos empleados de la compañía bananera. Los hombres que bajaban de aquel
vagón no tenían ni las ropas, ni el color mostaza, ni el aire soñoliento de las personas que
uno cruzaba en las calles del pueblo. Eran rojos como camarones, rubios y fornidos, y se
vestían como exploradores, con cascos de corcho y polainas, y sus mujeres, cuando las
traían, parecían frágiles y como asombradas en sus ligeros trajes de muselina.
«Norteamericanos», le explicaba su abuelo, el coronel, con una sombra de desdén, el mismo
desdén que asumían las viejas familias del pueblo ante todos los advenedizos”17.
Estos norteamericanos advenedizos son llamados despectivamente “gringos”, como
se hace en la mayor parte de Sudamérica. Y para continuar describiéndolos nos tenemos que
adentrar ya en el contenido de Cien años de soledad, donde nos encontramos al coronel
Aureliano Buendía: “—¡Un día de estos —gritó— voy a armar a mis muchachos para
que acaben con estos gringos de mierda!”18. El propio coronel pondrá a los gringos en el
origen mismo de todo el conflicto identitario desencadenado en Macondo cuando leemos
esto: “—Miren la vaina que nos hemos buscado –solía decir entonces el coronel Aureliano
Buendía–, no más por invitar un gringo a comer guineo” (523)19. A los gringos se les
describe con morosidad y precisión en su apartamiento del resto del pueblo: viven en un
“gigantesco gallinero” y han ocasionado “un trastorno colosal”, esa es su carta de
presentación.
Pero aquí hay un matiz importante y es que dentro de la familia Buendía hay dos
posturas respecto de los gringos y de los inmigrantes en general. Por un lado está la de
Úrsula, que es la auténtica representante de la dinastía, y la de su biznieto Aureliano
Segundo, que no ven con malos ojos que Meme se relacione con aquellos. Y por otro
lado está Fernanda, que rechaza su contacto: “«Imagínate —le dijo a Meme— lo que va
a pensar el coronel en su tumba». Estaba buscando, por supuesto, el apoyo de Úrsula.
17 Gabriel García Márquez, El olor de la guayaba, op.cit. 18 Como dijimos en la nota 10, las citas de Cien años de soledad (1967) serán también las extraídas de la
misma edición que las de La hojarasca, esto es, Barcelona, Seix Barral, 1985, y sus páginas de referencia
irán a continuación de la cita entre paréntesis. Esta primera es de la p. 531. 19 El guineo es una variedad de plátano procedente de África.
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Pero la anciana ciega, al contrario de lo que todos esperaban, consideró que no había
nada reprochable en que Meme asistiera a los bailes y cultivara amistad con las
norteamericanas de su edad, siempre que conservara su firmeza de criterio y no se
dejara convertir a la religión protestante” (555).
Este es un hecho muy significativo, porque Úrsula representa la auténtica
identidad de la estirpe Buendía y ella sí ve bien que los de la familia alternen con los
gringos. Lo cual nos sitúa en un contexto mucho más parecido al que tenemos en
Euskadi de lo que podríamos imaginar a priori. Y es que, en efecto, para los autóctonos
vascos, representados por su ideólogo Sabino Arana, los extranjeros no españoles
(situándonos en la mentalidad nacionalista vasca, para la que los españoles son también
extranjeros) no son aborrecibles, como en cambio sí lo son el resto de los españoles. Y
es posible e incluso deseable interactuar con aquellos. Y buscar su ayuda, como hacen
los dirigentes nacionalistas vascos en momentos críticos de la historia de su partido,
tanto mirando hacia Irlanda e Inglaterra o hacia Estados Unidos.
En la doble postura de los Buendía hacia los gringos, hemos distinguido por una
parte la postura oficial, digamos así, procedente de Úrsula y de Aureliano Segundo, que
admiten el contacto con ellos, y la de Fernanda o también la del coronel Aureliano
Buendía, que los rechazan acerbamente como hemos visto. Pero es que Fernanda
además era una cachaca20 y aquí se introduce una nueva distinción –la tercera y última–
que servirá para acotar más aún la identidad de los Buendía que Gabriel García Márquez
construye en su obra. El término también lo recoge Mario Vargas Llosa, citando
distintas fuentes y testimonios del colombiano, siempre en el mismo sentido de aversión
y rechazo: “Los cachacos son gente oscura; y me asfixio en la atmósfera que se respira
en la ciudad, pese a que luego tuve que vivir varios años en ella”21. También en esto se
parecen el escritor colombiano y el ideólogo vasco: en su rechazo a la ciudad22.
20 “El cachaco era la expresión del letrado, del hispanismo, de lo católico y blanco, con cualidades que
iban desde el dominio del castellano, el refinamiento cultural, el buen vestir, el acatamiento moral y de las
normas. En ese sentido, el cachaco no solo era un sujeto social que estaba por encima de las clases
populares bogotanas, de los guaches, sino también sobre otros sujetos que expresaban distintas
identidades regionales, los genéricamente llamados calentanos o provincianos.” En Alexander Pereira
Fernández, “Cachacos y guaches: la plebe en los festejos bogotanos del 20 de julio de 1910”, en Anuario
colombiano de historia social y de la cultura, vol., 38-1, 2011, pp. 79-108, la cita en la p. 82. 21 Mario Vargas Llosa, García Márquez: historia de un deicidio, op.cit., p. 132. 22 Pedro José Chacón Delgado, “Sabino Arana Goiri odiaba Bilbao”, en Cuadernos de Pensamiento
Político, nº 42, 2014, pp. 99-114.
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Los cachacos son, por tanto, el sector social privilegiado de Colombia, los
capitalinos bogoteños, a los que se distingue respecto de la periferia menesterosa y
provinciana. Y esta distinción nos interesa mucho porque los cachacos, al igual que la
hojarasca, y a diferencia de los gringos, no tienen remisión posible para la estirpe
Buendía. Cachacos y hojarasca son las dos caras aborrecibles de una misma aversión
identitaria, de la que en cierto modo escapan los gringos. Cachacos y hojarasca son
también las dos versiones de los españoles de Sabino Arana, los primeros son los
capitalistas, los segundos los trabajadores: “Con esa invasión maketa, gran parte de la
cual ha venido a nuestro suelo por vuestro apoyo, para explotar vuestras minas y
serviros en los talleres y en el comercio, estáis pervirtiendo la sociedad bizkaina, pues
cometa es ése que no arrastra consigo más que inmundicia y no presagia más que
calamidades: la impiedad, todo género de inmoralidad, la blasfemia, el crimen, el
librepensamiento, la incredulidad, el socialismo, el anarquismo... todo ello es obra suya.
Pero esto no les basta a los capitalistas bizkainos: están corrompiendo el alma del
bizkaino, y les es preciso también abandonar su cuerpo a la miseria y al hambre, para
sustentar al extraño”23.
En cambio, a partir de 1898, se produce una inflexión en la obra del fundador
del nacionalismo vasco, inflexión que se explica gracias al apoyo del industrial y
naviero Ramón de la Sota y Llano y de todos sus seguidores de la sociedad
“Euskalerria” de Bilbao, los llamados euskalerriacos: personas con nivel económico y
social alto y a las que no les preocupa tener o no origen vasco. Arana a partir de este
momento va a bascular respecto de su anterior crítica a la industrialización porque ya se
había convencido de que sin apoyo económico y logístico su proyecto político no
tendría futuro. Suaviza así su animadversión hacia los capitalistas y acepta la protección
de un Ramón de la Sota a quien había fustigado sin piedad anteriormente, sobre todo en
las páginas del periódico Baserritarra.
El cachaco, o sea el adinerado capitalino con ínfulas de nobleza, se introduce en
la familia Buendía por vía del matrimonio de Aureliano Segundo con Fernanda y es
Fernanda quien asume como propio, a partir de entonces, el rechazo y exclusión de la
hojarasca. Es como si el autor quisiera librar a los auténticos Buendía de ese baldón, a
pesar de que son la madre y la abuela del propio autor en la vida real –como hemos
23 Sabino Arana Goiri: “¡Caridad!”, en Bizkaitarra, nº 19, 20 enero 1895, OC, t.I, p. 441.
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visto al principio– las que mejor nos han testimoniado el rechazo que sentían por la
hojarasca y todo lo que representaba. Fernanda explica cómo le atribuyen los Buendía a
ella esta condición de cachaca y represora de la hojarasca: “…no había podido soportar
más cuando el malvado de José Arcadio Segundo dijo que la perdición de la familia
había sido abrirle las puertas a una cachaca, imagínese, una cachaca mandona, válgame
Dios, una cachaca hija de la mala saliva, de la misma índole de los cachacos que mandó
el gobierno a matar trabajadores, dígame usted, y se refería a nadie menos que a ella, la
ahijada del Duque de Alba, una dama con tanta alcurnia que le revolvía el hígado a las
esposas de los presidentes, una fijodalga de sangre como ella que tenía derecho a firmar
con once apellidos peninsulares, y que era el único mortal en ese pueblo de
bastardos…” (589).
Tenemos por tanto una identidad atlántica o caribeña en Colombia definida por
sus límites que son la hojarasca por abajo y los cachacos y los gringos por arriba. Esto
es algo más sofisticado que en el caso de Sabino Arana pero en sustancia viene a ser lo
mismo. Arana distingue también entre extranjeros y españoles, como hemos visto. A
estos últimos les reserva el calificativo despectivo de maketos, sin distinción entre ellos
en función de su clase social, al menos al principio: “Y no me refiero a una clase
determinada de maketos, sino a todas en general: todos los maketos, aristócratas y
plebeyos, burgueses y proletarios, sabios e ignorantes, buenos y malos, todos son
enemigos de nuestra Patria, más o menos francos, pero siempre encarnizados. Y
entiéndase que no los aborrecemos porque sí. Si el español se estuviese quedo en su
tierra, no tendríamos por qué quererle mal”24. Aunque a partir de 1898, como hemos
dicho, va a suavizar todo esto, casi con toda seguridad por influencia de Ramón de la
Sota –su sostén económico–, hasta el punto de que no va a salir ya jamás –salvo en
alguna ocasión muy puntual, marginal y aislada– el término maketo en su producción
escrita.
IV. DEFINICIONES IDENTITARIAS EN CIEN AÑOS DE SOLEDAD
Los límites de la identidad que define García Márquez en Cien años de soledad,
y que ya vimos aparecer en La hojarasca, quedan definidos así por tres elementos: la
24 Sabino Arana Goiri: “Nuestros moros”, en Bizkaitarra, nº 4, 17-12-1893, en OC, t. I, p. 196.
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hojarasca desarrapada, los cachacos capitalinos y los gringos norteamericanos, en sus
distintos niveles, desde técnico a gerente. Respecto de los tres el autor realiza una
operación típica de rescate o definición identitaria, poniendo como contrapunto de todos
ellos a la estirpe de los Buendía, que representaría la identidad a defender en un
territorio concreto: Macondo. El autor va a cargar las tintas sobre todo en el primer tipo,
el que conforma la hojarasca, pero así como a los cachacos, en las pocas ocasiones que
se refiere a ellos, les llama así, cachacos, lo mismo que a los gringos gringos, en cambio
cuando se tiene que referir al concepto de la hojarasca, dicho término no va a aparecer
ni una sola vez en la obra cumbre de García Márquez, después de aparecer varias veces
en su primera novela La hojarasca. En Cien años de soledad se utilizarán, en cambio,
una serie de genéricos como invasores, advenedizos, extranjeros y, sobre todo,
forasteros.
Vamos a ir entresacando del texto capital de García Márquez aquellas ocasiones
en que dichos términos aparecen definidos junto con los adjetivos o expresiones que les
acompañan. Empezamos por “invasor” y “extranjero”, que aparecen unidos: “el coronel
Aureliano Buendía lo invitó a promover una conflagración mortal que arrasara con todo
vestigio de un régimen de corrupción y de escándalo sostenido por el invasor
extranjero” (534). El sustantivo “invasión” también da mucho juego en la obra para
definir la hojarasca, sin nombrarla: “Fue una invasión tan tumultuosa e intempestiva,
que en los primeros tiempos fue imposible caminar por la calle (…) y el escándalo de
las parejas que colgaban sus hamacas entre los almendros y hacían el amor bajo los
toldos, a pleno día y a la vista de todo el mundo” (523). También se habla a
continuación de “la invasión de la plebe” (524).
El término “advenedizo”, en cambio, aparecerá en más ocasiones, concretamente
en cuatro: “ellos [los Buendía] no habían fundado un pueblo para que el primer
advenedizo [el corregidor Apolinar Moscote] les fuera a decir lo que debían hacer”
(401); “Los antiguos habitantes de Macondo se encontraban arrinconados por los
advenedizos” (540); “las hordas de advenedizos que se fugaron de Macondo tan
atolondrados como habían llegado” (594); “la naturaleza bestial de los advenedizos”
(619). Vemos cómo los términos invasor, extranjero y advenedizo van asociados a otros
nada benevolentes como: corrupción, escándalo, hordas y naturaleza bestial.
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Pero es el término “forastero” el que se lleva la palma de su utilización por el
autor para referirse despectivamente a la hojarasca y es el que a la postre va a resultar, a
mi juicio, clave para entender todo el desarrollo de la novela y de lo que García
Márquez quiere encerrar en ella: “el pueblo se había transformado en un campamento
de casas de madera con techos de zinc, poblado por forasteros que llegaban de medio
mundo en el tren, no solo en los asientos y plataformas sino hasta en el techo de los
vagones” (522).
Y es que alrededor de dicho concepto de “forastero” se establecerá una disputa
entre dos corrientes dentro de la familia Buendía, como ya hemos visto anteriormente a
propósito de la definición de gringo. En efecto, por un lado está Fernanda del Carpio,
casada con Aureliano Segundo, ella misma forastera en Macondo, por cachaca, y por
otro lado está el propio Aureliano Segundo y la matriarca del clan, Úrsula, partidarios
ambos de recibir a los forasteros, porque tienen la intuición o la certeza de que su
presencia es beneficiosa para ellos mismos y para toda la comunidad. Veamos ahora los
términos de la disputa precisamente en la aparición del término “forastero”. En el caso
de Fernanda: “Su severidad hizo de la casa un reducto de costumbres revenidas, en un
pueblo convulsionado por la vulgaridad con que los forasteros despilfarraban sus fáciles
fortunas. Para ella, sin más vueltas, la gente de bien era la que no tenía nada que ver con
la compañía bananera; […] —Que no vuelva a pisar [se refiere a su cuñado José
Arcadio Segundo] este hogar —dijo Fernanda—, mientras tenga la sarna de los
forasteros” (540). Lo cual, esto último, es contradictorio con el hecho de que su propio
marido, Aureliano Segundo, es el mayor partidario de recibir a los forasteros en la casa:
“Aureliano Segundo, en cambio, no cabía de contento con la avalancha de forasteros. La
casa se llenó de pronto de huéspedes desconocidos, de invencibles parranderos
mundiales” (523). Y por último, la postura de Úrsula, que asocia al carácter de los
forasteros la rebeldía que ella necesitaría para liberarse por un momento de la
responsabilidad que la oprime al verse como la única capaz de poner un poco de orden
en el destino de la estirpe de los Buendía: “y preguntando y preguntando iba atizando su
propia ofuscación, y sentía unos irreprimibles deseos de soltarse a despotricar como un
forastero, y de permitirse por fin un instante de rebeldía” (539); y su postura respecto de
los forasteros, que estaría en sintonía con la de Aureliano Segundo: “que vengan los
forasteros a tender sus petates en los rincones y a orinarse en los rosales, que se sienten
a la mesa a comer cuantas veces quieran, y que eructen y despotriquen y lo embarren
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todo con sus botas, y que hagan con nosotros lo que les dé la gana, porque esa es la
única manera de espantar la ruina” (599). Pero lo significativo es comprobar que a pesar
de que tanto Aureliano Segundo como Úrsula son partidarios de recibir a los forasteros,
no se privan, en cambio, de definirlos por sus atributos denigratorios. Su concepto hacia
ellos no ha cambiado, por mucho que su actitud no sea la del rechazo sino la de una
aceptación un tanto resignada, rayando en el masoquismo. Así, cuando hablan de ellos
los siguen asociando con términos como: avalancha, parranderos, despotricar, eructar,
orinar en los rosales, en definitiva, actuar sin normas ni civilización.
Esta disputa entre quienes aceptan y quienes rechazan el contacto con los
invasores también aparece en Sabino Arana e incluso concibe un término para
denominar despectivamente a quienes hacen migas con los advenedizos: les llama
“maketófilos”25. Dentro del propio nacionalismo vasco, y a partir sobre todo de la
incorporación de la corriente de los llamados euskalerriacos, de 1898 en adelante, como
ya vimos antes, también se dirimió una disputa en este sentido, entre quienes
rechazaban categóricamente el contacto con los maketos y quienes proponían su
aceptación bajo diferentes condiciones26.
En Cien años de soledad, de esta disputa alrededor de los forasteros saldrá
victoriosa Fernanda y con ella quedará sentenciado el destino de los Buendía. En efecto,
ella será quien instigue el castigo para Mauricio Babilonia, el pretendiente de Meme: “A
Fernanda, sin embargo, le bastó el verlo una vez para intuir su condición de menestral.
Se dio cuenta de que llevaba puesta su única muda de los domingos, y que debajo de la
camisa tenía la piel carcomida por la sarna de la compañía bananera. No le permitió
hablar. No le permitió siquiera pasar de la puerta que un momento después tuvo que
cerrar porque la casa estaba llena de mariposas amarillas. –Lárguese –le dijo–. Nada
tiene que venir a buscar entre la gente decente” (562). Fernanda es también, como ya
vimos antes, la cachaca a quien José Arcadio Segundo atribuirá la represión de las
movilizaciones campesinas. Pero, como ya está asimismo dicho, una de las grandes
paradojas dentro de todo este cúmulo de paradojas en que consiste la relación de los
Buendía con los forasteros, es que Aureliano Segundo es, al mismo tiempo, por un lado
25 La utilización del término es abundante en la obra del fundador del nacionalismo vasco. Como muestra
baste que incluso lo utilizó para titular más de un artículo, como el llamado “Un fino maketófilo”, cuya
publicación le acarreó incluso problemas con la justicia por la denuncia del aludido. En Bizkaitarra, nº
14, 31 agosto 1894, OC, t. I, p. 354. 26 Sobre todo este proceso se puede consultar de Javier Corcuera: La patria de los vascos, Madrid,
Taurus, 2001, pp. 493 y ss.
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el mayor defensor de que entren en la casa los forasteros y por otro el que se casó y trajo
a la casa de los Buendía a la mayor enemiga y represora de los forasteros, como es
Fernanda.
V. LA SOLEDAD COMO IDENTIDAD
Una vez vistos los límites, o “los otros” que quedan fuera de la identidad central
de los Buendía, pasamos a abordar el análisis de dicha identidad en positivo, es decir
con aquellos rasgos que les confiere a los personajes el propio autor, del mismo modo
que Sabino Arana adornaba a los vascos nativos de todas las virtudes de las que, según
él, carecían los maketos. Antes, no obstante, solo un apunte sobre un trabajo27 de los
que hemos analizado dentro de la inmensa bibliografía crítica de García Márquez,
donde sí se da cuenta de la construcción de una identidad que se lleva a cabo en Cien
años de soledad, desde el punto de vista de la génesis nacional, pero donde solo se fija
su autora, a diferencia de lo que nosotros hacemos aquí, en tres personajes de la trama,
uno mayor, como es Rebeca, y dos menores, como son los indios guajiros Visitación y
Cataure. En dichos personajes se analiza la exclusión a la que la identidad dominante
somete todo lo que le rodea. Pero lo que sorprende mucho es que ese recuento de
exclusiones se reduzca al interior de la propia familia Buendía y no tenga en cuenta a
todos los excluidos ajenos a la misma, ni que los mencione siquiera, y que son todos los
que hemos desplegado en este trabajo.
A la hora de definir esa identidad de referencia, para la que se escribe Cien años
de soledad, nos fijamos en el concepto de “fundadores”, que delimita a la perfección el
núcleo de lo que estamos considerando. El concepto se utiliza desde el principio como
signo de distinción y de pertenencia a un club cerrado. La primera mención es esta:
“Los fundadores de Macondo, resueltos a expulsar a los invasores, fueron con sus hijos
mayores a ponerse a disposición de José Arcadio Buendía” (401). Por la forma que
adopta la frase parece que estamos ante un ejército invasor, cuando a quien pretendían
expulsar en este caso era solamente al corregidor Apolinar Moscote y su familia.
Tenemos hasta la explicación de quienes conforman ese concepto de “fundadores”:
27 Nos referimos al artículo “Los olvidados en Cien años de soledad”, de Elisabeth Montes Garcés, en
Estudios de Literatura Colombiana, nº 10, 2002, pp. 59-68.
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“Úrsula hizo una lista severa de los invitados, en la cual los únicos escogidos fueron los
descendientes de los fundadores, salvo la familia de Pilar Ternera, que ya había tenido
otros dos hijos de padres desconocidos. Era en realidad una selección de clase, solo que
determinada por sentimientos de amistad, pues los favorecidos no solo eran los más
antiguos allegados a la casa de José Arcadio Buendía desde antes de emprender el
éxodo que culminó con la fundación de Macondo, sino que sus hijos y nietos eran los
compañeros habituales de Aureliano y Arcadio desde la infancia, y sus hijas eran las
únicas que visitaban la casa para bordar con Rebeca y Amaranta” (404). Le sigue esta
otra: “La casa se abrió, todavía olorosa a resinas y a cal húmeda, y los hijos y nietos de
los fundadores conocieron el corredor de los helechos y las begonias, los aposentos
silenciosos, el jardín saturado por la fragancia de las rosas, y se reunieron en la sala de
visita” (405). Para terminar con esta: “paseaba por el pueblo con sus amigos más
próximos, Magnífico Visbal y Gerineldo Márquez –hijos de los fundadores de iguales
nombres–” (406).
Y otras dos apelaciones, en otros lugares del libro distantes de los anteriores y
donde aparece también el concepto de “fundadores”. Una es la del complot para
asesinar a los conservadores, cuando no se fían de Aureliano por su estrecha relación
con su suegro, el corregidor Apolinar Moscote: “Don Apolinar Moscote se burló de su
fe en la homeopatía, pero quienes estaban en el complot reconocieron en él a uno más
de los suyos. Casi todos los hijos de los fundadores estaban implicados…” (432). Y otra
es cuando interceden por el general Moncada para que no fuera fusilado: “Úrsula no
solo lo hizo, sino que llevó a declarar a todas las madres de los oficiales revolucionarios
que vivían en Macondo. Una por una, las viejas fundadoras del pueblo, varias de las
cuales habían participado en la temeraria travesía de la sierra, exaltaron las virtudes del
general Moncada” (474).
No son muchos los rasgos específicos que se atribuyen a los fundadores y a sus
hijos en relación con quienes no lo son, sean hojarasca, cachacos o gringos. Ni siquiera
el idioma puede serlo, porque salvo los gringos, que se supone que también aprenden la
lengua para relacionarse aunque sea mínimamente con los autóctonos, todos los demás
hablan castellano, aunque a veces con incrustaciones de lengua india. Úrsula, por
ejemplo, veía como una locura o extravagancia espantosa que los niños de la familia
hablaran la lengua guajira: “Sus exageraciones eran apenas comparables a las de
Arcadio y Amaranta, que ya habían empezado a mudar los dientes y todavía andaban
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agarrados todo el día a las mantas de los indios, tercos en su decisión de no hablar el
castellano, sino la lengua guajira. «No tienes de qué quejarte», le decía Úrsula a su
marido. «Los hijos heredan las locuras de sus padres». Y mientras se lamentaba de su
mala suerte, convencida de que las extravagancias de sus hijos eran algo tan espantoso
como una cola de cerdo…” (389).
Pero a falta de rasgos definidores en positivo, cobra su importancia la
consideración en la que se les tiene a los Buendía entre los habitantes de Macondo. Por
ejemplo, cuando un capitán se atreve contra Aureliano José: “«Cuidado, capitán», le
advirtió Aureliano José. «Todavía no ha nacido el hombre que me ponga las manos
encima». El capitán intentó catearlo por la fuerza, y Aureliano José, que andaba
desarmado, se echó a correr. Los soldados desobedecieron la orden de disparar. «Es un
Buendía», explicó uno de ellos” (470-471). El capitán que le disparó a Aureliano José
se llamaba Aquiles Ricardo y terminó muy mal: “A las doce, cuando Aureliano José
acabó de desangrarse y Carmelita Montiel encontró en blanco los naipes de su porvenir,
más de cuatrocientos hombres habían desfilado frente al teatro y habían descargado sus
revólveres contra el cadáver abandonado del capitán Aquiles Ricardo. Se necesitó una
patrulla para poner en una carretilla el cuerpo apelmazado de plomo, que se desbarataba
como un pan ensopado” (471).
En el caso de Sabino Arana, su definición de los nativos vascos para
diferenciarlos de los inmigrantes maketos, es mucho más explícita y material. Se basa
en la raza, concepto que era usual en el último cuarto del siglo XIX en toda Europa,
apoyado en el positivismo y sobre todo en el evolucionismo de entonces28. Y también,
como correlato de este, a la vez que vehículo por el que se transmite la raza de
generación en generación, está el tema de la sangre29, nexo de unión de la estirpe, que
en Cien años de soledad encontramos definida en sentido negativo, por quien no tiene la
sangre de los Buendía y, en cambio, la debería haber tenido, para insuflarle a aquellos
las cualidades de que carecen: “Fue por esa época que Úrsula empezó a nombrar a
Rebeca, (…) la que no llevó en las venas sangre de sus venas sino la sangre desconocida
de los desconocidos cuyos huesos seguían cloqueando en la tumba, Rebeca, la del
28 Pedro José Chacón Delgado: “La raza en Marcelino Menéndez Pelayo”, en Letras de Deusto, nº 132,
2011, pp. 95-128. 29 Pedro José Chacón Delgado: “La metáfora de la limpieza de sangre en el origen del nacionalismo
vasco”, en Pablo Sánchez León y François Godicheau, Palabras que atan: metáforas y conceptos del
vínculo social en la historia moderna y contemporánea, Madrid, FCE, 2015, pp. 245-272.
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corazón impaciente, la del vientre desaforado, era la única que tuvo la valentía sin
frenos que Úrsula había deseado para su estirpe” (538).
Cabe en este momento una importante matización en cuanto al tema de la raza
en Sabino Arana Goiri. Para el fundador del nacionalismo vasco, la raza se concretaba
en poseer apellidos euskéricos, frente a los castellanos propios de los maketos. Ante la
evidente ausencia de distinto color de piel, color o textura del pelo o complexión
corporal característica entre autóctonos y sobrevenidos, Arana se fijaba en el vestir, en
los andares, en la manera de hablar, en las costumbres y sobre todo en los apellidos,
cuestiones todas ellas de índole sociológica o histórica pero no natural o biológica. No
obstante, él no lo veía así: la raza vasca, transmitida por la sangre, tenía un reflejo
automático e indiscutible en los apellidos euskéricos, por lo que vetó la entrada en su
partido, mientras él vivió, a quien no los poseyera. Podríamos decir que el concepto de
“fundadores” visto en García Márquez tiene su correlato en los vascos de apellidos
euskéricos de Arana Goiri. Este tema del apellidismo, fijado en la doctrina política por
Sabino Arana, sigue hoy en plena vigencia30. De modo que una minoría que posee los
dos primeros apellidos euskéricos y que no llega al 20% de la población total, copa los
cargos más significativos del país, empezando por el de lehendakari y seguido por una
larga lista de parlamentarios autonómicos, diputados forales y alcaldes –todos con sus
dos primeros apellidos euskéricos– completamente desproporcionada en relación al total
de población que no tiene dichos dos primeros apellidos euskéricos (50%) o que solo
posee uno de los dos primeros (30%)31.
Pero cuando más claramente se manifiesta el signo distintivo de la identidad en
positivo, es decir sin el recurso a los excluidos, para referirnos a la estirpe de los
Buendía, y en el que García Márquez alcanza evocaciones de alto lirismo, en
consonancia con las mejores páginas, a mi juicio, de esta deslumbrante por tantos
motivos Cien años de soledad, sucede al conferir a la identidad de los Buendía una
expresión, un carácter y aun una sustancia marcadas por algo tan etéreo e inasible como
es la soledad, una soledad que va apareciendo cada vez de modo más intenso para
alcanzar el clímax a medida que llega el final de la novela, final tan conocido por todos
que no hace falta repetirlo de nuevo aquí. Este de la soledad, siendo como es el tema y
30 Manuel Montero, “Etnicidad e identidad en el nacionalismo vasco”, Sancho el Sabio, nº 38, 2015, pp.
137-167. 31 Estos porcentajes proceden del clásico estudio de José Aranda Aznar: “La mezcla del pueblo vasco”,
Empiria (UNED), nº 1, 1998, pp. 121-177.
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recurso por antonomasia del autor, en consonancia con el título mismo de su obra
mayor, nos va a llevar también a la conclusión de este trabajo. Así, los hijos del coronel
Aureliano Buendía tenían todos “un aire de soledad que no permitía poner en duda el
parentesco” (468). Y el propio coronel también: “el coronel Aureliano Buendía rasguñó
durante muchas horas, tratando de romperla, la dura cáscara de su soledad” (482).
“Amaranta se encerró en el dormitorio a llorar su soledad hasta la muerte” (477). De
Aureliano José y Pilar Ternera se dice: “Eran, más que madre e hijo, cómplices en la
soledad” (470). Aureliano Segundo y Petra Cotes “se lamentaban de cuánta vida les
había costado encontrar el paraíso de la soledad compartida” (601). En cambio,
“Aureliano y Fernanda no compartieron la soledad, sino que siguieron viviendo cada
uno en la suya” (616). De Meme se dice que “Estaba tan segura de sí misma, tan
aferrada a su soledad…” (566). Respecto del último José Arcadio y Aureliano
Babilonia: “Aquel acercamiento entre dos solitarios de la misma sangre estaba muy
lejos de la amistad, pero les permitió a ambos sobrellevar mejor la insondable soledad
que al mismo tiempo los separaba y los unía” (626). Y, por último, Aureliano Babilonia
y Amaranta Úrsula estaban “recluidos por la soledad y el amor y por la soledad del
amor” (648).
Pero quizás con el adjetivo “solitario” se añaden más quilates a esta importancia
fundamental de la soledad en la construcción de la identidad de los Buendía. Así, de
Aureliano se dice que era “un sentimental sin porvenir, con un carácter pasivo y una
definida vocación solitaria” (432). Por su parte, Aureliano Segundo y José Arcadio
Segundo “lo único que conservaron en común fue el aire solitario de la familia” (492).
Hubo un momento en que “al contrario de todos, Meme no revelaba todavía el sino
solitario de la familia” (545). Y, para terminar, la identidad de Aureliano Babilonia se
revela así: “Fue por esos días que en un descuido de Fernanda apareció en el corredor el
pequeño Aureliano, y su abuelo conoció el secreto de su identidad. Le cortó el pelo, lo
vistió, le enseñó a perderle el miedo a la gente, y muy pronto se vio que era un legítimo
Aureliano Buendía, con sus pómulos altos, su mirada de asombro y su aire solitario”
(585).
Algo tan inaprensible y deletéreo como la soledad es el rasgo distintivo de los
Buendía para García Márquez. Lo cual prueba lo difícil que resulta designar un rasgo
claro y contundente que nos distinga como grupo de los demás. Sabino Arana también
lo intentó con el tema de la religiosidad. Para él los vascos estaban más capacitados que
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los demás –y por los demás solo podía considerar a sus únicos enemigos íntimos: el
resto de los españoles– para alcanzar la salvación religiosa como católicos32. Si
reparamos en que los españoles han sido considerados en todo el mundo como los
mayores defensores de la fe católica en toda su historia, hasta el punto de construir todo
un imperio al servicio de este ideal, se comprenderá mejor lo inverosímil de la
propuesta sabiniana.
La propuesta de García Márquez es también la de que necesitamos de la
identidad para reconocernos a nosotros mismos y para que se nos reconozca al mismo
tiempo. Pero es que la identidad, para definirse, para concretarse, para marcar sus
límites, para elegir sus adversarios, sus contrapartes, sus excluidos, e
independientemente de los argumentos –más o menos inventados, más o menos
socorridos– a los que se recurra para ello, necesita de la soledad y al mismo tiempo está
abocada sin remisión a quedar en soledad, a consumirse en sí misma, víctima de la
autofagia, del incesto, del solipsismo. Identidad y soledad, en definitiva, van de la
mano. Para reconocernos a nosotros mismos, tanto de modo individual como colectivo,
necesitamos de la soledad y desde ese momento ya no podemos salir de ella. Y eso es lo
fundamental, a mi juicio, que nos queda de Cien años de soledad. Todos necesitamos
reconocernos a nosotros mismos y que nos reconozcan también los demás, pero en esa
necesidad, tanto en la chispa que la enciende como en su consumación o
autorrealización, nos encontramos de cara con nuestra propia soledad, una soledad en la
que nos iremos consumiendo y que acabará por destruirnos sin remedio.
VI. IDENTIDAD CULTURAL E IDEOLOGÍA POLÍTICA
Y siendo esta la lógica de raíz identitaria que rige los destinos de la familia
Buendía y por tanto de la propia novela, todo lo que se salga de ahí queda, a nuestro
juicio, sin apoyatura argumental, convertido en pura anécdota, en fuegos artificiales que
quieren salvar una cierta idea de la izquierda y del progresismo que no se sostiene ni se
fundamenta en ningún pasaje de la novela que estamos analizando. Es lo que pasa con la
32 Ese es precisamente el argumento principal del que muchos consideran principal artículo ideológico de
Sabino Arana Goiri: “Efectos de la invasión”, en Baserritarra, nº 11, 11 de julio de 1897, en OC, t. II, pp.
1326-1337.
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ideología liberal del coronel Aureliano Buendía, que le lleva a emprender no sé cuantas
guerras civiles para nada, bueno, en realidad para dejar por el camino infinidad de
muertos, fusilados, ajusticiados sin más razón que una previa e inopinada elección
ideológica. Y lo mismo ocurre con la tan mitificada matanza de campesinos de las
bananeras, a manos del ejército enviado a partes iguales por los gringos explotadores y
sus cómplices los cachacos. Cómo entender, dentro de la novela, un acontecimiento en
el que los que son masacrados son los mismos a los que durante todas las páginas
precedentes se les considera, en su inmensa mayoría, como desperdicios, advenedizos,
intrusos, invasores, avalancha, cuando no directamente hordas, sarna, bestias, que
eructan, lo embarran todo con sus botas, despotrican y se orinan en los rosales.
En este asunto, y con esto terminamos este trabajo, tenemos una posición
inicialmente contrapuesta entre Gabriel García Márquez y Sabino Arana pero que, con
el tiempo, acaba también equiparándose. Siendo ambos artífices de una identidad, con
todo lo que eso significa y que hemos visto en páginas precedentes, tenemos que por un
lado el colombiano mostrará una querencia de sus personajes hacia posiciones de
izquierdas, mientras que para Sabino Arana todos los invasores son peligrosos
precisamente por ser de ese cariz ideológico, el que hoy denominamos de izquierdas.
Para el caso de García Márquez ya lo he adelantado en el párrafo anterior. Cuando
coloca ideológicamente al coronel Aureliano Buendía en el bando de los liberales, lo
hace por razones, cuando menos, poco ideologizadas: “—Si hay que ser algo, sería
liberal —dijo—, porque los conservadores son unos tramposos” (430). O más
explícitamente, en el famoso episodio de la matanza de los campesinos de las
explotaciones bananeras, del que aquí interesa señalar, más que el acontecimiento
histórico en sí –para el que se discuten las cifras, desde las tres mil que aparecen en la
novela a otras mucho más bajas que se dan por parte de quienes han investigado el
suceso33–, lo que importa señalar es que si colocamos el episodio en el planteamiento de
identidades en disputa, la matanza de campesinos es, en el fondo, la eliminación de la
molesta y repudiada hojarasca. Una matanza de la que los Buendía quedan al margen,
sin protagonismo, sin reproche, eximidos de culpa, salvo por el caso de Fernanda,
reprochándole su condición de cachaca, o, por el lado opuesto, participando junto con
los reprimidos, como hace José Arcadio Segundo, que antes había sido capataz en las
33 Eduardo Posada Carbó: “La novela como historia: Cien años de soledad y las bananeras”, en Boletín
Cultural y Bibliográfico, Vol. 35, nº 48, 1998, pp. 3-19.
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bananeras pero que, para cuando llega el momento de la manifestación, ha dejado ya ese
puesto y participa muy activamente en la misma y además es el único superviviente. El
autor, que desde el principio está calificando a la muchedumbre de trabajadores venidos
con las bananeras como de invasión, hojarasca que todo lo ensucia, lo revuelve, lo
desordena y lo mixtifica y para la que no hay remisión posible, resulta que utiliza la
masacre para construir todo un alegato de denuncia y de condena de las bananeras y de
los cachacos, por medio de un relato en el que se mezclan sucesos reales con otros
legendarios, pasados por la exageración rabelesiana que impregna todo el libro.
En el caso de Sabino Arana Goiri, en cambio, quienes vienen de fuera a
estropear la supuesta Arcadia feliz en que consistía la tierra vasca y sus primigenios
habitantes son todos de condición genérica izquierdista y con el añadido, perfectamente
coherente con la ideología sabiniana, de los monárquicos: “Contad y examinad a los
maketos que invaden el territorio bizkaino: el noventa por ciento son con seguridad
liberales; de esos noventa, unos sesenta serán antes de un mes republicanos; los demás,
o monárquicos o socialistas, o anarquistas”34. Razón de más para que a las obras del
fundador del nacionalismo vasco, como decíamos al principio, no se les dé hoy por hoy
ninguna difusión por parte de la fundación que lleva su nombre. En el gozne histórico
que fue para el nacionalismo vasco la Segunda República española, sobre todo a partir
del pacto con los socialistas para elaborar el primer Estatuto vasco35, José Antonio
Aguirre, el primer lehendakari, hizo virar al PNV de una posición inequívoca de
derechas a una especie de posibilismo socialdemócrata en el que está instalado hoy y
que explica su arreglo permanente con las izquierdas españolas. Y para acabar de
entender el predominio actual del nacionalismo en Euskadi, a ese corrimiento
ideológico hay que sumarle –porque si no a ningún analista electoral le saldrían las
cuentas– la adhesión explícita o implícita de una gran parte de la inmigración vasca –
que se constituiría así en una suerte de “hojarasca vasca”–, que en este caso, y a
diferencia del colombiano, no se marchó tal como vino, sino que se quedó en buena
parte en la nueva tierra de acogida, aunque, eso sí, refugiada en el anonimato o, como
diría el gran García Márquez, en la soledad.
34 “La ceguera de los bizkainos”, en Bizkaitarra, nº 15, 30 de septiembre de 1894, OC, t. I, p. 368. 35 Pedro José Chacón Delgado, “El mito democrático y pluralista del Estatuto vasco de 1936”, en
Cuadernos de Pensamiento Político, nº 52, 2016, pp. 95-117.
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RASGOS DISTINTIVOS DE LA RELACIÓN ARGENTINO-
CHILENA Y SUS CONTRASTES CON LOS PARES DE VÍNCULOS
CHILE-PERÚ Y CHILE-BOLIVIA. INCIDENCIA DE LA
DIMENSIÓN SUBNACIONAL 1
DISTINCTIVE FEATURES OF THE ARGENTINIAN-CHILEAN
RELATIONSHIP AND ITS CONTRASTS WITH THE TIES CHILE-PERU AND
CHILE-BOLIVIA. INCIDENCE OF THE SUBNATIONAL DIMENSION.
Miryam Colacrai2
Universidad Nacional del Rosario, Argentina
RESUMEN
La relación argentino-chilena, experimentó un salto cualitativo en los años 90
multiplicándose sus vínculos a nivel macro y con un fuerte aporte de actores
gubernamentales no centrales (AGNC).
La existencia de un “marco democrático” ha sido condición necesaria para que
ese proceso pudiera darse, aunque no lo consideramos suficiente en sí mismo. Su
“continuidad, sustentabilidad y profundización” se fue construyendo a partir de un
acuerdo político a nivel estatal, acompañándolo con una institucionalización que resultó
de procesos top-down; bottom-up, con protagonismo de actores subnacionales.
A partir de esas consideraciones, analizaremos las diferencias y contrastes que
muestra la relación de Argentina- Chile-, con el par de relaciones de Chile con Bolivia y
Perú. Asimismo, consideraremos cómo los procesos de vinculación subnacional -que en
el caso argentino-chileno son altamente positivos- pueden verse dificultados o
impedidos en la medida que existe desconfianza mutua y relaciones tensas en los otros
casos.
1 Artículo recibido el 02 de octubre de 2019 y aprobado el 04 de noviembre de 2019. 2 Investigadora principal del Consejo Nacional de Investigaciones Ciencíticas y Técnicas (CONICET,
Argentina). Profesora Titular de Teoría de las Relaciones Internacionales en la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales y Directora de la Maestría en Integración y Cooperación
Internacional en la Universidad Nacional De Rosario (UNR)
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PALABRAS CLAVE: Relación bilateral Argentina-Chile, relación bilateral
Chile-Bolivia, relación bilateral Chile-Perú; paradiplomacia, actores subnacionales.
ABSTRACT
The argentinian-chilean relationship experienced a qualitative leap in the 90’s,
multiplying its links in a macro level and a strong contribution of non-central
governmental actors (NCGA).
The existence of a “democratic framework” has been a necessary condition for
this process to develop, although it is not considered sufficient for itself. Its “continuity,
sustainability and deepening” was built from a political agreement at a state level,
joined with an institutionalization that resulted from top-down; bottom-up processes
with a main role of subnational actors.
From these considerations, we will analyze the differences and contrasts that
show the relationship between Argentina and Chile, with the pair of relations of Chile
with Bolivia and Peru. Likewise, we will consider how processes of subnational ties-
that in the argentinian-chilean case are highly positive- may be hampered or prevented
to the extent that there is mutual distrust and tensions in other cases.
KEYWORDS: Bilateral relation Argentina-Chile, bilateral relation Chile-
Bolivia, bilateral relation Chile-Perú; paradiplomacy, subnational actors.
SUMARIO: INTRODUCCIÓN I. LA CONSTRUCCIÓN DE LA RELACIÓN
ARGENTINA-CHILE EN DEMOCRACIA: UN CAMINO EN DIRECCIÓN A LA
PROFUNDIZACIÓN DEL VÍNCULO. I.1. La década de los noventa: un contexto
favorecedor para las “relaciones maduras” entre Argentina y Chile. Continuidades. II.
REFLEXIONES A PARTIR DE LA CONTRASTACIÓN DE LOS HITOS
OFRECIDOS EN LA LÍNEA DE TIEMPO COMPLEJA SOBRE LOS PARES DE
RELACIONES ARGENTINA/CHILE Y CHILE/BOLIVIA; CHILE/PERÚ. III. EL
COMPONENTE SUBNACIONAL: SU INCIDENCIA EN RELACIONES
“NORMALES” Y EN ESCENARIOS DE DISCORDIA. III.1. Alianza Aymara. III.2.
ZICOSUR. COMENTARIOS FINALES. BIBLIOGRAFÍA
* * *
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INTRODUCCIÓN
La relación argentino-chilena evidenció un salto cualitativo en la década del
noventa, generando una dinámica de búsqueda permanente de “normalización” en el
vínculo y, progresivamente, fue emergiendo como en una experiencia exitosa de
cooperación en un amplio espectro. Se han multiplicado sus relaciones representadas
por el más alto nivel gubernamental, complementadas y, en algunos casos, estimuladas
por otros niveles gubernamentales de carácter subestatal.
Puede afirmarse que las cuestiones de Defensa y Seguridad han ocupado un
lugar relevante en el camino hacia la cooperación y en un eje distintivo del vínculo en
constante reafirmación y profundización. El inicio en los años noventa de esta “nueva
política” tuvo como fundamento, del lado argentino la fuerte apuesta a una relación
preferencial con Chile y, del lado chileno, la readmisión del país en el escenario
internacional y cierta selectividad en el despliegue de las relaciones vecinales.
Las agendas acordadas entre ambas partes y los pasos que se fueron dando para
concretarlas, son un “ejemplo de cooperación institucionalizada y de resolución de
problemas sustantivos en ámbitos que podían involucrar a las instituciones armadas”,
como ha sostenido Rojas Aravena3
Otras reflexiones que se pronuncian en un sentido similar, son las manifestadas
por Aranibar Quiroga4 quien reconoce el mejoramiento sustantivo de la relación de
Chile con Argentina y subraya la alteración sustancial de la misma, para lo cual “era
obvia la necesidad de superar disputas limítrofes que tradicionalmente causaban
tensiones en la relaciones bilaterales, que casi llevaron a los dos países al borde de una
guerra”.
Por su parte, Fuentes Lazo afirma “Chile y la Argentina tienen hoy una muy
buena relación, posiblemente la más profunda, intensa y variada entre todos los países
de la región sudamericana”. En ninguna relación bilateral de Chile se expresaron de
3 ROJAS ARAVENA, F., “Las medidas de Confianza Mutua y de Seguridad: perspectivas desde Chile”,
Revista FASOC, Santiago (Chile), 2002, Año 17, n°1, p.22 4 ARANIBAR QUIROGA, A. “Memoria corta de un antiguo diferendo”. Nueva Sociedad, Buenos Aires,
2004, n°190, pp.6-14.
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manera más nítida las realidades de interdependencia que en la vinculación con la
Argentina5.
Otra reflexión interesante es la que ofrecen Manzano Iturra & Jimenez Cabrera
quienes ponen el acento en que “las partes reformularon aspectos esenciales de la
imaginación geopolítica para poder desterritorializar y espacializar su relación sobre la
base de un discurso geopolítico orientado a conducir la construcción de un sistema
binacional autónomo”6. Asimismo, aparecen observaciones como las de Villar para
quien la Argentina (en la relación con Chile) “era el mayor desafío y complejidad
vecinal”7 y Garay quien visualiza relaciones crecientemente cooperativas al “este” (es
decir, la Argentina) y marcadamente “complejas” al norte (Bolivia y Perú)8.
A partir de estas consideraciones- en tanto reflexiones significativas, aunque no
únicas- intentamos darle contenido a las expresiones que se emplean para caracterizar
como “excepcionales” en sentido positivo, a las relaciones entre Argentina y Chile en el
contexto de relaciones sudamericanas que no califican del mismo modo. Ello a su vez,
genera una serie de interrogantes respecto de las diferencias que plantean las relaciones
de Chile con sus otros vecinos, Bolivia y Perú. Precisamente, con esa dirección son
puestas en “contraste o espejo” con la Argentina.
El primer propósito de este trabajo es reseñar – partiendo en los años noventa-
los grandes eventos de las relaciones bilaterales de los pares de países señalados
anteriormente9. La atención estará puesta fundamentalmente en la variable política,
marcando en esa trayectoria las cuestiones puntuales que, en cada macro-relación,
denotan aspectos positivos y actitudes cooperativas, oponibles a aquellas circunstancias
en las que se producen tensiones, divergencias y conflictos de diversa magnitud.
5 FUENTES LAZO, O., “Chile y la Argentina: una relación especial” en Mario Artaza; Paz Millet,
Nuestros vecinos, RIL Editores, Santiago (Chile), 2007, p.52 6 MANZANO ITURRA, K., JIMENEZ CABRERA, D. “El papel geopolitico de la Corte Internacional de
Justicia en America del Sur”, Revista Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad,n11 ( 2) ,
Bogota, Colombia, 2016, p.190 7 VILLAR, A. (2006). “Chile y sus vecinos: una integración compleja”, en Funk, R. (ed.), El Gobierno
de Ricardo Lagos. La nueva vía chilena hacia el socialismo. Chile: Universidad Diego Portales, 2006,
p.130. 8 GARAY VERA, C., “Buscando la certidumbre. Chile, su seguridad y sus vecinos”. UNISCI Discussion
Papers, Madrid, 2009, nº 21, p.46 9 Para ello, hemos elaborado una línea de tiempo compleja, que se presenta en modo infografía más
adelante. Debo agradecer la colaboración técnica del Lic. Ezequiel Viceconte y de Verónica Bruno,
ambos de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario.
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Perfiladas dichas relaciones, se inquirirá acerca de las características y el devenir
que tiene cada una de ellas y cómo impactan en los diferentes esquemas de vinculación
a escala subnacional (contactos regionales, entre Gobiernos No Centrales y otros actores
locales) ya favoreciéndolos, retardándolos o poniéndolos bajo cuestionamiento.
Finalmente, se ofrecerán algunas reflexiones y se dejarán planteadas inquietudes
para continuar observando en profundidad la evolución pueden darse en los vínculos
bilaterales, en términos de continuidad, reorientación y ajustes acorde con las
modalidades y objetivos que puedan imprimirle a sus políticas exteriores los líderes en
cada país.
I. LA CONSTRUCCIÓN DE LA RELACIÓN ARGENTINA-CHILE EN
DEMOCRACIA: UN CAMINO EN DIRECCIÓN A LA PROFUNDIZACIÓN
DEL VÍNCULO.
En la década de los noventa, comenzó a construirse progresivamente una nueva
relación político-estratégica, asumiéndose el compromiso de arribar a la solución del
conjunto de contenciosos vinculados al eje soberano territorial. De ese modo, la
percepción de amenazas de carácter vecinal, disminuyó hasta prácticamente hacerse
nula. El discurso de ambos países fue mutando hacia una nueva configuración de ideas
y expresiones acerca del otro, con lo cual se fue desdibujando aquella visión
preexistente de virtual amenaza.
Paulatinamente el trabajo negociador expresado en reuniones entre Cancillerías
y Ministerios de Defensa y el diseño de algunas políticas consistentes con el avance de
las Medidas de Confianza Mutua (MCM), pavimentó el camino hacia un alto grado de
transparencia, como por ejemplo la producción y publicación de libros de defensa
nacionales donde —ya con nuevas miradas— se definían los ámbitos de acción y las
principales orientaciones de la política de defensa y del uso de la fuerza. Por su parte, la
formalización y la ejecución sistemática de medidas de confianza mutua de carácter
militar, propiciaron un mayor nivel de conocimiento y generaron mejores condiciones
para el desarrollo de la confianza.
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Este amplio abanico de agentes gubernamentales, entidades políticas
subestatales y locales y los diferentes espacios de vinculación transgubernamental, se
han vuelto particularmente relevantes a la hora de estudiar las relaciones bilaterales
entre Argentina y Chile y han dotado a la frontera de una dinámica singular.
Aquella visión de favorecer el intercambio y la idea de "vecindad" que quedó
plasmada tímidamente en el acuerdo de 1984 (Tratado de Paz y Amistad de 1984), se
concretó con una primera experiencia: el Comité de Frontera para el Paso Internacional
Sistema Cristo Redentor, creado mediante el Acta de la Comisión Binacional
Argentino-Chilena de Cooperación Económica e Integración Física en abril de 1987.
Desde entonces el número de dichos comités —hoy llamados de Comités de
Integración— creció hasta los ocho con que cuenta actualmente.
Es importante aclarar que, a diferencia de lo que ocurre con otros países de
América del Sur, donde muchas veces la "frontera" entre dos países pasa casi
inadvertida porque no existe un accidente geográfico que los separe (en algún caso la
separación entre dos países es simplemente una avenida en un centro urbano) en el caso
que nos ocupa, se tiene la barrera de la Cordillera de los Andes. Por ello, el trabajo
relativo a los pasos de frontera y su agilización se ha convertido en una prioridad. De
los 75 pasos fronterizos con los que cuenta Chile, no todos se encuentran en
funcionamiento, por lo cual, desde provincias, regiones y localidades se solicita
permanentemente prestarles la debida atención para hacerlos operativos.
Podría caracterizarse esta relación bilateral como una continua búsqueda de
profundización de la relación y de institucionalización de la misma, a partir de la
creación de diversos canales que favorecen el intercambio de información y
coordinación de los objetivos e intereses. La instrumentación de ello se da a través de
Comisiones y Grupos de Trabajo Binacionales, del Sistema Permanente de Consultas
Políticas de Alto Nivel, de la Comisión Parlamentaria Conjunta, de un renovado sistema
de consultas entre las Cancillerías y de relaciones entre gobiernos no centrales y
regiones, entre otros. A su vez, las Cumbres Presidenciales constituyen una instancia de
concertación de innegable relevancia para el afianzamiento de la relación bilateral.
Como caracterización general es posible considerar que los pasos hacia la
consolidación de la relación, se fueron dando anclados en la política y con un criterio
pragmático.
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I.1. La década de los noventa: un contexto favorecedor para las
“relaciones maduras” entre Argentina y Chile.
Un rasgo predominante en las agendas de política exterior regional de los años
90 en los países latinoamericanos fue la pre-eminencia, casi hegemónica podría decirse,
de las relaciones vecinales y las cuestiones asociadas a ellas. Para Flishfich “en el caso
de Chile esa característica permanente tendió a matizarse por la presencia de un
conjunto de otros factores, como la emergencia de temas multilaterales, de acentos en
las relaciones comerciales internacionales y políticas hacia países y bloques fuera de
Sudamérica más que por la relevancia otorgada a una política sudamericana”10.
Para Chile, la política de los noventa significó, entre otras cosas, poder llevar
adelante una política vecinal legalista. El reconocido internacionalista chileno, Alberto
Van Klaveren, reconoce que a inicios del período democrático se comenzó a hablar de
la necesidad de contar con una “política vecinal efectiva” que apuntara a la superación
de antiguas cuestiones limítrofes pendientes. También se consideraba necesario buscar
un modus vivendi con una estrategia que permitiera abordar de manera eficiente las
llamadas “dos agendas”, la histórica- conflictiva, nutrida de desconfianza, y la de futuro,
positiva y abierta a nuevos temas11. En líneas generales coinciden con estas
apreciaciones, las realizadas por Wilhelmy y Durán en el sentido de que se apuntaba a
aminorar los frentes de vulnerabilidad percibidos en el entorno y de identificar e intentar
resolver los problemas pendientes 12.
Lo cierto es que no todos los países del “vecindario” recibieron igual trato por
parte de Chile. En ese contexto, y como hemos sostenido en otros trabajos, la relación
con Argentina emerge como un caso de significativo mejoramiento de los vínculos
bilaterales y de construcción de pasos institucionales para desembocar en una
“interdependencia ordenada” (Colacrai, 2010 y 2016).
La década del noventa, que exhibe una decidida superación de los diferendos
limítrofes pendientes, desembocó en la década siguiente en una cooperación impensada
entre los dos países, donde la agenda militar ocupa un rol muy relevante. Quizá el
10 FLISFISCH, A. “La política exterior chilena y América del Sur”. Estudios Internacionales 168,
Santiago (Chile), 2001, p.116. 11 VAN KLAVEREN, A., “La política exterior de Chile durante los gobiernos de la Concertación (1990-
2010)”. Estudios Internacionales 169, Santiago (Chile), 2011, pp.157. 12 DURÁN, R., y WILHELMY, M. “Los principales rasgos de la política exterior chilena entre 1973 y el
2000”. Revista de Ciencia Política, n° 23, Santiago (Chile), 2003, pp.275.
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ejemplo más significativo a señalar sea el relativo a la creación del Centro Conjunto
para Operaciones de Paz (CECOPAC) en 2002, avance superlativo en un núcleo duro de
la agenda militar.
Por su parte en el plano político-institucional, la firma del Tratado de Maipú
(2009) por las presidentas Michele Bachelet y Cristina Fernandez, expresó con
rigurosidad lo realizado hasta el momento y se instituyó como la “Hoja de ruta” de lo
que se consideraba necesario profundizar y sostener como políticas de estado, para el
mediano y largo plazo. (Colacrai, 2012). Dicho Tratado, complementario al Tratado de
Paz y Amistad de 1984, pudo dar visibilidad al progreso alcanzado en las relaciones
bilaterales y los logros obtenidos en todas las áreas de interés común.
En dos siglos de historia independiente, ambos países -unidos en origen y por la
segunda frontera más larga del mundo- consiguieron fortalecer sus vínculos y lograron
superar las diferencias, dando paso a un proceso de integración profunda.
Visualicemos en la siguiente línea de tiempo compleja, el derrotero de las
relaciones de los actores de este estudio, a partir de la década de los noventa.
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II. REFLEXIONES A PARTIR DE LA CONTRASTACIÓN DE LOS HITOS
OFRECIDOS EN LA LÍNEA DE TIEMPO COMPLEJA SOBRE LOS PARES
DE RELACIONES ARGENTINA/CHILE Y CHILE/BOLIVIA; CHILE/PERÚ.
Como dato llamativo y para poner la atención en el resto de las relaciones
sudamericanas, es importante tomar en cuenta – como contraste fuerte- que mientras
Chile renueva con Argentina el compromiso para avanzar en mayor niveles de
integración, en virtud del Tratado de Maipú (2009), con sus otros vecinos, Perú y
Bolivia, las circunstancias son de “judicialización de las disputas” en áreas marítimas y
territoriales que se llevaron adelante por medio de sendas presentaciones que dichos
estados pusieron contra Chile ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ).
Aparentemente y, remitiéndonos a lo sucedido, parecían constituirse en la única vía
posible para dirimir controversias.
Otra consideración relevante en este ejercicio de contrastación es que, mientras
que la relación de Chile con Argentina fluyó con regularidad desde los noventa, cuando
ambos transitan gobiernos democráticos -de allí que hablemos de relación “normal” -
los cambios de gobierno en Chile, Perú y Bolivia han ocasionado discursos y acciones
que, por momentos parecieron estimular entre ellos buenas relaciones vecinales y en
otras circunstancias alentaron “brotes de nacionalismo” con impacto negativo y
crecimiento de la desconfianza.
Si se hace un mínimo recorrido histórico, tomando algunas décadas previas al
punto de partida de la línea de tiempo ofrecida anteriormente, emerge rápidamente y
con claridad que las relaciones vecinales de Bolivia y Chile pueden caracterizarse como
de las más conflictivas del subcontinente. Tan sólo en l5 de los últimos 50 años ambos
gobiernos han mantenido relaciones diplomáticas, de hecho no las tienen desde 1978.
Periódicamente campañas nacionalistas crean en La Paz y Santiago climas de tensión y
agresividad.
Por su parte, las relaciones de Chile con Perú han estado jalonadas por etapas de
mayor cercanía, búsqueda de cooperación, de elaboración de una serie de medidas de
confianza mutua que se diluyen, posteriormente, frente a la reaparición de situaciones
que alimentan el “círculo vicioso de la desconfianza”. En ambos casos, el fantasma de la
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Guerra del Pacífico y sus consecuencias, está en la base de los síntomas señalados,
aunque deben sumarse cuestiones posteriores de la agenda política, económica y
estratégica que aumentan los desencuentros.
Podría decirse que el Siglo XXI y, particularmente, el último decenio encuentra
a estos países sumidos en una situación de creciente conflictividad- en sentido amplio,
no precisamente bélico- donde se suman situaciones y discursos que renuevan el
desacuerdo y aumentan las percepciones de desconfianza.
Como sostiene Fernández Saavedra (2007) 13emergen dos problemas críticos:
uno el de Bolivia, de carácter abiertamente político; otro, el de Perú, de naturaleza
jurídica, con trasfondo político. La mediterraneidad del primero y las delimitaciones
marítimas entre Perú y Chile, dan a ambas relaciones bilaterales (Chile-Bolivia); (Chile-
Perú) un fuerte sesgo territorialista.
De todo ello se infiere claramente, que la existencia de cuestiones de soberanía y
seguridad del estado no quedan subsumidas ni anuladas por la preeminencia que tiene el
modelo de inserción internacional de Chile, concebido a imagen del Estado
comercialista, para emplear el término acuñado por Richard Rosecrance (Colacrai,
2008). Es decir, las cuestiones territoriales no han perdido relevancia.
III. EL COMPONENTE SUBNACIONAL: SU INCIDENCIA EN RELACIONES
“NORMALES” Y EN ESCENARIOS DE DISCORDIA
La relación bilateral argentino-chilena se retroalimenta entre los vínculos
desarrollados a diferentes escalas, desde el nivel presidencial hasta los actores
gubernamentales no centrales-GNC- (provincias argentinas-regiones chilenas)
pudiendo, también, contemplar dentro de ese grupo a los gobiernos locales (ciudades).
Como reflexionábamos en apartados anteriores, aunque la nutrida agenda
cooperativa de defensa constituye el mejor ejemplo de la gran transformación
experimentada y sostenida por Argentina y Chile como “política de estado”, la relación
13 FERNANDEZ SAAVEDRA, G. “Una mirada a las relaciones Bolivia, Chile, Perú” en Mario Artaza;
Paz Millet, Nuestros vecinos, RIL Editores, Santiago (Chile), 2007,pp.160
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exhibe una dinámica que se enriquece a través de los múltiples canales que
interrelacionan agencias y niveles gubernamentales.
Contando con un marco general de relaciones normales entre ambos Estados y la
voluntad expresada por los diferentes gobiernos de apuntar a una relación estratégica y
profunda, el amplio espectro del “transgubernamentalismo” y de las relaciones a escala
subnacional ha mostrado dinamismo y continuidad, más allá de los cambios de
gobierno.
Por el contrario, observamos que las relaciones, “distantes”, con diferendos sin
resolver y ancladas en la variable territorial entre los dos pares de vínculos (Chile-
Bolivia; Chile-Perú) ha impactado negativamente a escaba subnacional. Esta situación
es objeto de reflexión por la academia, aunque existen diferentes interpretaciones y
propuestas diversas para apuntar a su solución. Incluso, hay posiciones encontradas
sobre la consideración de lo subnacional en escenarios en conflicto.
Con una mirada que combina lo político y lo académico Maira sostiene que “un
proceso de integración en el plano regional o subregional se va facilitando si los
componentes subnacionales de ese bloque inician programas efectivos de acercamiento
y coordinación” Pero, advierte, que este mismo proceso de vinculación gradual puede
verse influido de manera negativa por las características que tiene la relación política
bilateral a nivel de Estados14 En consonancia con nuestras conjeturas en este trabajo,
afirma que no estima que se produzcan buenos entendimientos transfronterizos en
períodos de tensión o mala relación entre gobiernos de dos países vecinos. En todos
aquellos casos en que hay asuntos de delimitación pendientes, prevalece una lógica de
seguridad que resulta incompatible con la cooperación y el entendimiento de las
sociedades civiles ubicadas cerca de la frontera.
Una perspectiva diferente, adopta Bernal Meza para quien “la paradiplomacia” y
las posibilidades de un estado “plurinacional” boliviano pueden favorecer
acercamientos ya que estimularían las autonomías. Considera que el Caso del Estado
Plurinacional de Bolivia podría ser en el futuro el ejemplo de una paradiplomacia de
14 MAIRA, L. (ed) La política Internacional Subnacional en América Latina. Ed.Libros del Zorzal,
Buenos Aires, 2010, p.21.
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actores no estatales aplicada a la “alta política”15 (recuérdese que, entre otros temas, la
alta política implica temas de seguridad y cuestiones territoriales)
Un poco menos optimistas parecen los argumentos que presenta Maristella
Svampa quien se refiere a la retracción que han tenido los movimientos sociales en
términos de poder e influencia. Esta situación va de la mano de la instalación, en la
última década, de presidencialismos con liderazgos muy fuertes en Sudamérica16.
En el caso de Bolivia, se dictó la Ley 699 de 2015, en cuyo art.1 establece que se
regula el ejercicio del relacionamiento internacional de las entidades territoriales
autónomas, en sujeción a la competencia compartida con el nivel central del Estado,
establecida en el numeral 5 del Parágrafo I del Artículo 299 de la Constitución Política
del Estado”. Claramente, se trata de un ejemplo de los flujos y reflujos que se producen
en los Estados nacionales y que marcan una constante tensión entre procesos de
centralización y de autonomización.
Diversas estrategias de seguridad fronteriza, adoptadas por los estados centrales,
dejan entrever que las problemáticas propias de la agenda tradicional de seguridad se
entrecruzan con agendas que incluyen las denominadas nuevas amenazas. Y, dado el
caso, cuando los países fronterizos tienen disputas territoriales o fuertes controversias,
pueden ser éstas el instrumento para evitar acercamientos subnacionales, de etnias o
grupos con intereses similares que traspasan fronteras.
En 2011 el gobierno chileno anunció el establecimiento del programa “Plan
Frontera Norte” como estrategia de seguridad fronteriza con el propósito de combatir el
narcotráfico, contrabando y otros flujos ilícitos en las regiones de Arica y Paranicota,
Tarapacá y Antofagasta. Como refiere García Pinzón, “la naturaleza interméstica de
problemáticas como el narcotráfico y la necesidad de emprender medidas conjuntas ha
resultado en una situación paradójica en la que, por un lado, la nueva agenda genera
incentivos de acercamiento y coordinación a pesar de las disputas territoriales latentes,
mientras que por la otra parte, debido a la visión de desconfianza frente al otro que
caracteriza la relación de Perú y Bolivia con Chile y las asimetrías en términos de
15 BERNAL MEZA, R. “Paradiplomacia y regionalismo en situación de relaciones políticas en conflicto:
el caso de Chile y Bolivia”. Revista de Ciencia Política, Vol.35. n°3, Santiago(Chile), 2015, p.606 16 SVAMPA, Maristela, Debates latinoamericanos: Indianismo, desarrollo, dependencia y populismo.
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políticas y capacidad institucional, ha traído consigo nuevos espacios de desencuentro
entre los tres países”17
Nos proponemos ahora ilustrar diversas experiencias que se han dado en las
últimas décadas y que registran avances y retrocesos en los vínculos (o la fluidez de los
mismos) en el nivel subnacional en espacios multi y trinacionales. En este caso,
resultan ejemplos paradigmáticos la Alianza Estratégica Aymara y ZICOSUR (Zona de
Integración del Centro Oeste Sudamericano). Ellos expresan diversos modos de
interrelación donde están involucradas las sociedades en espacios trinacionales. En el
primer caso la “comunidad Aymara”18, en el segundo caso, una organización público-
privadas que nuclea regiones de Chile, Bolivia, Perú y Paraguay.
III.1. Alianza Estratégica Aymaras Sin Fronteras
Esta organización, formada en 2001, que reivindica su unidad cultural y desea
visibilizar al movimiento indígena recuperando su capital histórico tiene una concepción
de lo regional y de la necesidad de cooperar mancomunadamente para verse
fortalecidos. En esa dirección, ingresó en el Programa de Cooperación italiana
“Fronteras abiertas” del CESPI (Centro de Estudios de Política Internacional) promotor
de la cooperación transfronteriza en América del Sur.
17 GARCÍA PINZÓN, V, “Estado y frontera en el norte de Chile”. Estudios fronterizos (nueva época),
Vol.16 n°31, Mexicali, Baja California, 2015, pp. 143-144. 18 Ver el interesante trabajo de ARANDA BUSTAMANTE, G., CALINAS, S. “Paradiplomacia aymara:
Empoderamiento en la frontera”. Estudios Fronterizos, 18(35), Mexicali, Baja California, 2017, pp.90-
106.
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La trayectoria sobre sus logros y debilidades, queda referenciada en un artículo
aparecido en la Revista Si Somos Americanos, en 2010. Su autora, Silvia Marteles
Moreno19, quien además fue parte de la experiencia, concluye que aunque la Alianza
Estratégica Aymara es un interlocutor político clave y sabe cooperar internacionalmente
– han podido captar fondos del BID y de URBALIII referidos a “patrimonio cultural” y
turismo sostenible–, no tiene suficiente capacidad para insertarse con eficacia en los
procesos de gobernanza del territorio transfronterizo. A ello agrega que la sucesión de
diferentes gobiernos en Perú, Bolivia, elecciones municipales, disputas territoriales,
incluso la redefinición político-administrativa dentro de Chile con la creación de la
región Arica-Paranicota, han entorpecido severamente los esfuerzos de integración.
Observa, además, que prácticamente todos los niveles de la relación son muy débiles:
entre Estados, entre regiones, entre municipios y en la propia articulación multinivel
dentro de los propios países. Estas observaciones dejan claramente de manifiesto, cómo
se filtran problemáticas de otro orden en el propio contexto del intento de
regionalización o de cooperación más estrecha.
III.2. ZICOSUR
La “Zona de Integración Centro-Oeste de América del Sur”, conocida bajo la
sigla ZICOSUR, se podría caracterizar como una región transfronteriza de carácter
multiestatal y dimensión subnacional.
19 MARTELES MORENO, S." Fortalecimiento de la gobernanza transfronteriza en América Latina a
través de la cooperación descentralizada: la experiencia del programa Fronteras Abiertas”. Si Somos
Americanos, Revista de Estudios. Transfronterizos Vol. X, nº1, Santiago (Chile), 2010, pp.156-158.
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Esta particular institución —considerando institución en sentido amplio— surgió
"oficialmente" en una reunión celebrada en Antofagasta en 1997 y reúne regiones
argentinas, chilenas, bolivianas, peruanas y paraguayas20. Dicho espacio congrega una
población cercana a los 40 millones de habitantes, en una superficie de 4 200 000 km2.
Una de sus consignas más fuertes es la de trabajar sobre la infraestructura vial,
ferroviaria e hidrovial y sobre la facilitación de los trámites en los puntos fronterizos de
los cinco países (Argentina, Chile, Bolivia, Brasil y Paraguay). Asimismo, se han unido
para presentar la “oferta exportable” del bloque en diversas ferias internacionales.
Recientemente (20 de septiembre de 2019) sus autoridades han firmado una declaración
de intenciones con Luis Almagro, Secretario General de la OEA, para trabajar en la
cooperación institucional y el empoderamiento de las instancias subnacionales.
También avanza en actividades que trascienden los intereses económicos, de
infraestructura y planeamiento regional para comprometerse, progresivamente, en
emprendimientos institucionales, culturales y de coordinación interuniversitaria, entre
las cuales se destaca la Red Criscos, que tuvo su origen en la 1ra Asamblea de Rectores
por la Integración del Subregión Centro oeste de Sudamérica, celebrada en la
Universidad Mayor de San Simón, el 3 de octubre de 1997. Desde entonces ha venido
desarrollando un ambicioso Programa de intercambio académico y de circulación de
alumnos entre las diversas unidades.
Los actores subnacionales (gobiernos regionales, municipios, prefeitorias) son
los protagónicos en el espacio ZICOSUR y, en general, muestra una dinámica de red,
con fluidos intercambios transfronterizos que van más allá de las controversias entre sus
respectivos Estados. Sin embargo, y aunque parezca un dato menor, en el año 2017 se
suscitaron algunas situaciones de tensión en la elección de las presidencias pro-témpore,
cuando las rispideces chileno-boliviana habían adquirido gran notoriedad y su situación
estaba en el centro del debate de La Haya.
20 Son miembros de esta instancia las siguientes regiones: de la Argentina, las provincias de Catamarca,
Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, Santiago del Estero y Tucumán; de Bolivia, los
departamentos de Beni, Chuquisaca, Cochabamba, Oruro, Pando, Potosí, Santa Cruz y Tarija; de Brasil,
el estado de Mato Grosso del Sur; de Paraguay, las regiones de Alto Paraguay, Alto Paraná, Amambay,
Boquerón, Caaguazú, Caazapá, Canindeyú, Central, Concepción, Cordillera, Guairá, Itapuá, Misiones,
Ñeembucú, Paraguarí, Presidente Hayes y San Pedro; de Chile, las regiones de Arica y Parinacota,
Atacama y Tarapacá y de Perú, los departamentos de Arequipa, Moquegua y Tacna.
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COMENTARIOS FINALES
Los países sudamericanos, aunque con matices, siguen siendo estados con visión
territorialista – si se toma la clasificación de Rosecrance (1987).
Si ponemos el foco en Chile, para delinear comportamientos diferenciados en su
relación con la Argentina y con Bolivia y Perú, podría sostenerse que los avances en lo
económico, incluso una cierta nueva identidad chilena de “carácter comercialista”
asumida en las últimas décadas, sostenida en una significativa proliferación de acuerdos
de libre comercio así como también la defensa del “regionalismo abierto” como uno de
los pilares sobre los que asentó su inserción internacional, no superan nunca el “buen
arreglo territorial” como piso o plataforma desde la cual lanzarse hacia otro tipo de
vínculos vecinales, si se quiere que ellos sean sustentables.
La búsqueda de “normalidad” en las relaciones argentino-chilenas desde los
años noventa se ha sostenido desde la política, tanto en lo atinente a la centralidad del
poder como al fuerte acompañamiento llevado a cabo por los gobiernos no centrales
(provincias-regiones) combinando principios y pragmatismo, favoreciendo la
concertación.
Ese entramado de relaciones, puede graficarse a nuestro entender, integrando
tres anillos concéntricos cuyo centro refiere a las relaciones diplomáticas tradicionales y
los restantes anillos incorporan variadas “diplomacias” gubernamentales, subnacionales
y sectoriales, para introducir en el último, también, la diplomacia de los partidos
políticos que ha jugado un rol significativo en diferentes momentos de la relación.
Claramente observamos que en un contexto de relaciones “normales”, la
paradiplomacia –en un sentido amplio, pero con el ingrediente necesario de que al
menos una parte sea gubernamental, en alguno de los niveles- puede complementar,
acompañar y sostener las otras políticas bilaterales.
La relación bilateral argentino-chilena del último cuarto de siglo se ha
caracterizado por el dinamismo de las áreas fronterizas, la cooperación entre provincias y
regiones que se perciben crecientemente interdependientes en una variada gama de
temas que van de lo económico, lo social, lo ambiental hasta el desarrollo de
infraestructura y el ofrecimiento de servicios turísticos conjuntos. Así se ha generado
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entrelazamiento o tejido de vínculos “por debajo”, que complementa y fortalece las
acciones que desarrollan los estados en su nueva definición de “estados red”.
De allí que pueda hablarse de la singularidad positiva que exhibe la relación
bilateral contrastándola con las relaciones vecinales de Chile con Bolivia y Perú.
En tanto, las relaciones chileno-bolivianas y las chileno-peruanas han quedado
atrapadas en una lógica de “oposición” donde se combinan, por un lado, el fantasma de
la guerra pasada, con nuevas y puntuales situaciones de oposición y controversia que
dificultan la búsqueda de concertación.
Se observa, además de la repetición de situaciones de intentos de concertación y
distanciamiento. En los temas a resolver- típicos de la agenda territorial y muy signados
por el juego de suma cero- se combinan factores jurídicos, políticos y comunicacionales
y, en ciertos casos son utilizadas para “consumo” interno. Esto parece percibirse en
ciertos momentos históricos y denota pérdida de aprobación popular a alguno de los
gobiernos o, incluso, una situación generalizada en los tres de pérdida de consenso
popular, o cuestiones económicas no resueltas.
Los impactos de estas tensiones diplomáticas entre los Estados se hacen sentir a
escala subnacional. Por diversas razones, la atmósfera de inseguridad y desconfianza,
conlleva a que las acciones paradiplomáticas queden al borde de la “disidencia”, a veces
se las percibe como poniendo en jaque la política nacional, asumiendo actitudes de
“rebeldía”. Los aportes del contacto fluido entre gobiernos no centrales, regiones,
municipios pierden su eficacia cuando predomina un clima de tensión en la “diplomacia
tradicional”.
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CASO CUSCUL PIVARAL Y OTROS VS. GUATEMALA,
SENTENCIA DE 23 DE AGOSTO DE 2018 DE LA CORTE
INTERAMERICANA DE DERECHO HUMANOS: UN PASO MÁS
DE UNA LÍNEA JURISPRUDENCIAL POLÉMICA EN LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES, ECONÓMICOS Y
CULTURALES1
I/A COURT H.R., CASE CUSCUL PIVARAL ET AL. V. GUATEMALA,
JUDGMENT OF AUGUST 23, 2018: A STEP FURTHER IN PROTECTING
SOCIAL, ECONOMIC AND CULTURAL’S RIGHTS FROM
JURISPRUDENCE.
Elena Carolina Díaz Galán2
Universidad Rey Juan Carlos
Harold Bertot Triana3
Universidad de la Habana, Cuba
RESUMEN
El artículo analiza los avances, desafíos y algunas posiciones polémicas de la
línea jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en torno a la
justiciabilidad directa de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales al
amparo de la Convención Americana de Derechos humanos, a través de la sentencia en
el Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala.
PALABRAS CLAVE: Corte Interamericana de Derechos Humanos;
justiciabilidad directa; derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.
1 Artículo recibido el 22 de noviembre de 2019 y aprobado el 10 de diciembre de 2019. 2 Profesora de Derecho Internacional Público. Universidad Rey Juan Carlos, Madrid (España). 3 Profesor de Derecho Internacional Público. Universidad de La Habana (Cuba).
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ABSTRACT
The article analyzes the advances, challenges and some controversial positions
of the jurisprudence line of the Inter-American Court of Human Rights regarding the
direct justiciability of economic, social, cultural and environmental rights under the
American Convention on Human Rights through the Case of Cuscul Pivaral et al. v.
Guatemala.
KEYWORDS: Inter-American Court of Human Rights; direct justiciability;
economic, social, cultural and environmental rights.
SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I. ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL
CASO CUSCUL PIVARAL Y OTROS VS. GUATEMALA. REAFIRMACIONES Y
ASPECTOS NOVEDOSOS. II. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO BAJO LA
CONSIDERACIÓN DE OBLIGACIONES DE EXIGIBILIDAD INMEDIATAS AL
AMPARO DEL ARTÍCULO 26. III. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO BAJO
LA CONSIDERACIÓN DE OBLIGACIONES DE CARÁCTER PROGRESIVO AL
AMPARO DEL ARTÍCULO 26. CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFÍA.
* * *
INTRODUCCIÓN
El desarrollo jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) en torno a la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales
alcanza con el Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala, un momento de
consagración bastante importante. Este órgano de protección regional de los derechos
humanos se ha situado a la cabeza de esta cuestión con una línea jurisprudencial que
coloca, en lo posible, lo que hacía años se creía imposible de lograr en el ámbito de la
protección de los derechos humanos. La enorme significación de esta línea
jurisprudencial, acontece en un momento en que la protección de los derechos
económicos, sociales y culturales continúan siendo un tema de permanente debate ante
la incapacidad de la comunidad internacional en su conjunto de brindar una protección
eficaz a esta categoría de derechos. Existen otras muchas causas que explican esta
situación, pero el aspecto en el ámbito discursivo de algunos autores y políticos en
cuanto a la efectividad y justiciabilidad de todos los derechos humanos, pasan por el
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matiz de no considerar a los derechos económicos y sociales como verdaderos derechos,
sino más bien como principios, aspiraciones y metas políticas4.
En cualquier caso, es cierto que se ha avanzado mucho en este ámbito al
entender la interrelación, interdependencia e indivisibilidad que debe existir en los
derechos humanos, tanto civiles y políticos, como los económicos, sociales, culturales.
Si bien estamos aún con déficit en esta materia en el derecho internacional general, otra
realidad acontece en el ámbito regional de los derechos humanos, fundamentalmente en
el campo de la protección de los derechos humanos en el sistema interamericano.
Precisamente en el Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala la Corte Interamericana
reafirma y desarrolla una línea jurisprudencial que hace justiciable directa y de manera
autónoma derechos económicos, sociales y culturales ante esta instancia judicial, y que
ha supuesto un giro revolucionario y de vanguardia entre los esquemas regionales de
protección de los derechos humanos. Desde unas primeras etapas en que se registra una
jurisprudencia que opta por desarrollar los derechos sociales por medio de los derechos
civiles y políticos recogidos en la Convención, se llega con el Caso Lagos del Campo
por primera vez a considerar la justiciabilidad directa de los derechos económicos,
sociales y culturales5.
No obstante, ello no ha estado alejado de polémicas en la academia y en el
propio seno de la Corte y cabría adelantar que en el futuro tampoco estará exenta de
probables cuestionamientos que podrán en duda su viabilidad. Ello porque en términos
concluyentes se ha abierto el camino para la justiciabilidad de derechos humanos
relacionados directamente con las estructuras económicas, políticas y sociales a lo
4En este sentido ver KHALIQ, U.; CHURCHILL, R., “The protection of economic and social rights: a
particular challenge?” en UN Human Rights Treaty Bodies, Law and Legitimacy, Edited by Hellen Keller
and Geir Ulfstein, Assisted by Leena Grover, Cambridge University Press, 2012, pp. 199-200; y
SSENYONJO, M. (2009), Economic, Social and Cultural Rights in International Law, Oxford and
Portland, Oregon, p. 5. 5Para abundar en este caso ver: PARRA VERA, Ó., “La justiciabilidad de los derechos económicos,
sociales y culturales en el Sistema Interamericana a la luz del artículo 26 de la Convención Americana. El
sentido y la promesa del caso Lagos de Campo”, Inclusión, Ius Commune y justiciabilidad de los DESCA
en la jurisprudencia interamericana. El caso Lagos del Campo y los nuevos desafíos, Eduardo Ferrer
Mac-Gregor, Mariela Morales Antoniazzi, Rogelio Flores Pantoja (coordinadores), Instituto de Estudios
Constitucionales del Estado de Querétaro, México, 2018, pp. 181-234; GÓNGORA MAAS, J. J.,
“Pasado, presente -¿y futuro?- de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales en la
jurisprudencia de la Corte Interamericana: a propósito del caso Lagos del Campo vs. Perú”, Inclusión, Ius
Commune y justiciabilidad de los DESCA cit., pp. 277-332; y CALDERÓN GAMBOA, J. “La puerta de
la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales en el Sistema
Interamericano: relevancia de la sentencia Lagos del Campo”, Inclusión, Ius Commune y justiciabilidad
de los DESCA cit., pp. 333-380.
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interno de los Estados del continente, que lejos de aminorar se han agravado, y tienen
impactos evidentes en las condiciones para la efectividad de estos derechos.
En particular, la sentencia en el caso Cuscul Pivaral, como tuvo ocasión de
puntualizar el Presidente de la Corte interamericana en su voto razonado, y una voz
importante en esta línea jurisprudencial de la Corte, Eduardo Ferrer MacGregor, es
relevante por muchas razones: primero, porque reafirma la derivación del derecho a la
salud de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura
contenidas en la Carta de la Organización de Estados Americanos y la justiciabilidad de
este derecho de manera autónoma ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos al
amparo de artículo 26 de la Convención Americana; segundo, porque retoma y
desarrolla la distinción de obligaciones de exigibilidad inmediata y de carácter
progresiva que se derivan del artículo 26 de la Convención; y, por último, porque reitera
avances jurisprudenciales en materia de derechos económicos, sociales y económicos e
introduce una importante consideración en torno a la protección del derecho a la salud,
como lo es la profundización que justifica la justiciabilidad directa de estos derechos en
general y del derecho a la salud en particular y, por si fuera poco, desarrolla los
estándares del derecho a la salud aplicables a personas que viven con el VIH (que
amplía lo sostenido en Gonzáles Lluy Vs. Ecuador6y Duque Vs. Colombia7) y analiza la
prohibición de discriminación en una situación muy particular como son las mujeres
embarazadas que viven con el VIH, que se encuentra en el marco de los grupos con
mayor riesgo de ser discriminados. En definitiva, en esta sentencia la Corte determinó
por primera vez en su historia la responsabilidad de un Estado por la violación de la
obligación de progresividad contenida en el artículo 26 de la Convención Americana8.
Con ello, el presente artículo, examina la referida sentencia y somete a un análisis
crítico alguna de sus conclusiones en esta materia.
6Caso Gonzales Lluy y otros Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 1 de septiembre de 2015. Serie C No. 298, párrs. 197 a 205. 7Caso Duque Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26
de febrero de 2016. Serie C No. 310, párrs. 177 a 192. 8Voto razonado del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018. Serie C No.
359, párrs. 1, 2, 3 y 4.
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I. ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL CASO CUSCUL PIVARAL Y OTROS VS.
GUATEMALA. REAFIRMACIONES Y ASPECTOS NOVEDOSOS
Los hechos probados ante la Corte versaban sobre 49 personas diagnosticadas
con el VIH entre los años 1992 y 2004 en Guatemala, de las cuales 15 habían fallecidos
y 34 continuaban con vida. La mayoría de ellos no habían recibido atención médica
estatal con anterioridad al año 2004, y algunos habían contraído enfermedades
oportunistas que habían provocado la muerte a algunos de ellos. Se destacaba además,
que “eran personas de escasos recursos, eran madres o padres que eran el sustento
económico y/o moral de sus familias, contaban con baja escolaridad, los efectos de su
condición como personas que viven con el VIH no les permitió realizar la misma
actividad previa a su contagio, vivían en zonas alejadas de las clínicas donde debían
recibir atención médica, y eran mujeres embarazadas”9.
En este sentido, la Corte entendió que debía analizar la responsabilidad del
Estado por la violación al derecho a la salud por falta de atención médica de 49 personas
diagnosticadas con VIH; la violación del principio de progresividad por políticas
regresivas en detrimento de la plena efectividad del derecho a la salud; la violación de
los derechos a la integridad personal y a la vida de las 49 presuntas víctimas; la
violación del derecho a las garantías judiciales y a la protección judicial efectiva, por un
fallo de la Corte de Constitucionalidad en perjuicio de 13 presuntas víctimas; y la
violación del derecho a la integridad personal de los familiares de las presuntas víctimas
como resultado de los sufrimientos que pudo producir la atención médica recibida por
sus familiares10.
La sentencia tuvo que volver, esta vez con mayor profundidad, sobre las razones
de la justiciabilidad directa de los derechos económicos, sociales y culturales y los
alcances interpretativos del artículo 26 de la Convención Americana, en este caso la
violación del artículo 26 por la afectación a la salud de las víctimas diagnosticadas con
VIH. La Corte en Cuscul Pivaral, procede a interpretar el artículo 26 de la Convención,
y su relación con los artículos 1.1, 2, 62 y 63 de la Convención, recurriendo a todos los
9Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, párr. 63. 10Ibid., párr. 64.
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métodos de interpretación presentes en la Convención de Viena de Tratados, así como
de las normas de interpretación que se desprenden del artículo 29 de la Convención
Americana,11 en las que reafirma una compresión del artículo 26 en los marcos de la
interdependencia e indivisibilidad recíproca existente entre los derechos civiles y
políticos y los económicos, sociales, culturales y ambientales12.
Sobre la cuestión siempre problemática de los límites a la competencia de la
Corte de acuerdo con el Protocolo de San Salvador, en el marco de esta interpretación
sistemática del artículo 26 de la Convención, la Corte tuvo conciencia de los problemas
que pueden derivarse en relación con la competencia de la Corte para conocer sobre
violaciones a los derechos derivados de la Carta de la OEA, a través de una aplicación
de los artículos 26, 1.1, 2, 62 y 63 de la Convención, y la competencia que reconoce el
artículo 19. 6 del Protocolo de San Salvador13, que establece un límite a la competencia
de la Corte en el conocimiento de violaciones a determinados derechos de este
Protocolo. Pero este escollo la Corte lo supera al considerar, desde una interpretación
sistemática y de buena fe de ambos tratados (en los que no se establece expresamente
una prohibición a la Corte de conocer de violaciones a los derechos de la Convención),
que el artículo 19. 6 no debe ser interpretado como un precepto limitante de la
competencia de la Corte. Este argumento lo sostiene con el criterio de que cualquier
protocolo o tratado adicional a la Convención Americana que defina la competencia
sobre éstos de la Corte Interamericana, no implica una limitación de la competencia de
la Corte sobre violaciones de la propia Convención en aspectos sustantivos que puedan
regularse en ambos tratados14.
11 Ibid., párrs.8 2-84. En cuanto a los métodos complementarios de interpretación, conforme al artículo 32
de la Convención de Viena, ver ibid., párrs. 94-96. 12Ibid., párrs. 85-86. 13Ibid., párr. 87. 14Ibid., párr. 88.
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II. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO BAJO LA CONSIDERACIÓN DE
OBLIGACIONES DE EXIGIBILIDAD INMEDIATAS AL AMPARO DEL
ARTÍCULO 2615
Ya en el Caso Poblete Vilches y otros Vs. Chile16, la Corte había declarado la
violación directa y autónoma del derecho a la salud, apartándose de la vía de la
conexidad respecto al derecho de la vida o la integridad personal para la protección de
este derecho. La Corte había derivado el derecho a la salud de la Carta de la OEA y de
la Declaración Americana de Derecho Humanos17 y había fijado el alcance y contenido
de este derecho, a partir de tomar en cuenta a la propia Constitución chilena (Estado
demandado en este caso), y de “un amplio consenso regional en la consolidación del
derecho a la salud, el cual se encuentra reconocido explícitamente en diversas
constituciones y leyes internas de los Estados de la región”18, así como en un “vasto
corpus iuris internacional”19. Esta consideración de un derecho a la salud consolidado,
le permitió a la Corte derivar “diversos estándares aplicables al presente caso, relativos
a prestaciones básicas y específicas de salud, particularmente frente a situaciones de
urgencia o emergencia médica”20, y respecto de las personas mayores21.
La Corte reafirma, en cuanto al contenido del derecho a la salud, que la salud es
un derecho humano fundamental e indispensable para el ejercicio adecuado de los
15Nos enfocaremos en este punto solamente, pero hay que advertir que la Corte también consideró en el
Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala, responsable al Estado por violar “el derecho a un recurso
judicial efectivo por no pronunciarse sobre el fondo de la cuestión planteada por las 13 presuntas víctimas
y por no verificar si la medida adoptada por el Presidente fue adecuada para remediar el acto reclamado”
así como que “la Corte de Constitucionalidad incumplió su deber de motivar adecuadamente su
sentencia”, ello en observancia de los artículos 8.1 y 25 de la Convención, en relación con el artículo 1.1
del mismo instrumento. Del mismo modo concluyó que “el Estado es responsable por la violación al
artículo 5.1 de la Convención Americana en relación al artículo 1.1 en perjuicio de los familiares de las
víctimas” que se mencionaba en uno de sus anexos, ibid., párr. 197. 16VILLARREAL, P.A., “El derecho a la salud en lo individual y en lo colectivo: la calidad en los
servicios de salud a partir de Poblete Vilches vs. Chile”, Interamericanización del derecho a la salud
Perspectivas a la luz del caso Poblete de la Corte IDH, Mariela Morales Antoniazzi Laura Clérico
(coordinadoras), Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro México, 2019, pp. 279-
314; ALDAO, M., y CLÉRICO, L., “El derecho social autónomo a la salud y sus contenidos. El caso
Poblete Vilches y el examen de (in)cumplimiento de las obligaciones impostergables y no ponderables”,
Interamericanización del derecho a la salud cit., pp. 335-362. 17Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, párr.106-110. 18Ibid., párr. 113. 19Ibid., párr. 114. 20Ibid., párr. 116. 21Ibid., párr. 117.
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demás derechos humanos. En este sentido, reafirma que todo ser humano tiene derecho
al disfrute del más alto nivel posible de salud que le permita vivir dignamente, que
implica una compresión de la salud desde varias dimensiones: un estado completo de
bienestar físico, mental y social, derivado de un estilo de vida que permita alcanzar a las
personas un balance integral, así como la ausencia de afecciones o enfermedades. En
este caso, el derecho a la salud abarca la atención de salud oportuna y apropiada
conforme a los principios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad22.
Así, como también expresó en el Caso Poblete Vilches y otros Vs. Chile, la
Corte entiende que existe una “obligación general de protección a la salud” que “se
traduce en el deber estatal de asegurar el acceso de las personas a servicios esenciales de
salud, garantizando una prestación médica de calidad y eficaz, así como de impulsar el
mejoramiento de las condiciones de salud de la población”23. En la sentencia se indica
que la operatividad del mencionado deber estatal de asegurar el acceso de las personas a
servicios esenciales de salud “comienza con el deber de regulación”, en que “los
Estados son responsables de regular con carácter permanente la prestación de servicios
(tanto públicos como privados) y la ejecución de programas nacionales relativos al logro
de una prestación de servicios de calidad”24. Con base en la Observación General No.
14 del Comité DESC, indica que este “derecho abarca la atención de salud oportuna y
apropiada conforme a los principios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
calidad”, donde el “cumplimiento de la obligación del Estado de respetar y garantizar
este derecho deberá dar especial cuidado a los grupos vulnerables y marginados, y
deberá realizarse de conformidad con los recursos disponibles de manera progresiva y
de la legislación nacional aplicable”25.
No obstante, la Corte había notado que el derecho a la salud debe ser garantizado
y protegido por el Estado tomando en cuenta que se derivaban del artículo 26 de la
Convención algunos aspectos de exigibilidad inmediata y otros que demandarán un
actuar de carácter progresivo por el Estado. En relación con la exigibilidad inmediata,
hace referencia a que “los Estados deberán adoptar medidas eficaces a fin de garantizar
el acceso sin discriminación a las prestaciones reconocidas para el derecho a la salud,”
22Ibid., párr. 107. 23Ibid., párr. 105. 24Ibid., párr. 106. 25Ibid., párr. 107.
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en tanto las obligaciones de carácter progresivo se refiere a “que los Estados partes
tienen la obligación concreta y constante de avanzar lo más expedita y eficazmente
posible hacia la plena efectividad de dicho derecho, en la medida de sus recursos
disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”26.
Pero ya había puntualizado en Caso Poblete Vilches y otros Vs. Chile, una doble
derivación de las obligaciones de carácter progresivo del artículo 26: por una parte, en
el marco que la comprensión de la “realización progresiva” como la obligación concreta
y constante de los Estados de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la
plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, no podía ser
interpretado en el sentido de que durante su período de implementación, estas
obligaciones se privaran de contenido específico, ni que los Estado pudieran aplazar
indefinidamente la adopción de medidas para lograr la efectividad de estos derechos; así
como una obligación de no regresividad frente a la realización de los derechos
alcanzados27. Por otra parte, la Corte matiza el contenido de aquellas obligaciones de
carácter inmediato como las que consisten “en adoptar medidas eficaces, a fin de
garantizar el acceso sin discriminación a las prestaciones reconocidas para cada
derecho. Dichas medidas deben ser adecuadas, deliberadas y concretas en aras de la
plena realización de tales derechos”28.
Estos aspectos se puntualizan posteriormente en la sentencia respecto a las
obligaciones específicas que surgen de acuerdo a los estándares sobre el derecho a la
salud aplicables a personas que viven con el VIH. En este sentido, se concluye que “el
derecho a la salud de las personas que viven con el VIH incluye el acceso a bienes de
calidad, servicios e información para la prevención, tratamiento, atención y apoyo de la
infección, incluida la terapia antirretrovírica y otros medicamentos, pruebas
diagnósticas y tecnologías relacionadas seguras y eficaces para la atención preventiva,
curativa y paliativa del VIH, de las enfermedades oportunistas y de las enfermedades
conexas, así como el apoyo social y psicológico, la atención familiar y comunitaria, y el
acceso a las tecnologías de prevención”29.
26Ibid., párr. 98. 27Caso Poblete Vilches y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de marzo de
2018. Serie C No. 349, párr. 104. 28Ibid., párr. 104. 29Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, párr. 114.
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De esta manera, y siguiendo la secuencia lógica de la sentencia, los mencionados
estándares sobre el derecho a la salud aplicables a personas que viven con el VIH,
constituyen el baremo (ya hemos visto que bastante amplio) de las obligaciones que el
Estado está llamado a cumplir de manera inmediata mediante la adopción de medidas
eficaces. Así, después de comprobar que el Estado había cumplido con la primera
obligación que se desprende del deber de garantizar el derecho a la salud cuando
“reguló adecuadamente la protección al derecho a la salud para personas que viven con
el VIH en Guatemala”, pasa directamente a “verificar si el Estado cumplió con su deber
de garantía del derecho a la salud para las presuntas víctimas del caso” antes del año
2004 y con posterioridad a ese año.
Es en esta medida que la Corte, respecto a estas obligaciones exigibles de forma
inmediata, que se deriva para el Estado en la protección de este derecho, entiende “por
probado que, antes del año 2004, las presuntas víctimas (…) no recibieron ningún tipo
de tratamiento médico estatal o que este fue deficiente para atender su condición como
personas que viven con el VIH”, y concluyó que el Estado era responsable por la
violación al deber de garantía del derecho a la salud, de conformidad con el artículo 26
de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento, en
perjuicio de las 49 personas30. También pudo acreditar “el acceso irregular, nulo e
inadecuado a antirretrovirales, la falta de acceso a pruebas periódicas de CD4, carga
viral, fenotipo y genotipo, el inadecuado o nulo apoyo social, y la imposibilidad de
acceso a los centros de salud por razones económicas o de ubicación de los domicilios
de algunas de las presuntas víctimas del caso” por lo que “el Estado incumplió con su
deber de garantía del derecho a la salud en tanto sus omisiones son incompatibles con
los elementos de disponibilidad, accesibilidad y calidad de la atención a la salud”31 .
Interesa destacar, no obstante, que esta derivación que realiza la Corte del artículo 26 de
obligaciones inmediatas y de carácter progresivo –a tono con la idea de obligaciones
básicas de las que el Estado no puede justificar su incumplimiento, establecidas en las
observaciones del Comité de Derechos sociales-, que desconecta la exigencia de
“adoptar medidas eficaces” en el caso de las obligaciones de exigencia inmediata con
“la disponibilidad de recursos de cada Estado” -aspecto a tomar en cuenta para los
30Ibid., párr. 119. 31Ibid., párr. 126.
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73
obligaciones de cumplimiento progresivo-, supone un paso de extraordinaria
importancia a la vez que no deja de suscitar algunas inquietudes.
No entraremos a discutir en este momento un aspecto que deviene central y
clave en este tema, y que podemos ubicarlo en la pregunta sobre el modelo de sistema
de salud más adecuado para el cumplimiento aunque sea de los contenidos mínimos de
este derecho a la salud, que la Corte omite en la sentencia32. Más bien, alguien ya se ha
pronunciado porque, tanto en Caso Poblete Viches como en Caso Cuscul Pivaral, se
fijan los contenidos relevantes del derecho a la salud sin distinguir los contenidos
esenciales, ello a los efectos de diferenciar la exigencia inmediata o progresiva de
obligaciones en esta materia33. En este sentido, se puede ir incluso más allá, porque
resulta problemático que con la exigencia al Estado de adoptar “medidas eficaces” para
“garantizar el acceso sin discriminación a las prestaciones reconocidas para el derecho a
la salud”, -y que la Corte relaciona, como hemos visto para el presente caso, con
estándares muy concretos, definidos y bastante amplios- no se esté exigiendo ya pasar el
umbral de la “plena efectividad” de este derecho, cuya realización sí se relaciona con
obligaciones de carácter progresivo, en las que se requiere tomar en cuenta “la
disponibilidad de los recursos del Estado”. Si se analiza detenidamente este
razonamiento de la Corte, y en la forma que lo relaciona con el caso en concreto,
podríamos preguntarnos si no se relaciona ya en verdad la “eficacia” en las medidas con
aspectos concretos de la “plena efectividad”, es decir, si no implica ya exigir por medio
de estas obligaciones inmediatas un estado de cierta plenitud en la efectividad de este
derecho aunque se refiera a casos individuales como el presente.
Pareciera en verdad que la Corte está exigiendo ya con carácter inmediato,
instantáneo, el cumplimiento grosso de la obligación general de protección a la salud
que se traduce, prima facie, en el deber estatal de asegurar el acceso de las personas a
servicios esenciales de salud, garantizando una prestación médica de calidad y eficaz,
32Como exponen Martín Aldao y Laura Clérico: “La situación de hecho del sistema de salud y las
regulaciones que organizan el sistema de salud son parte de las condiciones materiales que posibilitan u
obstaculizan un acceso efectivo y digno del ejercicio del derecho y que afectan en especial a las
poblaciones en situación de vulnerabilidad, en situación de pobreza”, ALDAO, M. y CLÉRICO, L., El
derecho social autónomo a la salud y sus contenidos cit., p. 357. 33SERRANO GUZMÁN, S., “Reflexiones iniciales sobre la justiciabilidad de los DESCA en la
jurisprudencia de la Corte IDH a la luz de las cinco sentencias emitidas en 2017 y 2018”, en
Constitucionalismo transformador, inclusão e direitos sociais, Desafios do Ius Constitucionales
Commune Latino-Americano à luz do Direito Econômico Internacional, Armin Voon Bogdandy, Flávia
Piovesan y Mariela Morales Antoniazzi (coordinadores), Editora Jus Podivm, 2019, p. 339.
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cuando entiende que las obligaciones de carácter inmediato que se derivan del artículo
26 de la Convención para este derecho se refiere a la adopción de “medidas eficaces”
precisamente para “garantizar el acceso sin discriminación a las prestaciones
reconocidas para el derecho a la salud”. Esta cuestión deviene trascendental porque la
consideración de obligaciones de carácter inmediato a cumplir por el Estado que se
derivan del artículo 26 de la Convención para garantizar derechos como el derecho a la
salud, tiene que ver con una concepción del papel de la Corte y su función en los
problemas estructurales de América Latina, que coloca a los Estados partes de la
Convención en una posición de igualdad para el cumplimiento de estas obligaciones
inmediatas cuando en realidad no lo son, pero con la premisa de que la protección y
garantía de los derechos económicos, sociales y culturales prevale a toda costa sobre
otras consideraciones o razonamientos que tomen en cuenta argumentos como los
recursos disponibles por los Estados, particularidades internas de éstos, grado de
desarrollo de uno y otro, la posibilidad o no de dar efectividad a estos derechos, incluso
en planos tan elementales y básicos como garantizar el acceso a todos las personas sin
discriminación a una atención médica.
En el seno de la Corte estas preocupaciones estuvieron presente en el voto
parcialmente disidente del juez Hernán Sierra, quien con la preocupación de que Corte
concibiera al derecho a la salud como un derecho fundamental, indispensable e
instrumental para el ejercicio de los demás derechos humanos, derivó por tanto de esa
afirmación que “es de obligatorio cumplimiento por parte de los Estados que
subscribieron ese instrumento internacional, y ello se plasma en el deber estatal de
asegurar el acceso de las personas a servicios esenciales de salud”, lo que considera que
“no resulta razonable puesto que es demasiado genérica, y no toma en línea de
consideración los distintos contextos, sus peculiaridades, la realidad de los debates que
se fueron desarrollando en cada uno de esos Estados, los diferentes diseños de los
sistemas jurídicos y constitucionales nacionales, o simplemente las posibilidades reales
de hacer efectivos esos enunciados”34.
En este sentido concluye Sierra Porto, que esto “adquiere mayor relevancia si se
considera que el artículo 26 únicamente se refiere a un objetivo de lograr
34Voto parcialmente disidente del Juez Humberto Antonio Sierra Porto, Caso Cuscul Pivaral y otros Vs.
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progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas
económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, en la medida de los recursos
disponibles, y no hace alusión a ninguna obligación de carácter instantáneo mediante la
cual se estaría igualando o equiparando la posición en la cual se encuentra cada uno de
los Estados para cumplir plenamente e instantáneamente con los DESCA. Precisamente,
el espíritu y la idea que anima esa disposición de la Convención es que no todos los
Estados se encuentran en la misma posición de cumplir con esos derechos, y que deben
tomarse en cuenta sus circunstancias internas particulares y sus posibilidades efectivas a
la hora de exigir su puesta en práctica”35.
Así, al determinar la existencia de obligaciones inmediatas en un artículo que
prima facie fue concebido en sentido “progresivo”, no solo no podrá justificarse con el
criterio de la disponibilidad de los recursos, sino que tampoco puede colegirse del
articulado de la Convención -los principios y reglas de la responsabilidad internacional
establecen que sería la norma primaria (en este caso la Convención) la encargada de
determinar si el cumplimiento de la obligación demanda el cumplimiento de requisitos
adicionales, como el dolo o la culpa, por poner algún ejemplo-36 la existencia de algún
supuesto que pueda exonerar o justificar al Estado y así relativizar el contenido
objetivizado de la responsabilidad por medio del artículo 26 con la determinación de
obligaciones inmediatas en materia de estos derechos.
De esta manera el Estado siempre será responsable aunque pueda justificar y
demostrar que empleó todos sus recursos disponibles para adoptar las “medidas
eficaces”, y que realizó todos los esfuerzos a su alcance en la realización de un derecho,
aunque sea de los elementos mínimos, sin que haya alcanzado al menos brindar a un
porciento de la población un acceso básico. La Corte con ello no se plantea la pregunta
de si puede ser ponderado -aunque en el otro lado de la balanza se encuentre el ser
humano- establecer la existencia de obligaciones inmediatas de tamaña envergadura, sin
la posibilidad de evaluar precisamente la capacidad de “adoptar medidas eficaces” para
“garantizar el acceso sin discriminación a las prestaciones reconocidas para cada
35Ibid. 36Ver el párrafo tercero del comentario al artículo 2 del Texto del proyecto de artículos sobre la
responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos”, Anuario de la Comisión de Derecho
Internacional 2001, Volumen II, segunda parte, Informe de la Comisión a la Asamblea General sobre la
labor realizada en su quincuagésimo tercer período de sesiones, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra,
2007.
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derecho”, es decir, al margen de una evaluación de la capacidad y disponibilidad de un
Estado que, por poner un ejemplo concreto, sea subdesarrollado y se encuentre bajo un
régimen de medidas coercitivas unilaterales de carácter económicas y que por tales
razones no haya podido garantizar el derecho a la salud de un grupo vulnerable a pesar
de que pueda demostrar que puso todos los recursos a su disposición y tomó todas las
medidas a su alcance para evitarlo.
En el presente caso, y en virtud de obligaciones de carácter inmediato que no
admiten justificación por el Estado de ningún tipo ante su incumplimiento, posibilita
que en la determinación de la responsabilidad por la violación al deber de garantía del
derecho a la salud, de conformidad con el artículo 26 de la Convención Americana -y en
relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento-, con anterioridad y con
posterioridad a 2004 en perjuicio de las personas que se indican en la sentencia-, no se
realice un razonamiento que relacione puntualmente los elementos de disponibilidad,
accesibilidad y calidad de la atención en salud -en el hecho que estas personas “no
recibieron ningún tipo de tratamiento médico estatal o que este fue deficiente para
atender su condición como personas que viven con el VIH”37 o “que 31 de las presuntas
víctimas tuvieron acceso irregular, nulo o inadecuado a antirretrovirales por parte del
Estado”,38- con la situación y los recursos disponibles del Estado y con la probables
acciones emprendidas por el Estado en el marco de esos condicionamientos.
En todo caso, esta argumentación ha sido superada por la Corte y deja atrás la
consideración de que la existencia de obligaciones de carácter inmediato para el
Estado, en consonancia con la justiciabilidad directa de estas derechos, debe comportar
un estado ideal en torno a la protección de los derechos humanos sino que entiende
posible realizarlo ante un estado ideal que está lejos de alcanzarse y que confronta con
una realidad asimétrica, abiertamente fracturada por la desigualdad y la pobreza y con
niveles de desarrollos económicos pendiente de muchas causas estructurales, no solo en
los Estados sino desde una perspectiva regional. No es difícil advertir que este
activismo de la Corte en una situación tan problemática para hacer avanzar la
justiciabilidad directa de este tipo de derechos –sobre todo por las obligaciones que
asumen los Estados no solo con el contenido normativo de la convención sino también
37Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, párr. 119. 38Ibid., párr. 121.
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con la jurisprudencia de la Corte, de aplicación directa y erga omnes- es una concepción
sobre el rol que pueda jugar el derecho y las instituciones judiciales internacionales en
la transformación de las sociedades para superar esas deficiencias.
III. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO BAJO LA CONSIDERACIÓN DE
OBLIGACIONES DE CARÁCTER PROGRESIVO AL AMPARO DEL
ARTÍCULO 26
Como hemos apuntado, el Caso Cuscul Pivaral representó por primera vez el
establecimiento de la responsabilidad estatal por violación del principio de
progresividad. Ya hemos visto que el artículo 26, para la Corte interamericana consagra
dos tipos de obligaciones, una de carácter inmediato y otra de carácter progresivo.
Determinada la responsabilidad en virtud de aquellas de carácter inmediato, ya referido,
la Corte procedió a determinar si el Estado había incumplido las obligaciones de
carácter progresivo, que se refiere al desarrollo progresivo de los derechos económicos,
sociales, culturales y ambientales. La Corte parte de reiterar lo ya expresado en el
asunto Acevedo Buendía, en el sentido de que éste desarrollo requería de un dispositivo
de flexibilidad necesaria que reflejara las realidades del mundo y las dificultades para
cada país de esa efectividad39.
El estándar de este principio la Corte lo construye a partir de reafirmar que el
Estado tendría esencialmente, no exclusiva, una obligación de hacer, que se traduce en
la adopción de providencias y facilitar los medios necesarios que respondan a las
exigencias de efectividad, siempre en la medida de los recursos económicos y
financieros de que disponga para el cumplimiento del respectivo compromiso
internacional adquirido40. En tal sentido, como ya había razonado en el Caso Poblete
Vilches y otros Vs. Chile, esta “realización progresiva” de los derechos económicos,
sociales y culturales, “significa que los Estados partes tienen la obligación concreta y
constante de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la plena efectividad
de los DESCA”, y no cabe interpretar que durante el periodo de implementación estas
obligaciones “se priven de contenido específico”, lo que no implica tampoco “que los
39Ibid., párr. 141. 40Ibid., párr. 142.
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Estados puedan aplazar indefinidamente la adopción de medidas para hacer efectivos
los derechos en cuestión, máxime luego de casi cuarenta años de la entrada en vigor del
tratado interamericano”41.
En igual modo, entiende que existe un deber de no regresividad “que no siempre
deberá ser entendido como una prohibición de medidas que restrinjan el ejercicio de un
derecho”42. Con auxilio de lo establecido por el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, y por la Comisión Interamericana, la Corte fija los límites para
aquellas medidas de carácter regresivo: requerirán la consideración más cuidadosa y
deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos, y en el
contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que el Estado
disponga, así como deben justificarse por razones de suficiente peso.
Es importante esta distinción dentro de la obligación de progresividad del
artículo 26, porque de ella se desprende una obligación de hacer y una obligación de no
regresividad como dos obligaciones que parece que ganan cuerpo y contenido propios.
Precisamente la Corte consideró responsable al Estado por el incumplimiento de una
obligación de hacer y no por incumplir la obligación de no regresividad. Respecto a
esta última, la Corte señaló que no podía constatarse la existencia de medidas
regresivas, pues en todo caso el Estado había promulgado leyes y decretos, acuerdos
gubernativos, protocolos de atención, convenios de cooperación y manuales y un
aumento progresivo del presupuesto asignado para el combate al VIH desde el año 2004
hasta el año 2017, así como la adopción de otras medidas de política pública
encaminadas a lograr una mayor protección de la población43.
En cuanto a la obligación de hacer, la Corte llega a una conclusión que soporta
la resolución de este caso en torno a las obligaciones de realización progresiva: la
prohibición de la inactividad del Estado en la tarea de implementar acciones para lograr
la protección integral de los derechos y sobre todo en aquellas materias donde la
ausencia total de protección estatal coloca a las personas ante la inminencia de sufrir un
daño a su vida o su integridad personal. Esta conclusión es consecuencia de considerar
que la dimensión progresiva de protección de los derechos económicos, sociales,
culturales y ambientales, entraña no solo el reconocimiento de una cierta gradualidad
41Ibid., párr. 144. 42Ibid., párr. 143. 43Ibid., párr. 145.
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para su realización, sino también “un sentido de progreso”, que pone al Estado en la
tarea de mejorar efectivamente las condiciones de goce y ejercicio de estos derechos
para eliminar las desigualdades sociales y facilite la inclusión de grupos vulnerables44.
En palabras de Ferrer MacGregor en su voto razonado, “si bien el Estado goza de un
margen de actuación para el cumplimiento de sus obligaciones de progresividad en
materia de DESCA, esto no puede ser interpretado como un cheque en blanco para no
adoptar ninguna medida de protección, o de adoptar medidas que sean tan precarias en
sus alcances que dejen en una situación de desprotección a personas en situación de
vulnerabilidad, que además tienen un riesgo de sufrir graves afectaciones a su integridad
o a su vida”45.
Entendiendo que dentro de esas personas, ante la inminencia de sufrir un daño a
su vida o su integridad personal, se encontraban las personas que viven con el VIH y
que no reciben atención médica adecuada, la Corte considera que “el Estado incumple
sus obligaciones convencionales de realización progresiva al no contar con políticas
públicas o programas que de facto –y no solo de jure– le permitan avanzar en el
cumplimiento de su obligación de lograr la plena efectividad del derecho a la salud”46.
En tal sentido, la Corte consideró que el Estado, pese a “contar con una serie de leyes y
programas diseñados para la atención de personas que viven con el VIH”, proveyó
tratamiento médico antes del año 2004 para garantizar el derecho a la salud solo a “un
número limitado de personas”, que no incluía a 48 de las 49 víctimas del caso47. A
juicio de la Corte, esta inactividad por parte del Estado constituía un incumplimiento de
las obligaciones estatales de carácter progresivo establecidas, por lo que el Estado
resultaba responsable por la violación al principio de progresividad contenido en el
artículo 26 de la Convención, en relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento48.
En su voto parcialmente disidente, el juez Sierra Porto mostró su desacuerdo con
el razonamiento anterior, porque a su juicio, “si se aceptara ese razonamiento como
válido, se estaría cambiando la naturaleza de la obligación de progresividad por otra,
44Ibid. párr. 146. 45Voto razonado del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor, párr.7. Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala.
Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14
de mayo de 2019. Serie C No. 378. 46Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, párr. 146. 47Ibid., párr. 147. 48Ibid., párr. 148.
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bien diferente, que sería la obligación cumplir con un plazo razonable para implementar
un DESCA como el derecho a la salud”49. Sin embargo, ya hemos visto que la Corte
para alcanzar esta conclusión parte de considerar la posibilidad de que el Estado sea
responsable del principio de progresividad del artículo 26 a partir de entender dos
obligaciones en su seno bien diferenciadas, es decir, no solo cuando se constate la
violación de la obligación de no regresividad sino cuando también cuando la obligación
de hacer sea vulnerada, en este caso por inactividad del Estado.
La Corte, no obstante, parece desligarse argumentativamente en el marco del
principio de progresividad, de atender únicamente en el cumplimiento de esta
obligación a las circunstancias particulares de la legislación y los recursos disponibles
del Estado. Y no porque no se refiera, aunque de forma escueta a este asunto: para la
Corte el Estado no solo promulgó un serie de disposiciones normativas respecto al
asunto, sino que “ha aumentado progresivamente el presupuesto asignado para el
combate al VIH desde el año 2004 hasta el año 2017” y “ha adoptado otras medidas de
política pública encaminadas a lograr una mayor protección de la población.50. Sin
embargo, el razonamiento de la Corte pasa a un segundo nivel: para valorar si se viola o
no el principio de progresividad se debe acudir a tomar en consideración las políticas o
programas de facto, y no solo de jure, en cuanto a si permiten “avanzar en el
cumplimiento de su obligación de lograr la plena efectividad del derecho a la salud”.
Ello le permitió afirmar que “a pesar de contar con una serie de leyes y programas
diseñados para la atención de personas que viven con el VIH, no proveyó tratamiento
médico antes del año 2004 para garantizar el derecho a la salud de dichas personas,
salvo para atender a un número limitado de personas, confiando esta tarea en la acción
de organizaciones no gubernamentales”51.
Pero entonces cabe formular algunas preguntas: ¿puede valorarse la ausencia de
políticas y programas de facto sin una evaluación (aunque sea demostrativa) de los
recursos disponibles del Estado, más allá de que se reconozca de jure? ¿Puede obviarse
en la argumentación si ese aumento progresivo del presupuesto asignado para el
combate al VIH, que reconoce la Corte, puede cubrir la implementación fáctica de esos
programas? ¿No se trata precisamente de tomar en cuenta para la determinación sobre
49Ibid., párr. 10. 50Ibid., párr. 145. 51Ibid., párr. 147.
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cuándo el Estado ha incumplido con este deber -como la misma Corte recuerda-, no solo
“las circunstancias particulares de la legislación de un Estado” sino también “los
recursos disponibles”? ¿Puede únicamente evaluarse la pertinencia de los recursos que
disponga un Estado con la lacónica frase de que “ha aumentado progresivamente el
presupuesto asignado para el combate al VIH desde el año 2004 hasta el año 2017”? ¿Es
indicativo esto de que el Estado contaba con todos los recursos disponibles para poder
implementar de facto los programas que de jure se reconocían?
Si estas cuestiones no se toman en cuenta, y no se conecta la ausencia de
políticas y programas de facto con una evaluación (aunque sea demostrativa) de los
recursos disponibles del Estado –según nuestro criterio- se estaría cambiando la
exigencia de cumplimiento progresivo de esta obligación por una exigencia de
cumplimiento inmediato bajo el ropaje de “inactividad” del Estado, que puede resultar
tautológica con la exigencia contenida en las obligaciones ya referidas con anterioridad.
Ese es el sentido, en que la Corte, pese a constatar que el Estado contaba “con una serie
de leyes y programas diseñados para la atención de personas que viven con el VIH”,
consideró responsable al Estado, sin decir más, por la “inacción” en proveer tratamiento
médico antes del año 2004 a 48 de las 49 víctimas del caso52.
En cualquier caso, esta línea jurisprudencial representa un enorme paso de
avance en la protección de los derechos económicos, sociales y culturales. Ello
permitirá a las supuestas víctimas invocar la responsabilidad del Estado, ya sea por
“inactividad estatal” o por la existencia de medidas regresivas atribuibles al Estado. Sin
embargo, no está exenta esta cuestión de enormes desafíos para hacer operativa su
justiciabilidad. Como expone Ferrer Mac-Gregor, implica retos metodológicos para la
evaluación de la política estatal en esta materia, para demostrar que el Estado
efectivamente adoptó medidas regresivas que afectan la realización de estos derechos,
así como para aportar todo el material probatorio que atribuyan una “inacción” y
“medida regresiva no justificada”53.
No obstante, en el presente caso la Corte concluyó también en la responsabilidad
del Estado por la violación del derecho a la vida e integridad personal de los artículos 4
52Ibid., párr. 147. 53Voto razonado del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor, párr. 8. Caso Cuscul Pivaral y otros Vs.
Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378.
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y 5 de la Convención. En relación con el derecho a la vida, la Corte expuso que
“verificó distintas omisiones en la atención médica brindada a las presuntas víctimas
fallecidas”, en tanto “el Estado incumplió en su deber de asegurar una terapia
antirretroviral, realizar las pruebas diagnóstico para la atención y tratamiento del VIH y
de enfermedades oportunistas, y en proveer apoyo social”. Así, la Corte consideró que
esas “omisiones constituyeron fallas terapéuticas que de no haber ocurrido hubiera
reducido las probabilidades de que se desarrollaran enfermedades oportunistas, las
cuales causaron la muerte de las presuntas víctimas”, y en las cuales “la Corte considera
acreditada la existencia de un nexo causal en estos casos”54, por lo que “el Estado es
responsable por la violación al deber de garantía del derecho a la vida contenido en el
artículo 4.1 de la Convención Americana en relación con el artículo 1.1 del mismo
instrumento”55 .
CONCLUSIONES
Un reto evidente, que se acentúa con esta sentencia que hemos comentado, es
que la Corte debe ir desarrollando y consolidando gradualmente el catálogo de derechos
sociales, económicos, culturales y ambientales y su contenido en la medida en que tenga
que pronunciarse sobre el tema, y ello no es menos cierto que puede crear una cierta
imprevisibilidad inicial para los Estado partes en la Convención que no cuentan con un
catálogo preciso de éstos y de sus contenidos. En esta interpretación, que busca
encontrar lo que de inicio no se pensó, tendrá que pasar por encima, al menos por el
momento, de toda racionalidad que pueda brindar la certeza y la previsibilidad, para
lograr reafirmar una línea jurisprudencial que con su constancia recomponga y dote de
54Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala. Interpretación de la Sentencia de Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 14 de mayo de 2019. Serie C No. 378, párr.158. 55Ibid., párr. 159. En igual sentido, la Corte después de acreditar “que 46 presuntas víctimas sufrieron
secuelas físicas y psíquicas como resultado de su condición como personas que viven con VIH”, la Corte
advirtió “la existencia de un nexo causal entre la falta de un adecuado tratamiento médico de las presuntas
víctimas, y las secuelas físicas y psíquicas que sufrieron como personas que viven con el VIH. En efecto,
el Estado, al no asegurar una terapia antirretroviral, realizar las pruebas diagnóstico correspondientes, y
proveer apoyo social, lo cual habrían permitido a las presuntas víctimas mitigar o eliminar los factores
endógenos y exógenos que fueron causa de sufrimientos físicos y psíquicos derivados de su condición
como personas que viven con el VIH, es responsable por la vulneración a su derecho a la integridad
personal. En consecuencia, el Estado es responsable por la violación al deber de garantía del derecho a la
integridad personal contenido en el artículo 5.1 de la Convención Americana en perjuicio de 46 presuntas
víctimas del caso”55, Ibid., párr. 163.
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seguridad, si cabe, a una de las partes involucradas en el contencioso. Es posible
advertir estas sospechas en palabras del propio Eduardo Ferrer Mac-Gregor, cuando a la
hora de evaluar la violación del principio de progresividad del artículo 26, se pronunció
porque sería un reto para la Comisión y los representantes de las víctimas “demostrar
que el Estado efectivamente adoptó medidas regresivas que afecten la realización de
uno o varios DESCA protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana. Esto
implicará la formulación de argumentos que demuestren el reconocimiento explícito o
implícito de un derecho protegido vía artículo 26 del Pacto de San José”56.
No obstante, el reconocimiento de derechos, la posibilidad de hacerlos
justiciables no solo en el plano interno sino también en el plano supranacional, con una
mayor exigencia de obligaciones para los Estados, en la idea de crear un sistema
interamericano fuerte en torno al reconocimiento, protección y garantía de estos
derechos, se entienden como vehículos de cambio de esta dura realidad que vive
América Latina que está bajo la concepción de que mientras peor sea el escenario, el
derecho tienen un rol más importante en su transformación, en revertir la situación y en
caminar hacia la justicia social. Es una perspectiva muy activa sobre el rol del Derecho
y del sistema interamericano ante los graves problemas de desigualdad y pobreza que
vive América Latina.
Esta perspectiva puede ser encontrada perfectamente en uno de sus más activos
defensores en la Corte Interamericana, el juez Ferrer, quien en esa lucha insistió en que
“el reconocimiento de los DESCA en el Sistema Interamericano no solo implica
visibilizar derechos que tradicionalmente no han sido dotados de contenido normativo;
el reconocimiento de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales
también implica erradicar problemáticas históricas de discriminación hacia ciertos
sectores que han sido sistemáticamente marginados, excluidos e inviabilizados en
nuestras sociedades, como lo son las personas que viven en situación de pobreza”,57 del
mismo modo que iría “en sintonía con los tiempos actuales de eficacia plena de los
derechos humanos (en los ámbitos nacional e internacional), sin distingo o
56Voto razonado del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018. Serie C No.
359, párr. 8. 57FERRER MAC-GREGOR, E., La Justiciabilidad de los derechos económicos, sociales, culturales y
ambientales en el sistema interamericano de derechos humanos. México: Universidad Nacional
Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, 2017, pp. 230-231.
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categorización entre ellos, particularmente importante en la región latinoamericana
donde lamentablemente persisten altos índices de desigualdad, permanecen porcentajes
significativos de la población en la pobreza e incluso en la indigencia, y existen
múltiples formas de discriminación hacia los más vulnerables”58.
En efecto, esta línea jurisprudencial tiene que desarrollarse en un escenario
complejo para la efectividad de este tipo de derechos porque su análisis global se inserta
en complicadas relaciones estructurales a nivel regional y global en lo económico,
político e ideológico para su cumplimiento y efectividad. La región atraviesa, en la
actualidad, problemas estructurales serios para el cumplimiento de los derechos
sociales, económicos, y culturales. Un informe sobre el Panorama Social de América
Latina, preparado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) de 2018, consideró que: “la erradicación de la pobreza y la pobreza extrema,
así como la reducción de la desigualdad, en todas sus dimensiones, continúan siendo
desafíos centrales para los países de América Latina. Aun cuando la región logró
importantes avances en este ámbito entre comienzos de la década pasada y mediados de
la presente, desde 2015 se han registrado retrocesos, particularmente en lo que respecta
a la pobreza extrema. Este hecho es preocupante y enciende señales de alerta, en
especial en un contexto regional de bajo crecimiento económico y profundas
transformaciones demográficas y en el mercado de trabajo”59. En tal sentido, el II
Informe Anual de la Relatoría Especial sobre Derechos Económicos, Sociales,
Culturales y Ambientales (REDASCA) de la Comisión Interamericana de derechos
Humanos (CIDH), de 2018, declaró que observaba “con preocupación que la situación
de pobreza y pobreza extrema en el continente es persistente, lo cual se traduce en un
detrimento para el goce efectivo de todos los derechos humanos y en especial de los
DESCA”60.
No obstante, se ha subrayado la labor de la jurisprudencia de la Corte
interamericana como elemento movilizador en la formulación de políticas públicas y en
la lucha de sectores de la sociedad civil por las reivindicaciones sociales. Se habla
58Ibid., p. 233. 59Panorama Social de América Latina, preparado por la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) de 2018, p. 13 60II Informe Anual de la Relatoría Especial sobre Derechos Económicos, Sociales, Culturales y
Ambientales (REDASCA) de la Comisión Interamericana de derechos Humanos (CIDH), 2018, párr.95,
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incluso de que en ese diálogo profundo entre el sistema interamericano y la sociedad
civil, esta última gana “legitimidad social gradual” y “creciente empoderamiento”, de
modo que “la fuerza motriz del Sistema Interamericano ha organizado a la sociedad
civil a través de una transnational network para llevar a cabo litigios estratégicos
exitosos”61. Esta jurisprudencia en el ámbito de los derechos económicos, sociales,
culturales y medioambientales no solo representa ampliar al ámbito tuituivo de aquellas
personas, que productos de modelos de sociedad erigidos en la desigualdad y la
indiferencia, son marginados y padecen la vulneración constante y reiterados de sus
derechos, sino que dará voz y presencia a grupos marginados, invisibilizados en la
sociedad con mayor presencia ante este sistema para el reclamo de sus derechos.
La jurisprudencia en materia de derechos sociales, económicos y culturales de la
Corte Interamericana tendrá, como en otras materias ha tenido, un indudable impacto en
el seno de los Estados. Estamos asistiendo a una interamericanización como proceso de
inserción de los estándares de la Corte interamericana a nivel interno que se manifiesta
en reformas constitucionales y legislativas así como en la adopción de políticas
públicas62, y que ha ido encontrando no solo fundamentos constitucionales sino también
bases convencionales y mecanismos, como el control de convencionalidad, para
garantizar este proceso de interamericanización63. La concepción de la Corte sobre
algunos derechos sociales, como el derecho a la salud, que este órgano considera
“derecho fundamental”, la posibilidad de su justiciabilidad directa y autónoma ante ella,
así como la exigencia de obligaciones inmediatas a cumplir por el Estado para su
efectividad, tienen evidentes impactos a partir de ese rol importante que juega la Corte
en la construcción de un ius constitutionale comune.
61PIOVENSA, F., “Ius Constitucionale Commune latinoamericano en derechos humanos e impacto del
Sistema Interamericano: Rasgos potencialidades y desafíos”, Ius Constitucionale Commune en América
Latina. Textos básicos para su compresión, Armin von Bogdandy, Mariela Morales Antoniazzi, Eduardo
Ferrer MacGregor (Coordinadores), Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro, Max
Planck institute for Comparative Public and International Law, México, 2017, p. 569. 62MORALES ANTONIAZZI, M., “Interamericanización como mecanismo del Ius Constitucionale
Commune en derechos humanos en América Latina”, Ius Constitucionale Commune en América Latina
cit., p. 418. pp. 417-456. Ver también sobre el impacto de las decisiones de la Corte Interamericana a lo
interno de los Estados: SAAVEDRA A., “Algunas reflexiones en cuanto al impacto estructural de las
decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, Ius Constitucionale Commune en América
Latina cit., pp. 457-502; PARRA VERA, Ó., “El impacto de las decisiones interamericanas: notas sobre
la producción académica y una propuesta de investigación en torno al «empoderamiento institucional»”,
Ius Constitucionale Commune en América Latina cit,, pp. 503-550. 63 MORALES ANTONIAZZI, M., Interamericanización como mecanismo cit., p. 426.
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LA INICIATIVA DE LA FRANJA Y DE LA RUTA: LA PRÓXIMA
ETAPA DE LAS RELACIONES SINO-ESPAÑOLAS 1
THE BELT AND ROAD INITIATIVE : THE NEXT STAGE OF THE SINO-
SPANISH RELATIONS
Luís Filipe Pestana2
Universidad Normal de Pekín - Maxdo College.
RESUMEN
Mientras las relaciones sino-españolas celebran 45 años de existencia, la
Iniciativa de la Franja y de la Ruta (BRI) tiene el potencial de llevar estos lazos politicos
e económicos a un nuevo ciclo. A medida que la BRI avanza hacia una economia
global más integrada, España debe de estar preparada a aprovechar este proyecto
masivo de manera que pueda beneficiar tanto a su economía com a su imagen en el
exterior. Para China es fundamental que sea mas hospitalaria para la inversión
extranjera externa (IED) mientras busca soluciones que sean mutuamente beneficiosas.
La historia nos enseña que ambos los países han demostrado gran pragmatismo al
establecer vínculos politicos en 1973, una actitud que este artículo considera necesaria
hoy y en el futuro.
PALABRAS CLAVE: la Iniciativa de la Franja y de la Ruta; relaciones sino-
españolas; vínculos económicos y politicos
ABSTRACT
As the Sino-Spanish relations celebrate 45 years of existence the Belt and Road
Initiative (BRI)has the potential of taking these political and economic ties to a new
stage. While the BRI moves towards a more integrated global economy, Spain has to be
up to the task of taking advantage of this massive project in a way that may benefit both
its economy and its image abroad. For China, it is crucial that it be more welcoming of
foreign direct investment (FDI) while looking for solutions that are mutually beneficial.
1 Artículo recibido el 31 de marzo de 2019 y aprobado el 18 de mayo de 2019. 2 Profesor de Lengua y Cultura Portuguesa. Universidad Normal de Pekín - Maxdo College.
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History shows that both countries demonstrated great pragmatism while forging
political ties back in 1973, an attitude that this article deems necessary today and in the
future.
KEYWORDS: Belt and Road Initiative; Sino-Spanish relations; economic and
political ties
SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I. HISTORIC CONTEXT. II. A GENERAL
PERSPECTIVE OF THE BRI: SUCCESSES AND FAILURES. III. THE BRI: AN
OPPORTUNITY FOR SPAIN? (....). CONCLUSIONS. BIBLIOGRAPHY.
* * *
INTRODUCTION
The contacts between Spain and the People’s Republic of China (PRC) have
been marked by practicality. The establishment of formal diplomatic ties in 1973
demonstrated how Francisco Franco and Mao Zedong were willing to set aside
ideological differences in pursuit of their own political goals. Franco desired to be part
of the Western European club in a time when many of these countries were establishing
diplomatic ties with the PRC. For Beijing, it was a question of gaining momentum after
its acceptance as a United Nations (UN) member. In spite of the fact that both countries
recently celebrated the 45th anniversary of these ties, for years the relations where
almost stagnant. In September 1985 President Felipe Gonzalez visited China where he
was received in Beijing by Deng Xiaoping, Hu Yaobang and Zhao Ziyang. During his
visit (which included Xi’an and Shanghai), Gonzalez and Deng showed willingness to
deepen the Sino-Spanish relations. A $300 million plan to build an oil refinery was the
third largest foreign investment in the PRC at the time. Also, President Gonzalez stated
that there were similarities between the decolonisation of Hong Kong and Gibraltar and
signalled the Chinese support fo the 1992 Barcelona Summer Olympics3.
In general the Sino-Spanish relations have been marked by commercial ties. The
current atmosphere that encompasses the Belt and Road Initiative (BRI) will bring forth
new challenges will concern both parties involved. Even though formal diplomatic ties
3BAYON, F.: “Felipe González alaba la economía china, en un momento de recesión mundíal”, El País,
año X, nº 3,079, 1985, available at: https://elpais.com/diario/1985/09/08/espana/494978408_850215.html.
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between Francoist Spain and Maoist China came up at a time when both were seeking
international recognition, the BRI envisions the possibility of maintaining a great deal
of pragmatism. Nonetheless, Spanish presence in Chinese territory dates back to the
16th century and should be understood as a foundation for what it is today. Its
implications can still be felt today as some level of ignorance regarding Spain is present
in China.
I. HISTORIC CONTEXT
The Spanish Crown, led by Phillip II, had a growing interest in China, enticed by
how the Portuguese had established a foothold in Macao. In 1513 Jorge Álvares had
become the first European to have reached China through a maritime route4. After the
concession of Macao by Imperial China in 15575, Portugal greatly benefited from trade
in the region as the territory’s geographic position allowed for it to become an important
trading post in the region. Spain also had a presence in the region thanks to its colony in
the Philippines. In spite of that, the new lands did not turn into a steady source of
income for the crown. Famed for its spices, only Mindanao had some cinnamon,
meaning that the costs were simply to high for the Spanish to cross half the world.
However, Spanish sailors had a regular contact with Chinese merchants and reports
from the sultanates of Borneo and Mindanao spoke of riches far beyond silk. Phillip II
understood that it would be profitable to maintain close ties with Imperial China a fact
that was made easier after the monarch became king of Portugal in the wake of a
succession crisis in the neighbouring country (1581). However, it did not guarantee a
strong Spanish position within the Middle Kingdom. Although there were plans to
conquer the nation using the experience taken from Hernán Cortés and Francisco
Pizarro’s expeditions in Mexico and Peru, respectively, king Phillip did express desire
in any of these plans. As we know today, the crown concentrated its efforts in
eliminating its closest rival, England. The construction of the Invincible Armada was
the kingdom’s main priority in its attempt to rival with the Anglo-saxons and eventually
4 RAMOS, J.R.: “Relações de Portugal cm a China anteriores ao estabelecimento de Macau”, Revista
Nação e Defesa, nº 53, 1990 , pp. 155-170. 5 INFOPÉDIA: “Macau”, Infopédia,, 2019, available at: https://www.infopedia.pt/$macau?uri=lingua-
portuguesa/macau.
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conquer them. The failure of this grand plan left Spain with little resources to endeavour
in future conquests and, as such, contacts with China were limited to some trade and to
jesuits that were still in the country as part of an evangelisation effort.
Regardless of these issues, the Manilla Galleon had an extraordinary impact on
the trade between both powers. Initiated by López de Legazpi in 1565 and covering a
distance between Mexico and Philippines, the Galleon at its height transported 2000
tones of merchandise and 180 crew-members. In 1785 the Compañía de Filipinas
monopoly had a firm control over the Pacific trade that only ended in 1815 with the
Mexican independence war 6. Although silk, spices and others were being constantly
taken from China, the Middle Kingdom witnessed a steady influx of silver from Mexico
for the duration of the Galleon. An estimated 25000 tones of silver and 515 million
coins were circulating in Qing China with the effigies of Spanish kings. Also, the culis
or the Chinese that emigrated to Cuba after the end of the slave trade are part of this
extraordinary heritage of contacts between the kingdoms. From 1847 to 1874 around
150 thousand Chinese went to the Caribbean island to work in the countryside. The
mistreatment of this population forced the Spanish government to sign deals with the
Qing dynasty that would assure the protection of these individuals, to the point that
Chinese consulates were opened in Habana and Matanzas7.
The Qing dynasty also offered an opportunity for the expansion of religious
orders in China. The Spanish Empire made an effort to aid missionaries in their
evangelisation objectives. The Treaty of Friendship and Trade signed in 1864 by both
nations set forth the possibility of these religious orders to set foot in China8. The treaty
was revised in 1877 and 1879 9, but in essence, it maintained a series of agreements that
were envisioned to facilitate trade between both parties. In that sense, Spain gained
access to various ports in China, including Ningbo, Amoy (Xiamen) and Nanjing10.
Furthermore, it opened the opportunity for the establishment of embassies on both sides
6 BAÑUELOS, L.P.: “Las relaciones entre España y China, una larga historia”, Historia Actual Online,
nº30, pp. 151-163, specifically p.152. 7 Ibidem, p.153. 8 Ibidem, p.153. 9 IZQUIERDO, J. de C.: “Las relaciones bilaterales de España con China”, Documento Marco - Instituto
Español de Estudios Estratégicos, nº 13, Julio 2018, available
at:http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2018/DIEEEM13-
2018_Relaciones_bilatrales_Espana-China_JdeCarlosIzquierdo.pdf; p. 5. 10ARCHIVO CHINA-ESPAÑA, “Tratado de comercio y navegación entre China y España, 10 de octubre
de 1864”, Gaceta de Madrid, February 15th, 1868, available at:
http://ace.uoc.edu/files/original/af524acc6f1825e4227dc0e2b089584c.pdf; art. V.
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of the treaty. In the following years, Spanish consulates could be found in Shanghai,
Guangzhou, Wenzhou and others, as well as an embassy in Beijing11.
It is possible to conclude that the Sino-Spanish contacts, up until the signing of
the aforementioned Treaty, were mostly concentrated in commerce and the
evangelisation process12. In fact, the beginning of the 18th century was marked by the
ousting of religious orders in China and only in 1787 did the Spanish set up the Real
Compañía de Filipinas13 in Guangzhou, a key institution in the regularisation of trade
and commerce between Spain and Asia 14. Although it took about 100 years to finally
inaugurate diplomatic, the Spanish Crown and its initiatives had some impact in
Imperial China. For instance, the Spanish campaign to combat smallpox within the
empire reached China. Despite the resistance of local authorities from April 1805 to
February 1806 a vaccination campaign was conducted in China15.
The following years were the last of the Qing dynasty. Its fall was propelled by
the Boxer rebellion, a movement that was deeply displeased by the way the empire had
been torn apart by the interference of foreign powers in the internal affairs of the
country. The role that Spain played in the ending of the rebellion was of extreme
importance. The diplomat Bernardo José Cologán served as a representative of the
foreign powers and a representative of their interests when meeting empress Cixi. The
Treaty of Xinchou (1901) was actually signed in the embassy of Spain, putting to an
end the revolt16. However, these events did not result a renewed relation. Both states
remained interested in trade and did not further their contacts even after the
proclamation of the Republic of China in 1912. The Spanish Civil War also had a
negative impact on these relations. During that period, the Republicans had closer ties
with the Maoists in China, while Franco was closer to Chiang Kaishek. After the end of
both the Spanish Civil War and World War II the Francoist regime signed various
treaties with the Republic of China that acknowledged its position as the sole
11BAÑUELOS, L.P.: “Las relaciones entre España y China, una larga historia”, Historia Actual Online,
nº30, pp. 151-163, specifically p.153. 12IZQUIERDO, J. de C.: “Las relaciones bilaterales de España con China”, Documento Marco - Instituto
Español de Estudios Estratégicos, nº 13, Julio 2018, available
at:http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2018/DIEEEM13-
2018_Relaciones_bilatrales_Espana-China_JdeCarlosIzquierdo.pdf; pp.4-5. 13 It was founded in 1785. Ibidem, p.4. 14 Ibidem, pp.4-5. 15 Ibidem, p.5. 16 Ibidem, p.6.
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representative of the Chinese people17. The Kuomintang had also an important role in
the integration of Francoist Spain into the international order. Since 1945, Franco had
attempted to make Spain part of the United Nations. The political survival of the regime
depended on the international recognition from its peers. In 1955, finally, Spain became
part of the UN and the Republic of China voted in favour. One must not forget that
Taiwan (Republic of China) was one the five permanent members of the UN Security
Council18. Had it voted against the participation of Spain as a member of the UN,
Franco would have struggled in the following years to survive the continuous
international isolationism.
As mentioned before, the formalisation of the PRC-Spain political ties came out
of necessity rather than ulterior benevolent motives. They marked the end of the
diplomatic relations with Taiwan not because of a change of the internal policies of both
countries, but rather that the West was also making a move into recognising the PRC
after president Nixon’s visit to Beijing in 1972. Madrid understood that China as a
leader of the Non-aligned movement could be an important partner as a way of
improving the country’s image in the exterior. The first five years, though, were
tumultuous. After the oil crisis (1973) and the death of Franco (1975) the relations only
picked up some steam after democracy was a reality in Spain. Adolfo Suarez visited
China in 197819 in preparation for the visit of the Spanish monarchs. Even before the
Cortes Generales, Madrid signed three agreements with Beijing: one related to the
protection of commercial brands (1977), another about civil aviation (1978) and a
commercial convention (1978)20.
Up until 2000, however, little progress was made to improve the Sino-Spanish
relations. Commercial ties were kept but there was still little mutual understanding of
each other. The government of José María Aznar (1996-2004) brought forth some
important changes of the Spanish foreign policy in general that led to a greater
engagement with China in particular. The Foreign Affairs Minister Josep Piqué stepped
17 Frienship (1953), Commercial (1956) and Cultural (1958). 18 LUO, H. Relaciones entre China y España 1970-1982, Universidad Complutense de Madrid - Facultad
de Geografía e Historia, Departamento de Historia Contemporánea, Phd thesis, Madrid, 2018, available
at:https://core.ac.uk/download/pdf/159126773.pdf; pp.93-94. 19IZQUIERDO, J. de C.: “Las relaciones bilaterales de España con China”, Documento Marco - Instituto
Español de Estudios Estratégicos, nº 13, Julio 2018, available
at:http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2018/DIEEEM13-
2018_Relaciones_bilatrales_Espana-China_JdeCarlosIzquierdo.pdf; p.8. 20 Ibidem, p.8.
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in 2000 and marked the beginning of the Strategic External Action Plan (Plan
Estratégico de Acción Exterior). This framework was the direct successor of the foreign
policy that had been followed by previous governments, “Spain in its place”. The
democratic, economic and social development that the country went though in the late
20th century set the tone for its internationalisation21. Asia a rising continent was seen
by the Spanish authorities as a series of countries that were potentially viable to further
political and economic relations. As such, the Plan Marco Asia Pacífico was created to
respond to the challenges that Spain could face in the region. The actions of this plan
would stretch from politics to trade and included new agreements to promote
cooperation and better understanding of cultural differences to strengthen relations 22. In
spite of the willingness and desire of the Spanish government to engage with a part of
the world that had been, for the most part, forgotten in the past, the original plan was
profoundly based on economics.
The primary objective of the first plan (2000-2004) was to increase the number
of Spanish companies operating in Asia. The second plan (2005-2008) was far more
ambitious. The Spanish government was concerned with the lack of presence in the
region23. In other words, Spain was missing out on a great opportunity to be part of
political frameworks which could be used to extract the full potential from a region that
had been showing signs of becoming a centrepiece of international politics. To tackle
these questions, political, economic, cultural and cooperation objectives were brought
forth to promote the dialogue amongst different civilisations, to fight against terrorism
and human rights violations or to offer a model for countries embroiled in political
transitions24. Of particular importance were the concerns that little was known about
Spain in Asia in general and in China in particular. The Instituto Elcano conducted a
study in 1996 to understand how the Chinese perceived Spain. The respondents viewed
the Iberian country as virtually unknown, although nice. Even if it may seem
discouraging it cannot be understood as an abnormal situation. As of 2006 only 450
21MOLINA I.: “Estrategia de Acción Exterior: logro, ´ma no troppo´, Estudios de Politica Exterior,
nº163, 2015, available at: https://www.politicaexterior.com/articulos/politica-exterior/estrategia-de-
accion-exterior-logro-ma-non-troppo/. 22IZQUIERDO, J. de C.: “Las relaciones bilaterales de España con China”, Documento Marco - Instituto
Español de Estudios Estratégicos, nº 13, Julio 2018, available
at:http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2018/DIEEEM13-
2018_Relaciones_bilatrales_Espana-China_JdeCarlosIzquierdo.pdf; p.12. 23 ABAD, G.: “La política exterior española hace Asia-Pacífico: de inexistente a insuficiente”, Revista
Unisci, vol.27, 2011, pp. 151-161; specifically p. 154. 24 Ibidem, p.154.
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Spanish companies and enterprises were doing business in China, a small number when
compared to Italy (1500) or France (2500). Furthermore, only 2% of the Chinese had
been in contact with a Spanish citizen. Besides, the mental image of Spain was
intrinsically connected with tauromachy and sports, with football being the most
recognisable of the sporting world25. In spite of some changes, the Chinese still held
strong stereotypes regarding Spain and that policies should be pushed forward to
broaden the cultural spectre with which the Chinese could contact with Spain.
The 2008-2012 plan was a continuation of what had been achieved in the
second. China, alongside Vietnam and the Philippines, was considered one of the
priority states for the four year plan. Development cooperation, natural disaster aid,
security, human rights issues, incrementation of multilateralism, interreligious and
civilisation dialogue were still part of Spain’s foreign policy for the region26.
For the most part the Action Plans have been crucial to increase the level of
bilateral trade and investment between the countries. However, there has not been
dramatic changes to the trade balance. There has been willingness to better political ties
as a way to improve trade and yet, this negative trade balance has increased even with
the Chinese economy registering a slower growth27. Chinese foreign direct investment
from 2010 to 2014 was 250 million euros. In 2015, the numbers reached 600 million
euros and are directed mostly at the energy sector, real estate and hotel business.
Spanish investment, however, is greatly restricted by the PRC’s policies that limit the
fields in which foreigners can invest. As such, most investment is related to construction
jobs through public contracts, luxury products (including food and drink) and
undergraduate and graduate students28.
25 NOYA, J.: “La imagen de España en China”, Anuario Asia-Pacífico 2007, 2008, pp. 453-457,
specifically pp.454-455. 2626 ABAD, G.: “La política exterior española hace Asia-Pacífico: de inexistente a insuficiente”, Revista
Unisci, vol.27, 2011, pp. 151-161; specifically pp. 154-155. 2727IZQUIERDO, J. de C.: “Las relaciones bilaterales de España con China”, Documento Marco -
Instituto Español de Estudios Estratégicos, nº 13, Julio 2018, available
at:http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2018/DIEEEM13-
2018_Relaciones_bilatrales_Espana-China_JdeCarlosIzquierdo.pdf; pp.20-21. 28 Ibidem, p.21.
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II. A GENERAL PERSPECTIVE OF THE BRI: SUCCESSES AND FAILURES
The BRI was announced in 2013, first in Kazakhstan and then in Indonesia. In
those occasions, president Xi announced the revitalisation of the old Silk Road and the
inauguration of the Maritime Silk Road as part of a globalisation effort to improve
trade, people and capital exchanges with the Eurasian continent at the center of the
whole process. It is a project of a massive scale that involves the Silk Road Economic
Belt that runs through Central Asia to the heart of Europe and the 21st Century
Maritime Silk Road. The creation of the Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB)
was set to aid in the financing of these projects. President Xi has announced that the
total cost of the BRI will be around $1 trillion29. A further $3 trillion may be necessary
to guarantee its success30, even though only about $50 billion have been injected into
the initiative in the last five years31. In total around 50 state owned enterprises (SOE’s)
partook in more than 1700 projects.
For president Xi Jinping, the BRI has become the centrepiece of China’s foreign
policy. Far from being a plan that objectively pursues improving globalisation and
creating a business environment conducive with development for those that embark in
it, the political aspects of the initiative must not be underestimated. The newest version
of the Communist Party of China (CPC) Constitution which was approved on October
24th 2017, includes the BRI32. One may argue that this just the culmination of decades
of diplomacy used to improve the PRC’s image abroad ,especially in developing
countries that feel disenfranchised by the West and its financial institutions. Sub-
Saharan Africa is one of these key regions. A poverty stricken often war engulfed
region, its nations have engaged with Beijing since their independence in the wake of
the decolonisation process. From financial support to medical teams and infrastructure
investment, Beijing has set a foot in the region as it extracts minerals and other
29 YAMADA, G.: “Is China’s Belt and Road working? A progress report from eight countries”, Nikkei
Asian Review, March 28, 2018, available at: https://asia.nikkei.com/Spotlight/Cover-Story/Is-China-s-
Belt-and-Road-working-A-progress-report-from-eight-countries. 30 HILLMAN J.: “China’s Belt and Road Initiative: Five Years Later”, Center for Strategic &
International Studies, January 25, 2018, available at: https://www.csis.org/analysis/chinas-belt-and-road-
initiative-five-years-later-0. 31DELOITTE: “Embracing the BRI ecosystem in 2018: navigating pitfalls and seizing opportunities”,
Deloitte Insights, February 12, 2018, available at:
https://www2.deloitte.com/insights/us/en/economy/asia-pacific/china-belt-and-road-initiative.html. 32 GABUEV, A.: “Belt and Road to Where?”, Council for Security Cooperation in the Asia Pacific,
December 08, 2017, available at: https://carnegie.ru/2017/12/08/belt-and-road-to-where-pub-74957.
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resources as a means of payment for its contributions. It is undeniable that the influence
exerted by the PRC on such countries has an impact on major multilateral forums. At
the UN General Assembly, the interdependency that these actors display has been
fundamentally linked to support that Beijing gets in several voting sessions. By steadily
building its influence and soft power, China offered the world a plan that could
revitalize the globalisation process after the 2008 financial crisis. As Zhao (2018)
indicates: “Against such backdrop, the Belt and Road cooperation provides and
important opportunity and an effective platform out of the quagmire the world has
found itself.”33 Having strong political relations with countries that were built through
decades of contacts further leverages the PRC’s capacity to commence such an
initiative.
The current investment is still far from being the total sum of the BRI and it is
still early to fully access if it will bring progress and economic growth not only for
China, but for all its participants. After five years, though, news outlets and various
publications have been keen to offer there take on the BRI’s implementation. In general,
reactions have been mixed. On the positive side, the initiative seems to have an
influence on the economies that are both directly in the path of the BRI and
neighbouring the PRC. Kazakhstan has registered a significant spur in growth34 and
president Nursultan Nazarbayev has supported the BRI from the get go. The $9 billion
Nurly Zhol project envisioned the construction of infrastructure in the country creating a
goods and cargo hub based on the improvement of Kazakhstan’s railways. Broadly
speaking it is an attempt to lower transport costs from China to Europe while bypassing
Russian territory35. Increasing exports may also help cope with China’s internal issues,
namely, the accumulated debt deriving from housing and manufacturing projects from
past decades36. Other theories indicate that the AIIB is a direct competitor of the Bretton
33ZHAO, M.: “Five years on, BRI tastes success on several fronts”, Global Times, August 28, 2018,
available at: http://www.globaltimes.cn/content/1117400.shtml. 34PRICE, S.: “One Belt, One Road - China’s plan to save the economy “ Medium, October 16, 2018,
available at: https://medium.com/altcoin-magazine/one-belt-one-road-chinas-plan-to-save-the-economy-
7553e82f64f3. 35SARYMBETOVA, A.: “Kazakhstan Poised to Become Eurasia’s Largest Transit Hub”. Caspian News,
August 28, 2017.https://caspiannews.com/news-detail/kazakhstan-poised-to-become-eurasias-largest-
transit-hub-2017-8-14-15/. 36PRICE, S.: “One Belt, One Road - China’s plan to save the economy “ Medium, October 16, 2018,
available at: https://medium.com/altcoin-magazine/one-belt-one-road-chinas-plan-to-save-the-economy-
7553e82f64f3.
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Woods institutions and that by exporting its mature industries like civil engineering it
may solve some of its unemployment concerns37.
Moscow did not endorse the BRI in the beginning. From Russia’s perspective at
the time, the massive project would completely skip Russian territory and had little
benefit to the country’s economy. Furthermore, president Vladimir Putin and other
government officials were largely concerned with Beijing’s hidden agenda for Central
Asia, a region historically connected to Russia and one of its primary spheres of
influence. Fears are related to the potential loss of influence in the region because of
Moscow’s lack of economic capacity to compete with China. Of special concern was
the survival of the Eurasian Economic Union (EEU) that promised the reintegration of
the former Soviet republics under the Kremlin’s political clout. Matters were mad worse
by the choice of venue for the presentation of the BRI, i.e. Kazakhstan, the richest
country in Central Asia and a major Russian ally38. However, political events outside
and inside Russia forced president Putin to reinvent Russia’s approach. Firstly, the
sanctions imposed by the West have hindered its economy. Furthermore, the conflict in
Ukraine has distanced both countries, meaning that it is unlikely for Kiev to be part in
any regional framework led by the Kremlin (like the EEU). As Lukin states: “Without
Ukraine, the second-largest post-Soviet economy and a market of about 44 million
people, Moscow’s hopes to create and integrated bloc that would be on par with the
European Union and other centers of global economic power were essentially dashed.”
39Acknowledging these challenges, president Putin rapidly moved to overcome them: in
March 2015, Russia joined the AIIB 40; in May the same year, Putin and Xi signed an
agreement liking the BRI to the EEU, propelling the presentation of about 40
investment projects to China’s Vice-Premier of the State Council, Zhang Gaoli41. A
further 70 projects under the EEU have been approved and will be co-financed by
China. This action will eliminate barriers for Chinese investment in Eastern Europe,
37GABUEV, A.: “Belt and Road to Where?”, Council for Security Cooperation in the Asia Pacific,
December 08, 2017, available at: https://carnegie.ru/2017/12/08/belt-and-road-to-where-pub-74957. 38LUKIN, A.: “Putin’s Silk Road gamble”, Washington Post, February 08, 2018, available at:
https://www.washingtonpost.com/news/theworldpost/wp/2018/02/08/putin-
china/?utm_term=.c9038101957b. 39 Ibidem. 40 Ibidem. 41GABUEV, A.: “Belt and Road to Where?”, Council for Security Cooperation in the Asia Pacific,
December 08, 2017, available at: https://carnegie.ru/2017/12/08/belt-and-road-to-where-pub-74957.
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Central Asia and even in the Artic 42. In June 2018, president Putin recognised the
importance of the Belt and Road Initiative as a way of improving industrial
cooperation43.
There are, however, many instances that certainly worry Chinese officials, in
particular in South and Southeast Asia. Of the aforementioned initial projects presented
by EEU states none was approved by Chinese authorities given concerns that the
projects were not financially viable and there were little guarantees that would be
profitable. Gabuev speculates that the Chinese authorities are most likely becoming
more cautious when it comes to finance projects because of the 2015 stock market crash
that provoked a rise in local debt. The subsequent audit on the financial sector also
focused on two major institutions that finance projects along the OBOR, namely, the
China Development Bank (CDB) and the Export-Import Bank (Eximbank)44. Foreign
states are also concern about how the financing of infrastructure may be closely linked
to corruption within their own political system. This was one of the key aspects of the
Malaysian legislative election back in May 2018. Eventual prime-minister Mahathir
Mohamad campaigned against Najib Razak’s links with China that, from his
perspective, were spreading corruption. The $22 billion Chinese railway project on
Malaysia’s east coast was cancelled 45.
Besides the fear of being a breeding ground for corruption, the BRI has drawn
attention to China’s practices when financing infrastructure building. In general, there
are no significant political concessions for a country (aside from the recognition of the
One China policy) to be part of the BRI. As a matter of fact, this has been the PRC’s
modus operandi even before the Belt and Road initiative was a reality. One must not
forget that in order to “feed” its industrial complex Beijing has struck deals with
developing countries that entailed the payment of loans through natural resources. This
model became known as the Angola mode46 has been replicated throughout Sub-
42ASSESSMENTS, “China’s Belt and Road Initiative, Five Years In”, Stratfor Worldview, June 22, 2018,
available at:https://worldview.stratfor.com/article/chinas-belt-and-road-initiative-five-years. 43SPUTNIK: “Russia Considers China’s ´One Belt, One Road´ Initiative Important, Promising”, Sputnik,
June 06, 2018, available at: https://sputniknews.com/asia/201806061065142987-russia-china-one-belt-
one-road/. 44GABUEV, A.: “Belt and Road to Where?”, Council for Security Cooperation in the Asia Pacific,
December 08, 2017, available at: https://carnegie.ru/2017/12/08/belt-and-road-to-where-pub-74957. 45SHARMA, M.: “China’s Silk Road Isn’t So Smooth”, Bloomberg, July 11, 2018, available at:
https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2018-07-10/china-s-belt-and-road-initiative-has-stalled. 46 PESTANA, L.F.: O Consenso de Beijing em África: um modelo para Angola?. Universidade Católica
Portuguesa - Instituto de Estudos Políticos, MA thesis, Lisbon, 2013.
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Saharan Africa and different parts of Asia for more than 35 years and it provided
struggling states with an easy way of developing their infrastructure framework without
the myriad of rules and obligations imposed by the World Bank or the International
Monetary Fund (IMF). For dictators like president José Eduardo dos Santos of Angola,
this was a clever way of not jeopardising the regime’s survival while offering a way out
of the destruction of the civil war that ravaged the country for 27 years. However, what
has been witnessed in some countries involved in the BRI is that there are risks of
falling into a debt trap that may lead a government to give away strategic projects or
resources in order to repay Chinese loans. The most publicised case is the Hambantota
port in Sri Lanka. The country emerged from a civil war with the Tamil Tigers in 2009
and seemed keen to initiate its reconstruction process. President Mahinda Rajapaska
turned to China to get the loans needed to build a massive port that would benefit from
the maritime traffic that flows in the Indian Ocean. Despite the fact that many inidcated
that the port would be a massive failure for Sri Lanka, president Rajapaska continued to
renegotiate its construction with the Chinese partners (in this case the China Harbor
Engineering Company). In the end the $1 billion accumulated debt was too much to
bear and the Sri Lankan government had no other choice but to hand over the port in a
99 year lease plus 15,000 acres of land around it47.
The corruption scheme that fuelled former president Rajapaska’s campaign aides
derived from the port payments themselves. This situation only pulled the country
further down and let the new government with little choice but to concede defeat.
Nonetheless, even as the Finance Ministry predicted $14.8 billion revenue for 2018, the
debt repayments were as high as $12.3 billion48. Besides the financial risks that such
deals with China entail, that are also security concerns given that the Hambanota port
may serve as a base for China’s PLA Navy to operate. India views this as a form of
encroachment by Beijing into its own controlled area, the Indian Ocean 49.
Pakistan may also be the next target of the Chinese debt trap. As one of the main
beneficiaries from the BRI, Islamabad had welcomed Chinese investment as part of the
China-Pakistan Economic Corridor. This year’s repayments total $12.7 billion and in
47ABI-HABIB, M.: “How China Got Sri Lanka to Cough Up a Port”, New York Times, June 25, 2018,
available at: https://www.nytimes.com/2018/06/25/world/asia/china-sri-lanka-port.html. 48 Ibidem. 49MALLAWARACHI, B.: “Sri Lanka Will Get a $3.9 Billion Refinery Next to China-Run Hambantota
Port”. The Diplomat, March 20, 2019, available at: https://thediplomat.com/2019/03/sri-lanka-will-get-a-
3-9-billion-refinery-next-to-china-run-hambantota-port/.
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June 2018 Pakistan’s central bank only around $10 billion in foreign currency
reserves50. Montenegro, Myanmar and Cambodia have also been under threat by large
amounts of debt. Public opinion is gradually taking notice of these mishaps. In a recent
poll conducted by the ISEAS-Yusof Ishak Institute in all of the Association of Southeast
Asian Nations (ASEAN) member states, around 70% of respondents believed that local
governments should be careful when negotiating any agreement related to the BRI51.
Some of these worrying signs seem to have little effect on China’s push to
promote the BRI. More than just a grand scheme that promotes better connection
between states, it should be perceived as a political instrument with which the country
may project power and become more assertive at a global scale. For those involved the
risks should be accounted for and should serve as an example for those wanting to take
part of the BRI.
III. THE BRI: AN OPPORTUNITY FOR SPAIN?
2018 marked the 45th anniversary of the Sino-Spanish relations. Various
initiatives were organised to celebrate this ephemeris. On May 17th the Chinese
Minister of Foreign Affairs Wang Yi met in Madrid with his Spanish counterpart
Alfonso Dastis. A follow up audience with King Filipe and Prime-minister Mariano
Rajoy reaffirmed the friendship of these countries52. In November 2018 president Xi
Jinping visited Madrid and met with the new prime-minister Pedro Sanchez. Xi
affirmed the desire to make the comprehensive strategic partnership stronger through
the BRI and the Mediterranean Corridor. Spain’s “Strategic Vision for Spain in Asia”
was also mentioned by Xi during his visit as an approach that may help the
implementation of the Belt and Road Initiative53. As for the Spanish government,
Sanchez confirmed it is of the country’s interest to promote multilateralism and
50 FINANCIAL TIMES: “China’s Belt and Road Initiative is falling apart”, Financial Times, July 29,
2018, available at: https://www.ft.com/content/47d63fec-9185-11e8-b639-7680cedcc421. 51SOUTHERLAND, D.: “China’s Belt and Road Initiative Faces Obstacles in 2019”, Radio Free Asia,
January 15, 2019, available at: https://www.rfa.org/english/commentaries/bri-obstacles-
01152019155613.html. 52PIRNER, K.: “China and Spain Grow Their Respective Economies Thanks to Stronger Bilateral Ties”,
South EU Summit, May 25, 2018, available at: https://www.southeusummit.com/europe/spain/china-
spain-grow-respective-economies-thanks-stronger-bilateral-ties/. 53XINHUA: “China, Spain agree to advance ties during Xi's visit”, Xinhua News Agency, November 29,
2018a, available at: http://www.xinhuanet.com/english/2018-11/29/c_137638125.htm.
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contribute to the Europe-China relation. These high-level contacts come at a time when
trade has registered remarkable gains: exports from Spain increased by 24.4% in 2017
(6.2 billion euros); 15000 companies export to China; and around 600 have established
themselves in the PRC54. It is safe to say that the BRI will contribute with the deepening
of these relations. As a matter of fact, Spain has been a key part of the initiative almost
from the start.
The Yiwu-Madrid railway was inaugurated on November 2014 and with
13,000km it is the longest rail track in the world, having surpassed the Trans-Siberian
railway. Its main purpose is to provide a more direct route for merchandise to arrive in
Europe and avoiding the longer maritime course. The choice of Yiwu was not random:
since the September 11th 2001, the city has received thousands of Middle Eastern and
African businessmen that have used it as a trading hub. Merchandise is expedited to the
four corners of the world from Yiwu, home of about 13,000 foreigners and visited by
half a million traders form across the globe55. In Spain, the Yiwu-Madrid railway is
seen as a major opportunity for small and medium sized companies (SME’s) to sell their
products in China. For many enterprises it is a chance to internationalise and gain a
foothold in growing markets. The Spanish government perceives the railway proper as a
physical manifestation of its ties with the Middle Kingdom. This goes well with the
Spanish government’s efforts to promote its economic interests and improve its image
in the emerging markets of Asia. The line runs through eight countries: China,
Kazakhstan, Russia, Belarus, Poland, Germany, France and Spain. In spite of the
different railway gauges used in each country, it is expected that the transportation of
goods may smoothen with time 56. As for the objects of trade, the PRC sends to Madrid
various commodities and gets olive oil, wine and cured ham in return 57.
The celebration of the 45th anniversary of the China-Spain relations marked a
new era of possibilites for both countries. It is foreseeable that there is desire to pursue a
54XINHUA: “China is main trade and economic partner for Spain in Asia: gov't report”, Xinhua News
Agency, May 16, 2018b, available at: http://www.xinhuanet.com/english/2018-05/16/c_137181698.htm. 55DUTTA, A.: “Train from Yiwu: Connecting the world”, The Hindu, August 31, 2018, available at:
https://www.thehindu.com/life-and-style/travel/train-from-yiwu-connecting-the-
world/article24832574.ece. 56XINHUA: “Yiwu-Madrid train offers growth opportunities to Spanish SMEs: experts”, Xinhua News
Agency, March 13, 2018c, available at:
http://www.chinadaily.com.cn/a/201803/13/WS5aa77164a3106e7dcc1415a7.html. 57LI, Y., BOLTON, K., WESTPHAL, T.: The effect of the New Silk Road railways on aggregate trade
volumes between China and Europe. Working Papers on East Asian Studies, University of Duisburg-
Essen, nº109, 2016, available at: https://www.econstor.eu/bitstream/10419/142779/1/861804694.pdf.
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tighter connection that may benefit all sides. There are historic moments that sustain
this theory. Not only were the relations established in a period of great ideological
divide, but Spain has behaved in a cautious manner when it comes to react to China’s
internal issues. The events of Tiananmen Square in 1989 offer a compelling case:
although the Spanish government at the time did condemn the crackdown, it also
indicated that it would be wrong to enforce heavier sanctions that would isolate the
country. The reasoning was that such sanctions could lead to a tightening of the PRC’s
policies that would ultimately contribute to isolationism. It is worth noting that the first
EU minister to visit China after these events was Foreign Affairs minister Francisco
Fernández Ordóñez in 199058. Furthermore, Spain did not cease to cooperate with the
PRC in the aftermath of Tiananmen. The development cooperation and the joint
commission were kept when other EU members backed down. The comprehensive
strategic partnership established in 2005 is also another sign that the bilateral relations
are greatly valued by both parties. Nonetheless, these relations as being different for
Spain and China. The former’s perspective is to improve the economic sphere while the
latter seems to be interested in forming strong political ties59.
Some signs are not as positive as they would seem. To start with, trade has been
performing in a lacklustre style and below the standard the the countries expected.
History has shown us the Manilla Galleon was leading trade between the Chinese and
Spanish empires. However poetic this may be, Spanish does not export much to China.
In 2013, only 1,7% of all the country’s exports had the Middle Kingdom as their
destination. The other issue the trade balance favours China immensely. Although
Spanish exports to the PRC totalled $4080 million, the PRC exported $19.7 billion
worth of goods in 201460. Even with a massive increase of its exports (28.3%) in 2017,
Spain still had a $19.4 billion deficit 61. As for foreign direct investment (FDI), China’s
interest in Spain became apparent after 2012 when the level of investment rose to €520
58FANJUL, E.: “45 años de relaciones España-China: 10 hitos económicos clave”, Real Instituto Elcano,
March 08, 2018, available at: https://blog.realinstitutoelcano.org/45-anos-relaciones-espana-china-10-
hitos-economicos-clave/. 59 ESTEBAN, M.: “Spain’s Relations with China: Friends but not Partners”, Chinese Political Science
Review, Vol. 1, Issue 2, June 2016, pp.373-386, available
at:https://link.springer.com/article/10.1007/s41111-016-0019-x#citeas. 60 Ibidem. 61AFP: “China, Spain pledge 'more balanced' trade ties”, France 24, November 28, 2018, available at:
https://www.france24.com/en/20181128-china-spain-pledge-more-balanced-trade-ties.
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million 62. The numbers continued to rise in the following years and in 2018 reached
more than $1 billion63. The destination of the FDI is, as in other European countries,
strategic sectors that may offer know-how and a strong position in these key markets.
As such, most of the FDI is concentrated in the energy and real-estate sectors64. It is
important to stress that the investment in the energy sector came indirectly: China Three
Gorges acquired part of Energias de Portugal (EDP), a company that had an important
share of the Spanish market. As such, the Chinese giant was able to takeover the
Spanish branch of EDP. From 2013 to 2015 China Three Gorges has invested 1,676
billion euros in EDP España. More over, Gingko Tree Investment bought 35% of
Madrileña Red de Gas for 741 million euros back in 201565.
Two other sectors that have felt the weight of Chinese FDI are the sports and
agriculture ones. Grupo Rastar and Desport have acquired Espanyol and Granada
respectively two clubs from the Spanish top flight. Furthemore, Wanda Group bought
20% European powerhouse Atlético de Madrid, making the grand total of these three
acquisitions to rise to 281 million euros. As for the food and agriculture sectors, FDI
reached 525 million euros, given the growing demand for foreign food products in
China66. It is also possible to conclude that food safety is major concern for Beijing
officials. It is not just a question of finding a steady supply of high-end products it is
also the fact that China is concerned with feeding its people in the following decades.
Years of development have left the country in a dire climate situation with pollution
spreading far and wide. The PRC’s strategy has, as such, more to do with guaranteeing
food supply lines from different parts of world in preparation for a future that has
greater uncertainty by the day.
Spanish FDI in China, however, seems far less promising. The heavy restrictions
imposed on foreign investment have hampered any attempt from Spanish companies.
Furthermore, Spanish companies wanted to take advantage of the Chinese low-cost
62 Ibidem. 63 EFECOM: “La inversión china en España se duplica en el último año”, El Economista, January 13,
2019, available at: https://www.eleconomista.es/economia/noticias/9631108/01/19/La-inversion-china-
en-Espana-se-duplica-en-el-ultimo-ano.html. 64 CARRIL-CACIA, F., MILGRAM-BALEIX, J.: “Inversiones directas chinas en España”, Cuadernos
Económicos de ICE, nº94, pp.115-135, specifically p.124. 65ESTEBAN, M., Informe Elcano: Relaciones España-China, Real Instituto Elcano, Informe 24, Madrid,
November 2018, available at: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/70d1270b-1f68-44e2-
8533-b273036d2d0d/Informe-Elcano-24-Relaciones-Espana-
China.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=70d1270b-1f68-44e2-8533-b273036d2d0d.; p.76. 66 Ibidem, p.77.
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labour and use the country as a base to export to other nations. Yet, the the PRC’s
economy in the last decade has shifted towards an approach that stimulates domestic
consumption, leading to a slow decline of Spanish FDI67.
CONCLUSIONS
The present state of the Sino-Spanish relations indicates that there is room for
improvement. After 45 years of political and economic ties, the BRI may offer new
opportunities for both countries. At the 2017 Belt and Road Forum held in Beijing,
Spain took part in it with the presence of then prime-minister Mariano Rajoy. It is also
worth mentioning that Spain was one of the founding members of AIIB 68, This level of
commitment has not been completely followed by Sanchez’s cabinet. Even though
China will continue to operate its Yiwu-Madrid railway, specially because it has been
extended to Barcelona and there are plans to do the same in Zaragoza69, prime-minister
Sanchez supported the EU’s plans to create a separate infrastructure framework that
will compete with the BRI. For this reason, the Spanish government did not sign the
agreement to officially be part of the Belt and Road initiative70. Fears that were
mentioned before cannot be underestimated. From different cases that have been
presented, the debt trap and the possibility of the territory becoming a spearhead for
China’s geostrategic ambitions have to concern any government. To alleviate the
pressures that come from dealing with Beijing it is important for Madrid to work closely
with the EU. While in the past the Spanish Empire was able to deal in more equal
footing with the Qing dynasty, the size and weight of the former colonial power cannot
stand alone against a world power that is slowly becoming more assertive in its position.
Another aspect that has to be taken into consideration is how to balance the
current trade deficit. While it is true that China has a trade superavit with most of its
67 Ibidem, p.77. 68FANJUL, E.: “45 años de relaciones España-China: 10 hitos económicos clave”, Real Instituto Elcano,
March 08, 2018, available at: https://blog.realinstitutoelcano.org/45-anos-relaciones-espana-china-10-
hitos-economicos-clave/. 69 GUTIERREZ, J.: “Railway link Yiwu-Madrid. Now stops in Zaragoza, Barcelona”, Railfreight,
November 27, 2018, available at:https://www.railfreight.com/beltandroad/2018/11/27/railway-link-yiwu-
madrid-now-stops-in-zaragoza-barcelona/. 70AFP: “China, Spain pledge 'more balanced' trade ties”, France 24, November 28, 2018, available at:
https://www.france24.com/en/20181128-china-spain-pledge-more-balanced-trade-ties.
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partners (Angola is a notable exception), better cooperation may make its effects less
damaging for the Spanish economy. Besides aligning with the rest of the EU members
in key areas (such as environmental issues), Madrid has to promote better cooperation
in the technological field. As China moves to a high-end technology based economy,
further joint ventures and accords be procured. Nonetheless, there are security questions
to be taken into account. For instance, Huawei has been under scrutiny for its 5G
network developing as there are suspicions of it being a cyberthreat to any country.
Alarms sounded when Portugal agreed to with Huawei to aid the country in the
construction of its 5G network71. As such, technologic cooperation is desirable but not
at the cost of Spain’s national security.
In conclusion, the Sino-Spanish relations are entering a new stage that is part of
the BRI framework. These countries are clearly interested in continuing to better their
ties as long as they are deemed fruitful. For China, having a presence inside Spain’s
economy, wether through exports, wether through company acquisition in strategic
sectors is perceived as fundamental. For Spain, there is still great desire to do trade with
the PRC. However, the trade balance has to achieve a better equilibrium, something that
might only happen if Beijing lifts its restrictions on FDI. Regardless of the future, the
Sino-Spanish relations are on track to continue learning from the past 45 years. For the
time being, there seems to be favourable conditions to advance the current partnership
into a more mutually beneficial cooperation.
71HUAWEI: “Altice Portugal and Huawei sign 5G partnership”, Huawei, December 05, 2018, available
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113
LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL DERECHO DE LA
TIC: HACIA UNA CARTA IBEROAMERICANA DE DERECHOS Y
DEBERES DIGITALES 1
INTERNATIONAL COOPERATION IN ICT LAW: TOWARDS AN IBERO-
AMERICAN CHARTER OF DIGITAL RIGHTS AND DUTIES
Daniel Enrique Rodríguez Suárez 2
Universidad Rey Juan Carlos
RESUMEN
El presente artículo pone de manifiesto la importancia de establecer un modelo
efectivo de gobernanza digital basado en derechos y responsabilidades por parte de los
ciberusuarios. Ad portas de la cuarta revolución industrial; el reconocimiento de la
existencia de una sociedad hiperconectada homo telecom y de los riesgos que se derivan
de las actividades cotidianas, es el punto de partida para emprender un trabajo
colaborativo, basado en el modelo de múltiples partes interesadas, y fundamentado en la
capacidad que tiene la cooperación internacional a nivel regional, para hacer frente a los
desafíos del derecho de las TIC en la era de la información. En ese sentido, se eleva una
propuesta de construir, a nivel iberoamericano, un instrumento de soft law “Carta
Iberoamericana de Derechos y Deberes Digitales CIDDI”; este instrumento tiene un alto
componente ético, cultural y educativo, no exclusivo de la visión positivista clásica del
derecho.
PALABRAS CLAVES: Cooperación internacional, Iberoamérica, gobernanza
de internet, derecho digital, economía digital, gobierno electrónico, propiedad
1 Artículo recibido el 27 de septiembre de 2019 y aprobado el 28 de octubre de 2019. 2 Profesional en Relaciones Internacionales de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, Máster en
Globalización, Comercio Internacional y Mercados Emergentes de la Universidad de Barcelona, Máster
en Relaciones Internacionales Iberoamericanas de la Universidad Rey Juan Carlos, Estudiante de
Doctorado en Ciencias Sociales y Jurídicas de la Universidad Rey Juan Carlos. Certificado en Digital
Marketing and Community Management Trends por la Universidad de los Andes y en Contenidos
Convergentes por el MINTIC y el Politécnico Grancolombiano. Ha sido Profesor de la Universidad Jorge
Tadeo Lozano y Universidad Militar Nueva Granada. Es Director Ejecutivo de la Fundación Centro
Iberoamericano de Estudios Internacionales CIBEI. Correo electrónico: [email protected]
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intelectual, ciberdelitos, carta iberoamericana de derechos y deberes digitales CIDDI.
ABSTRACT:
This article highlights the importance of establishing an effective model of
digital governance based on rights and responsibilities on the part of the cyberusers. Ad
portas of the fourth industrial revolution; the recognition of the existence of a
hyperconnected homo telecom society and of the risks that derive from daily activities,
is the starting point to undertake a collaborative work, based on the multi-stakeholder
model, and based on the capacity that has international cooperation at the regional level,
to face the challenges of the right of ICT in the information age. In that sense, a
proposal to build, at the Ibero-American level, a soft law instrument "Ibero-American
Charter of Digital Rights and Duties CIDDI". This instrument has a high ethical,
cultural and educational component, not exclusive to the classical positivist vision of
law.
KEYWORDS: International cooperation, Ibero-America, Internet governance,
digital law, digital economy, electronic government, intellectual property, cybercrimes,
Ibero-American charter of rights and digital duties CIDDI.
SUMARIO: INTRODUCCION. I. CONTEXTUALIZACIÓN DE LA
COOPERACIÓN INTERNACIONAL IBEROAMERICANA. I.1. Retos en el marco de
la Cooperación Iberoamericana. II. RESULTADOS. III. RECOMENDACIONES. III.1.
Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes Digitales CIDDI. III.2 ¿Por qué el sistema
iberoamericano?. III.2.1. Actores involucrados – Modelo de Múltiples partes III.3
Aspectos sustantivos de la CIDDI. CONCLUSIONES
* * *
INTRODUCCIÓN
La globalización tecnológica ha conllevado a una transformación
multidimensional de la sociedad internacional, entendida como “aquella sociedad global
(macrosociedad) que comprende a los grupos con un poder social autónomo, entre los
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que destacan los Estados, que mantienen entre sí unas relaciones reciprocas, intensas,
duraderas y desiguales sobre las que se asienta un orden común”3
Por lo tanto, “como fenómeno abarca indistintamente todas las manifestaciones
de existencia de lo social y que, por ende, la globalización no debe asimilarse a una
dimensión en particular”4. El avance tecnológico se presenta como uno de los campos
de mayor prominencia en el proceso globalizador.
Las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones han
conducido, a gran parte de la ciudadanía global, a encontrarse totalmente inmersos y
dependientes de los sistemas de información, encargados de la obtención, análisis y
procesamiento de datos a diferentes escalas a nivel internacional. La innovación
tecnológica supone más que un fin un medio para cohesionar y afianzar el modelo
imperante de globalización, la cual impacta al individuo en diferentes facetas. Una de
ellas es a través de las nuevas formas de acceder a la información y al conocimiento. La
sociedad de la información y conocimiento se establece como un nuevo paradigma que
transciende de lo meramente económico a las relaciones sociales. “La información se
constituye en uno de los “combustibles” que da vida a los distintos motores de la
sociedad y que a su vez mueven a la sociedad”5
Cuando se trata el tema de las nuevas tecnologías necesariamente se piensa en su
democratización, acceso, seguridad, impacto y regulación. Como afirma García (2015)
“Hay que empezar por acceso, pero no hay que olvidar la importancia de reducir la
brecha de conocimiento´(..).”6. Esa reducción conduce al objetivo supremo de los
gobiernos de elevar los índices de desarrollo humano. “Está demostrado que hay una
correlación directa entre la penetración de internet, la apropiación de las Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones en la generación de empleo, reducción de pobreza
y por ende la disminución del hambre”7.El conjunto de nuevas herramientas
3 CALDUCH CERVERA R. La Sociedad Internacional En: “Relaciones Internacionales”. Editorial
Ediciones Ciencias Sociales, Madrid, 1991, p.1. 4 VENGOA, FAZIO H. “La Globalización. Relaciones Internacionales, entre lo global y lo local”.
Ediciones TADEO. Bogotá,2004, Edición N° 70, p.10. 5 ALFONSO SÁNCHEZ, C. “La Sociedad de la Información, Sociedad del Conocimiento y Sociedad del
Aprendizaje Referentes en torno a su Formación”. Bibliotecas Anales de Investigación, La Habana, 2016,
N° 2, p. 236. 6 GARCÍA TERÁN, M. “TIC como un derecho humano”. Tecnotool. 2015.Recuperado el 10 de
noviembre de 2018 de https://tecnotool.com/tic-como-derecho-humano/ 7 RAMIREZ ROJAS, J. (2015). “Las tecnologías de la información y las comunicaciones – TIC - como
herramientas de desarrollo económico y su impacto en la erradicación de la pobreza extrema y el
hambre”. Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario, Bogotá, 2015, p. 34.
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tecnológicas conforman lo que se denomina el “ecosistema digital”. Dicho ecosistema
puede entenderse
“Como el conjunto de prestaciones y requerimientos de diversa
naturaleza que se proveen desde y a través de las redes de
telecomunicaciones, el conjunto de infraestructuras y prestaciones
asociadas que habilitan la prestación de dichos servicios, así como la
interacción entre los prestadores de servicios de distinta naturaleza
que constituyen la cadena de valor extendida de servicios de Internet,
constituye un nuevo sujeto de análisis desde el que se debe pensar las
políticas públicas”8.
La cooperación internacional entendida como el mecanismo mediante el cual los
actores internacionales, principalmente Estados y organismos multilaterales, transfieren
recursos técnicos, tecnológicos, financieros y know how para solventar una
problemática específica. Al referirse al ecosistema digital, este ha de contemplarse
como un conjunto de elementos de carácter tecnológico que viene a transformar la vida
del hombre en sus diferentes facetas.9
I. CONTEXTUALIZACIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
IBEROAMERICANA
La Cooperación Internacional10 en el entorno Iberoamericano se estructura
principalmente a través del Convenio de Bariloche firmado en el año de 1995,y la
construcción del Sistema Iberoamericano de Cooperación, que se conforma por
organismos definidos que se han creado para generar un trabajo conjunto por parte de
8 KATZ, R. (autor -coordinador) “El ecosistema y la economía digital en América Latina”. Barcelona:
Ariel, y Fundación Telefónica.2015, p XVII. Recuperado el 12 de noviembre de 2018 de
http://www.fundaciontelefonica.com/arte_cultura/publicaciones-listado/pagina-
itempublicaciones/?itempubli=430. 9 Ibíd., págs.399. 10 “La Cooperación Internacional ha basado su evolución histórica, en relaciones de amistad, de acciones
conjuntas y alianzas estratégicas entre países, regiones, organismos e instituciones diversas. Ha sido una
fuerza que ha permitido cultivarlas, permitiendo con ello recorrer, de manera conjunta, el camino del
desarrollo institucional y el de sus pueblos” CASTRO, J. “Cooperación Internacional”, s/f. Recuperado el
20 de noviembre de 2018 de http://www.ucipfg.com/Repositorio/MGTS/MGTS15/MGTSV15-
09/Unidad_academica/5/1_IntroCooperaci%C3%B3nInternacional.pdf
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diversos actores relevantes de sus países miembro11 para de tal forma facilitar el logro
de objetivos comunes en ámbitos diversos; educación, seguridad social, juventud y
gobierno, además de la creación de redes que trabajan en estos y otros temas,
enriqueciendo la interacción y las acciones de la cooperación, temas que son
canalizados en tres pilares 1) conocimiento, 2) cultura, 3) cohesión social, los cuales se
fortalecen a través de las prácticas de Cooperación Sur- Sur que se implementan a nivel
regional12.Todo ello con el fin de aumentar su alcance y efectividad, este tipo de
relaciones en el ámbito internacional pueden clasificarse teóricamente como de
interdependencia13. Con respecto a la Cooperación la Secretaría General Iberoamericana
expresa:
“La misión de la Cooperación Iberoamericana es contribuir al
desarrollo de la región iberoamericana a través de un modelo de hacer
cooperación que la distingue de otros existentes y caracterizado por
focalizar sus acciones en conseguir resultados concretos que incidan
directamente en el fortalecimiento de las políticas públicas sectoriales
nacionales”14.
La estructura de este sistema se compone de la Secretaría General
Iberoamericana15 y de los Organismos de tipo Sectorial (Ver Figura 1) que configuran
un importante espacio intrarregional que ha generado notorios avances a través de los
instrumentos dispuestos para ello tales como programas enfocados en fortalecer la
11 Países que hacen parte del Sistema Iberoamericano de Cooperación: Andorra, Argentina, Bolivia,
Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, España,
Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, Uruguay y Venezuela. 12 SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÉRICANA, “La Cooperación iberoamericana”, s/f. Recuperado
el 23 de noviembre de 2018 de https://www.segib.org/cooperacion-iberoamericana/ 13 Hace referencia a relaciones de cooperación que generan un beneficio mutuo para las partes y que por
tanto procuran el bienestar del otro lo que insta a superar con mayor facilidad las desavenencias que se
puedan presentar. KEOHANE, R. y NYE, J. “Poder e Interdependencia; La Política Mundial en
Transición”. Buenos Aires: GEL, 1998. 14 SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÉRICANA, “¿Quiénes Somos?”, 2015, p.p.1-2. Recuperado el
22 de noviembre de 2018 de https://www.segib.org/quienes-somos/ 15 Se define como un “espacio oficial de convergencia, trabajo, seguimiento, y acuerdos de la región
iberoamericana que reúne países a ambos lados del Atlántico”. Ibíd.
“La Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) atendiendo a las funciones recogidas en su Estatuto,
tiene el mandato de fortalecer y coordinar la Cooperación Iberoamericana. Para ello da seguimiento,
apoyo y visibilidad a los Programas y realiza evaluaciones velando por su calidad y el impacto. Cada
Programa es gobernado por un Comité Intergubernamental formado por representantes sectoriales de los
gobiernos adheridos y cuenta con una pequeña Unidad Técnica que opera y ejecuta las acciones
comunes”. SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÉRICANA. “Balance de la Cooperación
Iberoamericana” s/f. Recuperado el 20 de diciembre de 2018 de https://segib.org/wp-
content/uploads/Balance-cooperacion-ib-castellano.pdf
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cooperación regional, gobernanza y medios de comunicación. Además de iniciativas en
materia de innovación, redes de cooperación y proyectos adscritos, generando acuerdos
que pretenden facilitar el afrontamiento de retos comunes por medio de la generación de
herramientas que agilicen las acciones de mejora de la calidad de vida de los ciudadanos
y permitan a los Estados hacer un trabajo más efectivo en cuanto a la garantía de los
derechos de los mismos; resultados como convenios de cooperación judicial16.
Figura 1.Sistema Iberoamericano De Cooperación17
Algunos resultados a destacar del trabajo realizado en el marco de la
Cooperación Iberoamericana se exponen a partir de diferentes temas, como se evidencia
en la siguiente tabla:
Tabla 1. Resultados de la Cooperación Iberoamericana 18
Tema Resultados
Cultural -Aproximadamente 1.300 producciones cinematográficas, algunas de
ellas han obtenido galardones como el premio Oscar entre otros.
16 Ibíd. 17 Elaboración propia con información extraída de la SECRETARÍA GENERAL IBEROAMERICANA”,
La Cooperación Iberoamericana”. 2018. Recuperado el 20 de diciembre de 2018 de
https://www.segib.org/cooperacion-iberoamericana/ 18 Elaboración propia con información literal obtenida de XXI CUMBRE IBEROAMERICANA
PARAGAY 2011 & SECRETARÍA GENERAL IBEROAMERICANA. 2011. “Anexo del Programa de
Acción de Asunción Resultados de la Cooperación Iberoamericana- Resultados de los Programas,
Iniciativas y Proyectos Adscritos de Cooperación Apoyados por la Cumbre Iberoamericana”. Págs. 1-3.
Recuperado el 25 de noviembre de 2018 de https://www.segib.org/wp-
content/uploads/Resultados_Programas_Anexo-PA-ESP.pdf
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- Financiación por 50 millones de euros.
-Más de 700 ayudas brindadas a obras artísticas (teatro, danza y
diversos festivales a nivel regional).
- Una cifra que supera los 400 proyectos de gestión de archivo.
- Casi 10 proyectos relacionados con el fortalecimiento de las
políticas públicas hacia los museos,
-Otros proyectos para incentivar la conformación y difusión de las
orquestas juveniles.
Servicios
Sociales Básicos
-Alimentación a aproximadamente 150.000 recién nacidos a traes de
mujeres voluntarias que donan su leche a Bancos de Leche Humana
provistos por el programa IBERBIT en el marco de la Cooperación
Iberoamericana.
-Una minimización superior del 10% de la tasa de analfabetismo en
la región.
-Aumento del acceso a la educación superior en un porcentaje que
supera el 80%.
-Más de 700 técnicos capacitados en gestión hídrica.
Municipalismo
y
Gestión
Territorial
-Formación en Municipalismo a más de 27.800 alumnos.
-Creación del “Observatorio Iberoamericano de Políticas Públicas
Territoriales”
-Conformación de la “Red Universitaria Iberoamericana en Gestión
Territorial.
Espacio
Iberoamericano
del
Conocimiento
-Más de 8.000 investigadores.
-Alrededor de 1.280 grupos de investigación.
-Más de 55 redes en materia de ciencia y tecnología.
-Publicación de más de 400 libros.
- Publicación de alrededor de 3.800 artículos científicos.
- A través del programa de movilidad académica, con la
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participación de más de 150 beneficiados.
Calidad, Tic y
Apoyo a las
PYMES
-Participación de más de 11.800 personas en el programa de apoyo a
las PYMES.
- Creación de buenas prácticas de inclusión social en el marco de la
utilización de las Tic por parte de las empresas.
Fortalecimiento
de
las
Instituciones
Públicas
-Desarrollo de más de 990 proyectos de Cooperación Sur-Sur en el
ámbito Iberoamericano.
-Más de 150 millones de euros invertidos en programas de
Cooperación en el ámbito Iberoamericano.
-Creación del programa “Televisión Educativa y Cultural
Iberoamericana” por medio del cual se transmitieron más de 4.000
horas de televisión.
Según lo descrito, los instrumentos que se han implementado en la cooperación
iberoamericana han permitido beneficiar a miles de ciudadanos de la región, en diversos
temas que van desde la cultura hasta la capacitación, permitiendo la generación de
herramientas para que mejoren su calidad de vida y aporten sus conocimientos a las
comunidades en las que habitan.
I.1. Retos en el marco de la Cooperación Iberoamericana
Sin embargo los retos que enfrentan los países que conforman el Sistema
Iberoamericano, en materia de cooperación son de gran envergadura, y más aun con el
auge de la era digital, la cual ha traído consigo nuevas formas de interacción que
facilitan el acceso a la Sociedad de la Información, el fortalecimiento de la libre
expresión, la inmediatez de las transacciones comerciales, el teletrabajo, la
sistematización de procesos entre otros beneficios para los usuarios, además “estimula
directa e indirectamente el crecimiento económico de un país y contribuye al
crecimiento del PIB y el empleo”19 pues la conectividad genera empleos, no solamente
19 MASON ANALYSYS. “Expansión de la Banda Ancha Moviel Eliminación de barreras para la
expansión de la banda ancha movil a nivel subnacional”. Buenos Aires: Corporación Andina de Fomento,
2017, pág. 14.
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desde la perspectiva de los usuarios que aprovechan el espacios virtual para laborar,
sino desde una perspectiva externa, puesto que la infraestructura per se requiere
personal de manera constante, además las empresas implementan otras formas de
atención a sus clientes utilizando el internet y minimizando sus costos20
En la actualidad la conectividad ha permitido el desarrollo de la economía
digital; algunas de las actividades que en ella se desarrollan son el comercio electrónico,
teletrabajo, formación y capacitación a distancia, marketing digital, desarrollo
tecnológico, el mercado de las criptomonedas, transacciones, inversiones entre otras.
Pero al mismo tiempo, esta cuarta revolución genera nuevas oportunidades a
los delincuentes informáticos, para traspasar los límites de sus acciones al campo virtual
y por ende transgredir los derechos de quienes navegan en internet.
Las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones han
conducido, a gran parte de la ciudadanía global, a encontrarse totalmente inmersos y
dependientes de los sistemas de información, encargados de la obtención, análisis y
procesamiento de datos a diferentes escalas a nivel internacional. La innovación
tecnológica supone más que un fin un medio para cohesionar y afianzar el modelo
imperante de globalización, la cual impacta al individuo.
“Es indudable que las TIC han modificado nuestras actividades
cotidianas y, con ello, han potenciado nuestros derechos
fundamentales, de tal manera que el derecho de acceso a la cultura
puede materializarse de mejor manera gracias a las plataformas
digitales. La cultura digital son las mismas dinámicas de
relacionamiento, procesos culturales, creativos y consumos que
hacemos en el mundo físico, pero llevadas al espacio virtual, en línea,
mediadas por las TIC, generadas desde lo virtual y con especificidades
propias del mundo digital”·21
Controlar las interacciones que dan cuenta de la cultura digital antes
mencionada, no es una tarea fácil ni para los Estados, ni para los ciudadanos, porque la
tecnología y la complejidad de lo que puede hacerse por medio de la red, crece a pasos
20Ibíd, págs. 306. 21 SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÉRICANA, “Recursos Digitales en Iberoamérica: una agenda
accesible”. XXI Cumbre Iberoamericana, La Antigua Guatemala 2018, pág. 6. Recuperado el 10 de enero
de 2019 de https://www.segib.org/wp-content/uploads/Recursos-digitales-en-Iberoam--rica-ES.pdf
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agigantados y en opinión de algunos expertos, esta velocidad desborda la capacidad del
derecho para realizar de manera ágil y con la especificidad requerida la definición,
tipificación y pena adecuada para cada caso, pero más allá de ello, significa entonces
que los Estados deben tener herramientas igual o más sofisticadas que con las que
cuentan los ciberdelincuentes, para detectar, perseguir y aplicar las sanciones o penas
debidas en cada caso, pues no basta con generar la regulación adecuada si no se tiene las
herramientas para hacerla cumplir22.
De esta perspectiva puede inferirse que el derecho ya sea en el ámbito
internacional o interno de cada Estado se ve limitado para abarcar todos los retos que la
era digital implica, y que si bien la responsabilidad que en él recae es de grandes
proporciones, no depende sólo de la parte jurídica el mantener seguros a los usuarios en
la red, pues como sociedad global que en su generalidad amplía sus horizontes al ámbito
virtual cada actor debe asumir su responsabilidad con respecto a los riesgos que asume
al acceder de manera libre a la red.
Según un documento de la Cumbre Judicial Iberoamericana que versa sobre la
ciberdelincuencia, en el ámbito regional países como Nicaragua y Uruguay, con
respecto al “Derecho Penal Sustantivo” evidencian un vació normativo con respecto a la
especificidad regulatoria de los delitos informáticos, por lo cual en dichos casos se
aplica el derecho tradicional para procesar dichos delitos. Al respecto del “Derecho
Procesal de Delincuencia Cibernética” sucede lo mismo siendo los países que mayores
deficiencias presentan en tal disciplina, Venezuela, Honduras y Guatemala23
Por el contrario, hacen presencia en la región otros Estados que han desarrollado
una línea normativa importante para regular las interacciones en el ámbito virtual, entre
ellas los delitos informáticos tales como Brasil, Chile, España y República Dominicana.
En cuanto a la aplicación de dichas leyes destacan República Dominicana, España,
22 JIMÉNEZ WILIAM, G & MENECES QUINTANA, O. “Derecho e Internet; Introducción a un campo
emergente para la Investigación y práctica Jurídica” Revista Prolegómenos Derechos y Valores”,
Bogotá,2017, No 40, pp.43-61. 23 CUMBRE JUDICIAL IBEROAMÉRICANA, “Estudio de Recomendaciones sobre
Ciberdelincuencia” s/f, págs. 15. Recuperado el 30 de mayo de 2019 de
https://www.google.com/search?q=ESTUDIO+DE+RECOMENDACIONES+SOBRE+CIBERDELINC
UENCIA&oq=ESTUDIO+DE+RECOMENDACIONES+SOBRE+CIBERDELINCUENCIA&aqs=chro
me..69i57.658j0j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8
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Brasil y México, los demás Estados de la región están en un proceso de evolución que
les permita regular de manera exitosa el ámbito virtual24.
Como puede observarse existe una desigualdad jurídica con respecto a la
regulación de los delitos informáticos y en general de las interacciones que llevan a
cabo los usuarios en el ámbito virtual, por lo que es necesario además fortalecer la
cooperación judicial, puesto que aunque existen los espacios necesarios para ello tales
como la “Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos”
(COMJIB) la cual se integra por los Ministros de Justicia de la región y que “tiene por
objeto el estudio y promoción de formas de cooperación jurídica entre los Estados
miembro”25, así como el
“Convenio Marco de Cooperación entre la Secretaría General
Iberoamericana y el CONJIB que tiene entre sus puntos más
relevantes la creación del “Convenio Iberoamericano de Cooperación
sobre Investigación, aseguramiento y obtención de prueba en materia
de ciberdelincuencia y recomendación de la Conferencia de Ministros
de Justicia de los Países Iberoamericanos (COMJIB) relativo a la
tipificación y sanción de la ciberdelincuencia”26
Sin embargo a pesar de la existencia de avances como el mencionado en lo que
respecta a la cooperación entre los países iberoamericanos, es importante partir de que
“estudios han señalado que los marcos jurídicos relacionados con la ciberseguridad y la
ciberdelincuencia, de los diversos países de la región se encuentran aún en una etapa
incipiente, en cuanto a la promulgación de leyes relacionadas con la materia”27
En este sentido es claro que jurídicamente por ejemplo no todos los países de la
región están en capacidad de adherirse a los Convenios en materia de lucha contra la
24 Ibíd. 25 ORGANISMO INTERNACIONAL DE JUVENTUD PARA IBEROAMÉRICA, “OIJ”. Recuperado el
20 de mayo de 2019 de https://oij.org/codei/ 26CONFERENCIA DE MINISTROS DE JUSTICIA DE LOS PAÍSES IBEROAMÉRICANOS &
SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÉRICANA. “Países iberoamericanos firman en Madrid convenio
y recomendación sobre ciberdelincuencia”. Recuperado el 20 de mayo de 2018 de
https://www.segib.org/paises-iberoamericanos-firman-en-madrid-convenio-y-recomendacion-sobre-
ciberdelincuencia/ 27 CUMBRE JUDICIAL IBEROAMÉRICANA, “Estudio de Recomendaciones sobre Ciberdelincuencia”
s/f, pág. 2. Recuperado el 30 de mayo de 2019 de
https://www.google.com/search?q=ESTUDIO+DE+RECOMENDACIONES+SOBRE+CIBERDELINC
UENCIA&oq=ESTUDIO+DE+RECOMENDACIONES+SOBRE+CIBERDELINCUENCIA&aqs=chro
me..69i57.658j0j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8
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ciberdelincuencia por ejemplo en el caso expuesto donde se hace referencia a la prueba
electrónica, puesto que no todos los Estados iberoamericanos cuentan con herramientas
jurídicas necesarias para cumplir con los requerimientos de cooperación que dicha
disposición requiere. 28
Esta situación puede presentarse en otros ámbitos que se relacionen con las
interacciones virtuales, no solo con la ciberdelincuencia, pues el derecho debe tener los
cimientos suficientes para regular diferentes ámbitos y determinar procesos específicos
en otros temas como la educación, el gobierno electrónico, la propiedad intelectual, las
criptomenedas, teletrabajo, comercio electrónico y en general todas las relaciones que se
han construido en el ámbito virtual gracias al internet.
Pero esto solo es posible de manera integral si se evoluciona adecuadamente en
la estructuración y continua actualización del derecho informático, el cual debe tener la
capacidad de adaptarse a los retos que la tercera revolución de él demanda, y es
menester por tanto que la cooperación jurídica genere prioritariamente herramientas que
permitan a los países que presentan un desarrollo del derecho informático más
incipiente, aprender de las experiencias exitosas de los Estados que han logrado
adaptarse mejor y desarrollar de manera más sofisticada sus sistemas jurídicos para de
tal forma hacer más eficiente la cooperación jurídica iberoamericana, con acciones que
se reflejen en resultados concretos que se vean robustecidas al pasar el tiempo.
Otros retos que se presentan en el ámbito estudiado, versan sobre la
infraestructura física que permite que las Tic funcionen adecuadamente, ya que similar a
lo que sucede con las regulaciones en materia de derecho, existen muchas brechas a
nivel regional.
Por ejemplo, con respecto al acceso a la telefonía móvil, países como Cuba con
un acceso menor al cuarenta por ciento, mientras Ecuador y República Dominicana su
porcentaje de acceso oscila entre el ochenta y el ochenta y cinco por ciento, mientras
que otros Estados como Panamá, Costa Rica, Argentina y Uruguay superan el cien por
ciento de accesibilidad, lo que se presenta, teniendo en cuenta que las personas en la
actualidad pueden acceder a más de un dispositivo móvil, con respecto a las redes 4G y
su capacidad de cobertura, se observa que Cuba, Nicaragua, Honduras, El Salvador y
Venezuela no llegan al uno por ciento de cobertura y en otros casos más optimistas
28 Ibíd., pgs.15.
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como el de Ecuador, no alcanza a llegar al cincuenta por ciento o el de Costa Rica que
apenas supera dicho porcentaje, ello contrasta con Uruguay y España que superan el
ochenta por ciento de cobertura29
Estos son algunos ejemplos que dan cuenta de la brecha en materia de
infraestructura en la era digital existente en la región, lo que afecta que puedan lograrse
los objetivos comunes en materia de desarrollo Tic, puesto que son diferentes los
avances en cada Estado especifico, y aunque algunos tienen similitudes, entre algunos
existen diferencias que se ubican en ambos extremos de la medición especifica.
Por otra parte, en el ámbito de la ciberdelincuencia30 y la ciberseguridad31, las
cuales hacen referencia a la ejecución de prácticas ilícitas en la red como en el primer
caso y prevención o aplicación de estrategias tecnológicas para contrarrestar los delitos
informáticos32 en el segundo, acciones tales como (ataques de tipo informático, acoso,
sustracción de datos sin autorización, suplantación de identidad, entre otros)33.
En dichos temas todavía existen grandes vacíos que deben ser prioridad de las
autoridades gubernamentales de cada Estado, aunque existen avances y se han creado
espacios donde se trabajan estos temas y asuntos conexos, no se evidencia mucho
dinamismo en este aspecto, a pesar de la existencia de estructuras permanentes que
instan por fortalecer la cooperación judicial como el grupo “e- justicia” que en la
29 MASON ANALYSYS. “Expansión de la Banda Ancha Moviel Eliminación de barreras para la
expansión de la banda ancha movil a nivel subnacional”. Buenos Aires: Corporación Andina de Fomento,
2017, págs. 306. 30 “Se entienden las «actividades delictivas realizadas con ayuda de redes de comunicaciones y sistemas
de información electrónicos o contra tales redes y sistemas” DÍAZ DÍAZ, I. & GRANADOS
SAAVEDRA, M. “Ciberdelincuencia”. Ministerio de Justicia y Gracia. Costa Rica, s/f, pág.2. 31 “La ciberseguridad es el conjunto de herramientas, políticas, conceptos de seguridad, salvaguardas de
seguridad, directrices, métodos de gestión de riesgos, acciones, formación, prácticas idóneas, seguros y
tecnologías que pueden utilizarse para proteger los activos de la organización y los usuarios en el
ciberentorno. Los activos de la organización y los usuarios son los dispositivos informáticos conectados,
los usuarios, los servicios/aplicaciones, los sistemas de comunicaciones, las comunicaciones multimedios,
y la totalidad de la información transmitida y/o almacenada en el ciberentorno”. UNIÓN
INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES, “Ciberseguridad” En: Actualidad de la UIT,
haciendo referencia a la Resolución 181 del mismo organismo. 2010, pág. 20. Recuperado el 20 de mayo
de 2019 de https://www.itu.int/net/itunews/issues/2010/09/pdf/201009_20-es.pdf 32 Se refiere a “todo acto o conducta ilícita e ilegal que pueda ser considerada como criminal, dirigida a
alterar, socavar, destruir o manipular, cualquier sistema informático o alguna de sus partes componentes,
que tenga como finalidad causar una lesión o poner en peligro un bien jurídico cualquiera”. ACUARIO
DEL PINO, S. “Delitos Informáticos: Generaliades”. Recuperado el 20 de mayo de 2019 de
https://www.oas.org/juridico/spanish/cyb_ecu_delitos_inform.pdf 33 CONSEJO EUROPEO “Convenio sobre la Ciberdelincuencia Budapest - Serie de Tratados Europeos
No 185”. Budapest, 2001. Recuperado el 30 de Mayo de2019 de
https://www.oas.org/juridico/english/cyb_pry_convenio.pdf
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actualidad propone la construcción de una red que ejerza la cooperación en materia
judicial con respecto a la ciberseguridad, de lo cual apunta que:
“En la actualidad es posible que los países miembros de cumbre
efectúen las mismas pruebas y hasta cometan los mismos errores
porque no están compartiendo información. Se propone la creación de
una red de cooperación en materia de ciberseguridad entre los países
miembros de la Cumbre Judicial Iberoamericana. La finalidad de esta
red es crear un medio para que los especialistas en la materia de los
diferentes países puedan compartir las mejores prácticas generando así
una sinergia que evite, en la medida de lo posible, el desgaste de
esfuerzos y que facilite la cooperación entre los miembros, y la
socialización de experiencias con el fin de uniformar la fortaleza ante
las amenazas cibernéticas”34
El apartado anteriormente citado claramente reconoce que aún existen falencias
en materia de cooperación jurídica, con respecto a las interacciones que se presentan en
la era digital, lo que retrasa el fortalecimiento de las herramientas conjuntas que
permitan hacer más segura y eficiente la experiencia de los ciudadanos de la región
iberoamericana en la red, de crearse el espacio de cooperación propuesto, se deben
generar unos indicadores que permitan monitorear constantemente los resultados,
además de implementar tecnología de punta con la autorización de los Estados que
voluntariamente se acojan a dicha iniciativa, pues es necesario hacer cruces de
información en tiempo real para ser capaces de detectar, identificar y enfrentar retos
informáticos, que además no son estáticos, sino que por el contrario tienen gran
capacidad y velocidad de evolución que solamente puede ser impactada con una
verdadera disposición de cooperar, informar, intercambiar experiencias, invertir en
investigación, y todas las directrices que sean necesarias.
El deber ser de la cooperación esta entonces en traspasar el escrito de los
acuerdos, proyectos, iniciativas, etc., que son necesarios, pero solo revisten una
verdadera importancia si se convierten en acciones, en cifras palpables, en resultados
reales que se evidencien en la vida de los ciudadanos, de los niños y en general de las
sociedades que integran los países iberoamericanos.
34 SECRETARÍA PERMANENTE CUMBRE JUDICIAL IBEROAMÉRICANA “Ciberseguridad”.2017.
Recuperado el 30 de mayo de 2019 de http://www.cumbrejudicial.org/e-justicia/ciberseguridad
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Es importante anotar además del derecho existen otras herramientas que
complementan y jalonan hacia el deber ser las buenas prácticas en el ámbito virtual y
hacen referencia al papel que cumplen los usuarios desde su rol no solo como
internautas, sino como generadores de su propia seguridad y así como actores
responsables de sus acciones establecen una relación más consecuente con las
oportunidades y riesgos a los que pueden verse expuestos en el ámbito virtual.
Debe ser prioridad para los Estados generar políticas públicas que apunten a la
concientización, por medio de la educación, acerca de las prácticas que deben
implementar de manera preventiva cuando navegan por la red, además de dar a conocer
a las comunidades las acciones que es menester realizar en caso de ser víctimas de uno o
más de los múltiples delitos que pueden vulnerar sus derechos desde el internet, pues el
reconocimiento de los delitos y la denuncia de los mismos, adicionalmente debe
generarse un sentido de responsabilidad adecuado que enfoque a los usuarios a asumir
un papel activo en el aprovechamiento de las Tic y en su propia seguridad desde una
cultura de la prevención y de la acción hacia un entorno digital más amable para todos.
Es precisamente ese componente cultural el que se observa debilitado en las
acciones que se implementan en el espacio de cooperación iberoamericano, puesto que
es necesario establecer una interacción más constante con las comunidades y de tal
forma generar un seguimiento adecuado que permita obtener la atención de la
población, implementando estrategias de comunicación asertiva que además generen
una motivación constante de los usuarios por aprender más acerca de la prevención y la
autoprotección en internet, pero de tal forma que ese conocimiento se convierta en
acciones concretas que los usuarios interioricen y repliquen en sus comunidades, en sus
familias y en general con los actores que los rodean.
Aunque es claro que las campañas con respecto al conocimiento de los riesgos
que las personas corren en internet, así como la difusión de las prácticas en materia de
seguridad se hacen constantemente, es necesario crear estrategias que permitan generar
una cultura que trascienda la difusión de información; la misma de la cual gran parte de
las veces hacen caso omiso y que por tanto abre la puerta a los delincuentes
informáticos que aprovechan la indiferencia que muchas personas manifiestan en la
práctica, para cometer actos delictivos cada vez más difíciles de enfrentar;
diversificando sus técnicas, a través del manejo inadecuado de tecnología
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progresivamente sofisticada, pero también aprovechando los vacíos con respecto a los
conocimientos de las personas, o incluso a la falta de implementación de los
conocimientos previamente adquiridos pero que por falta de concientización
sencillamente no se llevan a la práctica.
II. RESULTADOS
Para corroborar lo anteriormente planteado, el autor del presente artículo realizó
una encuesta en línea a ciudadanos de algunos países pertenecientes a la región
Iberoamericana, seleccionando los participantes desde la técnica de muestreo no
probabilístico; por conveniencia, teniendo en cuenta que los participantes fuesen
usuarios de internet, sin limitar su edad, pero teniendo en cuenta que su país de origen o
resida perteneciera a la región iberoamericana.
El instrumento se aplica con el objetivo de determinar los conocimientos que
tienen los usuarios de internet con respecto a los delitos informáticos y establecer si
llevan a cabo prácticas de seguridad en el entorno virtual para evitar ser víctimas de
dichos delitos.
En tal sentido, la muestra que fue determinada por el investigador se compone
de 105 participantes.
Algunas de las preguntas planteadas en la encuesta fueron las siguientes;
1.¿Sabe usted qué son los delitos informáticos?
A esta pregunta el 12.4 % de los encuestados aseguro no tener conocimiento
sobre el significado del término, contra 87. 6 % que afirmó si tenerlo, en este ítem se
infiere que es alto el porcentaje de personas que no tienen claridad sobre los delitos
informáticos, teniendo presente la importancia que reviste la era digital en la actualidad
y los peligros a los que están expuestos los usuarios de la red.
Como segunda pregunta se planteó ¿Conoce sobre derecho de las TIC?
A está respuesta el 8.6% de los encuestados manifestó nunca haber tenido
referencia de dicho término, este porcentaje se suma a un 40% que afirmaron no saber
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de qué se trataba, en comparación con el 51.4% que admitió tener conocimiento sobre el
tema.
La siguiente pregunta planteada fue; ¿Sabe a qué riesgos se expone al navegar en
Internet?
En respuesta, el 6.7% de los encuestados aseguro no conocer los riesgos a los
que se enfrenta al navegar en internet, mientras el 93.3% aseguró si conocer dichos
riesgos.
Con respecto a la cuarta pregunta que reza: ¿Ha comprado en modalidad online
con su tarjeta de crédito? Seleccione la opción más adecuada de acuerdo a su opinión;
con respecto a ello, el 52.4% de los participantes aseguró si haber realizado compras en
línea con tarjeta de crédito porque consideran que es una práctica que permite ahorrar
tiempo, mientras que el 6.6% expresa que lo hace porque lo considera seguro, mientras
que el 26.7% no realiza compras por internet porque lo considera inseguro, mientras que
el 14.3% expresa no conocer el proceso para realizar las compras virtuales con su tarjeta
de crédito.
A la siguiente pregunta ¿Ha sido víctima de saqueadores bancarios por Internet?.
Los encuestados respondieron en un 86.7% respondieron que no, mientras el 13.3%
aceptó serlo, aunque la cifra de personas que no han sido víctimas de este delito es
positiva, todavía es relevante generar prácticas seguras por parte de los usuarios para
reducir la cifra de las víctimas de este delito que en la muestra supera el 10%.
Los anteriores, son algunos de los resultados más importantes de la encuesta
realizada, que dan cuenta de que aún representa un reto el trabajo en materia de
prácticas seguras en la red por parte de los usuarios, de prevención y concientización
acerca de los peligros a los cuales se ven enfrentados a diario los usuarios en internet.
III. RECOMENDACIONES
Teniendo en cuenta el análisis antes proferido, a continuación se propone un
instrumento de cooperación en materia digital, que se centra en el fortalecimiento de las
voluntades de los Estados y de la participación de los ciudadanos desde la conciencia de
un papel activo y responsable en la red, que mejore tanto el dinamismo de los
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ciudadanos como el compromiso de los Estados, para generar resultados crecientemente
efectivos contra la ciberdelincuencia y en beneficio de los usuarios, haciendo cada vez
más dinámicas y favorables sus interacciones en el ámbito virtual, desde un
conocimiento adecuado desde el cual los diversos actores del entorno iberoamericano
puedan insertarse de manera más responsable en la era digital para aprovechar todos su
beneficios y disminuir las víctimas de sus peligros.
III.1 Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes Digitales CIDDI
Apelando a uno de los principios primarios de la ordenación jurídica de una
sociedad, en este caso la reconocida sociedad digital; el cual es la delimitación del
ámbito espacial o limite espacial de la norma. “El territorio ha sido conceptuado, entre
otras acepciones, para delimitar la aplicación y la eficacia de las normas jurídicas”35.
Por lo tanto, se propone como punto de partida la necesidad de establecer unos
referentes lindantes que permitan crear un espacio territorial trasfronterizo sobre el cual
recaigan los derechos y las obligaciones derivadas del contrato. Para este objeto se hace
referencia al “espacio iberoamericano”36.
Asimismo, acudiendo para este fin a un “nuevo corpus normativo digital”; el
cual se promueve desde el fundamento de la extraterritorialidad “el ciberespacio no
tiene fronteras y las relaciones, licitas e ilícitas entre diferentes sujetos tampoco”37
basado en la libertad de la red, se propone la creación de un instrumento de “soft law”38
que incluya los derechos y los deberes de los ciudadanos digitales.
35 VELASCO RICO, C. “Territorialidad, extraterritorialidad e interés”. INDRET Revista para el análisis
del Derecho. Barcelona, 2011, pág. 5. 36 El espacio iberoamericano hace referencia al sistema intergubernamental de integración de los países
iberoamericanos, el cual tiene como principio “la comunidad es de todos”. El espacio iberoamericano se
compone de conferencias, encuentros, foros y una estructura administrativa en cabeza de la Secretaria
General Iberoamericana SEGIB; como órgano permanente y de apoyo institucional. SECRETARÍA
GENERAL IBEROAMÉRICANA, “SEGIB El Espacio Iberoamericano la Comunidad de todos”, s/f,
págs. 7. 37 ALMONACID LAMELAS, V. & SANCLIMENT CASADEJÚS, X. “El impacto de las TIC en la
configuración clásica del derecho. Especial referencia al principio de territorialidad”. Revista Tecnología,
Ciencia y Educación, No 4,2016, p.31.Recuperado el 30 de mayo de 2019 de
file:///C:/Users/heidy/Downloads/Dialnet-ElImpactoDeLasTICEnLaConfiguracionClasicaDelDerech-
6159600.pdf 38 “El soft law en la teoría general del derecho se refiere a reglas de conducta, en este caso entre Estados,
las cuales no tiene fuerza jurídica vinculante, aunque producen efectos relevantes”. BALSSARE,P. “Soft
Law y las Teorías de las Fuentes del Derecho”.Soft Power. No 1,Ferrera, niversità degli Studi di Ferrara,
p.75.
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Por consiguiente se conjugan los principios normativos de territorialidad y
extraterritorialidad para el empeño de construir un instrumento internacional de ámbito
regional que establezca un marco general aplicable a los países iberoamericanos; que
además contribuya al logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible ODS en lo
relativo a las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones y su imparto
en el desarrollo humano.39
La necesidad de la carta de derechos y deberes digitales en Iberoamérica se
fundamenta en los riesgos que se derivan de la actividad en el entorno digital. En ese
contexto han de incorporarse en el objeto del acuerdo aspectos relacionados con los
flujos de información de detalle y a gran escala “small data” y “big data”40, el tráfico de
protección de datos personales, los delitos informáticos, la nueva economía digital, los
derechos de autor y el gobierno en línea (actualizado). Todos estos fenómenos
caracterizan a la sociedad de la información y del conocimiento del siglo XXI; cuyos
pilares se moldearon sobre una base tecnológica. Según Ramos y Arévalo “fue
McLuhan, quien en la década de 1960, «nos llevó a reflexionar sobre la plataforma
tecnológica como determinante de una relación particular de la sociedad con las
realidades a las cuales se estaba expuesto”41.
III.2 ¿Por qué el sistema iberoamericano?
Un primer aspecto que se debe señalar es que la arquitectura del internet, como
parte de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones TIC, está
compuesto por diversos actores que se ubican en diferentes lugares alrededor del
mundo. Por ejemplo, un servidor puede estar ubicado en Estados Unidos (donde están la
39 Los ODS reeamplazaron a los Objetivos de D”esarrollo del Milenio. Se estableció una agenda de los
paises miembros de Naciones Unidas para el año 2030. Son 17 objetivos que están construidos sobre los
tres pilares del desarrollo sostenible: económico, medioambiental y social. “La erradicación de la pobreza
y la reducción de desigualdades- prioridades para América Latina y el Caribe-también son temas centrales
en esta agenda que busca “no dejar a nadie atrás”. COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE (CEPAL), “Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”.2019.Recuperado de
https://www.cepal.org/es/temas/agenda-2030-desarrollo-sostenible 40 El Small data y el biga data son conceptos que hacen referencia a la minera de datos. El primero tiene
que ver con el detalle de la información sobre usuarios de la red, el segundo se aplica mayormente en
contextos empresariales donde los volúmenes de información son muy altos. 41 ARÉVALO TAPIA, M. & RAMOS GRIJALVA, D. “La prevalencia de la sociedad del conocimiento o
la sociedad de la información como elementos estructurantes del sistema social”. Prisma Social, Revista
de Investigación Social, Universidad Católica del Ecuador, Quito,2018, No20, pág. 338.
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mayoría), mientras el proveedor de servicios se encuentra en México y el usuario en
Colombia. Es una condición sobre la cual funciona el ciberespacio.
“El concepto de “universalidad de Internet” resalta algunos aspectos
fundamentales e inmutables, como los derechos humanos, así como
otros asuntos más fluidos y cambiantes, como el carácter de abierta y
la accesibilidad. Como tal, el contenido del concepto debe conservar
la flexibilidad y ser capaz de responder a los cambios (…)”42
Esta cualidad lo que en definitiva permite es que exista un modelo de
corresponsabilidad de múltiples partes interesadas. En esa misma línea la UNESCO
advierte que
“La “universalidad de Internet” proporciona también un marco
normativo útil para dar forma a procesos continuos para establecer
marcos legales y modelos de negocio viables que impliquen al sector
público y al privado, a la sociedad civil y a los responsables de
formulación de políticas (…)” (UNESCO,2013:14).
Ahora bien, en términos pragmáticos, dichos modelos legales o derroteros
pueden ser implementados desde los espacios regionales de cooperación internacional,
bajo el amparo de la institucionalidad existente; para así establecer un mecanismo
basado en un razonamiento inductivo que produzca resultados eficaces. Este supuesto se
refuerza con la tesis del profesor Díaz Barrado; cuando se refiere a que los procesos de
integración de los Estados latinoamericanos y del Caribe se caracterizan por su “carácter
sumamente evolutivo” de forma paulatina y constante”43.
Desde luego, los procesos integracionistas latinoamericanos no se han
distinguido por alcanzar a plenitud los logros originalmente propuestos. Tanto es así que
existen procesos como el conocido como sistema andino de integración, antiguamente
pacto andino, con cincuenta años de existencia; y hoy en día apenas subsiste.44
42 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA
CULTURA (UNESCO) “Universalidad de Internet: un medio para crear sociedades del conocimiento y la
agenda de desarrollo sostenible después de 2015”. UNESCO, 2013, pág. 13. Recuperado de
http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/CI/CI/pdf/news/internet_universality_es_01.p
df 43 DÍAZ BARRADO, C. & ROMERO MORETT, M. “Elementos de Análisis para la Integración de un
Espacio Iberoamericano. Economía, Política y Derecho”. Plaza y Valdés. Madrid, 2008, pág. 109. 44 La Comunidad Andina CAN es una organización internacional cuyo propósito principal es alcanzar un
desarrollo integral, equilibrado y autónomo con miras a lograr una integración suramericana y
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En ese contexto, el mecanismo de integración iberoamericano constituye el
escenario propicio para dar impulso a la carta de derechos y deberes digitales. El
enfoque propuesto tiene un alto componente cultural y educativo, lo que coincide con
los sectores de mayor avance en el seno de la comunidad iberoamericana. Por supuesto
agregando, en palabras de Vera: “La historia compartida, con sus encuentros y
desavenencias y las lenguas comunes, conduce a que sea lo cultural uno de los ámbitos
en el que la colaboración ha sido y es más fluida y fructífera”45.
El reconocimiento de la existencia de una identidad iberoamericana basada en la
cultura es uno de los valores más significativos, tal como lo expresa Díaz Barrado:
“La cultura es un elemento que asegura la identidad iberoamericana.
Iberoamérica es una región con vocación de integración, al menos, en
algunas de las dimensiones en las que se viene manifestando en los
últimos tiempos el fenómeno de la integración en la escena
internacional. Más allá de la integración política o económica, esta
región reclama que se sienten las bases para la integración cultural.”46
La institucionalidad es otro punto a favor. El sistema iberoamericano de
integración tiene una amplia historia, se institucionalizó en el año 2003 cuando se crea
la Secretaria General Iberoamericana SEGIB.47 A partir de ese momento, se fortalece el
trabajo de las cumbres, conferencias y reuniones de los Estados que componen la
comunidad. Su carácter cultural se refleja en dos de sus objetivos principales:
“Promover los vínculos históricos, culturales, sociales y económicos entre los países
iberoamericanos, valorando la diversidad entre sus pueblos”. Y el segundo:
“Implementar y fortalecer la cooperación sur-sur en la región, en las áreas prioritarias de
educación, cultura y cohesión social”48.
latinoamericana. El acuerdo de Cartagena de 1969 es el instrumento fundacional de la CAN.
COMUNIDAD ANDINA, “¿Qué es la Comunidad Andina?” 2019. Recuperado el 30 de mayo de 2018
de http://www.comunidadandina.org/Seccion.aspx?id=189&tipo=QU&title=somos-comunidad-andina 45 VERA JOSÉ, M, “Las cumbres y la cooperación iberoamericana”. Razón y fe: Revista
hispanoamericana de cultura, No 129-130,2009, pp. 63. 46 DÍAZ BARRETO, C. “Algunas reflexiones sobre la identidad en el seno de la Comunidad
Iberoamericana de Naciones”. Universidad Rey Juan Carlos. Revista Investigación y Desarrollo No 2,
Madrid, 2013, pág. 428. 47 La SEGIB es un organismo con personería jurídica internacional conformado por 22 países soberanos.
Una de sus principales funciones es apoyar la organización de las cumbres iberoamericanas de jefes de
gobierno y jefes de Estado. La secretaria general iberoamericana es la costarricense, Rebeca Grynspan. 48 SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÉRICANA, ¿Quiénes Somos? Recuperado de
https://www.segib.org/quienes-somos/
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Sentado esto, también se debe resaltar la existencia de un conjunto de
instrumentos internacionales, impulsados por la CLAD49, en concreto “cartas
iberoamericanas” que sirven como antecedente, soporte y marco de referencia para
ampliar la cooperación iberoamericana en lo referente al entorno digital. A
continuación, se describen dichos instrumentos doctrinarios y su finalidad.
Tabla 2. Cartas Iberoamericanas50
Carta Iberoamericana de
la Función Pública
Definir las bases que configuran un
sistema profesional y eficaz de función
pública (...)
Bolivia 2003
Carta Iberoamericana de
Gobierno Electrónico
Determinar las bases conceptuales y los
componentes que constituyen el
Gobierno Electrónico para
Iberoamérica.
Santiago de
Chile, 2007
Carta Iberoamericana de
Calidad en la Gestión
Pública
Promover un enfoque común en
Iberoamérica sobre la calidad y la
excelencia en la gestión pública, que
integre las distintas perspectivas
políticas y técnicas que se encuentran
presentes en los diversos niveles y
sectores de las Administraciones
Públicas de la región.
El Salvador,
2008
Carta Iberoamericana de
Participación Ciudadana
en la Gestión Pública
Fijar las bases conceptuales y los
componentes que constituyen la
participación ciudadana en la gestión
pública, como forma de mejorar la
calidad de las democracias en
Portugal, 2009
49 El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD es un organismo
intergubernamental, el cual se constituyó en el año 1972; cuyos miembros fundacionales fueron México,
Perú y Venezuela. Su actividad principal está relacionada con la modernización de las administraciones
públicas de sus 21 Estados parte. 50CENTRO LATINOAMÉRICANO DE AD MINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO - CLAD. “El
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, es un organismo público
internacional, de carácter intergubernamental”.2019. Recuperado el 31 de mayo de 2019.
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Iberoamérica.
Carta Iberoamericana de
Gobierno abierto
Definir las bases conceptuales y
prácticas que sustentan el gobierno
abierto como enfoque de gobernanza y
buen gobierno en el contexto
Iberoamericano.
Colombia,
2012
Carta Iberoamericana de
los Derechos y Deberes
del Ciudadano en
Relación con la
Administración Pública
Tiene como finalidad el reconocimiento
del derecho fundamental de la persona
a la buena Administración Pública y de
sus derechos y deberes componentes
Panamá, 2013
Carta Iberoamericana de
ética e integridad en la
función pública.
Promover la integridad de los
responsables y servidores públicos² en
todos sus niveles, entendiendo por tal
una actuación continuamente coherente
con los valores y principios relevantes
de la ética del servicio público.
Guatemala,
2018
Elaboración propia con información obtenida del CLAD.51
Evidentemente la orientación de este compendio de recursos es el
fortalecimiento de los sistemas de administración pública a cargo de los Estados
firmantes, destacando el papel del ciudadano y sus derechos.
“Las Cartas Iberoamericanas elaboradas en el marco del CLAD son resultado de los
consensos alcanzados por los gobiernos iberoamericanos en materia de buen gobierno y
administración pública. Si bien abordan diversos temas, como los de la función pública,
el buen gobierno, el gobierno electrónico, la calidad en la gestión pública y la
participación ciudadana, el centro en ellas es el ciudadano y sus derechos. Su
51 Las cartas iberoamericanas de la función pública y asuntos afines, son un instrumental muy valioso
para los países de América Latina y la Península Ibérica. Su espíritu está abocado a proteger la
importancia de la función pública transparente y eficiente, en un contexto mundial revolucionado por la
aparición de las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones TIC. Las cartas merecen
toda la atención y la publicidad necesaria para que se incorporen plenamente en el devenir de las
instituciones públicas de los Estados Iberoamericanos.
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contribución a la teoría de la democracia, en el contexto Iberoamericano, es
importante y merece ser conocido”52.
El instrumento que trata el tema de gobierno electrónico hace un aporte
fundamental a la gobernanza digital del sector público, puesto que insta a los gobiernos
a emprender un proceso de modernización en los servicios de atención al ciudadano
bajo los postulados de transparencia, legalidad, eficiencia, eficacia y adecuación
tecnológica. La crítica que se puede le hacer al documento es que se quedó corto en el
esquema de supervisión de sus avances.
Con este panorama más claro, lo que se busca es aprovechar el tejido existente
en cuanto a instrumentos y mecanismos de cooperación regional para conseguir una
mayor eficacia en el proceso de implementación de la CIDDI. Finalmente de lo que se
trata la cooperación internacional desde su propia definición, es de promover
“(…) acciones llevadas a cabo por los Estados Nación u
organizaciones de éstos, actores subnacionales u ONGs de un país con
otro/s de estos actores perteneciente/s a otro/s país/es, para alcanzar
objetivos comunes en el plano internacional y/o en el nacional de uno
o más actores.”53
Para este objetivo compartido, no es la cooperación financiera tradicional de los
países desarrollados hacía los menos avanzados, la que más interesa. En cualquier caso,
estaríamos más cerca de un modelo de cooperación técnica tipo cooperación Sur - Sur,
la cual ha tenido en el concierto latinoamericano un gran desarrollo en los últimos
tiempos. De acuerdo con el concepto de profesor Ayllon
“En realidad son múltiples las motivaciones que han llevado a los
países de ALC a apostar decididamente por la CSS. Una revisión de
los documentos oficiales, lineamientos y discursos de las autoridades
gubernamentales permite afirmar que, por una parte, se enfatiza el
discurso altruista de la CSS vinculado a identidades y valores, como
52 PIANA RICARDO. S, “Las Cartas Iberoamericanas para una Gestión Pública de Calidad.
Orientaciones y buenas prácticas” En: Revista Aportes para la Integración Latinoamericana. 2010,
Pág.23. 53 CHIANI ANA, M. (Coord); SCARTASCINI DEL RIO, J. (Coord). “La Cooperación Internacional:
herramienta clave para el desarrollo de nuestra región”. Konrad Adenauer Stiftung: Buenos Aires. 2009,
pág. 21.
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fruto de la existencia de desafíos similares, herencias compartidas,
amistad con los vecinos, solidaridad regional e historia común”.54
Las redes iberoamericanas existentes pueden ejercer un papel fundamental en
esta tarea. En particular, La Red Iberoamericana de Protección de Datos (RIPD), la Red
Iberoamericana de Estudios Internacionales (RIBEI) y la Red de Cooperación Jurídica
Internacional (IBERRED). De igual manera, el registro de redes iberoamericanas, la
cuales fueron creadas “Con el objetivo de fortalecer el espacio iberoamericano
potenciando y favoreciendo la articulación de los distintos actores que realizan tareas
significativas en las región (…)”55 es una herramienta importante con miras a crear en
un futuro próximo una red especializada en derechos y deberes digitales incorporando
actores heterogéneos con intereses comunes.
Un aspecto de suma relevancia en el proceso de formación de la CIDDI es su
carácter democrático, coincidente desde la esfera política con los sistemas de gobierno
imperantes en Iberoamérica; y desde el punto de vista del ciberespacio igualmente como
su principio rector desde su misma aparición.
“(..) en lo que se refiere a la relación existente entre Internet y
democracia, entendiendo que el funcionamiento de la misma Internet
o la "red" es democrático o propicia la democracia, al considerar que
facilita a todo el que la maneja, en definitiva al que cuenta con un
medio de acceso a la misma un conocimiento/poder/dominio sobre la
realidad que antes no lo tenía: estaba reservado a quien había sido
nombrado "gobernante" en el proceso de elección democrática de
representantes políticos.”56
Esta justificación se incorpora de manera explícita por dos razones
fundamentales: en primer lugar, porque el propósito de la investigación y del presente
54 AYLLON PINO, B. “La Cooperación Sur-Sur en América Latina y Caribe. De una época dorada a una
fase incierta” En: Anuario de Integración 11. 2015, pág. 144.
Claramente el desarrollo del derecho digital es diferente en todos los países de la región. Lo importante
para destacar es que regionalmente se está avanzando en cuanto a seguridad jurídica; principalmente en lo
que respecta a protección de datos personales y derechos de autor. Los países con mayores avances, como
el caso de España, están en una posición favorable para cooperar con los que apenas están en el camino
regulatorio. 55 SECRETARÍA GENERAL IBEROAMÈRICANA, “Registro de Redes Iberoamericanas”, s/f, pág. .1.
Recuperado de https://www.segib.org/wp-content/uploads/registro-redes-cast.pdf 56 GALINDO AYUDA, Fernando, “Democracia, internet y gobernanza: una concreción”. Sequencia
(Florianópolis), No 64, 2012, pág., 34.
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escrito es poner de manifiesto la urgencia que existe respecto a establecer una
gobernanza en internet que promueva y proteja los derechos humanos de los usuarios
“ciudadanos iberoamericanos” y de la misma manera le brinde seguridad a todos los
actores que hacen parte del ecosistema digital.57 En segunda medida, la legitimación de
cualquier constructo normativo tiene que pasar por la aportación colectiva, esto es, son
las múltiples partes involucradas; quienes deber ser partícipes de la negociación. En el
fondo lo que se busca, a través de este recurso, es brindar unas directrices que se deben
considerar durante todo el proceso participativo de creación de la CIDDI.
III.2.1. Actores involucrados – Modelo de Múltiples partes
Habitualmente el esquema de formación de una norma de carácter internacional
le asigna una responsabilidad exclusiva a los actores estatales, propiamente al Estado.
Desde luego, la ordenación jurídica desde la esfera pública se ha construido a partir de
la existencia de la sociedad internacional que a su vez está compuesta por diversas
sociedades nacionales (existencia de pluralidad de actores). Sin embargo, “cuando se
relacionan mediante el Derecho Internacional Público solo se consideran aquellos
sujetos que los propios creadores del DIP han definido como tales, primordialmente
estados y las organizaciones internacionales en sus ámbitos específicos de acción”58.
Indudablemente no se trata de restarle importancia a la competencia que tiene el
Estado en los asuntos de política internacional. Al contrario, por su personalidad
jurídica y su capacidad institucional sigue siendo el principal actor y el epicentro a partir
de cual se pueden conseguir objetivos que beneficien a la sociedad. De lo que trata el
argumento acá expuesto es de extrapolar la “capacidad jurídica” hacia todos los actores
57 El ecosistema digital o ecosistema de internet hace referencia la interconexión de tres capas: la capa de
infraestructura, la capa lógica y la capa social y económica. Estas capas a su vez estas compuestas por
diferentes actores “(…) organizaciones y comunidades que ayudan a la labor y evolución de internet”. La
característica más relevante es la deslocalización de dichos actores. En términos generales todas las
personas con acceso a la red somos parte del ecosistema digital. CASTRO, A. “Gobernanza en Internet”.
Universidad Externado de Colombia. Recuperado el 31 de mayo de 2019 de
https://miriadax.net/web/gobernanza-de-
internet/reto?p_p_id=activityViewer_WAR_liferaylmsportlet&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p
_mode=view&p_p_col_id=column-
1&p_p_col_pos=2&p_p_col_count=3&p_r_p_564233524_actId=197720&p_r_p_564233524_moduleId=
82331&p 58 BENAVIDES CASALS, M. “La Construcción del Derecho Internacional, el sueño de un reducto
jurídico occidental”. Revista Colombiana de Derecho Internacional, No 28, Bogotá 2016, pág. 20.
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involucrados en el entorno digital; y no solo desde el punto de vista obligatorio, sino
también desde la perspectiva autónoma y voluntaria del individuo.59
Los organismos internacionales también han emprendido acciones importantes
para fortalecer la seguridad jurídica en internet. Vale la pena destacar la reciente
celebración de la primera “Conferencia sobre Contextos Jurídicos de Economía Digital
en Latinoamérica”. Una iniciativa promovida por la Organización de Naciones Unidas
y el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de Colombia
MinTic. La Ministra de la cartera, Silvia Constaín, se refirió al evento argumentando
que:
“La tecnología es un fenómeno mundial que evoluciona con rapidez y
de forma constante. Por eso, es importante que los estados
actualicemos periódicamente los textos sobre comercio electrónico.
Actualmente, a más de 70 países, incluido Colombia, nos cobija un
marco jurídico de utilización de medios electrónicos o comercio
electrónico que debe ser socializado, debatido y actualizado”
(MINTIC, 2019, ONU y MinTIC organizan primera conferencia sobre
contextos jurídicos de Economía Digital en Latinoamérica)60
Este espacio de disertación sobre los asuntos que atañen a la economía digital en
la región en sus aspectos regulatorios viene a complementar el trabajo de otras
organizaciones del Sistema de Naciones Unidas y de la propia Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económico OCDE en sus estudios sobre políticas y
regulación de las nuevas tecnologías.61
59 Por ejemplo, en el caso de los menores de edad, que son actores ubicados en una zona de alta
vulnerabilidad en contextos digitales como las redes sociales, la Corte Constitucional colombiana se
refiere a que su capacidad jurídica se encuentra fundamentada en su aptitud de ser sujeto de derechos,
como titular de prerrogativas, los cuales requieren una protección especial o reforzada de sus derechos.
CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA, “Capacidad Jurídica, Capacidad de Derecho o de Goce,
Capacidad de Hecho o de Ejercicio - Sentencia C-534/05”.2005. Recuperado de
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/C-534-05.htm 60 MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA TELECOMUNICACIÓN,
“ONU y MinTIC organizan primera conferencia sobre contextos jurídicos de Economía Digital en
Latinoamérica”2019. Recuperado el 07de junio de 2019 de https://www.mintic.gov.co/portal/604/w3-
article-101006.html
La Conferencia fue celebrada en la ciudad de Bogotá el 05 de junio de 2019 bajo el auspicio de la
Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional CNUDMI. Sirvió como
encuentro de expertos diferentes países, quienes discutieron principalmente temas relacionados con los
contratos inteligentes y la tecnología de Blockchain y la inteligencia artificial. 61 La OCDE ha reconocido la emergente y progresiva importancia del sector TIC para aumentar la
productividad y por ende el crecimiento económico de las naciones. Adicionalmente, como una
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En términos específicos, y de manera integral, el modelo de múltiples partes
interesadas o multistakeholders aplicable en la creación de la CIDDI estaría
representando de la siguiente manera:
Grafico 1. Modelo de múltiples partes interesadas 62
Fuente: elaboración propia con información del “los mecanismos de gobernanza de internet” de la IS.
INTERNET SOCIETY63
Como se observa el eje central del modelo es el usuario, esto es, el ciudadano
digital. Como ya se ha advertido suficientemente es el titular indiscutible de los
derechos y obligaciones en un universo complejo llamado internet. Aun así, es
pertinente advertir que “El enfoque de múltiples partes interesadas es una caja de
herramientas, no una solución única”64. El derecho educativo, en esta propuesta, realiza
un aporte fundamental que se traslapa al plano cultural. “La educación en sí misma, se
oportunidad para que los gobiernos aumenten la calidad de los servicios públicos prestados por sus
instituciones. 62 Elaboración propia con información del INTERNET SOCIETY, “Gobernanza de Internet: Por qué
funciona el enfoque de múltiples partes interesadas”. 2016.Recuperado de
https://www.internetsociety.org/wp-content/uploads/2016/04/IG-MultiStakeholderApproach-ES.pdf 63 En el centro del modelo aparece el mecanismo de “cooperación internacional”. Esta la vía propuesta
para alcanzar un desarrollo significativo en la gobernanza de internet y en términos amplios en el
ciberderecho. De igual manera, se incluyen la multiplicidad de actores de origen público y privado que
comparten intereses y preocupaciones comunes. A este esquema tripartito, que incluye a la academia con
un papel fundamental, le compete la toma de decisiones frente a los riesgos derivados de una sociedad
internacional hiperconectada. 64 INTERNET SOCIETY, “Gobernanza de Internet: Por qué funciona el enfoque de múltiples partes
interesadas”. 2016, pág. 1. Recuperado de https://www.internetsociety.org/wp-
content/uploads/2016/04/IG-MultiStakeholderApproach-ES.pdf
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sitúa en el ámbito de la cultura, ya que la educación representa el proceso de
transmisión de la cultura a las sucesivas generaciones”65.
III.3 Aspectos sustantivos de la CIDDI
Las principales cuestiones que en estos momentos, en vertiginosa evolución,
merecen una especial atención en acciones de gobernanza efectiva y seguridad jurídica
en el medio digital, son los siguientes.
Protección de datos personales: “Los datos son el bien más preciado y producido de la
sociedad” (MOLANO, 2019). Por eso han sido consideraros por la economía moderna
como uno de factores claves del desarrollo. Del mismo modo, los datos son el eje
central de las discusiones en torno a los modos de protección y regulación de las
actividades que desarrolla el individuo en el ciberespacio. En ese sentido, su protección
deberá ser una piedra angular del instrumento propuesto para las naciones
iberoamericanas.
En el plano internacional se han hecho avances importantes frente a la
protección de datos de carácter personal. El nuevo reglamento europeo de protección de
datos, también conocido como el reglamento general de protección de datos RGPD es
un salto enorme a nivel regulatorio, el cual pretende tener implicaciones a nivel
extracomunitario.66 Nace con la necesidad de realizar una reforma de gran calado en la
normativa comunitaria para elevar en la Unión Europea la exigencia legal de esta
materia tan importante en la nueva “sociedad del dato”67.
Su proceso de elaboración y principalmente de difusión y adaptación sirven
como referente para tener en cuenta a nivel iberoamericano; por supuesto sin
65 SORIA VERDERA, Raúl, “El Derecho Educativo en el Mundo Jurídico”. Libook: Catamarca. 2013,
pág. 3. 66 El RGPD (2016/679) entró en vigor en el 2016 y con plena aplicación en el año 2018. Esta normativa
regula el tratamiento que realizan las empresas, organizaciones y personas de datos personales en la
Unión Europea. (COMISIÓN EUROPEA, 2019) El reglamento incorpora un alcance extracomunitario
para los servicios que se presten desde otros países a los ciudadanos europeos. Al mismo tiempo establece
un mecanismo tipo “Privacy Shield Framework” que funciona como una red de cooperación con Estados
Unidos y Suiza para los casos de transferencias transfronterizas de datos Personales. COMISIÓN
EUROPEA, ¿Qué rige el reglamento general de protección de datos? (RGPD). La comisión y sus
prioridades, políticas información y servicios. 2019.Recuperado el o7 de junio de 2019 de
https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection/reform/what-does-general-data-protection-
regulation-gdpr-govern_es 67 ORTEGA GIMÉNEZ, A & DOMENECH GONZALO J. “Nuevo marco jurídico en materia de
protección de datos de carácter personal en la Unión Europea”. Revista Facultad de Derecho No 44.
Montevideo, 2018, pág. 4.
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desconocer los avances normativos nacionales y comunitarios de los Estados
Iberoamericanos.
Al tiempo que se debe destacar el instrumento existente con el espacio
iberoamericano conocido como “Estándares de Protección de Datos para los Estados
Iberoamericanos”, el cual es un importante insumo para construcción de la CIDDI.68
Estos estándares buscan, entre otros propósitos: “Establecer un conjunto de principios y
derechos de protección de datos personales que los Estados Iberoamericanos puedan
adoptar y desarrollar en su legislación nacional, con la finalidad de garantizar un debido
tratamiento de los datos personales y contar con reglas homogéneas en la región”69.El
mismo instrumento contempla mecanismos complementarios de cooperación
internacional. España, en su experiencia como miembro de la UE puede aportar
significativos aprendizajes.
Tal como se advirtió, la protección de datos personales es el leitmotiv de la
propuesta de establecer un conjunto de derechos y deberes para los actores de la era
digital dada su transversalidad en todas actividades realizadas en la red. Además de su
suprema categoría como miembro de la familia de los derechos humanos. En la mayoría
de las constituciones incluido como derecho fundamental. “El 70% de los países
latinoamericanos incorporan en su Constitución disposiciones explícitas referentes a
aspectos relacionados con la protección de datos personales”70. Por tanto, La promoción
y defensa de este derecho humano (protección de datos de carácter personal) consolida
las libertades que son necesarias en un Estado Constitucional y Democrático de
Derecho”71 .Como lo son actualmente la gran mayoría de los Estados Iberoamericanos.
68 En el año 2017 en Cartagena, Colombia, se aprueban los “Estándares de Protección de datos para los
Estados Iberoamericanos”. Este logro representa una herramienta fundamental para la estrategia de la Red
a nivel regional; y como referente para futuros desarrollos normativos. RED IBEROAMÉRICANA DE
PROTECCIÓN DE DATOS “Estándares de Protección de Datos Personales para los Estados
Iberoamericano” 2017, pág. 12. Recuperado el 07 de junio de 2019 de
http://www.redipd.org/noticias_todas/2017/novedades/common/Estandares_Esp_Con_logo_RIPD.pdf#Te
sto%20en%20espa%C3%B1ol 69 Ibíd., pág. 12. 70 REMOLINA ANGARITA, N. (s/f). “Latinoamérica y Protección de Datos Personales en Cifras (1985-
2014)”. Universidad de los Andes. Bogotá, s/f, pág. 1. Recuperado el 10 de junio de 2019 de
https://habeasdatacolombia.uniandes.edu.co/wp-content/uploads/2014-Latinoamerica-proteccion-datos-
en-cifras-1985-2014-Remolina.pdf 71RICHER, M. “La Protección de Datos de Carácter Personal como Derecho Humano”. Revista
Auctoritas Prudentium, Nº. 12, 2015, pág., 18.
Interamericano de Estudios de Seguridad Social (CIESS), Guatemala, 2015, pág. 18.
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Uno de sus principales retos consiste en establecer disposiciones efectivas que
disminuyan los riesgos en las transferencias internacionales de datos personales,
garantizando la cadena de protección de los mismos.
“Esta regla se conoce como el principio de continuidad de la
protección de datos, el cual se fundamenta en que “la transferencia
internacional de datos no debe afectar la protección de los interesados
por lo que respecta al tratamiento de sus datos personales”72
(REMOLINA & ALVAREZ, 2018:27)
Economía Digital: El impacto de la sociedad de la información y del
conocimiento se ha reflejado en todas las áreas en donde la interrelación entre
individuos se hace presente. Como lo afirma Valdés: “Estamos en una era diferente a la
que conocemos. El gran cambio lo está marcado la transición del paradigma de la
sociedad industrial al paradigma de la sociedad del conocimiento” (BUSTOS, s/f: 4).
Las TIC han traído consigo un nuevo concepto frente a los intercambios de bienes y
servicios: la economía digital. Este novedoso paradigma económico surge de la
transformación que atrae la denominada “cuarta revolución industrial” como un
fenómeno de alcance global.73
Cuando Guillermo Corredor afirma que:
“Las propuestas regulatorias en torno al concepto de economía digital o economía de los
datos constituyen un tema principal dentro de la agenda económica de los países
industrializados”74 excluye los países de economías emergentes, como en caso de
América Latina; la agenda global económica indiscutiblemente comprende la nueva
economía. Además, lo cierto es que la economía digital como fenómeno universal crece
mucho más de prisa que la economía tradicional. Esto lo corrobora el Banco
Interamericano de Desarrollo al revelar que para el año 2017 “el valor de la economía
digital tiene un valor de US $ 11.5 billones, equivalente al 15.5% del PIB mundial, y
72 ALVÁREZ, L & REMOLINA, N., “Guia GECTI para la implementación del principio de
responsabilidad demostrada -accountability- en las transferencias internacionales de datos personales”.
Universidad de los Andes, Facultad de Derecho GECTI.Bogotá,2018, pág.27. 73 La Cuarta Revolución Industrial hace referencia a un nuevo periodo económico que apenas surge en el
siglo XXI, en el cual tecnologías como la inteligencia artificial, el blockchain, la robótica, el big data,
entre otras, suponen un cambio estructural en las estructuras económicas; y por supuesto en la vida de las
personas. 74 CORREDOR CASTELLANOS, G. “Consolidación de la Economía Digital y Desafíos en materia de
protección de la privacidad”. Revista de Derecho, Comunicaciones y Nuevas Tecnologías, Universidad de
los Andes, Bogotá, No 14, 2015, pág. 4.
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estima que para el año 2025 representará entre US $ 23 y US $ 24 billones del PIB
mundial”75 (Banco Interamericano de Desarrollo - BID, 2017:1).
Los agentes económicos, proveedores de servicios de internet, compañías del
sector TIC, la banca, y en general empresas públicas y privadas que intervienen en la
prestación y compraventa servicios y mercancías a través de canales digitales (comercio
electrónico), están en el deber de construir e implementar políticas que brinden
seguridad y protección a los usuarios, o clientes. Por esta razón, el sector empresarial de
compañías iberoamericanas, bajo el modelo imperante e imperfecto de
“autorregulación” comprende una arista importante en el consenso para alcanzar la
CIDDI.
La economía digital presenta otro desafío importante para los países del espacio
iberoamericano, el cual consiste lograr una sinergia en los sistemas nacionales de
tributación para reducir la evasión fiscal. “Esta situación genera tensiones entre los
países intervinientes pues no existe aún consenso respecto a qué jurisdicción tiene
derecho a gravar tales rentas, ni sobre la calificación jurídica de las operaciones
ejecutadas” (SANIN, 2015: 233). Una vez más la dimensión cultural del acuerdo de
derechos y deberes digitales va a jugar un papel trascendental para este propósito.
El sector financiero también es un jugador importante. Las criptomonedas como
el bitcoin, creadas bajo la tecnología del blockchain, han alcanzado un auge indiscutible
en tiempos recientes.76 Coincidiendo con Auer:(…) aunque los criptoactivos no
representen en este momento un riesgo para la estabilidad financiera mundial, es
importante permanecer vigilantes, realizar un seguimiento de los acontecimientos y
responder ante posibles amenazas”77.
Por último, la digitalización de la economía ha conseguido un cambio en todos
los sectores económicos; particularmente se han creado las bien conocidas “economías
75 BANCO IBEROAMÉRICANO DE DESARROLLO. ”Disrupción exponencial en la Economía
Digital”.2017 Banco Interamericano de Desarrollo BID. 76 “Bitcoin es una moneda: tal como lo es el dólar, el euro, el yen o cualquier otra moneda local en la
que se pueda pensar. Sus usos son exactamente los mismos. Lo que marca una gran diferencia con las
llamadas monedas fíat (aquellas emitidas y respaldadas por un banco central) es que no existe de forma
física”. CRIPTONOTICIAS, “Qué es bitcoin BTC”.Recuperado el 10 de junio de 2019 de
https://www.criptonoticias.com/criptopedia/que-es-bitcoin-btc/
77 AUER, R, & CLAESSENS, S, “Regulación de las criptomonedas: evaluación de reacciones del
mercado” Informe Trimestral del BPI, septiembre de 2018, pág. 17.
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colaborativas”.78 Estas son plataformas tecnológicas que nacen como “(…) nuevos
modelos de negocio relacionados con la economía de consumo colaborativo, donde se
ofrecen y comparten recursos infrautilizados con el propósito de racionalizar la
dinámica moderna de consumo”79 .
Derechos de autor: La propiedad intelectual PI es uno de los temas más sensibles
cuando te toca el asunto de la gobernanza de internet. Hay que reconocer un vínculo
indisoluble entre PI y derechos humanos. La posición doctrinaria más recurrente es la
que reconocer que la PI per sé es un derecho humano; toda vez que comprende
creaciones inherentes a las persona humana En ese mismo sentido la UNESCO afirma
que “es evidente que la propiedad intelectual entendida como un derecho humano
universal difiere de manera fundamental del concepto de interés económico según el
derecho de la propiedad intelectual”80.
Reconociendo la dificultad que conlleva conciliar aspectos intelectuales con
aspectos netamente económicos, además dada la inexistencia de una única visión por
parte de la comunidad internacional, se debe advertir sobre la necesidad de trabajar en
un esfuerzo por construir un nuevo instrumento internacional en el contexto
iberoamericano que involucre los aspectos culturales, de innovación, científicos y
tecnológicos. Un acuerdo regional de cooperación en concurso con la Organización
Mundial de la Propiedad Intelectual OMPI y la Organización Mundial del Comercio
OMC.81
La visión que se quiere plantear en cuanto a los aspectos regulatorios de la
propiedad intelectual en el ciberespacio no es exclusivamente normativa. Hay un vacío
cultural que admite que muchos usuarios infrinjan las reglas de derechos de autor en los
78 Las compañías que funcionan bajo el esquema de economía colaborativa con mayor popularidad son:
Uber en el sector de transportes y Airbnb en el sector de hostelería. Este modelo ha generado un impacto
importante a nivel económico y social; a tal punto que una regulación general no ha sido posible en la
mayoría de países por falta de consenso. Por ahora, se avanzado en los esquemas de fiscalidad. Por
ejemplo, en Colombia la ley 1819 de 2016 incluyó a la plataformas digitales como responsables del
recaudo y pago del Impuesto al valor agregado IVA. 79 ÁLVAREZ GARCÍA, J; DEL RÍO RAMA, M; DURÁN SÁNCHEZ, A.; MALDONADO ERAZO, C.
“Economía Colaborativa: Análisis de la Producción Científica en Revistas Académicas”, Revista de
Gestáo E Secretariado, No 3, 2016, Pág.4. 80 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA
CULTURA (UNESCO) “La Propiedad Intelectual como Derecho Humano”. Boletín de Derecho de
Autor, 2001. 81 Se considera necesario contar con el concepto de los organismos internacionales rectores en el tema de
propiedad intelectual, tanto desde el punto vista de los derechos autor en medios digitales como en el caso
de la propiedad industrial, las marcar y patentes, en lo relativo al comercio electrónico.
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usos cotidianos de internet, como puede ser el hecho de utilizar una imagen
(considerada obra) sin tener la autorización del autor. Las leyes fuertes sancionatorias,
en derecho de las TIC, no son efectivas si no se acompañan de una estrategia de cultura
digital. Algo paralelo ocurre con el uso de las redes sociales, las cuales
“(…) han promovido la intensificación las relaciones de interacción y
comunicación entre las personas, circunstancia que ha llevado a los
gobiernos a cuestionarse sobre el alcance y suficiencia de la
regulación aplicada a internet; en este caso a las redes sociales, dados
los riesgos y amenazas para los usuarios”82. ÁREVALO &
NAVARRO, 2011:111)
De otro lado, la economía creativa o ahora “economía naranja”, es una industria
foco en lo relativo al comercio electrónico, debido a que la mayoría de sectores que la
integran, incluyendo principalmente a los jóvenes consumidores, hacen una presencia
notoria a través de internet.83 De igual manera, si se examina en términos de valor
económico actual, la economía naranja equivaldría a la tercera mayor economía de las
américas, al séptimo mayor exportador de continente y la cuarta fuerza laboral84.Esta
economía de experiencia y del conocimiento merece toda la atención de las múltiples
partes interesadas.
Principios aplicados a la CIDDI: Como marco amplio de referencia, en el
proceso de formación del instrumento iberoamericano de derechos y deberes digitales,
se propone la prevalencia del siguiente conjunto de principios: Libertad y neutralidad de
la red, legalidad, privacidad, corresponsabilidad, veracidad, respeto mutuo, seguridad,
igualdad jurídica, cooperación, sostenibilidad, trabajo colaborativo y publicidad.85
82. ARÉVALO MUTIZ, P.; NAVARRO HOYOS, J. ; GARCÍA LEGUIZAMÓN, F.; CASAS GÓMEZ,
C. (2011). “Modelos de Regulación Jurídica de las Redes Sociales Virtuales”. Revista VIA IURIS, No 11,
Bogotá, 2011, pág. 111. 83 La Economía Naranja comprende “Los sectores en los que el valor de sus bienes y servicios de
fundamenta en el propiedad intelectual: arquitectura, artes visuales y escénicas, cine, diseño editorial,
investigación y desarrollo, juegos y juguetes, moda, música, publicidad, software, Tv y radio, y
videojuegos”. BUITRAGO RESTREPO, F., & DUQUE MARQUEZ, I. “La Economía Naranja una
Oportunidad Infinita. Banco Interamericano de Desarrollo”. Banco Interamericano de Desarrollo, Bogotá,
2013, pág. 15. 84 Entrevista a DUQUE, IVÁN, “Economía Naranja” por: TV, ASIPI, 2015. 85 Otro principio que se considera primordial para este propósito común es del de “construir sobre lo
construido”. Tener en cuenta la primacía del derecho internacional y las experiencias valiosas, lo que en
la nueva arquitectura de la cooperación internacional se denominan “buenas prácticas”, replicables. Del
mismo modo, la difusión (publicidad) es un factor determinante del éxito. Retomando la propuesta del
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Finalmente, en los aspectos relativos a la nueva ciberdelincuencia
(suficientemente expuestos anteriormente), se debe señalar que es necesario abordar la
problemática de manera holística en los ámbitos normativos, culturales y tecnológicos
en la región iberoamericana. El fortalecimiento de una ciudadanía digital capaz de
contraer derechos y asumir obligaciones. “En este contexto de innovación tecnológica,
es obligado preguntarse si el desarrollo de las TIC está generando empoderamiento real
en la ciudadanía”86.Este razonamiento reflexivo conduce a la imperiosa necesidad de
implementar eficazmente acciones por parte del ciudadano digital del siglo XXI.
CONCLUSIONES
Así como la tecnología avanza, particularmente en lo relativo al internet, de la
misma forma deben progresar los mecanismos que procuran su efectiva gobernanza.
Los riegos derivados de las actividades en el entorno digital pueden ser mitigados
mediante la creación de un marco normativo “soft law” democrático basado de las
responsabilidades, derechos y obligaciones que deben asumir todos y cada uno de los
ciudadanos digitales (usuarios de la red). La pretensión no se extiende a crear una
constitución universal, pero si a la formación de un mecanismo regional con proyección
intercontinental.
La cooperación internacional está llamada a jugar un papel protagónico frente a
los desafíos que se derivan del auge de las TIC. El péndulo actualmente se mueve en el
debate de regulación, autorregulación, entandares y códigos de conducta; la eficacia es
el principio que debe prevalecer.
Se propone la instrumentación para crear una carta iberoamericana de derechos y
derechos digitales CIDDI. Esto es, un acuerdo multipartita despojado de un carácter
eminentemente técnico y positivista, hacia un carácter cultural y educativo de
construcción colectiva y consuetudinario. Se acude al modelo de múltiples partes
interesadas, que convoca a todos los actores del ecosistema digital.
profesor Mockus de que cualquier norma debe contener explícitamente el lema indicativo de “Publíquese,
Explíquese, Compréndase y Cúmplase”. (UNIANDES, 2019). 86CÁCERES, M. D., BRANDLE, G., & RÚIZ, J. A. “Hacia la construcción de una Ciudadanía Digital
Nuevos Modelos de Participación y Empoderamiento a través de Internet”. Prisma Social Revista de
Ciencias Sociales, 2015, p.652.
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La construcción de la carta en el espacio iberoamericano responde a existencia
de una identidad iberoamericana, por su historia y sus avances en plano de la
cooperación cultural, así como la existencia de una estructura institucional de apoyo. La
CIDDI indiscutiblemente constituiría un impulso al cumplimiento de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible y a la agenda 2030; en lo que se refiere al uso de las TIC y su
incidencia en el desarrollo humano, por ejemplo en términos de conectividad.
La CIDDI se propone como un ente vivo sujeto a permanente revisión,
adecuación y actualización. Caminando a la par de los desarrollos tecnológicos.
Asimismo, la CIDDI sirve como insumo para la potencializar los principios
democráticos y las libertades en el espacio iberoamericano. La educación y la
cooperación regional se sobreponen al modelo tradicional sancionatorio del Ius
puniendi.
La Carta es la semilla para una red independiente; un insumo para la
cooperación técnica y la cooperación sur sur. Aprender de las experiencias y de las
buenas prácticas de los países avanzados en cuanto a gobernanza digital, por ejemplo
España y Portugal como miembros de la Unión Europea y responsables del
cumplimiento del reglamento general de protección de datos personales.
Los aspectos centrales del acuerdo tienen que ver con la adecuada protección del
derecho a la privacidad, datos de carácter personal y su transferencia internacional,
ciberdelincuencia, seguridad de la información y seguridad informática, bancarización y
economía digital (comercio electrónico), derechos de propiedad intelectual (derechos de
autor y propiedad industrial). Todos estos fenómenos constitutivos del inicio de la
cuarta revolución industrial. Las redes sociales son un punto cardinal. Como advierte
Habermas: “Es posible que con el tiempo aprendamos a usar las redes sociales
civilizadamente”. (BORJA, 2018).
Existen dos actores fundamentales: La academia y los medios de comunicación.
La academia por la tarea de incluir en el currículo aspectos relacionados con las nuevas
tecnologías, los derechos y sus deberes como usuarios. El derecho educativo puede
apoyar este propósito. Y por último, los medios de comunicación, en su obligación de
proveer información veraz. Los dos se conjugan en el objetivo de implementar
mecanismos de pedagogía para dar a conocer los alcances de la CIDDI.
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149
Entre tanto, la CIDDI contribuye a revitalizar el sistema de integración
eurolatinoamericano; el cual aún navega en el escepticismo, debido a su ralentización en
mecanismos integracionistas de tipo económico. En definitiva, de lo que se trata es
generar impactos positivos en la sociedad de la información, ojalá en un futuro próximo
hablar de ciudadanos digitales iberoamericanos.
“promúlguese, explíquese y cúmplase”.
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158
LA CRISIS INSTITUCIONAL DE VENEZUELA: ALGUNOS
COMPONENTES DE RELEVANCIA INTERNACIONAL 1
THE INSTITUTIONAL CRISIS IN VENEZUELA: COMPONENTS OF
INTERNATIONAL RELEVANCE
Juan Manuel Rodríguez Barrigón 2
Universidad de Extremadura
RESUMEN
Los acontecimientos recientes en que se ve envuelta la actividad institucional en
Venezuela plantea algunas cuestiones de interés en el Derecho Internacional, entre los
que sobresale el reconocimiento de gobiernos. Las irregularidades en los procesos
electorales de elección del Presidente de la República y las graves alteraciones en el
funcionamiento institucional en un sistema democrático han desembocado en la
autoproclamación del Presidente de la Asamblea Nacional como representante legítimo
de este Estado. El reconocimiento de este gobierno devuelve a la escena la institución
del reconocimiento, que parecía en declive en la práctica internacional. El
mantenimiento en el poder del Presidente electo de forma irregular suscita algunas
consideraciones necesarias acerca de la efectividad del ejercicio del poder, así como de
la eficacia del principio democrático en el ámbito interamericano y en el sistema de las
Naciones Unidas.
PALABRAS CLAVE: Reconocimiento de gobiernos, relaciones diplomáticas,
principio democrático.
ABSTRACT:
The Recent events involving institutional activity in Venezuela raise some
questions of interest in international law, among which the recognition of governments
stands out. The irregularities in the electoral processes for the election of the President
of the Republic and the serious alterations in the institutional functioning in a
1 Artículo recibido el 24 de agosto de 2018 y aprobado el 15 de marzo de 2019. 2 Profesor Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Extremadura.
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159
democratic system have led to the self-proclamation of the President of the National
Assembly as the legitimate representative of this State. The recognition of this
government brings back to the scene the institution of recognition, which seemed to be
in decline in international practice. The fact that the president-elect holds power in an
irregular manner raises some necessary considerations about the effectiveness of the
exercise of power, as well as the effectiveness of the democratic principle in the inter-
American sphere and in the United Nations system.
KEYWORDS: Recognition of governments, diplomatic relations, democratic
principle
SUMARIO: I. EL DEBILITAMIENTO DEMOCRÁTICO ACELERADO
COMO CONTEXTO DE UNA CRISIS INSTITUCIONAL. II. LA CONDUCCIÓN DE
LA PRESIÓN INTERNACIONAL SOBRE LOS PODERES VENEZOLANOS A
TRAVÉS DEL RECONOCIMIENTO DE GOBIERNOS. II.1. El reconocimiento: una
institución clásica de perfiles imprecisos. II.2. La vuelta al reconocimiento de gobiernos
en la práctica reciente. II.3. La efectividad como obstáculo para la instauración de un
gobierno alternativo. III. LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA E INTERVENCIÓN
INTERNACIONAL. III.1. La defensa de la democracia y el reconocimiento de
gobiernos. III.2. Las respuestas del orden internacional en defensa de la democracia.
CONCLUSIONES.
* * *
I. EL DEBILITAMIENTO DEMOCRÁTICO ACELERADO COMO
CONTEXTO DE UNA CRISIS INSTITUCIONAL.
En el año 2019 estamos conociendo acontecimientos de extraordinaria
importancia para el futuro de Venezuela, inmersa en una crisis que se acrecienta de
forma precipitada. Cierto es que no se trata de una situación que se desencadene
sorpresivamente, sino que es el resultado de una sucesión de hechos y situaciones que
están concatenándose en el presente decenio. Esta crisis presenta una complejidad
grande, que se desprende de una situación económica muy grave que ha tenido severas
consecuencias sociales, con manifestaciones tan alarmantes como la masiva emigración
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160
de venezolanos que se dispersan en diferentes Estados; y esto ocurre en un contexto
político de ascendente confusión.
Puede señalarse el 10 de enero de 2019 como el momento en el que se
desencadena una crisis presidencial de gran alcance. Ese día se debía dar inicio a un
nuevo período de mandato para el Presidente de la República en aplicación de las
previsiones constitucionales3; sin embargo, las elecciones que se celebraron para la
designación del Presidente, celebradas en mayo de 2018, estuvieron plagadas de
irregularidades que fueron denunciadas por la oposición. Como es notorio, los
acontecimientos que se suceden en Venezuela tras el fallecimiento del Presidente Hugo
Chávez no están exentos de continuas polémicas fruto de las fuertes tensiones políticas
que allí se viven.
Desde 2016 se produce un incremento de las mismas entre los diferentes grupos
políticos, momento en que la oposición obtiene la mayoría en la Asamblea Nacional en
las elecciones legislativas; estos resultados fueron impugnados y el Tribunal Supremo
decide suspender la designación de tres diputados electos hasta resolver sobre los
recursos4. La ausencia de cumplimiento de estas decisiones por parte de los órganos
parlamentarios promueve la decisión del Tribunal Supremo de considerar la situación
como desacato y desposeer a la Asamblea Nacional de sus atribuciones
constitucionales; incluso se decide que sus funciones sean asumidas por la Sala
Constitucional de este Tribunal a fin de garantizar la continuidad del Estado de
Derecho5. La sombra de la falta de independencia de este órgano jurisdiccional se ha
hecho visible con cierta anticipación, desconfigurando la separación de poderes y
3 Concretamente, el art. 231 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que el
día 10 de enero se inicia cada período constitucional, prestando la persona elegida juramento ante la
Asamblea Nacional o, en situaciones excepcionales, ante el Tribunal Supremo. 4 Sentencia No. 260 de 30 de diciembre de 2015, Exp. No. AA70-E-2015-000146. Con posterioridad,
otras decisiones del mismo órgano persisten en la suspensión o en defectos rituales que impiden la toma
de posesión de estos diputados electos, y declaran que la Junta Directiva de la Asamblea Nacional y los
demás diputados que conforman el sector opositor parlamentario incurren en desacato, porque facilitaron
la incorporación efectiva de los mismos al órgano de representación popular. 5 Sentencias No. 155 de 27 de marzo de 2017, Exp. No. 17-0323, Ponencia Conjunta y No. 156 de 28 de
marzo de 2017, Exp. No. 17-0325, Ponencia Conjunta. La desconcertante situación que de este modo se
genera ha sido objeto de análisis por URBINA MENDOZA, E.J., “Las funciones de gobierno ejercidas
por la jurisdicción constitucional. ¿Es aceptable una modificación de la teoría de separación de poderes
por un Tribunal Constitucional? El caso de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de
Venezuela 2016-2018”, Estudios de Deusto, Vol. 66, n.º 2, 2018, pp. 461-497.
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161
alterando gravemente el funcionamiento del estado de derecho6. En el ejercicio de sus
funciones constitucionales, el Presidente Nicolás Maduro inicia un proceso
constituyente convocando la elección de la Asamblea Nacional constituyente, órgano
constitucional al que quedarán sometidos todos los demás poderes constituidos, que
procederá a la convocatoria de unas elecciones presidenciales que se celebraron el 20 de
mayo de 20187.
Esta sintética relación de antecedentes describe la crisis institucional en que se
ve sumida Venezuela, lo que se ve contornado por una fuerte contestación interna cuya
notoriedad se acrecienta por los disturbios que se desarrollan durante la misma. Sin
embargo, interesa destacar que la preocupante situación que se genera fue objeto de una
atención especial por parte de otros Estados, que manifiestan con claridad su rechazo a
un conjunto de actuaciones que ponen en peligro la institucionalidad democrática8. Los
actos de condena que se sucedieron y el no reconocimiento de legitimidad a la
Asamblea constituyente9 permiten concluir, como hizo la Organización de Estados
Americanos, que “Venezuela sufre una grave alteración de su orden constitucional por
parte de un régimen que ha violado la Constitución en todos sus principios
6 Esta situación fue rechazada por el Comité Permanente de la OEA, que declara que estas decisiones
constituyen una violación del orden constitucional en Venezuela (CP/RES. 1078 (2108/17), 3 de abril de
2017). Puede verse el detallado informe emitido por la Comisión Internacional de Juristas, publicado en
septiembre de 2017, bajo el título “El Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela: un instrumento del
Poder Ejecutivo”. (Disponible en https://www.icj.org/wp-content/uploads/2017/09/Venezuela-Tribunal-
Supremo-Publications-Reports-Thematic-reports-2017-SPA.pdf). 7 Este órgano constituyente fue discutido en su legitimidad desde la oposición, pues consideró que la
convocatoria de elecciones para determinar su composición resultaba ilegal (por vulneración del art. 347
de la Constitución) y el propio proceso electoral seguido ha sido también puesto en cuestión al constatarse
numerosas irregularidades. Puede verse un amplio análisis de los problemas constitucionales deducidos
de la actuación de esta Asamblea constituyente por BREWER-CARÍAS, A.R., “Crónica constitucional de
una inconstitucionalidad: Las ejecutorias de la Asamblea Nacional Constituyente (agosto-octubre 2017)”,
Revista de Derecho Público, No. 151-152, (julio-diciembre 2017), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas
2017, pp. 165-224. 8 Sirva de ejemplo la posición de España, manifestada el 18 de agosto de 2017: “El Gobierno de España
expresa su firme condena por la decisión de la ilegítima Asamblea Constituyente de usurpar las
competencias legislativas de la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela”,
manifestando su preocupación por la situación grave generada que constituirá, “si no es revertida, una
quiebra definitiva del orden democrático y constitucional en la República Bolivariana de Venezuela”
(Comunicado 194, del Ministerio de Asuntos Exteriores). 9 Como el expresado en la Declaración de Presidentes de Parlamentos reunidos en Lima, que condena “la
ruptura de la democracia y del orden constitucional en Venezuela derivada, entre otras causas, de la
usurpación de las funciones de la Asamblea Nacional por la Asamblea Nacional Constituyente (...)
consolidando la dictadura en esta Nación”, y deciden “no reconocer a la Asamblea Nacional
Constituyente de Venezuela ni a sus actos, por quebrantar la constitución de Venezuela y carecer de
legalidad y de legitimidad”.
(Disponible en http://www.congreso.gob.pe/Docs/eventos/encuentropresidentesparlamentos/files/4.pdf).
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fundamentales”10. Incluso el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, Zeid Ra’ad Al Hussein, manifestó su preocupación por estos
acontecimientos en los que el Tribunal Supremo suspendió las funciones de la
Asamblea Nacional, recordando que “La separación de poderes es fundamental para que
funcione la democracia, así como el mantener los espacios democráticos abiertos es
esencial para asegurar que los derechos humanos estén protegidos”11. Con preocupación
por los acontecimientos, se ha constituido a nivel regional el conocido como Grupo de
Lima, que aglutina a gobiernos de Estados americanos con el objetivo de buscar una
salida pacífica y negociada a esta crisis. La declaración que emiten el 8 de agosto de
2017 condena la quiebra de la legalidad democrática en Venezuela y deciden no
reconocer la Asamblea Nacional Constituyente ni los actos que de ella emanen,
expresando de forma ampliada una posición que sintetiza lo que desde otros ámbitos
internacionales se ha venido propugnando12.
Desconociéndose el rechazo que expresan los órganos constitucionales
democráticamente establecidos y las presiones internacionales13, las elecciones
celebradas en mayo de 2018 arrojan como resultado oficial la proclamación de Nicolás
Maduro como candidato electo. Este proceso electoral fue inmediatamente rechazado
por la oposición que denuncia su falta de validez, al considerar que la convocatoria de
las mismas ha sido realizada adelantándose en el tiempo y, además, ha sido efectuada
por una Asamblea constituyente que estima ilegítima14. Aun así, como se previó, se
produjo la toma de posesión del Presidente elegido en la sede del Tribunal Supremo. Si
la gestualidad de los actos se puede considerar significativa, hay que recordar que a la
10 Mensaje del Secretario General sobre llamado a una Asamblea Constituyente en Venezuela, de 2 de
mayo de 2017 (Comunicados de Prensa - D-007/17). 11 Comunicado de 31 de marzo de 2017, del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (disponible en https://acnudh.org/zeid-insta-a-venezuela-a-mantener-la-separacion-de-
poderes/). 12 Esta Declaración de Lima fue suscrita por los Cancilleres y Representantes de Argentina, Brasil,
Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Perú. Con
posterioridad se han adherido Guyana y Santa Lucía, y han avalado con su presencia en los encuentros de
este Grupo Barbados, Estados Unidos, Granada, y Jamaica; también la Organización de Estados
Americanos y la Unión Europea han apoyado este documento (Puede verse el Comunicado en
https://mision.sre.gob.mx/oea/index.php/comunicados/26-comunicados-2017?start=20). 13 Entre otras, la Asamblea General de la OEA declaró que el proceso electoral celebrado carece de
legitimidad al no contar con la participación de todos los actores políticos, no cumplir los estándares
internacionales y desarrollarse sin las garantías necesarias para un proceso libre, justo, transparente y
democrático (Resolución AG/RES. 2929 (XLVIII-O/18) del 5 de junio de 2018). 14 Como se pone de manifiesto en el Comunicado “El bloque constitucional a la opinión pública nacional
e internacional sobre el significado del 10 de enero de 2019, fecha de inicio de un nuevo período
constitucional del Presidente de la República de Venezuela”.
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misma sólo acudieron los Presidentes de Bolivia, Cuba, El Salvador y Nicaragua, junto
a los Primeros Ministros de San Vicente y las Granadinas y de San Cristóbal y Nieves.
El 11 de enero de 2019 el Presidente de la Asamblea Nacional, Juan Guaidó,
anuncia que asumirá las funciones del Presidente de la República en aplicación de las
normas constitucionales15. No será hasta el día 23 de enero cuando se produzca su
juramento como Presidente y manifestó su voluntad de que fueran convocadas
elecciones libres para una elección legítima del Presidente, marcando así el carácter
interino de su mandato. Lo que se presenta como un conflicto de marcados caracteres
políticos, no está exento también de problemas de índole jurídico por las dudas que
suscita la invocación de disposiciones constitucionales que pueden ser discutidas16. Aun
así, en los días siguientes el nuevo gobierno así formado fue reconocido por Argentina,
Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Estados Unidos y Perú; más
tarde lo hicieron otros como España, Francia, Guatemala, Perú, Paraguay o el Reino
Unido. Igualmente se pronunciaron sobre esta situación el Secretario General de la
Organización de los Estados Americanos (OEA) y la Unión Europea a través de su Alta
Representante17. Otros Estados como Nicaragua, Rusia, China, Irán y Turquía, por su
parte, mantiene su apoyo al gobierno de Nicolás Maduro. Incluso hay intencionados
silencios como los mantenidos por México o Uruguay. La disparidad de percepciones
políticas en torno a esta crisis ha generado una confrontación de posiciones que
oscurece las posibilidades de una solución rápida que no facilita el consenso; ni siquiera
los Estados con mayor capacidad de influencia sobre los actores políticos venezolanos
concilian sus posicionamientos, sino que se confrontan abiertamente18.
15 En concreto, invocó el art. 233 de la Constitución para asumir tales funciones, considerando como
causa el abandono del cargo por el Presidente Maduro, tal y como declaró la Asamblea Nacional en enero
de 2017 al considerar al mismo responsable de la gravísima crisis económica padecida y la escasez de
alimentos y productos básicos. No obstante, tal declaración no surtió efectos, ni se produjo la
convocatoria inmediata de elecciones a la Presidencia, considerando el Tribunal Supremo que tal decisión
era nula. En estas condiciones, el sector oficialista representado en la Asamblea Nacional consideró que
estaban en presencia de un “fallido golpe de Estado”. 16 En particular, no es fácil subsumir los hechos en las previsiones del art. 233, reservado para situaciones
de muerte, renuncia, incapacidad física o mental, revocatoria, destitución o abandono del cargo. Ni
siquiera parece sencillo motivar la asunción de la presidencia por quien legítimamente preside la
Asamblea Nacional mediante la invocación de los arts. 333 y 350, que establecen el deber que tiene todo
ciudadano de colaborar en el restablecimiento de la efectividad de la norma constitucional y contemplan
una suerte de derecho de rebelión del pueblo frente a cualquier régimen, legislación o autoridad que
contravenga los valores, principios y garantías democráticos o menoscabe los derechos humanos. 17 Consejo de la UE, Comunicado de prensa de 26 de enero de 2019. 18 Así se aprecia en la falta de acuerdo en el seno del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en las
sesiones celebradas los días 26 de enero y 28 de febrero, en las que se rechazaron las posiciones que
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Puede notarse que los hechos conocidos en este año 2019 parecen haberse
precipitado, pero no son más que consecuencias de una situación que pervive en el
tiempo y que han desencadenado no sólo una fuerte reacción interna, sino también una
creciente preocupación desde el exterior. Si los factores endógenos de esta crisis se
hacen notar desde 2013 en sus componentes económicos y políticos, en la actualidad ya
no puede ser comprendida bajo la perspectiva de una mera situación interna19. Baste
recordar la influencia que ésta ha tenido en el ámbito de la integración subregional que
representa la Alianza Bolivariana por los Pueblos de América (ALBA-TCP), en cuyo
seno se produce un deterioro de las relaciones como consecuencia de las limitaciones de
las contribuciones financieras de origen venezolano, lo que compromete su
mantenimiento20.
Sin embargo, la complejidad resulta acrecentada por la presencia de intereses
encontrados en la región y las graves dificultades en que se ve sumida la sociedad
venezolana21. La apertura de la economía y la acción exterior a otros Estados
extracontinentales como China, Rusia o Turquía otorga una complejidad añadida a la
crisis, envolviéndolo en unas dimensiones que con fuertes dosis de dramatismo algunos
consideran evocadoras de la guerra fría. No obstante, la realidad actual parece distante
de lo que se perfilara como la sustitución en el ejercicio del poder de quien viniera
ejerciendo la Presidencia desde la muerte de Hugo Chávez. La entusiasta acogida que en
algunos sectores sociales ha tenido el nuevo gobierno y la manifestada voluntad de
restablecer la institucionalidad democrática contrastan, sin embargo, con la firmeza con
que se da continuidad a las estructuras de los poderes consolidados en las dos últimas
décadas.
pretendían el reconocimiento del gobierno de Juan Guaidó como legítimo, a las que manifestaron un
rechazo expreso Estados como Rusia o China (Proyecto de resolución S/2019/186, al que se opuso el veto
por la Federación de Rusia y China). 19 La economía venezolana está sometida a una depresión económica cuya entidad no ha sido conocida
hasta el momento en América Latina. Los datos son suficientemente ilustrativos: una contracción
acumulada del PIB entre 2013 y 2018 del 47,8% o una situación de hiperinflación sostenida durante los
años 2017 y 2018 (Un informe de esta situación puede verse en Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL), Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2019 (LC/PUB.2019/12-
P), Santiago, 2019). 20 Ciertamente, no han sido exclusivamente las circunstancias económicas cambiantes las que han
provocado este declive, sino también otros factores como el distanciamiento entre los regímenes
bolivarianos con Cuba o la cambiante posición estadounidense respecto a la isla caribeña. Así se pone de
relieve en GRATIUS, S. y PUENTE, J.M., "¿Fin del proyecto alternativo ALBA?: Una perspectiva
política y económica", Revista de Estudios Políticos, Nº 180, 2018, p. 247. 21 Para un análisis reciente del contexto de la crisis venezolana, pueden verse, entre otros, MALAMUD,
C. y NÚÑEZ, R., “La crisis de Venezuela y el tablero geopolítico internacional”, Análisis del Real
Instituto Elcano (ARI), Nº. 24, 2019.
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Como se verá más adelante, son numerosos los Estados, grupos de Estados y
Organizaciones Internacionales que han manifestado, bajo diferentes perspectivas, una
posición en torno a la situación de Venezuela. En ellas se pone de manifiesto algunas
cuestiones de gran relevancia sobre el alcance del reconocimiento del Gobierno que se
propugna como legítimo frente al que mantiene el control efectivo del poder, pero
también la eficacia de los instrumentos y mecanismos dispuestos para la defensa de la
institucionalidad democrática y los derechos humanos.
II. LA CONDUCCIÓN DE LA PRESIÓN INTERNACIONAL SOBRE LOS
PODERES VENEZOLANOS A TRAVÉS DEL RECONOCIMIENTO DE
GOBIERNOS.
Tal vez uno de los rasgos más llamativos de la crisis venezolana que estamos
conociendo sea la proliferación de actos de reconocimiento hacia el (auto) proclamado
gobierno que encabeza Juan Guaidó. Baste recordar que desde que el Presidente de la
Asamblea asumiera las responsabilidades como presidente interino más de 50 estados lo
han reconocido como representante legítimo de Venezuela. En una primera
aproximación, cabe pensar que estamos ante una expresión más de una práctica
internacional muy asentada históricamente; sin embargo, el reconocimiento de
gobiernos parecía haber caído en un aparente desuso en las últimas décadas, lo que
relegaba la atención prestada al mismo. Casos como el de Venezuela hacen recobrar
cierto interés y permiten notar la relevancia que tienen aún en nuestros días, si bien en
éste se hacen patentes ciertas singularidades que no parecen estar presentes en su
formulación clásica.
II.1. El reconocimiento: una institución clásica de perfiles imprecisos.
El reconocimiento constituye un objeto de estudio del Derecho Internacional al
que se ha prestado una particular atención desde el siglo XIX, y al que la doctrina
científica ha dedicado notables esfuerzos22. Puede comprenderse éste como una
22 Entre las obras monográficas más relevantes pueden verse, entre otros, CHARPENTIER, J., La
Reconnaissance Internationale et l’Évolution du Droit des Gens, Pedone, Paris, 1956; LAUTERPACHT,
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“declaración de voluntad unilateral por la cual un sujeto de D.I. constata la existencia de
un hecho, de una situación o de una pretensión, y expresa su voluntad de considerarlas
como legítimas”23. Sin embargo, la diversidad de objetos a los que queda referido exige
una especificación más completa, toda vez que la práctica tradicionalmente seguida en
relación con el reconocimiento sugiere que se extiende a situaciones de nacimiento de
Estados nuevos, de beligerancia o insurgencia y a los nuevos gobiernos24.
Surgen así las dificultades para concretar conceptos particulares y las
condiciones de validez y eficacia que se vinculan a los actos de reconocimiento. Tal vez
sea en el reconocimiento de Estados donde mejor se aprecien estas complejidades, que
permiten apreciar que no existe un acuerdo sobre la definición precisa que ha de dársele,
lo que hace posible que se le atribuyan connotaciones que hacen variar su significación.
Puede admitirse que esta complejidad refleja el hecho de que exista una combinación de
aspectos de naturaleza política con componentes jurídicos propios del derecho nacional
e internacional, y que las prácticas desarrolladas sobre el reconocimiento admitan una
variedad amplia en cuanto a las formas de manifestarse25.
Estas raíces clásicas del reconocimiento han tenido episodios frecuentes en la
práctica seguida en la descolonización. En esta etapa aparece como una técnica
mediante la cual se valoraba desde las potencias occidentales las capacidades de los
territorios que acceden a la independencia para asumir las obligaciones que se han
convenido desde unos determinados “estándares de civilización”. Sin embargo, pueden
encontrarse planteamientos que han sido expresados más recientemente que apuntan a
que el reconocimiento estaría extendiendo sus funciones a nuevos ámbitos, lo que puede
dar satisfacción a las pretensiones de reconocimiento internacional a identidades no
caracterizadas aún subjetivamente en el ámbito internacional, asociadas a individuos o
grupos26.
H., Recognition in International Law, Cambridge University Press, Cambridge, 1947; VERHOEVEN, J.,
La Reconnaissance internationale dans la pratique contemporaine: les relations publiques
internationales, Pedone, Paris, 1975. 23 DÍEZ DE VELASCO, M., Instituciones de Derecho Internacional público, 18ª ed., Tecnos, Madrid, p.
154. 24 DOZER, D., “Recognition in Contemporary Inter-American Relations”, Journal of Inter-American
Studies, Vol. 8, No. 2, 1966, p. 318. 25 KELSEN, H., “Recognition in International Law: Theoretical Observations”, The American Journal of
International Law, Vol. 35, No. 4 (Oct., 1941), pp. 605-617. 26 JOUANNET, E., “Le droit international de la reconnaissance”, Revue Générale de
Droit International Public, Vol. 116, Número 4, 2012, pp. 769-799.
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Con todo, cabe observar que la práctica de nuestros días continúa otorgando una
relevancia importante a los actos de reconocimiento, tanto referido a los Estados como a
los gobiernos. El surgimiento de nuevos sujetos de naturaleza estatal en el presente siglo
XXI parece revitalizar las cuestiones referidas al reconocimiento, y continúa quedando
abierta la cuestión referida a su caracterización política y jurídica. Así, junto a
situaciones incontestadas que han sido reconocidas por un amplio número de Estados27,
perviven otras entidades que reclaman para sí un reconocimiento internacional y sobre
las que suscitan importantes problemas de naturaleza política28 o actualizan algunos
problemas tradicionales como el deber de no reconocer a algunas entidades
territoriales29. Incluso el aparentemente “olvidado” reconocimiento de gobiernos vuelve
a la actualidad como consecuencia de las transformaciones revolucionarias de gobiernos
que se han vivido en Estados árabes.
No cabe duda de que la práctica más reciente genera gran interés y trae la
oportunidad de actualizar el estudio sobre el reconocimiento30. Y así ocurre,
particularmente, con el reconocimiento de gobiernos, institución que cobra su sentido en
aquellas situaciones en las que se opera un cambio de gobierno al margen de los
procedimientos constitucionales vigentes en el Estado en que se produce. A este
respecto, conviene recordar que se ha venido entendiendo que “La reconnaissance du
gouvernement nouveau d'un Etat déjà reconnu est l'acte libre par lequel un ou plusieurs
Etats constatent qu'une personne ou un groupe de personnes sont en mesure d'engager
27 Así ha ocurrido con el acceso a la independencia de la República Democrática de Timor Oriental el 20
de mayo de 2002 tras un proceso guiado por Naciones Unidas. Montenegro se separó de la Federación
que compuso con Serbia tras la desintegración de la República Federal de Yugoslavia; ello fue posible
por el triunfo de esta idea de segregación en un proceso electoral, proclamándose el nuevo Estado el 3 de
junio de 2006. El Estado más recientemente constituido es Sudán del Sur, que proclamó su independencia
de Sudán el 9 de julio de 2011, después de un largo y sangriento conflicto. Un análisis de esta práctica
más reciente WYLER, E., Théorie et pratique de la reconnaissance d'État. Une approche
épistémologique du droit international, Bruylant, Bruxelles, 2013. 28 Sirva de ejemplo el status de Palestina, cuya adhesión a la UNESCO el 23 de noviembre de 2011 sirvió
para el inicio de una política de incorporación a organizaciones internacionales de amplio alcance; sin
embargo, en el marco de las Naciones Unidas no ha sobrepasado aún estatuto de “Estado observador no
miembro” (Resolución 67/19, aprobada el 29 de noviembre de 2012 por la Asamblea General). 29 Así, resultan particularmente polémicos los reconocimientos que han recibido algunas entidades
constituidas sobre algunos territorios como es el caso de Kosovo, Abjasia y Osetia del Sur o Donetsk y
Lugansk. 30 Como expresión de la actualidad que está recobrando el reconocimiento, sea de Estados o de
Gobiernos, puede verse el sometimiento del mismo a estudio recientemente por la International Law
Association y las conclusiones que se han desprendido del mismo (Sydney Conference (2018),
Recognition/Non-Recognition in International Law, Fourth (final) Report).
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l'Etat qu'elles prétendent représenter, et témoignent de leur volonté d'entretenir avec
elles des relations”31.
Sin embargo, esta formulación entraña en sí misma tomar posición sobre las
transformaciones que se producen en el elemento gubernamental de un Estado soberano,
razón por la cual se ha producido en tiempos pasados una evolución que parte de la
utilización del reconocimiento como un elemento de estabilización de la
institucionalidad en los Estados, pero que decae hasta el práctico abandono de las
formas de reconocimiento expreso32. La influencia de la Doctrina Estrada, propugnada
en 1930 por México bajo la premisa del necesario respeto por la libre determinación de
los pueblos y la no intervención33, ha generalizado el desuso de la práctica de esta forma
de reconocimiento de gobiernos.
Ahora bien, el significado que se confiere al reconocimiento de un gobierno
debe ser disociado de la forma en que éste se manifiesta. La decisión de dar continuidad
a las relaciones de naturaleza diplomática con un determinado Estado, en el que se ha
producido una alteración en la sucesión del gobierno de forma irregular, no deja de ser
expresión de una voluntad de reconocer a los nuevos gobernantes la capacidad de
representación del mismo34. Ello dificulta en buena medida precisar no tanto el alcance
que tiene el reconocimiento cuanto la motivación que conduce a él, expresión clara de
que presenta en todo caso una caracterización esencialmente política.
A este respecto, su campo de aplicación sí se encuentra delimitado
tradicionalmente a las transformaciones revolucionarias que se producen en el interior
31 Art. 10 de la Resolución del Instituto de Derecho Internacional de 23 de abril de 1936, “La
reconnaissance des nouveaux États et des nouveaux gouvernements” (Annuaire de l’Institut de Droit
international, vol. 39, t. II, p. 303). 32 Las relaciones en el sistema interamericano han sido un terreno especialmente fértil en relación con el
reconocimiento de gobiernos, como se demuestra en las diferentes posiciones de alcance general que se
han expresado a lo largo de los últimos siglos, y que básicamente son las conocidas como doctrina
Jefferson, la doctrina Tobar, la doctrina Wilson y la doctrina Estrada. Puede verse un detallado análisis de
las mismas por SEPÚLVEDA, C., “Las doctrinas del reconocimiento de gobiernos y su aplicación a la
practica”, Boletin del Instituto de Derecho Comparado de Mexico, nº 16, 1953, pp. 9-28. 33 No importa recordar que la posición que México expresara sobre el reconocimiento de gobiernos, se
expresó en los siguientes términos: “El gobierno de México no otorga reconocimiento porque considera
que esta práctica es denigrante, ya que a más de herir la soberanía de las otras naciones, coloca a éstas en
el caso de que sus asuntos interiores pueden ser calificados en cualquier sentido por otros gobiernos,
quienes, de hecho, asumen una actitud de crítica al decidir favorable o desfavorablemente sobre la
capacidad legal de regímenes extranjeros. El gobierno mexicano sólo se limita a mantener o retirar,
cuando lo crea procedente, a sus agentes diplomáticos, sin calificar precipitadamente, ni a posteriori, el
derecho de las naciones para aceptar, mantener o sustituir a sus gobiernos o autoridades”. 34 Como ha subrayado VERHOEVEN, J., op. cit., p. 91.
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de los Estados, excluyendo la sustitución en el ejercicio del poder acorde con las
fórmulas previstas legalmente dentro de ellos, lo que evoca que deba ser la efectividad
el presupuesto fundamental para cualquier acto de reconocimiento35. Pero no puede
determinarse con precisión que este reconocimiento, ya sea manifestado de forma
expresa o implícita, se soporte sobre criterios ciertos que permitan especificar cuándo
un gobierno nuevo es reconocido o cuándo no lo será. En otros términos, la orientación
general que se sigue se funda sobre la legitimidad del ejercicio del poder, fórmula que
no presenta una suficiente concreción dada la multiplicidad de situaciones y objetivos
que puede encerrar.
Esta imprecisión es propia de la utilización política de un término que, estando
referido a parámetros de legalidad interna a priori, es objeto de calificación en un medio
internacionalizado sometido a reglas y principios diferentes. Ahora bien, si la voluntad
que entronca el acto de reconocimiento de un gobierno sobre las relaciones con un
sujeto a través de los “nuevos” representantes no suscita más problema que su
continuidad o no, el nuevo gobierno puede precisarla para consolidar de hecho sus
poderes, del que depende su representatividad36. Esto cobra una importancia mayor
cuando son varios los centros de poder que reclaman para sí la consideración de
gobierno legítimo; lógicamente, ante esta contraposición el apoyo exterior puede
suponer la consolidación de uno de ellos como tal gobierno representativo, lo que
requiere una especificación mayor del criterio de legitimidad para fundamentar el
reconocimiento. Precisamente este aspecto señalado se encuentra sometido a
componentes políticos dispares, lo que impide que en la práctica puedan distinguirse
criterios bien definidos para determinar la legitimidad de un gobierno37. Además, ante
estas circunstancias, no resulta fácil aplicar en ocasiones los criterios estrictos de
efectividad que se propugnan en la conocida Doctrina Estrada.
35 En este sentido, se ha sostenido que “The problem of recognition of governments arises not because of
any unlawfulness of the change, but because the accompanying violence and the resulting period of
unsettlement demand an answer to the question whether the new government claiming to represent the
State is in fact the government of the country” (LAUTERPACHT, H., op. cit., p. 98). 36 VERHOEVEN, J., “La reconnaissance internationale, déclin ou renouveau?”, Annuaire Français de
Droit International, Vol. 39, 1993, pp. 31-32. 37 Así, la Resolución 3/2018, adoptada por el Committee on Recognition and Non-Recognition in
International Law (International Law Association), subraya lo siguiente: “Where competing regimes have
sought recognition as a State’s government, the various approaches taken have not reflected firmly
established criteria for assessing governmental legitimacy”.
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Puede observarse, siquiera desde la apariencia ritual del reconocimiento expreso,
que esta podría ser la situación que se genera en Venezuela a partir del acúmulo de
reconocimientos sobre el gobierno que lidera el Presidente de la Asamblea Nacional. El
mantenimiento en el ejercicio efectivo del poder por parte del gobierno de Nicolás
Maduro, por otra parte, goza del apoyo de quienes garantizan la continuidad de la
institucionalidad que dirige en su ámbito estrictamente interno y, además, de algunos
Estados de sobresaliente importancia en la región.
II.2. La vuelta al reconocimiento de gobiernos en la práctica reciente.
Si en los últimos decenios del siglo XX el reconocimiento de gobiernos parecía
relegado de las relaciones internacionales, algunos acontecimientos más recientes ponen
de relieve una cierta revitalización del mismo. Casos como el reciente de Venezuela
parecen poner de nuevo en la actualidad la cuestión del reconocimiento de gobiernos, si
bien en este caso presenta singularidades que parecen apartarlo de situaciones antes
conocidas.
Ciertamente, no es la primera ocasión en que se produce una contraposición de
poderes en el interior de un Estado en la que se imbrica la acción de terceros a través del
reconocimiento. Ahora bien, lo que sí es claro es que resulta un contrasentido entender
en estas circunstancias que un Estado pueda tener dos gobiernos que lo representen; en
estos casos se requerirá que los actos de reconocimiento sean lo suficientemente
precisos en relación con el alcance que éste pueda tener. En la práctica internacional
pueden apreciarse estos caracteres en aquellas circunstancias en las que se confronta la
representatividad de un gobierno de iure y a otro gobierno de facto sobre un mismo
territorio organizado como Estado. Esto permite evocar la existencia de gobiernos en el
exilio a lo largo de la historia, que en nuestros días no serían comprensibles al poder
considerar que estas prácticas han entrado en desuetudo y podría ser discutida su
legalidad a la luz de la prohibición de intervención38, y que quizás sólo serían
sostenibles como situaciones temporales39.
38 Como subraya FERNÁNDEZ LIESA, C.R., La Guerra Civil española y el orden jurídico
internacional, Civitas, 2014. 39 Como situación excepcional de gobierno en el exilio, más recientemente, puede señalarse la
pervivencia del Gobierno de Kuwait ejerciendo sus poderes de representación durante la invasión iraquí,
que se hizo efectiva a través de sus representaciones en el exterior. No obstante, no cabe asimilar este
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Pero también puede encontrarse una cierta duplicidad, siquiera aparente, en
aquellas situaciones en las que diferentes poderes ejercen funciones propias de los
Estados en un espacio bajo su control dentro del territorio estatal. A este respecto, es
recurrente la comparación que puede establecerse con casos recientes que han rescatado
la práctica del reconocimiento, como ocurre con los procesos revolucionarios vividos en
Libia y en Siria.
Durante la rebelión contra el régimen de Muamar el Gadafi, diversas facciones
se agruparon en febrero de 2011 contra él estableciendo el Consejo Nacional de
Transición, que sería reconocido como representante legítimo del pueblo libio40. Estos
reconocimientos fueron sucediéndose a lo largo del conflicto que se venía desarrollando
antes del derrocamiento del gobierno libio, lo que permitiría suscitar algunas cuestiones
acerca de la entidad real que presentan y que vienen a confirmar no sólo el
requerimiento de una precisión medida en los términos en que se produce el
reconocimiento, sino también el alcance que pueda tener sobre los efectos que produce
tanto en el plano nacional como internacional41. No obstante, estas consideraciones se
volvieron irrelevantes una vez que se alcanzó el control sobre la integridad del territorio
y a este Consejo se le pudo atribuir el monopolio de la representatividad del pueblo libio
de modo efectivo.
Este aspecto plantea una diferencia importante con los reconocimientos que se
han operado durante el conflicto de Siria. La formación de la Coalición Nacional para
las Fuerzas de la Revolución y la Oposición Siria. tras la tras la Cumbre de Doha de
noviembre de 2012, permitió conformar un grupo político que representara a las
supuesto al reconocimiento de gobiernos de facto, toda vez que el territorio kuwaití fue plenamente
ocupado y anexionado por Iraq en flagrante vulneración del Derecho Internacional, situación que declaró
nula el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que exhortó a todos los Estados a no reconocer esta
anexión (Resolución 662 (1990), de 9 de agosto). 40 Francia fue el primer Estado en reconocer a este Consejo, considerándolo como el único “représentant
légitime du peuple libyen”. Como subraya DANIC, estamos en presencia de una quiebra de la posición
expresada por Francia de excluir el reconocimiento de gobiernos de su práctica internacional (DANIC,
O., “L’évolution de la pratique française en matière de reconnaissance de gouvernement”, Annuaire
Français de Droit International, Année 2013, Vol. LIX, p. 513). Esta autoridad fue aceptada como
representante del pueblo libio por la Asamblea General de las Naciones Unidas, si bien se produjo un
rechazo por parte de los Estados que componen la ALBA, como manifestó el representante de Venezuela
ante la Comisión de Verificación de Poderes (Doc. A/66/PV.2, 16 de septiembre de 2011). 41 Sobre el reconocimiento del Consejo Nacional de Transición de Libia como representantes legítimos
del Estado Libio y su relación con la práctica del reconocimiento de gobiernos pueden verse NESI, G.,
“Recognition of the Libyan National Transitional Council: When, How and Why”, The Italian Yearbook
of International Law, Vol. 21, 2011, pp. 45–59; TALMON, S., “Recognition of the Libyan National
Transitional Council”, American Society of International Law, Vol. 15, Issue 16, 2011, Insights.
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diferentes fuerzas opositoras que se habían rebelado contra el gobierno establecido en
Siria. Este hecho fue inmediatamente tomado en consideración por diferentes sujetos
que procedieron a su reconocimiento. Ciertamente, existe una amplia variedad de
pronunciamientos al respecto que no permiten sostener una identidad sobre el objeto de
reconocimiento, ni sobre el alcance que se atribuye al mismo42. Pueden traerse, a meros
efectos ilustrativos, las posiciones expresadas por la Unión Europea a través del
Consejo, que la “considera representante legítima de las aspiraciones del pueblo sirio”43;
por su parte, Francia manifestó su consideración de que esta coalición era “la seule
représentante du peuple syrien et donc comme le futur gouvernement provisoire de la
Syrie démocratique permettant d'en terminer avec le régime de Bachar al-Assad”44.
Como quiera que fuere, más allá de la significación estrictamente política que
pueda atribuirse a las formas en que se identifica a una entidad, y el apoyo que se
pretende prestar mediante estas declaraciones, lo realmente esencial para la
consideración de una organización como gobierno es que despliegue sus poderes sobre
la integridad del territorio o una parte importante de él. Es quizás éste uno de los
aspectos fundamentales que separa el reconocimiento de gobiernos para los casos
descritos del que ha tenido lugar en Venezuela recientemente.
Verdaderamente, la situación venezolana aparece con unas particularidades que
no deben escapar al análisis, toda vez que concurren dos gobiernos que se consideran
legitimados para el ejercicio de los poderes, soportados en ambos casos sobre la misma
norma constitucional. En este contexto, el reconocimiento expreso tiene un alcance
clarificador de la posición que se mantiene en relación con estas transformaciones de
gobierno que se producen, sustentado sobre el ejercicio legítimo del poder que en el
caso dimana de la presidencia de un órgano elegido democráticamente45. Ciertamente,
la alusión frecuente a su posición institucional como Presidente de la Asamblea
42 Un amplio análisis de estos diferentes posicionamientos puede verse en TALMON, S., "Recognition of
Opposition Groups as the Legitimate Representative of a People", Chinese Journal of International Law,
Volume 12, Issue 2, June 2013, pp. 219–253. 43 Comunicado de Prensa, Sesión n.° 3199 del Consejo Asuntos Exteriores, Bruselas, 19 de noviembre de
2012. 44 Como expresó el Presidente de la República François Hollande el día 13 de noviembre de 2012
(https://www.lemonde.fr/proche-orient/article/2012/11/13/la-france-reconnait-l-opposition-syrienne-
unifiee-comme-seule-representante-du-peuple_1790027_3218.html) 45 Sirva de ejemplo la declaración del Presidente del gobierno español de 4 de febrero de 2019, por la que
España “reconoce oficialmente al presidente de la Asamblea de Venezuela, al señor Guaidó Márquez,
como presidente encargado de Venezuela” (Declaración oficial del Presidente del Gobierno sobre
Venezuela, Palacio de la Moncloa, 4 de febrero de 2019).
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Nacional no es más que la expresión de una declarada voluntad de otorgar a estas
funciones un carácter provisional para dar continuidad al funcionamiento institucional
interrumpido con unas elecciones a la Presidencia de la República, a las que se ha
señalado como carentes de validez. Este carácter anómalo e interino obliga, dada la
prolongación que está teniendo esta crisis, a realizar una cierta disociación de la persona
que ocupa tal cargo, toda vez que la Constitución venezolana prevé que la duración del
mandato de este Presidente sea anual (art. 194), por lo que en enero de 2020 se
producirá una nueva elección en sede parlamentaria y, consecuentemente, podría ser
necesario renovar la asunción de los poderes excepcionales asumidos.
Pero no puede desconocerse que la apariencia de una duplicidad de gobiernos
contrasta con el hecho de que el control del poder queda exclusivamente en manos de
uno ellos, el presidido por Nicolás Maduro, lo que apunta a un posible conflicto entre
efectividad y legitimidad que no se resuelve a través de su sistema institucional.
Precisamente esta situación de bloqueo y, sobre todo, las graves consecuencias que está
teniendo para los ciudadanos en un contexto de crisis económica y de vulneraciones de
derechos humanos ha estimulado que algunos Estados opten por una “intervención” que
se manifiesta a través del reconocimiento.
Esto pone de relieve el contrasentido que se genera al reconocer a un gobierno
que carece de toda efectividad y no accede a ella con inmediatez suficiente, lo que
parece promover, por imperativo de la realidad, una continuidad de relaciones con el
gobierno que sí tiene el control de los poderes del Estado.
II.3. La efectividad como obstáculo para la instauración de un gobierno
alternativo.
Sin perjuicio de las cuestiones que puedan suscitarse en torno a la adecuación
del ejercicio de la presidencia de Venezuela a las normas constitucionales y al respeto a
procesos democráticos con elecciones libres y transparentes, comprender los actos de
reconocimiento que se han realizado sobre el Presidente Guaidó evoca necesariamente
la efectividad del mismo. A la luz de los hechos que se han conocido, no cabe duda de
que el principal obstáculo con el que se encuentra el mismo es precisamente la carencia
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de control sobre los instrumentos para el desempeño del poder sobre su territorio, lo que
compromete también su representatividad en el exterior.
Se ha entendido comúnmente que la efectividad es un elemento insoslayable
para conformar un gobierno, de modo que puede entenderse que éste es un rasgo preciso
que está presente en la práctica que generalmente han seguido los Estados46. En palabras
de BLIX, “the criteria of effective control, independence and stability is all that need be
fulfilled by an authority legally to constitute a government”47. Quizás sea éste el único
criterio cierto sobre el que pueda construirse el acto de reconocimiento de un gobierno,
lo que no implica necesariamente que cualquier gobierno efectivo deba ser reconocido.
La doctrina Estrada se asienta precisamente sobre la efectividad de un gobierno, y ésta
ha sido la práctica que se ha ido extendiendo entre buena parte de los Estados. También
la práctica interamericana toma este presupuesto, y ni siquiera los diferentes intentos de
someter a normas convencionales lo han podido eludir48. No obstante, la
discrecionalidad del acto facilita que puedan componerse otros criterios adicionales, que
no necesariamente son homogéneos, para dar continuidad a las relaciones con el nuevo
gobierno; y es constatable que cabe que tales criterios estén soportados sobre elementos
democráticos u otros que quedan a la discreción del Estado reconocedor49.
La relevancia que tiene el reconocimiento de un gobierno debe ser puesta en
relación con la necesidad de precisar a quién se debe atribuir la titularidad de la
representación del Estado en el ámbito internacional. Ello genera consecuencias en
relación con la representación a través de misiones diplomáticas o la representación ante
organizaciones internacionales, pero también se hacen notar las mismas en el ámbito de
las inmunidades de los Estados y la responsabilidad internacional de los sujetos. Ahora
bien, en situaciones de disputa por el control del poder, tal vez la más apremiante
46 LAUTERPACHT, H., op. cit., p. 98. 47 BLIX, H. M.: “Contemporary Aspects of Recognition”, Recueil des Cours de l’Académie de Droit
International, Vol. 130, 1970, pp. 643-644. 48 Puede verse al respecto el Proyecto de Convención sobre Reconocimiento de Gobiernos de facto, que
introduce criterios adicionales sobre la efectividad como la aquiescencia de la población sobre el gobierno
nuevo o el respeto por parte de éste de las obligaciones internacionales del Estado (Puede verse en Comité
Jurídico Ineteramericano. Recomendaciones e Informes: documentos oficiales – 1949-1953, V. III, São
Paulo, Rev. dos Tribunais, 1955, pp. 123-156). 49 Como subraya BLIX, los Estados individualmente podrían decidir el reconocimiento por asociación a
la protección de sus intereses nacionales, el respeto por las normas convencionales o el propio Derecho
internacional en general, o el respeto por los derechos o intereses de sus propios ciudadanos (op. cit., p.
644).
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necesidad que conlleva sea la posibilidad de requerir la cooperación necesaria para
mantener el poder o extenderlo sobre todo el territorio.
Pero también en estos ámbitos que se han propuesto se hace necesario que haya
un soporte de efectividad suficiente para desplegar tales capacidades. Así se ha hecho
notar en relación con las posibilidades de introducir ayuda humanitaria dentro del
territorio venezolano, tal y como requirió el proclamado Presidente Guaidó, quien había
organizado una operación destinada a introducirla en territorio venezolano con la
colaboración de Brasil, Colombia, Estados Unidos y Países Bajos50. La intención no
declarada de generar una situación fáctica que obligara a las fuerzas que apoyan al
Presidente Maduro a tolerar el acceso de esta ayuda no se produjo, manifestándose la no
sumisión a la autoridad del autoproclamado presidente. No se alcanzó tal objetivo por
carecer del control necesario de las fronteras desde las que se pretendía hacer llegar ni
del espacio en el que debía efectuarse la entrega. Las organizaciones que pudieron
efectuarla se abstuvieron de intentarlo ante una eventual utilización política de esta
ayuda que quebrara los principios fundamentales del Derecho Internacional
Humanitario51. Con ello se pone claramente de relieve que la efectividad del gobierno
que reclama y organiza la asistencia humanitaria está ausente, lo que vuelve irrelevante
cualquier otra consideración en torno a la legitimidad de sus poderes a estos efectos. No
obstante, ello no se ha considerado como un obstáculo para que se hayan concluido con
posterioridad acuerdos destinados a formalizar la cooperación para el desarrollo de
Venezuela por parte del Presidente Guaidó, que deberán surtir efectos sobre aquel
territorio y cuya ejecución podrá determinar qué grado de efectividad tiene tal
gobierno52.
50 Esta operación pretendía introducir ayuda destinada a la población venezolana expuesta a graves
necesidades. Sin embargo, el Presidente Maduro y su gobierno obstaculizaron la entrega so pretexto de
que la finalidad no era otra que su derrocamiento, interviniendo abiertamente en territorio venezolano. 51 Sirva recordar que estos principios de humanidad, neutralidad, imparcialidad e independencia son
evocados en la Resolución 46/182, Fortalecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria de
emergencia del sistema de las Naciones Unidas, adoptada el 19 de diciembre de 1991. En particular, debe
subrayarse que entre los principios rectores se establece que para prestarse la asistencia humanitaria
“Deberán respetarse plenamente la soberanía, la integridad territorial y la unidad nacional de los Estados,
de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. En este contexto la asistencia humanitaria deberá
proporcionarse con el consentimiento del país afectado y, en principio, sobre la base de una petición del
país afectado”. 52 En concreto, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) comprometió una
elevada cantidad de dinero (98 millones de dólares) para Venezuela, en un acuerdo suscrito en octubre de
2019 entre el Director de la Agencia y el embajador del gobierno reconocido (Información disponible en
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Desde el punto de vista de la proyección exterior del Estado, una de las
manifestaciones más perceptibles de la efectividad de un gobierno se asocia con la
capacidad que pueda tener para ostentar la representación internacional del Estado ante
otros sujetos. Ciertamente, ello es una dimensión vinculada estrechamente a la
caracterización subjetiva de las entidades de naturaleza estatal, pero la dirección que
ejercen los gobiernos sobre ella permite vincularla al reconocimiento. Incluso en la
práctica internacional se pueden apreciar situaciones en las que la desaparición de hecho
de un Estado no ha sido obstáculo para mantener la representación en el exterior, si bien
hay que admitir que esto suscita cuestiones más complejas que el estricto
reconocimiento de gobiernos53.
En todo caso, tradicionalmente los actos de reconocimiento o su ausencia se han
venido asociando con el mantenimiento o no de relaciones diplomáticas. Bajo este
presupuesto conviene observar la diversidad de comportamientos que se han seguido en
la práctica para contrastar el alcance real que tienen los actos de reconocimiento que se
han emitido respecto de las transformaciones del gobierno que se han producido en
Venezuela. Lógicamente, esto no ocurre con aquellos Estados que han optado por no
reconocer al gobierno del Presidente Guaidó54; pero aquellos que han tomado como
legítimo representante al presidente de la Asamblea Nacional han seguido tendencias
que no parecen en todo caso ser acordes con el alcance que normalmente se desprenden
del reconocimiento. Es coherente, pues, que los Estados que han reconocido al “nuevo”
gobierno, dispongan la sustitución de los representantes diplomáticos del gobierno
precedente por los que envía el gobierno reconocido55. Algunos gobiernos, en otros
https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/oct-08-2019-administrator-green-venezuelan-
ambassador-vecchio-remarks). 53 Puede recordarse, a este respecto, el mantenimiento del Consulado General de Estonia en Nueva York,
que mantuvo su actividad representativa incluso después de que la Unión Soviética ocupara el territorio
estonio en 1941 y volviera a hacerlo en 1944 en el desarrollo de la Segunda Guerra Mundial. El no
reconocimiento de esta ocupación por Estados Unidos se manifiesta también a través de la continuidad de
esta representación en su territorio, lo que puede considerarse como la voluntad de mantener una
subjetividad de iure, si bien se produjo una desaparición de facto del Estado estonio (NUTT, M. The
Establishment and Restoration of Estonian Independence and the Development of Estonian Foreign
Relations. Disponible en https://vm.ee/sites/default/files/content-editors/web-static/439/Mart_Nutt.pdf.
Último acceso 30 octubre de 2019). 54 Sirva de ejemplo la posición mantenida por México, siguiendo su larga tradición de seguir la conocida
doctrina Estrada. Puede verse una explicación de la misma por Maximiliano Reyes, Subsecretario de
Relaciones Exteriores de México para América Latina y el Caribe, bajo el título “México en Venezuela:
la diplomacia puede evitar la violencia” publicada el 1 de febrero de 2019 en el New York Times
(https://www.nytimes.com/es/2019/02/01/mexico-venezuela-diplomacia/). 55 Ejemplo claro ha sido el de Estados Unidos, Estado con el que el Presidente Maduro decide romper
relaciones diplomáticas el 23 de enero de 2019. La designación de un representante por parte del
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momentos con una afinidad ideológica mayor con el Presidente Maduro, han
reorientado sus políticas exteriores y han pasado a reconocer al gobierno de Juan
Guaidó. Así ha ocurrido en El Salvador y Bolivia, Estados en los que se han producido
cambios de orientación política de los gobiernos con posterioridad a la proclamación de
la controvertida presidencia interina, y han procedido a la expulsión de los
representantes diplomáticos venezolanos con gran celeridad56.
Más confusa parece la situación de aquellos Estados que, habiendo reconocido al
gobierno proclamado por el Presidente de la Asamblea Nacional, mantienen al cuerpo
diplomático que recibe instrucciones del Gobierno del Presidente Maduro. Es evidente
que las misiones diplomáticas no constituyen una representación de los gobiernos en el
exterior en sentido estricto, sino que éstas quedan vinculadas a las relaciones
propiamente interestatales. Es aquí donde las cuestiones relativas a la efectividad de los
gobiernos recobra su relevancia real, de modo que se genera un contrasentido aparente:
mantener relaciones con una representación que responde a la dirección política de un
gobierno al que no se reconoce. En términos figurados, ello podría aparecer como una
duplicidad de reconocimientos de iure sobre gobiernos que reclaman la exclusividad de
sus poderes y representación, lo que resulta a todas luces incompatible57.
En puridad, no es más que una expresión adicional de las dificultades que se
desprenden de los reconocimientos que no encuentran una expresión completa sobre la
realidad de los hechos. El desconocimiento de la efectividad de un gobierno constituye
un límite infranqueable en su proyección exterior pues limita el alcance práctico del
cumplimiento de las obligaciones internacionales, la eficacia de la protección de los
propios nacionales, la defensa de los intereses, etc.
proclamado Presidente Guaidó ha generado una situación de tensión especialmente grave al haber sido
ocupados los locales de la misión diplomática de Venezuela en Washington por grupos opositores a esta
medida; la confusión de estas situaciones se ha acrecentado al acreditarse el 8 de abril de 2019 al
representante del Presidente de la Asamblea Nacional como embajador de Venezuela. 56 La presidencia salvadoreña emitió un comunicado el día 3 de noviembre de 2019 en el que señalaba
que "El gobierno de El Salvador expulsa al cuerpo diplomático del régimen de Nicolás Maduro, siendo
coherente con las reiteradas declaraciones del presidente Nayib Bukele, en las que no reconoce la
legitimidad del gobierno de Maduro" (Fuente: https://www.abc.es/internacional/abci-salvador-expulsa-
cuerpo-diplomatico-maduro-y-reconoce-como-presidente-interino-guaido-201911031950_noticia.html).
En similares términos, el 15 de noviembre anunció el gobierno interino de Bolivia la inminente ruptura de
relaciones con Venezuela, acusando a sus diplomáticos de haber interferido en asuntos internos
bolivianos (Fuente: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-50440609). 57 Como subraya TALMON, S., Recognition of Governments in International Law: With Particular
Reference to Governments in Exile, Oxford University Press, Oxford, 2001, p. 135.
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Esta situación de cierta indefinición se mantiene también en relación con la
representación ante Organizaciones Internacionales, lo que no deja de ser expresión de
la disparidad de posicionamientos políticos en torno a la crisis institucional venezolana.
Así, en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas se puede comprobar la
continuidad de la representación de Venezuela con el Representante Permanente
acreditado por el gobierno del Presidente Maduro, manteniéndose invariada la posición
de la Organización sobre la situación de Venezuela sobre este particular58. Incluso se
podría apreciar que en el marco general de esta organización universal existe una
posición clara de apoyo al Presidente Maduro, más recientemente confirmada con el
apoyo de un amplio número de Estados en la elección de Venezuela como miembro del
Consejo de Derechos Humanos59.
Sin embargo, en el plano regional estas situaciones no han tenido el mismo
desarrollo. La OEA pronto se aprestó a admitir la legitimidad del ejercicio del poder por
el Presidente de la Asamblea Nacional, lo que tuvo como expresión más completa la
admisión como Representante Permanente de Venezuela al Embajador designado por
esta Asamblea Nacional60. Ello genera algunos problemas de orden jurídico relevantes,
toda vez que tal decisión se soportó sobre una mayoría de Estados miembros que
previamente habían reconocido a Juan Guaidó como legítimo representante de
Venezuela. Estos empiezan a tener un significado más completo a partir del momento
en que el Gobierno venezolano rechaza que la situación interna de este Estado caribeño
fuera sometida a análisis por la Organización como se acordó por los cancilleres; por
este motivo, se anuncia su retirada inmediata de la OEA obviando los procedimientos y
condiciones dispuestos en su Carta fundacional61. Pese a ello, la Asamblea General
58 Así se mantiene en el último período de sesiones de la Asamblea General, para el cual la Comisión de
Verificación de Poderes establecida al efecto ha acreditado como representante al representante con
credenciales del Jefe de Estado venezolano (como requiere el art. 27 del Reglamento de la Asamblea
General). Se mantiene así la posición expresada por el Secretario General de mantener su imparcialidad
respecto de los hechos sucedidos en este Estado (https://news.un.org/es/story/2019/02/1451771). 59 Así ocurrió el 17 de octubre de 2019, día en que la Asamblea General decidió la composición del
Consejo de Derechos Humanos para los próximos años, y en el que la diplomacia venezolana en Naciones
Unidas consiguió confirmar esta posición representativa del Presidente Maduro. 60 No deja de ser un tanto exótico en la práctica de las organizaciones internacionales que se admitiera el
día 10 de abril de 2019 a Gustavo Tarre Briceño como Representante Permanente de la República
Bolivariana de Venezuela, embajador que es designado por la Asamblea Nacional, funciones que
habitualmente son reservadas a los poderes ejecutivos de los Estados miembros. Así lo acordó el Consejo
Permanente mediante la Resolución CP/RES. 1124 (2217/19), de 9 de abril de 2019. 61 En particular, el art. 143 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos dispone que la
desvinculación de un Estado miembro de la Organización se producirá dos años después de notificada la
denuncia al Secretario General, condicionado al cumplimiento previo de las obligaciones dimanantes de
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abordó el tema propuesto en su reunión de junio de 2019, acordándose que el
Representante Permanente ante la OEA sea el designado por la Asamblea Nacional
hasta que se celebren elecciones presidenciales con garantías democráticas62. Pero tal
resolución se adopta con la oposición manifestada por algunos Estados miembros no
reconocedores del gobierno que encabeza Juan Gauidó63, lo que genera incertidumbre
acerca de la validez que estos Estados atribuirán a los diferentes actos adoptados por
una Asamblea que consideran con una composición no acomodada a la legalidad. Tal
situación, por otra parte, si se prolongara en el tiempo puede generar importantes
disfuncionalidades en la Organización que la coloquen en una situación ciertamente
crítica.
Esta polarización de posiciones sobre la situación en Venezuela que se aprecia
en el ámbito interamericano se mantiene también en otras instancias internacionales
subregionales. Un grupo regional relevante para el caso como es el Grupo de Lima,
formado originariamente para buscar una salida pacífica a la crisis venezolana, se ha
decantado explícitamente por incorporar al mismo al Presidente de la Asamblea como
representante de Venezuela en su condición de Presidente Encargado64. Otros Estados,
como los integrantes del CARICOM han optado por no proceder a este reconocimiento,
instando al respeto por los principios de no injerencia y no intervención, el respeto por
la propia Carta. En concreto, Venezuela había notificado en abril de 2017 al Secretario General la
voluntad de retirarse de la Carta de la OEA, si bien no ha satisfecho las condiciones señaladas en el citado
precepto, toda vez que mantiene una deuda con la Organización que asciende a unos 9 millones de
dólares. Además, queda por resolver si entre tales obligaciones está el dar cumplimiento previo a la Carta
Democrática Interamericana, lo que no deja de ser algo discutible. 62 AG/RES. 2944 (XLIX-O/19), La situación de Venezuela y la crisis de migrantes venezolanos, aprobada
en la cuarta sesión plenaria, celebrada el 28 de junio de 2019. 63 En particular, expresaron una oposición discordante los representantes de México, Trinidad y Tobago,
Bolivia, Antigua y Barbuda, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Grenada, Nicaragua, Barbados,
Dominica, San Cristóbal y Nieves. Sus posiciones se soportan sobre diferentes planteamientos que
abarcan el no reconocimiento de la representación enviada por la Asamblea Nacional de Venezuela, la
vulneración que estas decisiones generan sobre los principios de no injerencia y no intervención, o
incluso la invalidez de la composición de este órgano plenario por estar participando un Estado que ha
dejado de ser miembro, lo que implica atribuir eficacia a la notificación de retirada que se produjo el 28
de abril de 2017. 64 En el seno de este Grupo, el 30 de abril de 2019, los Gobiernos de Argentina, Brasil, Canadá, Chile,
Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay y Perú, declaran dar su respaldo al
Presidente Guaidó para encauzar la recuperación de la democracia en Venezuela, instando a Nicolás
Maduro a cesar en la usurpación del poder y facilitar la vuelta a la normalidad democrática y la
reconstrucción económica y social.
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la soberanía, el cumplimiento del estado de derecho y el respeto por los derechos
humanos y la democracia65.
Como se aprecia, en el ámbito diplomático las consecuencias de la crisis
venezolana son de gran alcance, toda vez que afecta a la participación del Estado en las
relaciones ordenadas en el marco de Organizaciones Internacionales. Pero más allá de
las consideraciones de orden político que subyacen a la diversidad de posturas que se
han producido, el reconocimiento de un gobierno que carece del control sobre los
instrumentos de gobernación constituye una dificultad insuperable en numerosos
campos de la cooperación internacional. La prolongación en el tiempo de una situación
en la que aparentemente existen dos gobiernos pone de manifiesto algunos problemas
vinculados a la ausencia de efectividad de un gobierno reconocido.
Ocurre así en ámbitos de cooperación que siguen cauces diplomáticos
principalmente y que requieren una relación directa con el gobierno al que se requiere la
misma. Sirvan como ejemplo la práctica de la extradición, que suscita problemas a
partir del momento en que la solicitud para proceder a la entrega se realiza por vía
diplomática66. De este modo, aun habiéndose procedido a la detención de la persona
requerida para su procesamiento por parte de un Estado, la tramitación de la petición de
entrega sigue en todo caso este procedimiento internacional, lo que lleva
ineludiblemente a vincular el estado de las relaciones diplomáticas con el gobierno que
efectivamente ejerce las funciones de representación de Venezuela. La coherencia del
no reconocimiento permite observar que en determinadas circunstancias la cooperación
jurídica se vuelve inaplicable, toda vez que la formalización de la petición de
extradición implica actos que de suyo llevan al reconocimiento del gobierno
requerido67.
65 Declaración de 26 de febrero de 2019, disponible en https://caricom.org/media-
center/communications/news-from-the-community/sg-highlights-venezuela-crisis-eu-labeling-and-haiti-
unrest-in-address-at-caricom-heads-meeting. Debe hacerse notar, a este respecto, que Venezuela no es
miembro del CARICOM, si bien mantiene el status de observador dentro del mismo. 66 Es un procedimiento generalizado que se recoge en los diferentes tratados sobre esta materia. Sirva de
ejemplo el Tratado de extradición entre la República de Venezuela y el Reino de España (art. 15). 67 Esta situación no deja de ser un tanto desconcertante, pues las autoridades venezolanas cumplen su
obligación de dar curso a las peticiones tramitadas a través de INTERPOL, cumpliendo así las
obligaciones del Estado en materia de cooperación policial, y la Sala de Casación del Tribunal Supremo
de Justicia autoriza la tramitación de la extradición remitiendo su continuidad a los órganos gubernativos
competentes. Si no se sigue esta tramitación, en los plazos que se disponen en la legislación venezolana y
los acuerdos de extradición, decae toda posibilidad de efectuar la entrega de la persona reclamada.
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Con todo, los problemas de efectividad se hacen patentes en el gobierno que
algunos Estados han reconocido en el Presidente de la Asamblea Nacional, lo que
ocasiona problemas notables en las relaciones con el gobierno que ejerce “de hecho”
tales funciones. No cabe duda de que ello genera cierta disfuncionalidad por
comparación a la tradicional formulación del reconocimiento de gobiernos, y si bien las
pretensiones políticas que impulsa a la realización de estos actos de reconocimiento
puedan considerarse loables en su pretensión de restaurar la legalidad democrática,
resulta difícil concretar su alcance real cuando las situaciones críticas parecen tender a
perpetuarse y se vuelve ineficaz68.
Pero incluso podría suscitarse, en estas condiciones, si esta ausencia de
efectividad imposibilita reconocerle la legitimidad suficiente para reclamar una
cooperación exterior que permita reponer la reclamada legalidad, particularmente
mediante técnicas que conlleven una abierta intervención. Es precisamente la
prohibición de intervenir en los asuntos de la exclusiva jurisdicción de un Estado el
límite que el Derecho internacional impone sobre un acto de caracterización política
como es el reconocimiento de gobiernos. Pero admitida la pervivencia de tal principio,
resulta inexcusable apreciar la incidencia que tiene sobre el mismo la formación de un
principio democrático que se forma colectivamente y del que se desprenden
obligaciones que los Estados pueden haber asumido.
III. LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA E INTERVENCIÓN INTERNACIONAL.
El reconocimiento de gobiernos, como es bien sabido, presenta unos perfiles
políticos muy acentuados del que se desprenden consecuencias de orden jurídico, toda
vez que incide sobre las relaciones entre diferentes sujetos. Sin embargo, sobre la
amplia discrecionalidad de los Estados para reconocer o no a un gobierno pesa un límite
que conecta estos actos con el orden jurídico internacional, que se desprenden de los
principios de no injerencia y de no intervención.
68 Especialmente crítica sobre estos actos de reconocimiento se ha mostrado la Profesor MANGAS
MARTÍN al señalar que esta actuación “Es de una banalidad sin límites que habla de la irresponsabilidad
y liviandad de los líderes de nuestras democracias” (Diario El Mundo, Jueves 7 de febrero de 2019).
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No es vano recordar que precisamente ha sido en el ámbito americano donde se
han fraguado los orígenes de estos principios; y el propio TIJ ha constatado que es “une
des traditions les mieux établies dans l'Amérique latine, celle de la non-intervention” 69.
Pero su relevancia trasciende, lógicamente, este ámbito al quedar subsumido entre las
normas generales del Derecho Internacional cuya importancia resulta fundamental. La
caracterización que se otorgara a tales principios presentan una entidad tan sobresaliente
que ha llevado a CONFORTI a enfatizar que “Le droit international pourrait
pratiquement être inclus presque entièrement dans le principe de non intervention, étant
donné que toute violation de ses règles représente dans un certain sens une ingérence
dans la sphère de liberté d’autrui”70.
Precisamente las posiciones manifestadas hasta el momento contrarias al
reconocimiento de cualquier gobierno en Venezuela que no sea el encabezado por
Nicolás Maduro se han sustentado sobre la decisión de no interferir en los asuntos
estrictamente internos de este Estado, factor esencial para la estabilidad de los Estados y
salvaguarda de su propia definición soberana71. No cabe duda de que tal motivación
resulta incontestable para fundamentar una omisión sobre el reconocimiento de un
nuevo gobierno, atendiendo a su carácter discrecional. Pero anima a plantear si la
aplicación de tal principio constituye un límite para el conjunto de los Estados y los
actos de reconocimiento realizados contravendrían las prohibiciones que se desprenden
del mismo. A este respecto, ha de hacerse notar que la aplicación rigurosa del principio
de no injerencia debe ser contextualizada en las circunstancias en que se producen los
actos de reconocimiento. Estos actos, junto a la aplicación de un régimen de sanciones,
se producen como un rechazo a comportamientos institucionales que no se acomodan a
un sistema democrático, en el que se debilita el estado de derecho y hay una situación
de vulneración de derechos humanos. En consecuencia, estas actuaciones están
69 Sentencia de 20 de noviembre de 1950, Affaire Droit d'asile (Colombie c. Pérou), Rec. 1950, p. 285.
Sirva evocar que entre los orígenes de esta práctica se encuentra la aplicación de la Doctrina Monroe, que
en 1902 fue recurrente para evitar la invasión de Venezuela de la invasión de potencias europeas para
exigir el pago de deudas de este Estado con entidades financieras del Viejo Continente. 70 CONFORTI, B., “Le principe de non-intervention”, en M. BEDJAOUI (dir.), Droit international: bilan
et perspectives, Paris, Pedone, 1991, p. 489. 71 Así ha sido la posición expresada por China a través de la Portavoz del Ministerio de Relaciones
Exteriores de China, Hua Chunying, el 24 de enero de 2019 en conferencia de prensa. En ella se subrayó
lo siguiente: “China supports the efforts made by the Venezuelan government to uphold national
sovereignty, independence and stability. China always upholds the principle of non-interference in other
counties' internal affairs and opposes foreign interference in Venezuela's affairs. We hope that the
international community can jointly create favorable conditions for that” (Disponible en
https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/xwfw_665399/s2510_665401/2511_665403/t1632218.shtml).
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orientadas a hacer respetar obligaciones dimanantes del propio Derecho internacional,
que deben ser objeto de análisis al objeto de no apreciar una coerción destinada a
doblegar la voluntad de un gobierno legítimo.
III.1. La defensa de la democracia y el reconocimiento de gobiernos.
Es bien sabido que el Derecho Internacional no contempla obligaciones
generales acerca de la forma en que han de organizarse políticamente los Estados72; al
menos así ha sido de forma incontestada hasta finales del decenio de los 80, pues se ha
entendido que la libertad de elección de los sistemas políticos por parte de los Estados
constituía un principio sólidamente asentado en el orden internacional73. Sin embargo, a
partir de estas fechas se aprecia una creciente actividad internacional tendente a fijar la
democracia y sus valores como principio inspirador de la acción de numerosas
organizaciones internacionales, tanto en el plano universal como regional. No es éste el
lugar adecuado para adentrarse en el análisis pormenorizado de la práctica seguida;
baste evocar el consenso generado entre los Estados miembros de las Naciones Unidas
para afirmar en la Declaración del Milenio que “No escatimaremos esfuerzo alguno por
promover la democracia y fortalecer el imperio del derecho y el respeto de todos los
derechos humanos y las libertades fundamentales internacionalmente reconocidos”74.
De forma congruente con esta aspiración, no es sorprendente que su Secretario General
haya propugnado la necesidad de precisar algunas orientaciones “para asegurar que se
dé una respuesta colectiva apropiada a los problemas que se derivan de los cambios de
poder anticonstitucionales”75.
En la práctica internacional cobra un relieve particular esta materia cuando dos
gobiernos rivalizan por el control del territorio y reclaman para sí la representación del
Estado. En estas circunstancias, la determinación política con frecuencia se ha
72 Ello no obsta, lógicamente, que haya habido algunos esfuerzos por asociar ciertas obligaciones
internacionales con los valores democráticos, que subyacen en los instrumentos internacionales de
protección de los derechos humanos, pero que se desprenden también de principios como la libre
determinación de los pueblos, al menos en su dimensión interna. 73 SICILIANOS, L.A., L'ONU et la démocratisation de l'État: systèmes régionaux et ordre juridique
universel, Pedone, Paris, 2000, p. 30. 74 Contenida en la Resolución 55/2, adoptada el 8 de septiembre de 2000. 75 Informe del Secretario General “Apoyo del sistema de las Naciones Unidas a los esfuerzos de los
gobiernos para la promoción y la consolidación de las democracias nuevas o restauradas”, de 12 de
septiembre de 2011 (Doc. A/66/353), par. 24. Se subraya en el mismo el fortalecimiento de la capacidad
de este órgano para resolver esas crisis o mitigar sus consecuencias.
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decantado por primar la legitimidad democrática frente a otros criterios, de modo que el
acto de reconocimiento se presenta como el instrumento útil para pronunciarse frente a
golpes de Estado surgidos para derrocar gobiernos elegidos democráticamente.
Ciertamente, las cuestiones relativas a la legitimidad democrática no son desconocidas
en la Sociedad Internacional, y han tenido una importancia significativa en relación con
los actos de reconocimiento. Así, se ha constatado que las políticas que subyacen a tales
actos han tomado en consideración el consentimiento que puedan haber dado los
ciudadanos a los gobiernos o, cuando menos, la ausencia de una resistencia al mismo76.
No cabe duda de que la toma de decisiones bajo formas democráticas constituye una de
las fórmulas más completas para contrastar este consentimiento, pero también un
elevado grado de acciones de desobediencia contra un gobierno puede constituir un
indicio del mismo, pues puede ser entendido como expresión del rechazo que puede
generar un nuevo gobierno.
La región americana ha sido un espacio particularmente interesante para analizar
el valor que se otorga a la democracia en las relaciones interestatales, propugnando su
defensa frente a acciones contrarias a regímenes políticos de estas características. Baste
recordar que ya a principios del siglo XX se comprueba la existencia de
posicionamientos que propugnan el no reconocimiento de los gobiernos que se
establecen vulnerando el sistema constitucional. La conocida Doctrina Tobar constituye
una de las primeras manifestaciones de ello, y sostenía un deber de intervención que,
cuando menos, “podría consistir (…) en el no reconocimiento de los gobiernos de hecho
surgidos de revoluciones contra la Constitución”77. A pesar de la extensión generalizada
en la práctica de la Doctrina Estrada con posterioridad, en el sistema interamericano se
ha impulsado también alguna alternativa destinada a prevenir golpes de estado mediante
el no reconocimiento. La doctrina Betancourt constituye el mejor exponente de la
voluntad de emprender una acción colectiva frente a quienes acceden al poder por
medios no democráticos, requiriendo el concurso del resto de Estados americanos para
76 LAUTERPACHT, H., op. cit., pp. 115 y ss. 77 Como se sabe, fue enunciada esta Doctrina en 1907 en una carta dirigida por el Ministro de Relaciones
Exteriores del Ecuador, Carlos Tobar, al Cónsul de Bolivia en Bruselas. Es importante subrayar que tal
deber de intervención realizado de forma indirecta no contravendría normas internacionales al ser
convenido. Esta formulación la recogen los Tratados celebrados por las Repúblicas centroamericanas el
20 de diciembre de 1907 y el 7 de febrero de 1923, con algunas modificaciones de entidad menor a estos
efectos.
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adoptar medidas de presión eficaces, y siempre por medios pacíficos, que incluyeran la
expulsión de la propia Organización de Estados Americanos si fuera necesario78.
Ciertamente, no puede disociarse la evolución normativa existente en este
espacio de la profundización que está conociendo la Comunidad Internacional sobre un
principio democrático de alcance general; sin embargo, hay que poner un énfasis
particular en la construcción de diferentes modelos de cooperación e integración
regional que se sustentan sobre el mantenimiento de regímenes democráticos por parte
de los Estados miembros. Su relevancia es sobresaliente, no sólo en la conformación de
tales estructuras institucionalizadas, sino que puede sostenerse con DÍAZ BARRADO
que en ella “no puede hablarse sólo de una tendencia hacia la afirmación de la
democracia como principio esencial de las relaciones interamericanas sino que, más
bien, existe un principio plenamente aceptado por la comunidad de Estados americanos
que asegura que la democracia es una condición imprescindible para la cooperación y la
integración”79.
Pero debe subrayarse que es el marco normativo de la OEA el que constituye
una referencia esencial para la comprensión del valor que se atribuye a la democracia en
el Continente. La afirmación del principio democrático en este ámbito tiene sus orígenes
en la propia Carta fundacional, que se ha visto completada por diferentes actos que han
venido a completar un régimen normativo ampliado que soporta a la propia
organización, y a sus miembros, sobre la defensa y promoción de la democracia
representativa80. La Resolución 1080 (XXI-O/91) sobre la Democracia Representativa y
la Carta Democrática Interamericana constituyen un reforzamiento sobresaliente de las
bases normativas para el asentamiento de un principio democrático y constituye un
fundamento más sólido en las capacidades de actuación de la Organización en la
promoción y defensa del mismo81, que se ha manifestado en diferentes supuestos en los
78 Esta doctrina toma su nombre de Rómulo Betancourt Bello, Presidente de Venezuela, quien en 1959
decide romper relaciones con los gobiernos que llegasen al poder por medios no democráticos. 79 DÍAZ BARRADO, C., América en busca de la integración: rasgos y principios desde la óptica del
Derecho Internacional, Tirant lo Blanch, 2018, p. 219. 80 El Preámbulo de la Carta de Bogotá, adoptada en 1948, evoca que la “democracia representativa es
condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región”. Con posterioridad, el
“Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano”, de 1991,
profundiza en esta caracterización. 81 Resolución RES. 1080 (XXI-O/91), Democracia representativa, aprobada en la quinta sesión plenaria,
celebrada el 5 de junio de 1991. La Carta Democrática Interamericana fue adoptada por aclamación en
una Asamblea General extraordinaria de la OEA celebrada en Lima el 11 de septiembre de 2001. Es
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que se han producido quiebras en el sistema democrático por la vulneración de normas
constitucionales por parte de Estados americanos. De forma indicativa, baste recordar
que lo ha hecho en relación con Haití (1991), Perú (1992), Guatemala (1993), Paraguay
(1996), Venezuela (2002), Bolivia (2003-2005 y 2008), Perú (2004), Nicaragua (2204 y
2005), Ecuador (2005) y Honduras (2009).
En relación con Venezuela, los problemas de continuidad de la caracterización
democrática en el funcionamiento de su sistema político no son recientes. Pueden
evocarse las medidas adoptadas tras las elecciones de 2009 por el Presidente Hugo
Chávez, que introdujeron la reforma de algunas normas institucionales destinadas a que
el Tribunal Supremo estuviera compuesto por jueces proclives a las ideas que
sustentaban su modelo político. Tras su fallecimiento, su sucesor encuentra una
oposición mayor al tomar el control de los órganos legislativos en las elecciones
celebradas en 2016; ello genera unas tensiones sobresalientes, no sólo en el ámbito
institucional sino también a través de protestas que perturban gravemente el orden
público. En el marco de la OEA se consideraron antidemocráticas las medidas que se
adoptaron, y que ya se han señalado con anterioridad, resolviendo el Secretario General
emitir un informe detallado al Consejo Permanente en el que se hacen notar las
amenazas que se ciernen sobre la democracia en Venezuela82.
Ciertamente, no es la primera vez que se invoca la aplicación de la Carta
Democrática; ni siquiera la primera en que se ha producido la aplicación de las medidas
contempladas en ella83. No obstante, sí es la primera ocasión en la que es el Secretario
General quien solicita convocar la reunión del Consejo Permanente para realizar una
apreciación colectiva de la situación y adoptar las medidas necesarias (ex. art. 20 de la
Carta). Aunque esta primera iniciativa no prosperó por falta de acuerdo, la degradación
de la situación en la confrontación de poderes entre la Presidencia de la República y la
importante subrayar que este instrumento declara en su art. 1 que “Los pueblos de América tienen
derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla”. 82 Carta del Secretario General de la OEA, Luis Almagro, al Presidente del Consejo Permanente de la
OEA. Juan José Arcuri, para convocar Consejo Permanente sobre la situación de Venezuela y activar la
Carta Democrática Interamericana (OSG/243-16, de 30 de mayo de 2016, disponible en
http://scm.oas.org/pdfs/2016/CP36379s.pdf) 83 Puede recordarse que en el año 2002 se produjo una salida temporal del gobierno venezolano como
consecuencia de un golpe de Estado, condenando la OEA y la mayor parte de los Estados miembros tales
actos. El apoyo prestado por la OEA se hizo patente a través de la Asamblea General, que acordó
“Brindar el apoyo y la ayuda de la OEA que el Gobierno de Venezuela requiriera para la consolidación de
su proceso democrático” (Resolución de la Asamblea General AG/RES. 1 (XXIX E/2), de 18 de abril de
2002).
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Asamblea Nacional, se resuelven con pronunciamientos ya apuntados anteriormente por
parte del Tribunal Supremo, que concluyen con la suspensión de los poderes de la
Asamblea y la asunción de sus poderes legislativos por parte de este órgano judicial. El
desarrollo de los acontecimientos anima al Secretario General a emitir un segundo
informe sobre la situación de Venezuela84. A pesar de que no existían los consensos
necesarios para aplicar medidas tendentes a restablecer la legalidad democrática en el
seno de la Organización, el 28 de abril de 2017 Venezuela formaliza el proceso de
retirada de la OEA, argumentando la necesidad de retornar al restablecimiento de su
soberanía y la vulneración de la misma que se produce con la injerencia en sus asuntos
internos.
No por sorprendente debe dejar de hacerse notar la entidad que tiene esta
decisión. A la luz de las disposiciones de la Carta Democrática, las medidas que pueden
adoptarse contra un Estado miembro una vez fracasadas las gestiones tendentes a
restablecer el orden democrático pueden conducir a una sanción: la suspensión del
ejercicio de su derecho de voto en el marco de la Organización, como se dispone en su
art. 21. Ciertamente, puede sostenerse que estas medidas tendentes a presionar a los
gobiernos a mantener modelos democráticos se ha demostrado de cierta utilidad, como
ha ocurrido en relación con su aplicación a Honduras en 200985. Pero esta medida se
vuelve estéril una vez tomada la decisión de retirarse de la misma, por más que no se
haga efectiva hasta transcurridos dos años desde su notificación. Esta práctica también
ha sido incorporada en otros instrumentos y procesos de integración y cooperación
subregional, en los que se observa también, para el caso de Venezuela, la utilización de
sus fundamentos normativos para aplicar un régimen de sanciones que afectan a la
participación de este Estado en el marco de las propias Organizaciones, como ha
ocurrido con la suspensión que se ha acordado en el MERCOSUR86.
84 Secretario General presenta al Consejo Permanente informe actualizado sobre Venezuela el 14 de
marzo de 2017. Disponible en: https://www.oas.org/documents/spa/press/Informe-VZ-Spanish-signed-
final.pdf 85 El día 28 de junio de 2009 fue expulsado del país por fuerzas militares el Presidente de Honduras, José
Manuel Zelaya Rosales. Las diferentes gestiones y presiones ejercidas desde los órganos de la OEA
resultaron infructuosas, lo que permitió concluir con la suspensión de Honduras en los derechos que le
corresponden como miembro de la Organización (Resolución de la Asamblea General AG/RES. 1
(XXXVII-E/09), sobre la crisis política en Honduras, aprobada en sesión plenaria, celebrada el 1 de julio
de 2009. 86 El 5 de agosto de 2019, aplicando lo acordado en el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrático en el MERCOSUR, de 24 de julio de 1998, se hace notar que es una condición esencial para
el desarrollo de este proceso de integración el mantenimiento de instituciones democráticas que
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Todo ello pone de relieve una cuestión de alcance fundamental: el
establecimiento en la Carta de Bogotá y otros actos posteriores de una regulación
particular sobre la democracia, en las que se establecen obligaciones sobre el
mantenimiento de un determinado modelo político de organización como es la
“democracia representativa”, tiene como consecuencia que esta materia deja de ser un
asunto de la exclusiva jurisdicción de los Estados miembros, quedando subsumido
también entre las atribuciones de una organización internacional. Ello es especialmente
relevante en la medida en que ésta puede adoptar medidas destinadas a promover el
restablecimiento de la legalidad democrática cuando ha sido quebrantada.
No cabe duda de que una de las medidas que pueden evitar la consolidación de
gobiernos que alcanzan el poder contraviniendo las normas constitucionales es el no
reconocimiento. Ahora bien, la práctica internacional parece asentada sobre acciones de
derrocamiento de gobiernos bajo las tradicionales fórmulas de un golpe de Estado, de
los que se han conocido frecuentes episodios en los siglos XIX y XX. Y debe apreciarse
que la configuración del reconocimiento aparece acomodada al mismo, como medio
reactivo frente a estas transformaciones al margen de la legalidad, lo que suscita algunas
cuestiones acerca de las manifestaciones que puede tener el mismo87. Puede verse una
expresión de la caracterización tradicional en la propia Carta de la OEA, que contempla
la posibilidad de acordar la suspensión de un miembro cuyo gobierno haya sido
constituido democráticamente y se produzca su derrocamiento “por la fuerza”. A la luz
de ciertos acontecimientos más recientes, podría pensarse que estas normas son
anacrónicas si observamos algunos comportamientos abiertamente contrarios al orden
constitucional de un Estado que implican el control sobre el poder, ya sea alcanzándolo
o manteniéndolo, y que no han precisado del recurso a este tipo de medios88. Este podría
Venezuela. Bajo esta premisa, invocando el art. 5 del mismo, se acuerda suspender a Venezuela en los
derechos y obligaciones deducidos de su condición de miembro del MERCOSUR. 87 No es este el lugar adecuado para el tratamiento de estas cuestiones, pero debe hacerse notar que la
conceptualización del término “golpe de Estado” resulta especialmente compleja a la luz de las diferentes
manifestaciones en que se representa. Pueden verse al respecto, entre otros estudios, DE ANDRÉS, J., El
voto de las armas. Golpes de Estado en el sistema internacional a lo largo del siglo XX, Los Libros de la
Catarata, Madrid, 2000; Autores: MARTÍNEZ, R., “Subtipos de golpes de Estado: transformaciones
recientes de un concepto del siglo XVII”, Revista CIDOB d'afers internacionals, Nº. 108, 2014. 88 Así se dispone en el art. 9 de la Carta. Una interpretación del concepto “fuerza” en el contexto de este
tratado parece apuntar exclusivamente a las formas tradicionales de golpe de Estado conocidos durante el
siglo XX en América Latina, lo que resulta acorde con el tiempo en que se adopta la norma y al
significado que se atribuye en otras disposiciones al mismo en un contexto internacional (arts. 19, 21 y
22). Sin embargo, parece adecuado actualizar su caracterización a los nuevos medios con que se producen
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ser el caso de Venezuela, que mediante técnicas y medios claramente contrarios al
imperio del Derecho y a la institucionalidad democrática, se produce una continuidad en
el ejercicio de los poderes por parte de un Presidente cuya legitimidad decae una vez
expirado su mandato.
Sin desconocer que el reconocimiento de gobiernos aparece como una
prerrogativa que los Estados mantienen, la actividad de reconocimiento se extiende a la
participación del mismo en el marco de una organización internacional a través de la
representación de un miembro. En el sistema interamericano pueden encontrarse
ejemplos de negación del reconocimiento de un gobierno surgido al margen de la
legalidad democrática, que permite declarar esa voluntad de aislamiento en el marco de
la OEA acorde con la finalidad sancionatoria que tienen las medidas de suspensión de
los derechos inherentes a la condición de miembro. Así ocurrió en el caso de
Honduras89, en el se puede apreciar una cierta inclinación a influir sobre las voluntades
de los Estados miembros para evitar el reconocimiento surgido de un alzamiento
militar90. Ciertamente, una acción de estas características podría entenderse como una
forma colectiva de reacción en defensa de los gobiernos democráticos; sin embargo,
debe ser entendido como una consecuencia de posicionamientos de los Estados que
tienen una concordancia al respecto. No ha ocurrido así en relación con la crisis
venezolana, en la que se han hecho evidentes divergencias inconciliables entre los
miembros de la Organización. Se comprueba que si bien la posición expresada por la
OEA ha sido nítida al rechazar las legitimidad del período de mandato que inicia
Nicolás Maduro el 10 de enero de 2019 y reconocer la autoridad constitucional de la
Asamblea Nacional por estar elegida democráticamente91, conviven miembros que no
reconocen la representatividad internacional del Presidente de la Asamblea Nacional
perturbaciones en el normal funcionamiento de los sistemas democráticos que tienen los mismos efectos,
lo que sería acorde con el espíritu que promovió la adopción de estas disposiciones. 89 Sirva de ejemplo la Resolución del Consejo Permanente de 28 de junio de 2009 en relación con la
situación en Honduras, en la que se declara con rotundidad que " no se reconocerá ningún gobierno que
surja de esta ruptura inconstitucional" (CP/RES. 953 (1700/09). La Asamblea General de la Organización
también se manifestó al respecto afirmando que “no se reconocerá ningún Gobierno que surja de esta
ruptura inconstitucional y reafirmar que los representantes designados por el Gobierno constitucional y
legítimo del Presidente José Manuel Zelaya Rosales son los representantes del Estado de Honduras ante la
Organización de los Estados Americanos” (Resolución AG/RES. 1 (XXXVII-E/09), de 1 de julio de
2009). 90 Ibid. En particular, se subraya que “ninguna gestión implicará el reconocimiento del régimen surgido
de esta ruptura del orden constitucional”, e incluso alienta “a los Estados Miembros y a las organizaciones
internacionales que revisen sus relaciones con la República de Honduras”. 91 Resolución CP/RES. 1117 (2200/19), de 10 de enero de 2019.
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con otros que entusiastamente lo han reconocido como Presidente encargado de
Venezuela.
En estas condiciones, cabría suscitar si el no reconocimiento puede ser entendido
entre las medidas de sanción que se aplican frente a las acciones que se desarrollen en
un Estado que quebranten el orden democrático. Ciertamente, no es una auténtica
novedad un planeamiento de estas características, aunque pudieran encontrarse algunas
manifestaciones recientes sobre este particular92. Puede recordarse que ya en 1945 se
propuso la Doctrina Larreta, que se soporta en las relaciones entre democracia, derechos
humanos y paz, que planteaba la necesidad de un sistema de intervención colectiva en
aquellas situaciones que se produjera en el Continente que fueran antidemocráticas93.
Aunque anticipada a su tiempo, puede verse en esta proposición la constatación de la
insuficiencia de los medios institucionalizados para dotar de eficacia a la progresiva
asunción por parte de los Estados americanos de obligaciones relativas a los derechos
humanos y a la democracia.
Sin embargo, aun pudiéndose apreciar estas carencias para reconducir las
situaciones internas de grave alteración del orden democrático desde instancias
internacionales, lo cierto es que el “no reconocimiento” si debe ser comprendido como
una medida de alcance sancionatorio sólo es perceptible como un concepto legal94. En
estas condiciones, resulta ilusorio pensar que la negativa a reconocer a un gobierno obre
por sí mismo resultados orientados a impulsar una transformación. Antes al contrario,
una alteración de las relaciones con el Estado en el que se producen golpes de Estado es
insuficiente si no va acompañadas de medidas más intensas para animar al
cumplimiento de obligaciones internacionales. Pero junto a ello debe hacerse notar con
SALMON que “there is no international norm obligating States not to recognise an
emerging States simply because its political community is not democratic in nature.
Were there such a norm, it might be accompanied by a norm permitting intervention so
92 Así puede entenderse la intervención internacional realizada en Haití tras el golpe de Estado que se
produce en 1991. Hubo una reacción colectiva de gran amplitud, pues no sólo se produjo una condena de
tales hechos, sino también una autorización del Consejo de Seguridad en 1994 para desplegar una fuerza
multinacional que garantizase el regreso de las autoridades legítimas y la estabilización de este Estado. 93 El 21 de noviembre el ministro de Relaciones Exteriores de Uruguy, Eduardo Rodríguez Larreta, remite
una nota diplomática a las cancillerías de Estados americanos con el título “Paralelismo entre la
democracia y la paz: protección internacional de los derechos del hombre. Acción colectiva en defensa de
esos principios”. Puede verse un análisis de la misma por CERRANO, C., "El impacto de la doctrina
Larreta en la política interna uruguaya (1945-1946)", Revista de la Facultad de Derecho, Montevideo, Nº
47, 2019. 94 CHEN, T.Ch. The International Law of Recognition, Stevens & Sons, London, 1951, p. 131.
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as to establish a democratic government”95. Sin embargo, aun aceptando este
planteamiento con carácter general, no puede desconocerse que una vez aceptado
normativamente el principio democrático por parte de un Estado se “incorpora un
componente de “legitimidad” que implica, por lo menos, que en determinados casos y
para los Estados que resulten obligados, existiría la obligación de no reconocer a
aquellos gobiernos que se asientan como consecuencia de la ruptura del orden
democrático” 96. Como se ha señalado en la doctrina, “la cabal combinación entre el
criterio de “efectividad” y el criterio de “legalidad constitucional” que incorpora un
“criterio de legitimidad” permitiría decidir en qué casos un Estado debería abstenerse de
reconocer a aquellos gobiernos en los que no se produzca una situación de legitimidad
democrática”97.
III.2. Las respuestas del orden internacional en defensa de la democracia.
Como se viene destacando, las claves fundamentales para comprender una
acción internacional a través del reconocimiento de gobiernos presentan una
caracterización política muy sobresaliente. Comprender el mismo dentro de las normas
internacionales debe entenderse ya en un contexto de transformaciones destinadas a la
promoción de la democracia como forma de gobierno preferente. Hoy pueden
considerarse ya numerosas las normas regionales en las que se especifica esta forma de
organización política, y para el análisis de la práctica el espacio americano es la OEA el
marco normativo más representativo de esta afirmación. Esta dimensión y sus
limitaciones han sido enfatizadas por ROLDÁN BARBERO al subrayar que “la Carta
de Bogotá establece la democracia representativa como ideología de base de la
organización; pero este ideario hay que conciliarlo con otra máxima nuclear del
hemisferio: la no intervención en los asuntos internos de los Estados”98.
Sin embargo, puede entenderse ya en nuestros días que se han producido
evoluciones significativas que acreditan la flexibilización de la no intervención para la
95 SALMON, J., “Internal Aspects of the Right to Self-Determination: Towards a Democratic Legitimacy
Principle?”, in TOMUSCHAT, Ch. (ed.), Modern Law of Self-Determination, Dordrecht, Martinus
Nijhoff Publishers, 1993, p. 253. 96 DÍAZ BARRADO, C.M., MORÁN BLANCO, S., "Reconocimiento de gobiernos en el orden
internacional. La práctica al hilo de dos asuntos en el espacio latinoamericano: Honduras y Venezuela",
Revista UNISCI, Nº. 51, 2019, p. 210. 97 Ibid. 98 ROLDAN BARBERO, J., Democracia y Derecho Internacional, Madrid, Civitas, 1994, p. 71.
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defensa de la democracia. El final de la pugna entre bloques ideológicos al concluir la
Guerra Fría abre una nueva perspectiva para el avance de la democracia como modelo
político en expansión, soportado sobre principios y normas de alcance general, así como
en la acción de organizaciones internacionales de ámbito regional99. La concepción que
se universaliza puede ser comprendida con las palabras del Secretario General de las
Naciones Unidas, Boutros Ghali, quien declarara que “en el mundo multipolar de hoy
en día, el desarrollo económico y social y la defensa y el fortalecimiento de las
instituciones democráticas son factores esenciales del mantenimiento de la paz”100.
La evolución de la práctica de Naciones Unidas sobre esta materia debe ser
destacada en todo caso, fundamentalmente por su labor en la promoción de la
democracia en Estados con débil institucionalidad o que se hayan visto inmersos en
procesos de paz. Y entre ellas se aprecia una creciente actividad destinada a condenar la
existencia de golpes de Estado que contravienen las reglas democráticas en la forma de
sucesión de los gobiernos, alentando a los autores a restaurar la legalidad y el orden
constitucional; además, con cierta frecuencia, estas declaraciones se han acompañado de
sanciones destinadas a conseguir este fin101. Sin embargo, la adopción de medidas de
carácter coercitivo destinadas a restablecer la democracia suscita problemas más
complejos.
A este respecto, es conveniente precisar que la naturaleza de las mismas debe
asociarse de forma estricta a las funciones de mantenimiento de la paz y seguridad
internacionales atribuidas a esta Organización. Debe quedar descartado,
consecuentemente, que los Estados puedan arrogarse un derecho a intervenir sobre
Estados en los que se producen actos contrarios a la expresión de la voluntad de sus
pueblos. Cierto es que existen casos singulares en los que se argumenta la legalidad de
estas medidas sobre la base de normas internacionales que protegen el estado de
derecho, la autodeterminación, la soberanía, la democracia o el respeto por los derechos
humanos102. Tal vez el más significativo pueda ser la intervención que en 1989 se
99 Puede verse, entre otros, BEN ACHOUR, R., “État de droit, démocratie et droit International”, Ordine
internazionale diritti umani, 2014, nº 2, pp. 181-221. 100 BOUTROS-GHALI, B., Paz, desarrollo y medio ambiente, CEPAL, agosto 1992. p. 24. 101 Sirva de ejemplo la Resolución del Consejo de Seguridad 1132 (1997), aprobada el 8 de octubre de
1997, en relación con Sierra Leona (S/RES/1132 (1997)). 102 Así se justificó la intervención por parte de Estados Unidos junto a otros Estados caribeños en 1983 en
la denominada operación “Urgent Fury”, destinada a derrocar el gobierno de Hudson Austin. Estos
hechos provocaron una reacción de rechazo por parte de internacionalistas estadounidenses que la
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produce por parte de fuerzas estadounidenses en Panamá, motivada por el no
reconocimiento por parte del Gobierno de Norteamérica de un Presidente que
contraviene las reglas democráticas dispuestas en este Estado y que es perseguido, al
menos formalmente, por su participación en actividades de narcotráfico. Sin embargo,
esta actuación debe ser considerada claramente contraria al Derecho Internacional y la
Asamblea General de las Naciones Unidas mostró su rechazo103.
Diferentes son aquellas situaciones en las que el Consejo de Seguridad ha
participado activamente autorizando una intervención para garantizar el
restablecimiento de la democracia en algunos Estados. Así ha ocurrido por primera vez
en Haití, Estado en el que los gobiernos presentan una inestabilidad continuada durante
los últimos años del decenio de los 80, tras la salida del poder de un régimen dictatorial
ejercido por miembros de la familia Duvalier. En estas circunstancias, el apoyo
expresado por la OEA a la celebración de unas elecciones libres se ve acompañado por
el envío de una misión de observación que inicia sus actividades el 13 de octubre de
1990104, tal y como fue requerido por la Presidenta haitiana. Sin embargo, los resultados
de estas elecciones condujeron a una fugaz presidencia que se interrumpió por un golpe
de estado el 29 de septiembre de 1991; estos hechos fueron condenados enérgicamente
por la Asamblea General de NU, que rechaza la implantación de un gobierno al margen
de la legalidad democrática acordada y la violación de los derechos humanos105. Entre
las medidas adoptadas para restaurar la legalidad democrática en este Estado caribeño
sobresale muy especialmente la participación del Consejo de Seguridad, que subrayó
que “el objetivo de la comunidad internacional sigue siendo el restablecimiento de la
consideraron abiertamente contraria al orden internacional (entre otros, BOYLE, F.A., CHAYES, A.,
DORE, I., FALK, R., FEINRIDER, M., FERGUSON, C.C., FINE, J.D., NUNES, K. and WESTON, B.,
“International Lawlessness in Grenada”, American Journal of International Law, 78(1), 1984, pp. 172-
175. 103 La invasión que se produce el 20 de diciembre de 1989 con la operación “Just Cause”, culminó con el
derrocamiento del General Noriega y la toma de posesión de Guillermo Endara, quien resultara elegido
democráticamente en las elecciones celebradas en mayo de ese mismo año. La reacción de la Asamblea
General fue considerar esta intervención contraria al Derecho Internacional y exhortó a Estados Unidos a
la retirada de estas fuerzas del territorio panameño (Resolución 44/240, de 29 de diciembre de 1989,
A/RES/44/240). 104 Resolución de la Asamblea General 45/2, de 10 octubre de 1990, Asistencia electoral a Haití. Un
amplio estudio de las actuaciones internacionales en Haití puede verse por ESCUDERO ESPINOSA, J.F.,
“¿Hacia una intervención armada en favor de la democracia?: el "precedente" de Haití”, Anuario español
de derecho internacional, Nº 12, 1996, pp. 297-377. 105 Vid. Resoluciones de la Asamblea General 46/7, de 11 de octubre de 1991 (La situación de la
democracia y de los derechos humanos en Haití), 46/138, de 17 de diciembre de 1991 (Derechos humanos
en Haití). Estas posiciones fueron reiteradas posteriormente en las Resoluciones 47/20, de 20 de abril de
1992 y 47/143, de 18 de diciembre de 1992.
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democracia en Haití”; e introdujo una calificación a los hechos al considerar que “sigue
constituyendo una amenaza para la paz y la seguridad en la región”, lo que conllevaba la
aplicación de medidas apoyadas en el Capítulo VII de la Carta106.
Este caso señalado constituye el inicio de una práctica en el marco de las
Naciones Unidas que pone de relieve un creciente interés de la Comunidad
Internacional por facilitar el acceso de los pueblos a formas de organización basadas en
modelos democráticos, así como a garantizar con medidas de amplio alcance la
evitación de transformaciones en los gobiernos que lo aparten de esta caracterización107.
Ello tiene consecuencias inmediatas en el comportamiento que asumen los Estados y
órganos internacionales, que comprometen su voluntad y capacidades de actuación en
relación con los gobiernos que contravienen las reglas democráticas, incluida la
posibilidad de establecer sanciones internacionales contra ellos. Hay que advertir, en
consecuencia, que, en las condiciones en que se desenvuelven estos cambios en el orden
internacional, “lo que es ilícito es no respetar el principio democrático, el derecho de los
ciudadanos a elegir sus autoridades, el bien público internacional; y esa ilicitud es la
base jurídica de las condenas y sanciones diversas de los Estados y las organizaciones
internacionales”108.
En todo caso, es importante tener presente que ya no puede sostenerse con
inquebrantable rigidez que la organización política de los poderes de los Estados pueda
considerarse una materia de su competencia exclusiva. Y puesta esta afirmación en
relación con el reconocimiento de gobiernos, no puede soslayarse el influjo que esta
evolución pueda tener. Ahora bien, la caracterización política que tiene esencialmente
esta figura no ha decaído hasta el extremo de conformar obligaciones claramente
106 Resolución 940 (1994), de 31 de julio de 1994. En su párrafo 4 especifica que se “autoriza a los
Estados Miembros a integrar una fuerza multinacional bajo mando y control unificados y, dentro de ese
marco, a recurrir a todos los medios necesarios” para posibilitar el restablecimiento de las autoridades
legítimas. 107 No es éste el lugar para el análisis de esta práctica y de las consecuencias que se desprenden de la
misma en relación con la consolidación de la democracia como modelo al que aspiran los Estados en
asociación estrecha con la protección de los derechos humanos o el estado de derecho. Pueden verse a
este respecto, entre otras obras monográficas, BUCHAN, R., International Law and the Construction of
the Liberal Peace, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2013; BOUTROS-GHALI, B., "Le
droit international à la recherche de ses valeurs : paix, développement, démocratisation", Recueil des
Cours de l’Académie de Droit International, Vol. 286, 2000, pp. 9-38; DIAMOND, L., Promoting
Democracy in the 1990’s, Carnegie Foundation of New-York, Washington, 1995; SICILIANOS, L.A.,
L’ONU et la démocratisation de l’Etat, Pédone, Paris, 2000. 108 MANGAS MARTÍN, A., “Democracia y estado de derecho: respuestas legales desde las Naciones
Unidas”, Revista Ccatalana de Dret Públic, Nº. 50, 2015, p. 15.
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definidas de no reconocer a gobiernos surgidos al margen de la institucionalidad
democrática. La tensión persistente entre la obligación de no injerencia en los asuntos
estrictamente internos de los Estados y la definición progresiva de normas que
establecen obligaciones en relación con las formas de gobierno democráticas puede
entenderse que pervive.
Esta situación se hace patente también en el caso de la crisis institucional que
vive Venezuela, de la que se han desprendido algunos problemas de alcance regional
que pueden comprometer la paz y la seguridad. Es bien conocido que no estamos en
presencia de un conflicto que pueda ser evaluado exclusivamente bajo la confrontación
política dentro de un Estado, sino que se extiende a aspectos que guardan una relación
directa con el respeto por los derechos humanos y la penosidad a que se ve sometida la
población en un contextos de gravísima crisis económica y de desabastecimiento de
productos básicos. Ciertamente, no se trata de una situación nueva ni reciente para
Venezuela, toda vez que éstos ya fueron señalados con anterioridad desde instancias
internacionales109. Pero lejos de solucionarse, su agravamiento queda constatado por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que advierte las severas restricciones
que pesan sobre derechos y libertades fundamentales así como el incremento de la
violencia en este Estado. Pero interesa destacar aquí que abunda en la comprobación del
debilitamiento progresivo de la institucionalidad democrática, para lo que emite unas
recomendaciones que ponen de manifiesto la crisis en que está sumida ésta: garantizar
la independencia y equilibrio de poderes, la participación política sin discriminación de
toda la población y el control ciudadano hacia la actuación de los distintos poderes del
Estado110.
Junto a esta crisis institucional y económica señalada, no tienen una importancia
menor algunas de las consecuencias que están asociadas a ella por el influjo que
presenta para la seguridad de la región. Tal vez la más llamativa de ellas sea la masiva
salida de ciudadanos del territorio venezolano, impulsados por necesidades primarias
109 Así lo señaló la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que el 22 de julio de 2016 hacía
público un comunicado en el que lamentaba la “situación de agudo desabastecimiento y escasez de
medicamentos”, que provocaba un deterioro muy significativo de las condiciones de vida en el país y el
incremento de la violencia, lo que comprometía el cumplimiento de las obligaciones de protección de los
derechos humanos en este Estado (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2016).
(Disponible en https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/096.asp) 110 Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos “Institucionalidad democrática, estado
de derecho y derechos humanos en Venezuela”, publicado el 12 de febrero de 2018.
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insatisfechas o por la persecución sufrida por parte de fuerzas que apoyan al gobierno.
Esta realidad de emergencia humanitaria111 ha supuesto una auténtica prueba para los
modelos normativos dispuestos en el espacio latinoamericano para la libre circulación
de personas y los instrumentos regionales sobre refugio y asilo. Sin embargo, los
diferentes procesos y mecanismos de integración regional y subregional se han
mostrado claramente insuficientes para dar un tratamiento colectivo a los problemas
asociados a la migración masiva procedente de Venezuela, lo que ha reconducido las
soluciones a los medios propiamente nacionales112. Por razones obvias de vecindad,
estos flujos masivos hacia las fronteras han ocasionado algunos problemas
especialmente preocupantes en los territorios de Brasil y Colombia con afectación del
orden público y estímulo a organizaciones criminales que aprovechan las circunstancias.
El contexto señalado, junto a la prolongación en el tiempo de la crisis
institucional y humanitaria, parece apuntar al escaso éxito habido con las medidas de
aislamiento a que se ha visto sometido el gobierno presidido por Maduro. La apelación
por éste al diálogo y el rechazo por parte de la oposición de soluciones que no pasen por
la celebración de unas elecciones democráticas libres parecen enquistar un conflicto que
aplaza el restablecimiento del normal funcionamiento institucional en Venezuela. Podría
así comprenderse que algunos Estados hayan expresado una posición proclive a adoptar
medidas de presión de mayor intensidad que podrían conducir, eventualmente, al uso de
la fuerza. Se trata de la invocación de las disposiciones contenidas en el Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).
Son numerosos los problemas de orden jurídico que suscita acudir a este
instrumento como medio para la solución de esta crisis. Tal vez el primero no sea tanto
111 Según estimaciones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, en torno a 3.7
millones de personas han salido de Venezuela en los últimos años. El deterioro de la situación hace que
esta institución apele a los Estados para facilitar el acceso a su territorio de estos refugiados y se les
faciliten los procedimientos de asilo o mecanismos de protección de grupos (UN High Commissioner for
Refugees (UNHCR), Guidance Note on International Protection Considerations for Venezuelans -
Update I, May 2019. Disponible en: https://www.refworld.org/docid/5cd1950f4.html). La organización de
medios para introducir ayuda humanitaria en Venezuela fue objeto de rechazo por parte de las autoridades
que tenían control de las fronteras, lo que ocasiona que el Consejo Permanente reclame que sea
desbloqueada la introducción de tal ayuda (lo que se reitera en la Resolución CP/RES. 1123 (2215/19) del
27 de marzo de 2019). Un análisis de las cuestiones migratorias asociadas a la crisis venezolana puede
verse por ACOSTA, D., BLOUIN, C. y FREIER, L.F., “La emigración venezolana: respuestas
latinoamericanas”, Documentos de trabajo (Fundación Carolina), Segunda época, Nº. 3, 2019. 112 En la Declaración de Ottawa emitida por el Grupo de Lima el 4 de febrero de 2019 se puede observar
esta situación, limitándose a manifestar su preocupación por el éxodo provocado por la crisis económica y
social en Venezuela (punto 12). Disponible en: http://www.itamaraty.gov.br/es/notas-a-la-prensa/20030-
declaracion-del-grupo-de-lima-4-de-febrero-de-2019
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la oportunidad de recurrir al mismo y su adecuación a los objetivos perseguidos cuanto
la formalidad de requerir su aplicación a un Estado que se había retirado del mismo113.
El 23 de julio de 2019, el proclamado Presidente encargado, siguiendo las disposiciones
constitucionales procede a la ratificación del mismo, con la consecuente reincorporación
de Venezuela a este tratado de seguridad. Bajo este soporte, el Consejo Permanente de
la OEA acordó el 11 de septiembre de 2019 activar el Órgano de Consultas previsto en
el TIAR para convocar seguidamente a los Ministros de Asuntos Exteriores, tal y como
se prevé en el procedimiento para la adopción de decisiones114. Esta decisión se
fundamenta en la consideración de que “la crisis en Venezuela tiene un impacto
desestabilizador, representando una clara amenaza a la paz y a la seguridad en el
Hemisferio”, razón por la cual se acuerda informar al Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas de esta resolución y de las actividades que se desarrollen
posteriormente. Pero no puede dejar de considerarse que en el marco de esta
Organización universal, es el gobierno que dirige Nicolás Maduro quien ostenta la
representación del Estado venezolano, lo que facilita que el mismo pueda dirigir su
oposición a que una organización regional pueda adoptar medidas que pueden ser
coercitivas115. Esto genera dudas acerca de la eficacia que pudiera tener el
consentimiento que prestara el gobierno reconocido como legítimo dentro del marco
interamericano en relación con eventuales intervenciones que, en recta interpretación,
deben estar autorizadas por el Consejo de Seguridad.
Estamos pues ante una manifestación más de las contradictorias situaciones que
genera la diversificación de posiciones frente a actos que se condicionan al
reconocimiento de gobiernos, así como la expresión de la carencia de criterios ciertos
sobre el alcance que tiene el principio democrático en el orden internacional.
113 Como se sabe, el TIAR fue suscrito por los Estados americanos en Río de Janeiro el 2 de septiembre
de 1947, y Venezuela lo ratificó en 1960. Se trata de un acuerdo interamericano surgido con el objetivo
de prevenir y actuar en caso de amenazas y actos de agresión contra cualquiera de los Estados parte,
asentándose sobre los ideales democráticos y una cooperación para la paz. Actualizado su contenido
mediante el Protocolo de Reformas celebrado en San José de Costa Rica el 26 de julio de 1975, algunos
Estados han manifestado su ineficacia en los nuevos contextos internacionales y la desafección que
produjo que Estados Unidos no diera su apoyo a Argentina en el conflicto de las Islas Malvinas frente a
Gran Bretaña. Este fue uno de los argumentos del gobierno venezolano para proceder a su denuncia en el
año 2013, de modo que en el año 2015 Venezuela deja de estar vinculada por este tratado. 114 A instancias de los Gobiernos de Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala, Haití, Honduras, El
Salvador, Estados Unidos, Paraguay, República Dominicana y Venezuela, el Consejo Permanente de la
OEA adopta estas medidas mediante la Resolución CP/RES. 1137 (2245/19). 115 Así lo denunció el Ministro de Asuntos Exteriores a través de su embajador ante Naciones Unidas en
una carta dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad de 23 de septiembre de 2019, al considerar que
el acuerdo adoptado en el marco de la OEA anunciaría un acto de agresión contra este Estado.
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Ciertamente, la hipótesis contemplada de una aplicación del TIAR al caso
venezolano no pasa necesariamente por la adopción de las medidas más graves116. Pero
sí debe tenerse presente que en este caso las medidas coercitivas que pudieran llegar a
precisar del recurso a medios armados exigiría una calificación jurídica de la situación
como una “amenaza a la paz” que es dependiente de las atribuciones que le
corresponden al Consejo de Seguridad en aplicación del art. 39 de la Carta. Cualquier
actuación que implique el uso de la fuerza, por más que pueda ser objeto de delegación
o cooperación con organizaciones internacionales regionales o subregionales, precisaría
de la previa autorización de este órgano de Naciones Unidas. Y ha de hacerse notar que
por más que haya una lógica concordancia entre las disposiciones de la Carta de las
Naciones Unidas y el TIAR, la calificación de los actos queda reservada a la
organización universal.
En consecuencia, y salvo que se produjeran actos que pudieran considerarse
como violaciones graves, masivas y flagrantes de los derechos humanos que permitieran
invocar la competencia del Tribunal Penal Internacional117, está fuera de duda de que
cualquier acción internacional de respuesta en defensa de la democracia en Venezuela
requerirá su adecuación a las normas que rigen el uso de la fuerza. Por esta razón, ha de
entenderse entenderse que las posibilidades de adoptar medidas soportadas sobre el
TIAR deben excluir en todo caso el uso de la fuerza armada, de modo que puedan servir
para promover una negociación que conduzca a la celebración de unas elecciones
basadas en reglas democráticas que resuelvan este conflicto. Pero, además, deben
entenderse como suficientemente eficaces para garantizar la continuidad de la
institucionalidad democrática en Venezuela, previniendo de posibles involuciones
futuras.
116 Puede recordarse que el art. 8 dispone que el Órgano de Consulta podrá acordar que se adopten de
forma colectiva medidas que se identifican del siguiente modo: el retiro de los jefes de misión; la ruptura
de las relaciones diplomáticas; la ruptura de las relaciones consulares; la interrupción parcial o total de las
relaciones económicas, o de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas,
telefónicas, radiotelefónicas o radiotelegráficas, y el empleo de la fuerza armada. 117 Los hechos acaecidos entre los meses de abril y julio de 2017, en el que se produjeron detenciones y
actos de violencia atribuibles a fuerzas gubernamentales han sido sometidos a la Corte Penal
Internacional, que inició un examen preliminar al respecto el 8 de febrero de 2018. Con posterioridad, el
27 de septiembre de 2018, se solicitó a la Fiscalía de la Corte por parte de Argentina, Canadá, Chile,
Colombia, Paraguay y Perú que se abriera una investigación por la posible comisión de crímenes de lesa
humanidad desde el 12 de febrero de 2014. Estos procedimientos están aún en marcha al momento de
cerrar este artículo.
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CONCLUSIONES.
La situación por la que atraviesa Venezuela es particularmente compleja, con la
asunción de las funciones gubernamentales por parte del Presidente de la Asamblea
Nacional para poner freno a las graves alteraciones del orden democrático y restablecer
la legalidad constitucional. Contrapuesto a él, una Presidencia de la República elegida
sin las garantías necesarias mantiene el control de las principales instituciones y poderes
del Estado, cuya actuación ha producido alteraciones en el orden legal y la generación
de graves violaciones de derechos humanos. Estos hechos han rescatado de la memoria
latinoamericana la práctica del reconocimiento de gobiernos, abandonada de forma
generalizada en las relaciones internacionales hasta hace pocos años.
Sin embargo, debe advertirse en el caso que no están presentes las características
tradicionales de los golpes de Estado conocidos en el Continente, lo que otorga a estos
actos unos perfiles singulares. Quizás el más relevante es la vuelta a las formas expresas
de reconocimiento de gobiernos abandonando, siquiera singularmente, la doctrina
Estrada que ha imperado durante decenios de forma general. Dados los caracteres
esencialmente políticos que están presentes en estos actos, en este caso la realización de
actos de reconocimiento constituye una oportunidad para expresar posiciones que no se
limitan estrictamente al componente gubernamental, sino que constituye una adhesión a
un modelo organizativo de los poderes de los Estados sobre bases democráticas. A este
respecto, sin desconocer el escrupuloso respeto sobre el principio de no injerencia que
tiene la abstención de reconocer a un gobierno, es notorio que la defensa de la
democracia requiere en ocasiones impulsos más completos que los propugnados por
esta doctrina.
Sin embargo, en el caso venezolano estamos en presencia de una aparente
duplicidad de gobiernos que reclaman para sí la representación del Estado, que se
desdibuja por la ausencia de efectividad del gobierno reconocido. Ello anima a plantear
el significado real que pueda tener el mismo en el marco de las relaciones bilaterales,
toda vez que la defensa y representación de los intereses junto al cumplimiento de
determinadas obligaciones internacionales requieren del suficiente grado de efectividad,
como se observa en el ámbito diplomático. Pero, además, suscita algunas cuestiones
relacionadas con la idoneidad del reconocimiento como medio para cooperar al
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restablecimiento de la legalidad en este Estado, toda vez que la prolongación en el
tiempo de esta situación sin quedar soportada sobre la efectividad permite dudar de la
eficacia que pueda tener en la transformación del sistema político.
La ausencia de un consenso sobre la situación es patente al existir posiciones
contrapuestas sobre este aspecto, lo que suscita si el principio de no intervención queda
violentado a través de estos actos. No obstante, el principio democrático asentado en el
espacio interamericano y la evolución en la práctica de Naciones Unidas sobre la
promoción y defensa de los derechos humanos resta los tradicionales caracteres rígidos
presentes en la obligación de no intervenir en los asuntos internos de un Estado. Si ello
permite la adopción de medidas destinadas a restaurar la institucionalidad democrática,
el respeto por los derechos humanos y el estado de derecho, la “intervención
democrática” cobra su sentido pleno, pero siguiendo para ello la aplicación de medidas
que en ningún caso pueden llegar a tener carácter coercitivo si no están amparadas sobre
una autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
En suma, los caracteres políticos del reconocimiento de gobiernos se ven
particularmente acentuados en este caso al no estar soportados sobre un control efectivo,
siquiera parcial, de algunos de los soportes e instrumentos del Estado, lo que abunda en
la ausencia de eficacia por sí misma que tienen estos actos. El conflicto se prolonga y se
acredita la escasa eficacia de las medidas adoptadas para la restauración de la legalidad
sin la concurrencia de voluntades de los actores políticos en conflicto. De una u otra
manera, tendrá que ser una solución negociada entre los diferentes actores políticos la
que aporte una solución que, hasta el momento, no parece venir desde el exterior.
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IV. RECENSIONES
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205
SILVA, JORGE ALBERTO, Derecho interestatal civil, familiar y procesal en
México, México, Academia Mexicana de Derecho Internacional Privado y
Comparado, 2019, 493 pp.
Nuria González Martín
Universidad Nacional Autónoma de México
La obra que reseñamos cumple con un propósito inicial del autor que deriva en
la conformación de una explicación doctrinaria sobre el derecho privado interestatal
mexicano. Para ello, estructura el texto en 16 capítulos y un anexo.
Su autor, el Prof. Silva, se ha enfocado al derecho conflictual desde hace varias
décadas; de hecho, en 2012 quien suscribe estás líneas tuvo el honor de prologar un
libro de similares características, pero en esta oportunidad, se cuestiona con más detalle
y énfasis cómo se han resuelto los problemas de tráfico jurídico entre las entidades
federativas mexicanas. Aunque inicialmente lo diseñó para conformar una obra
dogmática, ante los problemas de falta de un objeto de conocimiento en las leyes y un
profundo exclusivismo o territorialismo en cada entidad, el autor se dió a la tarea de
conformar una metodología para encontrar la forma de resolver los problemas de tráfico
jurídico interestatal de naturaleza privada.
El autor, de una forma amable y descriptiva, inicia con un ejemplo de una
familia con diferentes residencias habituales, es decir, unos hijos residen en una entidad
federativa, otros en otra diferente y los padres en otra. En ésta última entidad federativa
otorgan testamento para que produzca efectos en los lugares donde se encuentran sus
bienes raíces y sus sucesores. Aquí se cuestiona ¿qué orden jurídico regula la capacidad
para testar y heredar?, ¿cuál para regular la sucesión y los bienes?, ¿cuáles autoridades
deben conocer y resolver?
Con estos cuestionamientos, el autor, como decimos, ejemplifica los problemas
de tráfico jurídico interestatal para los que se requiere conocer cuál será la autoridad y el
orden jurídico conforme al cual habrán de ser resueltos; expresando que “corresponde a
sucesos que en un lugar tienen una reglamentación, pero que pudieran producir efectos
en otra (v.g., nupcias en un lugar y residencia en otro). Son hechos o actos de la vida
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real que han sido llevados a las autoridades para su conocimiento y resolución. Pueden
ser negocios jurídicos o litigios llevados a un tribunal (la causa petendi)”.
Se trata de una obra que presenta un tema poco explorado en la doctrina y
prácticamente inexistente en las leyes. Para el legislador, parece que no existen estos
problemas, aunque los tribunales judiciales han resueltos estos cuestionamientos; temas
complejos en donde el autor da luz, desarrollando una gran investigación.
Junto a los capítulos de inicio, propios de explicaciones teóricas, la obra
comprende temas propios de la dogmática jurídica, enfocados sobre la capacidad y
estado civil; matrimonio y concubinato; divorcio y régimen patrimonial del matrimonio;
sucesión mortis causa; derecho de los menores; manutención; derechos de crédito,
contractuales y extracontractuales; personas morales o jurídicas; armonización del poder
entre las entidades federativas; deslinde del poder o competencia entre las entidades
federativas; actos y situaciones provenientes de otra entidad que inciden en un proceso y
cooperación judicial interestatal.
Como expresa el autor, en cada uno de los capítulos enfatiza en la normatividad
de cada uno de los supuestos normativos “interordinamentales”, acorde al derecho
positivo, tanto el de cada entidad federativa como el escaso que se encuentra en el
federal.
En su análisis metodológico encuentra que el derecho interestatal ha sido
tratado, por autores y tribunales, como parte del derecho internacional privado (DIPr), el
constitucional, el civil, el procesal; aunque algunas resoluciones judiciales han sido más
intuitivas y, en general, carentes de una metodología apropiada para este tipo de
problemas de tráfico jurídico interestatal.
Lo que ha ocurrido -afirma- es que los jueces han procesado la información
propia de un tipo de problemas (los internacionales, procesales, etc.) y mediante ella,
han resuelto problemas diferentes. La problemática se complica, ya que por un lado las
leyes locales son exclusivistas, atentando con la justicia del fallo que debe de resultar,
algo de lo cual han introducidos los tribunales judiciales.
La obra no es cualquier labor de investigación. Se encuentra respaldada por los
diversos estudios en que ha trabajado el autor desde hace años, comenzando con una
infinidad de artículos sobre la temática y su obra Derecho interestatal mexicano. Estudio
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autónomo de la regulación de los problemas de tráfico jurídico entre las entidades
federativas, en la que planteó la carencia de una matriz disciplinaria.
En su primer capítulo (sinopsis del derecho interestatal) diferencia el DIPr del
derecho interestatal desde diversas perspectivas. Examina las prescripciones
constitucionales, las leyes de cade entidad federativa (32), las decisiones judiciales, así
como la doctrina habida sobre el tema; una consulta pormenorizada con elementos
habidos desde el siglo XIX. Llama la atención su apartado “Desdibujamiento del
sistema federal”, en el que hace un recuento del por qué el estado mexicano ha sido
reticente en legislar sobre este tipo de problemas.
Su segundo capítulo (la cláusula de entera fe y crédito y las bases
constitucionales) retoma, paso a paso, cada una de las prescripciones constitucionales,
en especial el artículo 121 constitucional, dándole una especifica interpretación; un
estudio realmente analítico y profundo.
En el tercero (las leyes reglamentarias del artículo 121 constitucional) continúa
con la revisión de las leyes mexicanas en busca de prescripciones relacionadas con el
derecho interestatal. Se detiene en el significado de actos públicos, registros y
procedimientos judiciales a los que les atribuye una particular interpretación, desde la
Edad Media, pasando por Estados Unidos de América y, luego, las diferentes etapas de
la historia mexicana, en especial, las interpretaciones de sus tribunales.
Es a partir del capítulo cuarto cuando inicia una reformulación, propia de la
dogmática jurídica, explicando cada uno de los supuestos normativos ínsitos en el
artículo 121 constitucional y de cada ley, de cada entidad federativa. Tal es el caso de la
forma, efecto de los actos e inscripción.
Concluye la obra con un anexo único, en el que explica, sintéticamente, los
temas de las normas conflictuales y aquellas que regulan situaciones jurídicas
válidamente creadas (derechos adquiridos), que muy poco o nada han sido explicados
por la doctrina, a pesar de encontrarse en leyes y códigos civiles, así como tratados
internacionales.
Es importante remarcar que una parte importante del trabajo de investigación
reside en la metodología utilizada. Aquí cabe decir que es poco o nada el objeto de
conocimiento que puede rescatarse sobre el derecho legislado; el Prof. Silva recurre a
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sus destrezas en el conocimiento de la filosofía, la historia y la teoría jurídica, para
conformar un marco teórico y conceptual que cobija su discurso, en especial, su enfoque
epistemológico.
Sostiene que para un reformulador (juez o doctrinario) es necesario contar con
un punto de partida que le auxilie a conocer el significado del texto objeto, comenzando
por precisar ese punto, especialmente el tomado por la doctrina de los juristas y las
decisiones judiciales producidas. Preguntémonos –dice-- ¿cuál es el área del
conocimiento que nos auxilia a esto?, a partir de la respuesta se podrá saber ¿qué y para
qué sirven esas disposiciones?, ¿cuál es su función?, ¿cómo ha evolucionado su
interpretación?
Ante la carencia de leyes sobre la temática, el autor busca en los criterios
judiciales, que provienen desde el siglo XIX, la forma en que se ha resuelto este tipo de
problemas, esto es, cada caso, por los más altos tribunales mexicanos. Escarba en cada
uno de ellos en busca de fundamentos y criterios explicativos; los clasifica, critica y
resalta los supuestos normativos llevados ante los tribunales. Aunque para el legislador
no parece que se presenten estos problemas, el autor los delata y explica. Se apoya, a la
vez, en una serie de entrevistas a jueces sobre los casos que presenta, de los que escucha
sus opiniones. Hay una queja de la falta de legislación sobre el tema, la cual atribuye a
una gran concentración del poder político y del presidencialismo mexicano, aun
subsistente.
Desde el siglo XIX, y casi hasta la actualidad, afirma, se ha podido observar que
las escasas reformulaciones producidas sobre esta parte del derecho mexicano han
partido de direcciones y criterios diferentes. Los enfoques, desde los que se ha partido,
han ido considerando al derecho interestatal como parte del derecho civil, del procesal,
del constitucional, del internacional privado, así como de diversos criterios
heterogéneos. Los juicios producidos por la doctrina y las decisiones judiciales han sido
oscilantes. Ninguno ha observado las prescripciones constitucionales interestatales (el
objeto de conocimiento) como parte de una disciplina autónoma, con un propio enfoque
epistémico, es decir, con una específica matriz disciplinaria.
Para lograr una construcción doctrinaria el autor ha procurado, como uno de los
objetivos a seguir, inferir el punto de partida de jueces y doctrinarios para conocer su
punto de partida. El hecho es que –así lo afirma-- ni la doctrina, ni los precedentes
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judiciales han definido su perspectiva inicial. Ante esa ausencia de definición, el autor
ha tratado de descubrirla, “leyendo entre líneas” la ideología subyacente. En esa
búsqueda, ha percibido diversos “enfoques” que procura ir explicando. Se apoya, a la
vez, en estudios de derecho comparado. Ante la ausencia de leyes específicas o
determinadas, el empleo de inferencias en el planteamiento intelectual, ha sido el que le
ha permitido esta construcción doctrinaria.
Camina con cuidado, pues sostiene que muchas de las decisiones judiciales y
doctrinales producidas no son confiables, dado que carecen de metodología, pero (y esto
es uno de los elementos de importancia en la obra) han mostrado el tipo de problemas
que se han presentado ante los tribunales, así como los razonamientos a que se ha
recurrido; elementos interpretativos que el autor no desperdicia, aunque los enjuicia.
Lamentablemente, y así lo afirma, jueces, abogados y escritores se conforman
con interpretaciones tomadas de precedentes y doctrina. Podrían ser aceptadas o
rechazadas, pero para un investigador es indispensable conocer el procedimiento
seguido por el intérprete consultado y reconstruir lo que es rechazable. Estima como
reprobable un trabajo de “investigación” que solo se quede con lo que dice un autor o un
precedente judicial (un magister dixit).
Como el mismo autor expresa, toma en cuenta la hermenéutica jurídica,
entendida como el arte y disciplina necesaria para comprender los textos e
interpretarlos, especialmente, la relacionada con la interpretación constitucional, sin
olvidar las experiencias del derecho interestatal. De alguna forma, presenta el resultado
de un ars interpretandi y no de una exégesis.
Como propio de un investigador, sostiene que no basta conocer algunas técnicas
de investigación, algunas direcciones metodológicas del derecho, la hermenéutica,
contar con alguna idea del derecho comparado, adentrarse en concepciones sociológicas
o valorativas del derecho, etc. Afirma estar convencido que para un investigador
siempre es necesario tener a un lado a una persona en la que pueda confiar sus dudas y
confrontar opiniones. Seguramente, por ello, parte del trabajo que ofrece fue consultado
con personas que estima y piensa conocen de esos temas.
Su toma en consideración de los criterios judiciales producidos, torna a su libro
en una obra no solo pragmática y empírica, sino también en una obra que marca un
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enfoque metodológico derivado de las expresiones teóricas y doctrinarias
recomendables para trabajos futuros.
Por todo lo anterior, que no es poco, la obra que reseñamos merece la más alta
recomendación como referencia indispensable e irrefutable cuando nos adentramos en
un campo del conocimiento jurídico tan complejo como desconocido.
Nuria González Martín
Investigadora Titular “C”
Instituto de Investigaciones Jurídicas
Universidad Nacional Autónoma de México
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GUSTAVO MANUEL DÍAZ GONZÁLEZ, La acción exterior local. Bases
constitucionales. Prólogo de Luciano Vandelli, Iustel, Madrid, 2019, 416 pp.
Flor Arias Aparicio
Universidad de Extremadura
“Con toda seguridad es el de autonomía local uno de los conceptos más
problemáticos de cuantos consagra la Constitución Española de 1978”. En estos
términos tan asertivos comienza el profesor Díaz González su monografía La acción
exterior local. Bases constitucionales, Madrid, 2019, en la que, sobre la base de este
concepto fundamental, el autor desbroza una de las aristas menos estudiadas por la
doctrina que conforman el ejercicio de la autonomía de las entidades locales. La tesis
sobre la que se construye el discurso se asienta en el reconocimiento de la capacidad de
desarrollo de una acción exterior propia por parte de las entidades locales integrada en
la garantía constitucional de la autonomía local. Desde una perspectiva concreta, la del
Derecho Constitucional, y con una metodología poco al uso, la del análisis comparado,
el autor acomete el estudio del fundamento y de los límites constitucionales de la acción
exterior local como uno de los ámbitos que abarca la actuación de las entidades locales
en el marco de su autonomía.
Son estos dos parámetros, cuya elección queda debidamente justificada y su
funcionalidad es perfectamente perfilada en el capítulo primero de la obra, los que
trazan el discurso de un análisis riguroso y reflexivo sobre el desarrollo de la acción
exterior local en los ordenamientos jurídicos español y extranjeros de referencia desde
un punto de vista jurisprudencial, normativo y doctrinal. El empleo del método
comparado en la interpretación del sistema español se revela de un especial interés en la
medida en que el examen de las experiencias en este ámbito de otros sistemas europeos
sirve al autor para profundizar en el objeto de estudio y reforzar, en su caso, los
elementos definitorios que configuran los contornos del principio de autonomía local en
nuestro ordenamiento.
A la evolución y al régimen jurídico actual de la acción exterior local en los
sistemas alemán, francés e italiano se dedica el segundo capítulo de la obra. La elección
de estos ordenamientos como referencias para el estudio de derecho comparado parte,
según el autor, de la existencia de importantes diferencias de régimen jurídico
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(Alemania, país en el que no existe normativa alguna en la materia, y Francia e Italia,
que cuentan con una regulación legal) que no obsta a la identificación de criterios
comunes de razonamiento; por el contrario, el análisis comparado a propósito del
fundamento y de los límites del fenómeno constituye el basamento a partir del cual el
autor interpreta el marco constitucional de nuestro país. En este sentido, se aborda el
caso alemán como paradigma del desarrollo alegal de la acción exterior local en la
medida en que el ejercicio de actuaciones dotadas de proyección exterior por parte de
las entidades locales alemanas carece de soporte normativo, de manera que el estudio
que se realiza sobre el mismo es eminentemente jurisprudencial (de las jurisdicciones
constitucional y de lo contencioso-administrativo) y referido al posicionamiento de las
ciudades alemanas frente a las decisiones del Gobierno federal en materia de armamento
nuclear (puesto que la mayor parte de las resoluciones recaen sobre esta materia). Por su
parte, la evolución de la acción exterior local en el ordenamiento francés se presenta
como uno de los más relevantes, ricos en matices y el más sólido, en el que la creación
de un acervo jurídico recogido en el Code General de Collectivités Territoriales es
producto de las iniciativas locales internacionales de carácter humanitario y de los
pronunciamientos jurisprudenciales recaídos. Por último, la “singularidad” del caso
italiano, sistema en el que las aportaciones doctrinales al debate son escasas y los
pronunciamientos jurisdiccionales prácticamente inexistentes, deviene del limitado
reconocimiento de la acción exterior local, un reconocimiento que se ha hecho efectivo
mediante el encuadre legislativo de las actuaciones de alcance exterior desarrolladas por
las entidades locales en el ámbito de la participación de las regiones italianas en la
esfera internacional (Ley 131/2003, de 5 de junio).
Con estos mimbres, el paso siguiente que el autor da avanza en el sentido de
interpretar el marco constitucional español a partir de los cánones que ofrecen estos
ordenamientos europeos, con el firme propósito de determinar el fundamento y/o
validez o admisibilidad jurídico-constitucional de la acción exterior local y los límites
aplicables a las actuaciones de las entidades locales dotadas de proyección exterior, para
llegar a concluir sobre la necesidad incuestionable de aprobar una regulación legislativa
en la materia dadas las dificultades que plantean las carencias del marco normativo
efectivamente existente. Es en el capítulo tercero, grueso de la obra, en el que se
exponen y analizan los argumentos que sostienen la tesis de que la capacidad de
desarrollo de la acción exterior propia de las entidades locales deriva del principio de
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autonomía. Es este principio el que da cobertura a las posibles actuaciones locales
dotadas de proyección exterior, unas actuaciones que quedan delimitadas por el alcance
de la competencia estatal en materia de relaciones internacionales. Procede en este
punto el autor a examinar el contenido y extensión de este título competencial a la luz
de la jurisprudencia constitucional, un examen en el que resalta el pronto
reconocimiento – y la precisión de sus límites- de la validez de la acción exterior
emprendida por las comunidades autónomas, un reconocimiento que entonces,
inexplicablemente, no comprendía a las entidades locales y que, sin embargo, se ha
producido recientemente (STC 85/2016, de 28 de abril). Los acuerdos de
hermanamiento entre la comunidad local y la generalización de la concertación local
transfronteriza, ejemplos paradigmáticos de la consolidación de este fenómeno, se
esgrimen como fundamento de la competencia de las entidades infraestatales con
proyección exterior. La propia mutación experimentada por el principio de
territorialidad y la noción de interés local justifican, según el autor, la validez del
ejercicio de las potestades de las entidades locales más allá de las fronteras nacionales.
No obstante, la acción exterior local está limitada por las relaciones internacionales del
Estado desde una doble perspectiva: la naturaleza de los sujetos de Derecho público
extranjero con los que las entidades locales pueden celebrar acuerdos y la existencia de
una obligación de alineación de las iniciativas de las entidades locales dotadas de
proyección externa con la actuación estatal en la esfera internacional.
El análisis de las normas vigentes que regulan el fenómeno de la acción exterior
local en nuestro país (normas convencionales internacionales, de Derecho de la Unión
Europea, legales y reglamentarias) constituye el contenido del capítulo cuarto y último
de la obra. Un análisis que transciende el de los instrumentos reguladores del fenómeno
para entrar a considerar los mecanismos específicos de control administrativos
establecidos reglamentariamente y que vienen a superar los controles administrativos
previstos en la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. En
concreto, se estudian el Convenio-Marco europeo sobre cooperación transfronteriza
entre comunidades o autoridades territoriales, hecho en Madrid el 21 de mayo de 1990,
y el Reglamento (CE) n. 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de
julio, sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT), así como los
reales decretos aprobados para la aplicación efectiva de ambas normas (el Real Decreto
1317/1997, de 1 de agosto, y el Real Decreto 23/2015, de 23 de enero,
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respectivamente). Especial atención merecen la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de Acción
y Servicio Exterior del Estado y la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y
Otros Acuerdos Internacionales, marco legal de la acción exterior local en el Derecho
español. Del riguroso estudio que se realiza de uno y otro texto legal, y de entre las
muchas consideraciones críticas que se formulan a su contenido, destacamos aquí solo
dos: una primera en relación con los contornos de la acción exterior local, que es
caracterizada como un mero mecanismo de implementación de la política exterior
definida por el Ejecutivo central, en la medida en que se encuentra sometida a las
directrices y objetivos de política del Estado pero también de los instrumentos de
planificación de la acción exterior determinados por las respectivas comunidades
autónomas. Una segunda, en relación con la definición y delimitación de los
instrumentos de concertación de las entidades locales para celebrar acuerdos, de suerte
que a los acuerdos previstos en la Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales
(acuerdos internacionales administrativos y acuerdos internacionales no normativos)
hay que añadir una modalidad singular de convenio administrativo previsto en el art.
47.2.d) de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
El gran interés que presenta el estudio realizado por el prof. G. M. Díaz
González sobre la acción exterior que las entidades locales han desarrollado y vienen
desarrollando radica tanto en la escasa atención que la doctrina ha prestado hasta el
momento a este fenómeno como, y sobre todo, por la perspectiva genuina con la que se
aborda su análisis, profundizando minuciosamente en el principio constitucional de
autonomía local. El material que le sirve de base, una tesis doctoral, explica la riqueza y
el adecuado manejo de las fuentes consultadas, la originalidad de la metodología
comparada elegida, la agudeza en la determinación de los planeamientos del objeto de
estudio, las denodadas reflexiones en torno a la problemática escudriñada, la
formulación, en fin, de conclusiones y propuesta de revisión y mejora en la materia. Sin
duda alguna, esta monografía constituye, en palabras del profesor Luciano Vandelli, que
prologa la obra, “un punto de vista ineludible para todo aquel que pretenda profundizar
en esta compleja problemática, que se encuentra muy probablemente destinada a
conocer crecientes desarrollos.”
Flor Arias Aparicio
Universidad de Extremadura
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CÁSTOR M. DÍAZ BARRADO, JUAN MANUEL RODRÍGUEZ BARRIGÓN Y
FRANCISCO PEREIRA COUTINHO (dir.); JORGE URBANEJA CILLÁN
(coord.); Las empresas transnacionales en el Derecho internacional
contemporáneo. Derechos humanos y objetivos de desarrollo sostenible; Tirant lo
Blanch; Valencia, 2019; ISBN: 978-84-1313-672-1.
Antonio Alonso Clemente
Universidad de Extremadura.
Bajo el título “Las empresas transnacionales en el Derecho internacional
contemporáneo. Derechos humanos y objetivos de desarrollo sostenible”, este libro
recoge el trabajo desarrollado por profesores portugueses y españoles durante las
Jornadas organizadas por la Asociación luso-española de Derecho Internacional Público
y Relaciones Internacionales en Cáceres durante el mes de junio de 2018. Esta
asociación ha promovido encuentros anuales como punto de apoyo para impulsar la
colaboración de la doctrina portuguesa y española de Derecho Internacional. En esta
ocasión, el tema elegido ha sido la relación de las empresas transnacionales con los
Derechos Humanos y el desarrollo sostenible.
Los trabajos se estructuran en torno a tres áreas: las empresas en el orden
internacional, la responsabilidad y rendición de cuentas de las empresas en el Derecho
internacional y los poderes empresariales y los Derechos Humanos.
El papel de ciertos actores no estatales en las relaciones internacionales es
creciente. Resulta acertado, por ello, detenerse a valorar si su posición jurídica se ha
visto modificada y qué supone su presencia en aquéllas desde el punto de vista del
ordenamiento internacional. A dar respuesta a estas cuestiones se dedican los trabajos
agrupados en la primera parte de libro, que lleva por título “Las empresas en el orden
internacional”.
En el primero de los trabajos el profesor Almeida Ribeiro se pregunta, a la vista
del peso específico que las empresas transnacionales tienen en sus relaciones con los
gobiernos e instituciones internacionales y su poder económico, cuál es la influencia
real que tienen en la creación de normas y estándares de conducta. Si bien poco ha
cambiado en cuanto a la falta de personalidad internacional, atisba necesario hacer un
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seguimiento a futuro de la influencia de estas entidades en la formación del Derecho
Internacional.
La profesora López-Jacoiste Díaz aborda en el segundo capítulo la aplicación
extraterritorial de las obligaciones internacionales de Derechos Humanos en relación
con las empresas transnacionales. Da cuenta de los problemas para dar efectividad a los
Derechos Humanos frente a decisiones empresariales basadas en condicionantes
económicos y plantea las posibilidades de exigir responsabilidad al Estado no solo
cuando dirige acciones de carácter comercial y económico, sino también ante las
acciones de sus empresas transnacionales, con independencia de las normas y criterios
de los países donde operen sus filiales. Debate así sobre la pugna en torno a este
particular entre la defensa y protección de los Derechos Humanos y el principio de
igualdad soberana.
En los capítulos tercero y cuarto se valora la idoneidad de las asociaciones o
partenariados público-privados para facilitar la consecución de los ODS en relación a
dos elementos esenciales: energía y agua. Indudablemente las alianzas de diversos
actores que se integran en los PPP tienen un impacto importante en la consecución de
los ODS. Pero la fórmula no está exenta de complicaciones, como señala la profesora
Abad Castelos respecto al ODS7: más actores, diferentes estatutos, carencia de
instrumentos específicos de gobernanza, etc. No obstante, parece difícil prescindir de
estos instrumentos dada la carencia de infraestructuras existente.
El profesor Rodríguez Barrigón analiza las asociaciones público-privadas en
relación con el acceso al agua y al saneamiento (particularmente en el ámbito
latinoamericano), como medio para la consecución del ODS6. La necesidad de hacer
llegar a toda la población estos servicios implica la participación de actores públicos y
privados, por lo que es necesario fijar unos objetivos comunes y una visión compartida
por todos. La consideración del acceso al agua como un Derecho Humano conlleva en
ocasiones la imposición de obligaciones de los servicios públicos. Como contrapartida,
resulta también exigible la existencia de marcos normativos transparentes y estables en
los Estados, así como la participación en los riesgos con los proveedores.
Cierra esta parte el profesor Estacio Ferro, con un estudio de los tratados
bilaterales de inversión con relación a los recursos hídricos. En ocasiones estos tienen la
consideración de mercancía o servicio y se produce su “mercantilización”. Los TBI no
suelen contemplar el agua desde la perspectiva de los Derechos Humanos cuando
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surgen conflictos. Esta situación coloca a los Estados ante la imposibilidad de cumplir a
un tiempo los tratados sobre Derechos Humanos y los TBI.
La segunda parte se titula “Responsabilidad y rendición de cuentas de las
empresas en el Derecho Internacional”. Bajo este común denominador se aglutinan
nueve capítulos en los que se analizan diversos aspectos de la responsabilidad de las
empresas y mecanismos alternativos de control.
Se abre con un estudio sobre el conocido fenómeno de la doble tributación.
Recoge el profesor Oltra Santa Cruz en el capítulo sexto la opinión crítica de algunos
autores hacia los modelos de convenios para impedir este fenómeno que parecen tomar
en consideración solo el beneficio de las empresas de los países desarrollados, ya que
priorizan la imposición en el país de residencia. En definitiva, el debate en torno a las
soluciones para el problema de la doble tributación mantiene su vigencia y propone
buscar un esquema más justo que el actual.
El profesor Reynaud De Sousa estudia en el capítulo séptimo el papel de la
empresa en el espacio a través de un fenómeno ciertamente novedoso: la explotación
minera de asteroides. La dependencia creciente de las llamadas materias primas críticas
ha llevado a empresas a desarrollar proyectos para lanzar misiones de minería de
asteroides en unos años. Se trata de una actividad que conlleva riesgos tanto para la
seguridad como para la inversión y, por esa misma razón, demanda un marco legislativo
interno para el desarrollo ordenada o de las actividades espaciales y que defina las
competencias administrativas en actividades espaciales.
Constatado el poder de algunas empresas en el ámbito internacional y el
importante papel en áreas antes de dominio estatal exclusivo, la profesora Do Vale
Pereira propone en el capítulo octavo el reconocimiento de las empresas como sujetos
de Derecho Internacional a través de la creación de reglas específicamente dirigidas a
las mismas, de manera que puedan ser consideradas responsables de las violaciones de
Derechos Humanos que le sean imputables. La conciencia en la comunidad
internacional sobre el impacto negativo en el disfrute de los Derechos Humanos que
puede tener la forma de hacer negocios de las multinacionales es cada vez más sensible.
En el capítulo noveno, el profesor Horta Tavares a través del estudio del caso
MOX Plant llega a la conclusión de que es conveniente regular vía tratados las acciones
de los agentes económicos y las agencias públicas, así como estudiar los mecanismos
para hacer cumplir las sanciones a los autores del daño.
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La profesora De Alburquerque Pereira (capítulo décimo) pone énfasis en la
lucha contra la corrupción de funcionarios públicos en las transacciones comerciales
internacionales, impulsada por la Convención de la OCDE (1997) y concluye la
necesidad de que las empresas colaboren con el Estado a través de programas de
compliance. La implementación o mejora de estos programas resulta condición
ineludible para que éstas no sean expulsadas de un mercado cada vez más competitivo.
El capítulo undécimo (De Melo Cartaxo) se dedica las etiquetas ecológicas como
solución para garantizar la promoción del desarrollo sostenible. Constituyen una
expresión de la preocupación de los agentes económicos por la responsabilidad social y
ambiental. No sustituyen a la ley, pero constituyen un complemento de ésta que
convierte al consumidor final en “el último juez para decidir sobre las prácticas
ambientales (o no) de las empresas”.
Similar papel asumen los consumidores en las auditorías sociales (capítulo
duodécimo; Luís Jacinto). La deslocalización empresarial obedece en muchas ocasiones
a la búsqueda de las condiciones más favorables para la corporación, entre ellas -quizá
la fundamental- la regulación legal del trabajo. Ante la insuficiencia de las medidas
legales de control y sanción se postula como alternativa la autorregulación, garantizando
a los consumidores que se respetan los derechos fundamentales en la producción de los
objetos de consumo.
En el capítulo decimotercero las profesoras Sales Pallarés y Chiara Marullo
repasan las iniciativas estatales y regionales sobre el control de las cadenas de
suministro globales, en especial la solución californiana. Han surgido mecanismos
nacionales de vigilancia para suplir la ausencia de normas vinculantes que
responsabilicen a las corporaciones internacionales y a sus cadenas de suministros por
ilícitos internacionales cometidos extraterritorialmente.
El Derecho internacional de las inversiones, tradicionalmente regulado a través
de Tratados Bilaterales de Inversión se encuentra en un momento evolutivo importante,
ya que debe enfrentarse a regímenes internacionales especializados y articularse con la
protección de los Derechos Humanos y el desarrollo sostenible. El profesor Urbaneja
Cillán analiza en el capítulo decimocuarto el proceso de reforma que debe recorre, tanto
desde el punto de vista material como procesal.
Los capítulos decimoquinto a vigesimosegundo integran la Parte III del libro,
que se titula “Poderes empresariales y Derechos Humanos”.
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Los tres primeros se dedican al Proyecto de Tratado Internacional sobre
empresas y Derechos Humanos. En el capítulo decimoquinto el profesor Sánchez Patrón
sostiene que más allá del reconocimiento de la responsabilidad de las empresas de
respetar los Derechos Humanos en sus relaciones comerciales impulsados en
instrumentos de softlaw, el Proyecto de Tratado Internacional recoge, aunque con
carácter programático, la obligación de las empresas de velar para que las entidades con
las que mantienen relaciones comerciales respeten los Derechos Humanos, lo que
contribuye a generalizar la idea de que no pueden quedar indemne la violación de estos.
Jiménez-Piernas García (capítulo decimosexto) destaca el papel de los
instrumentos de soft law, no solo como mera declaración política sino también como
preparación de normas y como criterio de interpretación de éstas.
El capítulo decimoséptimo (Ponte Iglesias) aborda la necesidad de que las
empresas identifiquen y reconozcan los derechos de los pueblos indígenas de aquellas
áreas en las que actúan y valoren cómo se ven afectados por su actividad, como
responsabilidad exigible con relación a los Derechos Humanos. Por otra parte, subraya
la diligencia que los Estados deben observar en orden a garantizar de manera eficaz el
libre y pleno ejercicio de los Derechos Humanos. Y en esa obligación de prevención
cobra especial relieve la fiscalización de las actividades de actores no estatales.
Cabrita, Soares e Castro y Lúcia Romao pasan revista en el capítulo
decimoctavo al papel desempeñado por la Unión Europea en la aplicación de los
principios rectores de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos. No
obstante el valor de esa contribución, concluyen que las acciones acometidas no son
suficientemente eficaces. La Unión Europea tiene potencial para liderar el movimiento
hacia el respeto de los Derechos Humanos en una economía global.
Cano Linares postula que en muchas ocasiones generación de prosperidad y
violación de Derechos Humanos van ligadas en la explotación y comercio de minerales
(capítulo decimonoveno). Constata la denominada “maldición de los recursos”,
expresión que sintentiza la descripción de una realidad en la que los proyectos
extractivos provocan desplazamientos, contaminación ambiental y violaciones de
Derechos Humanos. Tanto la Guía aprobada por la OCDE como el Reglamento de la
UE contemplan medidas para evitar que el comercio de minerales esté ligado a
conflictos o abusos contra los Derechos Humanos.
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Gascón Marcén estudia, como materia de importancia cada vez más relevante, el
papel de los intermediarios de internet y la protección de los Derechos Humanos. La
acción de los Estados para perseguir los contenidos ilícitos en internet debe
desarrollarse respetando aquéllos. Pero esta obligación se difumina cuando se
encomienda tal labor a los intermediarios. Esta situación demanda, en opinión de la
autora, una delimitación de los roles y responsabilidades de los intermediarios de
internet y recomiendo una evaluación del impacto sobre los Derechos Humanos de las
nuevas normas dirigidas estos intermediarios.
El deporte en general, y el fútbol en particular, genera el movimiento de atletas
hacia determinadas regiones, fundamentalmente Europa, América del Norte y países
ricos de Medio Oriente. Este fenómeno, que se muestra prima facie como una
oportunidad de mejora profesional y económica, lleva asociados riesgos de vulneración
de los Derechos Humanos, como evidencia Gueraldi en el capítulo vigesimoprimero. En
algunos casos puede llegar a convertirse en explotación o trata de personas, aunque a
veces no se evidencia de forma ostensible los medios coercitivos. Pero al control
psicológico, e incluso físico, se suma la vulnerabilidad de la víctima, muchas veces
niños.
Cierran el libro las doctoras Veiga y Leite, que focalizan su atención en la
igualdad de género. En su opinión, esta materia es uno de los mayores desafíos para el
sistema interamericano de derechos. Bajo el prisma de la situación en Brasil, entienden
que el debate aún gira sobre “sus nichos temáticos tradicionales” (básicamente el
trabajo) y el ámbito judicial ni siquiera se ha impregnado del lenguaje internacional de
los Derechos Humanos. Se plantean muchos casos de igualdad, pero raramente se habla
de igualdad de género.
En definitiva, el libro aporta una rica visión sobre multiplicidad de aspectos en
los que la actuación de las empresas transnacionales entra de lleno en el ámbito de los
Derechos Humanos y los ODS. De ello resultan escenarios sobre los que es necesario
reflexionar y proponer soluciones. Indudablemente, estos trabajos constituyen un
elemento valioso en esa labor y, por ello, una interesante aportación en favor de la
efectividad de los ODS.
Antonio Alonso Clemente
Profesor asociado de Derecho Internacional Público
Universidad de Extremadura
Revista Electrónica Iberoamericana ISSN: 1988 - 0618
http://www.urjc.es/ceib/ Vol. 13, No.2, 2019
221
V. DOCUMENTACIÓN
Revista Electrónica Iberoamericana ISSN: 1988 - 0618
http://www.urjc.es/ceib/ Vol. 13, No.2, 2019
222
V. DOCUMENTACIÓN:
1. Nuevo Tratado Comercial y de Inversiones entre México, Estados Unidos y
Canadá. Nota: Debido a la amplia extensión del documento no se incorporará en esta
sección, pero podrá consultarlo directamente en el siguiente enlace:
https://www.urjc.es/images/ceib/revista_electronica/vol_13_2019_2/1.-
TLCAN.%202018.pdf
2. Comunicado de prensa de la Corte Internacional de Justicia sobre la controversia
territorial y marítima entre Guatemala y Belice.
3. Acuerdo de Principio entre la Unión Europea y MERCOSUR, julio de 2019 (en
inglés)
4. Informe final, IX Reunión Anual del Grupo de Trabajo sobre Comercio y
Competencia de América Latina y el Caribe, octubre 2019.
5. Declaración de la Presidencia. I Reunión de Ministras y Ministros
iberoamericanos de Relaciones Exteriores, Soldeu, Andorra, noviembre de 2019
6. Acuerdo de Cooperación policía aplicable a los espacios fronterizos entre los
Estados Partes del MERCOSUR, diciembre 2019.
INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE Peace Palace, Carnegieplein 2, 2517 KJ The Hague, Netherlands
Tel.: +31 (0)70 302 2323 Fax: +31 (0)70 364 9928
Website: www.icj-cij.org Twitter Account: @CIJ_ICJ YouTube Channel: CIJ ICJ
LinkedIn page: International Court of Justice (ICJ)
Press Release
Unofficial
No. 2019/25
12 June 2019
The Court seised of a dispute between Guatemala and Belize
THE HAGUE, 12 June 2019. On 7 June 2019, the International Court of Justice (ICJ), the
principal judicial organ of the United Nations, was seised of a dispute between Guatemala and
Belize by way of a special agreement.
On 8 December 2008, the two States concluded a “Special Agreement . . . to submit
Guatemala’s territorial, insular and maritime claim to the International Court of Justice”, which
was subsequently amended by a Protocol concluded on 25 May 2015 (hereinafter “Special
Agreement”). Under the terms of Articles 1 and 2 of this Special Agreement, the Parties agree to
submit the following dispute to the Court:
“The Parties request the Court to determine in accordance with applicable rules
of international law as specified in Article 38 (1) of the Statute of the Court any and
all legal claims of Guatemala against Belize to land and insular territories and to any
maritime areas pertaining to these territories, to declare the rights therein of both
Parties, and to determine the boundaries between their respective territories and
areas.”
Article 3 indicates that the procedure will “consist of two stages: one for presentation of
written pleadings and another for oral hearings”, and further provides the views of the Parties on
the submission of the written pleadings and the time-limits thereof.
Article 5 of the Special Agreement contains the following undertaking:
“The Parties shall accept the decision of the Court as final and binding, and
undertake to comply with and implement it in full and in good faith. In particular, the
Parties agree that, within three months of the date of the Judgment of the Court, they
will agree on the composition and terms of reference of a [b]i-national [c]ommission
to carry out the demarcation of their boundaries in accordance with the decision of the
Court. If such agreement is not reached within three months, either Party may request
the Secretary General of the Organization of American States to appoint the members
of the Bi-national Commission and to prescribe its Terms of Reference, after due
consultation with the Parties.”
Under the terms of Article 7 (2) of the Special Agreement, as amended by the Protocol, “[a]
referendum will be held simultaneously or separately on the dates most convenient to the Parties”,
whereas Article 8, as amended by the Protocol, provides that the Registrar of the Court “shall be
- 2 -
notified . . . jointly or by either of the Parties within a month after the referendum in each country
has approved, pursuant to Article 7 (2), submission of the dispute to the [Court]”.
In accordance with Article 7 of the Special Agreement, Guatemala and Belize held referenda
on the following question:
“Do you agree that any legal claim of Guatemala against Belize relating to land
and insular territories and to any maritime areas pertaining to these territories should
be submitted to the International Court of Justice for final settlement and that it
determine finally the boundaries of the respective territories and areas of the Parties?”
By a referendum held on 15 April 2018, the Guatemalan population approved the submission
of the dispute to the Court. By a letter dated 21 August 2018 and received in the Registry on
22 August 2018, Guatemala officially notified the Court of the Special Agreement and its Protocol.
By a referendum held on 8 May 2019, the population of Belize approved the submission of
the dispute to the Court. By a letter dated 7 June 2019 and received in the Registry the same day,
Belize officially notified the Court of the Special Agreement and Protocol thereto.
With these two official notifications, the Court is now seised of the matter.
___________
The full text of the Special Agreement and its Protocol will be available shortly on the
Court’s website.
___________
Note: The Court’s press releases are prepared by its Registry for information purposes only
and do not constitute official documents.
___________
The International Court of Justice (ICJ) is the principal judicial organ of the United Nations.
It was established by the United Nations Charter in June 1945 and began its activities in
April 1946. The seat of the Court is at the Peace Palace in The Hague (Netherlands). Of the six
principal organs of the United Nations, it is the only one not located in New York. The Court has a
twofold role: first, to settle, in accordance with international law, legal disputes submitted to it by
States (its judgments have binding force and are without appeal for the parties concerned); and,
second, to give advisory opinions on legal questions referred to it by duly authorized
United Nations organs and agencies of the system. The Court is composed of 15 judges elected for
a nine-year term by the General Assembly and the Security Council of the United Nations.
Independent of the United Nations Secretariat, it is assisted by a Registry, its own international
secretariat, whose activities are both judicial and diplomatic, as well as administrative. The official
languages of the Court are French and English. Also known as the “World Court”, it is the only
court of a universal character with general jurisdiction.
- 3 -
The ICJ, a court open only to States for contentious proceedings, and to certain organs and
institutions of the United Nations system for advisory proceedings, should not be confused with the
other mostly criminal judicial institutions based in The Hague and adjacent areas, such as the
International Criminal Court (ICC, the only permanent international criminal court, which was
established by treaty and does not belong to the United Nations system), the Special Tribunal for
Lebanon (STL, an international judicial body with an independent legal personality, established by
the United Nations Security Council upon the request of the Lebanese Government and composed
of Lebanese and international judges), the International Residual Mechanism for Criminal
Tribunals (IRMCT, mandated to take over residual functions from the International Criminal
Tribunal for the former Yugoslavia and from the International Criminal Tribunal for Rwanda), the
Kosovo Specialist Chambers and Specialist Prosecutor’s Office (an ad hoc judicial institution
which has its seat in The Hague), or the Permanent Court of Arbitration (PCA, an independent
institution which assists in the establishment of arbitral tribunals and facilitates their work, in
accordance with the Hague Convention of 1899).
___________
Information Department:
Mr. Andrey Poskakukhin, First Secretary of the Court, Head of Department (+31 (0)70 302 2336)
Ms Joanne Moore, Information Officer (+31 (0)70 302 2337)
Mr. Avo Sevag Garabet, Associate Information Officer (+31 (0)70 302 2394)
Ms Genoveva Madurga, Administrative Assistant (+31 (0)70 302 2396)
1
New EU-Mercosur trade agreement
The agreement in principle
Brussels, 1 July 2019
This document summarises the negotiating results of the trade part of the EU-Mercosur
Association Agreement at the time of the agreement in principle on 28 June 2019. The
agreement in principle is subject to the final transcription into the texts and the respective
market access offers.
This is not a legal text.
Index:
1. Trade in Goods
2. Rules of Origin
3. Customs and Trade Facilitation
4. Trade Remedies
5. Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS)
6. Dialogues
7. Technical Barriers to Trade (TBT)
8. Services and Establishment
9. Public Procurement
10. Competition
11. Subsidies
12. State-owned Enterprises
13. Intellectual Property Rights, including Geographical Indications
14. Trade and Sustainable Development
15. Transparency
16. Small and Medium-sized Enterprises
17. Dispute Settlement
2
1. Trade in goods
Overall market access
The agreement will extensively liberalise trade in goods. Mercosur will fully liberalise
91% of its imports from the EU over a transition period of up to 10 years for most
products. Longer linear liberalisation of up to 15 years is reserved for some of Mercosur
most sensitive products. The EU will liberalise 92% of its imports from Mercosur over a
transition period of up to 10 years. In terms of tariff lines, Mercosur will fully liberalise
91% and the EU 95% of lines in their respective schedules.
Market access for industrial goods
The EU will eliminate duties on 100% of industrial goods over a transitional period of up
to 10 years. Mercosur will fully remove duties in key offensive sectors such as cars, car
parts, machinery, chemicals and pharma. For each of these sectors, liberalisation takes
place for over 90% of EU exports. All cuts by Mercosur are linear, except for passenger
vehicles: they will be fully liberalised by Mercosur over 15 years, with a seven-year grace
period that will be accompanied by a transitional quota of 50 000 units. This transitional
quota will have an in-quota rate of half the MFN duty. After the grace period, duties will
come down at an accelerated pace to reach zero at the end of the dismantling period.
Tariff lines on car parts will be liberalised mostly within 10 years (82% of lines covering
60% of EU exports to Mercosur with a further 30% of additional exports liberalised over
15 years). For EU machinery, 93% of exports will be fully liberalised, mostly within 10
years (67% of exports to Mercosur).
Market access for agricultural goods
Duties will be gradually eliminated on 93% of tariff lines concerning EU agri-food
exports. These lines correspond to 95% of the export value of EU agricultural products.
The EU will liberalise 82% of agricultural imports, with the remaining imports subject to
partial liberalisation commitments including tariff-rate quotas for more sensitive products
with a very small number of products excluded altogether:
Beef: 99 000 tonnes carcass weight equivalent (CWE), subdivided into 55%
fresh and 45% frozen with an in-quota rate of 7.5% and elimination of at entry
into force of the in-quota rate in the Mercosur-specific WTO “Hilton” quotas.
The volume will be phased in in six equal annual stages.
Poultry: 180 000 tonnes CWE duty free, subdivided into 50% bone-in and 50%
boneless. The volume will be phased in in six equal annual stages.
Pigmeat: 25 000 t with an in-quota duty of €83 per tonne. The volume will be
phased in in six equal annual stages.
Sugar: elimination at entry into force of the in-quota rate on 180 000 tonnes of
the Brazil-specific WTO quota for sugar for refining. No additional volume
other than a new quota of 10 000 tonnes duty free at entry into force for
Paraguay. Specialty sugars are excluded.
3
Ethanol: 450 000 tonnes of ethanol for chemical uses, duty-free. 200 000 t of
ethanol for all uses (including fuel), with an in-quota rate 1/3 of MFN duty.
The volume will be phased in in six equal annual stages.
Rice: 60 000 tonnes duty free. The volume will be phased in in six equal
annual stages.
Honey: 45 000 tonnes duty free. The volume will be phased in in six equal
annual stages.
Sweetcorn: 1 000 tonnes duty free at entry into force.
Reciprocal tariff-rate quotas will be opened by both sides phased in 10 years:
Cheese: 30 000 tonnes duty free. The volume will be phased in in ten equal
annual stages stages. The in-quota duty will be reduced from the base rate to
zero in ten equal annual cuts starting at entry into force.
Milk powders: 10 000 tonnes duty free. The volume will be phased in in ten
equal annual stages. The in-quota duty will be reduced from the base rate to
zero in ten equal annual cuts starting at entry into force.
Infant formula: 5 000 tonnes duty free. The volume will be is phased in in ten
equal annual stages. The in-quota duty will be reduced from the base rate to
zero in ten equal annual cuts starting at entry into force.
A series of other key products of EU export interest will be liberalised by Mercosur: wine
(with a minimum price on sparkling wine the first 12 years and reciprocal exclusion of
wine in bulk), spirits, olive oil, fresh fruit (apples, pears, nectarines, plums and kiwis at
entry into force), canned peaches, canned tomatoes, malt, frozen potatoes, pigmeat,
chocolates, biscuits, soft drinks.
Access to raw materials, export duties and import and export restrictions
The agreement will offer EU industries cheaper high-quality raw materials by reducing or
eliminating duties that Mercosur currently imposes on exports to the EU of products such
as soybean products (feed for EU livestock). The agreement also prohibits import and
export price requirements, and import and export monopolies.
Import and export licensing procedures
The provisions on national treatment and market access for goods incorporate core WTO
principles regarding import licences and extend those principles to export licensing.
Import/export licensing procedures are not prohibited per se, as they fulfil legitimate
objectives in some cases (e.g. exports of weapons, certain chemicals, or animal skins).
Provisions in this agreement bring transparency and prevent opaque import and export
licensing procedures that lead to costs and significant barriers for exporters. Non-
automatic import or export licenses are prohibited, except for those needed to implement
measures of this agreement (e.g. tariff rate quotas for products not fully liberalised). The
agreement obliges the Parties to notify in detail each other of their import and export
licensing procedures and update these notifications as necessary.
4
National treatment
The chapter incorporates GATT provisions treating goods from the trading partner and
domestically manufactured goods equally (so-called ‘national treatment’).
Level playing field on export competition
The agreement contains strong provisions prohibiting export subsidies and measures with
equivalent effect to ensure fair competition in trade between the EU and Mercosur.
Standstill
The agreement contains a commitment not to raise duties above a base rate for all
products, including those not subject to preferential treatment. Any future unilateral
reductions in duties will automatically be reflected in the preferential relationship.
Annex on wine and spirits
The agreement includes provisions to facilitate trade in wine and spirits, covering
recognition of winemaking practices, certification and labelling.
Annex on motor vehicles
The annex on motor vehicles recognises the importance of UN Regulations as a point of
reference for regulators. It will provide transparency and legal certainty regarding the
acceptance of UN/ECE test results and of UN certificates (in certain cases).
2. Rules of Origin
The agreement provides a set of modern rules of origin that will facilitate trade flows
between the EU and Mercosur. They will allow exporters and importers on both sides to
benefit from the tariff reductions under the agreement and are in line with EU practice in
other recent FTAs.
The Chapter on Rules of Origin and Origin Procedures consists of General Provisions in
three sections (Section A: Rules of Origin, Section B: Origin Procedures, and Section C:
Miscellaneous) as well as Annexes: including Introductory Notes, Product Specific Rules,
Text of the Statement on Origin, and Provisions on Andorra and San Marino.
Rules of Origin Section A: this section defines requirements for originating products
including wholly obtained products, the absorption rule, and the principle of territoriality.
The definition of ‘wholly obtained’ for fish products is coherent with EU vessel criteria:
flag, 'registration' and ownership or crew requirements, which apply equally to the
Exclusive Economic Zone and Continental Shelf as well to the high seas. Bilateral
cumulation between the Parties is allowed. The agreement preserves the traditional EU list
of insufficient operations, which do not confer origin. Accounting segregation may apply
to fungible materials. The so-called 'non-alteration' rule stipulates activities that may be
undertaken for originating products in third countries, such as operations to preserve
products, storage, splitting of consignments, exhibitions, etc.
5
As regards Section B on Origin Procedures, this section specifies that claims for
preferential tariff treatment must be based on a statement on origin by the exporter (with a
transitional period of maximum 5 years for Mercosur). In the EU, exporters must register
in the REX system. Regarding verification, customs authorities of the importing party
may request administrative cooperation to obtain information from the exporting party.
Direct verification visits by the customs authorities of the importing party to an exporter
in the exporting party are not allowed. In the event of suspected irregularities or fraud, the
customs authorities of the parties must provide each other with mutual administrative
assistance.
Section C on Miscellaneous issues contains standard provisions on Andorra and San
Marino and specific provisions on Ceuta and Melilla. It also contains transitory
provisions.
Product Specific Rules of Origin (PSR) are an important part of any agreement. These
rules reflect the rules of origin applicable in recent EU FTAs, in particular for key EU
export sectors. These include rules of origin for cars and car parts as well as most
machinery; a modern set of rules for chemicals based on the main chemical processes;
double transformation for textiles and clothing (with a few exceptions), which also takes
into account relevant input to the final good from EU and Mercosur industry. There are
only limited exceptions or deviations to the normal rules, which take into account the
nature of Mercosur’s agricultural exports to the EU (e.g. coffee, soya) and some specific
requests (e.g. iron and steel sector and some plastics), which also draw on examples in
earlier EU FTAs.
3. Customs and Trade Facilitation
The agreement is positive for traders from both sides as it goes further than the WTO
Trade Facilitation Agreement of 2017. It provides enhanced rules of good governance for
custom procedures and high levels of transparency. Business will be properly consulted
prior to the adoption of new rules. The rules in force will be reviewed regularly to meet
the needs of business and reduce red tape. Moreover, the EU and Mercosur will undertake
to apply modern, and whenever possible, automated procedures for the efficient and
expedited release of goods.
The agreement recognises the importance of customs and trade facilitation in trade
relations and in the evolving global trading environment. The chapter aims to boost EU-
Mercosur trade by providing enhanced rules of good governance for customs procedures.
The agreed text includes provisions resulting in maximum transparency, consultation of
business prior to the adoption of new rules, streamlining of procedures, regular reviews of
the rules in force with a view to meeting the needs of business, reducing red tape, and
speeding up clearance – all the while ensuring enforcement.
The EU and Mercosur will apply modern, and whenever possible, automated procedures
for the efficient and expedited release of goods, resorting to risk management and pre-
arrival sending of documentation in order to speed up clearance. Parties will have the
possibility to develop joint initiatives including technical assistance, capacity building and
measures to provide effective services to the business community.
6
The agreement allows for cooperation in establishing mutual recognition of Authorised
Economic Operator programmes, if they are compatible and based on equivalent criteria
and benefits. In this area, the agreement goes beyond the WTO TFA. This is the case for
consultation of business, transparency or measures applying to goods re-entering after
repair. The detailed provisions ensure maximum transparency and give traders and the
public access to relevant information on customs legislation and procedures. Stakeholders
will have an opportunity to comment on new customs-related initiatives before their
adoption.
4. Trade Remedies
This chapter aims to address problems caused either by unfair practices such as dumping
and subsidisation, or by a sudden increase in imports. It is a very good result, in particular
due to carefully crafted bilateral safeguard clauses, which will apply to both industrial and
agricultural goods subject to preferential treatment.
It will give the Parties the possibility to provide relief if certain conditions are met, but the
rules cannot be abused to remove preferences without due justification.
In concrete terms, the trade remedies chapter consists of two parts. The first one covers
the WTO trade defence instruments: anti-dumping, anti-subsidy and global safeguards;
and the second one covers bilateral safeguard measures.
The agreement confirms that WTO trade defence instruments should remain at the
disposal of the Parties in order to address problems caused either by unfair practices such
as dumping and subsidisation, or by a sudden increase in imports. In addition to the
confirmation of the Parties' rights and obligations under the WTO agreements, some
additional elements are included, such as increased transparency and extra consultations.
The text also provides for imposing a lower duty than the dumping/subsidy margin if this
is sufficient to remove the injury caused by the dumped or subsidised imports (the so-
called ‘lesser duty rule’) and to take into consideration the interests of users and
consumers of the imported product.
The bilateral safeguard clause provides an opportunity to remedy economic damage
caused by unexpected or significant increases in preferential imports resulting from the
agreement. This clause is limited in time (up to 18 years from the entry into force of the
agreement) and allows for the suspension of preferences during a period of up to two
years, with a possible extension of another two years. A provision is also included to cater
for the specific circumstances of the outermost regions of the EU and it ensures that there
is no risk of disrupting the markets in these regions through imports from Mercosur.
5. Sanitary and Phytosanitary Measures
The Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS) chapter will create mechanisms to
enhance and facilitate trade while preserving the safety of EU consumers at any moment.
The provisions will ensure predictability and transparency and offer simplified
administrative procedures to European exporters and relevant authorities of Member
States.
The agreement shall uphold the stringent SPS disciplines protecting EU consumers (food
safety, animal health and plant health) and any standards applied by the EU when it
7
imports agriculture or fishery products. The EU standards will not be relaxed in any way
by the agreement with Mercosur. The EU’s SPS standards are and shall remain non-
negotiable.
The agreement reaffirms the WTO obligations of the contracting parties. It goes, however,
beyond the achievements of most recent agreements as it includes very strong cooperation
features. The chapter will:
Reinforce transparency and exchanges of information to import and export safe
products only;
Reinforce the opportunity to take immediate action to manage significant risks to
human, animal or plant life or health, in the event of food or feed control emergencies,
and food or fraud crises;
Increase and expedite EU exports with faster, detailed and predictable procedures;
Allow safe trade to take place from disease-free zones with the implementation of the
‘regionalisation’ principle;
Require Mercosur countries to apply the same requirements to the entire territory of
the EU, i.e. pragmatically applying the ‘EU as a single entity’ concept.
6. Dialogues
The agreement includes bilateral and international cooperation in the key areas of animal
welfare, biotechnology, food safety and the fight against antimicrobial resistance
(AMR).These dialogues and exchanges of information between the EU and Mercosur aim
at strengthening mutual confidence and improving common understanding on these
important subjects.
On Animal welfare matters, the agreement will promote the EU’s global animal welfare
agenda. The Parties will be able to discuss specific topics on animal welfare relevant to
trade. The agreement will result in increased exchange of information, expertise and
experiences and will strengthen cooperation in research.
The Parties will cooperate in international fora with the aim of promoting further
development of international standards on animal welfare by the World Organization for
Animal Health (OIE), and best animal welfare practices and their implementation. This is
in line with EU policies of supporting the development and improved implementation of
OIE animal welfare standards.
This will allow the Parties to establish an appropriate level of protection, while fully
preserving the right of each Party to regulate.
On issues related to the application of agricultural biotechnology, the Parties have agreed
to exchange information on policies, legislation, guidelines, good practices and projects of
agricultural biotechnology products, as well as specific topics on biotechnology that may
affect trade, including cooperation on GMO testing.
As regards antimicrobial resistance, the Parties recognise the importance of tackling this
global threat that knows no borders. They commit to work bilaterally and internationally
8
to fight against antimicrobial resistance and in particular to promote the prudent and
responsible use of antibiotics in animal production and veterinary practices.
For scientific matters related to food safety, animal and plant health, the Parties will
foster cooperation between their respective official scientific bodies responsible for food
safety (e.g. on maximum residue levels), and animal and plant health. This cooperation
will aim to increase the scientific information available to the Parties to support their
respective approaches on regulatory standards that may affect mutual trade. It will also
address gathering scientific data and improve cooperation in building a common
understanding regarding the World Organisation for Animal Health, International Plant
Protection Convention and Codex Alimentarius standards.
7. Technical Barriers to Trade
The EU and Mercosur negotiated a progressive and forward-looking chapter on Technical
Barriers to Trade (TBT), building on the obligations in the WTO TBT Agreement. The
aim of the chapter is to facilitate trade by eliminating unnecessary barriers and to create
the framework conditions for more convergence on technical regulations and standards in
future, leading to decreased adaption costs.
In the area of technical regulations, the Parties agreed to go beyond WTO rules on the use
of international standards as a basis for domestic technical regulations. They agreed on
periodic reviews with a view to increased alignment with such international standards.
The Parties also agreed on ambitious commitments on good regulatory practices such as
carrying out impact analyses, taking into account the needs of small and medium-sized
enterprises.
To facilitate regulatory convergence, the Parties agreed on a closed definition of
international standards-setting organisations, with specific mentions of International
organization on Standards (ISO), International Electrotechnical Organisation (IEC),
International Telecommunications Union (ITU) and Codex Alimentarius. The definition is
consistent with the EU’s understanding of international standards, whereby the TBT
Committee Decision on Principles for the Development of International Standards is a
necessary but insufficient condition to decide whether an international standard exists.
On conformity assessment, the chapter establishes general principles in a number of ways.
This includes fostering the use of international schemes for conformity assessment, basing
the choice of conformity assessment procedures on risk assessment. It promotes the use of
first-party conformity assessment and increased transparency of such procedures
(including publication of procedures and approved conformity assessment bodies). For
areas of conformity assessment performed by public authorities, the Parties agreed to
establish fees in proportion to the service rendered and to make them publicly available.
The Parties take different approaches to conformity assessment in certain areas (notably
electrical safety, electromagnetic compatibility, energy efficiency and the restriction of
hazardous substances), where the EU uses suppliers' declarations of conformity. Mercosur
parties committed, however, to accept test results by EU conformity assessment bodies,
facilitating exports notably in the electric and electronics sectors.
On transparency, the Parties signed up to WTO+ disciplines on public consultations, as
well as notifications to the WTO TBT Committee. This allows a 60-day comment period,
9
discussing written comments, replying in writing, and enhanced information obligations.
These commitments facilitate the identification of possible trade barriers by the Parties
and stakeholders at a stage where the Parties can still consider comments.
The Parties also agreed on general principles regarding the application of the TBT
disciplines to marking and labelling to ease market access for economic operators while
respecting the health and safety requirements of the Parties. Notably, the Parties agreed to
only require relevant information on labelling, allowing supplementary labelling in the
country of importation, accepting non-permanent labels and when prior approval of labels
is required to ensure that requests are decided without undue delay and on a non-
discriminatory basis.
The agreement also sets up ambitious mechanisms on Joint Cooperation for future Trade
Facilitating Initiatives.
8. Services and establishment
The agreement will provide significant new opportunities for firms to provide services
and to establish footholds on both sides of the Atlantic, even in sectors closed until now,
such as maritime services. It will give a better deal to consumers and EU firms can access
rapidly expanding and dynamic markets in services in Mercosur countries, building upon
the existing €20 billion of EU exports in services to the bloc. The agreement will remove
unnecessary discriminatory obstacles and provide new opportunities to invest through
establishment in both services and manufacturing sectors. It will ensure a level-playing
field between EU service providers and their competitors in Mercosur.
At the same time, the agreement strongly protects the Parties’ ‘right to regulate’. In no
way does it limit the opportunity for EU Member States or for Mercosur to provide public
services.
The agreement extends to all modes of supply. It also covers investment liberalisation
(‘establishment’), both in the services and non-services sectors. It does not include
investment protection standards or dispute settlement on investment protection.
In line with recent FTAs, the agreement contains provisions on the movement of
professionals for business purposes, something that for example will allow EU companies
to post managers or specialists in their subsidiaries in Mercosur countries.
Horizontal rules applying to all trade in services include provisions to reaffirm the Parties’
right to regulate. In particular, as in all EU agreements, public authorities in the EU retain
full freedom to continue to regulate on matters concerning public services, at all levels of
government. Each side will continue to decide for themselves, for example, how they
want to deliver healthcare, education and water to their citizens.
Provisions on domestic regulation include a set of rules on conditions and procedures with
regard to licensing and qualification, which are ambitious, and go beyond GATS,
especially since the rules apply to investors in non-services sectors.
The agreement also includes disciplines relating to the regulation of a number of
important services sectors.
10
On postal and courier services, there are provisions on universal service obligations,
licenses and the independence of the regulators, and on preventing anti-competitive
practices. The agreement will ensure a level playing field between EU suppliers of postal
and courier services and their Mercosur competitors.
On telecommunications, the provisions focus on establishing a level playing field for
telecommunications service providers, namely through dispositions dealing with the
regulation of the sector (such as licensing, management of scarce resources or universal
service obligations) as well as dispositions precluding anti-competitive practices. There is
also a set of consumer-oriented provisions, such as those pertaining to mobile roaming or
confidentiality of communications.
On financial services, the agreement contains specific definitions, exceptions and
disciplines on new financial services, recognition, self-regulatory organisations, payment
and clearing systems, and transparency.
On E-commerce, the rules aim to remove unjustified barriers to e-commerce, offer
companies legal certainty, and ensure a secure online environment for consumers. The
chapter applies to all sectors and includes binding rules prohibiting the imposition of
customs duties on electronic transmissions. Parties agreed on provisions aiming to ban
excessive authorisation procedures, to guarantee the legal validity and effect of electronic
contracts and to preclude spreading ‘spam’.
On maritime services, the agreement covers international maritime services (transport and
related services) for the first time in Mercosur. The relevant definitions and principles are
all included in the Parties’ schedule of commitments – providing significant market access
for EU providers in a hitherto closed market.
9. Public Procurement
Here the results are very satisfactory as the agreement gives EU companies access to a
market that Mercosur is yet to open to any other partner and only recently began to
liberalise internally. The agreement will make it easier for European firms to bid for and
win government contracts. It will prevent discrimination against EU suppliers and will
make tendering processes more transparent and fair. Over time, it is possible that EU
firms will also get access to contracts from sub-central entities.
The agreement will open markets on both sides and will provide, in the area of goods and
services (including construction services), secure reciprocal legal access to government
procurement markets where public procurement contracts are above specified thresholds.
Companies from EU countries will compete with companies from Mercosur countries on
an equal footing for the procurement covered by the agreement: the first non-Mercosur
countries that are able to do so. Procurement covered by the agreement covers goods,
services and works purchased by public entities at federal/central level. Brazil and
Argentina committed also work concessions contracts by the same entities (for example
contracts for building a highway where the builder is remunerated through tolls).
Entities covered at federal and central level are central government ministries and other
governmental and federal agencies. In Brazil, this covers for example ministries, the
judiciary branch and the legislative branch. In Argentina, it will cover procurement of
11
central-level entities such as ministries, agencies and national universities.
Mercosur countries also committed to work with their sub-central entities (entities at state,
province or municipal level) to allow EU firms to tender for contracts at those levels. The
aim is to conclude this process at the latest two years after the agreement enters into force.
The EU and Mercosur agreed to apply modern disciplines based on the principles of non-
discrimination, transparency and fairness (and the detailed rules as set out in the revised
version of the WTO’s Government Procurement Agreement).
The agreement will make it easier for EU companies to tender for contracts in three ways:
- It will prevent discrimination by Mercosur governments against EU suppliers, goods
and services (principle of non-discrimination);
- It will make the tendering process more transparent. Each Mercosur country has
agreed, for the procurement covered by the agreement, to publish notices online at a
national single point of access and to publish information on procurement
legislation. This will make information about opportunities in Mercosur countries
more easily accessible to European companies, creating new opportunities for
European business including SMEs;
- The agreement also sets standards of fairness throughout the whole procurement
process. These include for example high standards for the remedies available to
bidding companies that feel they have been treated unfairly.
For its part, the EU has offered Mercosur suppliers attractive and reciprocal access to the
EU procurement market at central level. This covers procurement by EU institutions and
by central government contracting authorities in EU Member States. The EU will also
open its procurement market at sub-central level to match the level of access granted by
Mercosur.
Transitional measures give Mercosur countries some time to comply with the rules of this
chapter and to adapt to EU thresholds.
10. Competition
The agreement is another step forward in the creation of a stringent set of international
rules on competition. State-of-the-art provisions in this area will help ensure a level
playing field for companies on both sides when they carry out activities in the territory of
the other Party.
Regarding antitrust and mergers, regulated anticompetitive practices include agreements
between undertakings, concerted practices and abuse of dominant position.
Both sides commit to maintaining comprehensive competition laws that follow similar
principles. These include notably the existence of Competition Authorities. The
agreement stipulates that Competition Authorities must treat companies from both sides
equally, especially in terms of procedural fairness and rights of defence.
In case of anticompetitive practices that may harm the interests of the other Party, the
12
competition authorities may call for bilateral consultations under the agreement to resolve
the situation.
The Parties have agreed to strengthen the exchange of non-confidential information
between competition authorities on both sides.
11. Subsidies
Subsides are a growing problem at international level and the agreement furthers this
objective. The agreement’s provisions on this are valuable and stipulate that subsidies
may be necessary to achieve public policy objectives, but that they may also distort
markets. Furthermore, it establishes a cooperation mechanism that provides for further
development and joint work and exchange of information on transparency and subsidy
control systems. It will thereby allow the EU and Mercosur to continue addressing this
issue of mutual interest jointly as well as in the WTO.
12. State-owned enterprises, enterprises granted exclusive or special privileges
Recent EU trade agreements have addressed the role of state-owned enterprises in
increased detail, and this agreement is no exception.
To address the issue, the agreement sets out binding rules on the behaviour of state-owned
enterprises and enterprises granted exclusive or special privileges (‘SOEs’). The rules
ensure a level playing field by requiring SOEs to act according to commercial
considerations in their commercial activities. This means that SOEs’ buying and selling
decisions must be commercially motivated, according to market economy principles in a
way that a privately owned enterprise would act. In other words, SOEs must conduct their
commercial activities free from considerations and preferences that are not commercially
motivated.
The rules only concern SOEs’ commercial activities and only apply to the largest SOEs.
This chapter does not seek to curtail opportunities for countries to provide public services.
Public service obligations are therefore an exception and they are not required to follow
commercial considerations. Certain specific sectors and enterprises are also exempt in
order to take into account specific circumstances in either party.
In case of potential problems, rules on transparency allow both sides to seek further
information on particular enterprises and their activities on a case-by-case basis.
In Mercosur countries that have a federal structure (Argentina and Brazil), the disciplines
initially apply only to central-level SOEs, with a review scheduled after five years.
13. Intellectual Property Rights, including Geographical Indications
The negotiations produced a substantive result. For the first time the EU and Mercosur
will have a structured bilateral framework with clear legal commitments and opportunities
to discuss issues relating to IPR in detail. The chapter includes comprehensive provisions
addressing the full spectrum of IPR, including copyright, trademarks, industrial designs
and plant varieties. It also establishes comprehensive rules on the protection of trade
secrets, provisions on civil and administrative enforcement of IPR, and provisions on
border enforcement. The provisions on cooperation demonstrate a mutual interest to
13
improve the protection and enforcement of IPR.
On copyright and related rights, the provisions cover the main rights protected by the EU
acquis including the ‘making available’ right as set out in the WIPO Copyright Treaty and
the WIPO Performances and Phonograms Treaty. The chapter also grants the making
available right to broadcasting organisations, mirroring the high EU standard of protection
granted to these organisations. Provisions are included on the rights of performers and
producers of phonograms as regards the broadcasting and communication to the public of
phonograms published for commercial purposes. It agrees terms of protection in a manner
that guarantees the levels required by international treaties while providing an opportunity
to introduce longer terms of protection. Provisions referring to cooperation on collective
management of rights will be useful in spreading good governance and transparency
standards consistent with the EU model and could help to improve the collection and
distribution of royalties right holders on both sides. Provisions regarding technological
protection measures and the protection of rights management information will also
contribute to creating a less risky environment for rights holders.
On trademarks, provisions include an important reference to both the Madrid Protocol for
the international registration of trademarks and the Nice Agreement concerning the
international classification of goods and services for the purposes of registering marks.
The articles relating to registration procedure, the rights conferred to the trademark holder
and the invalidation of applications in bad faith ensure a good level of protection for
trademarks.
As regards designs, the Parties have agreed to make the utmost effort to comply with the
Geneva Act of the Hague Agreement on the international registration of industrial
designs. Designs should be protected for at least 15 years.
As regards patents, the text agreed is fully consistent with WTO/TRIPS rules. It also takes
into account the concerns of stakeholders on both sides. The agreement strikes a good
balance between the interests of the EU and Mercosur and provides for progress as
compared to the status-quo. Those Mercosur countries that are not yet party to the Patent
Cooperation Treaty are for example encouraged to do so to speed up international patent
applications and to provide more legal certainty to the process.
On Plant varieties, the Parties agreed to cooperate on promoting the protection of plant
varieties as set out under the aegis of the two versions of the multilateral Treaty regarding
the Protection of New Varieties of Plants (UPOV ACT).
A comprehensive section sets out the protection of trade secrets consistent with the new
EU legislation in this field. Businesses everywhere increasingly use trade secrets.
Appropriate levels of protection and enforcement have become a prerequisite for
economic success.
Enforcement is an important aspect for IPR protection and increasingly a subject of
bilateral FTAs. The agreement between the EU and Mercosur is no exception and there
are detailed provisions on civil and administrative enforcement. It also addresses
provisions dealing with the availability of provisional and precautionary measures to
intermediaries involved in the infringements. The enforcement section also includes rules
on evidence, right of information, injunctions, damages and remedies.
14
The agreement grants access to relevant banking, financial or commercial documents as
evidence. The dedicated text on border enforcement provides for the active involvement
of customs authorities in targeting and identifying IPR infringements with respect to
goods under customs control. Customs authorities are encouraged to use modern methods
of risk assessment and electronic means.
Geographical Indications
In line with other FTAs, the ambitious outcome on geographical indications (GIs) will
significantly improve the situation in Mercosur for EU producers of distinctive food and
drink GI products.
355 EU GI names of food, wine and spirit products will be protected in Mercosur at a
level comparable to that of the EU. This means that the use of a GI term for non-genuine
GI products will be prohibited and expressions such as ‘kind’, ‘type’, ‘style’, ‘imitation’
or the like will not be allowed. Furthermore, the agreement grants protection from
misleading use of symbols, flags or images suggesting a "false" geographical origin. In
addition, GI protection has been strengthened by the possibility to uphold GI rights via
administrative enforcement, including measures by customs officials at the border, on top
of judicial action. On its side, the EU will protect 220 GIs from Mercosur.
The bulk of EU GIs will enjoy the highest level of protection upon entry into force. In
some cases, transitional periods have been granted to local producers to cease the use of
the name within an agreed number of years, while prior trademarks will coexist with
protected GIs. There is a very limited number of exceptions, under the so-called
grandfathering principle, which were granted to pre-identified producers that had already
been selling products with these names on the market concerned for a certain number of
years. Such companies are allowed to continue using the name subject to labelling
requirements. This solution protects the market position of EU producers by clearly
distinguishing such products from the genuine EU GI products.
Based on the principle of "open lists", the agreement will allow for new GI names, from
both the EU and Mercosur, to be added to the lists after entry into force.
14. Trade and Sustainable Development
The Trade and Sustainable Development (TSD) chapter lives up to the highest standards
for chapters in other modern agreements such as those with Mexico or Japan. The basis is
the premise that increased trade should not come at the expense of the environment or
labour conditions. On the contrary, it should promote sustainable development.
The Parties agree that they should not lower labour or environmental standards in order
to attract trade and investment. They also agree that the trade agreement should not
constrain their right to regulate on environmental or labour matters, including in situations
where scientific information is not conclusive.
The Parties commit to respecting International Labour Organization Conventions on:
15
- Forced and child labour
- Non-discrimination at work
- Child labour
- Freedom of association and the right to collective bargaining
In addition, there are commitments on health and safety at work and labour inspection.
Both sides also agree to respect multilateral environmental agreements that they have
signed such as the CITES Convention on wildlife trade and to work together on their
implementation. In a specific article on climate change, they agreed to strong language
committing to effectively implement the Paris Agreement and to cooperate on the trade-
climate change interface.
Commitments are included on fighting against deforestation. Private sector initiatives
strengthen these commitments, for example not to source meat from farms in recently
deforested areas. The Trade and Sustainable Development chapter includes commitments
regarding the sustainable management of forests as well as on responsible business
conduct. It safeguards relevant initiatives on sustainable agriculture, including EU private
sector actions on zero deforestation supply chains and producer-led initiatives, such as the
soy moratorium in Brazil to limit the expansion of soy plantations in forestland.
The Parties also commit to promoting corporate social responsibility/responsible business
conduct, in line with international guidance such as that of the OECD or the UN (UN
Guiding Principles of Business and Human Rights).
The chapter also includes thematic articles on trade-related aspects of natural resources
such as biodiversity, forests and fisheries, including combatting illegal logging and illegal,
unregulated and unrecorded (IUU) fishing.
The agreement lists a number of areas of potential cooperation with a view to ensuring
that trade supports the sustainability agenda, including zero-deforestation supply chains.
The chapter is subject to a specific dispute settlement procedure under which a complaint
concerning non-compliance is first considered in formal government consultations. If the
situation is not resolved then an independent panel of experts can be requested to examine
the matter and make recommendations. The report and recommendations must be made
public so that they can be followed up by stakeholders as well as by officials of the
Parties.
In this chapter, the two sides have expressed their commitment to pursue their trade
relationship in a way that contributes to sustainable development and builds on their
multilateral commitments in the fields of labour and environment. The civil society
consultation mechanisms built into the agreement will complement these provisions,
providing an opportunity to shape the implementation of the chapter and the agreement.
15. Transparency
Good regulatory practices and transparency on matters that can affect trade and
investment are essential elements of up-to-date and inclusive policymaking. The
agreement therefore recognises the impact that their respective regulatory environment
may have. The Parties also confirm their objective to promote a transparent and
16
predictable regulatory environment and efficient procedures for economic operators,
especially small and medium-sized enterprises.
There are provisions on the publication, administration, and review and appeal of
measures of general application related to trade matters. Measures of general application
with respect to any matter covered by the agreement will be published via an officially
designated medium and will include an explanation of the objective of, and rationale for,
the measure. Adequate non-discriminatory procedures of review and appeal shall exist to
challenge those measures.
In the framework of the Sustainability Impact Assessment (SIA) that has been
commissioned by the EU, a number of consultations, roundtables and technical workshops
with civil society and other stakeholders have taken place. The outcome of these
consultations has informed the work on the report and the negotiation process.
16. Small and Medium-sized Enterprises
The agreement recognises that compared to large companies, SMEs have fewer resources
to overcome the challenges of participating in international trade and investment.
Therefore, the agreement reflects the determination of the Parties to support the growth
and development of SMEs and their capacity to benefit from the opportunities created by
the agreement.
Missing market access information is one of the main trade barriers for SMEs. There are
therefore provisions on ‘Information sharing’ addressing transparency regarding market
access. Each Party must provide a specific website with information relevant to SMEs
seeking to access the market. The Parties must also provide an electronically searchable
database by tariff code that contains product-specific market access information such as
customs duties and other fees, rules of origin and other relevant product-specific import
requirements.
The agreement will also ensure bilateral government-to-government work processes for
SMEs to fully benefit from the agreement.
17. Dispute Settlement
To ensure the effective implementation of the agreement, it is important to put in place
appropriate procedures to solve differences of views, including via dispute settlement
where appropriate. In the applicable areas, dispute settlement provisions are an effective,
transparent and efficient way to secure enforcement and compliance with the obligations
of the agreement.
The Dispute Settlement chapter establishes a mechanism for the purposes of resolving any
dispute between the Parties concerning the interpretation or application of the trade part of
the agreement. To that end, the EU will also be able to challenge measures of individual
Mercosur countries.
Either of the Parties may resort to the Dispute Settlement mechanism if it considers that
the other Party has failed to comply with one or more obligations under the trade part of
the agreement. As a first step in the process, consultations allow for an amicable
resolution of the dispute. If consultations fail, the complaining Party may request the
17
establishment of an arbitration panel composed of three arbitrators with expertise and
experience in law and international trade. Arbitrators must observe high ethical standards
guaranteeing their independence and impartiality. These standards are enshrined in a code
of conduct annexed to the Dispute Settlement chapter, while a provision to select
arbitrators through pre-agreed rosters guarantees that the defendant party in a dispute
cannot block the establishment of a panel.
Transparency is an important part of dispute settlement. Hearings are open to the public
and interested persons are entitled to make their own submissions to the panel in the form
of amicus curiae briefs. The panel’s report is final – subject to no appeal – and binding on
the Parties. Any such Party found to be in breach of its obligations must bring itself into
compliance with the agreement. The complainant can put in place counter-measures if the
infringing Party fails to comply with the panel’s report.
Apart from panel procedures, the Parties have agreed to establish a detailed mediation
procedure, which will help them to find an amicable solution to their dispute with the help
of a mediator. Recourse to mediation requires mutual consent and the Parties can resort to
it at any time, i.e. before a party initiates a dispute or even in parallel to panel
proceedings.
___________________
IX Reunión Anual del Grupo de Trabajo sobre
Comercio y Competencia de América Latina
y el Caribe
Informe final
Cooperación Económica y Técnica
Asunción, Paraguay 03 y 04 de octubre de 2019 SP/IXRAGTCCALC/IF
Copyright © SELA, octubre de 2019. Todos los derechos reservados.
Impreso en la Secretaría Permanente del SELA, Caracas, Venezuela.
La autorización para reproducir total o parcialmente este documento
debe solicitarse a la oficina de Prensa y Difusión de la Secretaría
Permanente del SELA ([email protected]). Los Estados Miembros y sus
instituciones gubernamentales pueden reproducir este documento
sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e
informen a esta Secretaría de tal reproducción.
Informe Final SP/IXRAGTCCALC/IF N° 1-19
C O N T E N I D O
I. RELATORÍA 3
II. CONCLUSIONES 9
Informe Final SP/IXRAGTCCALC/IF
3
I. RELATORIA
1. La IX Reunión Anual del Grupo de Trabajo sobre Comercio y Competencia de América Latina
y el Caribe, la cual fue organizada por la Secretaría Permanente del Sistema Económico
Latinoamericano y del Caribe (SELA), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio
y Desarrollo (UNCTAD) y la Comisión Nacional de la Competencia (CONACOM), con el
apoyo del Ministerio de Industria y Comercio del Paraguay, se celebró en Asunción,
Paraguay, durante los días 03 y 04 de octubre de 2019.
2. El objetivo de esta reunión regional fue: Analizar la interacción entre las políticas de
comercio y competencia para impulsar la innovación tecnológica y la trasformación
productiva en América Latina y el Caribe.
3. Participaron representantes de los siguientes Estados miembros del SELA: Argentina, Bolivia,
Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá,
Paraguay, Perú, Uruguay. Asimismo, se contó con la participación de España y Suiza.
Adicionalmente, asistieron representantes de los siguientes organismos e instituciones
regionales: Programa de la Libre Competencia de la Pontificia Universidad Católica de Chile,
Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), y la Universidad Nacional de
la Plata.
4. En la sesión inaugural hicieron uso de la palabra: Pedro Mancuello, Viceministro de
Comercio, Ministerio de Industria y Comercio del Paraguay, Fabrizio Castiglioni, Presidente
de la Comisión Nacional de la Competencia (CONACOM) del Paraguay, Juan Luis Crucelegui,
Jefe de Fortalecimiento de Capacidades y Servicios Consultivos del Departamento de
Políticas de Competencia y Consumidor, UNCTAD y Silvia Hernández, Analista de Relaciones,
Dirección de Relaciones para la Integración y Cooperación, SELA.
5. Para esta reunión, se presentaron dos documentos de base. La Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) presentó el estudio: La interacción de la
Política de Competencia con la Innovación. Asimismo, la Secretaría Permanente del SELA
presentó el estudio titulado: Las políticas de comercio y competencia para impulsar la
innovación y la transformación productiva en América Latina.
6. Las presentaciones desarrolladas por los panelistas, las fotografías, la lista de participantes,
así como los estudios de base elaborados por el SELA y la UNCTAD, pueden consultarse en
el siguiente enlace: http://www.sela.org/es/eventos/e/42269/gtcc
7. La Sesión I, estuvo dirigida a la presentación del estudio del SELA, titulado: “Las políticas de comercio y competencia para impulsar la innovación y transformación productiva: oportunidades y desafíos para América Latina y el Caribe”. En este sentido, la Prof.
Valentina Delich, en su condición de consultora, presentó dicho estudio, el cual releva un
panorama general sobre los avances que en materia de transformación productiva e
innovación se desarrollan en América Latina y el Caribe. Presenta un balance sobre las
políticas de comercio y competencia existentes, en el espacio regional, que promueven la
innovación y la transformación productiva en los respectivos ámbitos nacionales. Por otra
parte, analiza la importancia de la vinculación de las agencias de comercio y la competencia
en aras de procurar mejoras en la inserción en las cadenas productivas nacionales y
regionales y explora los desafíos y oportunidades que las mismas tendrían para adaptarse o
incorporarse a los procesos productivos. De igual forma, en el documento se da cuenta del
tratamiento de los principales acuerdos comerciales regionales respecto a la inclusión de las
Secretaría Permanente Cooperación Económica y Técnica
4
políticas comerciales y de competencia en materia de comercio electrónico, propiedad
intelectual y las compras públicas.
8. La Sesión II se estructuró para considerar Los desafíos y oportunidades para la Cooperación. El rol de los proyectos de integración en América Latina y el Caribe. En este sentido:
9. El representante de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) centró
su presentación en la Cooperación en materia de Competencia en el Subsistema Económico.
Destacó que se encuentran desarrollando el reglamento centroamericano sobre
competencias, a través del cual Centroamérica adoptaría disposiciones comunes para
favorecer el libre comercio en la región. Para la puesta en marcha de este instrumento, es
crucial la armonización de la normativa en los ámbitos nacionales con lo cual se favorecerá
la convergencia de las políticas de integración económica en la región.
10. La representante de la Subsecretaria de Relaciones Exteriores de Chile basó su intervención
en las Cadenas Globales de Valor, Integración Comercial y Encadenamientos Productivos.
Luego de explicar algunos conceptos claves, y de describir el panorama latinoamericano
caracterizado por la predominante cadena de exportación de materia prima regional, se
refirió a la iniciativa que desarrolla Chile, a través de los acuerdos comerciales que ha
establecido, de servir como plataforma de inicio para las cadenas globales de valor (CGV)
intermediando o sirviendo de puente con el resto del mundo a través de un proceso que
comienza con el estudio de las posibles materias primas a transformarse en producto
comercial por la industria chilena, pasando por la negociación de un plan de negocio para el
producto y concluyendo con un arancel favorecedor para el país destinatario del producto
final.
11. El representante de la Secretaría de Economía de México presentó los Desafíos y oportunidades para la cooperación. El rol de los proyectos de integración en ALC. En este
sentido, comenzó resaltando la importancia de un marco regulatorio para el ejercicio eficaz
de la competencia para México, describió la estructura institucional del país en materia de
comercio y competencia, así como la red de tratados internacionales con los que cuenta y se
interrelaciona con al menos cincuenta países distintos. Resaltó de la experiencia mexicana
que de la interrelación entre el comercio y competencia se favorece el crecimiento
económico.
12. La representante del Ministerio de Industria y Comercio del Paraguay centró su presentación
en el Acuerdo Mercosur con la Unión Europea destacando los beneficios que a nivel
macroeconómico comporta, al facilitar la inversión y la inclusión de los países del Mercosur
en Cadenas Globales de Valor, así también el proceso de la reducción de aranceles en
sectores altamente importantes para la economía regional del bloque y el rol de peso que
implica el capítulo 10 del acuerdo, en el cual se especifica la protección y promoción de la
competencia, lo que garantiza su carácter normativo y su cumplimiento por los países al
ratificar el tratado.
Informe Final SP/IXRAGTCCALC/IF
5
13. La sesión III estuvo destinada a la Transformación Productiva, Política Comercial y Competencia, en lo que a experiencias sectoriales concierne. Sobre el particular:
14. El representante del Programa de Libre Competencia de la Pontificia Universidad Católica de
Chile enfocó su intervención en la Importancia de la política de competencia en la transformación productiva. En tal sentido, destacó que tales instrumentos normativos son
altamente significativos por cuanto están directamente relacionadas con el alto desempeño
económico de un país. Hizo especial énfasis en que la profesionalización de la labor de
competencia repercute directamente en la productividad y la mejora, basados elementos
que garantizan su efectividad. Concluyó resaltando que, en cuanto a políticas de
competencia, Latinoamérica tiene legislaciones nuevas comparadas con entornos más
especializados como Estados Unidos, por lo cual sugiere la creación e implementación de
políticas de competencia prácticas para cada entorno donde se desarrollen, la apertura de
los mercados en aporte a la productividad.
15. El representante de Colombia Productiva disertó sobre la Estrategia y experiencia Sectorial del Programa Colombia Productiva centrando su exposición en la política de desarrollo
productivo (PDP) que se lleva a cabo en Colombia, la tiene como propósito desarrollar el
aparato productivo colombiano mediante líneas de acción basadas en la diversificación y la
sofisticación del mercado y sus métodos. Expuso que estos planes se han desarrollado
sectorialmente de acuerdo con la economía del país y el crecimiento exponencial de éstos
debido a la política productiva de desarrollo. Finalizó explicando cómo el gobierno, de la
mano de organizaciones especializadas, ofrece planes y beneficios a las empresas en pro de
desarrollar asociaciones que favorezcan la productividad del país y la percepción de este en
el mercado regional y global.
16. La sesión IV comprendió las Prácticas y Formas Institucionales de las Agencias de Comercio y de Competencia en la Promoción y Logro de la Transformación Productiva prosiguiendo
de la siguiente manera:
17. La representante de la Dirección Nacional de la Red de Inversiones y Exportaciones (REDIEX),
disertó sobre esta Red que actualmente se ejecuta en Paraguay, describiendo sus objetivos y
explicando que la misma está fundamentada en potenciar el esfuerzo exportador de las
empresas nacionales y generar aumento de la diversificación de la oferta exportable. Explicó
el método de categorizar las empresas para realizar los préstamos y ofrecerles
oportunidades de desarrollo viables; adicionalmente, hizo énfasis en el apoyo del estado a
las empresas exportadoras de frontera y del cofinanciamiento que brindan en cuanto a
estudios de mercado, promoción y capacitación, además de incluir un componente de
inserción femenina.
18. La representante de la Superintendencia de Control del Poder de Mercado (SCPM) del
Ecuador expuso las Acciones implementadas por la Superintendencia para la promoción y logro de la transformación productiva a través de un caso práctico atendido por la SCPM, el
cual se refirió a la inclusión de las MIPYMES en las cadenas de supermercados a partir de un
marco regulatorio que les reconoce como empresas operativas, y crea una regulación para
la relación comercial entre esas empresas y las mayoristas de mercado, teniendo al estado
como mediador. Este hecho ha tenido como resultado una mayor amplitud en la
diversificación del mercado alimenticio. Concluyó destacando que los objetivos de la norma
han sido cumplidos pero que quedan retos pendientes, como la eliminación de las barreras
y la consideración de nuevos esfuerzos.
Secretaría Permanente Cooperación Económica y Técnica
6
19. El representante de la Superintendencia de Competencia (SC) de El Salvador disertó sobre la
Competencia en los Servicios Financieros a las Micro y Pequeñas Empresas (MYPE) en El
Salvador basado en un estudio desarrollado por la SC, que expone un análisis de las
características de demanda y oferta de financiamiento a las MYPE, y describe la
conformación y características de la oferta y demanda de los servicios financieros a este
segmento, la normativa que incide en el acceso al crédito a las MYPE, un análisis de
competencia en mercados relevantes, las restricciones a la competencia y otros obstáculos
al financiamiento a las MYPE, así como una serie de recomendaciones de política pública
que de manera propositiva permitirán facilitar el acceso al financiamiento para las MYPE.
20. La representante de la Agencia para la Atracción de Inversiones y la Promoción de
Exportaciones (PROPANAMÁ) describió el propósito de la Agencia, de reciente creación,
explicando que con la misma se busca incentivar las exportaciones y dinamizar las
inversiones en el país. Se basa en una estrategia política que no intercede en los factores de
desarrollo de la oferta exportable, sino en su promoción, por medio de una plataforma que
involucra directamente el trabajo de las representaciones diplomáticas para la captación de
inversiones.
21. La representante de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) de
España basó su exposición en la Contratación pública, enfocándose en la experiencia de
España. En su intervención describió cómo se ha ido desarrollando el ordenamiento jurídico
en materia del resguardo de la innovación que, posee la CNMC y algunas experiencias
puntuales donde se puso en práctica.
22. La sesión V estuvo dedicada a la presentación del estudio de la UNCTAD titulado: “La Interacción de la Política de Competencia con las Políticas de Innovación”, el cual fue
presentado por el representante de la UNCTAD. Centró su presentación explicar que la
innovación es un componente para el desarrollo económico que está directamente
relacionado con la productividad y la competitividad. Analizó el rol de las agencias de
competencia como factor impulsor de la innovación garante de la competitividad de las
economías mediante la adopción de nuevas soluciones y productos. En este sentido,
manifestó que el derecho de la competencia debe tener en cuenta los efectos de la
innovación para el desarrollo en su marco normativo.
23. La sesión VI abordó el tópico referido a La innovación, actividad necesaria para el desarrollo, la mejora de la productividad y la competitividad de las economías: problemas para su implementación y políticas públicas para su promoción.
24. Al respecto, los representantes de la Unidad de Gestión de la Presidencia de la República del
Paraguay y del equipo impulsor del Plan Nacional de Innovación enfocaron su presentación
en explicar el proyecto Programando juntos el Paraguay que nos merecemos que es esta
iniciativa impulsada por el sector privado, que involucra una alianza que alcanza al sector
público y a la sociedad civil, cuyo propósito es encontrar un modo de acelerar el crecimiento
económico basado en el capital humano y el desarrollo de la innovación implementada en
el sector productivo y en la creación de nuevas empresas. La finalidad principal es abarcar
los ejes económicos fundamentales del Paraguay y potenciarlos para acelerarlos y hacerlos
más eficientes con el objetivo de minimizar el tiempo de crecimiento de los mismos.
Informe Final SP/IXRAGTCCALC/IF
7
25. La sesión VII fue destinada para el tratamiento de La política de competencia: vector para el impulso de innovación. A tales efectos:
26. El representante de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) de
Argentina explicó que la competencia debe estudiar las áreas en las cuales se espera la
innovación. Tiene entre una de sus funciones generar incentivos a la misma para hacerla
rentable y no producir daños en el proceso competitivo. Basado en esto, expuso la
realización de un análisis dinámico que se centra en el movimiento actual y como puede ser
a futuro el mercado de competencia y su fluctuación e impacto en la eficiencia económica
según la aplicación de reglas de competencia.
27. El representante del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) de Chile afirmó
que la competencia debe llegar a la innovación de manera natural y, en ese mismo sentido
las autoridades deben colaborar en el proceso competitivo y de innovación, pero destacó
que la concentración de las políticas de competencia, se centran en el precio y no en el
factor de innovación, por lo cual según su criterio deben replantearse y basar sus esfuerzos
en alentar la innovación y vigilar su eficiencia. Finalizó su intervención difundiendo una lista
más detallada de ideas a considerar para las autoridades de competencia presentes.
Continuó exponiendo casos relevantes en la legislación chilena en materia de competencia y
concentración, en los cuales tuvo participación el TDLC.
28. La representante de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) de México,
disertó sobre la política de competencia en México: vector para el impulso de la innovación. Expresó que la principal función de las autoridades de competencia es proteger la dinámica
de la misma en el mercado, sin interferir en los procesos de innovación, hizo especial énfasis
en la promoción e implementación de herramientas digitales en el mercado de competencia
y afirmó que esta debe proteger especialmente al consumidor y vigilar que sea posible la
entrada de emprendedores en el mercado, prosiguió con algunas consideraciones en torno
a futuras legislaciones relativas al proceso de digitalización de las instituciones financieras.
29. El representante del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de
la Propiedad Intelectual (INDECOPI) del Perú, enfocó su presentación en la Competitividad digital del Perú. Afirmó que actualmente INDECOPI trabaja en la elaboración de una
legislación que regule la competencia sin limitarla, y en la elaboración de una agenda digital
para potenciar la innovación.
30. La representante de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) de Colombia
desarrolló su presentación en torno a la Política de competencia: vector para el impulso de la innovación en Colombia. Explicó que la SIC se encuentra desarrollando un estudio sobre
la relación entre la innovación y la competencia, tomando en consideración la premisa de
que, a mayor competencia, mayor innovación. Ejemplificó, con caso práctico real, el interés
de tres entidades bancarias colombianas de crear una empresa desarrolladora de innovación
en tecnologías de trámites e identificadores comunes digitales. La apertura de esta empresa
representará un avance en cuanto a manejo de datos como activos pero al ser los primeros
en reconocer este mercado e ingresar en él, podría traducirse en un posible abuso de su
posición dominante, razón por la cual la autoridad de competencia sugirió que esta entidad
debe ser independiente a sus organizaciones creadoras, que la migración de los datos no
debe darse de forma automática y que deben contar con un logaritmo abierto a la inclusión
de nuevos competidores. En ese sentido, se apunta desde la SIC a crear precedencia de
Secretaría Permanente Cooperación Económica y Técnica
8
casos en los que cobra importancia las agencias de competencia en la promoción de la
innovación.
31. El representante del Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE) del Brasil centró
su intervención en los Desafíos de la competencia en Brasil, especialmente en cómo las
concentraciones económicas pueden afectar la innovación. Comenzó refiriéndose a la
multiplicidad de mercados y de las dinámicas de la innovación en el contexto de
concentraciones económicas. En base a esto, manifestó no haber una respuesta única para
la pregunta sobre como la concentración económica afecta los incentivos de la innovación
en el mercado. Señaló que la concentración puede generar un competidor con más
capacidad, así como también una competencia menos intensa que pueda reducir la presión
para innovar; en este sentido, no es posible establecer presunciones generales que asocien
los niveles de innovación y concentración resultantes de una función.
32. Finalmente, el GTCC trabajó un caso práctico asociado a la aplicación del derecho de la
competencia, a través de la consideración de un caso de estudio hipotético, considerando la
posible afectación del mercado de la innovación por riesgos de exclusión y poder
dominante del mercado, tras el desarrollo de una plataforma tecnológica para el mercado
de transporte terrestre.
33. La sesión se desarrolló en tres grupos de trabajo que abordaron, desde perspectivas
diferentes, los problemas de la competencia.
34. El Grupo 1 adoptó la posición de los denunciantes, empresas del ramo, quienes solicitan
revisión del uso y amplio espectro de la aplicación, cuya posesión en un consorcio influyente
incide sobre la sana competencia del mercado de medios de pagos, so pena de afectar al
resto de las operadoras de transporte.
35. El Grupo 2 representó a la parte denunciada, en representación de un consorcio de
empresas de transporte de la industria de taxis, que se rigen por la utilización de una
aplicación tecnológica para ubicar y reservar transporte y con una variedad de opciones de
pago del servicio de traslado. Se encargó de establecer argumentos de defensa a las
acusaciones de las que fue objeto.
36. El Grupo 3, en representación de la autoridad de competencia, emitió su parecer respecto
de
las prácticas denunciadas, arbitrando entre las partes, y rendidos los alegatos y
demostraciones. Falla a favor de a la parte demandante, en el sentido de que restringió el
uso de la aplicación a condiciones que tendieran a favorecer al ramo y a otras plataformas
tecnológicas similares y en uso.
37. Para finalizar, el Grupo de Trabajo sobre Comercio y Competencia de América Latina y el
Caribe determinó que el tópico que considerará durante la reunión anual del GTCC del año
2020, será “Las implicaciones de la economía digital y el e-commerce en el comercio y la
competencia de América Latina y el Caribe”.
Informe Final SP/IXRAGTCCALC/IF
9
II. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones:
• La región está poco integrada o integrada en segmentos con poco valor agregado.
Fortalecer la oportunidad de escalar en las cadenas de valor depende cada vez más de la
innovación y los intangibles. En este marco, la política comercial y de competencia para la
transformación productiva es un engranaje de importancia para promover la inserción en
las mismas.
• En tal sentido, la agenda de trabajo se visualiza nacionalmente en todos aquellos
programas que intentan atraer inversiones, diversificar la canasta exportadora, agilizar y
abaratar la logística, innovar y mejorar los estándares de calidad de nuestros productos,
fortalecer a las MIPYMES, generar las condiciones para incrementar el comercio
electrónico y regular los derechos de propiedad intelectual. Y se visualiza
internacionalmente en la inclusión de estos mismos temas en las negociaciones a nivel
bilateral, regional y multilateral.
• A nivel de la agenda local, el escollo a sortear por todos los sectores es la complejidad de
administrar coordinadamente la agenda de la transformación productiva. Desde hace
muchos años se enfrentan los desafíos de mejorar la capacidad técnica y estratégica como
consecuencia de que la regulación de las actividades comerciales externas atraviesa de
manera mejorada ministerios y disciplinas.
• En este sentido, aunque la gestión institucional de la política comercial sin duda es local, la
necesidad de generar la misma coordinación de manera interinstitucional e
interdisciplinariamente se impone también en los espacios regionales y subregionales.
• En lo que a la innovación se refiere, una actividad esencial para favorecer el crecimiento de
las economías, promoviendo la mejora de la productividad y de la competitividad, tanto
en los países desarrollados como en los países en desarrollo.
• Favorecer un entorno proclive a desarrollar actividades innovadoras contribuye a generar
empresas competitivas en diversos sectores de la economía. Los gobiernos tienen una
enorme responsabilidad en el fomento de la innovación a través del desarrollo de políticas
públicas adecuadas que incentiven, faciliten y protejan a las empresas innovadoras.
• La innovación debe ser valorada de forma positiva en todas sus vertientes, dado que
además de aportar mejoras en la productividad de las empresas, incide en la
competitividad de las economías mediante la adopción de nuevas soluciones y la creación
de nuevos y mejores productos y servicios para los consumidores.
• El equilibrio entre la competencia y la protección de la propiedad intelectual es crucial
para que las empresas innovadoras continúen innovando y los consumidores se beneficien
de sus resultados en condiciones razonables.
• La competencia actúa de forma positiva en el desarrollo de actividades innovadoras dado
que genera presión en los mercados y fomenta a las empresas a realizar esfuerzos para
crear nuevos productos o mejorar los productos existentes.
Secretaría Permanente Cooperación Económica y Técnica
10
• Las autoridades de competencia juegan un papel muy importante en el ámbito de la
innovación. A través de la aplicación de la ley a las conductas de las empresas y a las
operaciones de concentración generan doctrina y jurisprudencia susceptible de
incrementar la competencia y promover innovación. No obstante, hoy en día la
denominada innovación disruptiva constituye un reto para las autoridades no tanto por su
carácter innovador sino por la incertidumbre que genera a la hora de valorar sus
potenciales efectos en los mercados.
• Las autoridades de competencia pueden también fomentar la innovación a través de sus
actuaciones en el ámbito de la abogacía de la competencia, haciendo recomendaciones a
los poderes públicos para mejorar las regulaciones existentes y fomentar la creación de
negocios basados en el uso de las nuevas tecnologías.
• El Derecho de la Competencia debe prevalecer y adaptarse de forma constante para
facilitar las aportaciones de las nuevas tecnologías y la entrada de nuevos productos y
servicios en los mercados, fomentando la innovación.
Recomendaciones:
• La política comercial y de competencia debe trabajar por un mayor acceso a los mercados
(y formalizarlo en acuerdos), diversificando destinos y productos de nuestras canastas
exportadoras
• Los países de América Latina y el Caribe deben participar del proceso de reconfiguración
de las reglas y las instituciones comerciales multilaterales generando también propuestas
propias, como lo han hecho algunos de los países de la región en materia de comercio
electrónico, pero de manera conjunta para generar un mayor peso regional.
• La gestión de la política comercial debe sincronizar, coordinar y hacer converger las
agendas de los acuerdos regionales de manera de perfilar una ALC como plataforma
regional para la innovación: enfocarse en la manera en que producimos, compartimos y
aprovechamos el conocimiento.
• Las políticas de comercio y competencia deben gestionarse en base a una fuerte
coordinación, no solo interinstitucional sino interdisciplinaria, debido a que las
regulaciones que se requieren son de diversa naturaleza.
• Se necesita desarrollar una política de competencia acorde a la globalización, en la cual las
prácticas anticompetitivas de las empresas adquieren un alcance cada vez más
internacional.
• A nivel regional, fortalecer la cooperación (mecanismos estables de intercambio de
información y eventualmente revisión de pares de los casos de competencia), entre otros.
DECLRMRE1 25-11-2019 pg.1/9
I REUNIÓN DE MINISTRAS Y MINISTROS
IBEROAMERICANOS DE RELACIONES EXTERIORES
Soldeu, Andorra, 26 de noviembre de 2019
DECLARACIÓN DE LA PRESIDENCIA
Las Ministras y los Ministros de Relaciones Exteriores de los países iberoamericanos, se han reunido en Soldeu, Andorra, el día 26 de noviembre de 2019.
La Ministra de Asuntos Exteriores de Andorra, en su calidad de Presidenta, presenta los principales puntos tratados en la Reunión:
Ha ratificado el tema propuesto para la XXVII Cumbre Iberoamericana “Innovación para el
Desarrollo Sostenible – Objetivo 2030”. Se ha destacado el potencial de la innovación como instrumento dinamizador para la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), y ha resaltado el hecho de que el Documento Conceptual entregado por Andorra de
continuidad a la voluntad de los países iberoamericanos de seguir trabajando en estrecha vinculación con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en cuya implementación Iberoamérica contribuye desde su propia experiencia de una cooperación multiactor, multinivel
y multisectorial.
Asimismo, ha reconocido los avances alcanzados por la Conferencia en el cumplimiento de los mandatos establecidos en la XXVI Cumbre Iberoamericana celebrada en La Antigua Guatemala
en 2018.
Ha reiterado el compromiso con la participación inclusiva en las reuniones de la Conferencia Iberoamericana.
La centralidad de la innovación ha quedado reconocida de manera expresa en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, con una mención explícita al fomento de la innovación en el Objetivo de Desarrollo Sostenible 9, pero también es importante su contribución al cumplimiento del resto de los objetivos.
Tal como señala el Documento Conceptual, se considera la innovación como todo cambio, no solo tecnológico, basado en el conocimiento, no solo científico, que genera valor, no sólo económico.
Pero se entiende también que la innovación puede tener influencia tanto en lo tecnológico, científico y económico, como en las conductas humanas y en la mejora o la creación de nuevos procesos, frente a la transformación de la tecnología y de los sectores productivos, los
acelerados cambios de nuestras sociedades, la lucha contra las desigualdades persistentes y la necesaria protección del medio ambiente.
La implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible requiere de un enfoque
transversal de la innovación, ya que los ODS han de ser abordados por múltiples actores, estimulando el trabajo interdisciplinario, las colaboraciones entre diferentes sectores de la economía y nuevas formas de alianza entre el sector público, el sector privado y las
organizaciones sociales. La Conferencia Iberoamericana puede impulsar este nuevo enfoque de la innovación para la promoción del desarrollo sostenible, considerando su potencial como acelerador de transformaciones.
El conocimiento científico y tecnológico debe tener un papel central en la consecución de innovaciones con efecto disruptivo. Fortalecer los sistemas nacionales de ciencia, tecnología e innovación, así como la transferencia de conocimiento y tecnología por los países desarrollados
DECLRMRE1 25-11-2019 pg.2/9
son acciones que contribuirán, de manera determinante, al desarrollo sostenible, tanto desde
la dimensión social como económica.
La Reunión ha recogido la presentación de los ejes para la elaboración de una Estrategia Iberoamericana de Innovación, en el marco del Espacio Iberoamericano del Conocimiento,
para contribuir desde todos los ámbitos a que Iberoamérica alcance las metas previstas en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en cumplimiento del mandato recogido en el párrafo 44 de la Declaración de Guatemala.
Ha reiterado su compromiso de que el enfoque de la innovación promueva la igualdad de género efectiva en nuestros países, incluyendo los propios procesos de producción de conocimiento e innovación y de modernización de las organizaciones e instituciones, de forma
que responda a las necesidades de las mujeres y las niñas, y contribuya a eliminar las desigualdades verticales y horizontales de género en sectores clave como la ciencia, la tecnología, la ingeniería y las matemáticas. La persistencia de estas desigualdades no sólo
limita la participación y la contribución plena de las mujeres y niñas durante todo su ciclo de vida, sino que también limita el impacto de la innovación en todos los ámbitos.
Ha considerado que la transformación digital, como parte fundamental de los cambios
exponenciales que ha vivido nuestra época, ha generado progreso económico y social, pero al mismo tiempo ha puesto en evidencia que nos enfrentamos a grandes retos que debemos atender con urgencia. La brecha digital que aún viven muchas de nuestras sociedades está
incrementando la desigualdad y la falta de oportunidades reales para la población de nuestros países.
El avance tecnológico vertiginoso que hemos vivido en los últimos años ha despertado la
preocupación social ante desafíos que no conocíamos. El uso de los datos, de los algoritmos y de la inteligencia artificial no debe perpetuar desigualdades y debe ayudar a preservar la centralidad humanista que ha caracterizado a Iberoamérica. La tecnología debe estar al servicio de las personas y contribuir a su desarrollo.
La innovación tecnológica debe ser un instrumento que priorice la lucha contra la pobreza, la exclusión social y la desigualdad como condición para el desarrollo sostenible: un medio para garantizar, por ejemplo, el acceso al agua, la energía y a internet y creando instrumentos de
inclusión que respondan a las necesidades específicas de grupos más vulnerables.
El incremento de los patrones de consumo y de la industrialización ha acelerado los efectos del cambio climático, así como la necesidad de encontrar alternativas al uso de combustibles
fósiles para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. La inmensa mayoría de los países del planeta nos hemos comprometido a frenar decididamente esta amenaza suscribiendo el Acuerdo de París sobre el Clima, abriendo el camino a una reacción común que
pueda contribuir a este proceso global.
Y por ello, la Reunión ha considerado que se deben impulsar esfuerzos conjuntos sobre la base de la equidad y de conformidad con nuestras responsabilidades comunes pero diferenciadas y
en la medida de nuestras capacidades, a poner en práctica medidas de mitigación y de adaptación al cambio climático, de financiación, transferencia de tecnología y fomento de la capacidad, entre otras, que nos permitan entrar en un círculo virtuoso de respeto al medio
ambiente y enfrentar conjuntamente la grave amenaza del calentamiento global.
Se ha subrayado el papel que debe tener la innovación en la transición sostenible y la promoción de la eficiencia energética en Iberoamérica, particularmente en la producción de
energía renovable y limpia, el cuidado de los suelos, cuencas, bosques y océanos.
Ha considerado también que la Conferencia Iberoamericana es un espacio privilegiado para desarrollar una plataforma de innovación dada su vocación de cooperación y de promoción de
alianzas estratégicas en las esferas pública, privada y de diversos actores sociales y locales,
DECLRMRE1 25-11-2019 pg.3/9
con el objetivo de apoyar y acompañar los esfuerzos nacionales de sus miembros en la
consecución de los ODS, contenidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
Ha reconocido a la cooperación iberoamericana como un mecanismo de articulación intergubernamental, multiactor y multinivel que potencia el rol de la Comunidad
Iberoamericana para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, con base en las ventajas comparativas que ofrece la creación de sinergias con los foros existentes.
Y, en este marco, la Reunión de Ministras y Ministros ha abordado los siguientes
puntos:
Ha considerado celebrar el Día de Iberoamérica cada 19 de julio, fecha en la que tuvo lugar la firma de la primera Declaración de Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre Iberoamericana
de Guadalajara, México, en 1991, que consagra los principios y valores democráticos vigentes en la comunidad iberoamericana, y que fija como uno de sus propósitos “convertir el conjunto de afinidades históricas y culturales que nos enlazan en un instrumento de unidad y desarrollo
basado en el diálogo, la cooperación y la solidaridad”.
Innovación para el Desarrollo Sostenible
1. Ha alentado a la Secretaría Pro Tempore de Andorra y a la SEGIB a seguir trabajando en
la formulación de la Estrategia Iberoamericana de Innovación, en virtud del mandato acordado en Guatemala, para que sea adoptada en la XXVII Cumbre Iberoamericana, incorporando acciones y actividades sectoriales concretas, dándole seguimiento en las
distintas Reuniones Ministeriales, Foros y Encuentros, que estén dirigidas a contribuir desde la innovación a la consecución de los ODS.
2. Ha solicitado a la Secretaría Pro Tempore de Andorra y a la SEGIB que, en consulta con
los Estados miembros de la Conferencia Iberoamericana, los gobiernos locales, el sector privado, las universidades, organizaciones sociales y los parlamentos, propusiera en la XXVII Cumbre de Andorra medidas concretas que permitan un mayor acceso a la digitalización y a internet a la población de nuestros países con el fin de contribuir a
disminuir la brecha digital todavía existente.
3. Ha resaltado el papel del Estado a la hora de generar oportunidades de colaboración y de inversión, asegurando la disponibilidad y el acceso al conocimiento como base de la
innovación.
4. Ha propuesto promover políticas y estrategias nacionales que permitan a los países generar un modelo comercial más justo y sostenible en Iberoamérica en el marco de la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
5. Ha animado a incentivar la aparición de una nueva generación de emprendedores sociales, organizaciones público–privadas y modelos de empresas con responsabilidad
social, que reconocen las interdependencias y aspiran a alcanzar tanto la rentabilidad financiera, la viabilidad económica como el beneficio social y ambiental.
6. Ha apoyado la creación, el desarrollo y el impacto de las empresas con responsabilidad
social a través del Proyecto Cuarto Sector en Iberoamérica, iniciativa que busca generar un ecosistema adecuado para que prosperen estas empresas. En esta línea, se ha propuesto la discusión de nuevos marcos legales y reglamentarios que amparen su
expansión, según sea apropiado a las Estrategias de desarrollo sostenible y las particularidades de cada país.
7. Ha reconocido el importante valor que aportan los laboratorios de innovación ciudadana
de la SEGIB, un modelo que surge en Iberoamérica y que se ha transformado en una referencia global, tal como ha distinguido la Comisión Europea en 2019, como una innovación en el campo de la cooperación internacional al desarrollo, incorporando el
DECLRMRE1 25-11-2019 pg.4/9
compromiso de la ciudadanía al desarrollo sostenible así como el importante valor
proporcionado por los laboratorios de innovación pública centrados en la ciudadanía.
8. Ha encargado a la SEGIB iniciar un proceso de consultas para el establecimiento de una propuesta de programa iberoamericano en materia de ciudadanía global, que promueva
una comprensión y conocimiento más amplios sobre la importancia de promover el desarrollo sostenible.
Futuro del trabajo
9. Ha tomado nota de los resultados de la Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Trabajo, que tuvo lugar en Madrid, España, el 4 de marzo de 2019, durante la cual se debatió sobre el futuro del trabajo, teniendo en cuenta los cambios
trascendentales que se presentan en materia tecnológica, demográfica y medioambiental.
10. Ha reconocido la importancia de promover una transición a un futuro del trabajo que contribuya al desarrollo sostenible en sus dimensiones económica, social y ambiental; así
como la necesidad de cerrar las brechas de habilidades, actualizando el sistema educativo y desarrollando un nuevo sistema de aprendizaje continuado a lo largo de la vida. Ha acogido también con satisfacción la Declaración del Centenario de la Organización
Internacional del Trabajo sobre el Futuro del Trabajo, la cual hace un llamado a invertir en las capacidades de las personas, las instituciones del trabajo y el empleo decente y sostenible, en la reducción de las desigualdades incluyendo alcanzar compromisos para
promover el acceso universal a la protección social, promover la conciliación de la vida profesional, personal y familiar y garantizar la igualdad entre hombres y mujeres en el mundo del trabajo.
Sostenibilidad ambiental y cambio climático
11. Ha considerado importante fortalecer la cooperación en materia de medio ambiente, cambio climático y desarrollo sostenible en la región para contribuir a alcanzar los objetivos del Acuerdo de París sobre el cambio climático y de la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible, a través, entre otras, de iniciativas existentes, tales como la Red Iberoamericana de Oficinas de Cambio Climático (RIOCC), la Conferencia de Directores Iberoamericanos de Agua (CODIA) y el Observatorio Iberoamericano de Desarrollo
Sostenible y de Cambio Climático de La Rábida, Huelva.
12. Ha reconocido la importancia para el planeta de la realización de la COP 25 de la Conferencia de las Partes del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático, bajo la presidencia chilena, que tendrá lugar en diciembre próximo en Madrid, España, deseando que sus resultados contribuyan al cumplimiento del Acuerdo de París, teniendo en cuenta la crisis que ocasiona el cambio climático.
13. Ha destacado la convocatoria de la Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Medio Ambiente en mayo de 2020, reunión que no se celebra desde 2009, orientada a impulsar una Agenda Medioambiental Iberoamericana alineada con los ODS, reforzando
así la inclusión de la dimensión medioambiental en los trabajos de la Conferencia Iberoamericana.
Cooperación Sur-Sur y Triangular
14. Ha reafirmado la importancia de promover y fortalecer la Cooperación Iberoamericana, sus principios, valores e instrumentos, pues constituye una herramienta efectiva e innovadora en la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en nuestros países,
de acuerdo con la declaración final de la II Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Cooperación Sur-Sur. Asimismo, de promover que la Cooperación Triangular se construya sobre los pilares de los valores y métodos de una verdadera cooperación
DECLRMRE1 25-11-2019 pg.5/9
horizontal y tome en cuenta el conocimiento acumulado y los aprendizajes desarrollados
por nuestros países.
15. Ha reafirmado el potencial que tiene la cooperación descentralizada y la cooperación multiactor para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Igualdad de género
16. Ha reiterado los compromisos asumidos por nuestros Estados en materia de igualdad de género y empoderamiento de las mujeres y las niñas en tratados, convenios y
documentos internacionales, incluyendo la Convención para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres (CEDAW), el Plan de Acción adoptado en la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo del Cairo de 1994 y que este año
cumplió 25 años, y la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, que el próximo año celebrará su 25º aniversario, coincidiendo con la XXVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.
17. Ha mantenido el compromiso para que la innovación y el avance tecnológico sea instrumento para hacer real la igualdad substantiva entre mujeres y hombres garantizando la igualdad de oportunidades y la plena participación de las mujeres en el
desarrollo científico y tecnológico y en el mercado de trabajo y empleo.
18. Ha encargado a la SEGIB que inicie el proceso de consultas para el establecimiento de una propuesta de Programa Iberoamericano de cooperación en materia de prevención y
eliminación de todas las formas de violencia contra las mujeres y que promueva intercambios entre nuestros países que contribuyan a sus esfuerzos en esta área, para así avanzar decididamente hacia la igualdad real y efectiva entre mujeres y hombres en
los países de Iberoamérica.
Educación y Conocimiento
19. Ha destacado la importancia de una educación universal y de calidad, desarrollando un modelo de adquisición de competencias, potenciando el uso de las nuevas tecnologías y
promoviendo el acceso a la enseñanza superior y al mercado laboral, contribuyendo así a avanzar hacia una sociedad más inclusiva y equitativa. Este modelo permite promover la educación y la formación a lo largo de toda la vida, de manera que las personas puedan
adaptarse a las transformaciones económicas y sociales provocadas por la rapidez de los cambios tecnológicos.
20. Ha destacado la constitución del Sistema Iberoamericano de Aseguramiento de la Calidad
de la Educación Superior (SIACES), que contribuirá mediante su plan de trabajo a reforzar la cooperación entre nuestros sistemas nacionales de evaluación, aseguramiento de la calidad y acreditación, contribuyendo asimismo al fomento de la mejora de la calidad de
la educación superior en Iberoamérica.
21. Ha valorado los avances logrados en el impulso de la movilidad académica por Campus Iberoamérica, como una iniciativa importante de intercambio académico y laboral para
estudiantes, profesores e investigadores en nuestra región y como proyecto articulador y potenciador de los esfuerzos de gobiernos, universidades e instituciones públicas y privadas, destacando las mejoras incorporadas en la Plataforma desde su presentación
en el marco de la XXVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.
22. Ha acogido los avances del proyecto de Convenio Marco para el impulso de la Circulación del Talento en el espacio iberoamericano, encomendando a la SEGIB hacer seguimiento
a este proceso para que pueda ser suscrito por aquellos de nuestros países que voluntariamente decidan vincularse con él.
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23. Ha reconocido los avances en la implementación de la Agenda Iberoamericana de
Cooperación en Ciencia, Tecnología e Innovación, en especial las actuaciones en materia de formación doctoral y de investigadores, así como el impulso de tres experiencias piloto de uso compartido de infraestructuras y capacidades científicas y tecnológicas singulares.
Cultura
24. Ha resaltado que los resultados de la XX Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Cultura que tuvo lugar en Bogotá, Colombia, los días 17 y 18 de octubre,
hayan reafirmado la necesidad de profundizar el vínculo de cultura y desarrollo sostenible en Iberoamérica. Y, en ese sentido, saludar los esfuerzos realizados por la SEGIB y la OEI para diseñar y poner en marcha la Estrategia Iberoamericana de Cultura y Desarrollo,
mediante el establecimiento de políticas públicas y acciones innovadoras que contribuyan al desarrollo de la Agenda 2030, con especial atención a la diversidad cultural, la interculturalidad, las industrias creativas y culturales, el patrimonio cultural y la igualdad
de género.
25. Ha alentado acciones estratégicas para establecer y desarrollar un mercado iberoamericano de contenidos originales de nuestras industrias culturales y creativas, en
especial las micro, pequeñas y medianas empresas, públicas y privadas, y demás actores, con el fin de consolidar la economía creativa en Iberoamérica, en algunos países denominada Economía Naranja, de manera sostenible, funcional y como oportunidad de
desarrollo económico y que promueva la creación, producción, distribución y comercialización de bienes y servicios culturales y favorezca la inclusión en nuestras sociedades. Para ello, se ha instruido a la SEGIB, junto a la OEI, asegurar su coordinación.
26. Ha animado a profundizar en acciones estratégicas de Diplomacia Cultural y Cooperación iberoamericanas en sintonía con los ministerios e instituciones de Cultura, con el fin de avanzar en el diálogo intercultural e inclusivo y la colaboración intersectorial, en el marco de lo establecido en la Carta Cultural Iberoamericana.
27. Ha saludado la declaración del 2020 como Año Iberoamericano de la Música, bajo la coordinación de la SEGIB y con el apoyo de los Programas Ibermúsicas e IberOrquestas Juveniles.
28. Ha propuesto promover iniciativas de promoción del bilingüismo y de educación para la cultura y para el diálogo cultural, mediante el apoyo de actividades que sirvan para profundizar la cooperación entre los agentes y las instituciones involucradas en la difusión
de las lenguas española y portuguesa, teniendo como objetivo el fortalecimiento de los lazos culturales y lingüísticos entre los países iberoamericanos.
Migración y desarrollo
29. Ha tomado nota de la iniciativa multiactor puesta en marcha tras la XXVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno de La Antigua Guatemala para crear el Grupo Iberoamericano de las Migraciones que estaría conformado inicialmente por la
Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la SEGIB, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIAPP), la Agencia Española de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (AECID) y la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI), cuyo objetivo será analizar los retos de la migración y el desarrollo en Iberoamérica y coordinar acciones conjuntas en beneficio de las personas migrantes y de las comunidades de
acogida.
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Cohesión social
30. Ha planteado potenciar y promover, a través de la innovación, la inclusión social, económica y política de todas las personas, independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen, religión o situación económica u otra condición; así como
valorar su contribución al logro de los ODS, reduciendo las desigualdades en los países, especialmente de quienes pertenecen a grupos vulnerables o marginados o se encuentran en situaciones vulnerables o de marginación.
31. Ha saludado los avances alcanzados por la SEGIB, la OEI y el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (FILAC), con el apoyo del gobierno de Bolivia, en el ámbito de la Conferencia Iberoamericana en la construcción del Programa/Iniciativa para la creación de
un Instituto Iberoamericano de Lenguas Indígenas (IIALI), que tiene por finalidad fomentar el uso, la conservación y el desarrollo de las lenguas indígenas de América Latina y el Caribe, así como apoyar a los pueblos indígenas y a los Estados en el ejercicio de los
derechos culturales y lingüísticos en el marco del Año Internacional de las Lenguas Indígenas proclamado por las Naciones Unidas.
32. Ha destacado la celebración en Andorra La Vella de la II Reunión Iberoamericana de
Ministras y Ministros de Asuntos Sociales, los días 7 y 8 de octubre de 2019 sobre el tema “Innovación e inclusión en el ámbito de la discapacidad”, donde se acordó continuar trabajando en la construcción de sociedades más inclusivas, en las que las personas con
discapacidad y sus necesidades específicas sean tomadas en consideración y estén presentes de forma transversal en todas las políticas públicas, atendiendo a que la accesibilidad es un pilar central para el ejercicio de los derechos humanos y libertades
fundamentales de las personas con discapacidad.
33. Ha destacado las acciones de implementación del Programa Iberoamericano sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobado en la XXVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en La Antigua Guatemala en 2018, el
instrumento de la cooperación iberoamericana que brinda oportunidades de cooperación regional, aprendizaje entre pares e innovación mediante el intercambio de buenas prácticas y la identificación de objetivos y retos comunes en la región en materia de discapacidad.
34. Ha promovido el impulso de instrumentos innovadores de inclusión para las personas con discapacidad en situaciones de mayor vulnerabilidad, atendiendo algunas de las intersecciones de las desigualdades existentes en Iberoamérica como son género,
personas adultas mayores, jóvenes, indígenas y población afrodescendiente.
35. Ha reconocido el trabajo realizado por el Organismo Internacional de Juventud para Iberoamérica (OIJ) en la implementación de políticas nacionales de desarrollo, a través
de la aprobación de la Carta Iberoamericana para la Transversalización de la Perspectiva de Juventud, en Lisboa, en el mes de junio de 2019, documento que establece el marco de referencia para la integración de este enfoque en las políticas y las administraciones
públicas iberoamericanas, y en la conformación de un programa orientado a fortalecer las competencias digitales, sociolaborales y de emprendimiento de las juventudes que hoy cuenta con acuerdos de implementación en 11 países iberoamericanos.
Desarrollo territorial y local
36. Ha instado a fortalecer el enfoque territorial y multinivel de impacto local mediante la acción coordinada con la UCCI y con otros actores territoriales regionales y estatales con
el propósito de diseñar un Plan de Trabajo conjunto que sume los esfuerzos de las ciudades y los gobiernos locales en la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en los países iberoamericanos.
DECLRMRE1 25-11-2019 pg.8/9
Economía y turismo
37. Ha apoyado la promoción de políticas de productividad y competitividad que contribuyan al desarrollo e internacionalización de las MIPYMES, pieza fundamental para el desarrollo sostenible de nuestros países, facilitando su transformación digital, la búsqueda y
diversificación de mercados, la mejora en los procesos, el intercambio de experiencias y buenas prácticas, el surgimiento de nuevos modelos de negocios y el desarrollo de más y mejores empresas que generen empleos de calidad y bienestar social. Ha destacado, por
ello, la celebración, en julio de este año, en Buenos Aires, del III Foro Iberoamericano de la MIPYME, organizado de manera conjunta por la SEGIB con el Consejo de Empresarios Iberoamericanos (CEIB) para desarrollar ecosistemas emprendedores de la región.
38. Ha impulsado las iniciativas de fomento a la innovación abierta, promoviendo la colaboración y la interconexión entre grandes compañías, empresas de reciente creación y PYMES, que permita mayor competitividad en Iberoamérica. Ha destacado también, en
esta dirección, la realización del I Foro Iberoamericano de Innovación Abierta los próximos 27 y 28 de noviembre en Madrid y la creación de un Grupo de Trabajo de Innovación Abierta, cuyo objetivo es facilitar estas interconexiones de beneficio mutuo.
39. Ha dinamizado los trabajos para el desarrollo del sector del turismo que están promoviendo la Secretaría General Iberoamericana, la Organización Mundial del Turismo y la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas, bajo el liderazgo de la Secretaría Pro
Tempore de Andorra, en el diseño de la próxima Estrategia Iberoamericana de Turismo y Desarrollo Sostenible.
40. Ha reconocido que la gastronomía iberoamericana es una de las riquezas culturales de
nuestros países y, al mismo tiempo, un sector de gran impacto en la sostenibilidad, la economía, la salud, la lucha contra la pobreza, la inclusión y la igualdad. Se ha animado, por ello, a la Secretaría Pro Témpore de Andorra, la Secretaría General Iberoamericana y a Ibercocinas a continuar los trabajos sobre el impacto de la gastronomía en la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible.
Administración pública
41. Ha recordado el compromiso de los Jefes de Estado y de Gobierno en la XXVI Cumbre
Iberoamericana de La Antigua Guatemala de que las administraciones públicas de nuestros países incorporen la innovación como motor de modernización, igualdad, eficiencia, eficacia, transparencia, participación y rendición de cuentas, y de este modo,
fortalecer los sistemas democráticos, la confianza en el sector público y la calidad en los servicios que satisfaga a una población cada vez más digitalizada.
Justicia
42. Ha reconocido el esfuerzo de los países iberoamericanos en la implementación de políticas públicas encaminadas a cumplir con el ODS 16, en particular garantizar la igualdad en el acceso a la justicia y la lucha contra la corrupción, mediante diversas iniciativas
nacionales, destacando el valor de compartir estas buenas prácticas en el marco de la Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos (COMJIB) y del Programa Iberoamericano de Acceso a la Justicia (PIAJ).
43. Ha celebrado que la Conferencia de Ministras y Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos (COMJIB), en la XXI Asamblea Plenaria en la ciudad de Medellín, haya habilitado la firma del Tratado Relativo a la Transmisión Electrónica de Solicitudes de
Cooperación Jurídica Internacional entre Autoridades Centrales, con el propósito de agilizar las investigaciones judiciales y la colaboración entre países con las debidas garantías de seguridad.
DECLRMRE1 25-11-2019 pg.9/9
44. Ha destacado el nombramiento del nuevo Secretario General de la COMJIB, Dº Enrique
Gil Botero, deseándole el mayor éxito en su gestión.
45. Ha felicitado a la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura, que cumple 70 años de trabajo ininterrumpido, en su contribución a fortalecer
el conocimiento, la comprensión mutua, la integración, la solidaridad y la paz entre los pueblos iberoamericanos.
46. Ha reconocido a El Salvador, Guatemala, Honduras y México por la iniciativa del Plan de
Desarrollo Integral, elaborado con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y en la cual la Secretaría General Iberoamericana ha participado a través de los mecanismos de cooperación existentes, con resultados exitosos en territorio
mexicano. Se ha subrayado, asimismo, la necesidad de trabajar conjunta y coordinadamente para enfrentar el fenómeno de la migración forzada, basados en el principio de responsabilidad compartida pero diferenciada.
47. Ha expresado satisfacción por la inminente incorporación de Hungría como Observador Asociado de la Conferencia Iberoamericana, acordada previamente por los países iberoamericanos.
48. Ha agradecido y aprobado el ofrecimiento de la República Dominicana para acoger la XXVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en el 2022 y hacerse cargo de la Secretaría Pro Témpore de la Conferencia Iberoamericana en el bienio 2021-
2022, y se elevará esta recomendación a la XXVII Cumbre Iberoamericana de los Jefes de Estado y de Gobierno. República Dominicana se incorporará a partir de esta Reunión a la Troika iberoamericana para apoyar el seguimiento de los compromisos y mandatos
asumidos por los países.
Por último, desea destacar que las Ministras y los Ministros iberoamericanos de Relaciones Exteriores han agradecido al Gobierno y al pueblo de Andorra por la acogida otorgada en Soldeu y los han felicitado por la exitosa celebración de la reunión.
Revista Electrónica Iberoamericana ISSN: 1988 - 0618
http://www.urjc.es/ceib/ Vol. 13, No.2, 2019
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Iberoamericana
(REIB)
CENTRO DE ESTUDIOS DE IBEROAMERICA
UNIVERSIDAD REY JUAN CARLOS