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UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS TESIS PRESENTADA PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL GRADO ACADÉMICO DE MAGISTER EN TRIBUTACIÓN Y FINANZAS “DESARROLLO DE LA CULTURA TRIBUTARIA EN EL ECUADOR Y SU IMPACTO EN LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA. PERIODO: 2011-2014” AUTOR: DR. MAYQUEN GABRIEL GODOY PERALTA TUTOR ECON. ISAURO VIVANCO HIDALGO MSc. GUAYAQUIL – ECUADOR Mayo – 2015
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UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
TESIS PRESENTADA PREVIO A LA OBTENCIÓN
DEL GRADO ACADÉMICO DE MAGISTER EN
TRIBUTACIÓN Y FINANZAS
“DESARROLLO DE LA CULTURA TRIBUTARIA
EN EL ECUADOR Y SU IMPACTO EN LA
RECAUDACIÓN TRIBUTARIA.
PERIODO: 2011-2014”
AUTOR:
DR. MAYQUEN GABRIEL GODOY PERALTA
TUTOR
ECON. ISAURO VIVANCO HIDALGO MSc.
GUAYAQUIL – ECUADOR
Mayo – 2015
II
REPOSITORIO NACIONAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA
FICHA DE REGISTRO DE TESIS
TÍTULO Y SUBTÍTULO:
―DESARROLLO DE LA CULTURA TRIBUTARIA EN EL ECUADOR Y SU IMPACTO EN LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA, PERIODO: 2011 - 2014‖
AUTORA: DR. MAYQUEN GABRIEL GODOY PERALTA
TUTOR: Econ. Isauro Vivanco Hidalgo
REVISORES:
INSTITUCIÓN: Universidad de Guayaquil
FACULTAD: Ciencias Económicas
CARRERA: Maestría en Tributación y Finanzas.
FECHA DE PUBLICACIÓN: MAYO – 2015
No. DE PÁGS: 107
TÍTULO OBTENIDO: MAGISTER
ÁREAS TEMÁTICAS: Tributación y Finanzas Públicas.
PALABRAS CLAVE: Cultura tributaria, tributo, impuestos directos, impuestos indirectos, conciencia tributaria.
RESUMEN: El desarrollo de la cultura tributaria en el país, ha jugado un papel muy importante en el incremento anual de la recaudación tributaria del país, por tanto es importante conocer muy cercanamente como ha incidido el incremento de la cultura tributaria, en la recaudaciones fiscales y por ende en el desarrollo socio económico del país, contribuyendo directamente al mejoramiento del buen vivir. La tesis comprende el estudio de la conceptualización de la cultura tributaria y evasión tributaria; estudio del sistema tributario y la evasión tributaria en América Latina y el Ecuador; además, el estudio del sistema educativo y la cultura tributaria aplicada en el Ecuador y el último capítulo contiene la evolución tributaria, período 2010-2013. Al final se presentan las conclusiones del trabajo y las recomendaciones del autor.
No. DE REGISTRO (en base de datos):
No. DE CLASIFICACIÓN:
DIRECCIÓN URL (tesis en la web):
ADJUNTO PDF: x SÍ NO
CONTACTO CON AUTORA: Dr. Mayquen Gabriel Godoy Peralta
Teléfono: 0981366501
E-mail: [email protected]
CONTACTO EN LA INSTITUCIÓN:
Nombre: Econ. Natalia Andrade Moreira.
Facultad de Ciencias Económicas
Teléfono: 2293083
E-mail: [email protected]
III
CERTIFICACIÓN DEL TUTOR
Guayaquil, Mayo 16 de 2015 Economista Marina Mero Figueroa DECANA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Universidad de Guayaquil Ciudad De mi consideración:
Una vez que se ha terminado el proceso de revisión de la tesis titulada:
“DESARROLLO DE LA CULTURA TRIBUTARIA EN EL ECUADOR Y
SU IMPACTO EN LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA, PERIODO: 2011 –
2014”, del Dr. MAYQUEN GABRIEL GODOY PERALTA, previo a la
obtención del grado académico de Magister en Tributación y Finanzas;
índico a usted que el trabajo se ha realizado conforme a la hipótesis
propuesta por el autor, cumpliendo con los demás requisitos
metodológicos exigidos por su dirección.
Particular que comunico usted para los fines consiguientes.
Atentamente,
Econ. Isauro Vivanco Hidalgo, MSc.
TUTOR
IV
AGRADECIMIENTO
Mi sincero agradecimiento a todas aquellas personas que me han
ayudado mediante su aporte de conocimientos a que este trabajo culmine
con éxito. De manera muy especial agradezco a mi tutor Econ. Isauro
Vivanco, por su paciencia y valiosa asesoría.
En general a la Facultad de Ciencias Económicas, que durante los años
que he permanecido en ella, ha visto mi fuerza y sacrificios para lograr
mis objetivos.
DR. MAYQUEN GABRIEL GODOY PERALTA
V
DEDICATORIA
Agradezco primeramente a Dios, por haberme dado sabiduría y
entendimiento para así poder culminar con éxito mi masterado.
A mis padres, el Sr. Gabriel Godoy Torres y la Sra. Elena Peralta
Torres, por su presencia infaltable y su esfuerzo en ayudarme moralmente
en mis pasos hacia la culminación de esta maestría.
A mis hijos, por ser mi motor para salir adelante porque cada día que
paso con ellos me dan fuerzas y valor para cruzar las barreras más
difíciles que nos trae cada día la vida.
DR. MAYQUEN GABRIEL GODOY PERALTA
VI
INDICE GENERAL
Contenido REPOSITORIO NACIONAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA ....................II
CERTIFICACIÓN DEL TUTOR ...............................................................III
AGRADECIMIENTO .............................................................................. IV
DEDICATORIA ....................................................................................... V
INDICE GENERAL ................................................................................ VI
ÍNDICE DE CUADROS .......................................................................... IX
ÍNDICE DE GRÁFICOS .......................................................................... X
INTRODUCCIÓN .....................................................................................1
CAPÍTULO I ............................................................................................3
CONCEPTUALIZACIÓN DE CULTURA TRIBUTARIA Y EVASIÓN
TRIBUTARIA .............................................................................................3
1.1 Conceptos generales .......................................................................3
1.1.1 Cultura ......................................................................................3
1.2. Cumplimiento tributario .................................................................4
1.3. Educación cívico-tributaria. ...........................................................6
1.4 La importancia de promover la cultura tributaria ............................8
1.5. Percepciones y actitudes ..............................................................9
1.6. Importancia de la educación tributaria ...........................................12
1.7. Objetivos y finalidades de la educación fiscal ..............................15
1.8. Definición de corrupción ................................................................17
1.9. Concepto de evasión tributaria ....................................................19
VII
1.10. Métodos y causas de la evasión tributaria ..................................20
1.11. Medición de la evasión tributaria .................................................23
CAPÍTULO II .........................................................................................26
ANÁLISIS DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y LA EVASIÓN TRIBUTARIA
EN AMÉRICA LATINA Y EL ECUADOR ..................................................26
2.1 Introducción...................................................................................26
2.2. Análisis de la situación económica en el Ecuador ......................27
2.2.1. El sistema económico Ecuatoriano ......................................27
2.3. Análisis de la evasión tributaria en América Latina y el Ecuador .36
2.4. Análisis de la informalidad en América Latina y el Ecuador .........44
2.5. Análisis de la corrupción en el Ecuador .......................................52
CAPÍTULO III ........................................................................................57
ANÁLISIS DEL SISTEMA EDUCATIVO Y LA CULTURA TRIBUTARIA
APLICADA EN EL ECUADOR. ................................................................57
3.1 Introducción...................................................................................57
3.2. Análisis del sistema educativo ....................................................58
3.3 Análisis de la cultura y conciencia tributaria ..................................61
3.4 La percepción del sistema tributario ..............................................64
3.5 Evaluación Plan del Buen Vivir ......................................................67
CAPÍTULO IV ........................................................................................77
EVOLUCIÓN TRIBUTARIA PERIODO: 2011-2014: ..............................77
4.1 Análisis de los impuestos directos ...............................................79
4.2 Análisis de los impuestos indirectos. ...........................................92
4.3 Crecimiento de la carga tributaria .............................................. 101
VIII
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................... 106
Conclusiones: .................................................................................... 106
Recomendaciones: ............................................................................ 107
BIBLIOGRAFIA.................................................................................... 108
IX
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro
No. Título
Pág.
No.
1
Impuestos recaudados en Guayaquil, 2011-2012
43
2 Ramas y grupos de actividad que ofrece el sector
informal
51
3 Índice de percepción de la corrupción en América del
Sur
52
4 Cumplimiento de los objetivos del PNBV 69
5 Evolución de los impuestos directos 2011 – 2014 79
6 Evolución de los impuestos indirectos 2011 - 2014 92
7 Comportamiento de los impuestos directos e indirectos 100
8 Carga tributaria 105
X
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico No.
Título Pág. No.
1 Evolución del PIB (porcentajes) 31
2 Índice de percepción de la corrupción en América del
Sur
53
3 Cumplimiento de los objetivos del PNBV 68
4 Evolución de los ingresos directos 2011 – 2014 80
5 Evolución del saldo anual 81
6 Evolución del anticipó a la renta 82
7 Evolución de la retención en la fuente 83
8 Evolución del impuesto a la renta recaudado 84
9 Evolución del impuesto a los vehículos motorizados 85
10 Evolución del impuesto a la contaminación vehicular 86
11 Evolución del impuesto a la salida de divisas 87
12 Evolución del impuesto a los activos en el exterior 88
13 Evolución del RISE 89
14 Evolución del impuesto a las regalías, patentes y utilidades de conservación
90
15 Evolución del impuesto a las tierras rurales 91
16 Evolución del impuesto indirecto 92
17 Evolución del IVA de operaciones internas 93
18 Evolución del IVA de importaciones 94
19 Evolución del IVA 95
20 Evolución del ICE de operaciones internas 96
21 Evolución del ICE de importaciones 97
22 Evolución del impuesto a los consumos especiales 98
23 Evolución del impuesto redimible a las botellas plásticas 99
24 Comportamiento de los impuestos directos e indirectos 100
1
INTRODUCCIÓN
El crecimiento económico y desarrollo de los países del mundo en
especial el Ecuador, se viene dando a través de la explotación de sus
recursos naturales no renovables, teniendo una particularidad especial
cada país, tal es el caso ecuatoriano, que durante las últimas décadas, su
crecimiento económico se debió a los precios de la exportación petrolera
en el mercado internacional; pero este crecimiento no fue complementado
con una economía sostenible, capaz de poder respaldar y contribuir a la
recaudación, originándose una interrogante ¿qué pasará cuando los
precios del petróleo bajen?, esto generará un gran problema que
repercutirá en los demás sectores y habrá un retroceso en la economía.
Para evitar que suceda esto, es necesario comprometer la participación
ciudadana, que tiene el papel protagónico de colaboradora del desarrollo
del país, pero esto no sucede en la realidad hay una gran mayoría de
países, tal como el caso ecuatoriano que los ciudadanos no están
preparados para cumplir con su rol ante la sociedad, esto es debido a la
falta de cultura tributaria que viene a ser un resumen de la conciencia y la
aplicación de valores que nacen de su identidad propia y de su hogar.
La presente investigación contiene los capítulos siguientes:
Capítulo I, comprende el estudio de la Conceptualización de Cultura
Tributaria y Evasión Tributaria.
Capítulo II, aquí se detalla el estudio del sistema tributario y la evasión
tributaria en América Latina y el Ecuador.
2
Capítulo III, contempla el estudio del sistema educativo y la cultura
tributaria aplicada en el Ecuador.
Capítulo IV, contiene la evolución tributaria periodo: 2010 – 2013:
PLANTEAMIENTO DE LA HIPÓTESIS: El desarrollo de una cultura tributaria permitió incrementar las
recaudaciones tributarias, durante el periodo: 2011-2014.
Objetivo General
Demostrar que el desarrollo de una cultura tributaria, permitió el
incremento en las recaudaciones fiscales durante el periodo: 2011- 2014.
Objetivos Específicos
1) Determinar la Conceptualización de la cultura y evasión
tributaria
2) Analizar el sistema tributario y la evasión tributaria en América
Latina y el Ecuador.
3) Analizar el sistema educativo y la cultura tributaria aplicada en
el Ecuador.
4) Analizar la evolución tributaria del país, periodo 2011 – 2014
3
CAPÍTULO I
CONCEPTUALIZACIÓN DE CULTURA TRIBUTARIA Y
EVASIÓN TRIBUTARIA
1.1 Conceptos generales
1.1.1 Cultura
Según la Real Academia de la Lengua Española1 define cultura como
―Conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grados de
desarrollo artísticos, científico, industrial, en una época, grupo social‖. Por
lo que toda sociedad tiene cultura y toda cultura es puesta en práctica, por
las personas que se interrelacionan; siendo de esta manera la sociedad
igual a la cultura.
En general el término cultura, proviene del latín cultus, que hace
referencia al cultivo del espíritu humano y de las facultades intelectuales
que tiene el hombre desde su raciocinio. Su definición ha ido progresando
a lo largo de la historia desde la época del iluminismo, es decir, la cultura
ha sido asociada a la civilización y el progreso de la humanidad.
Para la UNESCO, ―la cultura permite al ser humano la capacidad de
reflexión sobre sí mismo: a través de ella, el hombre discierne valores y
busca nuevas significaciones‖
1 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición 2001. p. 483
4
De acuerdo al enfoque analítico que se siga, la cultura puede ser definida
y clasificada de la siguiente manera: En tópica, histórica, mental,
estructural, y simbólica.
Por su grado de desarrollo puede ser analizada como: primitiva, civilizada,
pre-alfabeta y alfabeta; cabe destacar que en las sociedades capitalistas
modernas existe una industria cultural, con un mercado donde se ofrecen
bienes culturales sujetos a las leyes de la oferta y la demanda de la
economía.
1.2. Cumplimiento tributario
Este concepto de cumplimiento tributario voluntario va relacionado con la
moral fiscal, que está conformado por una sola variable denominada
tolerancia al fraude, inscrita en la dimensión de los valores y motivaciones
internas del individuo.
Este concepto tiene mucho que ver con la moral fiscal que está
conformada por una sola variable denominada tolerancia al fraude,
inscrita en la dimensión de los valores y motivaciones internas del
individuo; los resultados por el incumplimiento de las administraciones
tributarias, en las cuales existen altas percepciones de riesgo, así como la
determinación al aumento de las sanciones, esto no tiene nada que ver
con la gran magnitud del incumplimiento de las obligaciones tributarias.
Bajo esta perspectiva se aborda un breve análisis de la situación
tributaria, así como del cumplimiento tributario y la evasión tributaria en el
Ecuador, realizado mediante estudios en base de encuestas sobre
conciencia tributaria, obteniendo resultados de un enfoque que sirve para
formular un nuevo marco teórico y analítico acerca de la moral fiscal de
los ecuatorianos, en el que quedan demostrados los valores personales e
incluso la visión que tienen los ciudadanos en relación con el Estado.
5
El acto tributario es un acto de dos vías entre el contribuyente y el Estado,
en el que a este último le corresponde una doble función: la de recaudar
los impuestos y la de retornarlos a la sociedad bajo la forma de bienes y
servicios públicos. Se trata de un proceso social regulado, en el cual el
cumplimiento tributario responde a un mandato legal que el contribuyente
debe acatar y que la autoridad debe hacer cumplir, según las facultades
que la ley le confiere.
Por lo expuesto, podemos decir que la conciencia tributaria de los
ciudadanos se puede fortalecer al aplicar mecanismos de control más
estrictos, siempre que el Estado dé muestras de administración honesta y
eficiente, independientemente de que una sociedad se encuentre regida o
no por sistema democrático, el cumplimiento del deber fiscal responde a
un orden legislativo, provisto de normas, plazos y sanciones
determinadas, que facultan a la autoridad la potestad de cobrar los
impuestos y de actuar en contra de quienes incumplan en el pago de sus
obligaciones tributarias.
No se debe ignorar el ámbito de acción de la administración tributaria que
va más allá del mero cobro de impuestos. Esto es algo que a muchas
administraciones tributarias no les resulta tan evidente, algunas ven a la
educación fiscal como algo muy superficial sin mayor incidencia, en el
mejor de los casos, como un elemento complementario de sus
quehaceres principales, sin percatarse que la formación y el desarrollo de
una cultura tributaria representa, en el largo plazo, una de las bases más
sólidas y confiables en las que se sustentará la recaudación del futuro, el
cual permitirá el buen vivir y el bienestar socio-económico de los
ecuatorianos.
Los aspectos del cumplimiento tributario se relacionan con las
instituciones y la calidad de las mismas; entendiendo a la calidad como un
6
concepto dinámico al que aquellas deben atender. Las instituciones
deben cumplir satisfactoriamente con los cambios que se producen, tanto
en el orden del conocimiento, como los inherentes a los reordenamientos
económicos, sociales, políticos y culturales, propios de un mundo
crecientemente globalizado. Es así que al tratar de analizar el grado de
cumplimiento fiscal y calidad institucional, y las causas que determinan
este grado, debe siempre realizarse un encuadre temporal, social, político,
económico e incluso histórico2
1.3. Educación cívico-tributaria.
En muchos países del mundo el porcentaje de recaudación efectiva que
se obtiene como consecuencia de la actuación administrativa contra el
fraude fiscal, apenas representa el 2-3 % de la recaudación tributaria total.
El resto, en torno al 97-98 %, procede de los ingresos efectuados por los
contribuyentes voluntariamente. Ante este hecho, las administraciones
tributarias buscan desarrollar estrategias que consoliden el cumplimiento
voluntario.
La educación cívico-tributaria es considerada un canal importante, pues
tiene como objetivo fomentar una ciudadanía participativa y consciente de
sus derechos y obligaciones (Delgado, 2002). Se trata de un proceso de
enseñanza y aprendizaje basado en tres ejes:
1) Formación en valores.
2) Construcción de la ciudadanía.
3) Cumplimiento voluntario.
2 Boletín Impositivo AFIP, N° 157, Agosto 2010, páginas 1545-1556. Por Chapelet, Sonia y Ferré
Olive, Edgardo Héctor.
7
Por tanto, se debe considerar a las acciones de los programas de
capacitación y educación tributaria como una inversión y no un gasto,
por lo que, podríamos aseverar que una correcta ejecución de la
capacitación tributaria adicionalmente nos permitiría un crecimiento
sostenido dentro de las actuaciones de la administración tributaria y se
lograría una saludable política fiscal.
Kohlberg (1981) planteó que las personas reestructuran su pensamiento
acerca de cuestiones sociales y morales, en la medida que desarrollan su
estructura cognitiva desde lo más concreto hasta lo más abstracto.
(Rojas, 2009). La conciencia cívico-tributaria es un producto social, por
tanto, el cumplimento correcto de las obligaciones tributarias se aprende.
El Servicio de Rentas Internas y el Ministerio de Educación suscribieron
un Convenio de Cooperación Interinstitucional y a partir de enero de 2000
ambas instituciones iniciaron acciones conjuntas orientadas a lograr que
la población estudiantil comparta un conjunto de valores, creencias y
actitudes orientadas hacia el cumplimiento y observancia de las leyes y
obligaciones tributarias; solidificando las bases morales de
responsabilidad con el fin de construir un país justo, equitativo y solidario.
De igual manera, se han firmado convenios de cooperación con
asociaciones y gremios que realizan actividades económicas relacionadas
con la Administración Tributaria como son el Colegio de Contadores,
Junta Nacional de Defensa del Artesano, Colegio de Médicos, Abogados,
Ingenieros, entre otros; con el objetivo de promover el conocimiento de la
norma tributaria.
La institución ha planteado dentro de su plan estratégico 2012-2015
―Fomentar la Cultura Tributaria a través de asistencia, capacitación y
difusión‖ y espera reducir las brechas tributarias a la mitad (inscripción,
8
presentación, veracidad y pago) a través de la prestación de servicios de
calidad, asistencia al ciudadano y control efectivo del cumplimiento de las
obligaciones tributarias.
Durante el año 2014 se ha destinado un presupuesto de 500 mil dólares
para este tipo de proyectos. No obstante, la falta de una metodología
para evaluar las acciones en los programas de cultura tributaria no ha
permitido a la Institución cuantificar la rentabilidad de estas inversiones y
analizar el grado de incidencia en el cumplimiento voluntario.
En este sentido, es importante realizar el levantamiento de una
metodología que permita evaluar a los procesos de capacitación con el
objetivo de que se conviertan en una inversión sostenible en el tiempo.
1.4 La importancia de promover la cultura tributaria3
La obligación del cumplimiento tributario puede ser suficiente para lograr
los objetivos de la recaudación fiscal, dependiendo de la percepción de
riesgo de los contribuyentes y de la capacidad de fiscalización y sanción
de la Administración Tributaria. Pero hay contextos sociales en los que se
percibe una ruptura o disfunción entre la ley, la moral y la cultura, estos
tres sistemas regulan el comportamiento humano. La cultura ciudadana,
es un conjunto de programas y proyectos orientados a mejorar las
condiciones de la convivencia ciudadana mediante un cambio conductual
consciente, partiendo de la premisa de que la modificación voluntaria de
los hábitos y creencias de la colectividad, puede llegar a ser un
componente crucial de la gestión pública, del gobierno y la sociedad civil.
3 Roca, Carolina. Estrategias para la formación de la cultura tributaria – Asamblea General del
CIAT N° 42, Guatemala, 2008- Serie Temática Tributaria N°15 Setiembre 2011 Asistencia al Contribuyente p. 69
9
No pueden llevarse a cabo políticas tributarias o fiscales verdaderamente
eficaces sin contar con el conglomerado humano, para ello, debe tomarse
en cuenta el factor humano y social. Todas las normas y planificaciones
tributarias corren el riesgo de ser estériles si no se presta la debida
atención a las creencias, actitudes, percepciones y formas de conducta de
los ciudadanos, a su moral personal y colectiva, e incluso a sus ideas
sobre el modo de organizar la convivencia.
Por ese motivo es la importancia especialmente en aquellas sociedades
aquejadas por una conciencia tributaria débil y un Estado poco funcional,
factores que generalmente se ven acompañados y agudizados por
situaciones de crisis de valores sociales que refuerzan la hipótesis del
divorcio entre cultura, moral y ley.
Bajo tales circunstancias, la educación tributaria de ninguna manera
puede reducirse a la enseñanza de prácticas que solamente capaciten
para atender los requerimientos del régimen impositivo, tampoco puede
limitarse al ámbito de la formalidad fiscal, el orden legal y las razones de
su cumplimiento, sino debe ser, necesariamente, una educación orientada
hacia el cambio cultural y la revaloración de lo ético dentro del conjunto
social.
1.5. Percepciones y actitudes
Es importante tener presente que para conocer el mundo interior o
exterior necesitamos realizar un proceso de decodificación de los
mensajes que se reciben a través de todo el cuerpo. Se define como
percepción al proceso cognoscitivo a través del cual las personas son
capaces de comprender su entorno y actuar en consecuencia a los
impulsos que reciben; se trata de entender y organizar los estímulos
generados por el ambiente y darles un sentido. De este modo lo siguiente
10
que hará el individuo será enviar una respuesta en consecuencia. La
percepción puede hacer mención también a un determinado
conocimiento, a una idea o a la sensación interior que surge a raíz de una
impresión material derivada de nuestros sentidos. 4
Para la psicología, la percepción consiste en una función que le posibilita
al organismo recibir, procesar e interpretar la información que llega desde
el exterior valiéndose de los sentidos.
El término comenzó a captar la atención de los estudiosos durante el siglo
XIX. Los primeros modelos que vinculaban la magnitud de un estímulo
físico con la del episodio percibido posibilitaron la aparición de la
denominada psicofísica.
Los especialistas aseguran que la percepción es el primer procedimiento
cognoscitivo, que permite al sujeto capturar la información del medio que
lo rodea a través de la energía que llega a los sistemas sensoriales.
Este procedimiento posee carácter inferencial y constructivo. En este
contexto, la representación interior de lo que ocurre afuera surge a modo
de hipótesis. Los datos que captan los receptores se analizan de modo
paulatino, junto a la información que recoge la memoria y que contribuye
al procesamiento y a la creación de dicha representación.
Mediante la percepción, la información es interpretada y se logra
establecer la idea de un único objeto. Esto significa que es factible
experimentar diversas cualidades de una misma cosa y fusionarlas a
través de la percepción, para comprender que se trata de un único objeto.
Existe una gran diferencia entre percepción y sensación, la sensación es
una experiencia que se vive a partir de un estímulo; es la respuesta clara
a un hecho captado a través de los sentidos.
4 http://definicion.de/percepcion/#ixzz3Zw1fHWDs
11
Una percepción, por su parte, es la interpretación de una sensación.
Aquello que es captado por los sentidos adquiere un significado y es
clasificado en el cerebro. Suele decirse que la sensación es lo que
precede a la percepción.
La actitud puede definirse como la disposición o el ánimo con el que
enfrentamos una situación. Al hablar de una actitud positiva, entendemos
que vamos a afrontar lo que venga de la forma más beneficiosa para
nosotros.
La actitud está condicionada por los pensamientos. Luego, una actitud
positiva ante la vida o ante una circunstancia puntual nacerá a partir
de pensamientos positivos.
Pensar en positivo consiste en tratar de comprender la realidad lo mejor
que podamos y enfocarnos en aquellos aspectos beneficiosos que
podemos manejar y que nos permitirán avanzar. Es decir, consiste en ser
optimista.
Actitud Mental Positiva es lo que define al ser humano avanzado, ya que
la mente es tan poderosa que puede lograr todo lo que uno se propone; el
optimismo es excelente y de gran ayuda para las personas que son
altamente negativas.
Los Diez Mandamientos de la Actitud Mental Positiva.
a) No juzgar nunca el día por el clima.
b) Cambiar la manera como empezamos el día.
c) No permitir que lo que está fuera de nuestro alcance, influya en
nuestras decisiones.
d) Protegernos de los mensajes negativos.
12
e) Cuidar la manera como nos expresamos de los demás y de
nosotros mismos.
f) Cambiar la manera de saludar a los demás.
g) Desarrollar una visión clara de nuestras metas.
h) No perder nunca nuestra admiración por la belleza del universo.
i) Apreciar y dar gracias por aquello que poseemos, por nuestras
experiencias y habilidades.
j) Tener grandes expectativas de nuestro día, nuestras actividades
y de las demás personas.
Una actitud mental positiva no te convertirá en el más rápido, el más
inteligente, o el más fuerte. Tampoco eliminará todos los problemas, pero
sí te permitirá aprovechar al máximo tu potencial y obtener los mejores
resultados. Ella no sólo te permitirá utilizar más eficazmente tus
habilidades sino que también te ayudará a evitar aquellas cosas sobre las
que no tienes ningún control y que te afectan negativamente.5
1.6. Importancia de la educación tributaria
Según Delgado Lobo6, la Educación Tributaria es considerada como una
actividad que solo concierne a los adultos y el pagar sus tributos es de
ellos, bajo este contexto, los jóvenes no tendrían que preocuparse por la
tributación ya que serían totalmente ajenos al hecho fiscal hasta que no
se incorporaran a la actividad económica y estuvieran obligados al
cumplimiento de obligaciones tributarias formales, en este sentido la
educación tributaria de los ciudadanos más jóvenes carecería de sentido
desde otra perspectiva.
5 http://www.leonismoargentino.com.ar/RefActitudMentalPos.htm
6 www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/documentos_trabajo/2005_
13
Pero en realidad se observa que los jóvenes, desde edades muy
tempranas ya empiezan a incorporarse a la actividad económica no sólo a
través de la familia y la escuela, estos empiezan muy pronto a tomar
decisiones económicas como consumidores de bienes y servicios. El
hecho de que los jóvenes no estén sujetos a obligaciones tributarias
concretas no significa que sean totalmente ajenos a la tributación.
La educación tributaria tiene como función formar e informar a los
contribuyentes y a los jóvenes, es una tarea doble, decisiva para la
comunidad donde la vertiente formativa es tan importante como la
informativa porque se refiere a la socialización, proceso mediante el cual
los individuos aprenden a conformar su conducta a las normas vigentes
en la sociedad donde viven.
En la socialización de los individuos tiene una influencia decisiva el núcleo
familiar. Pero, a medida que el individuo se va haciendo adulto, dicha
influencia pasa a ser ejercida también, y de forma no menos poderosa,
por otras instituciones entre las que cabe destacar el sistema educativo.
La forma en que el sistema educativo puede actuar transmitiendo el valor
"deber tributario" como parte de los deberes sociales, puesto que el
incumplimiento fiscal es una conducta asocial, influirá en la actitud que se
adopte ante el sistema fiscal. Y éste es un factor decisivo para el
cumplimiento tributario.
No cabe duda que la conducta fiscal adulta sería distinta si se educara
adecuadamente desde niños y jóvenes de la sociedad, como ya se viene
haciendo en otros países. El sistema educativo puede preparar a los
jóvenes para el momento en que deban cumplir sus obligaciones como
contribuyentes, impartiendo una serie de conocimientos básicos que
expliquen el sentido, el alcance y la finalidad de los impuestos.
14
Los impuestos no son otra cosa que aportes que deben hacer las
personas y las empresas, obligados por ley, para que el Estado tenga los
recursos suficientes para brindar los bienes y servicios públicos que
necesita la comunidad para el desarrollo del buen vivir.
Los impuestos son importantes porque:
El Estado puede obtener los recursos para poder brindar
educación, salud, seguridad, justicia, obras públicas y apoyo a los
más necesitados, entre varias cosas más;
Se puede conseguir más igualdad de oportunidades;
Es un acto de solidaridad al contribuir con el bienestar de los
demás;
Es una forma de participar en los asuntos de la comunidad;
En ellos también se refleja lo que queremos como sociedad.
Por ejemplo, cuando realizamos una compra nos cobran el valor de la
mercadería más el IVA y nos entregan una factura por el total a pagar. El
IVA que nos cobran debe ser pagado por el comerciante al Estado.
Los comprobantes son muy importantes porque:
Son documentos legales que establecen la relación entre el
comprador y el vendedor;
Prueban que las operaciones se realizaron y proporcionan un
detalle de las mismas;
Son el respaldo para registrar en la empresa las operaciones que
se realizaron;
Permiten realizar un control posterior de las operaciones.
15
1.7. Objetivos y finalidades de la educación fiscal
La educación fiscal tiene como objetivo primordial el de cimentar
conductas favorables al cumplimiento fiscal y contrarias a las actitudes de
defraudación, por medio de la transmisión de ideas y valores que sean
asimilados por los contribuyentes y valorados por la sociedad en su
conjunto, su finalidad no es tanto facilitar contenidos académicos con
contenidos morales, sino que se debe tratar en el aula como un tema de
responsabilidad ciudadana.
Ello se traduce en asumir las obligaciones tributarias, primero porque lo
manda la ley, y después porque se trata de un deber cívico, poniendo de
relieve qué efectos tiene el incumplimiento de estas obligaciones sobre el
individuo y sobre la sociedad, todo esto conlleva a un cambio cultural que
explica la condición de largo plazo que suele ser una de las
características más importantes de toda estrategia para la formación de la
cultura tributaria.
Por tanto, se puede decir que no hay recetas para la adopción de las
estrategias encaminadas a la formación de la cultura tributaria, pues son
más bien las características propias de cada país, así como la
disponibilidad de recursos de cada administración tributaria, las que en
última instancia determinan el tipo y alcance de las acciones a desarrollar
en la materia.
Lo importante es que cada administración tributaria defina con claridad
sus objetivos de formación fiscal y establezca sus prioridades en función
de ellos y de los recursos disponibles.
La educación fiscal, por tanto pretende proporcionar a los ciudadanos
más jóvenes unos esquemas conceptuales sobre la responsabilidad fiscal
que les ayuden a incorporarse a su rol de contribuyentes con una
16
conciencia clara de lo que es un comportamiento lógico y racional en una
sociedad democrática.
De este modo, la educación fiscal7 debe convertirse en un tema para:
a. Identificar los distintos bienes y servicios públicos.
b. Conocer el valor económico y la repercusión social de los
bienes y servicios públicos.
c. Reconocer las diversas fuentes de financiación de los bienes y
servicios públicos, especialmente las tributarias.
d. Establecer los derechos y las responsabilidades a que da lugar
la provisión pública de bienes y servicios.
e. Interiorizar las actitudes de respeto por lo que es público y, por
tanto, financiado con el esfuerzo de todos y utilizado en
beneficio común.
f. Asimilar la responsabilidad fiscal como uno de los valores sobre
los que se organiza la convivencia social en una cultura
democrática, identificando el cumplimiento de las obligaciones
tributarias con un deber cívico.
g. Comprender que la fiscalidad, en su doble vertiente de ingresos
y gastos públicos, es uno de los ámbitos donde se hacen
operativos los valores de equidad, justicia y solidaridad en una
sociedad democrática.
La educación fiscal, por tanto pretende proporcionar a los ciudadanos
más jóvenes unos esquemas conceptuales sobre la responsabilidad fiscal
que les ayuden a incorporarse a su rol de contribuyentes con una
conciencia clara de lo que es un comportamiento lógico y racional en una
sociedad democrática.
7 Delgado Lobo, M° Luisa; La Educación fiscal en España
17
Hoy en día es muy importante, incluso comenzar con un desarrollo de la
cultura tributaria desde el preescolar, con el objetivo de que desde sus
primeros conocimientos el niño conozca la importancia de la recaudación
tributaria y como se distribuye posteriormente en beneficio de toda la
sociedad, a través de construcción de carreteras, aeropuertos, escuelas,
colegios, universidades, hospitales, mercados, seguridad policial y toda
clase de servicio que brindará el estado para garantizar la seguridad
ciudadana.
1.8. Definición de corrupción
La corrupción es definida según la Real Academia Española 8 ―…práctica
consistente en la utilización de las funciones y medios de organizaciones,
especialmente en las públicas, en provecho, económico o de otra índole,
de sus gestores‖. Si nos referimos a la corrupción de funcionarios,
podemos decir que es9 , ―Variedad de delito de cohecho, en la que
incurren los que con dádivas, ofrecimientos o promesas, corrompen o
intentan corromper a un funcionario público o aceptan sus solicitudes‖.
La corrupción es un fenómeno que ha minado la conciencia de la gente a
nivel social y económico, esta repercute de una manera inmoral en las
obligaciones que nuestros gobernantes tienen hacia nosotros. Las
causas que dan originan a la corrupción se presentan en los niveles
sociales, económico y político. En lo social, está dada por la falta de un
servicio profesional que fiscalice los actos de los gobernantes, existiendo
una mínima participación ciudadana en actos de fiscalización y evaluación
de la gestión pública. En lo económico, el insuficiente pago a los
trabajadores públicos genera un descontento y hace posible que la
corrupción tenga cabida en las acciones públicas; asimismo, el desinterés
8 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición 2001. p. 451
9 Diccionario de Derecho, Bosh, 1987:161
18
de conocer que hacen las autoridades con nuestros recursos, lo cual
conlleva a que dichas autoridades manejen los recursos públicos sin
ninguna inspección.
En los países subdesarrollados, la corrupción puede ser el ―lubricante‖
para accionar ciertos mecanismos de progreso; en otras palabras, el
ciudadano, al no estar conforme con los servicios públicos ofrecidos,
incurren al soborno para incentivar al funcionario a realizar actos que
excedan a la regla.
Los efectos de la corrupción como el peculado, nepotismo, entre otras
traerán un retraso en lo económico, político y social, sobre todo este
último que afectará al estado y los ciudadanos, ya que las nuevas
generaciones nacerán en un mundo donde aprenderán a ser corruptos.
También afectará a las relaciones con otros países conllevando a que las
relaciones se rompan.
La corrupción se va sistematizando de tal manera que cuando uno
individualmente pretende hacerle frente se encuentra atrapado por el
sistema. La lucha contra la corrupción no se trata de una lucha individual,
sino más bien de una lucha corporativa por parte de toda la sociedad civil
y de toda la gente, que aun invocando soluciones al problema, son las
primeras involucradas en esto. Asimismo, entre otras causas está la falta
de disciplina que viene desde la formación de la persona, ya que el
ecuatoriano está acostumbrado a tener todo fácil, no se reconoce el
mérito con el cual una persona consigue algo, sino el compadrazgo, la
argolla, la coima, etc.
La corrupción es uno de los fenómenos que más afecta a la sociedad,
generando grandes pérdidas dentro del aparato estatal, considerando
nuestro tema afecta enormemente a la recaudación. Entonces, para ello
debe reafirmarse la educación y liderazgo, dar énfasis al aspecto moral
19
que incentivará a la conciencia pública, mediante la educación ciudadana
y formación de líderes, así como una democracia participativa. Nuestra
educación ciudadana y formación de líderes tiene como fin enaltecer una
serie de costumbres, aparentemente insignificantes, por decir así, como la
honradez, altruismo, bondad, solidaridad, justicia, transparencia, etc.
Hoy en día la corrupción, ha sido el blanco de diferentes agitaciones
políticas, sobre todo en algunos gobiernos de América Latina, como es el
caso de Venezuela, Argentina, Brasil y Chile, que son los casos de mayor
atención de la prensa local e internacional. Todo esto ha ocasionado que
la sociedad civil pierda desconfianza en sus gobernantes y confronte
ideas como las de revocatorias de mandatos, por cuanto no se está
cumpliendo con la planificación y el desarrollo social ofrecido.
1.9. Concepto de evasión tributaria
La Evasión Tributaria es definida por Jorge Cosulich10 ‖como la falta de
cumplimiento de sus obligaciones por parte de los contribuyentes. Esa
falta de cumplimiento puede derivar en pérdida efectiva de ingreso para el
Fisco o no. Es evidente que ambas implican una modalidad de evasión,
aun cuando con efectos diferentes‖.
La clasificación de la evasión que se emplea comúnmente es la de
evasión y elusión o evitación. En el caso de evasión es cuando se violan
las normas jurídicas establecidas, en tanto que elusión es cuando se
elude el cumplimiento de las obligaciones acudiendo a medios lícitos,
generalmente, la elusión está relacionada con la vaguedad o laguna de la
norma jurídica y ocurre sin violación de la ley.
10
Cosulich Ayala, Jorge; La Evasión Tributaria, Proyecto Regional de Política Fiscal CEPAL-ONUD; Naciones Unidas CEPAL Santiago de Chile, 1993
20
La evasión tributaria asume un carácter encubierto y derivado de una
conducta consciente y deliberada también, puede darse el caso de
evasión en forma abierta como los vendedores ambulantes, y que se
deriva de un acto inconsciente (error o falta).
La intención o voluntad del infractor es un elemento importante en todas
las legislaciones al momento de configurar la objetividad o subjetividad de
la infracción y para efectos de determinar las sanciones que puedan
corresponder.
La evasión tributaria no solo significa generalmente una pérdida de
ingresos fiscales con su efecto consiguiente en la prestación de los
servicios públicos, sino que implica una distorsión del sistema tributario,
fracturando la equidad vertical y horizontal de los impuestos, haciendo
que el contribuyente evasor obtenga ventajas significativas frente al
contribuyente cumplidor.
Este concepto muy venido a más en los últimos días, es lo que se quiere
combatir con el desarrollo de una cultura tributaria, que permita a los
contribuyentes actuales y futuros, socializar la contribución voluntaria de
sus obligaciones para con el fisco.
1.10. Métodos y causas de la evasión tributaria
Los métodos de estimación de la Evasión Tributaria, según Michael Jorrat
y Andrea Podestá 11 se denomina ―brecha tributaria”, entendiéndose
como la diferencia entre lo que el gobierno presupuestó para recaudar, y
lo que realmente recauda. Hay diversas causas que explican que los
contribuyentes paguen menos impuestos de los que deberían pagar,
11
Michael Jorrat y Andrea Podestá; Análisis comparativo de las metodologías empleadas para la estimación de la evasión en el impuesto a la renta- Evasión y equidad en América Latina CEPAL abril 2010, p. 70
21
estas se agrupan en tres categorías: subdeclaración involuntaria, elusión
tributaria y evasión tributaria.
Donde la ‗subdeclaración involuntaria’ es consecuencia de los errores
involuntarios que puede cometer un contribuyente al momento de
preparar su declaración de impuestos. Estos errores son atribuibles al
desconocimiento de la normativa tributaria, los cuales se ven aumentados
cuando dicha normativa es compleja.
La ―elusión tributaria”, es un concepto que hace referencia al uso
abusivo de la legislación tributaria, es decir, que no respeta el espíritu de
la ley, con el propósito de reducir el pago de impuestos. Por último, la
‗evasión tributaria’ corresponde a la subdeclaración ilegal y voluntaria de
los impuestos. En este caso hay un acto deliberado por parte del
contribuyente para reducir sus obligaciones tributarias. Adicionalmente, el
concepto de ―incumplimiento tributario‖ se puede asociar a la suma de
la evasión tributaria y la subdeclaración involuntaria. Ambas son formas
de incumplir con las obligaciones, aun cuando una sea premeditada y la
otra no.
Entre las causas de la evasión tributaria Cosulich12 considera a las
siguientes:
1) Inexistencia de una conciencia tributaria en la población.- Señala
que existe una falta de conciencia tributaria en la población, este
proviene del concepto de que a nadie le agrada pagar impuestos,
eso es históricamente válido en el tiempo y en el espacio; sin
embargo, la falta de conciencia tributaria es una consecuencia
lógica de la falta de conciencia social.
12
Cosulich Ayala, Jorge; La Evasión Tributaria, Proyecto Regional de Política Fiscal CEPAL-ONUD; Naciones Unidas CEPAL Santiago de Chile, 1993.
22
En general, son pocos los que satisfacen voluntariamente con
puntualidad y corrección sus obligaciones, cualquiera sea la
naturaleza de las mismas, esa resistencia se vincula con la
imagen del Gobierno y la percepción que los individuos se hacen
de la forma en que éste gasta el dinero incrementando la
corrupción de los países.
Está actividad va relacionada con el carácter individualista del ser
humano prevaleciendo su sentimiento de egoísmo y su afán de
lucro. La corrupción es responsabilidad de toda la sociedad la que
deberá comprender un cambio en los sistemas educativos en
todos los niveles, esta tarea es reconocida por las autoridades
gubernamentales, en algunos países son las Administraciones
Tributarias las que están tomando esta iniciativa.
2) Complejidad y limitaciones de la legislación tributaria.- Esta causa
incluye conceptos muy amplios como la existencia de normas que
regulan la misma base imposible y los contribuyentes, asimismo la
existencia de la exoneraciones amplias o condicionadas, la
vigencia de regímenes de fomento o incentivos con procedimiento
muy detallados y confusos, el alcance no siempre claro en cuanto
a las facultades y deberes de la administración tributaria y de los
contribuyentes. Se incluye también sistemas de condonación o
amnistía tributaria, que premian al contribuyente incumplidor en
perjuicio del cumplidor y afectan por ende la conciencia tributaria.
3) La ineficiencia de la administración tributaria.- La decisión de
evadir los impuestos implica muchas veces que el contribuyente
efectúe un cálculo económico, valorando los beneficios y costos
de la evasión. En un país donde la probabilidad de que un
contribuyente evasor sea detectado y pague sus impuestos es
bajo, entonces este asumirá normalmente el riesgo de evadir, aun
23
cuando las sanciones sean muy altas. Lo que al final cuenta es
que perciben que la Administración Tributaria es ineficiente en su
recaudación
1.11. Medición de la evasión tributaria
La evasión es toda actividad para evitar el pago total o parcial de un
impuesto por parte de quienes están jurídicamente obligados, afectando a
los ingresos del Estado y a la incidencia real del sistema tributario. La
brecha es la diferencia entre la recaudación potencial y la recaudación
efectiva. La brecha entre un componente sistémico y otro de evasión
propiamente dicha.
Una de las grandes preocupaciones de las Administraciones Tributarias
es su medición o alcance, Jorge Cosulich.13 Nos dice que conocer el
grado y características es fundamental para aplicar correctivos y
establecer programas para reducirla, constituye un antecedente
igualmente valioso para proyectar reformas tributarias y cambios
legislativos. Asimismo, conocer cifras de evasión puede ser un factor
estratégico para solicitar recursos con la finalidad de compartirla y evaluar
racionalmente la efectividad de la administración de los impuestos. Es
obvio que existe una relación directa entre la evasión y el grado de
eficiencia y efectividad de la administración tributaria. Este autor considera
que la medición de la evasión se caracteriza en dos tipos principales:
macroeconómicos y microeconómicos.
Los métodos macroeconómicos se basan utilizando datos de los grandes
agregados económicos, como las cuentas nacionales, variables
monetarias, correlaciones de la recaudación con ciertos insumos
utilizados en la producción, etc. Estos métodos son de naturaleza global,
13
Cosulich Ayala, Jorge; La Evasión Tributaria, Proyecto Regional de Política Fiscal CEPAL-ONUD; Naciones Unidas CEPAL Santiago de Chile, 1993.
24
pues se refieren al total del universo de contribuyente de un impuesto y
normalmente son utilizados por economistas fiscales responsables del
diseño de las políticas fiscales de un país.
Los métodos microeconómicos se refieren a programas especiales que
tratan de medir la evasión para una muestra de contribuyentes
considerada representativa. Los resultados obtenidos son luego
extrapolados con fin de generalizar acerca de los tipos y montos de
evasión.
En cambio, para Jorratt de Luis 14 las estimaciones de los montos de
evasión son importantes en varios aspectos:
En primer lugar, dimensionar la magnitud de la evasión tributaria puede
darse asignando recursos adicionales a las administraciones tributarias,
para que definan políticas de fiscalización o se modifique la legislación
tributaria.
En segundo lugar, la evasión tributaria es en cierto modo una medida de
eficiencia de la administración tributaria y conocer su evolución en el
tiempo permite evaluarla.
En tercer lugar, permite medir el efecto de las políticas de fiscalización y
tomar acciones correctivas. Si con estos aspectos las Administraciones
Tributarias tuvieran a su disposición estimaciones de evasión por
impuesto y sector económico, estas podrían focalizar los recursos de
fiscalización en aquellos grupos de contribuyentes que más evaden,
mejorando así su eficacia y efectividad.
Asimismo este autor considera que son dos los principales métodos
utilizados para medir la evasión tributaria:
14
Jorratt De Luis, Michael; Evaluación del Sistema Tributario y de la Administración Tributaria, CIAT Conferencia Técnica CIAT San Martino al Cimino, Viterbo, Italia, Octubre 21-25.1996 p. 11
25
1) METODO MUESTRAL: Este método estima el porcentaje de
evasión a partir de una muestra de contribuyentes. Por lo general,
la medición se realiza contrastando el impuesto declarado por los
contribuyentes, con los resultados de auditorías practicadas a sus
declaraciones. La confiabilidad de la medición está determinada
principalmente por la calidad y profundidad de las auditorías y por
la representatividad de la muestra.
2) POTENCIAL TEORICO VIA CUENTAS NACIONALES: Este método
consiste básicamente en calcular la base teórica a partir de una
fuente de información independiente. Esta fuente corresponde por
lo general, al sistema de Cuentas Nacionales. La recaudación
teórica se estima aplicando la tasa impositiva legal a la base teórica
construida con Cuentas Nacionales, y luego se la compara con la
recaudación efectiva – aquella que ingresa verdaderamente en
arcas fiscales- de modo que la diferencia da cuenta del
incumplimiento tributario agregado.
Carlos Silvani y John Brondolo15, considera que el punto de partida para
analizar el cumplimiento en el I.V.A. es desarrollar indicadores
relativamente confiables para medirlo. En general, el nivel de
cumplimiento puede ser definido como la relación existente entre la
cantidad de impuesto efectivamente recaudado y la cantidad que debería
haber sido recaudada (recaudación potencial).
El nivel de cumplimiento está determinado por la diferencia entre la
recaudación potencial y la recaudación efectiva, que incluye diversas
formas de incumplimiento tales como la morosidad, la evasión y la
elusión.
15
Carlos Silvani y John Brondolo; PANEL Tema 5: Medición del cumplimiento en el I.V.A. y análisis de sus determinantes, Departamento de Finanzas Públicas Fondo Monetario Internacional p. 248
26
CAPÍTULO II
ANÁLISIS DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y LA EVASIÓN
TRIBUTARIA EN AMÉRICA LATINA Y EL ECUADOR
2.1 Introducción
Según (Jorratt De Luis, 1996, pág. 2) el objetivo del sistema tributario es
proporcionar los recursos necesarios para financiar el gasto público,
característica conocida como la suficiencia del sistema tributario y
depende de la generalidad de los impuestos que se aplican, el nivel y
estructura de las tasas y la eficiencia de la administración tributaria,
entendiendo como capacidad recaudatoria a la recaudación que es
posible recaudar con un sistema tributario determinado y un esfuerzo
fiscalizador óptimo. Esta capacidad recaudatoria es menor que la
recaudación potencial –aquella recaudación que se obtendría si existiera
un 100% de cumplimiento voluntario – y mayor que la recaudación
efectiva. La brecha que separa a la recaudación potencial de la
recaudación efectiva corresponde a la evasión tributaria.
Para lograr la suficiencia del sistema tributario se dispone de dos
herramientas: aumentar la capacidad recaudatoria y mejorar la eficiencia
de la administración tributaria. La primera de ellas pertenece al ámbito de
la política tributaria y que tiene que ver con variables tales como el nivel
de las tasas, la amplitud de las bases imponibles, el nivel de las
sanciones, etc. La segunda que es La eficiencia de la administración se
relaciona con el objeto de reducir la evasión, para lo cual dispone
principalmente de sus facultades de fiscalización.
27
El objetivo de la Administración Tributaria es lograr un máximo de
recaudación con el mínimo costo; promoviendo de esta manera el
máximo cumplimiento voluntario de sus obligaciones por parte de los
contribuyentes. El cumplimiento de estos objetivos implica la existencia
de una Administración Tributaria eficiente y efectiva. (Cosulich Ayala,
1993).
La Administración Tributaria es responsable del ingreso en arcas fiscales
los recursos que implica velar por el buen cumplimiento tributario de los
contribuyentes y de la sociedad en su conjunto para lo cual debe
desarrollar una serie de funciones orientadas a facilitar y controlar dicho
cumplimiento y luchar contra el incumplimiento tributario. Estas funciones
deben considerar en primer lugar que la carga tributaria sea moderada y
una estructura tributaria adecuada. En segundo lugar, que los
contribuyentes conozcan y confíen el destino de los recursos provenientes
de la recaudación de impuestos. En tercer lugar la facilidad e información
con que cuentan los contribuyentes para cumplir sus obligaciones
tributarias. Finalmente la percepción de equidad, en especial en lo que se
refiere a la evasión de impuestos influye en el cumplimiento de los
contribuyentes puesto que cuando perciben que es generalizada y poco
sancionada sienten una menor obligación de cumplir y ven mayores
espacios para evadir impuestos. (Etcheberry Celhay, 2010, pág. 227)
2.2. Análisis de la situación económica en el Ecuador
2.2.1. El sistema económico Ecuatoriano
2.2.1.1 Presión tributaria
En los últimos 33 años de vida democrática del Ecuador, las autoridades
económicas de turno han implementado un total de 51 reformas
tributarias, 10 de ellas en los últimos cinco años, durante la administración
28
del Econ. Rafael Correa. Históricamente, desde 1979 hasta el 2000, la
política cambiaria constituía la principal herramienta de los equipos
económicos para equilibrar las finanzas públicas, pero desde que se
adoptó la dolarización en el 2000, la política pública giró hacia el uso de
ajustes en materia tributaria y se profundizó desde el 2007, año en el que
el actual régimen inició su gestión. Por esa razón, la recaudación tributaria
se incrementó en un 143% desde el inicio del Gobierno hasta el cierre de
este año que, según estimaciones de la autoridad tributaria, cerrará en
alrededor de USD 11 000 millones.
En los últimos seis años, nueve reformas han sido aplicadas en el país y
una más entrará en vigencia desde enero del próximo año. Todas ellas
han provocado un impacto que no solo se ha visto reflejado en las cifras
de recaudación, sino que además, han polarizado la percepción de los
actores económicos. Así, por un lado está todo el aparato empresarial que
ha sentido, y se ha pronunciado en innumerables ocasiones, en que la
carga fiscal está asfixiando cada vez más a la actividad privada. De
hecho, varios estudios realizados por los principales gremios
empresariales del país han puesto el dedo en la llaga acerca de que la
autoridad tributaria está privilegiando la recaudación per sé, sin detenerse
más bien a incentivar la actividad productiva, generadora de mayor
empleo.
Según cifras de la Comisión Económica para América Latina (Cepal), la
carga tributaria de Ecuador fue del 19,7% en el 2010, la cuarta más alta
de la región atrás de Argentina Brasil y Uruguay. En el 2007 la carga
tributaria del país era del 14,4%. Pero esta cifra ha sido refutada por
Autoridades del Servicio de Rentas Internas (SRI), quienes afirman que se
ha llegado solo al 15% y que es una de las más bajas de la región. Por
ello los funcionarios del SRI defienden la gestión de todos estos años,
argumentando que por primera vez se ha hecho una evangelización
tributaria, donde la evasión se ha reducido del 60 al 40%, lo que
29
constituye un logro que nunca antes se dio en el país. Además, señalan
que, en estricto sentido, únicamente se han realizado cuatro reformas
tributarias. Las otras tres han tenido un impacto neutro. Y el resto más
bien han sido reglas que han ido en beneficio de los contribuyentes. Pero
para empresarios, consideran que si bien han existido ciertos beneficios,
la creación o el aumento de cargas impositivas han afectado últimamente.
―A nivel empresarial, lo que se puede decir es que hay dos decisiones que
han causado un impacto negativo en las finanzas de las compañías: la
creación e incremento del Impuesto a la Salida de Divisas y la aplicación
de un Anticipo Mínimo para el pago del Impuesto a la Renta. Eso ajustó a
las empresas que no han sentido mucho estos años porque el nivel de
consumo está alto. Pero no se sabe qué pasaría si existiera en el futuro
un enfriamiento en los mercados‖. Por ello, para el próximo año se espera
una recaudación aún mayor, en el orden del 15 o 20%. Ese ha sido el
ritmo de crecimiento de los recursos tributarios que hoy son el pilar de la
economía.16
2.2.1.2 Producto Interno Bruto
El PIB es el valor monetario de los bienes y servicios finales producidos
por una economía en un período determinado. EL PIB es un indicador
representativo que ayuda a medir el crecimiento o decrecimiento de la
producción de bienes y servicios de las empresas de cada país,
únicamente dentro de su territorio. Este indicador es un reflejo de la
competitividad de las empresas.
¿Por qué es importante que crezca el PIB?
Indica la competitividad de las empresas. Si la producción de las
empresas ecuatorianas no crecen a un ritmo mayor, significa que
16
http://www.revistalideres.ec/lideres/10-reformas-tributarias-impactos.html.
30
no se está invirtiendo en la creación de nuevas empresas, y por lo
tanto, la generación de empleos tampoco crece al ritmo deseado.
Si el PIB crece por abajo de la inflación significa que los aumentos
salariales tenderán a ser menores que la misma.
Un crecimiento del PIB representa mayores ingresos para el
gobierno a través de impuestos. Si el gobierno desea mayores
ingresos, deberá fortalecer las condiciones para la inversión no
especulativa, es decir, inversión directa en empresas; y también
fortalecer las condiciones para que las empresas que ya existen
sigan creciendo.17
En el caso de nuestro país, el comportamiento del PIB, ha sufrido un
decremento a partir del 2011, año en el que alcanzó su más alto
crecimiento en lo que a la administración de este gobierno se refiere.
Como se puede apreciar en el gráfico No. 1, el decrecimiento del PIB
desde el 2011 al 2014, en 4.1% obedece estrictamente a la caída del
precio del petróleo, el cual a finales del 2011 y comienzos del 2012,
sobrepasó los $ 100, para en el 2014, llegar a niveles por debajo de los
$50 el barril de petróleo en el mercado internacional.
Esta caída de la principal fuente de ingresos del presupuesto general del
Estado, ha motivado que el gobierno de turno, contrarreste esta situación
con la implementación de salvaguardias a las importaciones, con el fin de
frenar la salida de divisas y poder controlar a través de la política fiscal la
dolarización en la economía.
17
http://www.economia.com.mx/
31
GRÁFICO No.1
CRECIMIENTO DEL PIB (En porcentajes)
Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaborado por: El Autor.
2.2.1.3 Política fiscal
―En 2013 la política fiscal mantuvo su trayectoria expansiva. Con relación
a 2012 el gasto total del gobierno central registró un incremento del 21,8%
en términos nominales. El gasto corriente aumentó un 19,3% (hasta
alcanzar el equivalente a un 26,9% del PIB, en contraste con el 24,3% del
PIB en 2012), impulsado por una expansión del gasto por compras de
bienes y servicios (que aumentó un 22,8% durante el año) y del
incremento del monto pagado en concepto de intereses de la deuda
pública (el cual creció anualmente el 41,2%, con lo que, medido como
porcentaje del PIB, aumentó desde el 0,8% en 2010 hasta el 1,3% en
2013).
A su vez, el pago de sueldos creció a un ritmo del 7,4% anual. El gasto de
capital aumentó un 25,1% entre 2012 y 2013 como consecuencia del
mayor incremento de la inversión bruta fija (un 37,5%), a la vez que las
transferencias de capital disminuyeron un 12%. Como porcentaje del PIB,
el gasto de capital se ha acrecentado de forma sostenida durante la última
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
8,0%
2011 2012 2013 2014
7,9%
5,2% 4,5%
3,8%
- 4.1
32
década; sobre todo en los últimos tres años, ya que pasó del 10,1% del
PIB en 2011 al 12% del PIB en 2013.
Los ingresos corrientes aumentaron a un ritmo mucho menor (un 4,5%),
registrando una disminución como porcentaje del PIB desde un 22,3% en
2012 hasta un 21,2% en 2013. La merma relativa de la recaudación fiscal
se debió a un retroceso de los ingresos petroleros (que cayeron el 23,1%
en términos anuales), debido a la reducción de precios de los productos
de exportación y a la caída en la producción y exportación de derivados
del petróleo.
La contracción de los ingresos petroleros contrasta con la leve alza que
estos habían registrado en 2012 (de un 1,9%) y con las elevadas tasas de
crecimiento que mostraron durante el período 2010-2011, en que la
expansión media anual alcanzó el 63,7%. En un contexto de aumento
sostenido del gasto, el descenso de los ingresos petroleros explica en
gran medida el empeoramiento del resultado fiscal. Por su parte, los
ingresos no petroleros crecieron un 17%, con una expansión de los
ingresos tributarios del 11,5% y de los ingresos no tributarios del 73,8%.
Dentro de la recaudación tributaria destaca el mayor incremento de la
recaudación por concepto de impuesto a la renta (16%), a la vez que la
recaudación por IVA creció a la misma tasa que los ingresos totales.
Como resultado, empeoró el déficit global del gobierno central, al pasar
del 1,9% del PIB en 2012 al 5,7% del PIB en 2013.
En relación con el sector público no financiero (SPNF), el resultado de
2013 fue igualmente negativo, al profundizarse el déficit primario desde el
0,34% del PIB en 2012 hasta el 3,7% del PIB en 2013, y el déficit global
desde el 1,09% del PIB hasta el 4,73% del PIB en el mismo período. Los
ingresos totales del SPNF equivalieron a un 39,7% del PIB (frente a un
39,5% en 2012), mientras que el gasto total alcanzó un 44,4% del PIB, 3,8
33
puntos porcentuales más que en 2012. El aumento del gasto obedeció a
un incremento de 0,8 puntos porcentuales de los gastos corrientes
(principalmente por compras de bienes y servicios) y de 3 puntos
porcentuales del gasto de capital (correspondiente a un aumento en la
formación bruta de capital fijo del gobierno central y de las empresas
públicas no financieras).
El aumento del déficit total del SPNF fue financiado mayoritariamente con
deuda, de manera que la deuda pública mantuvo su tendencia al alza: a
diciembre de 2013 se situó en el 24,4% del PIB (frente al 21,3% del PIB
en diciembre de 2012), siendo la deuda interna equivalente al 10,6% del
PIB (el 8,9% en diciembre de 2012) y la deuda externa, al 13,8% del PIB
(el 12,4% en diciembre de 2012). Los datos del primer trimestre de 2014
muestran que la deuda pública ha mantenido su tendencia al alza,
situándose en marzo en un 25,4% del PIB, debido principalmente al
crecimiento de la deuda interna, que alcanzó un 11,6% del PIB.
El incremento de la deuda pública interna a lo largo de 2013 obedeció
esencialmente a la colocación de bonos de largo plazo, mientras que el
de la deuda pública externa se debió sobre todo al aumento de la deuda
con instituciones de China, hasta un monto que en marzo de 2014 era de
4.675 millones de dólares, el equivalente a un 36,2% del total de la deuda
externa pública.
Por su parte, las reservas internacionales de libre disponibilidad se
ampliaron a lo largo del año, situándose en diciembre de 2013 en 4.360
millones de dólares (frente a 2.482,5 millones de dólares en diciembre de
2012). En los primeros meses de 2014 este comportamiento se revirtió,
registrándose una disminución paulatina a lo largo del primer trimestre,
con lo que a marzo las reservas internacionales de libre disponibilidad
alcanzaban 3.568,9 millones de dólares.‖ (CEPAL, 2014).
34
2.2.1.4 Evolución del sector externo18
En 2013 las exportaciones de bienes aumentaron un 5%, como resultado
de un incremento del 9,7% de las exportaciones de bienes primarios,
mientras que las de bienes industriales disminuyeron el 11,1%. En el
aumento de las exportaciones primarias incidió el alza de las ventas al
exterior, del petróleo con un 5,5%, plátano y banano un 14,2%, camarón
un 40,6% y cacao con 23,9%); mientras que en la disminución de las
exportaciones de bienes industrializados incidieron principalmente la
caída de las ventas al exterior, de derivados de petróleo un -35,6% y de
manufacturas de metales un -39,1%.
El crecimiento del valor total de las exportaciones de petróleo obedeció
esencialmente al incremento de las cantidades exportadas, dado que el
precio promedio anual de la canasta de crudo ecuatoriano disminuyó
alrededor de un 2,5% con relación a 2012.
Por otra parte, el valor de las importaciones de bienes aumentó un 7,2%,
como resultado de la expansión de las importaciones de combustibles y
derivados un 11,7% y del menor crecimiento de las importaciones de
bienes de capital un 5,4%; de bienes de consumo (un 4,5%) y de
materias primas (un 7,0%). En consecuencia, el déficit de la balanza
comercial pasó de 441 millones de dólares en 2012 a 1.084 millones de
dólares en 2013.
La balanza de servicios y la balanza de renta siguieron siendo deficitarias,
presentando saldos negativos de 1.473 millones de dólares y 1.406
millones de dólares, respectivamente. El saldo positivo de la balanza de
transferencias corrientes disminuyó levemente debido a la caída de las
remesas de trabajadores emigrados, aunque a una tasa muy inferior a la
18
CEPAL: Estudio económico de América Latina y el Caribe ▪ 2014
35
registrada en 2012. (En el 2013 el descenso fue del 0,7%, en contraste
con el 7,7% de retroceso registrado en 2012).
En consecuencia, el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos
se amplió de un 0,4% en 2012 a un 1,3% en 2013, incremento que se
financió aumentando el endeudamiento externo público. La cuenta de
capital y financiera arrojó un saldo positivo de 2.932 millones de dólares,
que se explica principalmente por el aumento del crédito comercial y de
los préstamos contraídos por el gobierno general ante prestamistas
extranjeros.
Los Estados Unidos sigue siendo el mercado más importante para las
exportaciones del Ecuador, con una participación del 44,8%, similar a la
que tenían antes de la crisis de 2008. Además, la proporción de las
exportaciones hacia los países de la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI) aumentó del 25,7% al 30,3% y la de las dirigidas a
Asia se incrementó del 4,0% al 6,7%.
Durante el primer trimestre de 2014, las exportaciones mantuvieron la
tendencia al alza observada en el mismo período del año anterior, con un
incremento del 6,1%, a consecuencia de la recuperación de las ventas al
exterior, de derivados de petróleo (que en el trimestre crecieron un 9,1%
con respecto al primer trimestre de 2013) y al dinamismo de las
exportaciones primarias (que registraron un alza del 9,3% en el mismo
lapso). No obstante, las ventas de petróleo al exterior aumentaron
solamente un 0,8% y el incremento de las exportaciones primarias fue
sobre todo gracias a la recuperación de las exportaciones de pescado y
de camarón.
Las importaciones de bienes en el primer trimestre de 2014 mostraron una
contracción del 2,1% con respecto al mismo período del año anterior.
Exceptuando las compras al exterior de combustibles y derivados, que
36
registraron un alza del 9,4%, la caída de las importaciones fue
generalizada en las demás categorías: las importaciones de bienes de
consumo disminuyeron un 5,2%, las de materias primas un 7,7% y las de
bienes de capital un 3,7%. De esta forma, el saldo de la balanza comercial
se revirtió, registrando un superávit de 438 millones de dólares, que
contrasta con el déficit de 90 millones de dólares, observado en el mismo
período de 2012.
A diciembre de 2013 la deuda externa se situó en un 19,7% del PIB,
frente a un 18,9% en diciembre de 2012. Este deterioro se debió
esencialmente al incremento de la deuda externa pública, que pasó del
12,8% al 13,8% del PIB, pues la deuda externa privada disminuyó,
pasando del 6,1% del PIB en diciembre de 2012 al 5,9% del PIB en
diciembre de 2013.
2.3. Análisis de la evasión tributaria en América Latina y
el Ecuador
América Latina es la región más desigual del planeta, por los múltiples
problemas asociados a una sociedad fragmentada donde coexisten un
pequeño porcentaje de la población que concentra la mayor parte de la
riqueza y amplias mayorías por debajo de los niveles de subsistencia,
cabe preguntar, cuál es el rol de las políticas públicas en relación con la
distribución del ingreso y, más específicamente, cuál es el de la política
tributaria en particular.
En este sentido, se observa que aún persiste una corriente que apoya la
tesis de que una distribución más justa de la riqueza será resultado de un
crecimiento sostenido de la economía, y que por este motivo deben
priorizarse los objetivos de eficiencia antes que los de equidad, ya que
37
estos últimos son vistos muchas veces como ―nocivos‖ a la inversión y al
crecimiento del producto.
Esta corriente es la que prevaleció en los últimos 30 años en la región, en
distintos campos de la política pública y especialmente en la política
tributaria. En otras palabras, el objetivo que guió a la tributación y que
explica su actual diseño e impacto sobre el bienestar de la sociedad es el
de generar recursos sin perjudicar posibles inversiones ni afectar la
―neutralidad‖ de la economía.
Desde fines de la década de los noventa y hasta la actualidad, comienza
a observarse un viraje de las prioridades de los gobiernos y de las
recomendaciones propuestas por los organismos internacionales, y a
cobrar cada vez más fuerza la idea de un crecimiento económico con
equidad. Sin embargo, por el momento, este cambio de paradigma no
parece haber sido traducido en políticas concretas, tanto por limitaciones
técnicas como también por limitaciones de carácter político, como lo
demuestra la falta de voluntad política a la hora de confrontar con los
distintos grupos de interés.
En el ámbito de la política tributaria, las reformas aplicadas entre la
década del ochenta y de los noventa tendieron principalmente a lograr
una mayor recaudación a través de una simplificación de los tributos,
buscando mayor neutralidad y persiguiendo una modernización del
sistema tributario y de la administración tributaria. En cuanto al diseño de
los principales tributos se observa una reducción de las tasas de
imposición a la renta personal -sin una consiguiente expansión de sus
bases-, y una disminución de los impuestos al comercio exterior
compensada a través de un expansión en las tasas y la base del IVA,
convirtiendo a este último en el principal instrumento de recaudación.
(Sabaini, 2006).
38
Durante este período los criterios de progresividad, característicos de la
tributación directa, fueron dejados de lado, en gran medida desplazados
en orden de prioridades por los criterios de neutralidad y eficiencia. Esto
se ve plasmado en el actual diseño de las estructuras tributarias de la
región, cuya característica distintiva en comparación con los países más
desarrollados es una marcada regresividad, lo que implica que en la
mayoría de los países luego de la recaudación de impuestos se registra
un incremento en la concentración del ingreso. En este sentido, cabe
destacar una observación hecha por diversos estudios (BID, 2006) sobre
la cual se tiene poco conocimiento: la comparación entre los niveles de
desigualdad anteriores a la intervención del Estado entre los países de
América Latina y los países más desarrollados, demuestra que estos
niveles son similares y que hasta en muchos casos la desigualdad es
mayor en los países más desarrollados.
Sin embargo, como surge de las conclusiones del estudio de Chu,
Davoodi y Gupta (Chu, 2000), mientras que en los países industrializados
la distribución se mejora efectivamente a través de los impuestos y
gastos, en los países en desarrollo no se cuenta con políticas
redistributivas adecuadas para lograr un grado de igualdad comparable al
de los países desarrollados. Al respecto, se señala que la política fiscal,
tanto en relación con los ingresos como los gastos públicos, es una de las
herramientas más importantes que tiene el Estado para influir sobre la
distribución del ingreso. Las características que la misma tome
determinarán sus efectos sobre los niveles de cohesión y equidad por una
parte, y fragmentación e inequidad por la otra.
Respecto a la política tributaria, ésta puede influir en la estructura de la
distribución de ingresos de un país desde dos formas distintas.
En primer lugar, mediante la captura de fondos para ser dedicados al
financiamiento de los gastos públicos orientados a la creación y
fortalecimiento del capital humano, financiando gastos en salud,
39
educación, sanidad y otros. De esta forma la política tributaria se
constituye en un factor que contribuye a la formación de capital humano,
mejorando el ingreso de mercado y por lo tanto la ―distribución primaria‖,
es decir, antes del proceso de impuestos y transferencias.
En segundo lugar, la política tributaria puede influir en la estructura de la
distribución de rentas mediante un sistema de impuestos progresivos,
procurando de esta forma un cambio en la ―distribución secundaria‖; es
decir, luego del efecto de esas políticas. En ese plano, la imposición sobre
la renta y los patrimonios, entre otros, adquieren un papel especial19 .
¿Cuáles son las características que limitan el papel redistribuidor del
Estado en América Latina? Las tres principales características que se
señalan son: presión tributaria baja, tributación regresiva y gasto público
orientado deficientemente.
No obstante, las opiniones en torno a la necesidad de modificar estas
características no son unánimes. Se puede encontrar amplio consenso
acerca de la necesidad de aumentar los esfuerzos en dirección a una
mayor progresividad del gasto público. En cuanto a lograr mayores niveles
de presión tributaria, el consenso es más limitado, aunque relativamente
importante. En cuanto a la implementación de reformas en dirección a una
mayor progresividad, las voces no se escuchan con tanta fuerza.
En líneas generales se observa una resignación frente a las limitaciones
estructurales que enfrenta la imposición directa en la región, como
pueden ser la extensión de los sectores informales, la inexistencia de una
clase media extendida, administraciones tributarias deficientes, escasa
voluntad política, y elevados niveles de evasión y elusión. La existencia
de estas limitaciones, a las cuales se suma un discurso en pos de la
neutralidad y la eficiencia económica, lograron que los esfuerzos
concretos por desarrollar impuestos directos en la región brillen por su
19
Gómez Sabaini (2006) ―Tributación en América Latina: En busca de una nueva agenda de reformas‖
40
ausencia y que la política tributaria se dirija principalmente a fortalecer la
imposición al consumo.
Esto explica que el principal instrumento redistribuidor de la política
tributaria, es decir, el impuesto a la renta personal, recauda en promedio
1,5% del PIB en los países de América Latina, respecto al 9 % en los
países de la OECD. Evidentemente, entre los especialistas hay opiniones
diversas respecto de la potencialidad de los impuestos como instrumento
de redistribución. Sin embargo, la permanencia de esta estructura
tributaria regresiva a lo largo de los años es reflejo de que existe una idea
predominante, al menos entre aquellos especialistas que inciden en la
política tributaria, cual es que la redistribución más efectiva se logra a
través del gasto social, en tanto que la política tributaria debe guiarse por
criterios de eficiencia20.
Cabe entonces cuestionar los motivos que explican los bajos niveles de
recaudación del impuesto a la renta en la región. En este sentido se debe
comenzar por destacar dos características salientes del mismo: tasas
legales bajas (y tasas efectivas más bajas aún) y bases imponibles
estrechas.
Tanto la estrechez de las bases imponibles como el bajo nivel de las tasas
efectivas son causa –entre otras cosas- de los elevados niveles de
evasión, así también como de los tratos preferenciales y las ―lagunas‖
tributarias característicos de los sistemas tributarios de la región. En este
contexto dejan de cumplirse los requisitos básicos de equidad, esto es,
que las personas con la misma capacidad de pago paguen lo mismo
(equidad horizontal) y que las personas con mayor capacidad de pago
paguen más (equidad vertical). Tanto la equidad horizontal como la
equidad vertical enfrentan importantes desafíos para ser llevadas a la
práctica en los países de América Latina.
20
Jorratt (2009) ―La tributación directa en Chile: equidad y desafíos‖.
41
Las injusticias derivadas de esto perjudican profundamente la legitimidad
de los sistemas tributarios y terminan por afectar la capacidad
recaudatoria de los mismos. Es de esta manera que los países de la
región se encuentran en un círculo vicioso de tributación regresiva y
recursos escasos, desigualdad en la distribución del ingreso y
deslegitimación de las instituciones públicas y del rol del Estado (CEPAL,
EVASIÓN Y EQUIDAD EN AMERICA LATINA, 2010)
Ecuador es uno de los países que mayor evasión tributaria registra en la
región, sin embargo, gracias a la gestión realizada por el Servicio de
Rentas Internas (SRI), se ha podido recaudar favorablemente en los
últimos años, lo que ha servido para dinamizar la economía nacional,
incrementar el gasto público y estabilizar el empleo.
Todos estos acontecimientos hacen que Ecuador cuente con problemas
estructurales que hacen desarrollar en las personas una baja cultura
tributaria.
Uno de los problemas estructurales que posee Ecuador es la migración
interna campo-ciudad, los campesinos por falta de ayuda para sus ciclos
productivos en las siembras y cosecha, optan por migrar a ciudades
grandes como Guayaquil y Quito, formando cinturones de miseria,
crecimiento informal desordenado, y una precariedad de vida.
Otro de los problemas que atañe la economía de Ecuador es las altas
tasas de crecimiento demográfico y las altas tasas de natalidad
descontroladas, son dos problemas arraigados en ciudades turísticas y
altamente comercial, bajas campañas contra la natalidad hacen que la
demografía en Ecuador se torne cada vez más densa.
Todos estos problemas que posee Ecuador, sumado a la falta de empleo
formal en el país, hacen que los individuos busquen maneras de
subsistencia, en ocasiones dichas formas de subsistencia son informales,
42
el empleo informal en Ecuador en la actualidad ocupa cerca del 50% de la
Población Económicamente Activa en el país21.
Otra forma de subsistencia en Ecuador son los micro negocios, o
negocios pequeños, tales como: panadería, ferretería, tiendas, bazar, etc.,
todos estos negocios en ocasiones son colocados en los propios hogares,
tratando de ahorrarse dinero y espacio en el comercio, sin embargo, son
formas de disfrazar la evasión tributaria.
Para que el país pueda recibir ingresos tributarios de una persona que
tenga una actividad comercial, primero es que dicha persona registre la
actividad comercial de su negocio en el Servicio de Rentas Internas (SRI),
luego de acuerdo a la actividad realizada tendrá que pagar tributos al
Estado, que por lo general es cada mes.
Todo esto acontece bajo el contexto de una incultura tributaria, es decir, la
población de Ecuador carece de un conocimiento tributario inherente,
desconocen que Ecuador posee tres grandes rubros de ingresos que son:
Los petroleros, las remesas y los tributos. Este último es uno de los más
importantes puesto que inyecta liquidez al aparato productivo nacional,
fomenta el empleo y le da un mayor dinamismo a la economía
ecuatoriana.
La evasión tributaria en Ecuador se centra en el sector informal de
ciudades como Guayaquil, puesto que este sector enfrenta problemas
tales como: altos costos de capital de operación, existen trabas al acceso
del crédito bancario público y/o privado, explotación por parte de
prestamistas informales, pagan altas tasas de interés por préstamos,
entre otros. (MARTHA, 2014).
21
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INEC, 2010-2012.
43
En el siguiente cuadro se puede analizar el resumen de la recaudación
tributaria por incrementos anuales en la ciudad de Guayaquil.
CUADRO Nº 1
Impuestos recaudados en Guayaquil 2011-2012. Incremento anual
(%)
Años Impuesto
a la Renta
Impuesto al Valor
Agregado
Impuesto a los
Consumos Especiales
Vehículos Bebidas Otros
2011 28.17% 18,75% 6,07% 10.09% 12,62% 8,36%
2012 8.96% 10,89% 21,70% 10.51% 18.69% 12,48% Fuente: Servicio de Rentas Internas SRI. Elaboración: El Autor.
Debido a la presión tributaria ejercida por el Servicio de Rentas Internas
(SRI), crean una cultura tributaria en la ciudad de Guayaquil, por ese
motivo en el período 2011 – 2012, la tendencia de recaudaciones ha sido
positiva.
El impuesto a la renta y el impuesto al valor agregado en el 2011
bordearon incrementos anuales de 28,17% y 18.75% respectivamente, los
mayores ingresos que posee el Ecuador ya no son por las exportaciones
petroleras, sino por recaudaciones tributarias.
La reforma a la Ley de Hidrocarburos, en lo que se preveía que no se iban
a cumplir los acuerdos anteriores con las compañías petroleras, frenó a
que los empresarios de este sector no planeen nuevas inversiones, esto
hace producir un efecto cadena, es decir, al no existir inversión, contrae la
producción y esto hace que los ingresos disminuyan, por ende las
utilidades se ven mermadas. Es por eso, que el Impuesto a la renta del
crudo cayó y se vio afectado en el total recaudado en la ciudad de
Guayaquil.
44
Por otro lado, el Impuesto al Valor Agregado (IVA), cayó en el 2011 en
5,98% como el impuesto a los vehículos que grabó una disminución de
1,28%, debido al impuesto a los vehículos híbridos, es decir, los que
contienen mayor cilindraje, Guayaquil disminuyó las exportaciones de
vehículos híbridos, debido a que se grababan con impuesto IVA e ICE.
Por lo contrario, las bebidas aumentaron en 4,54% gracias a los
impuestos que se les asignaron a los envases de plásticos del $0,02,
denominado impuesto verde, en este rubro entran los impuestos al licor y
toda bebida especial que consuma el ciudadano.
Autoridades actuales del SRI señalan, que cuando este gobierno asumió
sus funciones en el 2007, la evasión tributaria era del 61% y que
actualmente gracias a las medidas de control implementadas el
porcentaje se sitúa en el 45%, resultando todavía un porcentaje muy alto,
siendo el promedio de evasión del 45% en América Latina.
2.4. Análisis de la informalidad en América Latina y el
Ecuador
El término de informalidad o sector informal, fue introducido a principios
de los años setenta por Hart (1971), analizando el mercado de trabajo de
Ghana. En ese entonces, la informalidad fue relacionada directamente
con los países del tercer mundo y fue utilizada para describir a las
actividades no agrícolas de pequeña escala productiva, en las cuales los
individuos obtenían una forma de vida adicional de la que el mercado
formal les podía ofrecer.22
Las actividades económicas estaban relacionadas con la producción de
bienes de bajo valor agregado, tales como las artesanías o la alfarería por
22
SERRANO MANCILLA ALFREDO, ANALISIS DE INFORMALIDAD EN ECUADOR-2010
45
citar algunos, o también en servicios como el transporte de agua o
alimentos. A diferencia de aquellos individuos que trabajaban en el sector
formal como administrativos, en el gobierno, en industrias o grandes
cadenas comerciales, sus actividades han tendido a no ser registradas en
la estadística oficial, y tampoco su significancia económica era relevante
en aquel entonces.
En este sentido, la pregunta que nos hacemos es: ¿por qué ha existido, y
persiste el sector informal en la economía? El sector informal existe por
que produce bienes y servicios que cualquier consumidor ordinario quiere
comprar y a niveles de precios accesibles. Los consumidores de estos
productos no necesariamente son los ―pobres‖ como suele ser concebido,
sino que muchas veces han sido principalmente agricultores de pequeña
escala que comercializan su cosecha, asistentes comerciales, encargados
de tiendas o pequeños comercios, entre otros tipos de individuos que por
primera vez, y debido a la carencia de un mercado de crédito establecido
y la dificultad de acceso al mismo, tienen el poder de compra para adquirir
toda la variedad de artículos y productos que el sector informal les ofrece.
El sector informal ha tendido a seguir y responder, en lugar de ser guía y
cabecilla en la economía. Si bien, éste ha respondido al crecimiento de
las rentas tanto en la agricultura como en la dinámica económica urbana,
también ha sido un suplemento en el aumento del gasto del consumidor.
Del mismo modo, ha proveído de innumerables oportunidades en la
obtención de ingresos adicionales en aquellos países donde el desarrollo
industrial ha sido débil, y como consecuencia, lo ha sido también la
generación de empleo suficiente para su población trabajadora.
La informalidad es una verdad latente en todos los países de América
Latina, que forman parte activa e importante de la economía de los
países; es la forma en la que ésta responde a la falta de un empleo digno
y bien remunerado. Es una actividad que escoge la pérdida de las
46
ventajas que ofrece la legalidad, la protección judicial, el acceso al crédito
formal a cambio de un medio económico con el cual pueden cubrir
precariamente las necesidades básicas.
Estas empresas para no sujetarse a los controles formales, siguen siendo
siempre empresas pequeñas que utilizan canales irregulares, para
adquirir y distribuir bienes y servicios utilizan intensivamente mano de
obra. La importancia de la economía informal en los países menos
industrializados y la falta de sólidos conocimientos cuantitativos en torno a
su comportamiento, origen y dinamismo, hacen que la problemática de su
medición esté presente en la agenda de las políticas socio-económicas.
La OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico), en
su publicación sobre Perspectivas Económicas de América Latina 2009,
señala que ―el gran tamaño del sector informal en América Latina es el
indicador de un contrato social roto. Unos esquemas de impuestos y
prestaciones más simples para todos – tanto para el sector formal como
para el informal – reducirían la carga económica de la informalidad al
tiempo que reforzarían la legitimidad de los sistemas fiscales
latinoamericanos. Aunque es difícil de medir, la informalidad es a todas
luces, elevada en América Latina: cerca de la mitad de la población
trabajadora de la región puede considerarse en el sector informal. En
México, el único país latinoamericano perteneciente a la OCDE, hasta un
60 por ciento de los trabajadores no agrícolas — casi 22 millones de
personas — se encuentra empleado informalmente o trabaja por cuenta
propia. Estos trabajadores se han autoexcluido o bien han sido
expulsados del sistema formal de impuestos y protección social. En este
sentido, atestiguan la ruptura del contrato social entre los ciudadanos y el
Estado‖.
Perspectivas Económicas de América Latina 2009 de la OCDE muestra
que el tamaño del sector informal se encuentra íntimamente relacionado
47
con el sistema fiscal: los patrones y trabajadores de la economía informal
no pagan impuestos de sociedades o impuestos sobre la renta personal,
como generalmente tampoco sus clientes pagan impuestos sobre las
ventas relevantes.
La informalidad también afecta al gasto público: normalmente los
trabajadores informales son excluidos de la seguridad social. Por ejemplo,
más de la mitad de los trabajadores latinoamericanos carece de derecho a
pensión por su trabajo y, en su lugar, al llegar a la vejez depende de sus
ahorros personales, de arreglos informales o de la asistencia social. La
informalidad tiene un impacto directo en los ingresos y gastos públicos.
Por tanto, los sistemas fiscales latinoamericanos tienen que lidiar con este
fenómeno. El primer paso consiste en reconocer que la informalidad surge
por muchas razones y que el sector informal cambia de un sitio a otro.
Algunos trabajadores y empresas se mantienen al margen de la economía
formal como resultado de una elección deliberada basada en un cálculo
de coste-beneficio. Por otro lado, otros actores económicos (generalmente
trabajadores de productividad baja y microempresarios) se encuentran en
el sector informal por haber sido excluidos de la economía formal; para
ellos, la informalidad constituye una estrategia de supervivencia.
En la práctica, todos los países latinoamericanos albergan ambos tipos de
informalidad; por consiguiente, los efectos de cualquier política dirigida a
reducir la informalidad pueden ser difíciles de predecir. La informalidad irá
muy probablemente de la mano del desarrollo en América Latina durante
los próximos años. Para responder mejor a esta realidad, los regímenes
fiscales de la región deben reconocer los muchos tonos de gris existentes
entre la actividad económica formal e informal. Si la informalidad es
síntoma de un contrato social roto, criminalizar a los trabajadores
informales simplemente agrava el problema. La formalidad no es solo
48
cuestión de respetar las normas. La formalidad debe ser reconocida como
una garantía.
Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), señala que la lenta recuperación de
las economías de América Latina será insuficiente para contener la
destrucción del empleo que llevará al paro laboral a otros 3.4 millones de
personas. El desempleo vendrá acompañado por un incremento de la
economía informal como alternativa de sobrevivencia. La precariedad en
los mercados de trabajo de la región está altamente correlacionada con el
empleo en sectores de baja productividad, que es por lo general de mala
calidad y se caracteriza por la inestabilidad laboral, las bajas
remuneraciones y la falta de acceso a la seguridad social, lo que se ha
denominado informalidad laboral. En las áreas urbanas de América
Latina, en 2006 el porcentaje de trabajadores informales era de un 44,9%.
Preocupa sobre todo la alta proporción de mujeres urbanas ocupadas en
sectores de baja productividad (50,7%), en comparación con los hombres
(40,5%).
En Ecuador la informalidad ocupa un lugar importante en la generación de
empleo en varias ramas de negocios, convirtiéndose en un factor de la
economía del país, por esto se considera necesario analizar a
profundidad las características generales del sector con el fin de
determinar los campos de actuación de la informalidad y el subempleo, los
ingresos que la actividad genera, la ocupación por género, ramas de
actividad, condiciones de los trabajadores, nivel de educación, edad y
horas que dedican a la actividad (GONZALEZ, 2009).
El sector informal es el medio más expedito para que los pobres se
incorporen a la economía pero en condiciones de alta vulnerabilidad y
empleo precario, siendo el principal insumo del subempleo. El aumento de
la informalidad reduce la productividad media nacional al concentrarse en
49
actividades de bajo rendimiento; sin embargo contribuye a aliviar la
pobreza ya que aumenta la tasa de ocupación en los hogares pobres y
representa la mayor fuente de empleo.
En el Ecuador existen aproximadamente 2,600.000 hombres y mujeres
que sobreviven y mantienen a sus familias a través del trabajo informal o
actividades que no se encuentran bajo relación de dependencia,
desarrollando todo tipo de estrategias de sobrevivencia que son el
resultado de la globalización y la flexibilización laboral, las cuales han
generado desempleo y desprotección.
Esto incluye el trabajo ambulante por cuenta propia, prestador de servicio
a domicilio, etc. Un gran porcentaje de estos trabajadores son mujeres
adolescentes y niños/as. Estas modalidades de trabajo precario, no
reconocidas, están al margen de la protección del Estado y por ello han
sido los sectores más vulnerables tanto en la violación de sus derechos
como en sus precarias condiciones de vida.
Los trabajadores informales representan el 41% de la población
económicamente activa y de ella dependen miles de familias del Ecuador.
La economía informal como un nuevo suceso socioeconómico y social
obedece a dos aspectos: el coyuntural, por el cual, la economía formal y
el aparato productivo de bienes y servicios han sido incapaces de
proporcionar empleo estable y bien remunerado a los trabajadores en
general y a los jóvenes y mujeres que se incorporan cada año al mercado
de trabajo, lo cual se agudiza por los programas de reajuste económico,
las migraciones internas y externas, sobre todo a la gran ciudad,
provenientes del campo o de las ciudades pequeñas y marginales, así
como por la aplicación indiscriminada de las nuevas tecnologías del
aparato productivo. Y por otro lado, el estructural que determina que la
economía informal persista y se extienda, no sólo por un insuficiente
desarrollo industrial, sino como consecuencia de la crisis del capitalismo.
50
Para los trabajadores de la economía informal esta actividad ha sido la vía
para satisfacer sus necesidades elementales.
Por tanto, no es posible negarle sus derechos a más del 40% de la
población que hace de esta actividad su única fuente de sustento. Las
administraciones de las dos principales ciudades del país como son Quito
y Guayaquil, han expedido sus propias ordenanzas entorno a la
informalidad, así el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito prohíbe el
trabajo informal en espacios públicos no regulados para el efecto.
A fin de recuperar el espacio público en el área histórica patrimonial, el
Municipio a través de la Unidad Ejecutora del Comercio Popular, asumió
el proyecto de Reordenamiento y Modernización del Comercio Informal
desde el año 2003, bajo una dimensión de respeto hacia los comerciantes
minoristas a fin de procurarles una alternativa digna de trabajo.
Este proyecto, ha contribuido significativamente a la recuperación y
conservación del Primer Patrimonio Cultural de la Humanidad mediante la
reubicación de más de 5.500 comerciantes informales que ocupaban las
calles del Centro Histórico de Quito, en cómodos y modernos centros
comerciales ubicados en el norte, centro y sur de la ciudad. Los ―Centros
Comerciales del Ahorro‖.
Guayaquil al igual que Quito dispone de una ordenanza para el
funcionamiento de los mercados informales. En el transcurso de los
últimos catorce años ha retirado de las calles del centro de Guayaquil, del
Mercado Sur, del Mercado de Caraguay, las Cuatro Manzanas y otros,
alrededor de treinta mil comerciantes informales y se los ha reubicado
dentro de la red de Mercados Municipales.
En la actualidad, se ve enfrentado a reclamos de este sector que solicita
el poder utilizar nuevamente las vías y espacios públicos.
51
CUADRO No. 2
Ramas y grupos de actividad que ofrece el sector informal.
RAMAS GRUPOS RAMAS GRUPOS
ROPA
Bisutería
Deportiva
Formal
Chaqueterí
a.
TEJIDOS
Sacos
Chalinas
Gorras
Ruanas
CALZADO
Formal
Casual
Deportivo
FONOGRAMAS
Cassett
CDs.
Videos
MALATERÍA
Bolsos
Mochilas
Carteras
Maletas
COMIDAS
Jugos
Frutas
Frituras
Típicas
ARTESANIAS
Adornos
Cerámicas
Pulseras
Collares
LEGUMBRES
Hortalizas
Legumbres
Frustas
GOLOSINAS
Caramelos
Cigarrillos
Enlatados
Bebidas
gaseosas
Lácteos
BARATIJAS
Relojes
Calculadora
s
Paraguas
Gafas
Cinturones
Juguetes
Fuente y Elaborado por: El Autor.
Con la finalidad de luchar tributariamente contra los elevados índices de
informalidad existentes en Ecuador, el SRI implementó el Régimen
Impositivo Simplificado Ecuatoriano (RISE), especialmente dirigido a los
pequeños empresarios y microempresas. Este régimen se basa en la
52
regularización mediante el pago mensual de impuestos en función de los
ingresos brutos anuales.
2.5. Análisis de la corrupción en el Ecuador
CUADRO No.3
Índice de percepción de la corrupción en América del Sur (2014)
Posición País Puntuación
21 Uruguay 73
21 Chile 73
103 Brasil 35
85 Perú 38
110 Ecuador 33
107 Argentina 34
103 Bolivia 35
150 Paraguay 24
161 Venezuela 19
94 Colombia 37
Fuente: http://www.transparency.org/cpi2014/results Elaborado por: El Autor.
La edición de 2014 del ya tradicional Índice de Percepción de la
Corrupción (CPI) de TI (Transparencia Internacional) ofrece un ranking
global con pocas variaciones, con respecto a los informes de los últimos
años y la certeza de que ―el abuso de poder, los acuerdos clandestinos y
el soborno continúan devastando a sociedades en todo el mundo‖.
―El Índice de Percepción de la Corrupción demuestra que todos los países
se enfrentan todavía a la amenaza de corrupción en todos los niveles de
gobierno, desde la concesión de permisos locales hasta la
implementación de normas y reglamentaciones‖, afirmó en un comunicado
la presidenta de TI, Huguette Labelle.
La corrupción en el sector público es ―uno de los mayores desafíos a nivel
53
mundial‖, según esta ONG23, que considera que las áreas más
problemáticas son ―los partidos políticos, la policía y los sistemas
judiciales‖. En una escala del 0 (sumamente corrupto) al 100 (muy
transparente), Dinamarca y Nueva Zelanda lograron 91 puntos, mientras
que Somalia, Corea del Norte y Afganistán apenas sumaron ocho enteros.
A juicio de Labelle, los primeros demuestran ―que la transparencia
contribuye a la rendición de cuentas y a frenar la corrupción‖, pese a que
advirtió que incluso estos países no deben bajar la guardia en asuntos de
―riesgo‖ como la financiación electoral y la concesión de contratos
públicos. En América del Sur, Venezuela (19 puntos) y Paraguay (24)
siguen siendo percibidos como los más corruptos, mientras que Uruguay
(73) y Chile (73) se mantienen como los líderes en
transparencia. Ecuador obtuvo una puntuación de 33 puntos y se ubicó
en la posición 110 de 175. En el 2013, Ecuador se ubicó en la posición
102 y obtuvo 35 puntos.
GRÁFICO No. 2 Índice de percepción de la corrupción en América del Sur (2014)
Fuente: http://www.transparency.org/cpi2014/results Elaborado por: El Autor.
23 Para Coss & Zúñiga (2003) las ONG son Organizaciones no Gubernamentales por
ser grupos autónomos e independientes del Estado y de los partidos políticos, que se organizan para influir en las decisiones políticas, económicas y sociales de un gobierno.
0
10
20
30
40
50
60
70
80 73 73
35 38 33 34 35
24 19
37
54
Como se puede apreciar en el gráfico No. 2, Ecuador se ubica en el tercer
puesto de los países más corruptos de América del Sur, después de
Venezuela y Paraguay, seguido por Argentina, Bolivia y Brasil, Colombia
con una puntuación de 37 y luego Perú con 38, quedando muy distantes
Uruguay y Chile con 73 puntos.
Entre los factores más importantes que dinamizan la corrupción sobre
todo en el Ecuador son:
Factores socio político: Que tiene que ver con ver con los partidos
políticos, el sistema de gobierno y el régimen político.
Factores institucionales: Que tiene que ver con asimetría entre las
funciones del estado, órganos de control y gestión administrativa
Factores jurídicos: Comprende el énfasis excesivo en el derecho penal,
legislación penal incompleta o imprecisa, impunidad y ausencia de
valores.
Factores que afectan el ámbito socio cultural: Comprende la
permisibilidad y tolerancia social frente a prácticas ilegales en contra del
Estado, evasión de impuestos, Falta de cultura tributaria.
Percepción ciudadana de los factores que favorecen a la corrupción:
El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, organizó 4
debates ciudadanos con la participación de 266 representantes de
organizaciones de la sociedad civil y servidores/as públicos/as; a partir de
este proceso se identificaron los factores siguientes: contextual,
educativo, experiencial y discriminatorio, con sus respectivos
componentes, que se resumen en los siguientes:
55
Existe corrupción, centralización, concentración de funciones,
escasa participación, además la participación ciudadana es
dirigida;
Irrespeto a marco legal, roles y funciones;
Al existir poca democracia, se produce el desconocimiento de la
demanda ciudadana y las necesidades de la ciudadanía quedan
insatisfechas;
Funciones judicial y legislativa sin independencia, injerencia política
en decisiones;
Escasa planificación, falta de presupuesto, mínima sociabilización,
ejecución irregular y en caso de problemas ninguna sanción;
Desarticulación con el Plan Nacional del Buen Vivir;
Falta transparencia y fiscalización;
Servidores no idóneos, sin vocación, con escasa preparación
académica, capacitación, falta de experiencia, que no aceptan
cambios;
Procesos de capacitación mínimos, sin impacto, continuidad ni
seguimiento, con poca difusión y convocatoria, dirigidos solo a
servidores públicos;
Desconocimiento de leyes y reglamentos por parte de la
ciudadanía;
Deficiente calidad en el servicio, descentralización, procesos lentos
burocráticos con preferencias familiares, prevalencia de intereses
personales y de grupo sobre intereses colectivos, desinterés por lo
público;
Informes de rendición de cuentas inexistentes, se dan según la
conveniencia de las autoridades con conformismos de la
ciudadanía;
56
Información insuficiente, inoportuna y de difícil acceso a la
ciudadanía;
Se evidencia el uso de coimas, contratación de familiares, procesos
indebidos, concursos a dedo, tráfico de influencias, abuso de
poder;
Discriminación por cuestiones étnico-culturales;
Discriminación por cuestiones de género;
Discriminación por cuestiones de capacidades especiales; y,
Discriminación por aspectos generacionales.
57
CAPÍTULO III
ANÁLISIS DEL SISTEMA EDUCATIVO Y LA CULTURA
TRIBUTARIA APLICADA EN EL ECUADOR.
3.1 Introducción
Se suele considerar que la obligación del cumplimiento tributario
establecida por una autoridad legítima y conforme a un régimen legal
determinado, puede ser suficiente para lograr los objetivos de la
recaudación fiscal, dependiendo de la percepción de riesgo de los
contribuyentes y de la capacidad de fiscalización y sanción de la autoridad
tributaria; sin embargo, será siempre un cumplimiento obediente, pasivo
y, muy probablemente, resistido. En cambio, la propensión al pago
resultante de la voluntad propia y, por ende, del compromiso
autoimpuesto, será siempre más sólida y hará al sistema tributario más
sostenible en el tiempo, por corresponder a una responsabilidad aceptada
y compartida por los ciudadanos, en el marco de una sociedad más
abierta, participativa y democrática, que mira su desarrollo en función de
la contribución social que aporta al crecimiento de la economía de un
determinado país.
Esto no resta importancia a la autoridad inherente a la gestión de toda
administración tributaria, sino más bien busca subrayar el hecho de que el
cumplimiento tributario basado en la convicción no sólo responde a los
objetivos propios de la autoridad tributaria, sino también a la necesidad de
afirmar la convivencia en democracia según la observancia de los deberes
y el ejercicio de los derechos cívicos del conglomerado social.
58
De ahí que, para una relación democrática con cohesión social, es
prioritario construir un ambiente de cumplimiento voluntario antes que
forzado,24 aunque ambos son igualmente legítimos y convergentes en
cuanto a que se traducen en una misma actitud: la de cumplir la ley.
No puede dejar de señalarse, empero, que las normas que una persona
más respeta y mejor cumple son las que ella misma se impone. José
Bernardo Toro denomina a esto principio de auto fundación y lo define
como el orden fundado por las mismas personas que lo van a vivir,
cumplir y proteger, lo cual le lleva a considerarlo como el único orden que
produce libertad y el punto central de la gobernabilidad.25
El cumplimiento basado en la obligación viene dado por el orden legal, la
fuerza punitiva y el temor al castigo, en tanto que el cumplimiento basado
en la convicción nace del propio contribuyente y se alimenta de su
entendimiento, responsabilidad y compromiso, es decir, de principios auto
fundados, además de legítimos, lo cual añade valor y dota de mayor
consistencia y sustentabilidad a esta clase de cumplimiento.
3.2. Análisis del sistema educativo
Hoy en día, en la gran mayoría de la sociedad se percibe una ruptura o
disfunción entre la ley, la moral y la cultura, que son los tres sistemas que
regulan el comportamiento humano, partiendo de la premisa de que la
modificación voluntaria de los hábitos y creencias de la colectividad puede
llegar a ser un componente crucial de la gestión pública y de la agenda
común del gobierno y la sociedad civil. De ahí que la estrategia de cultura
ciudadana se ideó como instrumento para fortalecer la regulación moral y
la regulación cultural, así como para lograr mayor congruencia entre ellas,
y entre ambas y la observancia de la ley.
24
Montúfar Rodrigo: Tendencias modernas del Derecho Tributario, pág. 57. Guatemala, 2000.
25 Toro, José Bernardo: Educación para la democracia
59
Dentro de ese contexto, las estrategias para la formación de la cultura
tributaria pueden concebirse también como herramientas para armonizar
lo ético y lo cultural, con el fin de que ello redunde en el respeto de la
normativa legal y su debido cumplimiento.
No pueden llevarse a cabo políticas tributarias o fiscales verdaderamente
eficaces sin contar con el conglomerado humano al que se dirigen. Para
llegar a un mejor fin en la tributación, debe tomarse en cuenta el factor
humano y social, tal como lo aconseja la sociología tributaria.26.
Todas las normas y planificaciones tributarias concebidas en los
despachos corren el riesgo de ser estériles si no se presta la debida
atención a las creencias, actitudes, percepciones y formas de conducta de
los ciudadanos, a su moral personal y colectiva, e incluso a sus ideas
sobre el modo de organizar la convivencia.
La importancia de ello se pone de relieve especialmente en aquellas
sociedades aquejadas por una conciencia tributaria débil y un estado
poco funcional, factores que generalmente se ven acompañados por
situaciones de crisis de valores sociales que refuerzan la hipótesis del
divorcio entre cultura, moral y ley. En no pocos casos, a esta conjugación
de elementos adversos a la tributación, y a la fiscalidad en general, se
suma el culto al individualismo y la preponderancia de condiciones que lo
anteponen a la responsabilidad social, la solidaridad y la búsqueda del
bien común.
Con estas expectativas, la educación tributaria de ninguna manera puede
reducirse a la enseñanza de prácticas que solamente capaciten para
atender los requerimientos del régimen impositivo, las cuales, si bien son
indispensables, no dejan de ser tareas mecánicas y mutables con el paso
del tiempo. Tampoco puede limitarse al ámbito de la formalidad fiscal, el 26
Montúfar, Rodrigo: Ob. Cit., pág. 58.
60
orden legal y las razones de su cumplimiento, sino debe ser,
necesariamente, una educación orientada hacia el cambio cultural y la
revaloración de lo ético dentro del conjunto social.
Ciudadanía Fiscal es la conciencia de las personas, grupos e
instituciones, acerca de su responsabilidad y compromiso con la
construcción de una sociedad cohesionada, democrática y justa, a través
del ejercicio de sus derechos y deberes fiscales (CARRASCO, 2010).
El fortalecimiento de esta conciencia, como parte de un proceso de
transformación social, constituye una buena parte de la misión
institucional del Servicio de Rentas Internas, orientada a promover y exigir
el cumplimiento de las obligaciones tributarias en el marco de principios
éticos y legales, para asegurar una efectiva recaudación que fomente la
cohesión social. Pero siendo importante el papel de la administración
como motor de cambios, la transformación social nunca sería posible sin
el convencimiento y esfuerzo responsable y participativo de
organizaciones representativas, colectivos y personas individuales en la
construcción de un régimen de buen vivir.
Actualmente, los distintos Colegios Provinciales de Contadores Públicos
están incluyendo en la malla de sus Escuelas de Expertos en Control
Contable un Módulo de "Ciudadanía Fiscal y Moral Tributaria". Así mismo
el SRI se encuentra ejecutando un plan de ciudadanía fiscal, que
involucra a estudiantes del sexto, séptimo y penúltimo año de bachillerato
de los colegios fiscales del país, cuyo objetivo es lograr una
sociedad más comprometida, cohesionada, justa y solidaria, enfocado en
despertar conciencia de todos los jóvenes para ejercer los derechos y
deberes fiscales.
―La iniciativa está enfocada en despertar la conciencia de los más
pequeños, para que desde tempranas edades sepan el valor de la justicia,
61
ética y cultura tributaria. Respeto, amor y solidaridad son algunos de los
valores que intentamos rescatar por medio de este plan que propende a la
igualdad social de toda la población‖27.
Las estrategias de esta iniciativa educativa se enmarcan en realizar
actividades lúdicas como: crucigramas, juegos de dados entre otros, los
funcionarios del organismo de control impartirían la temática de
ciudadanía fiscal a los maestros, y estos a su vez a estudiantes primarios.
En el caso de estudiantes de bachillerato existen textos más específicos
con temáticas como la fórmula para calcular la renta, el Impuesto al Valor
Agregado (IVA), entre otras.
3.3 Análisis de la cultura y conciencia tributaria
No cabe duda que la columna vertebral de la formación de la cultura
tributaria es la educación. Ésta representa el medio más poderoso para
transformar las formas de actuar y de pensar de los individuos. ¿No es
acaso la cultura de una sociedad el resultado de la educación? Es ahí
donde encuentra justificación la misión de la Educación Tributaria y de su
interés por los procesos educativos.28
De ahí que si dentro de los sistemas educativos existen espacios para
temas relativos a la salud, la higiene, el ambiente y la nutrición, la
educación vial o la educación sobre temas electorales, puede y debe
existir un espacio para la formación de la cultura tributaria y la educación
fiscal.29
27
Lorena Freire, Directora Regional del SRI Centro 1 28
Salas, Dolores (SAT, México): comentario al Foro Virtual de Educación Cívico-Tributaria.
29 Instituto de Estudios Fiscales, IEF: La educación fiscal en España, 2005. Autoría de
María Luisa Delgado Lobo, Marta Fernández-Cuartero Paramio, Ascensión Maldonado García-Verdugo, Concha Roldán Muñío y María Luisa Valdenebro García.
62
De acuerdo con un refrán africano, ―se necesita todo un pueblo para
educar a un niño‖. En esta dirección se dice que el mayor desafío de toda
sociedad democrática es el de construir una educación pública para la
democracia, es decir, orientada a la formación de ciudadanos que den
vida y sostenibilidad a la democracia: el conocimiento tiene sentido desde
el punto de vista de la democracia en la medida en que la escuela
contribuya a formar personas que sean capaces, en cooperación con
otros, de construir el orden social que hace posible la vida digna para
todos. (BERNARDO, 2010).
Según del Toro, la democracia no es natural al ser humano. La
democracia es un invento y, por serlo, es necesario enseñarla y es
necesario aprenderla. De ahí que una de las primeras cosas por lograr en
un proceso de formación democrática es que los niños entiendan que, en
términos sociales, el orden que existe y las relaciones que se dan en la
sociedad no son naturales, que son construidos por las personas y, por lo
tanto, se pueden transformar. Cuando un sistema educativo cree que todo
es natural, resulta muy fácil aceptar que hay niños que pueden perder el
año y niños que pueden ganar el año, simplemente porque así es. Pero
cuando se sabe que el orden social es creado, la única lógica es que
todos los niños tengan éxito escolar. Entonces el sistema comienza a
trabajar para que todos los niños tengan éxito. Porque el éxito escolar
puede ser creado y construido. Una primera característica de la educación
democrática y del ethos democrático, en la cultura democrática, es que
todos vayamos entendiendo que todo esto hay que enseñarlo y hay que
aprenderlo, porque no es natural. (Superintendencia de Administración
Tributaria, 2008, págs. 15-16).
En una sociedad democrática, los impuestos se derivan de acuerdos
sociales convertidos en leyes en virtud del poder que la propia ciudadanía
delega en sus legisladores y gobernantes. El régimen tributario
representa, entonces, un compromiso social autoimpuesto, que todo
63
ciudadano debe cumplir y respetar, con base en los mismos valores que
le permiten ejercer sus derechos y las obligaciones ciudadanas. Se trata
de una creación que, como la democracia, debe enseñarse y aprenderse,
porque implica conceptos y valores que no son naturales, sino creados
por la propia sociedad en la que se vive y según el Estado en el que se
quiere vivir. 30
Los valores en sí mismos no son contenidos educativos, pero son la base
de la estrategia formativa, por lo que requieren un tratamiento transversal
y permanente en todo el currículo educativo –desde la etapa inicial hasta
la superior-, además de que los principales medios para su enseñanza y
aprendizaje deben ser los vivenciales, ya que permiten una mejor
comprensión e interiorización de aquellos.
No conviene, sin embargo, encasillar los mensajes y los contenidos de la
formación fiscal en una u otra vertiente educativa. Así como el ámbito
educacional es ilimitado si se trata de educar para la vida, también lo es si
se trata de educar para la vida ciudadana, que es en el fondo el fin
primordial de la cultura tributaria.
De hecho, entre la educación formal, la no formal y la informal se dan
interacciones funcionales: relaciones de complementariedad, de
suplencia, de sustitución, de refuerzo y colaboración, de interferencia, de
manera que si bien la escuela forma parte del modo educativo formal,
puede incluir actividades no formales y procesos informales. Incluso se
considera que las instituciones educativas formales deberían aumentar el
uso de los recursos de las otras dos vertientes educativas. En el marco de
la educación formal habrían de ser valoradas y reconocidas las
adquisiciones que los individuos realizan en contextos no formales e
informales. Deberían adecuarse plataformas que permitan y alienten la
coordinación entre instancias, de modo que se optimice la
30
http://portal.sat.gob.gt/sitio/index.php/leyes/doc_download/1277-cultributaria.html
64
complementariedad.31 La verdadera cultura tributaria se inculca en todos
los niveles de la educación, para que los futuros ciudadanos estén
convencidos de la necesidad de contribuir al desarrollo de la comunidad.32
3.4 La percepción del sistema tributario
Uno de los factores más importantes para el crecimiento de las
organizaciones lo constituye su credibilidad ante los usuarios de sus
servicios. En tal sentido, la esencia de la vida social y la modificación de
conductas parten de las percepciones y creencias que las personas
tienen sobre las entidades y los líderes que las dirigen.
En el caso ecuatoriano, por ejemplo, durante muchos años la imagen del
fisco o de la administración tributaria estuvo relacionada con malas
prácticas, inadecuado uso de los recursos, enriquecimiento ilícito de ex
funcionarios y muy poco aporte de los recursos públicos al desarrollo de
las comunidades. Esto último a pesar de que el actuar de la
administración tributaria, en la última década, se circunscribe únicamente
a la recaudación y no tiene injerencia alguna en el gasto gubernamental.
Sin embargo, los contribuyentes no suelen hacer esta distinción de
funciones, lo cual subraya el hecho de que se trata de las dos caras de la
misma moneda: por un lado, la contribución de la sociedad al Estado y,
por otro, la forma en la que éste la devuelve en bienes y servicios públicos
de calidad, tal como lo requiere el contribuyente.
Aunque el concepto de la reciprocidad es básico y fácilmente
comprensible (impuestos por servicios públicos), la formación de cultura
tributaria se relaciona con un concepto todavía más amplio, el de
ciudadanía fiscal, el cual ofrece una perspectiva más integral de la
31
Trilla Bernet J, CEAC, Barcelona, España: La educación no formal 32
Montúfar, Rodrigo: Tendencias modernas del Derecho Tributario, pág. 57. Guatemala, 2000.
65
fiscalidad, en la que por una parte confluyen el deber ciudadano de
tributar, el financiamiento de los derechos y el sostenimiento del Estado y,
por la otra, el buen uso de los recursos, la transparencia del gasto, la
rendición de cuentas y la importancia de la auditoría social o veeduría
ciudadana.
Pero la esencia de la cultura tributaria va aún más allá, pues no
condiciona el cumplimiento a la reciprocidad ni a ningún otro elemento
externo, sino lo percibe como una responsabilidad irrenunciable y que
existe por sí sola, libre de cualquier factor que pueda disminuirla o
condicionarla. De ahí que acciones para el desarrollo de la cultura
tributaria requieran de procesos que permitan el surgimiento de cambios,
tanto de percepciones como de actitudes en lo individual y en lo social,
que se traduzcan en la aportación consciente y voluntaria de los
impuestos. Esto no resta importancia, por supuesto, a las acciones que
mejoren la transparencia del gasto público, la función social de los
impuestos y la credibilidad de la institución encargada de recolectar los
ingresos públicos.
Como parte de una estrategia integral que busca mejorar la recaudación y
al mismo tiempo cambiar la percepción del público sobre el cumplimiento
fiscal, surge un proceso para la formación de la cultura tributaria. Esto no
resulta para nada fácil cuando se advierte cuán extendida y arraigada se
encuentra en diferentes grupos sociales una variedad de creencias y
valoraciones que no sólo son contrarias a la tributación sino, en general, a
la observancia de normas básicas de convivencia y de respeto a la ley.
No son pocos los casos en los que se aplaude la viveza y las argucias
para evadir el pago de los impuestos, utilizar subterfugios para eludirlos o
tratar de burlar los controles de las administraciones tributarias, ya sea en
impuestos internos o aduaneros. Tales creencias se convierten en
66
verdaderos anti-valores, en valladares agregados a la ya difícil tarea de
promover una cultura de la legalidad y del cumplimiento tributario.
Las preguntas más frecuentes que escuchamos en el popular ciudadano,
derivada de la psicología del contribuyente se caracteriza por una fuerte
tendencia al fraude y justifica su actitud con preguntas que oímos decir
frecuentemente: ¿Para qué pagar impuestos si los servicios públicos no
funcionan? ¿Para qué ser contribuyente cumplidor si el dinero que
pagamos luego es robado por los corruptos? Para muchos, defraudar a la
Estado, constituye un placer que adula la vanidad propia y que avala un
testimonio de destreza ante los conocidos. Se dice que la conducta social
humana está determinada por el principio de la búsqueda del placer y es
por ello que la naturaleza egoísta del ser humano lo hace ser apegado a
lo suyo o lo que cree que es suyo; de allí la dificultad de pagar con gusto y
espontaneidad los tributos correspondientes‖.33
Ejemplos de ese tipo abundan en numerosos países latinoamericanos, no
solo en Ecuador, donde la corrupción que históricamente nos ha
caracterizado en el mundo, hoy por hoy tiende a bajar con la participación
de las autoridades tributaria y la naciente cultura ciudadana que se está
desplegando a través de la niñez y la adolescencia.
Tales creencias no pueden ser consideradas componentes de una
―cultura‖: son, más bien, comportamientos o patrones sociales de
conducta, en muchos casos relacionados con una doble moral, que en
público condena la ilegalidad, pero en privado la práctica. De ahí que la
estrategia para el desarrollo de la cultura tributaria como uno de los ejes
que soporten el mejoramiento de la recaudación, deba tener un carácter
integral y un aliento de largo plazo, pues son muchos y diversos los
factores que alimentan el imaginario colectivo, además de que un cambio
33
Díaz Gómez, Mónica: Psicología Fiscal y Tributaria.
67
de valores y actitudes no se produce de la noche a la mañana y sin una
intervención intensa y sistemática que lo determine.
Ello requiere, sin duda, de una estrategia integrada por líneas de trabajo
claras, consistentes y bien estructuradas, que se complementen y
refuercen tanto en función del desarrollo y refuerzo de los valores
ciudadanos, como del estímulo a la conciencia sobre los deberes
tributarios. No se trata solamente, entonces, de asignaturas aisladas,
campañas específicas o intervenciones esporádicas en uno u otro grupo
objetivo, sino de un esfuerzo educativo lo más amplio y sostenido posible,
pues únicamente sobre esta base podrán modificarse las subjetividades
del contribuyente actual y futuro; es decir, redireccionarse las creencias,
los valores y las conductas que más adelante redundarán en la práctica
de nuevos hábitos y actitudes sociales ante la tributación.
Si generamos esa confianza de parte del Estado hacia la sociedad,
estamos constituyéndonos en grupos solidarios de contribuciones cada
vez más crecientes que permiten la ejecución de proyectos de alto
contenido social y cultural de las comunidades participativas.
3.5 Evaluación Plan del Buen Vivir
De conformidad con el informe de la Secretaria Nacional de
Planificación y Desarrollo sobre la evaluación del Plan Nacional del
Buen Vivir 2013 – 2017, el cumplimiento por objetivos se muestra a
continuación: (SENPLADES, 2014).
68
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
88%
55%
23% 22%
75%
64%
77% 80%
45% 50%
44%
33%
GRÁFICO No.3
CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DEL PLAN NACIONAL DEL BUEN VIVIR, PNBV
(AÑO 2013)
Fuente: Informe técnico SENPLADES-2013-PNBV Elaborado por: El Autor
69
CUADRO No.4
CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DEL PNBV
(AÑO 2013)
Número Objetivos Cumplimiento %
1 Consolidar el Estado democrático y la construcción del poder popular
88%
2
Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión, y la equidad social y territorial, en la diversidad
55%
3 Calidad de vida 23%
4 Fortalecer las capacidades y potencialidades de la ciudadanía
22%
5
Construir espacios de encuentro común y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad
75%
6
Consolidar la transformación de la justicia y fortalecer la seguridad integral, en estricto respeto a los derechos humanos
64%
7
Garantizar los derechos de la naturaleza y promover la sostenibilidad ambiental, territorial y global
77%
8 Consolidar el sistema económico social y solidario de forma sostenible
80%
9 Garantizar el trabajo digno en todas sus formas
45%
10 Impulsar la transformación de la matriz productiva
50%
11
Asegurar la soberanía y eficiencia de los sectores estratégicos para la transformación industrial y tecnológica
44%
12
Garantizar la soberanía y la paz, profundizar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana
33%
Fuente: Informe técnico SENPLADES-2013-PNBV Elaborado por: El Autor.
70
Como se puede apreciar en el gráfico No. 3 y cuadro No. 4, el no
cumplimiento del 100% de las metas planteadas en el Plan Nacional del
Buen Vivir para el 2013 fueron las siguientes:
OBJETIVO 1:
Este objetivo es el que mayor cumplimiento ha tenido entre los 12, solo en
la meta 1.3 ―Alcanzar el 50% de GAD que cumplan al menos un programa
de fortalecimiento institucional‖, se destaca que la responsabilidad de su
cumplimiento recae sobre el Consejo Nacional de Competencia. Es así
que, dicha institución constituyó el referente técnico a nivel nacional del
proceso de descentralización del Estado, que gestiona y ejecuta planes
de ―fortalecimiento, asistencia técnica, capacitación y formación, en
aéreas de planificación, finanzas públicas, gestión de servicios públicos,
tecnología entre otras.‖
OBJETIVO 2:
Dentro de los avances al 2013 se destaca el indicador de extrema
pobreza, ya que se redujo en más de 2 puntos porcentuales a nivel
nacional al pasar de 11,2% en 2012 a 8,6% en 2013, superando la meta
propuesta para el 2013 (10,6%). Esta reducción se explica principalmente
por la pronunciada caída que se tuvo a nivel rural, pasando de 23,3% a
17,4%, es decir, aproximadamente se redujeron 6 puntos porcentuales.
Al considerar el primer año desde la formulación del Plan Nacional de
Desarrollo, se observa que el cumplimiento de las metas respecto al año
2013 es de alrededor del 55% en 6 indicadores, un 18% en 2 indicadores,
los cuales presentan un comportamiento menor a lo esperado (es decir, lo
alcanzado en 2013 se encuentra por debajo de la meta anual planteada
para este año) y apenas un 9% (1 indicador) reportó no cumplimiento.
71
Adicionalmente se evidenció un problema de falta de información para
actualización para 2 indicadores (18%), por lo que no se pudo determinar
un criterio de evaluación los cuales están vinculados exclusivamente con
la meta de asistencia a centros de desarrollo infantil.
OBJETIVO 3:
Este registra parámetros de cumplimiento muy bajos, debido a que gran
parte de la información de este objetivo aún no ha podido ser actualizada,
no existe información suficiente para poder inferir algo acerca del avance
de este objetivo como un conjunto.
OBJETIVO 4:
Dentro de las metas de mayor cumplimiento se encuentra la de ―Reducir
el abandono escolar en 8° de educación básica general al 3%‖. Se tiene
que su línea base en 2012 era 7,8% y durante el 2013 se redujo 1,1
puntos (6,7%), lo que permitió alcanzar y superar la meta respectiva para
2013 (6,9%).
Detrás de este desempeño se destaca la acción de la política educativa
que ha trabajado por garantizar la gratuidad, acceso y continuidad de la
educación. En consecuencia, la población objetivo propensa a abandonar
sus estudios por falta de recursos (24% de las personas que reportaron
haber abandonado el 8° año de educación básica en 2013, o aquellas que
no encuentran mayor interés en continuar sus estudios (13,7% de la
población que reportó haber abandonado en este nivel 10) al ser
beneficiarios de estas políticas enfrentan un menor incentivo a interrumpir
sus estudios.
Se podría concluir que se ha trabajado en reducir el ―costo de
oportunidad‖ durante 2013 y por ello los resultados observados son
72
positivos. Los indicadores que no reportan mayor información es la de
obtener el 85% de los profesores universitarios con cuarto nivel y
aumentar en un 60% alumnos matriculados en Institutos Técnicos.
OBJETIVO 5:
Dentro de este grupo se encuentran los indicadores que en el 2013
mostraron una tendencia favorable pero no suficiente, es decir, han
crecido en la dirección correcta, sin embargo los esfuerzos no han sido
suficientes para cumplir lo planteado para el 2013 y ello podría llegar a
comprometer su cumplimiento en 2017.
OBJETIVO 6:
Dentro de esta categoría están las metas de: reducir la mortalidad por
accidentes de tránsito a 13 muertes por cada 100.000 habitantes, reducir
la tasa de homicidios (asesinatos) a 8 muertes por cada 100.000
habitantes, reducir el porcentaje de homicidios por armas de fuego a 50%,
reducir al 40% el hacinamiento en los centros de privación de libertad,
aumentar la tasa de jueces a 12 por cada 100.000 habitantes, aumentar la
tasa de fiscales a 8 por cada 100.000 habitantes y aumentar la tasa de
defensores a 5 por cada 100.000 habitantes.
En esta categoría la meta que ha logrado tener un cumplimiento
destacable es la de ―Reducir la tasa de homicidios (asesinatos) a 8
muertes por cada 100.000 habitantes‖, este indicador permite medir
las muertes que se suscitan sobre todo por la delincuencia organizada.
Es así que a 2013, se observa una tasa de 10,9 muertes por cien mil
habitantes (1,5 puntos por debajo de lo registrado en 2012). Estos
resultados son muestra del éxito que está teniendo el nuevo modelo de
gestión para bajar los índices delictivos en todo el país. La mayor parte de
los homicidios registrados durante el último año están vinculados con la
73
venganza con el 34,9%, le sigue el robo y la riña con 13%, el ajuste de
cuentas tiene 12%.
OBJETIVO 7:
En 2013, las metas que corresponden al Ministerio del Ambiente sobre
áreas de territorio continental y marino costero bajo conservación o
manejo ambiental, y las de restauración forestal y remediación de fuentes
de contaminación de la industria hidrocarburífera, registraron avances
menores a lo esperado.
La brecha de cumplimiento de las metas de áreas de territorio continental
y marino costero bajo conservación o manejo ambiental es muy pequeña.
Para el territorio continental bajo conservación, la diferencia es de tan solo
0,23 puntos porcentuales; es además rescatable que el indicador ha
venido registrando incrementos constantes a partir del 2008 (4%), los
cuales se asocian fundamentalmente a las áreas de ecosistemas nativos
incorporados en el Programa Socio Bosque, así como a la estrategia de
redefinición de límites de áreas protegidas por el Estado.
OBJETIVO 8:
Los indicadores que registran cumplimiento son: Déficit de cuenta
corriente no petrolera, componente importado de la oferta agregada,
inversión pública con respecto al PIB e ingresos de autogestión de los
GAD.
Por otra parte cabe resaltar el comportamiento en la cuenta de servicios,
misma que para el año 2013 muestra incrementos respecto al período
anterior. Los crecimientos se vinculan fundamentalmente al aumento en el
rubro de servicios financieros y de seguros, el primero de ellos resulta
particularmente representativo ya que pasó de 46,2 a 130,1 millones de
74
dólares, lo que significa un crecimiento de más del 180% únicamente
entre el año 2012 y 2013.
Con todo lo anterior resulta evidente concluir que los valores nominales
del saldo de cuenta corriente no petrolera experimentaron incrementos en
el año 2013 respecto al 2012, sin embargo su relación respecto al PIB se
ha mantenido constante debido a que el Producto Interno Bruto nominal
creció en la misma proporción que el incremento que se tuvo en el déficit
de cuenta corriente (7%).
OBJETIVO 9:
Pese a los positivos avances hasta aquí descritos, importantes retos
todavía quedan por ser superados en este objetivo. Este es el caso de
aquellos indicadores que describen una evolución que sin ser negativa,
es menor a la esperada y podría comprometer el cumplimiento de las
metas en el año 2017.
Entre ellas se destacan: la meta de la ocupación plena y la afiliación a la
seguridad social (nacional), metas que presentan una evolución positiva,
pero que no han crecido al ritmo necesario para alcanzar la meta
planteada.
Respecto a la primera meta, hay que señalar que es resultado directo de
la evolución de subempleo, por lo tanto, examinar las causas de la
negativa evolución del subempleo permitirá determinar por qué el
indicador de ocupación plena registró tal desempeño.
En el caso de la meta de afiliación a la seguridad social (nacional), se
encuentra que las personas de menores ingresos, particularmente, la
población perteneciente al quintil dos redujo su afiliación en 1,4%,
mientras que en todos los demás niveles de ingreso la afiliación aumentó.
75
OBJETIVO 10:
Para éste objetivo, el único indicador que registro incremento es el
relacionado con la reducción de las importaciones no petroleras de bienes
primarios y basados en recursos naturales, indicador que registró un
incremento de 0,2% en el 2013 respecto al año 2012. Si bien el
incremento es poco significativo, se contrapone con la necesidad de
reducir el indicador.
Así, al analizar el comportamiento de las importaciones a nivel
desagregado se destaca que son las importaciones de bienes basados en
recursos naturales las que mayores incrementos registraron durante el
último año (3,2%), destacándose las importaciones de: desperdicios y
desechos de fundición, hierro y acero, clincker, aceite de girasol, cártamo
o algodón, gelatinas, grasas y aceites de pescado y la madera chapada,
contrachapada y estratificada.
Por su parte las importaciones de bienes primarios registraron únicamente
un 0,2% de crecimiento respecto al 2012, vinculado principalmente al
incremento en los montos de importación de: maíz para la siembra y
residuos para la extracción de aceite de soya. Cabe resaltar que uno de
los rubros más significativos de este grupo y que no se venía importando
en años anteriores corresponde al de trigo duro para la siembra, partida
que registró importaciones por más de 143 millones de dólares para el
año 2013. Finalmente es importante resaltar que las importaciones de
frutas para el 2013 crecieron en un promedio de 26% respecto al año
2012.
OBJETIVO 11:
Las metas que presentan un avance menor al esperado tienen relación
con la ejecución y operación de los principales proyectos eléctricos del
76
país. Se debe estar alerta ante este hecho porque posiblemente está
asociado a retrasos en la ejecución de los proyectos de infraestructura.
OBJETIVO 12:
El 50% de las metas de este objetivo mostraron comportamientos
menores a los valores esperados en la anualización, dos de estos tres
indicadores refieren a los niveles de concentración de exportaciones por
destino y producto respectivamente.
Para el caso del índice de Herfindahl de las exportaciones por destino se
esperaba que el indicador disminuya hasta llegar al menos al 0,20 en el
2013, sin embargo los datos reales reflejan un índice de concentración
por destino de 0,22; valor que se ha mantenido constante respecto al año
2012.
77
CAPÍTULO IV
EVOLUCIÓN TRIBUTARIA PERIODO: 2011-2014:
La recaudación tributaria en el Ecuador, durante el periodo 2007 – 2014,
presenta un comportamiento creciente; lo cual significa que el Gobierno
ha contado con más recursos monetarios para la financiación de obras
públicas.
En el año 2007, la recaudación fiscal registrada gracias a la gestión del
Servicio de Rentas Internas (SRI), fue de US$ 5.362 millones, los cuales
fueron de gran ayuda para los planes del Gobierno, debido que se pudo
contar con más ingresos en las arcas estatales, para de esta manera
poder velar y cumplir con el bienestar de los ciudadanos, basados
siempre en el Buen Vivir, tal cual lo estipula la Constitución de la
República.
En el año 2008, el SRI registró un monto de recaudación de US$ 6.509
millones; es decir, que comparado con la cantidad registrada en el año
anterior, existió un incremento de US$ 1.147 millones. Precisamente,
este incremento se originó debido a la implementación de la Ley
Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador (LET), la misma que
tiene como objetivos, eliminar o al menos disminuir el nivel de evasión
fiscal, reducir la brecha de la desigualdad, infundir una fuerte cultura
tributaria en los ciudadanos e incrementar los niveles de recaudación
tributaria34.
34
Asamblea Constituyente (2007). ―Ley de Equidad Tributaria para el Ecuador‖. Registro Oficial 223. Quito – Ecuador.
78
Para el siguiente periodo, 2009, la recaudación tributaria una vez más se
incrementó. En esta ocasión el monto registrado fue de US$ 6.850
millones, es decir, que hubo un aumento de US$ 341 millones con
respecto al monto registrado en el año predecesor. Aunque hubo un
aumento respecto al año 2008, el porcentaje de incremento es el más
bajo del periodo estudiado alcanzando únicamente el 5% respecto al
2008. Esto se debe a que fue un año de crisis a nivel mundial y a pesar
de que a nivel de Latinoamérica las economías decrecieron un 2%, aun
así Ecuador creció un 1%.
En lo que respecta al año 2010, el Servicio de Rentas Internas registró un
monto total de US$ 8.357 millones por concepto de recaudación de
impuestos. Esta cifra claramente refleja un incremento de US$ 1.507
millones con respecto a lo registrado en el periodo inmediato anterior.
En el siguiente año, 2011, el SRI registró un monto de recaudación
tributaria de US$ 9.561 millones, cifra que comparada con la del año
anterior es superior por US$ 1.204 millones. Este incremento se debe
gracias al aumento en la tarifa del Impuesto a la Salida de Divisas, el cual
pasó del 2% al 5%, así como el impuesto a la contaminación vehicular.
En el 2012, la recaudación tributaria fue de US$ 11.263 millones. En esta
oportunidad, hubo un incremento de US$ 1.702 millones si se la compara
con la recaudación registrada en el año 2011.
En este periodo 2013, el Servicio de Rentas Internas (SRI) recaudó un
total de US$ 12.758 millones; es decir hubo un incremento de 1.495
millones respecto del año 2012.
En el año 2014, la recaudación efectiva fue de US $ 13.313 millones,
registrando un incremento respecto al año 2013 en $ 735 millones, lo cual
significa que la gestión efectuada por el erario nacional a través de la Ley
79
Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador ha sido efectiva,
durante el periodo 2007 – 2014; debido a que todos los años la
recaudación ha incrementado y; por consiguiente, ha permitido al
Gobierno contar con más ingresos monetarios para destinarlos al gasto
público en beneficio de los más necesitados. Cabe señalar que esta es la
recaudación más alta de toda la historia del Ecuador, en lo que respecta a
materia tributaria.
4.1 Análisis de los impuestos directos
CUADRO No. 5 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DE LOS IMPUESTOS
DIRECTOS (En miles de dólares USA)
DETALLE 2011 2012 2013 2014
Impuesto a la Renta Recaudado 3.112.113 3.391.237 3.933.236 4.273.911
Retenciones Mensuales 2.004.488 2.216.687 2.474.832 2.660.573
Anticipos al IR 267.762 281.763 341.647 380.633
Saldo Anual * 839.863 892.787 1.116.757 1.232.705
Personas Naturales 92.621 112.531 161.498 177.346
Personas Jurídicas 744.369 774.230 946.236 1.044.668
Herencias, Legados y Donaciones 2.873 6.026 9.023 10.691
Ingresos Extraordinarios 28.458
Impuesto Ambiental Contaminación Vehicular
95.770 114.809 115.299
Impuesto a los Vehículos Motorizados 174.452 192.788 213.989 228.435
Impuesto a la Salida de Divisas 491.417 1.159.590 1.224.592 1.259.690
Impuesto a los Activos en el Exterior 33.676 33.259 47.926 43.652
RISE 9.524 12.218 15.197 19.564
Impuestos Actividad Minera 14.897 64.037 28.700 58.252
Tierras Rurales 8.913 6.188 5.937 10.307
Intereses por Mora Tributaria 58.777 47.143 159.401 141.554
Multas Tributarias Fiscales 49.533 59.708 62.684 69.090
Otros Ingresos 3.458 4.344 4.950 24.009
SUBTOTAL 3.985.218 5.066.282 5.811.421 6.243.763
Comprende: impuesto de las personas naturales, jurídicas, herencias, legados y donaciones.
Fuente: Base de datos SRI - BCE - Dpto. Financiero
Elaborado por: El Autor
80
GRÁFICO No.4
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DE LOS INGRESOS DIRECTOS
2011 – 2014
(En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Como se puede observar en el cuadro No. 5 y gráfico No. 4, los ingresos
directos dentro del periodo analizado han experimentado un notable
crecimiento, obteniendo un incremento entre 2013 y 2014 del 7%,
destacándose como los más importantes en su crecimiento, el impuesto a
la renta recaudado el cual ha tenido una participación del 31%, seguido
del impuesto a la salida de divisas con una participación del 9% con
respecto a la recaudación total de impuestos.
0
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
7.000.000
2011 2012 2013 2014
3.985.218
5.066.282
5.811.421 6.243.763
2011
2012
2013
2014
7%
81
GRÁFICO No.5
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL SALDO ANUAL
(En miles de dólares USA.)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
En el gráfico No. 5, se analiza la evolución del saldo anual, que
comprende los rubros de: impuesto a la renta de las personas naturales,
jurídicas y a las herencias, legados y donaciones; este impuesto registra
un incremento del 10%, entre el año 2013 y 2014, destacándose entre
ellos el impuesto a las personas jurídicas, osea a las empresas, seguido
del impuesto a las personas y finalmente el de las herencias.
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
2011 2012 2013 2014
839.863 892.787
1.116.757
1.232.706
10%
82
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
2011 2012 2013 2014
267.762 281.763
341.647
380.633
11%
GRÁFICO No. 6
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL ANTICIPO A LA RENTA ((En miles de dólares USA.)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
En el gráfico No. 6, se observa la evolución del anticipo a la renta que no
es otra cosa que el pago anticipado del impuesto a la renta, que realizan
las personas naturales y jurídicas, es notorio su incremento llegando a un
11% entre los años 2013 y 2014.
83
GRÁFICO No.7
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DE LA RETENCIÓN EN LA
FUENTE
(En miles de dólares)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
En el gráfico No. 7, observamos los crecimientos continuos que ha
mantenido el impuesto de la retención en la fuente, que al cabo de los
años 2013 y 2014 ha experimentado un crecimiento del 8%.
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
2011 2012 2013 2014
2.004.488 2.216.687
2.474.832 2.660.573
8 %
84
GRÁFICO No. 8
EVOLUCIÓN DEL IMPUESTO A LA RENTA RECAUDADO
(En miles de dólares)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
En el gráfico No. 8, tenemos un consolidado que abarca las retenciones
en la fuente mensuales y los anticipos del impuesto a la renta, por lo que
es de esperar que se observe un crecimiento de la recaudación tributaria
por este motivo, que entre el año 2013 y 2014 se registra un incremento
del 9%
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
4.500.000
2011 2012 2013 2014
3.112.113 3.391.237
3.933.236 4.273.911
9 %
85
GRÁFICO No.9
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LOS
VEHÍCULOS MOTORIZADOS
(En miles de dólares USA.)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Es un impuesto anual que debe pagar el propietario de un vehículo
motorizado de transporte terrestre. El pago se realiza sobre el avalúo de
dicho vehículo. La base imponible del presente tributo es el avalúo del
vehículo que lo determina el SRI.
En el caso de vehículos nuevos el valor del bien es el mayor precio de
venta al público que se lo obtendrá de los comercializadores. Por otra
parte, en el caso de vehículos viejos, el avalúo corresponde al mayor
precio de venta menos la respectiva depreciación anual, que es el 20%.
En el gráfico No. 9, se observa un crecimiento progresivo, llegando a
tener un incremento anual entre el 2013 y 2014 del 7%, esto sobre todo
se debe al crecimiento del parque automotriz que registra el país en los
actuales momentos.
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
2011 2012 2013 2014
174.452 192.788
213.989 228.435
7 %
86
GRÁFICO No. 10
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LA
CONTAMINACIÓN VEHICULAR
(En miles de dólares USA.)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Este impuesto fue creado, como medida de protección del medio
ambiente y por ende a la renovación del parque automotriz que se
encontraba muy vetusto.
En la gráfico No. 10, se observa que a partir del 2012, año de su creación
su recaudación se ha ido incrementando aunque no considerablemente
pero ha sido un aporte a la recaudación tributaria, la cual entre el 2013 y
2014 se incrementó en un 0,04%.
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
2011 2012 2013 2014
95.770
114.809 115.299
0,04%
87
GRÁFICO No.11 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LA SALIDA
DE DIVISAS (EN MILES DE DÓLARES USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Es aquel que grava todas las transacciones monetarias que se realizan al
exterior, su objetivo es evitar la fuga de capitales y garantizar la liquidez
en el territorio nacional.
Como se puede observar en el gráfico No 11, la evolución de la
participación del impuesto a la salida de divisas ha sido positiva desde la
creación del presente tributo que fue en el año 2008. En aquel año, la
contribución del impuesto representó el 1% de la recaudación fiscal total y
la tarifa del impuesto era del 0.5% por cada transacción monetaria que se
realice al exterior y que supere US$ 1.000.
En el año 2009, la aportación fue del 3% (US$ 188 millones) y el aumento
se dio porque la tarifa aumentó a de 0.5% a 1%. Posteriormente, en los
años 2010 y 2011, la aportación se incrementó en un 5% y 6%
respectivamente, del mismo modo la tarifa del impuesto aumentó al 2%.
Finalmente, en los años 2013 y 2014 el crecimiento fue del 3%, ésta se
debió al aumento de la tarifa que grava el presente impuesto que es del
5%.
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
2011 2012 2013 2014
491.417
1.159.590 1.224.592 1.259.690
3%
88
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
2011 2012 2013 2014
33.676 33.259
47.926 43.652
-9%
GRÁFICO No.12 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LOS
ACTIVOS EN EL EXTERIOR (En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Es un tributo mensual que grava los fondos e inversiones que mantienen
en el exterior las empresas privadas reguladas por la Superintendencia de
Bancos y Seguros y por las Intendencias del Mercado de Valores de la
Superintendencia de Compañías.
La contribución del impuesto a los activos en el exterior ha sido positiva
para la recaudación fiscal total aunque de poca relevancia en
comparación con otros tributos. La aportación promedio ha sido del 0.28%
durante los años 2007 hasta 2014. El Servicio de Rentas empezó con la
recaudación del presente tributo en el año 2009 en donde el Estado
percibió US$ 30 millones. Posteriormente, en el año 2010, la recaudación
y contribución aumentó un 17% y 0,05% respectivamente.
En los años 2011 y 2012, la contribución del impuesto a los activos en el
exterior disminuyó a 0,39% y 0,30% debido a que las instituciones
financieras mantuvieron menos recursos (fondos, inversiones) en el
exterior, según informes del Banco Central. Adicional, tuvieron que
respetar el coeficiente de liquidez doméstica, que las obligan a tener el
45% de sus reservas totales en el país. Finalmente, en el año 2013 la
contribución representó el 0,38% (US$ 48 millones) del total recaudado
89
por el SRI (US$ 12.513 millones) y por último entre el año 2013 y 2014,
se registró un decremento del 9%.
GRÁFICO No.13
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL RÉGIMEN IMPOSITIVO
SIMPLIFICADO ECUATORIANO, RISE (En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
El RISE (Régimen Impositivo Simplificado Ecuatoriano), es un sistema
impositivo cuyo objetivo es facilitar y simplificar el pago de impuestos de
un determinado sector de contribuyentes.
¿Qué beneficios ofrece el RISE?
a) No necesita hacer declaraciones, por lo tanto se evita los costos
por compra de formularios y contratación de terceras personas,
como tramitadores, para el llenado de los mismos;
b) Se evita que le hagan retenciones de impuestos;
c) Entregar comprobantes de venta simplificados en los cuales solo
se llenará fecha y monto de venta;
d) No tendrá obligación de llevar contabilidad;
0
5.000
10.000
15.000
20.000
2011 2012 2013 2014
9.524
12.218
15.197
19.564
29%
90
e) Por cada nuevo trabajador que incorpore a su nómina y que sea
afiliado en el IESS, Ud. se podrá descontar un 5% de su cuota,
hasta llegar a un máximo del 50% de descuento.
En el gráfico No. 13, este impuesto entre el año 2013 y 2014, creció en un
29%, esto debido al gran trabajo desplegado por el SRI, con la
incorporación de los informales al pago tributario.
GRÁFICO No.14
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LAS
REGALIAS, PATENTES Y UTILIDADES DE CONSERVACIÓN
(En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Este tributo como se observa en el gráfico No. 14, durante el periodo de
análisis ha mantenido incrementos y decrementos asombrosos, como por
ejemplo el incremento del año 2011 al 2012, que fue de $ 49.140 mil
dólares, luego en el año 2013 decrece en un 123%, para luego en el
2014, experimentar un incremento del 103%.
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
2011 2012 2013 2014
14.897
64.037
28.700
58.252
103%
91
GRÁFICO No.15
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LAS TIERRAS
RURALES
(En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
El impuesto a las tierras rurales es un impuesto que por muchos años
pasó desapercibido por la baja incorporación de las tierras rurales a la
tributación, en el periodo de nuestro análisis este impuesto viene
experimentando importantes cambios, tal es así que entre el año 2013 y
2014, ha crecido en un 74% y se espera un crecimiento mayor, debido al
desarrollo de la matriz productiva en el agro ecuatoriano.
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
2011 2012 2013 2014
8.913
6.188 5.937
10.307
74 %
92
4.2 Análisis de los impuestos indirectos.
CUADRO No.6 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DE LOS IMPUESTOS
INDIRECTOS (En miles de dólares USA)
DETALLE 2011 2012 2013 2014
Impuesto al Valor Agregado 4.957.905 5.498.239 6.186.299 6.547.616
IVA de Operaciones Internas 3.073.190 3.454.608 4.096.120 4.512.571
IVA Importaciones 1.884.715 2.043.631 2.090.179 2.035.045
Impuesto a los Consumos Especiales
617.871 684.503 743.627 803.196
ICE de Operaciones Internas 455.444 506.987 568.695 615.357
ICE de Importaciones 162.427 177.516 174.932 187.839
Impuesto Redimible Botellas Plásticas NR
14.868 16.375 22.238
SUBTOTAL 5.575.776 6.197.610 6.946.301 7.373.050
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
GRÁFICO No.16 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO INDIRECTO
(En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
0
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
7.000.000
8.000.000
2011 2012 2013 2014
5.575.776
6.197.610
6.946.301 7.373.050
6%
93
Los impuestos indirectos son aquellos que gravan el consumo. Su nombre
radica en que no afecta de manera directa los ingresos de un
contribuyente sino que recae sobre el costo de algún producto o
mercancía. El impuesto indirecto más importante es el impuesto al valor
agregado o IVA de operaciones internas; durante el periodo de análisis ha
tenido una participación del 104%, así como el ICE con 110% del total de
recaudación anual.
Como se puede observar en el cuadro No. 6 y gráfico No. 16, el
crecimiento de los impuestos indirectos ha sido constante, llegando a
tener un incremento del 6% entre los años 2013 – 2014.
GRÁFICO No.17
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IVA DE OPERACIONES
INTERNAS
(En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Impuesto al valor agregado (IVA), es un impuesto que grava la
transferencia de un bien nacional o importado y la prestación de un
servicio. Cabe destacar que este es el impuesto de mayor recaudación
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
4.500.000
5.000.000
2011 2012 2013 2014
3.073.190 3.454.608
4.096.120 4.512.571
10 %
94
para el Estado, por lo que representa casi el 50% del total de ingresos
tributarios. Grava dos tarifas, 12% y 0%.
Como se puede apreciar en el gráfico No.17, la aportación que realiza el
impuesto al valor agregado a la recaudación tributaria total es vital para el
gobierno, desde el 2011 al 2014 en promedio el presente tributo ha
contribuido con el 54% de los ingresos fiscales.
GRÁFICO No.18
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IVA DE IMPORTACIONES
(En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Como se puede observar en el gráfico No. 18, el cobro del IVA de
importaciones entre el 2013 y 2014, decreció en un 3%, todo esto debido
a las restricciones de las importaciones que ha puesto el gobierno con el
fin de evitar la salida de dinero y con esto controlar la dolarización en el
país.
1.750.000
1.800.000
1.850.000
1.900.000
1.950.000
2.000.000
2.050.000
2.100.000
2011 2012 2013 2014
1.884.715
2.043.631
2.090.179
2.035.045
- 3%
95
GRÁFICO No. 19
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IVA
(En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Como se puede observar en el gráfico No. 19, la consolidación del IVA
interno y de las importaciones, durante el periodo de análisis han
experimentado un incremento del 6% pese a las restricciones que
mantienen las importaciones.
0
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
7.000.000
2011 2012 2013 2014
4.957.905
5.498.240
6.186.299 6.547.617
6 %
96
GRÁFICO No.20
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL ICE DE OPERACIONES
INTERNAS
(En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Impuesto a los consumos especiales (ICE), es un impuesto que grava
el uso de determinados bienes de lujo y el consumo de bienes dañinos
para la salud. Las tasas varían de acuerdo al bien o servicio que es objeto
del impuesto.
Los bienes y servicios que gravan ICE en nuestro país son: cigarrillos,
bebidas gaseosas y alcohólicas, perfumes, videojuegos, armas de fuego,
focos incandescentes, cocinas y sistemas de calentamiento de agua de
uso doméstico que funcionen mediante la combustión de gas, vehículos
motorizados de transporte terrestre de hasta 3.5 ton., aviones y
helicópteros excepto los destinados al transporte comercial de pasajeros o
carga, motos acuáticas, yates y barcos de recreo, televisión pagada,
casinos y las cuotas por afiliaciones a clubes sociales de más de US$
1.500 anuales. En el gráfico No. 20 se puede observar que el ICE de
operaciones internas durante los años 2013 al 2014 se ha incrementado
en un 8%.
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
2011 2012 2013 2014
455.444 506.987
568.695 615.357
8 %
97
GRÁFICO No.21
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL ICE DE IMPORTACIONES
(En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
En el gráfico No. 21, se puede apreciar que el ICE de importaciones,
durante el periodo de análisis ha experimentado incrementos y
decrementos, pero entre el 2013 y 2014, obtuvo un incremento del 7%.
145.000
150.000
155.000
160.000
165.000
170.000
175.000
180.000
185.000
190.000
2011 2012 2013 2014
162.427
177.516 174.932
187.839
7 %
98
GRÁFICO No.22
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LOS
CONSUMOS ESPECIALES
(En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
El gráfico No. 22, nos enseña la consolidación del impuesto a los
consumos especiales; y, ahí se puede notar que a pesar de las
restricciones a las importaciones, entre el año 2013 y 2014 ha tenido un
incremento del 8%-
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
900.000
2011 2012 2013 2014
617.871
684.503 743.626
803.196
8 %
99
GRÁFICO No.23
EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO REDIMIBLE A
LAS BOTELLAS PLÁSTICAS
(En miles de dólares USA)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Como se puede observar en el gráfico No. 23, el impuesto redimible a las
botellas pláticas, ha experimentado un crecimiento de mucha
consideración, tal es así que entre el 2013 y 2014, su tasa de crecimiento
fue del 36%, atribuible a la concientización de los consumidores y
productores del cuidado del medio ambiente.
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
2011 2012 2013 2014
14.868 16.375
22.238
36 %
100
CUADRO No.7
Comportamiento de los impuestos directos e indirectos (2011-2013)
(En miles de dólares)
AÑOS IMPUESTOS DIRECTOS
APORTE PORCENTUAL
IMPUESTOS INDIRECTOS
APORTE PORCENTUAL
TOTAL IMPUESTO
2011 3.985.218 42% 5.575.776 58% 9.560.994
2012 5.066.282 45% 6.197.610 55% 11.263.892
2013 5.811.421 46% 6.946.301 54% 12.757.722
2014 6.243.763 46% 7.373.050 54% 13.616.813
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
GRÁFICO No. 24
Comportamiento de los impuestos directos e indirectos (2011-2013)
(En porcentajes)
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
En resumen, en el cuadro No. 7 y gráfico No. 24, se puede observar el
crecimiento de los impuestos directos e indirectos en relación al total
recaudado, sin embargo es importante resaltar que durante el periodo de
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2011 2012 2013 2014
42% 45% 46% 46%
58% 55% 54% 54%
IMPUESTOS DIRECTOS
IMPUESTOS INDIRECTOS
101
investigación los ingresos directos han crecido porcentualmente en un
46% durante los últimos dos años, mientras que los indirectos se han
incrementado en un 54% en los dos últimos años también es importante
destacar que este porcentaje ha decrecido durante el periodo de análisis.
Como se puede analizar, los impuestos directos han crecido mientras que
los indirectos han decrecido como resultado de la incorporación de
nuevos impuestos directos que han incorporado las reformas tributarias
de los últimos años.
4.3 Crecimiento de la carga tributaria
La política tributaria es el conjunto de estrategias y acciones que formulan
los gobiernos, para conducir e influir en la economía de los países. Las
estrategias son las medidas, leyes, regulaciones, subsidios e impuestos,
que alteran los incentivos económicos para obtener fines o resultados
económicos específicos. Puede tener objetivos genéricos de carácter
político, como la igualdad, la independencia, la libertad y justicia. Por
debajo de estos fines están políticas orientadas a lograr pleno empleo,
desarrollo económico, equilibrio macroeconómico, elasticidad de precios
etc.
Las políticas tributarias antiguas eran muy endebles, es decir nadie las
respetaba y mucho menos las cumplía; en consecuencia, el Estado se
veía afectado porque sus ingresos se veían mermados y no podían
realizar una adecuada redistribución de la riqueza mediante el gasto
público.
La creación de la Ley de Equidad Tributaria tiene como uno de los
principales objetivos eliminar, o al menos disminuir el nivel de evasión
fiscal, obtener una mayor recaudación de impuestos, especialmente de
102
directos que de indirectos y; finalmente, infundir la necesidad e
importancia de los tributos.
Entre los cambios más representativos que ha tenido la política tributaria
con el cambio producido en el sistema tributario tenemos:
La creación de un concepto de equidad como pilar fundamental del
funcionamiento y aplicación de la política tributaria. El gobierno de
Econ. Rafael Correa marcó el inicio de un programa de desarrollo
económico y social que le dio un enfoque social a la recaudación
de tributos con la denominada Ley de Equidad Tributaria.
Introducción de los denominados ―impuestos verdes‖ que tienen
como finalidad solventar el impacto al medio ambiente que causan
algunas actividades, principalmente el uso de automóviles.
Creación del Régimen Impositivo Simplificado (RISE), con la
finalidad de incentivar a los pequeños empresarios que estén
interesados en simplificar su declaración de impuestos.
El Código Orgánico de la Producción presenta algunos incentivos
tributarios, los cuales fueron establecidos por la Asamblea
Nacional, con el objetivo de incentivar el emprendimiento de
nuevos negocios, así como el desarrollo de Zonas Especiales de
Desarrollo Económico (ZEDE).
Entre los incentivos más importantes se encuentran: la reducción de un
punto porcentual en el pago de impuesto a la renta, de 24% en el año
2011 hasta 22% en el año 2013, otro incentivo es la exoneración del pago
del impuesto a la renta para aquellas empresas que inicien sus
actividades en ciudades distintas a Guayaquil, Quito y Cuenca, durante
los primeros 5 años de funcionamiento, etc.
La creación de nuevos gravámenes y la mejora de otros ya existentes,
han permitido que durante el último gobierno los tributos sean la principal
103
fuente generadora de ingresos fiscales. Convirtiendo a la política tributaria
en un tema de gran interés para las administraciones tributarias actuales,
ya que su desenvolvimiento también repercutirá en la elaboración de la
política fiscal, y en los niveles de ingresos esperados por el Estado.
Por otra parte, mediante la aplicación de la política económica es donde
se refleja el papel que debe cumplir el Estado; esta clase de política se
encuentra conformada por varios mecanismos que permiten que un
gobierno pueda intervenir para regular la economía de un país, y estos
mecanismos son: las políticas monetaria, fiscal y comercial. Es
importante mencionar que el Sistema Tributario forma parte fundamental
de la política fiscal, siendo el que influye en las relaciones entre Estado,
sociedad y mercado. Es importante destacar que la política fiscal y el
sistema tributario deben estar estrechamente relacionados con el sistema
económico social.
La política económica en Ecuador tiene como objetivos lograr la
estabilidad macroeconómica (producción, precios, empleo); elevar el nivel
de vida de la población, mejorando y aumentado el acceso a servicios
como educación, salud y vivienda; así como también redistribuir la
producción y la renta, las cuales son provocadas por el mercado. Por ello,
para cumplir con los objetivos mencionados en el párrafo previo, la
implementación de la Ley de Equidad Tributaria en Ecuador en el año
2008 ha sido trascendental, debido a que permitió al Gobierno Nacional
contar con ingresos más representativos, en comparación con los
obtenidos en gobiernos anteriores y así poder velar y salvaguardar por el
cuidado y protección de la mayoría de ecuatorianos.
En el caso del sector externo, se tiene como objetivo realizar un cambio
en la matriz productiva del país, por medio de la sustitución de las
importaciones, es decir, las importaciones que se requieren para la
producción en los sectores económicos que considera estratégico el
104
Gobierno, poseen ventajas ante las importaciones que son de consumo o
van dirigidas a sectores económicos que por el momento no son de
importancia. También se tiene como finalidad dejar de depender de la
materia prima importada para la producción nacional. Para cumplir con
esta finalidad, se establece que se debe realizar un manejo estratégico de
la política arancelaria, promover las exportaciones e impulsar el desarrollo
de nuevas industrias.
Para el sector fiscal, la finalidad es que las arcas del Estado posean una
liquidez alta, disminuir las subvenciones gubernamentales y asegurar que
lo proveniente de la deuda pública sea destinado para el financiamiento
de programas y proyectos establecidos por el Gobierno para el desarrollo
económico del país. Finalmente, en el aspecto tributario, el Gobierno
pretende, al igual que todos los años de Revolución Ciudadana,
incrementar el nivel de recaudación, fortalecer el sistema tributario e
infundir una política tributaria.
Este proceso de incremento de ingresos en favor del Estado vía
impuestos, ha motivado el interés de conocer cuál es la carga tributaria
actual de los ecuatorianos, según cifras del Observatorio de la Política
Fiscal (OPF) y de la CIP, la carga tributaria tradicional, que considera solo
la recaudación del SRI en relación con el PIB, se mantuvo entre el 9 y
10% entre el 2000 y el 2006. En el 2013 alcanzó el 13,3%, de acuerdo
con la CIP, y 14,4% según cálculos del OPF. La medición varía si se
incluyen otros impuestos, como los arancelarios, las contribuciones a la
seguridad social y los municipales.
Por ejemplo, si se añaden los aranceles e impuestos de entidades
seccionales, el peso tributario aumenta al 15,3% y si se suman el aporte a
la seguridad social y las utilidades a los trabajadores, al ser ambos
obligatorios, estima la CIP, la presión fiscal real del Ecuador es del 21%.
105
Es decir que de cada $ 100 que se producen en el país, $ 21 se destinan
a impuestos. En América Latina el promedio es del 22%.
CUADRO No.8
Carga tributaria
2007 – 2013 (Millones de dólares y porcentaje)
Años Recaudación PIB Participación
2007 $ 5.144 51.007 10,08%
2008 $ 6.194 61.762 10,03%
2009 $ 6.693 62.519 10,71%
2010 $ 7.864 $ 69.555 11,31%
2011 $ 8.721 $ 79.276 11,00%
2012 $ 11.239 $ 87.623 12,83%
2013 $ 12.758 $ 94.472 13,50%
Fuente: Servicio de Rentas Internas (SRI) y Banco Central del Ecuador (BCE) - (2014). Elaborado por: Autor.
En el cuadro No. 8 se observa la evolución de la carga tributaria,
calculada entre la recaudación efectiva y el PIB, no se incluyen valores del
2014 por cuanto todavía no han sido publicados por el Banco Central del
Ecuador.
Finalmente hay que destacar dos elementos en la política tributaria actual,
haber tenido una serie de reformas tributarias a nivel legal y reglamentario
y la aplicación de la Ley que ha hecho el SRI, esto se evidencia con el
aumento de la recaudación, tanto de los impuestos que existían como de
los creados o modificados..
106
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones:
1 Concluida la presente investigación, el autor se permite indicar que
la hipótesis planteada inicialmente, El desarrollo de una cultura
tributaria permitió incrementar las recaudaciones tributarias,
durante el periodo: 2010-2013, ha sido comprobada, por cuanto
la capacitación que permanentemente imparte el SRI y la difusión
que se realiza en convenio con el Ministerio de Educación a los
estudiantes de Bachillerato, ha permitido inicialmente reducir la
evasión tributaria del 60% al 40% en el 2014, esto atraído por ende
el incremento de los niveles de recaudaciones más allá de las
metas propuestas al inicio de los ejercicios económicos.
2. En el cuadro No. 7, se puede observar el crecimiento de los
impuestos directos e indirectos y su participación con respecto a la
recaudación total, los ingresos directos tienen una participación del
46% en los años 2013 y 2014, mientras que los impuestos
indirectos, tienen una participación del 56% también en los últimos
dos años de análisis con respecto al total recaudado.
3. Además es importante resaltar que en términos de participación
con respecto al total recaudado los impuestos directos han
experimentado un incremento pasando del 42% en el 2011 al 45%
en el 2012 y 46% en el 2013 y 2014; por el otro lado, los impuestos
indirectos han disminuido su participación, pasando del 58% en el
2011, 55% en el 2012 y 54% en los años 2013 y 2014.
107
4. Todo este incremento de participación de los impuestos directos en
la recaudación total, obedece al desarrollo de una cultura tributaria
en la sociedad que permite cumplir con sus obligaciones en el
tiempo previsto, sabiendo que su aportación será redistribuida en
beneficio del crecimiento económico del país y sobre todo en el
desarrollo del buen vivir con las clases sociales menos favorecidas.
Recomendaciones:
1. Al SRI, que continúe con su programación de capacitación
permanente con la finalidad de incrementar la base de
contribuyentes.
2. Al SRI, deberá establecer convenios más amplios con el Ministerio
de Educación, para que la capacitación no solo se limite a los
estudiantes de bachillerato sino también desde la enseñanza
primaria.
3. Al SRI, promover la capacitación participativa en las zonas
periféricas de Quito, Guayaquil y Cuenca, con el fin de convertirlos
en gestores de la cultura tributaria.
4. Al SRI, premiar con créditos tributarios al contribuyente más
eficiente y puntual en el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias.
5. Al SRI, desarrollar programas de capacitación en idioma quichua.
6. Al SRI, continuar con la promoción de la Lotería Tributaria.
108
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Latina, equidad y desafíos. (2009) Serie Macroeconomía del
Desarrollo 95, CEPAL.‖
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7.- Proyecto Ley Orgánica de Incentivos a la Producción y
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8.- Ley de Compañías y resoluciones
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111
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2.- www.dian.gov.co,
3.- www.sii.cl,
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5.- www.sunat.gob.pe,
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7.- www.supercias.gob.ec,
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10.- www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/
documentos_trabajo/2005_
