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UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS MAESTRÍA EN FINANZAS Y PROYECTOS CORPORATIVOS TESIS PRESENTADA PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL GRADO DE MAGÍSTER EN FINANZAS Y PROYECTOS CORPORATIVOS “Gestión Presupuestaria del Sistema Nacional de las Finanzas Públicas (SINFIP)” AUTORA ING. MARJORIE ELENA LOOR CEVALLOS TUTOR ECON. BIENVENIDO ALCIVAR Msc GUAYAQUIL – ECUADOR AÑO 2015 i
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UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS MAESTRÍA EN FINANZAS Y PROYECTOS CORPORATIVOS
TESIS PRESENTADA PREVIO A LA OBTENCIÓN
DEL GRADO DE MAGÍSTER EN FINANZAS Y
PROYECTOS CORPORATIVOS
“Gestión Presupuestaria del Sistema Nacional de
las Finanzas Públicas (SINFIP)”
AUTORA
ING. MARJORIE ELENA LOOR CEVALLOS
TUTOR
ECON. BIENVENIDO ALCIVAR Msc
GUAYAQUIL – ECUADOR
AÑO 2015
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Quito: Av. Whymper E7-37 y Alpallana, edificio Delfos, teléfonos (593-2) 2505660/1; y en la Av. 9 de octubre 642 y Carrión edificioPrometeo, teléfonos 2569898/9. Fax: (593-2) 250-9054
REPOSITORIO NACIONAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA
FICHA DE REGISTRO DE TESIS
TÍTULO:Gestión Presupuestaria del Sistema Nacional de Finanzas Públicas (SINFIP)
AUTOR/ES: Ing. Marjorie Elena Loor Cevallos REVISORES: Ec. Bienvenido Alcívar MSC
INSTITUCIÓN: Universidad de Guayaquil
FACULTAD: Ciencias Económicas
CARRERA: Maestría en Finanzas y Proyectos Corporativos FECHA DE PUBLICACIÓN: NO DE PÁG: 90
ÁREA TEMÁTICA: Finanzas Públicas, gestión, instrumentos e indicadores.
PALABRAS CLAVE:
Sistema Nacional de Finanzas Públicas (SINFIP), Presupuesto General del Estado, Ingresos, Gastos, Instrumentos presupuestarios, Ciclos presupuestarios, Sistema de Planificación de las Finanzas Públicas (SNDPP)
RESUMEN: Se analiza en este trabajo los aspectos concernientes a las finanzas públicas, su gestión, sus instrumentos presupuestarios, el ciclo presupuestario, los indicadores de impacto, gestión y resultados. Se realiza además un análisis de los presupuestos generales planificados y su distribución entre ingresos y gastos para determinar su cumplimiento siguiendo todas las normas que sugiere la política de finanzas púbicas.
NO DE REGISTRO (en base de datos): NO DE CLASIFICACIÓN:
DIRECCIÓN URL (tesis en la web): ADJUNTO PDF: SI NO X
CONTACTO CON AUTOR/ES:
Teléfono: 0986932049 Mail: [email protected]
CONTACTO EN LA INSTITUCIÓN:
Nombre: Econ. Natalia Andrade Moreira Teléfono: 2293052
Mail: [email protected]
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INFORME DEL TUTOR
Guayaquil, 12 de octubre de 2015
Señora. Economista Marina Mero Figueroa Decana de la Facultad de Ciencias Económicas Universidad de Guayaquil Presente. Señora Decana: Me permito poner a su consideración el informe relativo a la tesis previa a la obtención del grado de Magister en FINANZAS Y PROYECTOS CORPORATIVOS titulada “GESTIÓN PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA NACIONAL DE FINANZAS PÚBLICAS (SINFIP)” presentada por la Ingeniera MARJORIE ELENA LOOR CEVALLOS, al respecto debo señalar lo siguiente: 1.-La estructura metodológica del trabajo es la adecuada y cumple con los puntos planteados en el proyecto de tesis aprobado oportunamente por la Dirección de la Maestría. 2.-Finalmente considero que la investigación del alumno está muy bien lograda, tanto sus conclusiones como recomendaciones son las adecuadas. Con estos antecedentes me permito, salvo su mejor criterio, recomendar la lectura pública de esta tesis por parte de su autor en la fecha que usted disponga. Muy Atentamente. Econ. Bienvenido Alcívar Msc Tutor Académico
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AGRADECIMIENTO
A Dios, por ser fuente suprema de toda sabiduría y ser la luz y guía de
nuestros propósitos así como la fuerza que inspiró nuestro camino.
A nuestras familias, por ser los pilares fundamentales para alcanzar tan
anhelado triunfo, que representa el final de una de las etapas más
importantes de mi vida y el inicio de otras que serán aún más
enriquecedores.
Al cuerpo docente de la Universidad de Guayaquil, por su ayuda prestada
y al Econ. Bienvenido Alcívar, Msc., Tutor de tesis, por el apoyo y
orientación brindada para la culminación de la presente tesis.
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DEDICATORIA
A Dios padre divino, a mis padres, esposo e hijo que creyeron en mí, y me
animaron a salir adelante dándome ejemplos dignos de superación y
entrega, gracias a ustedes hoy puedo ver alcanzada esta meta, ya que
siempre estuvieron impulsándome en los momentos más complejos de mi
carrera, se lo dedico a ustedes por todo lo que han realizado por mí.
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ÍNDICE DE CONTENIDOS
PORTADA ____________________________________________________________ XI
REPOSITORIO DEL SENESCYT ______________________________________________ II
INFORME DEL TUTOR ___________________________________________________ III
AGRADECIMIENTO _____________________________________________________ IV
DEDICATORIA __________________________________________________________ V
ÍNDICE DE CONTENIDOS _________________________________________________ VI
ÍNDICE DE GRÁFICOS ____________________________________________________ IX
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES ________________________________________________ X
ÍNDICE DE TABLAS ______________________________________________________ XI
INTRODUCCIÓN _________________________________________________________ 1
1. ASPECTOS GENERALES DEL ESTUDIO _____________________________________ 4
1.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA _____________________________________ 4 1.2. IMPORTANCIA Y JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ____________________ 4 1.3. PLANTEAMIENTO DE LA HIPÓTESIS DE TRABAJO. _________________________ 5 1.4. OBJETIVOS ________________________________________________________ 5 1.4.1. OBJETIVO GENERAL __________________________________________________ 5 1.4.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS _______________________________________________ 5 1.5. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN __________________________________ 6
2. DESCRIPCIÓN DE LOS COMPONENTES DEL SINFIP __________________________ 8
2.1. CONCEPTUALIZACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS _______________________ 8 2.1.1. CONCEPTO DE FINANZAS PÚBLICAS _______________________________________ 8 2.1.2. LAS NUEVAS FINANZAS PÚBLICAS ________________________________________ 9 2.1.3. FINANZAS PÚBLICAS DEL ECUADOR ______________________________________ 13
vi
2.1.4. ENTE RECTOR DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL ECUADOR ______________________ 15 2.2. SISTEMA DE PLANIFICACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS _________________ 17 2.2.1. SISTEMA NACIONAL DE FINANZAS PÚBLICAS _______________________________ 18 2.2.2. SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA __________ 19 2.2.3. SISTEMA DE GESTIÓN FINANCIERA _______________________________________ 19 2.2.3.1. SISTEMA DE GESTIÓN FINANCIERA ESIGEF _______________________________ 19 2.2.3.2. SISTEMA PRESUPUESTARIO DE REMUNERACIONES DEL SECTOR PUBLICO (ESIPREM) __ 21 2.3. COMPONENTES DEL SINFIP _________________________________________ 22 2.3.1. POLÍTICA FISCAL Y PROGRAMACIÓN FISCAL _________________________________ 22 2.3.2. INGRESOS _______________________________________________________ 22 2.3.3. PRESUPUESTO ____________________________________________________ 23 2.3.4. ENDEUDAMIENTO PÚBLICO ___________________________________________ 23 2.3.5. CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL ______________________________________ 23 2.3.6. TESORERÍA ______________________________________________________ 23
3. ANÁLISIS DE LOS INDICADORES PRESUPUESTARIOS _______________________ 26
3.1. MARCO REGULATORIO _____________________________________________ 26 3.1.1. NORMATIVA EXTINTA _______________________________________________ 26 3.1.2. NORMATIVA VIGENTE _______________________________________________ 27 NORMATIVA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL __________________________________ 28 3.2. ETAPAS DEL CICLO PRESUPUESTARIO _________________________________ 29 3.2.1. PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA _____________________________________ 29 3.2.2. FORMULACIÓN ___________________________________________________ 30 3.2.3. APROBACIÓN_____________________________________________________ 30 3.2.4. EJECUCIÓN ______________________________________________________ 31 3.2.5. EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO__________________________________________ 32 3.2.6. CLAUSURA Y LIQUIDACIÓN ____________________________________________ 33 3.3. ANÁLISIS DESCRIPTIVO DE LOS INDICADORES ___________________________ 34 3.3.1. ANÁLISIS DESCRIPTIVO DE LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA __________________ 34 3.3.2. ANÁLISIS DESCRIPTIVO DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO __________________ 38 3.3.3. DIRECTRICES GENERALES _____________________________________________ 39
4. INSTRUMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA (SNDPP) _________________________________________________ 41
4.1. SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN (SNI) _____________________________ 41
4.1.1. DEFINICIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN ________________________ 41 4.1.2. FINALIDAD DEL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN _________________________ 43 4.1.3. CONTENIDO DEL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN ________________________ 44 4.1.4. ELEMENTOS CONCEPTUALES BÁSICOS PARA EL USO DE LA INFORMACIÓN _____________ 45
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4.1.5. INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA__________________ 46
4.2. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO ______________________________________ 48
4.2.1. MONITOREO Y EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA __________________________ 49 4.2.2. COMPLEMENTOS DEL PLAN NACIONAL ____________________________________ 50 4.2.3. TIPOS DE ARTICULACIÓN AL PLAN NACIONAL _______________________________ 50 4.2.4. TIPOS DE INSTANCIAS ADICIONALES AL PLAN NACIONAL ________________________ 51
4.3. PLANES DE DESARROLLO Y DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL _______________ 54
4.3.1. PLAN DE DESARROLLO _______________________________________________ 54 4.3.2. CONTENIDOS MÍNIMOS DE LOS PLANES DE DESARROLLO ________________________ 54 4.3.3. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL ___________________________________ 55
4.4. INSTRUMENTOS COMPLEMENTARIOS __________________________________ 55
4.4.1. INSTRUMENTOS COMPLEMENTARIOS _____________________________________ 56 4.4.2. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL _____________________________________ 56 4.4.3. PLANES INSTITUCIONALES _____________________________________________ 56
CAPITULO 5: EFECTOS DEL SISTEMA NACIONAL DE FINANZAS PÚBLICAS ___________ 58 5.1. PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO _________________________________ 59 5.1.1. SOSTENIBILIDAD FISCAL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS ___________________________ 59 5.1.2. ANÁLISIS DESCRIPTIVO DE LOS INGRESOS __________________________________ 62 5.1.3. ANÁLISIS DESCRIPTIVO DE LOS EGRESOS ___________________________________ 68 5.2. PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA CUATRIANUAL ______________________ 73 5.2.1. CLASIFICACIÓN DE LOS COMPONENTES: INGRESOS Y GASTOS _____________________ 75 5.2.2. ANÁLISIS DESCRIPTIVO _______________________________________________ 76
CONCLUSIONES ________________________________________________________ 81
RECOMENDACIONES ____________________________________________________ 84
BIBLIOGRAFIA _________________________________________________________ 86
viii
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Total de ingresos y financiamiento ................................................................. 35 Gráfico 2: Articulación del Sistema Nacional de Planificación Participativa .................. 51 Gráfico 3: Articulación del Sistema Nacional de Planificación Participativa .................. 52 Gráfico 4: Instrumentos del sistema nacional descentralizado de planificación participativa ...................................................................................................................... 57 Gráfico 5: Composición de los Ingresos corrientes y de capital netos ........................... 65 Gráfico 6: Aportacion de los ingresos no petroleros y petroleros .................................. 66 Gráfico 7: Variación de los egresos corrientes y de capital netos .................................. 70 Gráfico 8: Total de ingresos y financiamiento ................................................................. 78 Gráfico 9: Total gastos, amortizaciones y otros .............................................................. 78
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ÍNDICE DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1: Finanzas públicas tradicionales ................................................................. 11 Ilustración 2: Finanzas públicas 1 .................................................................................... 12 Ilustración 3: Finanzas públicas 2 .................................................................................... 13 Ilustración 4: Sistema de Planificación de las Finanzas Públicas. ................................... 18 Ilustración 5: Instrumentos del SNDPP ............................................................................ 19 Ilustración 6: Instrumentos del SNDPP ............................................................................ 29 Ilustración 7: Clasificación de los ingresos fiscales ......................................................... 62 Ilustración 8: Componentes de los ingresos corrientes y de capital neto del presupuesto de gobierno central (base caja) del año 2001 al 2012 ............................... 63 Ilustración 9: Clasificación de los egresos fiscales .......................................................... 68 Ilustración 10: Componentes de los egresos corrientes y de capital neto del presupuesto de gobierno central (base caja) año 2001 al 2012 ..................................... 69 Ilustración 11: Fases de la programación fiscal plurianual y anual ................................ 74 Ilustración 12: Ruta de acceso para carga de información ............................................. 75
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ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1: Programación Presupuestaria Cuatrianual 2010-2013 ..................................... 34 Tabla 2: Programación Presupuestaria Cuatrianual 2011-2014 ..................................... 36 Tabla 3: Programación Presupuestaria Cuatrianual 2012-2015 ..................................... 37 Tabla 4: Clasificación de las fuentes de financiamiento para el gasto ........................... 38 Tabla 5: Clasificación de las fuentes de financiamiento para el ingreso ........................ 38 Tabla 6: Composicion de los Ingresos corrientes y de capital netos en millones de US$. .......................................................................................................................................... 64 Tabla 7: Analisis descriptivo de los ingresos corrientes y de capital netos 2001-2012 (base caja) en millones de US$. ....................................................................................... 67 Tabla 8: Composicion de los Egresos corrientes y de capital netos en millones de US$. .......................................................................................................................................... 71 Tabla 9: Analisis descriptivo de los egresos corrientes y de capital netos 2001-2012 (base caja) en millones de US$. ....................................................................................... 72 Tabla 10: Programación presupuestaria cuatrianual 2010-2013 en millones de US$. .. 76 Tabla 11: Programación Presupuestaria Cuatrianual 2011-2014 en millones de US$. .......................................................................................................................................... 79 Tabla 12: Programación Presupuestaria Cuatrianual 2012-2015 ................................... 80
xi
INTRODUCCIÓN
1
El presente trabajo de investigación tiene como propósito principal
determinar cómo funciona el sistema nacional de finanzas públicas y todos
los mecanismos que utiliza para poder gestionar de forma programada los
ingresos, gastos y financiamiento públicos.
Al hablar de las finanzas públicas viene a la mente la expectativa que el
dinero del pueblo sea bien administrado por el gobierno de turno así que a
continuación se revisará todos los aspectos concernientes a este manejo
para entender un poco más varios conceptos que son a diario mencionados
por los medios de comunicación y que muchas veces no los conocíamos
realmente.
Si bien es cierto, los procesos son independientes de los períodos de
estudio, vale indicar que se han tomado como referencia valores de los
presupuestos entre los años 2010 y 2015.
2
CAPÍTULO I
ASPECTOS
GENERALES DEL ESTUDIO
3
1. ASPECTOS GENERALES DEL ESTUDIO
1.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El problema de investigación por el que atraviesa este trabajo es conocer
la situación actual de los instrumentos que dirigen los procedimientos de
las etapas del ciclo presupuestario dirigido por el actual Gobierno
Ecuatoriano.
1.2. IMPORTANCIA Y JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN
El interés en esta temática radica en la importancia que tiene la óptima
gestión de las finanzas públicas en la distribución de los recursos públicos
del estado. La investigación de sus procesos y análisis de sus resultados,
resultan necesarios para la formulación de políticas públicas.
Consideremos además que el SINFIP involucra muchos aspectos del
Sector Público que ayudan a las mismas entidades del estado a darle
gestión a la política de financiamiento de ellas.
Este componente de presupuesto termina siendo objeto de estudio debido
a que nos proporciona las pautas para organizar y manejar el ciclo
presupuestario.
4
1.3. PLANTEAMIENTO DE LA HIPÓTESIS DE TRABAJO.
El cumplimiento de los procedimientos del SINFIP favorece los indicadores
presupuestarios.
1.4. OBJETIVOS
1.4.1. Objetivo general
Analizar los indicadores de gestión presupuestaria del SINFIP.
1.4.2. Objetivos específicos
Descripción de los componentes del SINFIP y del ciclo
presupuestario.
Realizar un análisis de los indicadores presupuestarios y los
mecanismos de evaluación de la ejecución.
Describir las herramientas del SINFIP y los procedimientos que
regulan el cumplimiento de las políticas.
Describir como la gestión presupuestaria adecuada afecta en los
indicadores presupuestarios. Estos indicadores son de impacto, de
resultado y de gestión.
5
1.5. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
Para alcanzar los objetivos propuestos se seleccionaron los siguientes
métodos de investigación:
Información: Fuente Secundaria de libros, documentos, manuales,
instructivos, revistas y páginas web para posteriormente
analizar, resumir, y obtener mis propias conclusiones.
Análisis: Método deductivo e inductivo para probar la hipótesis
planteada, rechazarla y/o aceptarla al término de la
investigación.
Técnicas: Lectura comprensiva, estadista de datos históricos,
entrevista a los agentes ejecutores.
6
CAPÍTULO 2
DESCRIPCIÓN DE LOS COMPONENTES DEL
SINFIP
7
2. DESCRIPCIÓN DE LOS COMPONENTES DEL SINFIP
2.1. CONCEPTUALIZACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
2.1.1. Concepto de Finanzas Públicas
En su acepción más amplia las finanzas públicas constituyen el estudio de
los ingresos y egresos del sector público y su impacto en la producción y
consumo de la economía nacional.
Diferentes disciplinas encuentran en las finanzas públicas, dos elementos
esenciales: el Gasto y los Ingresos Públicos.
Schultz y Harris (Citado por Flores, 1990) mencionan que "…las finanzas
públicas es el estudio de los hechos, de los principios y de la técnica de
obtener y gastar los fondos de los cuerpos gubernamentales". Harley y Leitz
(Citado por Flores, 1990) entienden las finanzas públicas como: "La ciencia
del manejo de las finanzas gubernamentales". Por su parte, Nitti define lo
siguiente: "Los ingresos originan las reglas de acuerdo con las cuales se
deben establecer los impuestos, los procedimientos de percepción, los
estudios acerca de los efectos que se producen en la economía en general,
el estudio de los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, la
emisión de papel moneda... y en general todos los medios para obtener el
dinero y los bienes que necesita el Estado. Los egresos producen un
estudio acerca del procedimiento técnico para aplicar dichos bienes y
dinero”.
LegorretaIto (1981) define a las finanzas públicas como: "…la ciencia que
se ocupa de estudiar la captación y administración de los recursos
monetarios por el sector público y de sus efectos en el ámbito económico y
social de un país”
8
En todo caso, la actividad financiera del Estado comienza en el momento
en que éste se apropia de las riquezas o bienes producidos por las demás
economías, y las convierte en ingresos para atender los gastos que le
causará cumplir su deber de satisfacción de las necesidades públicas. EL
ciclo termina cuando el ingreso público se ha convertido en servicio público
o medio de satisfacer la necesidad.
La función principal de las finanzas se basa en la construcción y éxito de
un modelo de desarrollo económico para un país.
Las actividades del sector público revisten una importancia fundamental en
la economía de los países. La investigación, medición y análisis de sus
operaciones resultan imprescindibles para la planificación y formulación de
políticas públicas.
2.1.2. Las nuevas finanzas públicas
Las finanzas públicas hoy abarcan mucho más que la tributación y la
administración del gasto público. También incluyen la asignación de
recursos para objetivos de políticas públicas, proceso en el cual el gobierno
recurre a herramientas fiscales, reguladoras y de control para estimular y
complementar tanto las actividades del sector privado como el gasto
privado en función de tales objetivos.
Ya sea que directamente dependan del gobierno de terceros o de
incentivos gubernamentales más limitados, muchos resultados de las
políticas públicas en la actualidad son productos en los cuales intervienen
múltiples actores, productos que con frecuencia surgen de una interacción
muy estrecha entre mercados y estados y que recurren al financiamiento
tanto público como privado.
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Finanzas públicas tradicionales
Las finanzas públicas tradicionales se destacan por estar básicamente
centradas en el Estado, bajo el supuesto de que los resultados de las
políticas públicas son productos del Estado. Esta perspectiva tan reducida
se está ampliando, tanto en la práctica como en la teoría, a medida que se
consolidan las nuevas finanzas públicas 1.
Otra característica de la teoría tradicional de las finanzas públicas es que
supone una economía aislada y excluye del análisis a la mayor parte del
mundo exterior tanto las exigencias como las oportunidades externas.
Tradicionalmente, las finanzas públicas deben ayudar a proveer bienes
públicos y propiciar equidad. La principal justificación de las intervenciones
gubernamentales1en la provisión de bienes públicos es fomentar la
eficiencia en la asignación de los recursos. Por lo tanto, la rama de las
finanzas públicas orientada a los bienes públicos se denomina la “rama de
la eficiencia o de la asignación”.
Las finanzas públicas actuales también implican estar abiertas a la
competencia del sector privado y compartir tanto las responsabilidades
como el riesgo con los proveedores no estatales, con miras a mejorar la
eficacia y la eficiencia.
Muchos economistas afirman que las finanzas públicas han estado en
proceso de permanente transformación (Musgrave y Musgrave 1989). A
medida que la realidad cambia, las finanzas públicas han evolucionado y
han ajustado a sus políticas públicas y herramientas a las nuevas
circunstancias, proceso que hoy seda en respuesta a la globalización.
1Sean éstas financieras (subsidios o créditos tributarios) o no financieras (reglamentación).
10
La teoría de finanzas públicas convencional considera a la economía
solamente en su plano nacional y como entidad única.
Ilustración 1: Finanzas públicas tradicionales
Fuente: Las nuevas finanzas públicas (Kaul y Conciencao, 2006) Elaboración: Autora.
Muchos de los temas planteados en distintas publicaciones requieren
mayor debate, investigación y pruebas. Solo un aspecto parece estar claro:
“Los enfoques y las herramientas para las finanzas públicas suelen
concentrarse cerca de las intersecciones entre los ejes público-privado y
de política nacional-política exterior y forman un conglomerado bastante
definido: Las nuevas finanzas públicas 2”. (Kaul y Conciencao, 2006)
Nuevas Finanzas públicas 1
Las respuestas de las finanzas públicas a la permeabilidad de las fronteras
entre los sectores privados y público sólo recién están siendo incorporadas
a la teoría de finanzas públicas.
11
Este proceso se denomina nuevas finanzas públicas 1 rompen y se ajusta
al molde estatista de la teoría y la práctica tradicional de las finanzas
públicas y aceptan la interacción entre mercados y estados, así como la
cooperación y la competencia entre actores públicos y privados.
Ilustración 2: Finanzas públicas 1
Fuente: Las nuevas finanzas públicas (Kaul y Conciencao, 2006) Elaboración: Autora.
Nuevas finanzas públicas 2
Las que incorporan los modos de las nuevas finanzas públicas 1, son un
sub campo emergente de las finanzas públicas y se refieren al
financiamiento de los desafíos mundiales o las finanzas públicas globales.
Estas nuevas finanzas públicas 2 amplían el enfoque de la teoría de
finanzas públicas convencional (que considera a la economía solamente en
su plano nacional y como entidad única) con el fin de abarcar los aspectos
internacionales y nacionales de los desafíos mundiales.
12
Las nuevas finanzas públicas 2 trata cómo los gobiernos, tanto por su
cuenta como en forma colectiva, canalizan la financiación pública y privada
hacia los desafíos en materia de políticas públicas mundiales.
Ilustración 3: Finanzas públicas 2
Fuente: Las nuevas finanzas públicas (Kaul y Conciencao, 2006) Elaboración: Autora.
Comprender la forma en que opera esta canalización de recursos y cómo
perfeccionarla es importante para propiciar una globalización que cumpla
la promesa de mejorar la eficiencia y la vida de todos.
2.1.3. Finanzas Públicas del Ecuador
La política económica en el Ecuador contiene un conjunto de estrategias y
acciones que formula el gobierno para conducir e influir sobre la economía.
Estas estrategias están constituidas por medidas, regulaciones, leyes,
subsidios e impuestos que alteran los incentivos económicos para obtener
unos fines o resultados económicos específicos.
13
Desde que entró en vigencia la Constitución del 2008, los instrumentos de
política económica en el país son la política fiscal y la política comercial. La
principal herramienta de las finanzas públicas es el Presupuesto General
del Estado.
Política fiscal
En Economía, se puede definir a la política fiscal como el uso del gasto
público y los impuestos para influir en la producción nacional, el empleo y
el nivel de precio.
Es la encargada de obtener ingresos tributarios y no tributarios para
financiar los gastos públicos, con el fin de cumplir con los objetivos de
política pública (redistribución del ingreso, provisión de bienes y servicios,
generación de incentivos para el sector productivo, etc.).
Política Económica Entendemos como política económica al conjunto de estrategias y medidas
económicas que aplica el Estado con el objetivo de alcanzar resultados
socio-económicos previamente establecidos, siendo su fin último lograr el
bienestar de la población del país.2
La carta magna, señala como objetivos de la política económica3:
• Asegurar una adecuada distribución del ingreso y de la riqueza
nacional.
• Incentivar la producción nacional, la productividad y competitividad
sistémica, la acumulación del conocimiento científico y tecnológico,
2 Centro de Estudios Fiscales – Servicio de Rentas Internas. “Política Económica”. Pp. 5 3 Artículo 284 de la Constitución de la República del Ecuador.
14
la inserción estratégica en la economía mundial y las actividades
productivas complementarias en la integración regional.
• Mantener la estabilidad económica, entendida como el máximo nivel
de producción y empleo sostenibles en el tiempo; entre otros.
Presupuesto general del Estado
Es un documento contable en el que se recogen los ingresos y gastos
previstos por las distintas Instituciones del sector público, durante un
periodo de tiempo determinado, ejercicio fiscal, que generalmente
corresponde a un año. El Presupuesto permite visualizar cuáles son los
objetivos que persiguen las políticas públicas en busca del desarrollo y
bienestar social y su financiamiento.
Vale indicar que la Constitución nos indica que por medio de este
Presupuesto General se puede determinar a cabalidad cuáles son y cómo
manejar tanto los ingresos como los egresos obviamente con ciertas
excepciones.
2.1.4. Ente rector de las Finanzas Públicas en el Ecuador
El Ministerio de Finanzas del Ecuador, es el representante de la Presidenta
o Presidente de la República como ente rector encargado del Sistema
Nacional de las Finanzas Públicas4.
Sus orígenes datan desde 1830 cuando se crea la República del Ecuador,
que en ese entonces contaba con un número aproximado de 500 mil
habitantes, y fue el momento justo para empezar a estructurar la
administración del nuevo Estado, adoptándose un sistema presidencialista
y de división de poderes: legislativo, judicial y ejecutivo, este último el
encargado, entre otras cosas, de recaudar algunos impuestos. La
4 Ley del Sistema Nacional de Finanzas Públicas. Artículo 71.
15
Constitución de ese entonces creó un Ministerio de Estado para atender
dos secciones: el Gobierno Interior y Exterior, y la Hacienda.
El 3 de noviembre de 1831 cuando el Congreso Nacional de la República
del Ecuador expidió el Decreto que separa el Ministerio de Hacienda del de
Gobierno Interior y Exterior, luego se denominó Ministerio del Tesoro.
En 1944 el Ministerio de Hacienda, en una nueva jornada presidencial de
Velasco Ibarra se dividió en dos instancias: Ministerio del Tesoro y
Ministerio de Economía, encargándose al primero de los temas fiscales, y,
al segundo los aspectos relacionados a la economía y banca.
En 1963, en plena Junta Militar de Gobierno, el Ministerio del Tesoro pasa
a denominarse Ministerio de Finanzas. En 1985 sería conocido como
Ministerio de Finanzas y Crédito Público.
En el 2000 con la adopción de un nuevo esquema monetario, la
dolarización, el Ministerio de Finanzas y Crédito Público pasó a
denominarse Ministerio de Economía y Finanzas, así la planificación de la
inversión de obras públicas y la programación macroeconómica pasaron a
formar parte de las funciones de esta Cartera de Estado. En el 2007 asumió
la tarea de definir políticas y estrategias para el fortalecimiento de la
Economía Social y Solidaria. En el 2008, el Ministerio de Economía y
Finanzas pasó a denominarse Ministerio de Finanzas5, cuya
responsabilidad radica en la gestión de las finanzas públicas. En octubre
del 2010, entró en vigencia el Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, el cual deroga leyes obsoletas.
Este código, define los deberes y atribuciones del ente rector del SINFIP
en el Artículo 74:
5 Presidencia de la República, Decreto Ejecutivo del 3 de enero de 2008.
16
• “Formular y proponer, para la aprobación del Presidente o
Presidenta de la República, los lineamientos de política fiscal
inherentes a los ingresos, gastos y financiamiento, en procura de los
objetivos del SINFIP.”
• “Ejecutar la política fiscal aprobada por el Presidente o Presidenta
de la República.“
• “Precautelar el cumplimiento de los objetivos de política fiscal
prevista en la Constitución de la República y las leyes, en el ámbito
de su competencia.“
• “Analizar las limitaciones, riesgos, potencialidades y consecuencias
fiscales que puedan afectar a la sostenibilidad de las finanzas
públicas y a la consistencia del desempeño fiscal e informar al
respecto a las autoridades pertinentes de la función ejecutiva.”
• Entre otros.
En el 2012, las funciones de la política económica las asume el Ministerio
Coordinador de Política Económica; la planificación de la inversión pública
quedó a cargo de la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo; y, el
régimen de la economía popular y solidaria, la Superintendencia de
Economía Popular y Solidaria.
2.2. SISTEMA DE PLANIFICACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
Actualmente, el marco legal para la planificación de las finanzas públicas
en el Ecuador es el CÓDIGO ORGÁNICO DE PLANIFICACIÓN Y FINANZAS PÚBLICAS (COPLAFIP) publicado en el registro oficial #306 el
22 de octubre del 2010. En su artículo 1 este código indica que “es el mismo
que regula las directrices para organizar, normar y vincular el SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA con el SISTEMA NACIONAL DE FINANZAS PÚBLICAS, y regular su
funcionamiento en los diferentes niveles del sector público, en el marco del
17
régimen de desarrollo, del régimen del buen vivir, de las garantías y los
derechos constitucionales6.”
Ilustración 4: Sistema de Planificación de las Finanzas Públicas.
Fuente: Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas Elaboración: Autora
2.2.1. Sistema Nacional de Finanzas Públicas
El Sistema Nacional de Finanzas Públicas (SINFIP) encierra todo lo
correspondiente a lo que debe manejarse en el Sector Púbico para que
todo esté normado de la forma correcta. Con ello, la gestión adecuada de
los ingresos y los gastos se realizarán en base a lo planificado y a lo
descrito para las políticas públicas.7
Se describe incluso en el Artículo 72 que hay varios objetivos específicos
que permitan optimizar las recaudaciones, asignaciones, consistencia, y
legitimidad de todo lo concerniente a las finanzas públicas.
6 Asamblea Nacional, Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Articulo 1. 7 Asamblea Nacional, Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Artículo 70.
SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE
PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA SISTEMA NACIONAL DE FINANZAS
PÚBLICAS
18
2.2.2. Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa
Como indica el COPFP, Art. 18 del 2010, “el Sistema Nacional
Descentralizado de Planificación Participativa (SNDPP) constituye el
conjunto de procesos, entidades e instrumentos que permiten la interacción
de los diferentes actores, sociales e institucionales, para organizar y
coordinar la planificación del desarrollo en todos los niveles de gobierno.”
A continuación se muestra un resumen de los instrumentos de este
sistema:
Ilustración 5: Instrumentos del SNDPP
Fuente: Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas Elaboración: La Autora
2.2.3. Sistema de gestión financiera
2.2.3.1. Sistema de Gestión Financiera eSIGEF
El sistema de gestión financiera, conocido como eSIGEF, es una
herramienta informática que sustenta y forma parte de la solución total para
la ejecución y desarrollo de la Administración del Sistema Nacional de
Finanzas Públicas.
La información para la planificación
El Plan Nacional de Desarrollo
Planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de los gobiernos autonomos descentralizados.
Instrumentos complementarios
19
Este sistema, tiene su génesis, cuando el Ministerio de Finanzas en su afán
de modernizar y fortalecer la administración financiera del sector público,
crea en el 2007 la plataforma informática virtual que integra en un único y
moderno sistema de información adecuado al marco organizacional y legal
vigente en el país, que garantice en términos de oportunidad, confiabilidad
y transparencia la generación de las Estadísticas Fiscales y los insumos
fundamentales para la toma de decisiones y la rendición de cuentas a la
sociedad.
En el eSIGEF se realizan todas las transacciones financieras entre
entidades del Presupuesto General del Estado, donde interactúan los
procesos por medio digital, sin requerir soportes físicos adicionales.
Además, contiene los subsistemas de Presupuesto, Contabilidad,
Tesorería y Crédito Público, adecuándolos a las necesidades que impone
el modelo de gestión de las finanzas del sector público no financiero,
mediante el tipo presupuestario–financiero con centralización de la
información y aplicación de la Cuenta Corriente Única (CCU).
Entonces, podemos enunciar que, el eSIGEF está priorizando el control de
los recursos públicos a través del presupuesto y tesorería, y la contabilidad
controla los recursos que no causan movimiento del presupuesto, esto es,
anticipos, amortizaciones, depreciaciones, ajustes, etc.
El eSIGEF provee todas las herramientas necesarias a las entidades
públicas para la programación y formulación del presupuesto para cumplir
con los lineamientos de formular el presupuesto basado en la técnica de
Presupuestos por Resultados, enfocando el uso de los recursos a
resultados medibles y comprobables8. Esta labor la realiza con períodos
8 Ministerio de Finanzas: Subsecretaría de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas, Sistema de Administración Financiera.
20
mensuales para medir dichos resultados de gestión y la situación
financiera, contable y presupuestaria.
2.2.3.2. Sistema Presupuestario de Remuneraciones del Sector Publico (eSIPREM)
El sistema presupuestario de remuneraciones del sector público, es un
modelo de solución, que permite consolidar la información de las nóminas
procesadas para proceder a la generación del comprobante único de
registro (CUR), en el momento en el que se concibe el Compromiso y
Devengado de las partidas presupuestarias de gastos en personal,
posteriormente el pago de la Nómina.9
El eSIPREM, nace como sistema complementario del eSIGEF, puesto que
el eSIGEF no contiene el subsistema que permita administrar el
presupuesto de remuneraciones y el cálculo de la nómina según el
distributivo de remuneraciones del sector público aprobado del Ministerio
de Finanzas para cada ejercicio fiscal.
Entonces el proceso inicia en el momento en el que las Instituciones y
Entidades Operativas Desconcentradas del Gobierno Central realizan el
cálculo de sus nóminas en diversas herramientas institucionales; luego, se
produce la información de las órdenes de nómina.
Para controlar estas órdenes de nómina, se ha implementado un control
que permita validar la existencia del servidor público en el distributivo de
remuneraciones, sueldos y salarios básicos. Finalmente, el sistema
consolida y valida cada orden de nómina, para luego aprobarla y generar
el CUR de compromiso y devengado con el correspondiente asiento
9 Ministerio de Finanzas: Subsecretaría de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas, Sistema de Administración Financiera.
21
contable para proceder al pago y finalmente ejecutar la transferencia al
Banco Central del Ecuador.
2.3. COMPONENTES DEL SINFIP
Los componentes del SINFIP, comprenden el grupo de procesos que son
necesarios para que se organice y gestione el mismo10.
Los componentes son:
• Política fiscal y programación fiscal
• Ingresos
• Presupuesto
• Endeudamiento público
• Contabilidad gubernamental
• Tesorería.
2.3.1. Política fiscal y programación fiscal
La política fiscal influye definitivamente en la determinación de la realidad
económica que afecta directamente a las operaciones fiscales del país.
2.3.2. Ingresos
Se refiere a los ingresos públicos así como la creación de todos los
mecanismos correspondientes para que se optimice la recaudación de los
mismos.
10Asamblea Nacional, Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Artículo 71.
22
2.3.3. Presupuesto
Este componente nos ayuda a cumplir lo planificado como meta en el Plan
Nacional de Desarrollo y tiene como elementos los procedimientos,
normales y métodos que deben provocar una previsión adecuada de
gastos, financiamiento e ingresos para poder llevar a cabo una excelente
provisión de bienes públicos o de sus servicios.
2.3.4. Endeudamiento Público
Este componente del sistema norma y establece todos los mecanismos
adecuados para financiar, negociar y contratar. Así mismo realiza el registro
y control de las aprobaciones que se requieran para el endeudamiento
público. Por último, debe realizar una eficiente gestión de la deuda
adquirida.
2.3.5. Contabilidad Gubernamental
Este componente tal como su nombre lo indica nos permite realizar un
registro correcto y en orden de todas las operaciones de patrimonio que se
realicen. Esta afectación es en términos monetarios y contempla los
registros contables con sus consecuentes estados contables y financieros.
Es importante señalar que todas las normas y principios que se requieren
para este fin, se describen en este componente.
2.3.6. Tesorería
Describiendo este componente se debe considerar que así mismo las
normas y procedimientos ejecutados para la obtención de los recursos
financieros se deben ver a detalle aquí. Una vez obtenidos los recursos,
tanto su depósito así como la colocación son indispensables para un
correcto manejo.
23
La utilización de dichos recursos se realiza en base a la liquidez que tenga
la caja fiscal. Esta ponderación se obtiene verificando la Cuenta Única del
Tesoro Nacional.
24
CAPÍTULO III
ANÁLISIS DE LOS INDICADORES
PRESUPUESTARIOS
25
3. ANÁLISIS DE LOS INDICADORES PRESUPUESTARIOS 3.1. MARCO REGULATORIO
3.1.1. Normativa extinta
La legislación hasta el año 2010 sobre las finanzas públicas en el Ecuador
se encontraba repartida en varios cuerpos legales, tanto orgánicos como
de inferior jerarquía. Esta dispersión de la normativa causa que su
aplicación se torne confusa, sobrepuesta y fragmentada, incluso algunas
veces contradictoria:
- Constitución Política de la República del Ecuador.
- Ley Orgánica de Administración Financiera y Control.
- Derecho de Austeridad Fiscal.
- Ley de Presupuestos del Sector Publico.
- Ley Orgánica de Contraloría General del Estado.
- Ley para la Reforma de Finanzas Públicas.
- Ley para la Transformación Económica del Ecuador (TROLE I).
- Ley para la Promoción de la Inversión y Participación Ciudadana
(TROLE II).
- Ley Orgánica de Responsabilidad Estabilidades y Transparencia Fiscal.
- Normativa del Sistema de Administración Financiera.
- Resoluciones del Consejo Nacional de Remuneraciones.
- Reglamento a la Ley de Presupuestos del Sector Publico.
La evolución de dichos cuerpos legales ha estado supeditada a los eventos
económicos y políticos de la coyuntura. Esta funcionalidad coyuntural de
las leyes ha llevado a que la normativa que rige las finanzas públicas pierda
su objetivo principal: facilitar la acción del Estado como legítima expresión
de la acción colectiva de la sociedad. (WONG, 2009).
26
3.1.2. Normativa vigente
Normas Técnicas de Tesorería
El denominado Sistema de Tesorería comprende el conjunto de
componentes del proceso de recepción, depósito, y colocación de recursos
financieros del sector público que se ponen a disposición de los diversos
entes y organismos de este sector para la cancelación oportuna de sus
obligaciones y utilización de dichos recursos, de acuerdo con los planes y
presupuestos. Estas normas se aplican para todas las entidades y
organismos del sector público.
Es necesario para ello contar con la Cuenta Única del Tesoro Nacional que
es la que nos permite tener una respuesta adecuada para los recursos
monetarios que demanda el Presupuesto General del Estado. Dicha
cuenta será abierta en el Banco Central del Ecuador que es el depositario
oficial.
Normas técnicas de control interno
El control interno es un proceso integral aplicado por la autoridad máxima,
la dirección y el personal de cada entidad, que proporciona seguridad
razonable para el logro de los objetivos institucionales y la protección de
los recursos públicos.
Constituyen componentes del control interno el ambiente de control, la
evaluación de riesgos, las actividades de control, los sistemas de
información y comunicación y el seguimiento. Este tipo de control busca
cumplir con el ordenamiento jurídico, técnico y administrativo, promover
eficiencia y eficacia de las operaciones de la entidad y garantizar la
27
confiabilidad y oportunidad de la información, así como la adopción de
medidas oportunas para corregir las deficiencias de control11.
Cada institución del Estado y las personas jurídicas de derecho privado que
dispongan de recursos públicos, serán responsables del control interno;
tendrán como finalidad crear las condiciones para el ejercicio del control.
El control interno de las instituciones del Estado y personas jurídicas que
dispongan de recursos del sector público deberán contribuir al
cumplimiento de los siguientes objetivos12:
- Promover la eficiencia, eficacia y economía de las operaciones bajo
principios éticos y de transparencia.
- Garantizar la confiabilidad, integridad y oportunidad de la información.
- Cumplir con las disposiciones legales y la normativa de la entidad para
otorgar bienes y servicios públicos de calidad.
- Proteger y conservar el patrimonio público contra pérdida, despilfarro,
uso indebido, irregularidad o acto ilegal.
Normativa de Contabilidad Gubernamental
La normativa de contabilidad gubernamental, constituyen los criterios de
procedimiento que rigen al Sector Público no financiero, con un sistema
único de contabilidad que integre las operaciones, patrimoniales,
presupuestarias y de costos, para asegurar la producción de información
financiera.13
11Contraloría General del Estado, Normas técnicas de control interno 12Contraloría General del Estado, Normas técnicas de control interno 13 Ministerio de Finanzas, Normativa de Contabilidad Gubernamental
28
3.2. ETAPAS DEL CICLO PRESUPUESTARIO
Vale indicar que el ciclo presupuestario se debe cumplir a cabalidad por
parte de todas las entidades y organismos que pertenezca al sector
denominado público. Las etapas del ciclo presupuestario son:
programación, formulario, aprobación, clausura y liquidación, evaluación y
seguimiento, y, ejecución.
Ilustración 6: Instrumentos del SNDPP
Fuente: Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas Elaboración: Autora
3.2.1. Programación Presupuestaria
El funcionamiento de la Programación Presupuestaria, surge a partir de los
objetivos y metas que se determinen en la planificación, teniendo presente
la liquidez del Estado en el presupuesto, para financiar los programas
anuales. El código de planificación y finanzas públicas lo define como la
fase del ciclo presupuestario en la que, se definen los programas anuales
a incorporar en el presupuesto. Los programas anuales incluyen:
Programación presupuestaria.
Formulación presupuestaria.
Aprobación presupuestaria.
Ejecución presupuestaria.
Evaluación y seguimiento
presupuestario
Clausura y liquidación
presupuestaria
29
- Las actividades a ejecutarse, de los escenarios presupuestarios,
identificando metas y objetivos de la producción final de bienes y
servicios.
- Los recursos humanos y físicos, que se necesitan para cumplir los
planes operativos y estratégicos, expresados en actividades y
proyectos.
- Los impactos esperados de su entrega a la sociedad, sujetándose a
las directrices presupuestarias y la planificación de la entidad
pública.
3.2.2. Formulación
Como producto del proceso de análisis y validación de las programaciones
presupuestarias, se procede a la elaboración de las proformas de
presupuesto, es decir la formulación presupuestaria, que en función de la
planificación, nos permite expresar su estructura y sus resultados a través
de catálogos y clasificadores presupuestarios, que nacen de las
operaciones correlativas al proceso presupuestario, facilitándonos la toma
de decisiones durante el mismo así como su manejo y comprensión.
Las proformas presupuestarias institucionales, remitidas al Ministerio de
Finanzas, serán sometidas al análisis y validación de su consistencia
técnica y de los lineamientos contenidos en las Directrices Presupuestarias.
Dicho documento se realiza cada año y contendrá la política
macroeconómica, la política fiscal, la política de programación
presupuestaria, la metodología y los techos presupuestarios.
3.2.3. Aprobación
En esta etapa, el presupuesto es aprobado por la Asamblea Nacional a
niveles de sectores y sectoriales; y, la desegregación a nivel de
instituciones y partidas presupuestarias lo realiza el Ministerio de Finanzas.
30
El primer día del mes de enero aparece en el Sistema de Administración
Financiera eSIGEF, el presupuesto de cada institución para que pueda ser
ejecutado hasta el 31 de diciembre. El Presupuesto General del Estado se
publica en el Registro Oficial14 y el plan anual de inversiones.
3.2.4. Ejecución
La etapa de ejecución tiene como principal componente a las acciones que
permitan realizar la utilización adecuada de los recursos (humanos) así
como los materiales y financieros. Estos recursos se encuentran de
antemano asignados para poder obtener los bienes que se requieran a
tiempo y de la mejor forma. Este concepto se aplica también a los servicios.
Las instituciones deben realizar la Programación Financiera que consiste
en proyectar la distribución temporal, en los sub períodos que se definan
dentro del ejercicio fiscal anual.15
Se llevara a cabo en tres momentos:
• La programación física se refiere a la producción de bienes y
servicios que las instituciones entregaran a la sociedad; y, la
programación financiera se define como los requerimientos
financieros necesarios para ese propósito.
• Una vez que tenemos las programaciones aprobadas, es
responsabilidad de las instituciones proceder a su correcta
ejecución, optimizando sus recursos tantos humanos, materiales y
financieros asignados en lo que componen los programas
contenidos en el presupuesto para descifrar servicios, bienes y obras
en calidad, oportunidad y cantidad previstas.
14 Órgano de Difusión Oficial del Estado Ecuatoriano 15 Ministerio de Finanzas, Normas Técnicas de Presupuesto
31
• Todo gasto deberá considerar la programación de la ejecución
financiera del gasto que comprende la certificación presupuestaria,
el reconocimiento del compromiso, el devengamiento de la
obligación y el pago, por lo que todo trámite de contratación de
bienes y servicios deberá pasar por el siguiente proceso.
Dentro de este proceso de ejecución, se podrán modificar los presupuestos
en las asignaciones del grupo de gastos, mediante la utilización de la
herramienta informática eSIGEF.
3.2.5. Evaluación y seguimiento
El objetivo de esta fase es analizar los desvíos con respecto a la
programación y definir las acciones correctivas que sean necesarias y en
caso que corresponda, retroalimentar el ciclo presupuestario. Los niveles
de evaluación son a nivel global e institucional.
En esta fase del ciclo presupuestario, se realiza la medición de:
• Los resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos
producidos.
• El análisis de las variaciones observadas y sus causas.
• La recomendación de medidas correctivas.
La evaluación financiera se sustentará en los instrumentos de
programación financiera para la ejecución presupuestaria. Todos estos
informes institucionales trimestrales y anuales serán publicados en la
página web que debe mantener cada institución según la ley.
32
3.2.6. Clausura y liquidación
El presupuesto se clausurará el 31 de diciembre de cada año. Una vez
clausurado el presupuesto procederá el cierre contable. En la clausura del
presupuesto, no existe algún organismo o entidad pública que luego de ello
pueda ejecutar algún contrato o manejar algún tipo de compromiso u
obligación ya que es indispensable la certificación del presupuesto del tema
que se está contratando.
Como indica el Art. 121 “Una vez clausurado el presupuesto se procederá
al cierre contable y liquidación presupuestaria, de conformidad con las
normas técnicas”. Para este suceso, el Ministerio de Finanzas anualmente
emite el documento que contiene las disposiciones generales para la
liquidación y cierre del proceso presupuestario y contable.
33
3.3. ANÁLISIS DESCRIPTIVO DE LOS INDICADORES
3.3.1. Análisis descriptivo de la Programación Presupuestaria
Programación Presupuestaria Cuatrianual 2010-2013 en millones de US$.
Tabla 1 : Programación Presupuestaria Cuatrianual 2010-201316
Fuente: ESIGEF, Programación presupuestaria cuatrianual 2010-2013. Elaboración: Autora
El análisis descriptivo de este documento es:
• El principio de sostenibilidad fiscal se cumple para toda la
programación presupuestaria cuatrianual, porque el total de gastos
es financiado con el total de ingresos.
16 Ver documento en: http://goo.gl/fvron
TOTAL DE INGRESOS Y FINANCIAMIENTO 17,960 18,589 19,112 20,291
TOTAL DE INGRESOS 13,836 15,224 16,492 17,206 INGRESOS PETROLEROS 3,213 4,014 4,504 3,937 INGRESOS NO PETROLEROS 10,623 11,210 11,988 13,269 TOTAL DE FINANCIAMIENTO 4,124 3,365 2,620 3,085 DESEMBOLSOS INTERNOS 1,694 873 794 814 DESEMBOLSOS EXTERNOS 2,179 2,392 1,726 2,171 DISPONIBILIDADES Y OTROS 251 100 100 100 ANTICIPOS - - - -
TOTAL DE GASTOS 16,857 17,342 18,017 19,100 GASTO NO PERMANENTE 6,678 6,998 7,268 7,873 GASTOS PERMANENTE 10,179 10,344 10,749 11,227 TOTAL AMORTIZACIONES 997 1,246 1,095 1,191 DEUDA INTERNA 438 421 191 430 DEUDA EXTERNA 559 825 904 761 OTROS PASIVOS 106 - - -
TOTAL DE GASTOS, AMORTIZACIONES Y OTROS 17,960 18,588 19,112 20,291
2010 2011 2012 2013
34
• En el año 2010 el total de ingresos representaba el 77% y el
financiamiento el 23% restante. Los ingresos petroleros representan
el 23% y los no petroleros el 77% del total de ingresos. El
financiamiento total se distribuye en 41% en desembolsos interno,
53% desembolso externo, y, 6% disponibilidades.
• En el año 2011 el total de ingresos representa el 81.90% y el total
del financiamiento representa el 18.10%. Los ingresos petroleros
representan el 26.37% y los no petroleros el 76.78% del total de los
ingresos programados.
• En el año 2012 el total de ingresos representa el 86.29% del gran
total y el financiamiento el 13.71%. Lo los ingresos se dividen en
petroleros 27.31% y no petroleros el 72.69% del total de ingresos.
• En el año 2013 el total de ingresos representa el 84.40% del gran
total y el financiamiento el 15.20%. Los ingresos se dividen en
petroleros 22.80% y no petroleros 77.12% del total de los ingresos
programados.
Gráfico 1: Total de ingresos y financiamiento
Fuente: ESIGEF, Informe del total de ingresos y financiamiento, años 2011-2013 Elaboración: Autora
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2011 2012 2013
Total de ingresos
Total de Financiamiento
35
• Los ingresos se clasifican en ingresos petroleros e ingresos no
petroleros. Este último se clasifica en no tributarios, transferencias
y tributarios.
• En el año 2010 el total de gastos representaba el 94%, el total de
amortizaciones representa el 5% y otros pasivos el 1% restante. El
gasto permanente representa el 39.62% del total de gastos y el
60.38% representa el total de gasto no permanente.
Programación Presupuestaria Cuatrianual 2011-2014 en millones de US$.
Tabla 2 : Programación Presupuestaria Cuatrianual 2011-2014
Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador. Informe de programación presupuestaria cuatrianual 2011-2014. Ver link: http://www.finanzas.gob.ec Elaboración: Autora
TOTAL DE INGRESOS Y FINANCIAMIENTO 19,850 20,190 21,315 22,864
TOTAL DE INGRESOS 14,480 15,570 16,626 17,515 INGRESOS PETROLEROS 3,507 3,757 3,750 3,782 INGRESOS NO PETROLEROS 10,914 11,813 12,876 13,731 TOTAL DE FINANCIAMIENTO 5,369 4,620 4,689 5,349 DESEMBOLSOS INTERNOS 1,093 1,321 1,833 2,358 DESEMBOLSOS EXTERNOS 3,859 2,969 2,689 2,857 DISPONIBILIDADES Y OTROS 418 330 150 100 ANTICIPOS - - - -
TOTAL DE GASTOS 18,215 19,004 20,059 21,130 GASTO NO PERMANENTE 7,350 7,487 7,949 8,513 GASTOS PERMANENTE 10,865 11,516 12,110 12,617 TOTAL AMORTIZACIONES 1,574 1,220 1,256 1,717 DEUDA INTERNA 605 169 384 862 DEUDA EXTERNA 968 1,051 872 855 OTROS PASIVOS 61 34 - 17
TOTAL DE GASTOS, AMORTIZACIONES Y OTROS 19,850 20,190 21,315 22,864
2011 2012 2013 2014
36
Programación Presupuestaria Cuatrianual 2012-2015 en millones de US$.
Tabla 3: Programación Presupuestaria Cuatrianual 2012-2015
Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador. Informe de programación presupuestaria cuatrianual 2012-2015. Ver link: http://www.finanzas.gob.ec Elaboración: Autora
TOTAL DE INGRESOS Y FINANCIAMIENTO 21,623.6 22,426.0 24,108.8 24,802.7
TOTAL DE INGRESOS 15,918.9 17,707.7 18,881.5 19,407.1 INGRESOS PETROLEROS 4,011.3 4,597.4 4,666.7 4,118.2 INGRESOS NO PETROLEROS 11,907.6 13,110.3 14,214.8 15,288.9 TOTAL DE FINANCIAMIENTO 5,704.7 4,718.3 5,227.3 5,395.6 DESEMBOLSOS INTERNOS 465.2 524.3 531.4 481.0 DESEMBOLSOS EXTERNOS 4,383.1 4,169.5 4,414.3 4,881.8 DISPONIBILIDADES Y OTROS 850.9 - 125.0 - ANTICIPOS 0.1 24.5 43.4 32.8 OTROS 5.4 - 113.2 -
TOTAL DE GASTOS 20,152.6 20,845.0 21,386.9 21,815.5 GASTO NO PERMANENTE 7,940.1 7,778.9 7,708.6 7,572.3 GASTOS PERMANENTE 12,212.5 13,066.1 13,678.3 14,243.2 TOTAL AMORTIZACIONES 1,458.3 1,581.0 2,721.9 2,987.2 DEUDA INTERNA 390.1 594.3 1,347.2 972.9 DEUDA EXTERNA 1,068.2 986.7 1,374.7 2,014.3 OTROS PASIVOS 12.7 - - -
TOTAL DE GASTOS, AMORTIZACIONES Y OTROS 21,624 22,426 24,109 24,803
2012 2013 2014 2015
37
3.3.2. Análisis descriptivo del presupuesto general del estado
El catálogo de fuentes de financiamiento para el gasto se compone de:
Tabla 4: Clasificación de las fuentes de financiamiento para el gasto
Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador. Aspectos Metodológicos para el Presupuesto 2013. Anexo 1 (www.finanzas.gob.ec) Elaboración: Autora
En los ingresos el catálogo de fuentes de financiamiento presenta la
siguiente clasificación:
Tabla 5: Clasificación de las fuentes de financiamiento para el ingreso
Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador. Aspectos Metodológicos para el Presupuesto 2013. Anexo 1 (www.finanzas.gob.ec) Elaboración: Autora
38
3.3.3. Directrices Generales
Siempre hay que guardar una coherencia entre lo que se visualiza en el
eSIGEF contra lo que se ha validado en la SENPLADES para lo cual es
necesario tener las siguientes consideraciones:
En primer lugar la SENPLADES enviará la información de Elementos
Orientadores para el proceso del año al Ministerio de Finanzas el 23 de
Julio del año anterior. Aquí es importante indicar que debe existir toda la
información ingresadas por las instituciones pero ya validada por
SENPLADES.
En caso que no se haya emitido la información, en el sistema de
información se mostrará en blanco y a su vez la celda estará desactivada
lo cual impedirá avanzar con el proceso ocasionando que deba recurrirse a
SENPLADES para terminarlo.
39
CAPÍTULO 4
INSTRUMENTOS DEL SISTEMA
NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIÓN
PARTICIPATIVA (SNDPP)
40
4. INSTRUMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA (SNDPP)
El desarrollo económico endógeno busca crear y mantener un proyecto de
territorio sostenible, que proyecte las acciones en el largo plazo, con
resultados para el corto y mediano plazo. El desarrollo económico
territorial, es un proceso planificado ampliamente, que apunta a mejorar la
calidad de vida y los derechos de la población de un territorio.
La constitución, define el régimen de desarrollo como el conjunto
organizado, sostenible y dinámico de los sistemas económicos, políticos,
socio-culturales y ambientales, que garantizan la realización del buen vivir,
del Sumak Kawsay.
En este sentido, el Estado planificará el desarrollo del país para garantizar
el ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del régimen de
desarrollo y los principios correspondientes17. En virtud de que el sistema
nacional descentralizado de planificación participativa organizará la
planificación para el desarrollo, requiere que los procesos, instrumentos e
institucionalidad se regulan a través del Código Orgánico de Planificación
y Finanzas Públicas.
4.1. SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN (SNI)
4.1.1. Definición del Sistema Nacional de Información
La secretaría técnica del SNDPP será ejercida por la SENPLADES y entre
sus obligaciones (COPFP, art. 26, 2010) está dirigir el sistema nacional de
17 Artículo 279.
41
información con el fin de integrar, compatibilizar y consolidar la información
relacionada al SNDPP.
El Sistema busca integrar los datos e información con fines de planificación,
que se encuentran dispersos en cada una de las instituciones, así como
dar acceso a la información, para el uso del público en general. El SNI es
un conjunto de estándares, lineamientos y políticas para la homologación
de la información generada por los diferentes actores, apoyado de un fuerte
componente tecnológico.
El Sistema fortalece la difusión de datos estadísticos y geográficos
generados por las instituciones del Estado, acorde con sus competencias;
de esta manera se promueve el posicionamiento del sector público y el libre
acceso a la información oficial del Estado.
Al hacer pública la información, el Sistema, convierte a los usuarios en
sujetos activos del proceso de mejora de su calidad, pues la
retroalimentación externa obliga a las entidades públicas a buscar optimizar
la generación de la información.
De esta manera, el SNI reduce la brecha entre la oferta y demanda de
información, para lo cual se ha identificado los roles de los actores, incluido
el de la SENPLADES, en su tarea de coordinación, asesoramiento y
asistencia técnica.
Las prioridades de información se definen en función de los instrumentos
de planificación establecidos en el Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, como son:
- Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados.
- Estrategia Territorial Nacional.
- Plan Nacional de Desarrollo, entre otros.
42
El Sistema Nacional de Información requiere de un esquema organizado
de trabajo entre todas las instituciones. Donde:
- El Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), rector de temas
estadísticos.
- El Instituto Geográfico Militar (IGM), rector de temas geográficos.
Cabe recalcar, que la información que genera el SNI es de libre acceso,
sustentada en instrumentos técnicos como: fichas metodológicas, bases de
datos y formularios, que facilitan a los usuarios el cálculo de indicadores y
el uso, en general, de la información. De igual forma, la utilidad de estos
datos se complementa con el acceso a información cartográfica útil y
descargable fácilmente desde la página Web del SNI, entre ésta se
destacan las ortofotos, fotografía aérea, cartografía base y temática
(shapefiles).
4.1.2. Finalidad del Sistema Nacional de Información Para el cumplimiento de su finalidad el SNI debe:
a) Disponer de datos e información relevante para la planificación,
con cobertura nacional y subnacional.
b) Establecer los acuerdos institucionales para el mejoramiento de
los procesos de producción y uso de la información para la
planificación.
c) Disponer de información geográfica que permita la visualización
de los datos en el territorio para la planificación.
d) Incorporar documentación técnica que describa las
características de los datos e información para la planificación.
e) Incorporar herramientas adecuadas para el manejo y
visualización de los datos e información para la planificación.
43
f) Articular la producción y uso de datos e información para la
planificación, generadas en las instituciones, por medio de las
TIC.
4.1.3. Contenido del Sistema Nacional de Información
• Datos e indicadores Las bases de datos en el SNI se encuentran organizadas de acuerdo
al instrumento de recopilación de información,
• Fichas metodológicas Con el fin de facilitar la homologación y cálculo periódico de
indicadores, se dispone de formato de ficha metodológica que
explican los procedimientos.
• Información geográfica La importancia de la información geográfica para el SNI, radica en su
utilización como complemento útil para los procesos de planificación
y la toma de decisiones del Estado.
• Lineamientos para Geo-información En el SNI están disponibles los documentos oficiales de
estandarización de la generación y uso de geo-información, ello con
la finalidad de garantizar que las instituciones intercambien datos e
información bajo especificaciones técnicas unificadas. Entre esta
documentación se incluye las “Políticas Nacionales de Información
Geoespacial” y el “Perfil Ecuatoriano de Metadatos”
44
4.1.4. Elementos conceptuales básicos para el uso de la información
Indicadores18 En términos generales se denomina indicador a un instrumento construido
a partir de un conjunto de valores numéricos o de categorías ordinales o
nominales que sintetiza aspectos importantes de un fenómeno, con
propósitos analíticos. Los indicadores utilizados en esta metodología son:
los indicadores de impacto, resultado y de gestión:
• Indicadores de impacto: Determina los efectos (mediano y
largo plazo) de la implementación de una política pública sobre
la población en general. Es decir, miden las dimensiones
claves del bienestar.
• Indicadores de resultado: Determina los efectos inmediatos
(corto plazo) que se generan como consecuencia de los
productos derivados de una política, sobre la población
directamente afectada.
• Indicadores de gestión: Determina los avances en los
procesos, acciones y operaciones ejecutadas dentro de la
etapa de implementación de una política, programa o proyecto.
Es decir, miden la ejecución de las metas planteadas en las
actividades del programa o proyecto.
18 SIMONE CECCHINI, 2005, Indicadores sociales en América Latina y el Caribe, División de Estadística y Proyecciones Económicas, CEPAL.
45
Metas19 En planificación se considera metas a la cuantificación de los objetivos que
se pretende lograr de manera cuantitativa y cualitativa en un tiempo
determinado.
Objetivos Son aspiraciones que una organización o una administración pretenden
alcanzar. Por ejemplo, reducir el nivel de pobreza o mejorar las condiciones
de vida en una zona determinada. Los objetivos se derivan de los efectos
del problema a resolver.
4.1.5. Instrumentos de recolección de información estadística
Existen tres instrumentos principales para la recopilación de información
estadística: censos, registros administrativos y encuestas por muestreo que
son el producto final de infraestructuras estadísticas complejas e
imprescindibles para la elaboración continua y oportuna de indicadores. A
continuación se detalla cada uno de éstos y sus usos más importantes.
Los instrumentos de recolección son: censos, encuestas, registros
administrativos, cartografía, entre otros que dependen de la naturaleza de
las instituciones y del proyecto.
• Censos20 Censo es “un conjunto de operaciones que consiste en reunir,
elaborar y publicar datos demográficos, y también económicos y
sociales, correspondientes a todos los habitantes de un país o
19 Metodología para la formulación de Indicadores para el Seguimiento y la Evaluación, 2007, Secretaría Distrital de Desarrollo Económico Dirección de Estudios Socioeconómicos y Regulatorios Subdirección de Seguimiento y Evaluación, Bogotá D.C. 20 Manual sobre indicadores de calidad de vida de la vejez, Centro latinoamericano y Caribeño de demografía (CELADE), Santiago de Chile, diciembre 2006.
46
territorio definido y referido a un momento determinado o a ciertos
períodos de tiempo”.
• Encuestas La encuesta se define como una investigación sobre las
características de una determinada unidad de estudio ya sea
población, vivienda, unidad de producción agrícola, aplicada a una
muestra de esa población.
• Registros Administrativos Los registros administrativos pueden ofrecer información sobre
hechos vitales (nacimientos, defunciones, matrimonios y divorcios),
de sectores como educación, salud, impuestos y el desarrollo de las
empresas.
• Cartografía La cartografía es la ciencia que interviene para representar la
superficie terrestre y/u otros cuerpos celestes, de manera
convencional en un plano, para expresar en forma cualitativa o
cuantitativa los fenómenos físicos y socio espaciales que se producen
en ella.
47
4.2. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
Según el Artículo 280 de la Constitución de la República y el artículo 34 del
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, el Plan Nacional de
Desarrollo se considera la principal directriz política para el diseño así como
la aplicación de la política pública y todos los instrumentos, dentro del
ámbito definido en este código. Debe llevarse a cabo de forma obligatoria
especialmente para el sector público y por qué no, ser un ejemplo para el
resto de sectores.
El Plan Nacional de Desarrollo, denominado para este periodo de gobierno
“Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017” fue aprobado en sesión de
24 de junio de 2013, por Resolución No. CNP-002-2013.
El Plan es un conjunto de objetivos que expresan la voluntad de continuar
con la transformación histórica del Ecuador. Sus objetivos son:
• Consolidar el Estado democrático y la construcción del poder
popular.
• Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la equidad social y
territorial, en la diversidad. Mejorar la calidad de vida de la población.
• Fortalecer las capacidades y potencialidades de la ciudadanía.
• Fomentar el crecimiento de la identidad nacional, identidades
diversas, espacios comunes, interculturalidad y plurinacionalidad.
• Consolidar la transformación de la justicia y fortalecer la seguridad
integral, en estricto respeto a los derechos humanos.
• Garantizar los derechos de la naturaleza y promover la sostenibilidad
territorial y global.
• Consolidar el sistema económico social y solidario, de forma
sostenible.
• Garantizar el trabajo digno en todas sus formas.
• Impulsar la transformación de la matriz productiva.
48
• Asegurar la soberanía y eficiencia de los sectores estratégicos para
la transformación industrial y tecnológica.
• Proteger la paz y soberanía, fomentar la integración latinoamericana
e inserción en el mundo.
4.2.1. Monitoreo y Evaluación de la gestión pública
El Plan Nacional para el Buen Vivir está acompañado por un sistema de
monitoreo y evaluación que hará posible conocer los impactos de la gestión
pública y generar alertas oportunas para la toma de decisiones.
Este sistema está basado en la lógica de comparar lo programado frente a
lo realizado, tomando como base la planificación nacional y la formulación
realista de indicadores y metas.
Los indicadores del Plan responden a criterios básicos de calidad. Los
indicadores son:
(i) Indicadores precisos y relevantes, puesto que permiten medir
cambios atribuibles a las políticas públicas.
(ii) Indicadores confiables y transparentes, en razón de que distintos
evaluadores obtienen los mismos resultados.
(iii) Indicadores Periódicos, para conocer y evaluar su tendencia en
el tiempo.
(iv) Indicadores de impacto, porque permiten ver los cambios en el
bienestar de la población.
Asimismo, las metas propuestas en el Plan se definen en términos de
cantidad, calidad y tiempo. Son claras, precisas, realistas, cuantificables y
alcanzables en el tiempo establecido.
49
Las metas se construyen en forma técnica de acuerdo a las tendencias del
indicador, los estándares internacionales, los esfuerzos fiscales para la
consecución de metas y al análisis de la gestión de las intervenciones
públicas (incluye análisis de supuestos).
La validación final de las metas alcanzadas se realiza en la esfera política
para determinar el compromiso que ha existido en cada una de las partes
que forman el aparato estatal. Está basada en modelos de consistencia
macroeconómica, de esfuerzo fiscal y de optimización.
4.2.2. Complementos del Plan Nacional
Según el Plan Nacional para el Buen Vivir del 2013 al 2017, el Sistema
Nacional Descentralizado de Planificación Participativa toma en
consideración los instrumentos de planificación necesarios para la
implementación correcta de este plan. Todo esto es maneja a través de las
políticas públicas del sector correspondiente.
4.2.3. Tipos de articulación al Plan Nacional
a. Sustantiva: El contenido de estos instrumentos de planificación y
también de finanzas deben orientar a todas las instituciones que
son públicas para que se cumpla de forma obligatoria con las
garantías y adicionalmente con los derechos que son reconocidos
en la Constitución de la República.
b. Vertical: Es cuando se sujeta al orden jerárquico de las instancias
y además de los instrumentos para la planificación. Este tema es
aplicable a los diferentes niveles de gobierno.
c. Horizontal: Aquí está relacionado al tema de los procesos y de las
directrices metodológicas que se aplicaban en las entidades
públicas, obviamente del mismo nivel de gobierno.
50
Gráfico 2: Articulación del Sistema Nacional de Planificación Participativa
Fuente: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES). Planificación participativa. Informe: 2013 Elaboración: Autora
4.2.4. Tipos de instancias adicionales al Plan Nacional
Se requiere una garantía para lograr esta articulación y coherencia. Una de
ellas es el Plan Nacional para el Buen Vivir pero adicionalmente existen
otras 3 instancias:
a. Instancia de coordinación territorial: Tiene que ver con la
coordinación articulada de lo que se planifique para los Gobiernos
Autónomos Descentralizados. Todo esto tiene que estar en
concordancia con las políticas y objetivos nacionales. Además nos
indica el proceso que permite realizar de forma particular todo lo
definido para las zonas planificadas que se indiquen en el Plan
Nacional de Desarrollo.
b. Instancia de coordinación intersectorial: Corresponde al
proceso que vincula de forma horizontal a un conjunto específico
51
de entidades públicas y que permite articular la planificación
nacional con la institucional mediante la definición de objetivos y
lineamientos de coordinación intersectorial.
c. Instancia institucional: Tiene que ver con lo planificado de forma
estratégica y operativa que se realiza en las instituciones que son
públicas. Considerar que aquí se indican los programas de
implementación prácticos de las políticas que son públicas
Corresponde a la planificación estratégica y operativa de las
instituciones públicas. Se utilizan procesos así como programas y
por supuesto los proyectos de inversión.
Gráfico 3: Articulación del Sistema Nacional de Planificación Participativa
Fuente: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES). Articulación del Sistema Nacional de Planificación Participativa. Informe: 2013 Elaboración: Autora
Actoresvinculados
Planes binacionales o estrategias de frontera y se gestionan los planes especiales vinculados a los proyectos estratégicos nacionales.
Producto
Responsabilidad de cada una de las instituciones públicas
Planificación plurianual y anual
Agenda de coodinacion intersectorial
Consejo sectorial, liderado por el ministerio coordinador respectivo.
Políticas intersectoriales y sectoriales, y, los planes temáticos intersectoriales.
Instancia de coordinación
territorial
Instancia de coordinación intersectorial
Instancia institucional
Instrumento de coordinación
Agenda zonal Gabinete zonal
Planificación Institucional de la Política
52
Dichas instancias en la responsabilidad y alcance en el ciclo intersectorial,
local, en la política pública nacional y sectorial; Es decir que adicional a las
instancias, el SNDPP recibe información de Agendas Nacionales para la
Igualdad y de la participación ciudadana de la cual la Asamblea Ciudadana
Plurinacional e Intercultural es un organismo principal.
53
4.3. PLANES DE DESARROLLO Y DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
4.3.1. Plan de Desarrollo
Son las instrucciones principales que manejan los Gobiernos Autónomos
Descentralizados en relación a las decisiones estratégicas de desarrollo.
Estos planes de desarrollo consideran tanto las metas con respecto al
resultado y al impacto. Con estas metas se permite evaluar lo alcanzado o
logrado para cumplir los objetivos trazados que aportan al desarrollo del
País.
Las vulnerabilidades están asociadas, por definición, a la exposición ante
las amenazas de origen entrópico, natural o socio natural y a la capacidad
que las sociedades y personas desarrollan para proteger y hacer uso de
los beneficios de las inversiones y esfuerzos que realizan a lo largo del
tiempo en sus territorios.
Uno de los mecanismos más poderosos para reducir sostenidamente la
vulnerabilidad es la planificación del desarrollo y el ordenamiento de los
usos del territorio; otro es la construcción del sistema de gestión de riesgos,
a cuyo cargo está, entre otros desafíos, la preparación e implementación
de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial.
4.3.2. Contenidos mínimos de los planes de desarrollo
Según el Art. 42 que indica las disposiciones del COOTAD (Código de
Organización Territorial, Autonomías y Descentralización):
a) Diagnóstico: Los gobiernos autónomos descentralizados al menos
deberán considerar contenidos que describan las inequidades y
54
desequilibrios socio-territoriales, potencialidades y oportunidades de
su territorio, la situación deficitaria, los proyectos existentes en el
territorio, las relaciones del territorio con los circunvecinos, la
posibilidad y los requerimientos del territorio articuladas al Plan
Nacional de Desarrollo y, finalmente, el modelo territorial actual.
b) Propuesta: Para la elaboración de la propuesta, los gobiernos
autónomos descentralizados tomarán en cuenta la visión de
mediano y largo plazos, los objetivos, políticas, estrategias,
resultados y metas deseadas, y el modelo territorial que debe
implementarse para viabilizar el logro de sus objetivos.
c) Modelo de gestión: Para la elaboración del modelo de gestión, los
gobiernos autónomos descentralizados deberán precisar, por lo
menos, los datos específicos de los programas y proyectos,
cronogramas estimados y presupuestos, instancias responsables de
la ejecución, sistema de monitoreo, evaluación y retroalimentación
que faciliten la rendición de cuentas y el control social.
4.3.3. Plan de Ordenamiento Territorial
Como indica el Art. 43, estos planes se utilizan para planificar el desarrollo.
Con dicha planificación se espera ordenar las decisiones estratégicas de
desarrollo con respecto a los asentamientos de las personas así como
todas las actividades económico-productivas y por último el manejo
adecuado de los recursos naturales en relación a las cualidades del
territorio.
4.4. INSTRUMENTOS COMPLEMENTARIOS
55
4.4.1. Instrumentos Complementarios Según indica el Art. 52 se desprende que la programación presupuestaria
de cada cuatro años así como los presupuestos de todas las entidades
públicas se los considera instrumentos que son complementarios al
Sistema Nacional de Planificación Participativa.
4.4.2. Estrategia Territorial Nacional Según indica el Art. 53 se desprende que la Estrategia Territorial Nacional
orienta todas las decisiones de planificación del territorio incluso a una
escala nacional. Están definidas por las entidades correspondientes del
gobierno central así como de los gobiernos autónomos descentralizados.
Comprende políticas integrales incluso para zonas de la Amazonía, el
régimen especial de Galápagos y de la frontera.
4.4.3. Planes Institucionales Las instituciones sujetas al ámbito de este código, excluyendo los
Gobiernos Autónomos Descentralizados, reportarán a la Secretaría
Nacional de Planificación y Desarrollo sus instrumentos de planificación
institucionales, para verificar que las propuestas de acciones, programas y
proyectos correspondan a las competencias institucionales y los objetivos
del Plan Nacional de Desarrollo.
56
Gráfico 4: Instrumentos del sistema nacional descentralizado de planificación participativa
INSTRUMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA
Sistema de información Plan Nacional de Desarrollo Planes de desarrollo y de ordenamiento
territorial Instrumentos complementarios
Fuente: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES). Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. Informe: 2013 Elaboración: Autora
TIPO DE INDICADORES
Indicadores de Impacto
Determina los efectos (mediano ylargo plazo) de la implementaciónde una política pública sobre lapoblación en general. Es decir,miden las dimensiones claves delbienestar.
Indicadores de Resultado
Determina los efectos inmediatos(corto plazo) que se generan comoconsecuencia de los productosderivados de una política, sobre lapoblación directamente afectada.
Indicadores de Gestión
Determina los avances en losprocesos, acciones y operacionesejecutadas dentro de la etapa deimplementación de una política,programa o proyecto. Es decir,miden la ejecución de las metasplanteadas en las actividades delprograma o proyecto.
Instancia institucional
Instrumento de coordinación
Agenda zonal Gabinete zonal
Planif icación Institucional de la Política
Agenda de coodinacion intersectorial
Consejo sectorial, liderado por el ministerio coordinador respectivo.
Políticas intersectoriales y sectoriales, y, los planes temáticos intersectoriales.
Instancia de coordinación territorial
Instancia de coordinación intersectorial
Actoresvinculados
Planes binacionales o estrategias de frontera y se gestionan los planes especiales vinculados a los proyectos estratégicos nacionales.
Producto
Responsabilidad de cada una de las instituciones públicas
Planif icación plurianual y anual
57
CAPÍTULO 5:
EFECTOS DEL
SISTEMA NACIONAL
DE FINANZAS
PÚBLICAS
58
5.1. PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO
El Presupuesto General del Estado se utiliza como instrumento para
determinar y gestionar los ingresos y egresos de las entidades que forman
parte de las diferentes funciones del Estado tal como indica el Artículo 77
de la COPLAFIP. Es importante porque por medio de este instrumento, el
gobierno puede tener criterio sobre los agregados económicos. Es
importante también mencionar que ayuda a la ejecución adecuada de todo
el Sistema Nacional de las Finanzas Públicas ya que determina que todas
las entidades y organismos deben manejar de forma correcta los ingresos,
gastos y financiamiento tal cual lo estipula el Art 70 del COPLAFIP.
La formulación del presupuesto general del Estado debe orientarse de
forma tal que se optimice el ingreso y el gasto público. Se debe dar prioridad
a las inversiones en términos considerando que sean eficientes y eficaces
así como analizando los límites máximos de financiamiento que permite la
ley. Así mismo considerar los lineamientos de la política fiscal en función
de las metas y objetivos trazados en el Plan Nacional de Desarrollo.
5.1.1. Sostenibilidad fiscal de las finanzas públicas
Entendemos como la sostenibilidad fiscal, a la limitación de los gastos del
Estado a los recursos presupuestados. Para el buen desempeño
macroeconómico de las finanzas públicas de un país, es necesario que el
sector público y el Gobierno Central, tengan una posición financiera
solvente. La importancia del análisis de la sostenibilidad de la política fiscal
radica en que dicho estudio, evalúa si, dada la capacidad de recaudación
de ingresos fiscales y la estructura de financiamiento, la política de gastos
puede mantenerse en el largo plazo.
Según Fernández (1999) la solvencia o sostenibilidad de las finanzas
públicas está en función de la generación de recursos, actuales y futuros,
que permitan servir la deuda pública adquirida sin comprometer la situación
59
patrimonial de la economía. Desde esta perspectiva, el Gobierno puede
incurrir en déficit fiscales siempre y cuando éste mantenga su capacidad
de honrar sus obligaciones.
El déficit se convierte en un problema cuando la generación de recursos se
torna insuficiente para cumplir con las deudas contraídas; en esas
circunstancias se compromete la continuidad de las políticas públicas.
Para el FMI, la solvencia o sostenibilidad de las finanzas públicas implica
la existencia de un equilibrio entre los resultados presupuestarios futuros y
el nivel de endeudamiento público, es decir, un gobierno es solvente si
prevé que podrá generar en el futuro superávit presupuestarios primarios
suficientes para reembolsarla deuda pendiente de pago (FMI 2003).
Para evaluar la sostenibilidad como indica el Art. 6“fiscal y sus
interrelaciones con los sectores real, externo, monetario y financiero, se
realizará la evaluación de la sostenibilidad de las finanzas públicas en el
marco de la programación económica, para lo cual se analizará la
programación y política fiscal”.
La política fiscal comprende todos los campos de ingresos, gastos,
financiamiento, activos, pasivos y patrimonio del Sector Público no
Financiero, propenderá al cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y
de los objetivos del SINFIP. El ente rector de las finanzas públicas
recomendará los lineamientos de política fiscal, en coordinación con las
entidades involucradas21. Con el afán de alcanzar el equilibrio
macroeconómico en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, la política
fiscal constituye el principal instrumento de política económica.
La norma constitucional define los objetivos de la política fiscal:
• Financiar los servicios, bienes públicos así como la inversión.
21 Artículo 85. FFPP.
60
• Redistribuir el ingreso manejando de forma adecuada los tributos así
como las transferencias y los subsidios correspondientes.
• Generar incentivos válidos para que se pueda invertir en los
diferentes sectores económicos así como para la producción
adecuada de bienes y servicios.
61
5.1.2. Análisis descriptivo de los ingresos
Los ingresos fiscales tienen su clasificación de ingresos en base a si son
permanentes o no permanentes. Además se pueden clasificar de otra forma
categorizando sus fines que pueden ser por ejemplo de análisis o de
organización presupuestaria.
Es importante no se considerar como parte del Presupuesto General del
Estado a todos los ingresos que correspondan a la Seguridad Social u otras
entidades como la banca o empresa públicas y por supuesto los gobiernos
autónomos descentralizados.
Ilustración 7: Clasificación de los ingresos fiscales
Fuente: Banco Central del Ecuador (BCE) Boletín anuario estadístico del Presupuesto Genral del Estado (PGE) N° 36. Año 2014 Elaboracion: Autora
Según esta clasificación, los ingresos permanentes, son los ingresos de
recursos públicos que el Estado a través de sus entidades, instituciones y
organismos públicos reciben de manera continua, periódica y previsible.
Los ingresos no-permanentes, son los ingresos de recursos públicos que
el Estado a través de sus entidades, instituciones y organismos, reciben de
manera temporal, por una situación específica, excepcional o
extraordinaria.
La disminución de la riqueza nacional no es proporcional a la generación
de ingresos permanentes. Por ello, los ingresos permanentes no pueden
provenir de la enajenación, degradación o venta de activos públicos de
ningún tipo o del endeudamiento público. Mientras que la generación de
ingresos no-permanentes puede ocasionar disminución de la riqueza
Ingresos fiscales
Ingresos permanentes Ingresos no permanentes
62
nacional. Por ello, los ingresos no permanentes pueden provenir, de la
venta de activos públicos o del endeudamiento público.
5.1.2.1. Composición de los ingresos corrientes y de capital neto
Los ingresos corrientes y de capital neto están compuestos por los ingresos
corrientes, ingresos de las entidades y organismos y los ingresos de capital.
Los ingresos corrientes a su vez, están compuestos por los ingresos
petroleros, ingresos no petroleros y los ingresos por transferencias.
El periodo objeto de estudio analizado es del 2001 al 2012, en este lapso
de tiempo el promedio registrado de los valores absolutos del total de los
ingresos corrientes y de capital es de 9,675 millones de dólares. Solo en el
año 2008 se registró un incremento del presupuesto en un 62% respecto al
año anterior.
Ilustración 8: Componentes de los ingresos corrientes y de capital neto del presupuesto de gobierno central (base caja) del año 2001 al
2012
Fuente: Banco Central del Ecuador (BCE) Boletín anuario estadístico del Presupuesto Genral del Estado (PGE) N° 36. Año 2014 Elaboracion: Autora
Ingreso corriente y de capital neto
Ingresos corrientes
No petroleros
Tributarios
No tributarios
Petroleros
Tributarios
No tributarios
Transferencias
Comisión de Tránsito del Guayas
Aporte entidades financieras públicas
Otras entidades públicas
Entidades y organismos
Ingresos de capital
63
En promedio, los ingresos corrientes registran 9,369 millones de dólares y
aportan aproximadamente un 95.21% a los ingresos corrientes y de capital.
En promedio, los ingresos de entidades y organismos registran 273.71
millones de dólares y aportan aproximadamente un 4.34% a los ingresos
corrientes y de capital. En promedio, los ingresos de capital registran 32.75
millones de dólares y aporta aproximadamente un 0.45% a los ingresos
corrientes y de capital.
Tabla 6: Composición de los Ingresos corrientes y de capital netos en millones de US$.
Concepto / Años 2001 2007 2012 Promedio Componente de los ingresos 2001-2012 INGRESOS CORRIENTES Y DE CAPITAL 3,822.81 8,386.59 18,971.65 9,675.61 Ingresos corrientes 3,588.29 8,378.66 18,889.78 9,369.15 No petroleros 2,310.79 5,339.66 12,718.01 6,088.58 Petroleros 1,256.04 1,104.10 6,064.30 2,792.92 Transferencias 21.46 1,934.90 107.47 487.65 Ingresos de Entidades y organismos 93.22 273.71 Ingresos de Entidades y organismos 93.22 273.71 Ingresos de capital 141.3 7.93 81.87 32.75 Ingresos de capital 141.30 7.93 81.87 32.75 Porcentaje de Aportación ingresos corrientes 98.87% 99.91% 99.57% 95.21% Ingresos de Entidades y organismos 2.44% 0% 0% 4.34% Ingresos de capital 3.70% 0.09% 0.43% 0.45%
Fuente: Banco Central del Ecuador (BCE) Boletín anuario estadístico del Presupuesto Genral del Estado (PGE) N° 36. Año 2014 Elaboracion: Autora
En el año del 2001, la composición de los ingresos fue de 93.87% por
ingresos corrientes, de 3.70% de ingresos de entidades y organismos, y
2.44% por ingresos de capital. En el año del 2007, la composición de los
ingresos fue de 99.01% por ingresos corrientes, de 0% de ingresos de
entidades y organismos, y 0.09% por ingresos de capital. En el año del
2012, la composición de los ingresos fue de 99.57% por ingresos
64
corrientes, de 0.43% de ingresos de entidades y organismos, y 0% por
ingresos de capital.
Gráfico 5: Composición de los Ingresos corrientes y decapital netos
Fuente: Banco Central del Ecuador (BCE) Boletín anuario estadístico del Presupuesto Genral del Estado (PGE) N° 36. Año 2014 Elaboracion: Autora
Los rubros más importantes son los ingresos petroleros y los ingresos no
petroleros. Durante el periodo objeto de estudio analizado es del 2001 al
2012, en este lapso de tiempo el promedio registrado de los valores
absolutos del total de los ingresos no petroleros es de 6,088 millones de
dólares, y de los ingresos petroleros es de 2,792 millones de dólares.
En el 2001, los ingresos petroleros representan el 32.86% y los ingresos no
petroleros representan el 60.45%, ambos ingresos suman el 93.30% del
total de los ingresos corrientes y de capital.
En el 2007, los ingresos petroleros representan el 13.17% y los ingresos no
petroleros representan el 63.67%, ambos ingresos suman el 76.83% del
total de los ingresos corrientes y de capital.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
2001 2007 2012
Ingresos Corrientes
Ingresos de Entidades yOrganismos
Ingresos de Capital
65
En el 2012, los ingresos petroleros representan el 31.97% y los ingresos no
petroleros representan el 67.04%, ambos ingresos suman el 99.99% del
total de los ingresos corrientes y de capital.
Gráfico 6: Aportación de los ingresos no petroleros y petroleros
Fuente: Banco Central del Ecuador (BCE) Boletín anuario estadístico del Presupuesto Genral del Estado (PGE) N° 36. Año 2014 Elaboracion: Autora
.
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
2001 2007 2012
Ingresos no petroleros
Ingresos petroleros
66
Tabla 7: Análisis descriptivo de los ingresos corrientes y de capital netos 2001-2012 (base caja) en millones de US$.
Concepto / Años 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Componente de los ingresos
INGRESOS CORRIENTES Y DE CAPITAL 3,822.81 4,495.57 4,761.80 5,460.08 6,243.67 7,017.34 8,386.59 13,633.07 11,582.94 14,063.23 17,668.56 18,971.65
Ingresos corrientes 3,588.29 4,104.43 4,348.16 4,884.52 5,721.83 6,471.17 8,378.66 13,633.08 11,281.55 13,532.02 17,595.61 18,889.78
No petroleros 2,310.79 2,656.29 2,751.41 3,521.34 4,074.68 4,602.23 5,339.66 7,539.02 8,009.12 9,290.34 10,249.32 12,718.01
Petroleros 1,256.04 1,323.96 1,555.39 1,319.49 1,573.85 1,519.29 1,104.10 4,400.76 2,298.20 3,917.29 7,182.41 6,064.30
Transferencias 21.46 124.18 41.36 43.69 73.30 349.65 1,934.90 1,693.30 974.23 324.39 163.88 107.47
Ingresos de Entidades y organismos 93.22 390.48 413.64 573.62 519.37 538.26 0.00 0.00 263.06 492.93 0.00 0.00
Ingresos de Entidades y organismos 93.22 390.48 413.64 573.62 519.37 538.26 0.00 0.00 263.06 492.93 0.00 0.00
Ingresos de capital 141.30 0.00 0.00 1.95 2.47 7.90 7.93 0.00 38.33 38.28 72.95 81.87
Ingresos de capital 141.30 0.00 0.00 1.95 2.47 7.90 7.93 0.00 38.33 38.28 72.95 81.87
Porcentaje de Aportación
ingresos corrientes 98.87% 91.31% 91.31% 89.46% 91.64% 92.22% 99.91% 100.00% 97.40% 96.22% 99.59% 99.57%
Ingresos de Entidades y organismos 2.44% 8.69% 8.69% 10.51% 8.32% 7.67% 0.00% 0.00% 2.27% 3.51% 0.00% 0.00%
Ingresos de capital 3.70% 0.00% 0.00% 0.04% 0.04% 0.11% 0.09% 0.00% 0.33% 0.27% 0.41% 0.43%
Tasa de Variación
ingresos corrientes y de capital 17.60% 5.92% 14.66% 14.35% 12.39% 19.51% 62.56% -15.04% 21.41% 25.64% 7.38%
Ingresos corrientes 14.40% 5.92% 12.34% 17.14% 13.10% 29.48% 62.71% -17.25% 19.95% 30.03% 7.36%
No petroleros 14.98% 3.55% 27.98% 15.71% 12.95% 16.02% 41.19% 6.24% 16.00% 10.32% 24.09%
Petroleros 5.41% 17.48% -15.17% 19.28% -3.47% -27.33% 298.58% -47.78% 70.45% 83.35% -15.57%
Ingresos de Entidades y organismos 318.87% 5.93% 38.68% -9.46% 3.64% -100.00% 0.00% 0.00% 87.38% -100.00% 0.00%
Ingresos de capital -100.00% 0.00% 0.00% 26.93% 220.00% 0.35% -100.00% 0.00% -0.13% 90.56% 12.23%
Fuente: Banco Central del Ecuador (BCE) Boletín anuario estadístico del Presupuesto Genral del Estado (PGE) N° 36. Año 2014 Elaboracion: Autora
67
5.1.3. Análisis descriptivo de los egresos
Así mismo los egresos del fisco se pueden clasificar en permanentes y no
permanentes. De la misma forma que los ingresos pueden categorizarse
según sus fines.
Los gastos de Seguridad Social, Gobiernos Autónomos Descentralizados,
Empresas Públicas, Banca Pública, quedan fuera del Presupuesto General
del Estado.
Ilustración 9: Clasificación de los egresos fiscales
Fuente: Banco Central del Ecuador (BCE) Boletín anuario estadístico del Presupuesto Genral del Estado (PGE) N° 36. Año 2014 Elaboracion: Autora
Según esta primera clasificación, los egresos que son permanentes, son
los que se realizan con repetición constante en el tiempo. Esta permanencia
permite proveer continuamente de bienes y servicios públicos a toda la
sociedad.
Los egresos no-permanentes, son los egresos de recursos públicos que
el Estado a través de sus entidades, instituciones y organismos, efectúan
con carácter temporal, por una situación específica, excepcional o
extraordinaria que no requiere repetición permanente.
Los egresos permanentes no acumulan activos públicos o capital.
Mientras que, los egresos no permanentes pueden generar directamente
acumulación de capital bruto o activos públicos o disminución de pasivos.
Egresos fiscales
Egresos permanentes Egresos no permanentes
68
Por ello, los egresos no permanentes incluyen los gastos de mantenimiento
realizados exclusivamente para reponer el desgaste del capital.
5.1.3.1. Composición de los egresos corrientes y de capital neto
Ilustración 10: Componentes de los egresos corrientes y de capital neto del presupuesto de gobierno central (base caja) año 2001 al
2012
Fuente: Banco Central del Ecuador (BCE) Boletín anuario estadístico del Presupuesto Genral del Estado (PGE) N° 36. Año 2014 Elaboracion: Autora
Los egresos corrientes y de capital neto están compuestos por los egresos
por: Servicios generales, educación y cultura, bienestar social y trabajo,
Egreso corriente y de capital neto
Servicios generales
Educación y cultura
Bienestar social y trabajo
Salud y desarrollo comunal
Desarrollo agropecuario
Recursos naturales y energéticos
Industrias, comercio integración y pesca
Turismo
Transportes y comunicaciones
Desarrollo urbano y vivienda
Instituciones no sectorializadas
Deuda pública
Otro
69
salud y desarrollo comunal, desarrollo agropecuario, recursos naturales y
energéticos, industrias, comercio integración y pesca, turismo, transportes
y comunicaciones, desarrollo urbano y vivienda, instituciones no
sectorializadas, deuda pública, y el rubro otros. El periodo objeto de estudio
analizado es del 2001 al 2012, en este lapso de tiempo el promedio
registrado de los valores absolutos del total de los egresos corrientes y de
capital es de 10,354 millones de dólares. Solo en el año 2008 se registró
un incremento del presupuesto en un 76.32% respecto al año anterior.
En promedio, los egresos por servicios generales registran 4,776 millones
de dólares y aportan aproximadamente un 43.26% a los egresos corrientes
y de capital. En promedio, los egresos por deuda pública (solo intereses,
sin amortizaciones) registran 780.20 millones de dólares y aportan
aproximadamente un 10.59% a los egresos corrientes y de capital. En
promedio, los egresos por educación y cultura registran 1,639.20 millones
de dólares y aporta aproximadamente un 15.46% a los egresos corrientes
y de capital. En promedio, todos los demás componentes suman una
participación del 30.69%.
Gráfico 7: Variación de los egresos corrientes y de capital netos
Fuente: Banco Central del Ecuador (BCE) Boletín anuario estadístico del Presupuesto Genral del Estado (PGE) N° 36. Año 2014 Elaboracion: Autora
En el año del 2001, los egresos se componen en 38.06% de egresos por
servicios generales, de 18.64% de egresos por deuda pública (sólo
- 3.24%
16.75% 7.90% 8.35%
26.66%
8.42%
76.32%
- 1.19% 10.78%
15.04%
14.40%
- 10,00% 0.00%
10.00% 20.00% 30.00% 40.00% 50.00% 60.00% 70.00% 80.00% 90.00%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
70
intereses, sin amortización), y 10.95% de egresos por educación y cultura.
Todos los demás componentes suman 32.34% de los egresos totales.
En el año del 2007, los egresos se componen en 48.33% de egresos por
servicios generales, 10.88% de egresos por deuda pública (solo intereses,
sin amortización), y 16.95% de egresos por educación y cultura. Todos los
demás componentes suman 23.84% de los egresos totales.
En el año del 2012, los egresos se componen en 49.02% de egresos por
servicios generales, 4.57% de egresos por deuda pública (solo intereses,
sin amortización), y 14.41% de egresos por educación y cultura. Todos los
demás componentes suman 32.01% de los egresos totales.
Tabla 8: Composición de los Egresos corrientes y de capital netos en millones de US$.
Concepto / Años 2001 2007 2012 Promedio Componente de los egresos 2001-2012 EGRESOS 4,499.50 8,160.80 20,729.60 10,354.90 Servicios Generales 1,712.50 3,943.90 10,161.10 4,776.70 Deuda Pública 838.90 888.00 946.70 780.20 Educación y Cultura 492.90 1,383.60 2,986.30 1,639.20 Bienestar Social y Trabajo 132.50 434.90 1,266.20 536.50 Salud y Desarrollo Comunal 188.60 606.40 1,658.50 777.60 Desarrollo Agropecuario 244.10 123.60 403.40 209.90 Recursos Naturales y Energéticos 11.20 48.20 1,214.90 246.30 Ind, Com, Integración y Pesca 15.20 27.20 48.30 28.60 Turismo 4.70 7.90 46.10 19.70 Transporte y Comunicaciones 196.30 426.20 1,362.50 669.70 Desarrollo Urbano y Vivienda 134.90 172.10 448.60 255.50 Instituciones no sectorializadas 9.20 98.80 187.00 86.60 Otro 518.50 0.00 0.00 328.40 Porcentaje de Aportación Servicios Generales 38.06% 48.33% 49.02% 43.26% Deuda Pública 18.64% 10.88% 4.57% 10.59% Educación y Cultura 10.95% 16.95% 14.41% 15.46% Todos los demás 32.34% 23.84% 32.01% 30.69%
Fuente: Banco Central del Ecuador (BCE) Boletín anuario estadístico del Presupuesto Genral del Estado (PGE) N° 36. Año 2014 Elaboracion: Autora
71
Tabla 9: Análisis descriptivo de los egresos corrientes y de capital netos 2001-2012 (base caja) en millones de US$.
Concepto / Años 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Componente de los egresos EGRESOS 4,499.50 4,353.50 5,082.90 5,484.40 5,942.20 7,526.90 8,160.80 14,388.80 14,217.90 15,750.30 18,119.80 20,729.60 Servicios Generales 1,712.50 1,443.90 1,871.90 2,046.50 2,130.40 3,336.10 3,943.90 6,916.70 6,981.50 7,731.60 9,044.30 10,161.10 Deuda Pública 838.90 867.90 845.80 814.00 855.00 866.60 888.00 772.10 474.10 529.80 663.70 946.70 Educación y Cultura 492.90 694.30 675.70 858.30 946.10 1,088.50 1,383.60 2,509.40 2,533.00 2,805.10 2,696.60 2,986.30 Bienestar Social y Trabajo 132.50 83.80 108.70 95.70 273.80 274.90 434.90 773.90 808.70 941.00 1,243.70 1,266.20 Salud y Desarrollo Comunal 188.60 259.00 309.90 371.30 423.00 504.50 606.40 1,190.10 1,201.20 1,330.30 1,288.70 1,658.50 Desarrollo Agropecuario 244.10 137.10 151.20 112.30 164.70 119.50 123.60 245.30 247.60 274.20 293.80 403.40 Recursos Naturales y Energéticos 11.20 18.00 23.10 16.40 21.70 21.20 48.20 86.00 86.80 86.20 1,321.50 1,214.90 Ind, Com, Integración y Pesca 15.20 16.10 21.50 13.30 13.30 13.30 27.20 37.40 37.80 41.40 58.60 48.30 Turismo 4.70 5.20 4.30 4.80 4.20 4.20 7.90 37.70 38.00 42.10 37.30 46.10 Transporte y Comunicaciones 196.30 217.70 271.00 342.60 345.90 360.50 426.20 1,088.40 1,098.50 1,216.60 1,110.40 1,362.50 Desarrollo Urbano y Vivienda 134.90 54.40 56.70 74.30 86.00 83.20 172.10 577.50 583.00 587.60 208.10 448.60 Instituciones no sectorializadas 9.20 39.60 16.80 47.80 20.00 20.00 98.80 154.30 127.70 164.40 153.10 187.00 Otro 518.50 516.50 726.30 687.10 658.10 834.40 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 Porcentaje de Aportación Servicios Generales 38.06% 33.17% 36.83% 37.31% 35.85% 44.32% 48.33% 48.07% 49.10% 49.09% 49.91% 49.02% Deuda Pública 18.64% 19.94% 16.64% 14.84% 14.39% 11.51% 10.88% 5.37% 3.33% 3.36% 3.66% 4.57% Educación y Cultura 10.95% 15.95% 13.29% 15.65% 15.92% 14.46% 16.95% 17.44% 17.82% 17.81% 14.88% 14.41% Bienestar Social y Trabajo 2.94% 1.93% 2.14% 1.75% 4.61% 3.65% 5.33% 5.38% 5.69% 5.97% 6.86% 6.11% Salud y Desarrollo Comunal 4.19% 5.95% 6.10% 6.77% 7.12% 6.70% 7.43% 8.27% 8.45% 8.45% 7.11% 8.00% Desarrollo Agropecuario 5.43% 3.15% 2.97% 2.05% 2.77% 1.59% 1.51% 1.70% 1.74% 1.74% 1.62% 1.95% Recursos Naturales y Energéticos 0.25% 0.41% 0.45% 0.30% 0.37% 0.28% 0.59% 0.60% 0.61% 0.55% 7.29% 5.86% Ind, Com, Integración y Pesca 0.34% 0.37% 0.42% 0.24% 0.22% 0.18% 0.33% 0.26% 0.27% 0.26% 0.32% 0.23% Turismo 0.10% 0.12% 0.08% 0.09% 0.07% 0.06% 0.10% 0.26% 0.27% 0.27% 0.21% 0.22% Transporte y Comunicaciones 4.36% 5.00% 5.33% 6.25% 5.82% 4.79% 5.22% 7.56% 7.73% 7.72% 6.13% 6.57% Desarrollo Urbano y Vivienda 3.00% 1.25% 1.12% 1.35% 1.45% 1.10% 2.11% 4.01% 4.10% 3.73% 1.15% 2.16% Instituciones no sectorializadas 0.21% 0.91% 0.33% 0.87% 0.34% 0.27% 1.21% 1.07% 0.90% 1.04% 0.84% 0.90% Otro 11.52% 11.86% 14.29% 12.53% 11.07% 11.09% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% Tasa de Variación Egresos corrientes y de capital -3.24% 16.75% 7.90% 8.35% 26.66% 8.42% 76.32% -1.19% 10.78% 15.04% 14.40%
Fuente: Banco Central del Ecuador (BCE) Boletín anuario estadístico del Presupuesto Genral del Estado (PGE) N° 36. Año 2014 Elaboracion: Autora
72
5.2. PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA CUATRIANUAL
Según lo indica el Art. 294 de la Constitución, la función ejecutiva diseñará
todos los años la proforma presupuestaria de dicho año así como la
respectiva programación presupuestaria cuatrianual.
Es función de La Asamblea Nacional controlar que dicha proforma anual y la programación cuatrianual estén de acuerdo a la Constitución, a la
Ley y al Plan Nacional de Desarrollo y de acuerdo a aquello, las aprobará
u observará.
Según Registro Oficial Nº 306 el donde se publica el Código orgánico de
planificación y finanzas públicas, las disposiciones del presente código
regulan el ejercicio de:
- Las competencias de planificación y el ejercicio de la política pública
en todos los niveles de gobierno.
- La programación presupuestaria cuatrianual del Sector Público, el Presupuesto General del Estado, los demás presupuestos de las entidades públicas.
- Todos los recursos públicos y demás instrumentos aplicables a la
Planificación y las Finanzas Públicas.
Esta programación presupuestaria cuatrianual así como los presupuestos
que se realizan para las entidades públicas forma parte de los instrumentos
que complementan al Sistema Nacional de Planificación Participativa.22
22Articulo 52. Código FFPP.
73
El Ministerio de Finanzas dispone que la elaboración de la programación
presupuestaria cuatrianual es responsabilidad de la Unidades de
Administración Financiera (UDAFs) -que son es la máxima instancia
institucional en materia financiera y presupuestaria de observancia general
en la Institución-, en gastos a nivel de grupo de gasto, fuente de
financiamiento y organismo, para cuya elaboración se tomará en cuenta la
facilidad o aplicación que el Ministerio de Finanzas pondrá a disposición en
el módulo de PYF del eSIGEF y eSIPREN.
Estas unidades utilizan dentro del eSIGEF un mecanismo para el registro
de la programación presupuestaria cuatrianual para cada uno de los
ejercicios fiscales. Para ello el eSIGEF cuenta con el “Instructivo para la
carga de la programación presupuestaria” donde se detalla paso a paso los
lineamientos técnicos para la carga de datos de gastos e ingresos.
Una vez que las Entidades Operativas Desconcentradas (Unidad
Ejecutora) -responsable de todos los registros en las distintas fases del
ciclo presupuestario- hayan enviado su formulación a las UDAF’s, se
procederá a registrar la programación cuatrianual de los ingresos y gastos
para su posterior envió al Ministerio de Finanzas.
Ilustración 11: Fases de la programación fiscal plurianual y anual
Fuente: COPLAFIP23 Elaboración: La Autora
23 Artículo 88. FFPP.
1. Determinación del escenario fiscal base.
2. Articulación con el Plan Nacional de Desarrollo.
3. Formulación de lineamientos para la programación fiscal.
4. Determinación del escenario fiscal final.
5. Aprobación.
6. Seguimiento, evaluación y actualización.
74
5.2.1. Clasificación de los componentes: ingresos y gastos
La Coordinación Administrativa Financiera, la Coordinación de
Planificación y la Dirección Financiera del nivel Matriz (UDAF), elaboran de
manera mancomunada todas las políticas así como los lineamientos que
permiten a los responsables de la Gestión Financiera y de Planificación de
cada una de las Entidades Operativas Desconcentradas (EOD´s)
localizadas en varios niveles ya sea Zona, Provincia, Distrito o Circuito,
hacer el levantamiento de los insumos para la preparación de la
Programación Cuatrianual.
Los usuarios institucionales de las Unidades de Administración Financieras
(UDAFs) tienen la siguiente ruta de acceso, para la carga de datos de
Programación Presupuestaria Cuatrianual.
Ilustración 12: Ruta de acceso para carga de información
Fuente: ESIGEF.FINANZAS.GOB.EC Año 2014. Elaboración: Autora
75
Ingresos: La carga de la programación cuatrianual para ingresos será
por Grupo de Ingreso o Fuente de Financiamiento.
Gastos: Las Instituciones formularán y programarán sus gastos sea
como Gasto Corriente o Gastos de Inversión.
5.2.2. Análisis descriptivo
Tabla 10: Programación Presupuestaria Cuatrianual 2010-201324 en millones de US$.
Fuente: ESIGEF.FINANZAS.GOB.EC Año 2014. Elaboración: Autora
Las características más relevantes de este documento son:
- El principio de sostenibilidad fiscal se cumple para toda la
programación presupuestaria cuatrianual, porque el total de gastos
es financiado con el total de ingresos.
24 Ver documento en: http://goo.gl/fvron
TOTAL DE INGRESOS Y FINANCIAMIENTO 17,960 18,589 19,112 20,291
TOTAL DE INGRESOS 13,836 15,224 16,492 17,206 INGRESOS PETROLEROS 3,213 4,014 4,504 3,937 INGRESOS NO PETROLEROS 10,623 11,210 11,988 13,269 TOTAL DE FINANCIAMIENTO 4,124 3,365 2,620 3,085 DESEMBOLSOS INTERNOS 1,694 873 794 814 DESEMBOLSOS EXTERNOS 2,179 2,392 1,726 2,171 DISPONIBILIDADES Y OTROS 251 100 100 100 ANTICIPOS - - - -
TOTAL DE GASTOS 16,857 17,342 18,017 19,100 GASTO NO PERMANENTE 6,678 6,998 7,268 7,873 GASTOS PERMANENTE 10,179 10,344 10,749 11,227 TOTAL AMORTIZACIONES 997 1,246 1,095 1,191 DEUDA INTERNA 438 421 191 430 DEUDA EXTERNA 559 825 904 761 OTROS PASIVOS 106 - - -
TOTAL DE GASTOS, AMORTIZACIONES Y OTROS 17,960 18,588 19,112 20,291
2010 2011 2012 2013
76
- En el año 2010 el total de ingresos representaba el 77% y el
financiamiento el 23% restante. Los ingresos petroleros representan
el 23% y los no petroleros el 77% del total de ingresos. El
financiamiento total se distribuye en 41% en desembolsos interno,
53% desembolso externo, y, 6% disponibilidades.
- En el año 2011 el total de ingresos representa el 81.90% y el total
del financiamiento representa el 18.10%. Los ingresos petroleros
representan el 26.37% y los no petroleros el 76.78% del total de los
ingresos programados.
- En el año 2012 el total de ingresos representa el 86.29% del gran
total y el financiamiento el 13.71%. Lo los ingresos se dividen en
petroleros 27.31% y no petroleros el 72.69% del total de ingresos.
- En el año 2013 el total de ingresos representa el 84.40% del gran
total y el financiamiento el 15.20%. Los ingresos se dividen en
petroleros 22.80% y no petroleros 77.12% del total de los ingresos
programados.
77
Gráfico 8: Total de ingresos y financiamiento
Fuente: ESIGEF.FINANZAS.GOB.EC Ingresos y financiamiento del Estado. Año 2014. Elaboración: Autora
- Los ingresos se clasifican en ingresos petroleros e ingresos no
petroleros. Este último se clasifica en no tributarios, transferencias
y tributarios.
- En el año 2010 el total de gastos representaba el 94%, el total de
gastos representa el 5% y otros pasivos el 1% restante. El gasto
permanente representa el 39.62% del total de gastos y el 60.38%
representa el total de gasto no permanente.
Gráfico 9: Total gastos, amortizaciones y otros
Fuente: ESIGEF.FINANZAS.GOB.EC. Total de gastos y amortizaciones, informe 2014. Elaboración: Autora
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
2010 2011 2012 2013
Total de IngresosTotal de Financiamiento
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
2010 2011 2012 2013
Total de Gastos Total de Amortizaciones Otros Pasivos
78
Además vamos a mostrar las dos programaciones presupuestarias
cuatrianuales subsiguientes para su análisis respectivo:
Tabla 11: Programación Presupuestaria Cuatrianual 2011-2014 en millones de US$.
Fuente: ESIGEF.FINANZAS.GOB.EC. Presupuesto cuatrianual informe 2014. Elaboración: Autora
TOTAL DE INGRESOS Y FINANCIAMIENTO 19,850 20,190 21,315 22,864
TOTAL DE INGRESOS 14,480 15,570 16,626 17,515 INGRESOS PETROLEROS 3,507 3,757 3,750 3,782 INGRESOS NO PETROLEROS 10,914 11,813 12,876 13,731 TOTAL DE FINANCIAMIENTO 5,369 4,620 4,689 5,349 DESEMBOLSOS INTERNOS 1,093 1,321 1,833 2,358 DESEMBOLSOS EXTERNOS 3,859 2,969 2,689 2,857 DISPONIBILIDADES Y OTROS 418 330 150 100 ANTICIPOS - - - -
TOTAL DE GASTOS 18,215 19,004 20,059 21,130 GASTO NO PERMANENTE 7,350 7,487 7,949 8,513 GASTOS PERMANENTE 10,865 11,516 12,110 12,617 TOTAL AMORTIZACIONES 1,574 1,220 1,256 1,717 DEUDA INTERNA 605 169 384 862 DEUDA EXTERNA 968 1,051 872 855 OTROS PASIVOS 61 34 - 17
TOTAL DE GASTOS, AMORTIZACIONES Y OTROS 19,850 20,190 21,315 22,864
2011 2012 2013 2014
79
Tabla 12: Programación Presupuestaria Cuatrianual 2012-2015
Fuente: ESIGEF.FINANZAS.GOB.EC. Presupuesto cuatrianual informe 2012-2015. Elaboración: Autora
- Nuevamente se observa que el principio de sostenibilidad fiscal se
cumple para ambas programaciones presupuestarias ya que el total
de gastos es financiado con el total de ingresos.
- Si bien es cierto, algunos porcentajes varían ligeramente, es
mantiene la tendencia que el total de ingresos supera siempre al total
de financiamiento en un promedio del 75% contra el 25%.
- Así mismo se mantiene la tendencia que el total de ingresos no
petroleros supera siempre al total de ingresos petroleros en un
promedio similar del 75% contra el 25%.
TOTAL DE INGRESOS Y FINANCIAMIENTO 21,623.6 22,426.0 24,108.8 24,802.7
TOTAL DE INGRESOS 15,918.9 17,707.7 18,881.5 19,407.1 INGRESOS PETROLEROS 4,011.3 4,597.4 4,666.7 4,118.2 INGRESOS NO PETROLEROS 11,907.6 13,110.3 14,214.8 15,288.9 TOTAL DE FINANCIAMIENTO 5,704.7 4,718.3 5,227.3 5,395.6 DESEMBOLSOS INTERNOS 465.2 524.3 531.4 481.0 DESEMBOLSOS EXTERNOS 4,383.1 4,169.5 4,414.3 4,881.8 DISPONIBILIDADES Y OTROS 850.9 - 125.0 - ANTICIPOS 0.1 24.5 43.4 32.8 OTROS 5.4 - 113.2 -
TOTAL DE GASTOS 20,152.6 20,845.0 21,386.9 21,815.5 GASTO NO PERMANENTE 7,940.1 7,778.9 7,708.6 7,572.3 GASTOS PERMANENTE 12,212.5 13,066.1 13,678.3 14,243.2 TOTAL AMORTIZACIONES 1,458.3 1,581.0 2,721.9 2,987.2 DEUDA INTERNA 390.1 594.3 1,347.2 972.9 DEUDA EXTERNA 1,068.2 986.7 1,374.7 2,014.3 OTROS PASIVOS 12.7 - - -
TOTAL DE GASTOS, AMORTIZACIONES Y OTROS 21,624 22,426 24,109 24,803
2012 2013 2014 2015
80
CONCLUSIONES Luego de analizar el tema denominado: “Gestión Presupuestaria del
Sistema Nacional de las Finanzas Públicas (SINFIP)”, se obtuvo las
siguientes conclusiones del estudio investigativo:
La hipótesis fue: “El cumplimiento de los procedimientos del SINFIP
favorece los indicadores presupuestarios”, la misma que se
comprobó al evaluar que todos los procedimientos del Sistema
Nacional de Finanzas Públicas, impactan directamente en el
Presupuesto General del Estado ya que ayudan al buen
funcionamiento de los actores involucrados, financiando, apoyando
y capacitando a los agentes que lo necesiten.
El objetivo general fue: “Analizar los indicadores de gestión
presupuestaria del Sistema Nacional de Finanzas Públicas”, el
mismo que se realizó al analizar en primer lugar el funcionamiento
de dicho sistema así como el manejo de los ingresos, los gastos y el
financiamiento. Esto ayuda a las diversas instituciones estatales que
dirigen los procedimientos en las etapas del ciclo presupuestario en
el Ecuador.
Los instrumentos del Sistema Nacional Descentralizado de
Planificación Participativa (SNDPP) son el Sistema Nacional de
Información, Plan Nacional de Desarrollo y otros. Dentro de cada
uno de ellos se encuentran indicadores, tales como de impacto, de
resultado y de gestión así como otros indicadores que permiten
medir el efecto de las políticas públicas y el cumplimiento de las
metas con mediciones técnicas en base a las tendencias del
indicador, estándares internacionales, etc. Lo que contribuye a una
mejor proforma presupuestaria mediante el cumplimiento de
81
objetivos y metas con el estudio de estrategias a corto, mediano y
largo plazo.
El cumplimiento de los procedimientos del SINFIP (política fiscal,
programación fiscal, presupuesto general del estado, etc.) favorece
todos estos indicadores presupuestarios además vale la pena
indicar que las diferentes etapas del ciclo presupuestario son otro
factor que ayuda a la programación anticipada del presupuesto así
como para ayudar a tomar decisiones, a valorarlas, aprobarlas,
medirlas, controlarlas y ejecutarlas.
Los gastos corrientes son pagos no recuperables de carácter
permanente que ejecutan el gobierno o las empresas. Comprenden
los gastos en planilla, la compra de bienes y servicios, el pago de
intereses, los gastos de defensa y transferencia de estos mismos
gastos. Los gastos de capital son los gastos destinados a la
inversión real y las transferencias de capital que se efectúan con ese
propósito a los exponentes del sistema económico. Según el
gobierno actual del Ecuador, los gastos corrientes están financiados
correctamente y no dependen de los ingresos petroleros. Se indica
también que siempre se planifican con anticipación previniendo que
siempre exista la disponibilidad respectiva.
Se concluyó que los ingresos no petroleros han tenido mayor
representatividad en total del Presupuesto General del Estado, estos
han pasado de $8.683,80 millones de dólares en el año 2010 a
$14.492,60 millones de dólares, es decir, se han incrementado en
66,90% en todo el período. Mientras que, los petroleros en el año
2010 registraron ingresos por $4.283,70 millones de dólares,
cerrando el año 2013 en $6.038,90 millones de dólares, dichos
ingresos aumentaron en 40,98% en el período 2010-2013. Ecuador
ha mantenido una tendencia creciente a lo largo del período 2009-
82
2014 en el gasto público, así ha pasado de $8.627 en el 2009 a
$15.994 en el 2014, es decir, ha aumentado en 46,06% en todo el
período analizado.
El déficit presupuestario ha ido aumentando en el período 2010-
2013, al pasar de $-1.869,30 millones de dólares en el año 2010 a
$-4.016,80 millones de dólares, es preocupante este registro ya que
el Estado se encuentra endeudado, refleja claros gastos que
exceden a los ingresos del presupuesto.
83
RECOMENDACIONES
Se recomienda a los siguientes agentes involucrados:
A la Asamblea Nacional, que con el cambio de normativa en las
finanzas públicas del Ecuador se pueda mejorar la coordinación de
los cuerpos legales para un mayor y mejor control en las actividades
especialmente de gastos en el sector público, especialmente en el
año 2015 y 2016 donde los precios del petróleo han disminuido y por
ende los ingresos estatales se han contraído, soportando
únicamente por las recaudaciones tributarias, y es por esto que se
deben controlar legalmente los gastos de partidas en el sector
público.
Al Ministerio de Finanzas que creen las partidas necesarias y justas
para cargos en el sector público, que no aumenten los gastos
corrientes, como pagos de salarios, y otras partidas que afectan la
economía en su conjunto. Además se recomienda que se evalúe de
forma sistemática el uso de los gastos corrientes. Se recomienda
seguir los ciclos presupuestarios de forma ordenada y dar
seguimiento a los eventos que ahí se presentan de manera que se
pueda alertar cualquier situación que impida su cumplimiento
adecuado.
A las empresas nacionales, que sean más competitivas, y produzcan
o comercialicen productos de calidad, que beneficien a los ingresos
del Ecuador, que vean al sector público, como un agente de ayuda
para el desarrollo del país, se recomienda también que no exista la
competencia desleal entre empresas públicas y privadas, ya que los
dos sectores se necesitan entre sí, tanto el público como el privado.
84
Al Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Producción, Ministerio de
Cultura, Educación, entre otros, que se apunte al cambio y mejora
del desarrollo del país, impulsando dicho desarrollo por medio de
instituciones del sector público con manejo eficiente de los recursos.
De esta manera se generará mayores ingresos y mejor
competitividad a nivel de país.
Que se dé fiel cumplimiento a las diferentes etapas de la ejecución
presupuestaria, desde la planificación, elaboración y ejecución del
presupuesto, para que puedan ser atendidos todos los sectores
estratégicos involucrados en el ámbito público, dando jerarquía a los
de mayor vulnerabilidad.
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