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UNIVERSIDAD AUTONOMA DE SINALOA
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
Maestría en ciencias sociales con énfasis en estudios regionales
La participación social en el diseño e implementación de las
políticas públicas: el caso del CIP de Teacapán
(2009-2012)
Tesis
Que como requisito para obtener el grado de Maestra en Ciencias
Sociales con énfasis en Estudios Regionales
Presenta
Adriana Rodríguez Cabo Doria
Director de Tesis: MC. Pedro Brito Osuna
Mazatlán, Sinaloa Diciembre 2013
2
ÍNDICE
Introducción general 5 Capitulo 1. La discusión en torno a la participación social en el diseño e instrumentación de políticas públicas
Introducción
11
1. Las políticas públicas 13 2. La participación social 19 3. Políticas públicas y turismo 23 4. El turismo como estrategia de desarrollo 24
4.1 El desarrollo sustentable, la participación social y el turismo 28 5. Desarrollo regional 30 Capitulo 2. La discusión en torno a la participación social en el diseño e instrumentación de políticas públicas
Introducción
38
1. Participación social, movimiento ambientalista y sociedad civil en México
43
2. La participación social en los proyectos turísticos 46 3. La “juridificación” del derecho a participar y decidir 47 Capitulo 3. El diseño e instrumentación de las políticas públicas Introducción
59
1. Paréntesis histórico. De Atenco a Cabo Cortés, 10 años de resistencia contra las políticas de estado desde la sociedad civil
61
2. El diseño de la política pública de la construcción de los centros integralmente planeados (CIP´s)
80
3. La construcción de los CIP´s en México 89 Capitulo 4. La oposición del CIP de Teacapán ¡otro CIP es posible!
Introducción 99
3
1. Escuinapa, los escuinapenses y el CIP 100 2. Identificación de los actores involucrados 109
2.1 Identificación de los objetivos 112 2.2 Posicionamiento de los actores sobre los objetivos 113
3. Los caminos de la participación social ¿Otro CIP es posible? 120 3.1 Donde empezó todo: La denuncia ante el secretariado de la
convención Ramsar 120
3.2 Preparándose para la misión: La apertura de la discusión hacia los sectores sociales
126
3.3 ¡Yo vivo aquí mi opinión cuenta! 128 Conclusiones 137 Bibliografía
4
Índice de tablas
TABLA 1: EJES RECTORES Y OBJETIVOS SECTORIALES
DEL PROGRAMA NACIONAL DEL TURISMO
TABLA 2. INDICE DE DESARROLLO HUMANO
TABLA 3. INCREMENTO POBLACIONAL DEL MUNICIPIO DE ESCUINAPA
TABLA 4. ACCESO A SERVICIOS BASICOS DE LA POBLACION DE ESCUINAPA
TABLA 5. INDICADOR DE RESAGO EN VIVIENDAS 2005-2010
TABLA 6. MATRIZ DE INFLUENCIAS DIRECTAS
TABLA 7. MATRIZ DE INFLUENCIAS TOTALES
TABLA 8. PLANO DE INFLUENICAS Y DEPENDENCIAS ENTRE ACTORES
TABLA 9. BALANCE NETO DE LAS INFLUENCIAS
TABLA 10. HISTOGRAMA DE RELACIONES DE FUERZAS
Índice de graficas y mapas
GRAFICA 1
GRAFICA 2 MAPA 1. LOCALIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE ESCUINAPA MAPA 2. DISTRIBUCIÓN DEL USO DE SUELO DEL
MUNICIPIO DE ESCUINAPA
MAPA 3. ACTIVIDADES ECONÓMICAS EN EL TERRITORIO ADYACENTE AL CIP
IMAGEN1. CRECIMIENTO DEL CENTRO POBLACIONAL DE
CANCUN, QUINTANA ROO
5
Introducción
La pertinencia del presente estudio se encuentra fundamentada en dos
dimensiones. La primera y general, enmarcada en las discusiones que se llevan a
cabo en ámbitos académicos, políticos parlamentarios y extraparlamentarios en el
país, acerca de los alcances y limitaciones de la democracia representativa. Existe
un cierto consenso en la clase política y en la ciudadanía acerca de la necesidad
de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, que se ha manifestado,
entre otras cosas, en la constitución del Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública.
La percepción acerca de los recursos públicos pareciera haber pasado de la
actitud de “los recursos públicos no son de nadie” a “los recursos públicos son de
todos”. No obstante esto, los estudios acerca de la efectividad de los mecanismos
de participación social, no han tenido la divulgación debida, quedando acotada su
difusión a mecanismos alternativos (Internet principalmente).
Existe consenso también respecto a que un requisito indispensable de la
participación social es que esta sea informada, y es probablemente en ese punto
donde hay menos avances. En la medida que se aborde el tema desde la
academia se podrá contar con más y mejores elementos para concretar esa
participación social informada y efectiva.
La segunda dimensión de este trabajo es la regional. El desarrollo turístico
inmobiliario conocido como “el CIP de Teacapán” se encuentra ubicado en un
6
predio1 propiedad de FONATUR que tiene una extensión de 2,381 hectáreas
sobre la barra de arena del humedal costero de importancia internacional conocido
como “Marismas Nacionales”. Dicho humedal, según el Instituto de Geografía de
la UNAM (2010) se encuentra situado entre “(…) los 21º 30’ de latitud norte, en el
estado de Nayarit, hasta los 22º 50’, en la parte sur de Sinaloa, y entre los 105º 05’
y 106º 02’ de longitud oeste”. El predio de FONATUR se encuentra en su totalidad
en el estado de Sinaloa, en el municipio de Escuinapa. Este municipio forma parte
de la región Sur de Sinaloa:
El territorio Sur de Sinaloa como parte de la macroregión del Noroeste de
México, comprende los municipios de San Ignacio, Mazatlán, Concordia, El
Rosario y Escuinapa; con una superficie de 13 mil 603 km2 (23.3% de la
superficie estatal). Se encuentra localizada entre los 22° 30’ y 24° 23’ latitud
norte y los 105° 11’ y 106° 31’ longitud oeste y colinda al norte con el
estado de Durango y los municipios sinaloenses de Elota y Cosalá, al sur
con el estado de Nayarit y el océano Pacífico, al este con Durango y al
oeste con el Golfo de California. (Roman Alarcon, 2002:36)
Es en este territorio donde tiene lugar el impacto del CIP2, y son los actores
sociales ahí instalados los que interesan fundamentalmente a esta investigación.
Sin embargo, dada la trascendencia de las repercusiones sociales y económicas
del establecimiento del CIP “Teacapán”, se consideraron actores de la región del
Noroeste del país, e inclusive internacionales.
1 El predio fue vendido a FONATUR por el señor Antonio Toledo Corro, ex gobernador de Sinaloa (1981-
1986) y ex secretario de la Secretaria de la Reforma Agraria (1978-1980). Comuneros de Chametla, aseguran que son propietarios de 1200 hectareas que están ubicadas en los terrenos que abarca el CIP señalan que
tienen documentos expedidos en 1875 en los que se estipula la donación de los mismos a la sindicatura.
http://www.noroeste.com.mx/publicaciones.php?id=569705 Visto el 4 de noviembre del 2010 2 Respecto a la potencial afectación del CIP al Humedal de Importancia Internacional Marismas Nacionales
fue presentada una denuncia en junio de 2009 al Secretariado Ramsar firmada por Greenpeace, Red Manglar
Internacional y Wild Coast, entre otras organizaciones nacionales y locales. Visto en
http://www.wildcoast.net/sitio/index.php?option=com_content&task=view&id=523&Itemid=132 el 6 de
junio de 2010.
7
Desde la primera revisión hemerográfica realizada destaca la percepción
que existe entre los habitantes del sur de Sinaloa de que el desarrollo económico y
social aún no llega para ellos, y consideran que el CIP puede ser la palanca para
ese desenvolvimiento regional. No han faltado las voces críticas, que han
cuestionado diferentes aspectos, entre ellos, de índole más concreta, el monto de
los recursos a invertir en esa región y los posibles impactos negativos que tendrá
el CIP en las localidades cercanas; de carácter más general, la falta de espacios
de consulta efectiva pública sobre el impacto de este desarrollo turístico. La
pertinencia del presente trabajo de investigación concretamente en ese ámbito,
estriba en constatar la carencia de estudios sobre los mecanismos de consulta
pública que demandan este tipo de proyectos. Al día de hoy, los únicos
mecanismos existentes se encuentran reflejados en la legislación ambiental, que
dentro del proceso de evaluación de impacto ambiental de megaproyectos de este
tipo, contempla la posibilidad de que los miembros de la comunidad afectada
soliciten ser tomados en cuenta y opinar a través de una consulta pública y
abierta. Por ello, es de especial relevancia para este trabajo el análisis de esos
mecanismos y de su efectividad, con énfasis en las limitaciones que presentan.
En este espacio regional, un gran número de actores locales, regionales y
hasta internacionales se involucraron en los procesos de consulta y emitieron su
opinión respecto al proyecto. Es por eso que el principal objetivo de este trabajo es
identificar cuáles son los actores y espacios de participación social formales que
contempla la legislación y cuáles son los actores y espacios no formales
generados por la acción colectiva de los ciudadanos. Así como determinar en
8
ambos casos su respectiva incidencia en el diseño e instrumentación de las
políticas públicas para el desarrollo regional.
El acercamiento al problema estuvo fundamentado en el método dialéctico,
es decir, analizando cómo las condiciones materiales de vida, producción y
reproducción, generan las condiciones para los conflictos entre distintas clases y
grupos sociales con intereses contrapuestos, determinando así quién diseña las
políticas públicas y para quién son los beneficios o perjuicios de las mismas.
Consciente de que no sólo las relaciones económicas determinan estos
conflictos, sino que también las relaciones políticas son un factor fundamental, se
empleó el método de análisis de juego de actores, MACTOR. Así se valoró la
relación de fuerza entre los actores y se estudiaron sus convergencias y
divergencias con respecto a un cierto número de posturas y de objetivos
asociados (Godet, 2000).
Desde el momento del planteamiento de este trabajo, se estableció como
hipótesis que los espacios formales que contempla la legislación para la
participación social en el diseño e instrumentación de políticas públicas acotan la
participación de la ciudadanía reduciendo su incidencia en los proyectos de
desarrollo regional, en tanto que los espacios no formales derivados de la acción
colectiva de los ciudadanos permiten la incidencia en el diseño e instrumentación
de políticas públicas. Con la finalidad de tener elementos de comparación
revisamos para este trabajo algunos de los procesos de participación social
respecto a megaproyectos en los últimos años.
9
Para el caso en particular del CIP, en la primera etapa de la investigación
se emplearon técnicas de investigación documental, principalmente
hemerográfica, para tener un primer acercamiento al objeto de estudio.
Posteriormente se revisó también la legislación que aplica para la planeación y
ejecución de proyectos de este calado (leyes, reglamentos y planes de desarrollo).
En esta etapa, se acopió información acerca de los mecanismos formales de
participación social, y sobre los resolutivos finales de otros proyectos similares al
que da forma al presente estudio, para determinar cuánto de lo observado y
señalado en estos espacios por la ciudadanía es retomado en las autorizaciones
definitivas a los proyectos.
Posteriormente se utilizaron técnicas de investigación de campo tanto
cualitativas como cuantitativas. Para el caso de las técnicas cualitativas, se
empleó como principal herramienta la entrevista en profundidad con informantes
clave. Con la aplicación de estas técnicas, se obtuvo información acerca de los
actores locales, su caracterización, y su participación en mecanismos formales o
no formales de consulta pública en torno al CIP.
Por último, para la fase de conclusiones respecto a la incidencia de los
actores involucrados en la autorización final para el desarrollo del CIP, regresé a la
revisión de los documentos oficiales de autorización y permisos que correspondan
al inicio de la obra.
En cuanto a la delimitación temporal del presente trabajo se estableció a
partir del año 2009 tomando como fecha simbólica el 17 de febrero de ese año,
10
cuando se “puso en marcha” el proyecto, con la presencia del Presidente de la
República y otras autoridades,3 y como fecha de término consideramos junio del
2012, debido a la limitación de los tiempos académicos.
Todo trabajo de investigación aspira a servir como herramienta de
interpretación y comprensión de la realidad y en un ejercicio de retorno a los
involucrados, servir también como herramienta para su transformación.
Esperamos que este trabajo cumpla con su cometido.
3 Comunicado de prensa “Puesta en Marcha. Construcción del nuevo Centro Integralmente Planeado – Costa
Pacífico”, FONATUR, 17 de febrero de 2009. Visto en
http://www.fonatur.gob.mx/es/index_comunicacion.asp el 6 de junio de 2010.
11
Capítulo 1
La participación social en el diseño e instrumentación de las políticas
públicas en el sector turístico.
Introducción
El presente trabajo aborda una serie de cuestiones presentes en las discusiones
actuales sobre movimientos sociales, democracia, la naturaleza del Estado y sus
instituciones y los modelos de desarrollo impulsados en México de las últimas
décadas. Dada la imposibilidad de abordar en profundidad cada uno de esos
temas, que por sí mismo da para varios trabajos, pondremos el énfasis en el tema
de las políticas públicas, por la importancia que reviste, ya que el proceso
mediante el cual se diseñan e implementan nos da la oportunidad de analizar la
participación de los movimientos sociales de la actualidad, las estrategias que
utilizan y los resultados finales que obtienen, que determinan en mayor o menor
medida la forma en que se concretan las políticas públicas.
Al abordar las estrategias y acciones del movimiento social y sus
resultados, analizaremos los mecanismos de participación existentes en la
legislación nacional para el diseño e instrumentación de las políticas públicas, con
un repaso somero de los procesos que en el pasado generaron reformas
relevantes. Veremos también como esa legislación se traduce en mecanismos
gubernamentales que se supone fomentan la participación. Por último y como
punto central, veremos si la participación que se da a través de estos mecanismos
12
se traduce en la inclusión de las propuestas en la definición y ejecución de estas
políticas.
Considerando que el proyecto materia de este estudio es el Centro
Integralmente Planeado (CIP) Costa Pacífico, o CIP de Teacapán4, un desarrollo
inmobiliario turístico, abordaremos de manera tangencial los objetivos de las
políticas de desarrollo impulsadas en los últimos años en México, con énfasis en el
sector turístico, con los procesos de inclusión y exclusión que generan. También
en relación al caso de estudio, se refleja a lo largo de este trabajo un enfoque
particular hacia la cuestión ambiental, pues dicho proyecto se encuentra en un
humedal costero de alta importancia para el país, Marismas Nacionales. Esto ha
provocado además que las estrategias de participación del movimiento social que
es el principal sujeto de esta investigación, se dé en el marco y en los márgenes
de la legislación ambiental, pues el concepto general del CIP o Plan Maestro,
estuvo sujeto a evaluación en materia de impacto ambiental, por parte de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la
normatividad que aplica a dicho proceso contempla órganos y mecanismos de
participación social que han sido utilizados por los sujetos sociales de la región
que identifican amenazas para su forma de vida en la implementación de dicho
proyecto.
4 Para efectos de esta investigación, emplearemos de manera indistinta CIP de Teacapán, CIP Costa Pacifico y
CIP Playa Espíritu.
13
1. Las políticas públicas
Comenzaremos señalando que para que una política pueda ser considerada como
pública, es indispensable que se haya generado en el espacio público, en el
entendido de que al elaborarse se incluyeran tres sectores: el gubernamental, la
empresa y la sociedad civil; ya que de lo contrario dejarían de ser públicas para
ser políticas de Estado. Esta distinción, aparentemente muy sencilla, incluye una
serie de discusiones teóricas de relevancia que se han dado en el pasado, y que
pasan por la definición del espacio público y por lo que entendemos como
sociedad civil, enfatizando también el hecho de que al implementarlas, entran en
juego bienes o recursos de toda la comunidad, y que pueden afectar o favorecer a
determinados individuos o grupos.
Para abordar estos temas, es necesario remontarnos a Gramsci, que sin
duda es el primer el autor marxista que dedica buena parte de su obra al análisis
de las relaciones que se dan el campo cultural, entendido este como el campo en
donde se da la lucha de las ideas. Por estas razones, Fernández (2012) en su
trabajo sobre la sociedad civil le dedica una buena parte al estudio de las
propuestas teóricas de Gramsci. Resalta que este autor es el primero que se aleja
de los dogmas marxistas entonces en boga, de las análisis economicistas que
ponían el énfasis en el estudio de la estructura, dándole igual importancia a las
relaciones que se dan en el campo de la superestructura, poniendo estas
relaciones en el mismo nivel de importancia que las relaciones económicas de
explotación, y desestimando las propuestas que la consideraban como un mero
reflejo ideológico, entendido esto último como el espacio donde se articula y
14
difunde el discurso coercitivo de las clases dominantes. Así, Gramsci, citado por
Fernández señala:
Por ahora se pueden fijar dos grandes “planos” superestructurales, el que
se puede llamar de la “sociedad civil”, o sea, el conjunto de organismos
vulgarmente llamados “privados” y el de la “sociedad política o Estado”, y
que corresponden la función de la “hegemonía” que el grupo dominante
ejerce en toda la sociedad y al de “dominio directo” o de mando que se
manifiesta en el Estado y en el gobierno “jurídico”. (Fernandez, 2012: 21)
Sobre esta base, según Fernández, Gramsci convoca a la “lucha de las
ideas” para obtener que el discurso hegemónico de las clases dominantes pierda
el consenso que tiene en sus mejores momentos, perdiendo de esta manera la
dirección ideológica de la sociedad en su conjunto. En la lectura de Gramsci que
hace el autor referido, el momento en que las clases en el poder pierden esta
lucha corresponde al momento de su decadencia, en la que sólo les resta el poder
que surge de la fuerza y la coacción. Estas ideas son de capital importancia para
este trabajo, porque es precisamente en el terreno de los conceptos y las ideas en
el que se presenta la oposición la CIP.
Otro elemento a considerar en relación a la sociedad civil y los movimientos
sociales y la concepción del espacio o la esfera pública, resulta de los procesos de
reflexión que han tenido lugar en las tesis de estudiosos que militaron en diversos
movimientos a la luz del alzamiento zapatista de 1994, y que en la última década
trataron de plasmar en sus trabajos una reflexión colectiva sobre lo vivido. Entre
ellos destacan Zebadúa (2002) y Hernández (2009) el primero con un trabajo
15
respecto al zapatismo y los procesos que se vivieron en torno al alzamiento, y el
segundo con un trabajo sobre la resistencia indígena en la Sierra Norte de Puebla.
Ambos coinciden en que con el “fin de la historia” preconizado por los apologistas
del neolibealismo que vieron en la caída del Muro de Berlín la ausencia de
alternativas para los movimientos y organizaciones que los resistían, se presentó
un aparente vacío teórico que permitiera entender los que estaba pasando.
Como señala Hernández (2009) esta aparente ausencia de alternativas no
encontraba, ni encuentra, la debida correlación con lo que pasa en la realidad
concreta. Según el autor, el efecto real de lo que él llama “desencanto ideológico”,
fue que a partir de los postulados de las teorías liberacionistas, que antepusieron
en esos momento críticos la conciencia ética de dominación y subordinación en
Latinoamérica, fue que en la praxis de los colectivos en resistencia se presentara
“.. la articulación de la teoría revolucionaria con una práctica que buscaba
adecuarse a las condiciones reales de los autores colectivos…”.(ibid :56)
Enseguida pasa a hacer una revisión de autores como Arturo Escobar, Sonia
Alvarez, Boaventura de Sousa Santos, Alberto Melucci y Enrique Dussel, entre
otros. De tal forma, analiza a los Nuevos Movimientos Sociales, entendido estos
como aquellos que no son necesariamente clasistas y cuyas luchas no están
forzosamente enfocadas hacia la toma del poder, sino más bien responden a
necesidades o amenazas concretas, no atendidas por el Estado, o generadas por
este en el segundo caso. Coincidentemente, Zebadúa (2002) señala la falsa
dicotomía entre las únicas vías abiertas para el movimiento social de izquierda:
reforma o revolución, y apunta a la necesidad de utilizar todas las vías de
16
expresión al alcance de los movimiento sociales en los procesos de resistencia y
reivindicaciones concretas. Mientras que en su revisión Hernández García señala
que los Nuevos Movimientos Sociales tácticamente negocian con el Estado o
generan alianzas con partidos políticos, Zebadúa apunta que la resistencia es un
continuo transitar hacia ninguna parte, si es entendida como una negación
absoluta a la interlocución con el Estado, y si no responde a problemáticas
concretas que lleven a la gente a oponerse o movilizarse contra algo mientras
construyen una alternativa. Estos planteamientos son pertinentes para este
estudio en tanto la vía definida por los sujetos sociales que se oponen al CIP tal
cual está planteado, es la vía de los espacios formales de participación social.
Una vez abordados las definiciones de fondo, para poder hacer un análisis
completo sobre la participación social en las políticas públicas, haremos mención
de diferentes definiciones que se han dado para este tipo de políticas, con la
intención de explicar de manera clara el enfoque de esta investigación.
De la Rosa señala las diferentes aproximaciones que se dan al tema desde
las distintas vertientes teóricas de las ciencias sociales. Menciona que algunos
autores centran el análisis en el papel del Estado para la elaboración e
instrumentación de las políticas públicas y acota que, desde el enfoque
funcionalista, se pone énfasis en el individuo y se considera al Estado “(…) como
una ventanilla encargada de atender las demandas sociales.” (De la Rosa,
2004:250) En esta escuela se inscribe Lahera Parada (2002), quien define el
concepto de políticas públicas, de la siguiente manera:
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Las políticas públicas son cursos de acción o flujos de información relativos
a un objetivo público. Estos son desarrollados por el sector público con la
frecuente participación de la comunidad o el sector privado. Las políticas
pueden incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, así
como aspectos institucionales (Lahera Parada,2002:13)
En el mismo estudio se deconstruye el concepto en sus tres variables: 1).
Son cursos de acción para alcanzar objetivos públicos; 2). Son instrumentadas por
el sector público, pero no deben excluir otros sectores; y 3) Pueden incluir
orientaciones o contenidos, que deben reflejar con claridad el objetivo común que
se pretende alcanzar. Es clara la visualización de este autor del Estado como el
espacio público, en una visión hegeliana, a contracorriente de lo que hemos
venido señalando.
En el segundo enfoque mencionado por el mismo autor, el Estado pasa a
ser instrumento de una clase o grupo en el poder, y en un tercer grupo de estudios
se encuentran los que ubican un espacio de mediación entre el Estado y la
sociedad y que se traduce en las políticas públicas. Para Luis Aguilar (1996) las
políticas públicas son: “…decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la
participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de
ciudadanos electores y contribuyentes” (Aguilar, 1996:36).
Este enfoque hace énfasis sobre la disminución del protagonismo
gubernamental y el aumento del peso de los individuos y sus organizaciones.
Comenta que en esa perspectiva:
18
Se sustancia ciudadanamente al gobierno. Y se abren de par en par las
puertas para una nueva forma de diseño y gestión de las políticas:
singulares, descentralizadas, subsidiaras y solidarias, corresponsables, en
las que el gobierno y sociedad enfrenta variada y conjuntamente los
problemas colectivos” (Ibíd.)
Cualquiera que sea el enfoque que se utilice para el estudio de las políticas
públicas, el común denominador es la interacción del Estado (ejecutor de la
política pública) con la sociedad civil (receptora de los beneficios o consecuencias
negativas de la misma), ya sea mediante una clase social que lo instrumentalice
para su beneficio, los individuos o ciudadanos en abstracto, o las clases sociales
contrapuestas con distintas fuerzas que provocan la orientación final de las
políticas públicas, es decir, la parte fundamental de las políticas públicas reside en
que se trata de flujos de información pública por definición, que debieran estar al
alcance de todos, y que cuando se concretan en acciones específicas, impactan la
vida de regiones enteras.
Otras propuestas más esquemáticas exponen esta interrelación entre
Estado-Gobierno y sociedad civil en dos flujos: la visión desde arriba (top down),
que considera que la acción pública está centrada en el gobierno, se privilegia el
trabajo de los expertos y los decisores, dejando en un segundo o hasta tercer
plano el punto de vista y opinión de los pobladores locales. La política nace del
desempeño técnico y legal de las burocracias en el que la sociedad asume un
papel pasivo y condescendiente.
19
Por otro lado se encuentra la versión conocida como desde abajo (button
up), a la que Manuel Canto Chac (2008) atribuye a la democratización en
diferentes partes de América Latina principalmente en los años posteriores a la
década de los setenta y que supone que las políticas públicas se originan de una
serie de demandas sociales “(…) En el corazón del conflicto de intereses de los
diferentes actores. El gobierno actúa en función de las presiones de los grupos
sociales en un juego de suma positiva…” (ibid :14) en la que todos los actores
resultan ganadores.
Para efectos de este estudio la aproximación hacia las políticas públicas se
dará desde el enfoque que considera que dichas políticas son diseñadas por el
Estado que responde a los intereses de ciertos grupo dentro de las clases sociales
dominantes, pero que, al pasar a la concreción, y una vez que la información llega
a todos las clases sociales, puede provocar movimientos de resistencia u
oposición, que determinan la interrupción de la acción o su modificación.
2. La participación social
La participación de la sociedad civil en un Estado democrático es fundamental;
Sin ella no funciona, ya que es la base de la que parten las demandas a las que el
sistema político está obligado a dar respuesta. Es importante señalar que entre la
sociedad civil y el estado existe, como menciona Norberto Bobbio (1996) una
distinción clara y al mismo tiempo una interrelación necesaria y permanente.
Como ya señalamos, este es el campo de batalla de las ideas. En ese tenor,
entendemos a la sociedad civil o a los movimientos sociales como los sujetos o
20
actores colectivos que se expresan en un contexto bien definido. Que participan.
Empleamos el concepto de participación social, considerando que este se da a
través de la sociedad civil, y señalando que puede incluir dos vías. La vía
institucional, en la que se utilizan los órganos y mecanismos que la legislación
contempla, y la vía que se da por fuera de los cauces institucionales específicos,
pero haciendo uso de los derechos fundamentales e inalienables que se
consagran en la Constitución: el derecho a la libre manifestación de las ideas y la
libertad de asociación. Estudiaremos esta última intervención que se da por fuera
de los cauces institucionales bajo la óptica de la participación social, entendida
como
(…) un tipo diferente de hacer política, que se ve como una compensación a
la crisis de representatividad de los partidos políticos, en contraste con la
participación en política electoral por parte de los ciudadanos, en donde el
papel intermediario lo realizan los partidos (Rendón Corona, 2004:186).
Como podemos advertir, en cualquiera de las definiciones arriba citadas, la
participación de la población es indispensable en la elaboración de las políticas,
las variantes se dan en cuanto al grado de injerencia de esa participación.
Diversos son los factores que impulsan o limitan dicha participación. Algunos
autores consideran que la concientización de la importancia del involucramiento en
la resolución de los problemas de la comunidad, va construyendo paulatinamente
la idea de sociedad civil entendiéndola como la define Bobbio (1996) para quien
sociedad civil es “la esfera de las relaciones entre los individuos, los grupos y las
clases sociales, que se relacionan fuera de las relaciones de poder que
caracteriza a las instituciones estatales” (Bobbio, 1996:1519). Menciona también
21
que esa sociedad, “es la base de las demandas a las que el sistema político está
obligado a dar respuesta” (Ibid).
Desde la perspectiva opuesta que confunde el espacio público con el
estatal, Alicia Zicardi (2005) considera que la participación ciudadana hace
referencia a las formas de inclusión de la ciudadanía y de las organizaciones en
los procesos decisorios, representando intereses particulares pero no individuales.
En este entendido, el gobierno promueve la participación equitativa,
institucionalizada y autónoma, buscando así conocer su opinión sobre
determinados temas que interesan a la ciudadanía, en el diseño de las políticas
públicas o en el seguimiento y control de sus acciones. Veremos a lo largo del
presente trabajo que esto no ha sido así.
Antes bien, al contrario, al participar los ciudadanos irrumpen en el espacio
público para satisfacer las necesidades que no ha logrado el Estado. Cabrero
Mendoza (1996) comenta que esta relación entre el espacio público y la
participación ciudadana es una ampliación de lo que tradicionalmente,
conoceríamos como esfera de acción pública. Es decir, anteriormente, los asuntos
públicos por definición eran considerados competencia únicamente del gobierno y
sus organizaciones, sin embargo el creciente interés de los grupos civiles
organizados han demostrado que lo público es un espacio más grande que lo
puramente gubernamental, reiterando que lo público afecta en las decisiones
gubernamentales.
22
Bajo esta perspectiva en los últimos años se ha dado un mayor peso a la
participación ciudadana como componente esencial de la democracia, superando
el paradigma de la democracia puramente representativa, en la que el ejercicio de
la ciudadanía se agota el día de las elecciones. Autores como Luz del Carmen
Martí, Joan Font e Ismael Blanco, consideran que una escala menor de gobierno
(municipio) facilita el desarrollo de instrumentos participativos por ser el espacio
de poder más cercano a los ciudadanos y al mismo tiempo, los asuntos que se
desprendan de las políticas locales los tocan de manera más próxima; por lo que
en esos niveles se encuentra mayor disposición de los ciudadanos a involucrarse
(Perry et al, 1992; en Joan Font et al, 2010).
Sin embargo, es conveniente señalar que la participación social no pasa por
la mera agregación de preferencias individuales, si no que tiene su eje central en
la discusión informada, en la deliberación pública, que se traduzca en acción
política que se apropie de los espacios y mecanismos de toma de decisiones.
Especial relevancia adquiere en este contexto el concepto de ciudadanía,
superando las visiones decimonónicas que la conceptualizan como un status legal
que reconoce la igualdad de todos ante la ley, como menciona Landau (2008:8). El
concepto de ciudadanía que se empleará, transita por la discusión planteada por
Tamayo (2006), quien señala que más allá de lo legal, el acercamiento al término
pasa por “La existencia de relaciones desiguales y la distribución diferencial de los
recursos y el poder (que) promueve prácticas diferenciadas de ciudadanía”.
(Tamayo, 2006:15) Para este autor:
23
La ciudadanía se constituye por tres dimensiones estrechamente
relacionadas entre sí, que en conjunto diseñan los proyectos de ciudadanía
existentes. Son estas tres dimensiones las que definen con precisión las
prácticas e ideas sobre la ciudadanía: la primera dimensión es la que se
constituye por la relación entre Estado y sociedad civil, que involucra
concepciones de nación y nacionalidad, así como expresiones jurídicas y
culturales de la membresía y la comunidad. La segunda es el proceso que
define y redefine derechos y obligaciones de esa membresía, y reglamenta
de alguna manera el comportamiento individual y social. Finalmente, la
tercera es la participación, entendida como el proceso político de formar
parte de una comunidad, de involucrarse en la toma de decisiones y de
delinear el camino a la democratización de la sociedad. Estas tres
dimensiones (Estado-sociedad civil, derechos y participación) son ámbitos
analíticos a partir de los cuales pueden confrontarse y compararse los
distintos proyectos políticos de los actores estratégicos (Tamayo, 2006:19).
En este trabajo se utilizarán principalmente dos de estos ámbitos analíticos:
lo referente a los derechos, en tanto análisis de los espacios de participación que
permite la legislación sobre políticas públicas, y el ámbito relativo a la
participación, en tanto construcción de espacios para la toma de decisiones, que
surgen del conflicto y permiten una mayor democratización (en el sentido amplio
del término) de la sociedad. Es decir, estaremos abordando los procesos de
construcción de ciudadanía.
3. Políticas públicas y turismo
Para discutir los aspectos relacionados con el turismo y la participación
social que se da en torno a este fenómeno, es necesario tener una perspectiva
que profundice en sus significados y que devele el papel que esta actividad juega
24
en el desarrollo del capitalismo global, tal como lo señala Arnaiz (2010:13). Para
ello es indispensable considerar los esbozos de definición del turismo que plantea
la misma autora, cuando señala que cualquier estudio sobre este tema, debe
considerar que el turismo es un servicio y un producto de manera simultánea. De
igual forma, se parte de la base de que las perspectivas que han venido
abordando el tema y que son enumeradas por ella misma, resultan incompletas
para los fines de este trabajo. El enfoque tradicional resulta limitado respecto a los
aspectos comerciales del turismo, lo que no permite indagar sobre los efectos
sociales; la visión parte desde una perspectiva macroeconómica basada en la
planificación estatal que pretende tener una mirada más amplia del fenómeno
turístico, cuando en realidad deja de lado los aspectos sociales asociados al
fenómeno.
4. El turismo como estrategia de desarrollo
A partir de los setentas en el marco de la teoría de la modernización, misma que
considera que para que los países en vías de desarrollo alcancen un nivel de
industrialización y prosperidad económica digna de una sociedad moderna
requieren hacer cambios profundos en sus estructuras; se ha considerado al
turismo como una gran alternativa para fomentar ese crecimiento económico,
principalmente en los países pobres que necesitan entrada de divisas y que
cuentan con hermosos paisajes y climas agradables.
25
Arnaiz (2008) Señala que al turismo se le ha considerado como un
detonante de desarrollo ya que propicia el aumento del empleo y la generación de
riqueza mediante la oferta de bienes y servicios.
Los gobiernos de los países del tercer mundo saben de la fuerte derrama
económica que se genera mediante este tipo de actividades, por lo que cada vez
con mayor fuerza se fomenta al turismo mediante planes y programas, los cuales
en ocasiones se traducen en políticas públicas tendientes a dar a conocer los
sitios que pueden resultar atractivos para los turistas. De esta manera, se buscan
crear condiciones para que los inversionistas, que generan la infraestructura de
acogida y de servicios, y los turistas, que las consumen, encuentren condiciones
óptimas, buscando conformar en el territorio seleccionado un mercado turístico.
El debate en torno a la capacidad del turismo de generar desarrollo, está
basado en la premisa de la teoría económica del siglo XX. Esta se refiere a la
modalidad a través de la cual es posible generar riqueza en todos los países que
han mantenido bajos niveles de producción mediante el impulso y el fomento de la
llamada industria sin chimeneas.
Una de las corrientes de pensamiento que llevó a considerar al turismo
como un posible generador de divisas, es la teoría del desarrollo por la vía de la
sustitución de importaciones (Sunkel y Paz, 1999). Mientras en los años
posteriores a la segunda guerra mundial, se difunde un fuerte pesimismo respecto
a las teorías apuestan a una economía de importación y se hacen esfuerzos para
elaborar y consumir productos locales, desde los años sesenta en adelante tiende
26
a prevalecer la teoría opuesta y como consecuencia se pone el énfasis en
encontrar ventajas competitivas en los países en vías de desarrollo. Es decir, no
hacer lo que los países desarrollados hacen, puesto que lo hacen mejor por el
tiempo que llevan haciéndolo. En esa división internacional del trabajo a los
países desarrollados corresponde la industria de la transformación y
manufacturera, y a los países subdesarrollados o en vías de desarrollo, la venta
de insumos, materias primas y de espacios de recreación que se traduce en el
turismo.
En este contexto el turismo se consideró como una de esas ventajas
competitivas de los países del tercer mundo, que poseen recursos deseables para
los países ricos que se encuentran el norte del mundo: clima, sol, playa, paisaje y
precios accesibles. Lo anterior en un contexto en el que la capacidad de
exportación de los países en vías de desarrollo disminuyó después de la
demanda adicional de productos manufacturados que se presentó durante la
segunda guerra mundial, lo que permitió el desarrollo incipiente de la “industria
nacional” en países como México.
La división internacional del trabajo que así resulta, aplicada a los flujos
turísticos internacionales se vuelve un elemento fundamental para la generación
de divisas en los países en vías de desarrollo, que luego son intercambiadas por
los productos industrializados producidos en el primer mundo, o con la tecnología
que ahí se ha desarrollado. Esto conlleva inevitablemente una dependencia
forzada de los mercados globales, por la posibilidad que ofrecen los involucrados
en la actividad turística de generar ganancias que logren compensar el flujo
27
económico por importaciones, mediante el efecto multiplicador del turismo sobre la
actividad económica básica. Es ampliamente aceptado en estos días que el
turismo contribuye a la entrada de dinero a través de las divisas, tan es así que en
épocas recientes es una de las actividades de la economía de servicios que ha
generado mayores ingresos en monedas fuertes a países como el nuestro (Arnaiz
2008).
La capacidad que tiene el turismo de agilizar la economía es reconocida en
los círculos teóricos. Este efecto se debe no sólo a los gastos que se realizan en
restaurantes y hoteles, sino también a través de los sueldos que comienzan a
tener los pobladores relacionados con el área turística, que de esta manera
generan una mayor derrama hacia poblaciones receptoras. Sin embargo, autores
como Raúl Prebisch y Celso Frutado han señalado que esta división internacional
del trabajo condiciona el desarrollo de los países del tercer mundo, y que está
basada en la dualidad centro-periferia en el que los países subdesarrollados
juegan un papel de proveedores de materias primas y de servicios, como ya se
mencionó.
En materia turística esta teoría puede ser empleada para describir la
situación de doble dependencia que se crea por los grandes complejos turísticos.
En primer lugar se refuerza la idea entre los países receptores de turistas y los de
origen, y en segundo lugar la dependencia directa de las localidades para con este
sector, desplazando las actividades económicas del sector primario que suelen
existir en estos sitios, previo al desarrollo de los complejos turísticos.
28
Existen sin embargo alternativas. Llevamos cerca de 20 años discutiendo
acerca del concepto de desarrollo sustentable y tratando de aplicarlo a las
distintas actividades económicas, entre ellas, al turismo. Es decir, ante el esquema
de desarrollo turístico convencional o de sol y playa, que refuerza las relaciones
desiguales entre el norte y el sur del mundo, o entre los centros y las periferias, se
construyen propuestas que se fundan en la idea de un intercambio en condiciones
más equitativas. Este concepto ha adquirido un papel preponderante para gran
parte de los sectores relacionados con la actividad turística, y fue parte central del
discurso de los sujetos sociales de los que se ocupa este trabajo. Por ello es
necesario definirlo ampliamente.
4.1. El desarrollo sustentable, la participación social y el turismo.
Hacia finales de la década de los 80, coincidiendo con los grandes cambios que se
dieron en el mundo, como el inicio de la globalización y el fin de la Guerra Fría, fue
ganando terreno en amplios sectores de la comunidad internacional, la idea de
que el modelo de desarrollo mundial estaba agotado, pues no había resuelto los
problemas de desigualdad social al interior de los países y entre estos, así como
los relacionados con el deterioro ambiental (Reátegui, 2003).
De esta idea nace la Resolución 44/228 de las Organización de Naciones
Unidas (ONU), que convocó a la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, misma
que tendría lugar en 1992. En esta reunión conocida como la Cumbre de Río se
planteó la necesidad de la cooperación internacional para resolver los problemas
tradicionales de pobreza y desigualdad, sumando los relativos al deterioro del
29
medio ambiente. Es decir, se planteó la necesidad de lograr el Desarrollo
Sustentable (Guimaraes y Barcena, 2002). Y es que poco antes de esta
resolución, desde la misma Organización de Naciones Unidas, a través de la
Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo se había generado el
Reporte Bruntland,(1987) en donde se establece que “Una sociedad sustentable
satisface las necesidades del presente sin sacrificar la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”, enunciando de
esta forma el concepto de desarrollo sustentable como "el desarrollo que satisface
las necesidades del presente sin comprometer las capacidades que tienen las
futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades".
Durante la década pasada, o para ser más precisos, durante los diez años
que van de la Cumbre de Río a la Cumbre de Johannesburgo, el mundo ha
continuado experimentando grandes cambios: consolidación del mundo unipolar
en la esfera militar, la consolidación de bloques regionales como la Unión
Europea, incremento de los fenómenos migratorios sur-norte y fortalecimiento de
los fanatismos políticos y religiosos (Reátegui, 2003). Estudiosos de América
Latina (Guimaraes y Barcena, 2002) señalan la década de los noventa como los
años de la “consolidación demográfica y el progresivo envejecimiento de la
población, el insuficiente dinamismo de la generación de empleo, la relativa
reducción de la pobreza y el aumento de desigualdad en varios países”. Estos
factores, que fueron objeto de la reflexión en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo
Sostenible de Johannesburgo en el 2002, han enriquecido la discusión sobre el
concepto de desarrollo sustentable, generando confusiones en algunos casos
30
acerca de los términos sustentabilidad y sostenibilidad, que pueden ser usados
indistintamente, haciendo referencia al concepto de sustentabilidad planteado en
el Reporte Bruntland, que es el que se usará en este trabajo (Reátegui, 2003). Sin
embargo, donde no existen grandes discrepancias es en lo que se refiere a los
componentes de la sustentabilidad, llámense valores (Herremans y Reid, 2002)
ambientales, económicos y sociales; o como Reátegui apunta en el texto antes
citado, “tipos de sostenibilidad en el desarrollo sustentable” ecológica, económica
y social. Con distintos matices, se entiende como tipo o valor de la sostenibilidad
ambiental o ecológica, la supervivencia de los ecosistemas en el largo plazo; como
tipo o valor económico la posibilidad de satisfacción de las necesidades básica de
las personas; y como tipo o valor social, la equidad en la repartición de los costos
y beneficios que implica la satisfacción de las dos condiciones previas. Una
estrecha interrelación entre estas es condición indispensable del desarrollo
sustentable.
Considerando los componentes del desarrollo sustentable y su interrelación,
ha sido posible acercarse a fenómenos específicos de la actividad humana. Una
de las preocupaciones principales de las Cumbre de Río y de la de
Johannesburgo, ha sido el papel preponderante que las sociedades deben tener
en la planeación y en la instrumentación de las políticas impulsadas por los
gobiernos para el fomento del desarrollo sostenible. Esto queda marcadamente
señalado en la Agenda 21. Este documento se elaboró y se aprobó en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
(CNUMAD), conocida como Cumbre de la Tierra, en Río de Janeiro, Brasil, en
31
1992, a la que, junto con el Foro global paralelo, asistieron más de 400 mil
personas de 18 mil organizaciones y 178 jefes de estado de países desarrollados
y en desarrollo, y fue posteriormente revisado en la cumbre de Johannesburgo de
2002. Aunque fue firmado por todos los países asistentes, su carácter es más
cercano a una declaración de principios que a un tratado internacional. Es decir,
no establece obligaciones de los Estados firmantes, sino más bien orienta su
accionar en los temas relacionados con la sostenibilidad. La importancia que se le
da en este documento a la participación social queda evidenciada por el hecho de
que se le dedica toda la sección 3ª al tema, que lleva por título: “Fortalecimiento
del papel de los grupos sociales”. En el preámbulo de esa sección se establece:
23.1. La dedicación y la participación autentica de todos los grupos sociales
tendrán una importancia decisiva en el cumplimiento eficaz de los objetivos,
las políticas y los mecanismos acordados por los gobiernos en todas las
áreas del Programa 21.
Resaltan en el párrafo citado los elementos centrales de todos los capítulos
siguientes. Se establece el criterio de corresponsabilidad, al señalar la dedicación,
que se entiende como responsabilidad primera de los propios grupos sociales.
Inmediatamente se señala que la participación debe ser auténtica, es decir, no
producto de una simulación impulsada desde los gobiernos. Y por último, se
establece la importancia decisiva que tendrá esta participación en la eficacia de
los gobiernos que eventualmente estuvieran comprometidos con el desarrollo
sostenible. Más adelante, en el segundo apartado, se establece con toda claridad
que la participación en la toma de decisiones es un requisito fundamental para el
desarrollo sostenible, y se señalan las áreas en que las que esta participación
32
debe considerarse: en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental,
participando incluso en la toma de decisiones (no sólo opinando), y
particularmente cuando del proyecto del que se trate afecte a alguna comunidad
específica; y acceso a la información que tengan los Estados referidos al ambiente
y al desarrollo.
Las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs)
El papel de las ONGs es particularmente reconocido en la Agenda 21, al
grado de proponerlas como asociadas para la consecución de los objetivos de la
misma. Lo anterior basados en la idea de que su participación implica un alto
grado de responsabilidad al no estar obligadas a hacer las tareas que realizan, lo
que le da un carácter genuino a su participación, situación que realmente se
confirma cuando esta participación se da de manera independiente. Resalta
además su papel como vehículo promotor de formas de democracia participativa,
y como concientizadoras de que al asumir el compromiso del desarrollo sostenible
se está logrando el bien común. Una de las condiciones para lograr esto, es que
exista una comunicación permanente entre los organismos internacionales las
ONGs y los gobiernos nacionales, haciendo énfasis en la comunicación entre las
mismas.
Entre las metas que el documento plantea, se menciona la necesidad de
iniciar un diálogo inmediato entre las ONGs, los gobiernos y la ONU, para lograr
que en el corto plazo estén participando de manera decidida en el diseño y
ejecución de políticas públicas enfocadas al desarrollo sostenible. En el sentido de
ese diálogo, se establecen medidas que debería asumir la propia ONU, referentes
33
a la promoción del intercambio de experiencias entre las organizaciones no
gubernamentales, y otras focalizadas en el fortalecimiento de sus capacidades
para que estén en posibilidades de tener una participación más efectiva.
En cuanto a los gobiernos se proponen medidas semejantes, propiciar el
diálogo, colaborar con las ONGs en la ejecución de los programas asociados a la
Agenda 21, revisar o crear los esquemas de financiamiento hacia las
organizaciones no gubernamentales, poner a su disposición la información que
requieran para participar de forma más efectiva. Es importante señalar ahora para
retomar más adelante, que se le pide a los países firmantes establecer medidas
para que las ONGs sean parte de grupos consultivos, y puedan iniciar acciones
judiciales contra los propios gobiernos.
México y la Agenda 21
Nuestro país no se encuentra aislado de las cosas que ocurren en el continente y
en el mundo; por ello, cuando en los 80´s se inicia la discusión en estos temas en
México, se plantean las mismas inquietudes. Ideas como las que señala Enrique
Leff (1996) desde mediados de esa década comienzan a ganar el debate, un
ejemplo de ello es lo que señala:
La tecnología, entendida como la organización del conocimiento para la
producción se ha instalado en los factores de producción, determinando la
productividad del capital y de la fuerza de trabajo, y excluyendo de este
proceso al hombre y a la naturaleza (Leff; 1996:104).
34
En México desde el año 1988 se cuenta con la primera versión de la Ley
General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA). En esta
versión, no existe claridad sobre los contenidos y alcances de algunas de sus
disposiciones, es hasta mediados de los noventas cuando se realizan reformas a
la Ley en las cuales se establecen con mayor claridad los procedimientos y
alcances del proceso de evaluación del impacto ambiental, y los espacios de
participación social en materia de impacto ambiental. Así, hasta 1996 se abre la
posibilidad de las consultas públicas durante los procesos de evaluación del
impacto de obras que a juicio de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (Semarnat) puedan ocasionar graves desequilibrios ecológicos.
Sin embargo, la participación social que promueven y permiten estas
reformas está bastante acotada y muy lejana de lo que se propuso en la Agenda
21. Es decir, se cuenta con mecanismos y espacios para la participación social de
los grupos principales, pero esta participación no cumple con el requisito
fundamental que considera la Agenda 21: no es decisiva, se queda en el mero
ámbito consultivo, y muchas veces no es auténtica, en el sentido de que no es
genuina, ni representativa, como veremos en el apartado correspondiente a la
juridificación del derecho a participar y decidir.
En el marco de la discusión internacional sobre desarrollo sustentable, y
participación social, el turismo ha tenido un lugar. Stella Maris Arnaiz y Alfredo
Dachary comentan que:
35
La sustentabilidad busca mediante un modelo mundial racionalizar el uso de
los recursos naturales, las relaciones entre los diferentes actores del
desarrollo y los resultados que del mismo se generan a fin de lograr un
modelo de sociedad más equitativo y menos vulnerable a lo que ha sido el
flagelo y causa de las grandes catástrofes y movimientos sociales: la
pobreza (Arnaiz y Dachari, 2012: 48).
Retomando el concepto de división internacional del trabajo, y la labor de
provisión de espacios con clima y paisaje agradable para la recreación, los autores
citados señalan que en los países en vías de desarrollo, hablar de turismo
sustentable se vuelve una utopía pues no es posible ofrecer este tipo de modelos
turísticos, ya que en los países poco desarrollados el turismo implica profundos
cambios y grandes impactos como consecuencia de la situación de pobreza que
se vive, la falta de infraestructura y de capacitación entre otros factores. Sin
embargo, veremos más adelante las propuestas que han surgido al calor de la
discusión sobre el CIP, que pidieran contradecir estas afirmaciones.
Las políticas públicas que supuestamente buscan el desarrollo sustentable,
tienen un ámbito de aplicación concreto, que puede ser transversal, al abordar una
serie de problemáticas comunes a distintos ámbitos de la nación, o específico, con
una aplicación en territorios bien definidos. Este segundo tipo es el que nos ocupa,
por lo que es necesario abordar, aunque sea de manera somera, la discusión
presente respecto al desarrollo regional.
36
5. Desarrollo regional.
Se ha definido ampliamente en los puntos precedentes el concepto de desarrollo
sustentable, por lo que en este apartado nos avocaremos en su mayoría a definir
con claridad lo que se entiende por escala regional o región. Para eso es
importante ampliar el marco de referencia según las consideraciones de Brito
Osuna en el sentido de que:
Los estudios regionales no deben circunscribirse a la mera descripción
física de las regiones, afirmo que se requiere explicar con claridad la
función del territorio organizado en las relaciones económicas y sociales
que impulsan a las regiones hacia el desarrollo en un contexto de
competencia global (Brito Osuna; 2007:11).
Por ello es imprescindible contemplar todos los procesos productivos que
tengan lugar al interior del territorio, para tener un panorama más amplio de lo que
sucede en su interior ya que “las actividades económicas contribuyen a dar
sustento a la dinámica de las poblaciones de la región”.(ibid) Para completar el
cuadro se requiere entender la dinámica de las relaciones establecidas entre los
sujetos sociales, así como las relaciones entre gobierno y sociedad al interior de la
región. Estos puntos se abordaran de manera concreta en los apartados
respectivos a la caracterización de los sujetos sociales que han actuado en este
caso. Un punto no menos importante para establecer cómo se construye la
propuesta de políticas públicas con miras a impulsar el desarrollo regional es la
interrelación entre los diferentes niveles de gobierno en la construcción de las
redes de políticas públicas que permitirán la interrelación de cada uno de estos
niveles en un objetivo común, en un espacio definido. Todo lo anteriormente
37
señalado, con ocurrencia en una región, entendida esta como el concepto de
región de George Benko citada por Brito Osuna (2007: 15), quien la define de la
siguiente manera:
La región corresponde a un área geográfica que constituye una entidad que
permite a la vez, la descripción de fenómenos naturales y humanos, el
análisis de datos socioeconómicos y la aplicación de una política. Se
fundamenta en dos caracteres principales: homogeneidad e integración
funcional, y concluye a la vez en el sentimiento de una solidaridad vivida y
en las que relaciones de interdependencia con los otros conjuntos
regionales y con el espacio nacional e internacional (cita).
Un concepto muy importante es el de territorio, ya que es en este, en el que
se sentirán los efectos del proyecto de FONATUR. Este concepto se tomará de
Gilberto Giménez (2002), entendiéndolo como:
Los territorios siguen siendo actores económicos y políticos importantes y
siguen funcionando como espacios estratégicos, como soportes
privilegiados de la actividad simbólica y como lugares de inscripción de las
excepciones culturales, pese a la presión homologante de la globalización
(Gimenez, 2002: 35).
A lo largo de este trabajo analizaremos si los habitantes de este territorio
participan o no, y en su caso de qué manera, en el diseño e implementación de
las políticas públicas encaminadas –según señalan los promoventes- al desarrollo
de la región.
38
Capítulo 2
La discusión en torno a la participación social en el diseño e
instrumentación de las políticas públicas en México.
La discusión y el análisis sobre políticas públicas en México es relativamente
reciente, situándolos a finales de la década de los ochentas y principios de los
noventas (Aguilar Villanueva: 2002). Esto se explica porque durante prácticamente
todo el siglo XX, el sistema político mexicano tuvo como rasgo predominante el
autoritarismo. En México existía hasta el año 2000, un partido de Estado, con la
figura del Presidente como jefe omnímodo, quien tomaba las decisiones de
gobierno sin que se planteara la participación social.
La primera fisura en este bloque de poder aparentemente monolítico, tuvo
lugar en 1968, con el movimiento estudiantil que fue reprimido desde el 2 de
octubre de ese año y hasta el 10 de junio de 1971. Algunos sectores del
movimiento estudiantil y del movimiento obrero, vieron en esta represión la
cancelación definitiva de los cauces institucionales para lograr reformas en
México, y decidieron tomar las armas para impulsar los cambios que consideraban
necesarios mediante la organización de movimientos político-militares de
izquierda. Esto dio lugar durante la década de los 70 al período llamado “guerra
sucia”, caracterizado por la represión extralegal de los movimientos armados por
parte de organismos militares y policíacos del Estado Mexicano. Pero, al mismo
tiempo, desde el régimen se promovieron algunas reformas políticas con el fin de
abrir espacios de mediatización de los movimientos, como fue el caso de la
concesión del voto a partir de los 18 años.
39
De forma paralela, se daba en la sociedad mexicana un proceso de
organización en torno a organismos de la sociedad civil, también conocidas como
organizaciones no gubernamentales (ONGs) o como organizaciones civiles de
promoción del desarrollo (OCPDs) (Reygadas, 1998: II). El común denominador
de todas estas formas de referirse al mismo fenómeno de organización social, es
que enfatizan, precisamente, su carácter civil, es decir, diferente del gobierno, y
generalmente creadas para realizar tareas que en principio le corresponderían a
éste.
Rafael Reygadas, en su trabajo “Abriendo Veredas” (1998), da una
perspectiva histórica muy amplia sobre el origen y formación de estos organismos,
que él prefiere llamar OCPDS5, atendiendo a su origen y misión, pero que en este
trabajo serán referidos como ONGs, por ser el concepto de mayor uso y
apropiación por parte de la sociedad misma. El autor ubica a estos organismos
con una característica común: están formados por profesionales, y llevan a cabo
una serie de prácticas enfocadas al análisis y confrontación de la pobreza, en dos
vertientes, la asistencia y la promoción.
Ubica el origen de las prácticas y organizaciones asistenciales durante la
época colonial asociada desde ese primer momento al concepto de “caridad
cristiana”, y refiere el concepto de asistencia como “…ayudar, apoyar, favorecer o
contar con la presencia de alguien” (ibid :9).
5 Organismos Cívicos de Participación y Desarrollo Social.
40
La historia de la asistencia reseñada por el autor, deja ver que lo que en un
principio se concebía sobre todo como una labor gubernamental, particularmente
en el estado post-revolucionario y atendiendo a una visión redistributiva, cambió
con la implementación del neoliberalismo en México a partir de 1982, lo que se
reflejó en aun auge de las ONGs asistencialistas, particularmente a partir de 1985,
en la figura de instituciones de asistencia privadas (IAPs). El autor refiere como un
hito en esta vertiente de las ONGs la realización en 1986, del Primer Simposium
sobre Asistencia Social Privada. (Ibid: :23).
Por otro lado, las ONGs dedicadas a la promoción, marcan una diferencia,
ya que se espera que la relación entre los sujetos que actúan y los que reciben
esta acción, contribuya a una transformación mutua en la búsqueda de ser
sujetos de su propia historia. Abundando en la definición, Reygadas establece que
la promoción contiene: (…) una praxis que implica reflexiones y acciones
articuladas, de cara a problemas concretos, se refiere a la congruencia entre la
palabra, los estilos de trabajo y los métodos propuestos para enfrentar
conjuntamente los retos externos” (Ibid: 25).
El autor ubica el auge de las organizaciones que responden a esta
concepción hacia mediados de la década de los sesenta del siglo XX y la enmarca
en la discusión que se da en Latinoamérica en torno a los conceptos de desarrollo.
A mediado de esa década se conforma, señala Reygadas, el Secretariado Social
Mexicano, que vendría a ser la primera agrupación de consideración de las ONGs
promotoras del desarrollo, vinculadas a la pastoral social que resultó de la II
Conferencia Episcopal Latinoamericana de Medellín, Colombia.
41
Esta vertiente vendría a ser reforzada por los activistas que buscaban
cauces a su participación después de la represión de 1968 y 1971, con una serie
de organizaciones que surgen vinculadas a los movimientos sociales que se
desarrollan en los años setenta. Durante esta década se comienzan a formar en
México las primeras Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), destacando
por el mismo contexto al Comité Eureka formado por Rosario Ibarra y otras
madres con hijos desaparecidos durante la “Guerra Sucia”. El movimiento
ciudadano crece mediante la conformación de nuevas ONGs que se ocupan de los
más diversos temas: ambientales, educativos, de desarrollo y culturales.
Al mismo tiempo, desde el régimen establecido se promovieron algunas
reformas políticas que buscaron abrir espacios de mediatización de los
movimientos; entre ellos se puede mencionar, la concesión del voto a partir de los
18 años.
Durante el gobierno de José López Portillo (1976-1982) se impulsa otra
reforma política, mediante la cual se establece el principio de representación
proporcional en la cámara de diputados, y se legaliza el Partido Comunista
Mexicano y otros pequeños partidos de izquierda, que logran tener por primera
vez representación política en el Congreso. De forma paralela, crece el
movimiento ciudadano, mediante la conformación de ONGs que se ocupan de los
más diversos temas: ambientales, educativos, de desarrollo, etc. Con la crisis
económica de 1982 se abre la discusión acerca del papel del gobierno, y se
comienza a cuestionar las acciones del mismo y sus efectos sobre la economía de
las familias.
42
En 1988 surge el movimiento popular cardenista ligado a las esperanzas de
millones de mexicanos por la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano a
la presidencia de la republica (en una de las elecciones más competidas y
cuestionadas de la historia reciente de México), se emplea el termino de sociedad
civil a los portadores de las demandas sociales con independencia de las formas
tradicionales de control político electoral y de las organizaciones corporativas.
En la década de los noventas, y particularmente a partir de 1994, con la
irrupción del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) se fortalece la
discusión acerca de otras formas de hacer política, que pasan por la participación
social en el diseño de las políticas públicas, así como la promoción de formas de
democracia directa, introduciendo en la discusión temas como el referéndum,
plebiscito, la revocación de mandato, y otros que han sido constantes en las
“Declaraciones de la Selva Lacandona” y otros documentos generados por el
neozapatismo.
Durante la elección del 2000, las ONGs que tienen por principal objetivo el
fortalecimiento y construcción de la ciudadanía como Alianza Cívica y
Convergencia por la Democracia, impulsaron el programa de “Poder Ciudadano”
con una serie de temas sobre participación ciudadana en la definición de políticas
públicas. El documento con los compromisos fue firmado por el candidato, a la
postre ganador, Vicente Fox Quesada, y dio lugar a algunas reformas, como la
creación de la Ley para el fortalecimiento de las actividades de los Organismos de
la Sociedad Civil, que dio lugar a críticas de diversos actores, quienes señalaban
que condicionaba los recursos públicos a una serie de medidas de control.
43
Existen diversas posibilidades de intervención en las políticas públicas. En
esta investigación nos centraremos en aquellas que se dan en una de esas
vertientes, las políticas públicas ambientales ya que son aquellas que nos
interesan para el caso particular del estudio que vamos a realizar.
1. Participación social, movimiento ambientalista y sociedad civil en México.
Como ya señalamos, en México, en la medida que se dejaron sentir los efectos de
las políticas de ajuste estructural neoliberal a partir de los ochentas durante el
cambio de modelo de desarrollo, se dio un auge de ONGs. Esto se explica porque
el propio Estado y gobierno mexicanos abdicaban de sus responsabilidades
básicas.
Las organizaciones no gubernamentales preocupadas por el medio
ambiente (ambientalistas) comienzan a surgir entre 1984 y 1994 (Barba Fuentes,
1999). Estas ONG´s, participan activamente en la búsqueda de la “juridificación”
de la visión de desarrollo que tienen del mundo, según lo establece Azuela en su
estudio “Visionarios y pragmáticos”, tal como lo reseña Ugalde (2007). En dicha
obra, por “juridificación” se entiende el proceso mediante el cual las cuestiones
ambientales fueron aprehendidas por parte del derecho y reflejadas en leyes.
Azuela, reseñado por Ugalde (2007), advierte la fuerte influencia de un grupo de
actores claves, entre los que se encuentran las ONGs, en las últimas versiones de
la Ley General del Equilibrio Ecológico y para la Protección al Ambiente
(LGEEPA)6. En 1988 y 1996, se redactó la primera versión de la Ley; de su
primera reforma sustancial de desprenden los antecedentes de la participación
6 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148.pdf
44
social en las cuestiones ambientales en México. Es decir, los antecedentes de la
participación social en el diseño e instrumentación de las políticas públicas en el
campo ambiental. Dicha Ley incluye entre sus apartados de avanzada el derecho
a la participación social y establece los mecanismos para ejercer este derecho.
Entre las críticas que se le pueden hacer y sobre las que volveremos más
adelante, se encuentra la falta de concordancia entre la enunciación y
reconocimiento de ese derecho, y la posibilidad ejercerlo de manera efectiva en
función de los mecanismos determinados por la misma LGEEPA y su reglamento.
A pesar de ello, el mero hecho de que se reconociera el derecho a la
participación social, a opinar respecto a proyectos impulsados por el gobierno y la
iniciativa privada que tuvieran impactos significativos en el ambiente, ha sido la
base argumentativa para la oposición a estos proyectos en los últimos años.
Además, están las aportaciones teóricas recientes de Víctor Toledo y Narciso
Barrera-Bassols, (2009) en la que señalan que los pueblos originarios y sus
descendientes dependen de la salud de los ecosistemas para vivir, y que la
estrategia de usos múltiples de estos ecosistemas ha permitido la conservación de
los recursos que nos proveen a todos de servicios ambientales. Es decir, los
recursos naturales se han conservado por los pueblos que habitan en los
territorios que los contienen, no a pesar de ellos. Siguiendo esta misma línea de
pensamiento, se tiene entonces que dado que la LGEEPA reconoce el derecho a
la participación social cuando un proyecto puede provocar desequilibrios
ecológicos graves, y considerando que los pueblos que habitan en estos lugares
45
dependen de ecosistemas equilibrados para subsistir, una lucha por la
conservación del ambiente es una lucha por la subsistencia y la autodefensa.
Bajo esa perspectiva, desde hace algunos años se han venido gestando
movimientos sociales en contra del establecimiento de proyectos regionales que
dañen el medio ambiente. Como ejemplo tenemos la participación que se dio
desde las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en torno a la
planta salinera en Guerrero Negro, en Baja California Sur. Esta participación tenía
como objetivo evitar la ampliación de la salinera como medida de defensa del
santuario de la ballena gris en Baja California7 que se estaba poniendo en riesgo
con ese proyecto. Las organizaciones participantes mostraban ya una gran
preocupación por la degradación medioambiental y el deterioro que provoca en la
calidad de vida de los seres humanos, pues la Laguna Ojo de Liebre, que es área
de crianza y apareamiento de la ballena gris, también provee de ingentes
cantidades de recursos pesqueros a los habitantes de Guerrero Negro.
En Hermosillo, Sonora a escala mucho menor se gestó un pequeño
movimiento en contra de que se destruyera el parque de Villa de Seris8–centro de
esparcimiento de las familias de bajos recursos- para el establecimiento en el sitio
de un centro comercial; las personas defendían uno de los pocos centros de
recreación que contaba con gran número de árboles y mismos que serian talados.
Entre otros ejemplos sobre los que volveremos, se encuentra el proyecto de
nuevo aeropuerto para el área metropolitana de la Ciudad de México, donde
8 Boletín de radio bemba radio comunitaria y sonora ciudadana
46
además de la oposición al despojo de tierras comunales, se mencionó como
argumento la posible afectación de aves que tienen ahí su hábitat. O el Parque
Eólico en la región conocida como La Ventosa, en Oaxaca, con los mismos
argumentos.
2. La participación social en los proyectos turísticos.
En el contexto del turismo, se han dado diferentes movimientos o luchas a
pequeña o mediana escala contra la construcción de carreteras, y de desarrollos
inmobiliarios. Hoy en día no podemos decir que todos los sujetos aceptan
automáticamente el esquema de desarrollo turístico propuesto por el Estado y/ o
los grupos de poder económico (Gómez Nieves, 2003: 104), desde diferentes
trincheras se han extendido las movilizaciones en contra de los proyectos
turísticos que no buscan el beneficio colectivo,- solo el de unos cuantos- y que
dañan el medio ambiente o las condiciones de vida de los pobladores locales en
los que se asentarán estos. Ya desde el 2005 la Secretaría de Turismo a través
del Centro de Estudios de Turismo en México realizó un plan estratégico del
turismo con una proyección al 2020; en él se considera el papel de las
organizaciones no gubernamentales y la participación de la sociedad señalando
que representan uno de los factores de cambio en el desarrollo del turismo
(…) Teniendo en cuenta los cambios tecnológicos, la variable ambiental, la
relación turista/anfitrion, el crecimiento de las empresas multinacionales con
fusiones, las alianzas estrategicas, el fortalecimiento de la apertura y
desrregulación a escala mundial y el surgimiento de turistas mas
experimentados y exigentes, así como la participación de la sociedad
organizada en diversos temas, a traves de las llamadas ONGs que ejercen
47
una importante presión para el desarrollo de políticas y estrategias de
conservación y cuidado de los recursos o de fomento como el World Travel
and Tourism Council (2000:58).
Como ejemplo reciente de una movilización de la sociedad civil en este
tenor se encuentra el caso del desarrollo turístico inmobiliario Cabo Cortés, de la
empresa española Hansa, que se había planteado en las inmediaciones de Los
Cabos, en Baja California Sur. A la preocupación por los impactos en los arrecifes
coralinos cercanos al desarrollo, se sumó la preocupación de los habitantes por la
disponibilidad de agua y la insuficienciade la misma para la subsistencia de la
población local.
3. La “juridificación” del derecho a participar y decidir.
Como ya se dijo, la participación cívica es un componente básico de la
democracia, es el ejercicio de la ciudadanía en sus diferentes niveles, desde la
política, en la que se le considera como elector, pero también con posibilidades de
ser electo, como actor en los programas de gobierno que afectan directamente sus
vidas. Esta participación puede darse de manera individual o colectiva, mediante
organizaciones civiles, sociales o políticas.
Para que dicha participación sea efectiva en términos de incidencia en las
políticas públicas, debe cumplir varias condiciones. Es necesario que la sociedad
sea portadora de una cultura cívica para la vida comunitaria. Ziccardi (2006)
enfatiza en la cuestión de que esta cultura solamente se adquiere en la misma
práctica de participación de la ciudadanía en las decisiones públicas.
48
Esta autora considera tres fundamentos en los que se sustenta la inclusión de
la ciudadanía en las decisiones públicas: los legales, los ideológicos y los
instrumentales; es el primero de ellos en el que pondremos el énfasis: el
fundamento legal de la participación social.
En México, dichos fundamentos legales están contenidos en la Constitución de
la República, principalmente en los artículos 2, 3, 6, 8, 26 y 115 en los que se
menciona a la democracia como forma de vida, basado en la consulta y
participación ciudadana. A su vez, estos artículos constitucionales son fundamento
de otros instrumentos legales que determinan la modalidad de la participación
ciudadana, a saber:
La Ley de Planeación. Sienta las bases para promover y garantizar la
participación democrática de los diversos grupos sociales.
La Ley Federal de Acceso a la Información pública Gubernamental, misma
que tiene como finalidad proveer lo necesario para garantizar el acceso de
toda persona a la información en posesión de los poderes de la Unión, los
órganos constitucionales y autónomos o con autonomía legal y cualquier
otra entidad federal, y sobre las que se están planteando propuestas para
que adquiera un carácter general y regule también el acceso a la
información en los Estados y Municipios.
La Ley de Fomento a las Actividades realizadas por Organizaciones de la
Sociedad Civil, que busca fomentar las actividades de la sociedad civil,
orientadas a promover la participación ciudadana en asuntos de interés
público, protección al ambiente y desarrollo sustentable.
Y los mecanismos de participación social contemplados en la Ley General
de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.
49
En el Artículo 3° de la Ley de Planeación se establece la jerarquía de dicho
proceso: por encima de todo, el Plan Nacional de Desarrollo, que contendrá y dará
lugar a los programas y estrategias sectoriales, que permitirán la consecución de
los objetivos y metas del gobierno federal. Dicho plan contempla en su primera
parte la referencia a los fundamentos constitucionales, citando los siguientes:
Articulo 39 La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el
pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio
de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o
modificar la forma de su gobierno.
Artículo 26 constitucional, el Estado es responsable de organizar un
Sistema de Planeación Democrática para el desarrollo del país, cuyos
objetivos están determinados por los fines de la propia Constitución. La Ley
de Planeación que reglamenta este artículo establece que “en el ámbito del
Sistema Nacional de Planeación Democrática tendrá lugar la participación y
consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la
población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y
ejecución del Plan y los programas a que se refiere esta Ley” (Art. 20, Ley
de Planeación).
Así mismo, se establece en el documento el procedimiento mediante el
cual se consulta a la población, “se lleva a cabo el proceso de consulta, mediante
espacios a través de los cuales los ciudadanos a título individual o mediante su
participación en organizaciones exponen propuestas para la elaboración del plan
nacional de desarrollo”, y se identifican los mecanismos mediante los cuales se
desarrolló esta consulta.
50
En cuanto a la participación ciudadana el eje 5 del Plan Nacional de
desarrollo establece:
La participación ciudadana en el quehacer gubernamental es mandato legal
desde hace casi tres décadas. La Ley de Planeación de la Administración
Pública Federal prevé la participación de los grupos sociales en la
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y los programas que de él
derivan. Ampliar la presencia de la sociedad en la determinación de las
políticas públicas es un compromiso del Gobierno Federal. Por lo tanto, se
impulsarán acciones para involucrar efectivamente y de forma sistemática a
la ciudadanía en el diseño, implementación y evaluación de los programas y
las políticas públicas que emprenda el gobierno.
Siguiendo el orden jerárquico señalado, las estrategias sectoriales
corresponden al Plan Nacional de Desarrollo. La relativa al sector medio ambiente,
fue publicada y se entiende que puesta en marcha en el 2008 por la propia
SEMARNAT, y lleva por título Estrategia Nacional para la Participación Ciudadana
en el Sector Ambiental (ENAPCi). En este documento, se hace una relación que
identifica los orígenes de la participación social en las cuestiones ambientales,
misma que se reseña acá por su pertinencia para este estudio.
En cuanto a la participación social en cuestiones ambientales, la Secretaria
del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) identifica sus inicios a
partir de la década de los 70`s, cuando los efectos del deterioro ambiental a nivel
mundial fueron más notorios. “Desde la constitución del Club de Roma (1970) y la
Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano (1972) los movimientos
civiles y sociales agregaron los temas ambientales a sus tradicionales
51
reivindicaciones por la paz y los derechos civiles, y muchos gobiernos también
aumentaron los temas ambientales en sus agendas”. Según la misma
dependencia, poco a poco se fue construyendo una ciudadanía más organizada y
conciente de la importancia de su participación, y de la importancia de una
colaboración más estrecha con las instituciones. De lo anterior resultó la Cumbre
de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) que fue
realizada en Río de Janeiro Brasil, a la que ya hemos hecho referencia.
Mencionaremos en los siguientes puntos el desarrollo histórico de la participación
social en el ámbito ambiental, enunciando los principales eventos que han dejado
plasmada la importancia de la participación de la población según la SEMARNAT.
Cumbre de Río
La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo9 en donde se
proclaman diferentes principios (…) con el objetivo de establecer una alianza
mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación
entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas (…)
El programa o Agenda 2110 .
En la sección tres de dicha agenda, menciona la importancia de la participación
de las organizaciones no gubernamentales y su fortalecimiento para la búsqueda
del desarrollo sostenible.
9 Cumbre de Rio en http://www.un.org/documents/ga/conf151/spanish/aconf15126-1annex1s.htm 10
Agenda 21 en http://www.un.org/esa/dsd/agenda21_spanish/
52
Carta de la Tierra11.
Este documento nace de la intención de promover un dialogo de todos los
pueblos de la Tierra para elaborar una Carta en la que se establezcan los
principios éticos de sostenibilidad y desarrollo, la intención es que nazca desde
abajo hacia arriba, en la que participen tanto gobiernos como empresas y la
sociedad civil. 23 Expertos de diferentes continentes forman en 1997 la Comisión
de la Carta de la Tierra quienes son los encargados de realizar el proceso mundial
de consulta, en el que se involucran ONG´s, comunidades, colectivos,
asociaciones y expertos internacionales mediante debates y discusiones;
finalmente establece los principios fundamentales para la construcción de una
sociedad global en el siglo XXI, que sea justa, sustentable y pacífica. En los
puntos que aborda menciona la importancia de la participación:
Construir sociedades democráticas que sean justas, participativas,
sostenibles y pacíficas (punto 3).
Fortalecer las instituciones democráticas en todos los niveles y
brindar transparencia y rendimiento de cuentas en la gobernabilidad,
participación inclusiva en la toma de decisiones y acceso a la justicia
(punto 13).
Otro punto que destaca el documento en cuestión, es el relativo al concepto
de Ciudadanía Ambiental Global, al quede define a partir “…del concepto explícito
de los derechos y responsabilidades de cada actor social frente al medio
ambiente, así como de dos nociones claves involucradas en el concepto del
ciudadano: igualdad y participación”. El Programa de Naciones Unidas para el
11
Carta de la tierra en http://www.earthcharterinaction.org/contenido/
53
Medio Ambiente (PNUMA)12 impulsó el Programa de Ciudadanía Ambiental
Global con los objetivos de promover la participación social organizada a partir de
los derechos y responsabilidades ciudadanas respecto al medio ambiente y
contribuir a la formación de la conciencia ciudadana critica y participativa, en la
búsqueda de fortalecer la responsabilidad de las Redes Ciudadanas:
biodiversidad, cambio climático, capa de ozono y aguas internacionales
propiciando la participación ciudadana en la búsqueda de soluciones a los
problemas globales.
Otro elemento que rescata el documento citado es que a partir de la
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en
2002, se han establecido ‘alianzas estratégicas’, que son asociaciones voluntarias
para el desarrollo sostenible entre países del norte y países del sur, y entre
gobiernos y grupos principales organizados en las sociedades.
Estas alianzas se establecen sobre la base de compromisos voluntarios;
son iniciativas en las que confluyen diferentes actores, gobiernos, organismos
internacionales e iniciativa privada, entre otros; refuerzan el cumplimiento de los
compromisos intergubernamentales de la Cumbre, al ser un mecanismo para
llenar los vacíos de las funciones de los gobiernos en la implementación de los
diversos acuerdos y al incorporar el trabajo local tanto de las comunidades como
de las personas que trabajan directamente con los recursos naturales.
12 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Oficina Regional para América Latina Y el
Caribe. http://www.pnuma.org/ciudadania/def_concepto.html/.
54
Actualmente existen más de 250 alianzas con áreas de enfoques particulares y
capaces de recaudar fondos para actuar.
Por último, el documento hace referencia a la participación social en temas
del medio ambiente en América. La Organización de Estados Americanos (OEA)
en 1999 promovió la Estrategia interamericana para la promoción de la
participación pública en la toma de decisiones sobre desarrollo sostenible13, esta
estrategia está basada en un proceso de consulta incluyente en el que participaron
representantes de la sociedad civil de todos los países de la región, incluido
México. En este documento se reconocen la importancia de la inclusión de la
sociedad en los procesos de toma de decisiones. Los participantes reconocieron
los beneficios de la inclusión de la sociedad en estos procesos, se definieron
principios básicos para regir la participación de la sociedad, y establecieron
objetivos y recomendaciones de política. La Estrategia interamericana para la
promoción de la participación pública en la toma de decisiones sobre desarrollo
sostenible (2001) considera “participación pública” a “toda interacción entre el
gobierno y la sociedad civil”, y al “proceso mediante el cual éstos inician un
diálogo, establecen alianzas, comparten información e interactúan para diseñar,
ejecutar y evaluar políticas, proyectos y programas de desarrollo”.
De la revisión de la información puesta a disposición del público por la
propia SEMARNAT, resulta entonces que tanto los mecanismos como las normas
para la participación social existentes en la legislación nacional, son resultado de
13 OEA, Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, Estrategia interamericana para la promoción de
la participación pública en la toma de decisiones sobre desarrollo sostenible. Washington D.C..; 2001
55
una serie de iniciativas internacionales, y resulta nula o prácticamente inexistente
la aportación de la sociedad civil de este país. Es decir, obedecerían mas a
concesiones otorgadas a organismos internacionales, que resultado de la
movilización u organización en nuestro país.
En ese mismo tenor, continúa la SEMARNAT, estos procesos y directrices
contemplados en documentos y declaraciones internacionales, encuentran su
referente en la normatividad nacional en mecanismos e instrumentos para la
participación social en la política ambiental.
En términos de su forma los mecanismos de participación ciudadana son
principalmente de dos clases: Órganos, que son grupos de personas en los que
participan entidades y dependencias de la administración pública, instituciones
académicas y organizaciones sociales y empresariales. Estos organismos tienen
la función de asesoría, evaluación y seguimiento en materia de política ambiental;
y mecanismos, genéricos, no constituidos de manera permanente, previstos para
ponerse en funcionamiento en determinadas circunstancias.
Entre los órganos de participación es importante mencionar al Consejo
Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable (CCNDS) y sus seis consejos
consultivos regionales, los cuales están integrados por representantes de
organizaciones sociales, instituciones de educación superior, organizaciones
empresariales e industriales, congresos locales, gobiernos estatales, pueblos
indígenas y organizaciones no gubernamentales de mujeres.
56
Los instrumentos de participación ciudadana previstos en la normatividad
ambiental vigente se encuentran:
Derecho de petición
Derecho de transparencia y acceso a la información
Denuncia popular
Derecho a la participación en los planes y programas dentro del Sistema
nacional de Planeación Democrática.
Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS).
Consulta pública de manifestación de impacto ambiental
Consulta sobre la liberación de organismos genéticamente modificados
De un análisis detallado de los principales mecanismos enunciados, se obtiene
lo siguiente:
El derecho de petición, consagrado en la Constitución, tiene su expresión en la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo, donde se señalan requisitos para su
ejercicio que implican un conocimiento básico de lenguaje jurídico, ajeno a buena
parte de la población. Además, no contempla la positiva ficta, es decir el
establecimiento de un plazo después del cual la petición del ciudadano se tendrá
por resuelta en sentido positivo. Antes bien al contrario, la ausencia de respuesta
equivale a respuesta negativa. Es decir, hay derecho de petición pero no existe la
obligación de respuesta.
Derecho a la participación en los planes y programas dentro del Sistema
Nacional de Planeación Democrática. El problema que se presenta en este caso
57
es, sin entrar al fondo de la aplicabilidad del Plan Nacional de Desarrollo, que la
elaboración de estos planes se ha vuelto un mero requisito, mismo que las
autoridades cumplen a su arbitrio, sin asegurarse de que las convocatorias a los
foros y espacios de discusión sean realmente públicos y cuenten con la
participación de la sociedad civil. Otro punto importante es que no contempla
mecanismos de evaluación efectivos: se hace en el inicio del sexenio y fenece con
él, sin que se socialice cuanto de lo planteado realmente se alcanzó.
Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable y Consultas Públicas
dentro del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. Queda a juicio de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales determinar si, ante la
solicitud ciudadana de una consulta pública, abre el espacio o no. Incluso, la
misma secretaría tiene la facultad de decidir que parte de lo que se plantee
durante esas consultas, integra en su resolución final y qué partes deshecha.
Esta misma situación se presenta en los Consejos Consultivos para el
Desarrollo Sustentable.
En una serie de consejos que un ex miembro del CCDS plantea a través del
propio portal de la Semarnat, se puede leer:
Reduzca sus expectativas. La principal función del CCDS es informativa,
tanto del secretario hacia el consejo como de los consejeros hacia el
secretario, no hay obligatoriedad en ningún sentido, la única fuerza de los
consejeros es la fuerza de sus argumentos y la solidez de la información
que aporten. No malentiendan esta recomendación, se trata de un espacio
importante que hay que utilizar para dejar constancia de nuestras
58
preocupaciones y para impulsar decisiones que se tomarán en otro lado
(Córdova; 2007. 36).
Y es así, Los CCDS se constituyen mediante convocatoria a la que cualquier
persona que considere que representa a un grupo o sector se puede apuntar, y
luego entre todos lo que se apuntan se define quienes forman el Núcleo del
Consejo en cada uno de los estados de la república. De ahí surgen representantes
a Consejos Regionales y de estos los representantes que forman el CCDS
nacional. Aun suponiendo que lo que resultara de este ejercicio fuera realmente
representativo de los intereses de la población, la labor del Consejo se limita,
nuevamente, a la emisión de recomendaciones, que no son vinculantes de
ninguna manera para el gobierno mexicano.
59
Capitulo 3
El diseño e implementación de las Políticas Públicas en México
Introducción
Se ha ya establecido que para que una política pueda ser considerada pública,
debe ser discutida y decidida en el espacio público de la sociedad civil, con
participación del gobierno y el sector privado. Sin embargo, como veremos a lo
largo de este capítulo, en México no es así. Señalado lo anterior, surge una
primera pregunta ¿Quién determina que problema se vuelve prioritario y sube a la
“agenda” pública?
Como señala Fernández (2012) Gramsci ubicaba con toda claridad que la
forma en que las clases dominantes se aseguraban el control ideológico y su
permanencia en el poder, estaba la religión y los intelectuales orgánicos.
Actualmente, y a la luz de lo sucedido en el último proceso electoral, podemos
considerar que los medios masivos de comunicación tienen la posibilidad de
determinar qué problema se atiende a nivel de problema público, y cual no, ello de
acuerdo al tiempo y el perfil que le den al tratamiento de un problema. Es decir,
los medios masivos de comunicación y particularmente la televisión –por su
naturaleza y alcance-, son los que determinan la agenda pública. Actualmente las
redes sociales han permitido igualmente elevar al nivel de problema público,
cuestiones dejadas de lado por el sistema político.
Como ya se ha mencionado, este estudio parte de la idea de que las
políticas que debieran ser públicas son diseñadas por el estado y que responden a
60
los intereses de ciertos grupos dentro de las clases sociales dominantes. Así
mismo, se ha reiterado que al determinar qué política se considera en la agenda
pública, entran en juego bienes o recursos de toda la comunidad, y que pueden
afectar o favorecer a determinados individuos o grupos.
En este apartado se abordará inicialmente la forma en que se diseña una
Política de Estado (que no pública) –la de los CIP´s- así como cuales son las
instancias encargadas de las diferentes etapas de dicha política, y por último, se
hará un análisis somero sobre su implementación. Los resultados finales de la
aplicación de esta política quedan a la vista en los impactos sociales que tendría
sobre la población. A efecto de ejemplificar esto, así como para tener elementos
de comparación sobre la participación social y la realidad respecto a la utilidad de
los cauces institucionales existentes para dicha participación, haremos un breve
paréntesis, en el que abordaremos proyectos y los procesos de participación
social en torno a ellos. Hemos seleccionado cuatro, por considerarlos
emblemáticos por el tema, los resultados y los procesos organizativos que
generaron.
61
1. Paréntesis. De Atenco a Cabo Cortés, 10 años de resistencia contras las
políticas de Estado desde la Sociedad Civil.14
La historia es un profeta con la mirada vuelta hacia atrás:
por lo que fue, y contra lo que fue, anuncia lo que será.
Eduardo Galeano
Cuando vemos hacia nuestro pasado reciente, hacia la historia contemporánea,
ubicamos en ciertas etapas el inicio o fin de un período, aunque no lo sea en
sentido estricto. Sin embargo, en determinados momentos cristalizan procesos
organizativos o se dan cambios en los modelos de desarrollo, y nos asimos a
estos como una medida que nos permita tener un punto de apoyo a partir del cual
entender lo que pasó y llegar a sus últimas causas.
En ese sentido, es ya un lugar común el decir que en 1968 comenzó el
derrumbe del sistema de partido de Estado y del presidencialismo absoluto. O que
en 1988 por el fraude electoral se perdió la posibilidad de, por los menos, atenuar
la implementación del neoliberalismo en México y de encontrar un camino en el
marco de las instituciones para resolver nuestro futuro nosotros mismos. Y
también existe consenso entre la comunidad científica acerca de que en 1994 la
irrupción del EZLN nos despertó del sueño primermundista y nos hizo ver que la
raíz más fuerte de México estaba viva, que los pueblos indígenas habían sido
excluidos durante siglos pero habían resistido y que no podía haber futuro que nos
los incluyera en un marco de respeto a sus derechos específicos, su cosmovisión
y su cultura.
14 Los datos citados a lo largo de este apartado corresponden a una revisión hemerográfica de las versiones
electrónicas de La Jornada, El Universal y el Diario de México. Además se consultaron medios de
comunicación alternativos en línea, como Desinformémonos, Kaos en la Red y Rebelión.
62
En el espacio público la sociedad civil ganó el debate sobre la necesidad de
democratización y con el triunfo de la izquierda en la Ciudad de México en 1997,
parecía que estábamos, otra vez, a punto de tomar nuestro destino en nuestras
manos y definirlo nosotros mismos y que el largo período de gobierno del PRI
estaba por llegar a su fin. Si 1968 fue el principio del fin para el PRI-Gobierno, el
2000 parecía representar el punto final de ese párrafo de la historia nacional.
Pero, como es evidente en este otoño de 2012, las cosas no resultaron así.
El deseo de sacar al PRI del gobierno reflejado en la promoción del voto útil,
combinado con una campaña basada en los medios masivos por parte de Vicente
Fox, tuvo como resultado la salida del PRI del Gobierno y el ascenso de la
derecha panista al mismo.
Como ya se comentó, una serie de ONGs con presencia nacional o
regional, impulsaron durante la campaña la propuesta de Poder Ciudadano, y al
tomar posesión Vicente Fox, algunos de los dirigentes de estas organizaciones,
como Rogelio Gómez Hermosillo, de Alianza Cívica, ingresaron el gobierno
federal. En su caso como Presidente del Instituto de Desarrollo Social (INDESOL)
dentro de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). La promoción de una
Ley para el fortalecimiento de las ONGs tomó vida propia y cuatro años después,
en 2004, se logró su publicación, entre críticas que consideraban que más que
fortalecer a las ONGs, establecía mecanismos para controlarlas.
63
Más allá de estos espacios ganados, nos detendremos en un análisis
rápido de cinco casos de proyectos resultados de políticas impulsadas desde el
gobierno en los últimos años.
El Aeropuerto de Texcoco y resistencia del Frente de los Pueblos en Defensa
de la Tierra15
El primero y más emblemático es Atenco. Sin discusión previa ni intento alguno de
generar consensos, el 22 de octubre de 2001, el primer gobierno democrático de
la historia contemporánea de nuestro país anunció la expropiación del patrimonio
de 4 mil 375 familias, en su mayor parte originarias de Atenco. Los argumentos
que vertió el gobierno federal una vez empezado el proceso son conocidos: la
generación de empleos, la saturación del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de
México y el más socorrido: la necesidad de contar con la conectividad en tiempos
de globalización. Además de la sorpresa que representaba el proyecto, la
valuación de los terrenos estaba muy por debajo de su valor comercial,
estableciendo en 7 pesos el metro cuadrado en tierras de temporal y 25 en áreas
de riego, no se había tomado en cuenta a las autoridades municipales y se
denunció desde el primer momento la especulación y compra fraudulenta de
tierras adyacentes a lo que sería el aeropuerto.
Un día después del anuncio, pobladores de Atenco organizados desde ese
primer momento en el Frente de Pueblos en Defensa de la Tierra (FPDT) y
15 Los datos que se señalan en este apartado fueron tomados de las siguientes fuentes:
rebelión.org (15 de mayo del 2006) recuperado el 23 de agosto de 2012, www.rebelion.org
González, María de la Luz (21 de enero de 2008) origen y consecuencias del primer plan del aeropuerto de
Texcoco. El Universal.
64
portando de manera simbólica sus instrumentos de trabajo,- los machetes-,
realizan un primer bloqueo de la carretera Texcoco – Lechería, exigiendo la
derogación del decreto expropiatorio. Desde el primer momento, con esa acción,
queda claro que la vía privilegiada por el FPDT será la de la movilización hasta las
últimas consecuencias. Es importante resaltar en la estrategia del FPDT, es la
búsqueda inmediata de vinculación con otras organizaciones que en ese momento
tienen una gran influencia y poder de convocatoria y movilización, como el
Congreso Nacional Indígena (que se suma a las movilizaciones en diciembre de
ese mismo año), el EZLN y la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la
Educación (CNTE).
Otro aspecto importante es que actores diversos desde sus propios ámbitos
emprenden acciones legales contra el decreto expropiatorio. Los municipios de
Texcoco y Acolman someten una controversia constitucional por no haber sido
consultados antes de aprobar el aeropuerto. Varios de los núcleos agrarios
afectados hacen lo propio. El Gobierno del Distrito Federal por su parte señala que
el aeropuerto estaría ubicado en una zona de escurrimientos de la ciudad y que su
edificación afectará a los habitantes del DF. El Centro Mexicano de Derecho
Ambiental (CEMDA) advierte que solicitará un amparo si no se realizan los
estudios de impacto ambiental correspondiente.
El FPDT emite una declaración el 30 de diciembre de ese mismo 2001, en
el que se declaran como municipio autónomo y en rebeldía y señalan al gobierno
federal como responsable del derramamiento de sangre que se produciría si
intentan tomar posesión de sus tierras. Continúan las movilizaciones durante
65
enero de 2002, sumando más apoyos a su causa, hasta el 2 de febrero de ese
año que realizan un Foro con presencia de organizaciones de todo el país en las
instalaciones de la Universidad Obrera de México. Como resultado de ese foro,
emplazan a Vicente Fox y al entonces Gobernador del Estado de México, Arturo
Montiel a un diálogo público en el que se debatiera sobre la propuesta del
aeropuerto. Con este pronunciamiento, el FPDT termina por ganar la batalla de las
ideas, ante la evidente negativa de los gobiernos tanto federal como estatal de
participar en un diálogo de estas características.
Los recursos sometidos a las instancias judiciales empiezan a dar frutos en
el marco de la movilización constante del FPDT. El 12 de febrero de 2002 se
obtiene el primer amparo a favor de uno de los núcleos agrario declarando la
suspensión provisional de los efectos del Decreto expropiatorio. Para julio de ese
año ya eran cinco los ejidos que habían conseguido la suspensión provisional y
finalmente el 1 de agosto de 2002, el Presidente de la República, Vicente Fox,
anunciaba la suspensión definitiva de la obra.
La Presa Hidroeléctrica La Parota y la resistencia del Consejo de Ejidos y
Comunidades Opositores a La Presa La Parota16
Apenas un año después de la cancelación del aeropuerto de Texcoco, comenzó el
Proyecto de la presa La Parota, sobre el Río Papagayo, en Guerrero. Tampoco en
este caso hubo discusión pública previa sobre la pertinencia en términos del
interés público, ni específica con los pueblos afectados por la inundación de 1,700
16 Los datos que se mencionan en este apartado fueron tomados de las siguientes fuentes:
Veredicto, Proyecto Hidroeléctrico “La Parota” sobre el rio Papagayo en el estado de Guerrero. Republica
Mexicana (Tribunal Latinoamericano del Agua marzo de 2006).
66
has. que presuntamente se tendría. Una vez iniciado el proceso, los argumentos
que utilizó el gobierno giraron en torno a la necesidad de aumentar la capacidad
de generar energía eléctrica sin quemar combustibles fósiles y la necesidad de
ampliar la capacidad de generación para el desarrollo. Sin embargo, nunca quedó
claro a que se destinaría la energía generada. Según el Tribunal Latinoamericano
del Agua que atendió el caso en una de sus sesiones, en la Manifestación de
Impacto Ambiental se señala en un apartado que esa energía es para atender las
horas pico del centro el país, y en otros, que es para atender la demanda de
futuros desarrollos turísticos en el pacífico sur.
El proyecto contemplaba el desplazamiento y reubicación directa de
alrededor de 25 mil personas. La Comunidad Indígena de Cacahuatepec, sobre
cuyo terrenos se encontraría la cortina de la presa, tuvo conocimiento de la obra
porque en el año 2003 la Comisión Federal de Electricidad (CFE) comenzó
trabajos de prospección en sus terrenos, sin autorización en materia de impacto
ambiental, ni autorización por parte de la asamblea de la comunidad para realizar
estos trabajos en sus territorios. Dichos trabajos no podrían haber pasado
inadvertidos, pues consistieron en la ampliación del camino y cambio de uso de
suelo en terrenos forestales (desmontes) para la instalación de un campamento.
El conocimiento que tuvieron las comunidades de la región sobre este
hecho, provocó una serie intensa de reuniones de discusión sobre el proyecto, lo
que devino en la formación del Consejo de Ejidos y Comunidades Opositores a La
Presa La Parota (CECOP) que asumió el lema ¡La tierra no se vende!.
67
El 5 de julio de 2004, finalmente la CFE sometió ante la SEMARNAT la
Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) para el proyecto. Inmediatamente los
miembros del CECOP solicitaron una consulta pública para el mismo. El 24 de
agosto tuvo lugar la reunión pública de información, que contó con la participación
de cientos de comuneros y miembros de ONGs y de la sociedad civil en general,
quienes expusieron argumentos sociales, culturales y técnico-científicos por los
cuáles la presa no debía de ser construida. Entre los argumentos vertidos
destacan: Posibles afectaciones a la salud pública por ser el embalse de la presa
un sitio adecuado para la proliferación de los organismos transmisores de dengue
y malaria; los riesgos sísmicos por la ubicación señalada para la presa, en la
conjunción de tres placas continentales, en un área considerada altamente
susceptible de incidencia de estos fenómenos; la afectación a la integralidad de la
cuenca y a las especies protegidas y endémicas que en ella habitan; y por último,
pero no menos importante que las autorizaciones y concesiones fueron otorgadas
sin una adecuada consulta y participación social.
A pesar de ello, el 13 de diciembre de ese mismo año la SEMARNAT
emitió la autorización en materia de impacto ambiental para la construcción de la
presa. Los comuneros con el apoyo y asesoría de las ONGs, sometieron un
recurso de revisión. En agosto de 2005 finalmente la SEMARNAT ratificó la
autorización de la presa.
En el inter, según denuncias del CECOP, la CFE promovió una serie de
asambleas en los núcleos agrarios afectados, con el apoyo de la fuerza pública e
impidiendo la entrada de los verdaderos comuneros para participar en el proceso
68
de toma de decisiones. El CECOP interpuso diversas demandas de nulidad de
dichas asambleas ante los Tribunales Agrarios, que paulatinamente fueron
resolviendo en su favor. Según el CEMDA es hasta 2007 que la CFE realiza una
asamblea verdadera en la Comunidad de Cacahuatepec, donde el proyecto es
rechazado de manera unánime por los asistentes.
Durante el proceso de reflexión y discusión que se tradujo en el
fortalecimiento del CECOP, hubo momento de gran violencia, en la voz de este
Consejo:
El año 2005 concentró la mayor violencia en el conflicto. La represión
sistemática de la CFE y el gobierno de Guerrero destruyeron el tejido social
en las comunidades con acciones y métodos ilegales: la corrupción, la
repartición de dinero a los viejos líderes agrarios, protegidos por las fuerzas
policiacas y sobre todo por la impunidad. El 18 de septiembre de 2005 fue
asesinado el compañero Tomás Cruz Zamora. El 29 de enero de 2006, en
el ejido Dos Arroyos fue asesinado a pedradas y garrotazos el ejidatario
Eduardo Maya Manrique. El 6 de enero de 2007, en la comunidad de
Huamuchitos, fue asesinado el comunero Benito Cruz Jacinto (CECOP,
2012).
Nuevamente en abril de 2010 el gobierno del Estado de Guerrero y la CFE
realizan otra asamblea en la Comunidad de La Concepción, a decir del CECOP
con presencia de personas ajenas a la comunidad y con la presencia de cerca de
300 policías. Un nuevo juicio es promovido ante el Tribunal Unitario Agrario,
acompañado de nuevas movilizaciones y denuncias públicas, y finalmente un año
después, el Tribunal declara la nulidad de esa asamblea. Con esta sentencia, la
69
CFE se ve imposibilitada para llevar a cabo cualquier proceso de licitación e inicio
de la construcción, pues no cuenta con el terreno para ello.
Aunque la CFE no se ha desistido formalmente del proyecto hasta donde
pudimos indagar, el gobierno del estado de Guerrero encabezado por Ángel
Aguirre bajo las siglas del PRD, firmó un acuerdo con el CECOP mediante el cual
se compromete a hacer las gestiones correspondientes ante el gobierno federal
para cancelar definitivamente la obra. Diez años y varios muertos después.
La Minera San Xavier y la resistencia del Frente Amplio Opositor17
Este caso se distingue por dos elementos a mi juicio fundamentales: el amplio
proceso organizativo que detonó y el mantenimiento de la operación de la mina
San Xavier en el Cerro San Pedro, a pesar de que los opositores ganaron en
tribunales. Además, a diferencia de los dos anteriores en este caso se trata de un
proyecto impulsado por la iniciativa privada, inscrito en el marco de los cambios a
la Ley Minera, herramienta de política pública promovida por la autoridad para
impulsar la actividad en este sector.
La historia se remonta hasta 1995, cuando la compañía canadiense
Metallica Resources Inc., propietaria de la compañía “mexicana” Minera San
Xavier, obtuvo las concesiones para la explotación en el Cerro de san Pedro.
Dicho cerro es emblemático para los habitantes de San Luis Potosí porque se
encuentra reflejado en el escudo de esa entidad. Además, el poblado de Cerro de
17 Los datos que se citan en este apartado fueron tomados de:
Desinformémonos (03 de agosto del 2010).Recuperado el 12 de septiembre de 2012 de,
http://desinformemonos.org/2010/08/minera-san-xavier-razones-y-caminos-de-la-resistencia/
70
San Pedro, fundado en 1592 contiene varios edificios de esa época que son
considerados monumentos históricos. Como muchas otras localidades del país,
tuvo su momento de auge asociado a la minería con la extracción de oro y plata,
hasta que las vetas se acabaron. Sin embargo, en la medida en que la tecnología
minera “evolucionó” y los precios de los minerales se incrementaron por la
demanda asociada a los procesos de industrialización en China y la India, se
comenzaron a desarrollar explotaciones a cielo abierto. Como su nombre lo indica,
esta tecnología consiste -a diferencia de la explotación de antaño que se realizaba
bajo la superficie de la tierra y siguiendo las vetas-, en la extracción de miles de
toneladas de roca y suelo mediante la excavación de un tajo a cielo abierto, con el
beneficio del material utilizando grandes cantidades de agua y cianuro.
Para el caso de a Minera San Xavier (MSX) en sus primeros estudios
calculaba que había disponibilidad de 0.6 grs. de oro y 25 grs. de plata por cada
tonelada de material, lo que a lo largo de 10 años de explotación le permitiría la
extracción de 3 metros cúbicos de oro.
En 1996 se dio a conocer la noticia a los habitantes del pueblo: el trazo
original de la mina consideraba la completa reubicación de la localidad. Los
argumentos vertidos fueron los mismos de siempre: la generación de empleos y el
desarrollo de la región mediante obras de infraestructura como caminos. La
reacción no se hizo esperar y se construyó el Patronato Pro Defensa del
Patrimonio Histórico y Cultural de Cerro San Pedro. La compañía presentó en
1997 su Manifestación de Impacto Ambiental y obtuvo la autorización en esta
materia en 1999. En el inter desarrolló una campaña de comunicación en medios
71
masivos con en el lema: “Minería inteligente, respetando historia y medio
ambiente”18, al tiempo que realizaba una serie de maniobras ilegales. Como en
Cerro de San Pedro había vario bienes inmuebles abandonados, trasladó gente de
poblados vecinos para que se hicieran pasar por sus propietarios y le cedieran los
derechos. En este caso al igual que los dos anteriores, se simuló una asamblea
ejidal, en la cual el ejido Cerro de San Pedro le cedía 290 has. a la minera
Por el lado de la sociedad civil, la organización creció, sumando a
organizaciones ambientalistas de San Luis Potosí, que iniciaron una amplia
campaña de información, empleando la que se difundió por la presentación de la
MIA. En esta campaña participaron en un primer momento, además del Patronato,
Pro San Luis Ecológico y Educación y Defensa Ambiental. Los datos que
socializaron indicaban que MSX tenía autorización para emplear diariamente 13
toneladas de explosivos, 32 millones de litros de agua y 16 toneladas de cianuro
para beneficiar entre 70 mil y 80 mil toneladas de material al día.
A la oposición al proyecto se fueron sumando diversas personas y
organizaciones, entre ellos Baltazar Loredo, Presidente Municipal desde 1997, año
en que exhibió documentación comprobatoria respecto a las compras de la
compañía a falsos propietarios. El 21 de marzo de 1998 fue encontrado muerto,
asesinado con arma de fuego.
Como en los casos anteriormente expuestos, la lucha contra la MSX siguió
sumando organizaciones y personalidades, que desde distintos ámbitos realizaron
18
http://desinformemonos.org/2010/08/minera-san-xavier-razones-y-caminos-de-la-
resistencia/
72
aportaciones. Se promovió un juicio de nulidad contra la autorización en materia
de impacto ambiental, considerando que el área donde está asentada la MSX
contaba con un decreto de área protegida estatal, al mismo tiempo que se
continuaba con las movilizaciones. Con el tiempo, se sumaron y crearon nuevas
organizaciones, que decidieron agruparse en un Frente Amplio Opositor (FAO).
En 2004 un tribunal determinó que la autorización emitida a la MSX era
nula. La empresa apeló, pero se ratificó la sentencia. Unos meses después, la
SEMARNAT emitió una nueva autorización que le permitió a la minera seguir
operando. La lucha legal y las movilizaciones continuaron, y en septiembre de
2009, un tribunal de segunda instancia estableció que la autorización de 2006 no
tenía validez.
Tres años después, la Minera San Xavier sigue operando.
Las redes sociales y las campañas de información, la resistencia contra
Cabo Cortés (Baja California Sur).
Párrafos atrás señalamos la importancia que han tenido las nuevas tecnologías y
las redes sociales para la discusión informada en la sociedad civil. Para esta
investigación se tuvo la oportunidad -durante el desarrollo de este trabajo- de
seguir dos procesos en los cuales fue evidente este cambio en la comunicación
masiva.
Sin ser el objetivo de este trabajo, si es pertinente señalar las diferencias
entre los medios de comunicación masiva tradicionales y las redes sociales. Es
notorio el carácter unidireccional de la comunicación que se hace desde los
73
medios electrónicos, desde un emisor hacia millones de receptores, con nula
posibilidad de interacción. Así mismo, ha estado presente en el debate público de
los últimos meses que esta circunstancia se agrava ante la estructura monopólica
de esos medios en nuestro país. En ese escenario, adquiere especial relevancia la
naturaleza multidireccional en tiempo real que se puede tener a través de las
redes sociales, particularmente a través de la red twitter. Afirmo esto porque en la
otra red de mayor utilización, Facebook, funciona a través de círculos de amigos y
conocidos que de alguna manera están relacionados más allá del mundo virtual.
Esto limita las posibilidades de acceso a la información de distintas fuentes, pues
se termina teniendo la visión de “los que son como nosotros”. Twitter en cambio,
no es una red social en sentido estricto, pues no es necesario el conocimiento
previo ni la autorización de las personas para “seguir” o que te “sigan”. Por otro
lado, twitter tiene una barra lateral donde señala los diez temas más comentados
en tiempo real. Esto permite que personas con intereses comunes se coordinen en
la misma red para generar un cierto nivel de masa crítica sobre un tema,
posicionarlo en los diez temas más comentados y ponerlo entonces en el foco de
atención de los usuarios que están conectados en ese momento, trascendiendo
los amigos o personas con los mismos intereses.
Decíamos que esto fue particularmente visible durante el pasado proceso
electoral, en el que hubo en tiempo real una campaña de contrainformación
constante, que ofrecía versiones alternativas a lo que se difundía en los medios
tradicionales, hasta el punto tal que los obligaba a “subir” esos temas y visiones
alternativas a los medios tradicionales. El caso paradigmático fue el de la visita de
74
Enrique Peña Nieto como candidato del PRI a la Universidad Iberoamericana
campus Santa Fe, el 11 de mayo pasado en el momento más álgido de la
campaña electoral. El repudio fue generalizado pese a que la televisión minimizó
el tratamiento de la información y no mostró imágenes de lo que realmente
sucedió. Ese mismo día, decenas de videos tomados con los smartphones y las
tablets que la mayoría de los estudiantes de esa universidad lleva consigo, fueron
subidos a la red y así una visión distinta a la que publicaban los medios
tradicionales, fue difundida.
Ante el tratamiento clásico de los dirigentes partidarios del PRI-Verde de
tratar de descalificar a los manifestantes acusándolos de porros, al día siguiente
131 estudiantes de la Ibero subieron otro video en el que enseñaban sus
credenciales de estudiantes y sus nombres, respondiendo a las acusaciones
vertidas el día anterior. Este video fue muy difundido (a la fecha acumula varios
millones de visitas en sus múltiples versiones) y dio lugar al movimiento estudiantil
y juvenil que puso en jaque al sistema: #YoSoy132, que desde la denominación
ubica su origen en las redes.
Este breve recuento de hechos conocidos es pertinente a esta investigación
ya que las redes sociales jugaron un papel fundamental en el último de los casos
que abordaremos en este paréntesis: la defensa de Cabo Pulmo, en oposición al
proyecto Cabo Cortés.
Cabo Pulmo es un área sujeta a protección desde 1995, año en que fue
decretada como Parque Nacional. Su importancia estriba, según la información
75
oficial, en que es el único arrecife coralino del Golfo de California, además de ser
uno de los arrecifes ubicados más al norte a nivel mundial.
Previo al decreto había ya un gran interés tanto de académicos de la región
como de la comunidad de Cabo Pulmo en su conservación, lo que dio lugar a la
constitución de la Asociación Civil Amigos por la Conservación de Cabo Pulmo. Es
importante señalar que esta AC desde su inicio contó con participación de los
habitantes de la comunidad de cabo Pulmo, que renunciaron a la pesca y
comenzaron la búsqueda de alternativas económicas como el ecoturismo, que les
permitieran tener un desarrollo sustentable19. Otra característica relevante del
lugar (que hace la diferencia de los otros casos que hemos abordado), es la baja
densidad poblacional. En Cabo Pulmo viven apenas unas decenas de familias, y
en los alrededores los únicos centros de población cercanos son Los Cabos: San
José del Cabo y Cabo San Lucas. Lo anterior en concordancia con las condiciones
desérticas que privan en el lugar.
En este entorno, en el año 2008 la empresa española Hansa Urbana
(señalada de malos manejos financieros en España, según la revista Proceso20)
presentó una manifestación de impacto ambiental para desarrollar un complejo
turístico inmobiliario en 3 mil 800 has. en una zona de dunas aledañas a Cabo
19 http://cobi.org.mx/programas/regiones/peninsula-de-baja-california/programa-de-monitoreo-del-arrecife-
cabo-pulmo-con-guias-locales/ 20
http://www.proceso.com.mx/?p=278407
76
Pulmo. El proyecto, según información disponible en el sitio web de Greenpeace21,
incluía:
…construir una marina de 490 amarres, instalada sobre las dunas costeras,
27 mil habitaciones y dos campos de golf, entre más infraestructura. Es
decir, una capacidad habitacional casi igual a la de Cancún, en una zona
semidesértica que históricamente ha sido de muy baja densidad
poblacional.
Los argumentos de Hansa Urbana y del Gobierno de Baja California, que
defendió el proyecto, fueron los de siempre: la creación de empleos y los
beneficios asociados a la derrama económica generada por el turismo.
El proceso pasó por el mismo camino de los proyectos que hemos
abordado: se realizó una consulta pública en el marco de la legislación ambiental,
en la cuál comenzó a madurar un proceso organizativo de otro tipo. Dado que no
hay una gran densidad poblacional y que los habitantes de Cabo Pulmo suman
apenas unas decenas, las ONGs tuvieron un papel preponderante. Por un lado se
constituyó la coalición “Cabo Pulmo Vivo22” que agrupa a Pronatura, Los Cabos
Coastkeepers, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, Costa Salvaje, Niparajá,
Defensa Ambiental del Noroeste (DAN) y la ya mencionada Amigos para la
Conservación de Cabo Pulmo. Por otro lado, Greenpeace capítulo México inició
una campaña basada en las nuevas tecnologías de la comunicación denominada
“Salvemos Cabo Pulmo: salvemoscabopulmo.org”.
21 http://www.greenpeace.org/mexico/es/Campanas/Oceanos-y-costas/Que-amenaza-a-nuestros-
oceanos/Turismo-depredador/Cabo-Pulmo-paraiso-en-riesgo/ 22
http://cabopulmovivo.org/
77
Desde esta plataforma se dio un proceso de comunicación y coordinación
sin precedentes, sin que se generara una organización el estilo del CECOP, del
FPDT o del FAO. Los argumentos esgrimidos en esta campaña, bajo el título ¿Por
qué decir no a Cabo Cortés? según el sitio web citado fueron:
una zona semidesértica
residuales que podrían ir hacia el arrecife
a la biodiversidad de la zona y al único arrecife de coral
del Golfo de California
Los Cabos
bitantes no quieren un complejo turístico que altere la
seguridad y la calidad de vida que ahora tienen.
Siguiendo el guion conocido, la SEMARNAT autorizó en 2010 el proyecto,
posteriormente los habitantes del territorio interpusieron recursos legales con el
apoyo de CEMDA, poniendo el énfasis en que el ordenamiento ecológico del
municipio de Los Cabos impedía la construcción de infraestructura en la zona de
dunas, ya no digamos una marina. Ese mismo año se suspendió la autorización
por la propia SEMARNAT por ser efectivamente, ilegal.
Sin embargo, en enero de 2011 se emitió un nuevo resolutivo, autorizando
de nueva cuenta el proyecto en todas sus partes. Greenpeace se sumó a la lucha
legal interponiendo denuncias ante la Secretaría de la Función Pública en contra
78
de los funcionarios firmantes del nuevo resolutivo y redobló los esfuerzos en la
campaña Salvemos Cabo Pulmo.
Esto se hizo de manera articulada, por un lado con las acciones
tradicionales de Greenpeace, enfocadas a captar la atención de los medios
masivos de comunicación y por el otro empleando las nuevas tecnologías de la
comunicación. Así, en abril pasado se llevó a cabo la acción propagandística “Algo
Huele Mal en SEMARNAT” que consistió en derramar tres toneladas del estiércol
en la entrada del edificio que alberga la sede central de esa dependencia,
señalando la corrupción inherente a la firma de la autorización.
Acción de Greenpeace del 25 de abril de 2012. www.salvemoscabopulmo.org
79
En las redes, se comenzó una campaña en la que diversas personalidades
de corte progresista del mundo del espectáculo colaboraron con videos23 en los
que explicaban las razones de la oposición al proyecto y llamaban a firmar un
manifiesto en contra del proyecto exigiendo su cancelación. Esta campaña, entre
los meses de marzo y mayo, logró reunir más de 221 mil firmas de ciudadanos. A
la par, en la misma plataforma web se realizaba un registro de las actividades en
pro de Cabo Pulmo que diversos grupos estaban realizando de manera
espontánea en todo el país. En el mes de mayo dicho registro incluía decenas de
actividades a lo largo y ancho de México, destacando la participación de jóvenes e
sus centros escolares, va una muestra: 1 de mayo, México DF, Nuestra Obra de
Amor por Cabo Pulmo; 2 de mayo Salvemos Cabo Pulmo, Plantel 01 del Colegio
de Bachilleres, Villahermosa, Tabasco; 3 de mayo, Nogales con Cabo Pulmo,
Nogales, Sonora; 4 de mayo, Greenpeace visita el COBAES 26, Culiacán, Sinaloa;
6 de mayo, Plaza de Armas de Morelia, Michoacán, estudiantes de preparatoria; 7
de mayo, Instituto Queretano San Javier, Salvando cabo Pulmo, en Querétaro,
Querétaro. Y así cada uno de los días de ese mes, con hasta tres eventos diarios
en distintos lugares, incluyendo festivales de poesía, musicales y de otras
manifestaciones artísticas. En palabras de Greenpeace24:
La campaña Salvemos Cabo Pulmo, que en tres meses recolectó más de
221 mil votos de ciudadanos de todo el país, contó con el apoyo de artistas
como Diana Bracho, Cecilia Suárez, Patricia Yaca, Rubén Albarrán de
Café Tacuba, Demián Bichir, Carmen Beato, Moyenei Valdez, Roco
Pachukote, Mel Pacheco, Claudia Lizaldi, Ana Brenda; el grupo Argos;
23 http://www.youtube.com/watch?v=wPgezFdxJIU, http://www.youtube.com/watch?v=5THl7yYb2nA 24
http://www.greenpeace.org/mexico/es/Prensa1/2012/Junio/-Se-cancela-Cabo-Cortes-/
80
articulistas como Iván Restrepo, Sandra Lorenzano, Marielena Hoyo,
Sara Sefchovich, así como los caricaturistas, Trino, Cintia Bolio y
Román.
Hoy somos muchos más para defender nuestros ecosistemas, queremos
ser muchos más, ¡Únete a Greenpeace!
Por fin, el 15 de junio del 2012, en la víspera de la reunión del G20 en Los Cabos,
se canceló el proyecto.
2. El Diseño de la Política pública de la construcción de los Centros
Integralmente planeados (CIP´s).
En consonancia con nuestro pasado reciente de autoritarismo y democracia
incipiente, el diseño de las políticas públicas, es decir de las políticas que
requieren de los recursos comunes y que debieran tener como fin primero y último
el bien común, se realiza de manera vertical.
En materia turística, desde la década de los sesenta se comienza a
considerar al turismo como una estrategia para promover el desarrollo de la
economía, por lo que se elaboran documentos normativos en los que se
establecen tanto sus objetivos como la orientación de los mismos, entre ellos
tenemos el Plan Nacional de Desarrollo Turístico que a través de los años ha sido
modificado, para ampliar su cobertura y hacer frente a los nuevos retos. Como
antecedente se encuentra el Plan Turístico de 1963 en el que se registra la
posición estratégica del turismo en el ámbito nacional y se sientan las bases para
construir en territorios específicos infraestructura y crear nuevos centros turísticos
con la finalidad de fomentar la inversión, el Plan Nacional de Turismo 1978
81
consolida la posición estratégica del turismo en la vida económica del país y
contempla la planeación física de los centros turísticos con el propósito de evitar la
contaminación y el deterioro al medio ambiente.
El gobierno federal ha seguido dos estrategias para fomentar el turismo:
por un lado, con el objetivo de impulsar los centros de playa ya existentes, se
propuso otorgar créditos a la construcción de infraestructura, por otra parte, se
implementó una estrategia de mayor alcance consistente en la construcción de
Centros Turísticos Integralmente Planeados (CIP’s) con el apoyo del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y bajo el mando de el Fondo Nacional de
Fomento al Turismo (FONATUR), surgiendo de esta forma Cancún, Ixtapa, Loreto,
Los Cabos, Bahías de Huatulco y recientemente Litibú en Nayarit y actualmente
en construcción, el de Teacapán, denominado oficialmente “Playa Espíritu”.
En el apartado anterior, señalamos que las políticas públicas son diseñadas
desde el Estado y que responde a los intereses de ciertos grupos dentro de las
clases sociales dominantes, pero que, al pasar a la concreción, y una vez que la
información llega a todos las clases sociales, puede provocar movimientos de
resistencia u oposición, que determinan la interrupción de la acción gubernamental
o su modificación.
En el caso que nos ocupa, se cuenta además con el cumplimiento de las
tres variables que señalamos como condición de las políticas públicas: la
construcción de los Centros Integralmente Planeados (CIP) también denominados
como “enclaves” por parte de FONATUR, es un curso de acción definido desde
82
hace décadas, y está enfocado a alcanzar el objetivo común que sería la
generación de empleos -tema de uso recurrente en la campaña de prensa
implementada por el gobierno federal-, es instrumentada por FONATUR,
organismo descentralizado del sector turismo, que depende de la Secretaría del
ramo, pero su papel se limita a lo que se conoce como “desarrollo horizontal”, es
decir, a construir la infraestructura de urbanización y los principales atractivos del
proyectos (marinas y campos de golf) y sentar las condiciones para la inversión
privada en el “desarrollo vertical” (hoteles y condominios); y por último, contiene
orientaciones planteadas en la manifestación de impacto ambiental, en la que se
señala de manera reiterada el número de empleos que se generarán, así como la
supuesta congruencia del proyecto con el desarrollo sustentable.
En el caso del CIP de Teacapán, este proceso pasa por varias fases.
Primero el titular del Ejecutivo elabora y publica el Plan Nacional de Desarrollo,
donde en teoría se plasman las estrategias, objetivos y prioridades de la
presidencia de la república en turno. De este surgen los programas que atienden
la problemática de cada sector. Y por último se realizan los proyectos que
permitirían el cumplimiento puntual de los objetivos delineados en tales
programas. En el caso de los Centros Integralmente Planeados tenemos que
tienen su origen en los siguientes documentos:
83
Plan Nacional de Desarrollo 2007-201225
El PND está integrado por ejes, en los cuales se delinean las estrategias, los
objetivos y las prioridades. En el eje dos titulado Economía competitiva y
generadora de empleos queda señalada la importancia del turismo:
Apartado 2.8 Turismo
El sector turismo tiene varias características que lo convierten en una
prioridad nacional dada su importancia como factor de desarrollo y motor de
crecimiento. Destacan, en primer lugar, su elevada productividad y empleo
bien remunerado; y en segundo, que en muchas ocasiones se desenvuelve
en regiones de menor desarrollo económico. Cabe notar que la riqueza
cultural y natural de México implica que existen amplias oportunidades de
actividades turísticas que no se han desarrollado cabalmente.
Más adelante, apunta en el sentido del respeto y cuidado que este sector
debe tener de “sus entornos naturales, sociales y culturales”. Además, hace
énfasis en la importancia de los habitantes de la localidad en la que se llevará a
cabo el proyecto, ya que se considera que para que se detone el desarrollo local,
sea necesario dotar de infraestructura y servicios a la población que ahí habita.
El objetivo que se persigue queda señalado en el PND:
Hacer de México un país líder en la actividad turística a través de la
diversificación de sus mercados, productos y destinos, así como del
fomento a la competitividad de las empresas del sector de forma que
brinden un servicio de calidad internacional.
25
http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/economia-competitiva-y-generadora-de-empleos/turismo.html
84
Este objetivo se pretende lograr mediante estrategias de fomento al turismo
en zonas con atractivos competitivos; crear condiciones de certeza jurídica para la
inversión en los destinos turísticos del país y consolidar las que ya existen;
impulsar los diferentes tipos de turismo (Playa, aventura, convenciones y otros) en
la que participen las diferentes instancias; diversificar la oferta turística en un
marco de sustentabilidad de la actividad en sentido amplio (ambiental, económico
y social) en coordinación con los sectores privados.
Además, considera la importancia de garantizar la seguridad del turista,
fortalecer los mercados y la relevancia de que el desarrollo del sector sea
incluyente “en lo referente a que mejoren las condiciones de vida de las
poblaciones locales donde se ubique la actividad”.
Siguiendo con el proceso señalado, del PND se desprende el programa
sectorial. La elaboración de este programa corresponde a la Secretaría de
Turismo (SECTUR), y se supone que tiene como finalidad establecer con toda
claridad objetivos específicos, proyectos, y metas medibles y verificables en
relación al PND.
La política turística está enmarcada por cuatro ejes rectores26: 1) turismo
como prioridad nacional; 2) turistas totalmente satisfechos; 3) destinos
sustentables; y 4) empresas competitivas. Estos ejes giran en torno a los
principales bloques que integran la actividad turística nacional: la normativa y de
regulación del gobierno, los clientes a los que van dirigidos los productos, los
26 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Turismo [Actualización: 28 de abril de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/
85
destinos y las empresas que proporcionan los servicios. La siguiente tabla ilustra
con claridad la estructura del programa:
TABLA 1: EJES RECTORES Y OBJETIVOS SECTORIALES DEL PROGRAMA NACIONAL DEL TURISMO
Eje Rector Objetivo Sectorial Estrategias
1. Turismo prioridad nacional
1. Diseñar e impulsar una política de Estado en materia turística.
Planear el desarrollo turístico; articular las políticas
concurrentes; mantener una relación permanente con el Congreso; evaluar el desempeño
del sector turístico y dotar a la Secretaria de Turismo de una mayor capacidad normativa y
ejecutora.
2. Consolidar la generación y difusión de la información que
fortalezca al sector turístico.
Realizar y difundir estudios e investigaciones; monitorear la
evolución del comportamiento de la actividad turística; y medición de la incidencia económica del
turismo.
3. Impulsar la mejora regulatoria
Establecer, coordinar e impulsar acciones de mejora regulatoria; y
analizar y proponer adecuaciones al marco legislativo y normativo en materia de turismo.
4. Modernizar y profesionalizar la Administración Pública del Turismo
Alineación y rediseño de los elementos estructurales de las instituciones públicas del sector
turismo, que determinan su forma de operación; y garantizar que la gestión diaria de las instituciones
que conforman el Sector Turismo contribuya al logro de resultados y se realice con la máxima calidad y
costo óptimo.
5. Aprovechar las ventajas de la inserción a la globalidad
Participar activamente en los foros multilaterales relacionados
con el turismo; y revisar, actualizar y maximizar las relaciones bilaterales en materia
turística.
2. Turistas totalmente satisfechos
6. Fortalecer la promoción turística
Estrategias: Realizar una
planeación estratégica de mercadotecnia; promocionar a México, con sus productos y
destinos, en los mercados nacional e internacional; e impulsar esquemas de inducción y coordinación que multipliquen
los esfuerzos promocionales de los diferentes actores de la actividad turística.
7. Ampliar la cobertura de los Estrategias: Procurar la
86
Eje Rector Objetivo Sectorial Estrategias
servicios de información, seguridad y asistencia al turista
seguridad y asistencia a los turistas en carreteras; impulsar la
seguridad y asistencia en los destinos turísticos; proporcionar servicios de información y
orientación turística; y contribuir a la internación expedita de los connacionales.
8. Mejorar la calidad de los servicios turísticos
Estrategias: Desarrollar programas de mejoramiento de los recursos humanos del sector
turismo; programas para asegurar la calidad de los servicios turísticos; propiciar el
mejoramiento de la calidad de la enseñanza turística en México; y realizar acciones para fortalecer
la difusión de la cultura turística.
9. Impulsar el desarrollo del turismo doméstico
Estrategias: Contribuir a la organización de la oferta turística
para el mercado nacional; desarrollar y divulgar información sobre las alternativas turísticas
que ofrece el país a los nacionales; y diseñar y operar un Programa para el turismo social.
3. Destinos sustentables
10. Apoyar el desarrollo turístico municipal, estatal y regional
Estrategias: Fortalecer los programas regionales de
desarrollo turístico e impulsar esquemas de coordinación y participación para el desarrollo
regional con los estados y municipios.
11. Propiciar el desarrollo sustentable
del turismo
Estrategias: Diseñar, consensar
y poner en marcha el Programa para el Turismo Sustentable; e implantar un sistema de
indicadores de sustentabilidad en el turismo.
12. Fomentar la oferta turística
Estrategias: Consolidar,
relanzar y dar mantenimiento a los Centros Integralmente Planeados (CIP’s), así como
impulsar nuevos megaproyectos turísticos; fomentar la inversión en el sector; e inducir una política
integral para el financiamiento del sector.
13. Favorecer la dotación de
infraestructura en apoyo al turismo
Estrategias: Gestionar ante las
instancias y niveles de gobierno correspondientes la dotación de infraestructura; fortalecer el equipamiento y servicios
municipales en destinos turísticos; promover acciones de urbanización y vivienda digna; e
incrementar la señalización turística. (Para fines de este Informe este objetivo se reporta
87
Eje Rector Objetivo Sectorial Estrategias
conjuntamente con el denominado “Apoyar el desarrollo
turístico municipal, estatal y regional”).
4. Empresas competitivas
14. Fortalecer la modernización de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) turísticas
Estrategias: Implantar programas para la mejora de la calidad en las PYMES turísticas;
impulsar la promoción de las PYMES turísticas; y facilitar el acceso a esquemas de
financiamiento.
15. Desarrollar productos turísticos competitivos
Estrategias: Desarrollar productos para atender
segmentos específicos; y diseñar y operar un Programa para la competitividad turística.
Fuente: Secretaría de Turismo, Programa Nacional de Turismo 2001-2006, México, 2001
En el Eje Rector 3, Destinos Sustentables, en el Objetivo 12: “Fomentar la
oferta turística”, encontramos ya plasmada con claridad la política pública que se
concreta en el CIP Playa Espíritu, en el municipio de Escuinapa, en Sinaloa:
Estrategias: Consolidar, relanzar y dar mantenimiento a los Centros
Integralmente Planeados (CIP’s), así como impulsar nuevos megaproyectos
turísticos.
Para el logro de estos objetivos y poder alcanzar las metas planteadas en
el programa sectorial, la SECTUR cuenta con la coadyuvancia de los organismos
del sector. Entre estos destaca el:
Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR): Forma parte del
sector público paraestatal, coordinado por la Secretaria de Turismo. Cuenta
con un comité técnico que es el encargado de aprobar los programas del
88
fideicomiso. Es el encargado de promocionar y realizar las obras de
infraestructura para desarrollar nuevos centros turísticos.
Además de las instancias federales, o de aquellas como el Consejo de
Promoción Turística de México (CPTM) que es un organismo mixto público –
privado, para la fase final de implementación de los proyectos turísticos están
involucrados los tres niveles de gobierno, Federal, Estatal y Municipal, en lo que
teóricamente debería ser una articulación de los distintos ámbitos de atribución de
una república federal.
De forma complementaria al Programa del sector, y correlacionado con el
Eje 3., la SECTUR tiene un programa llamado “Agenda 21 para el turismo
mexicano”; en él, se proponen estrategias en la búsqueda de fortalecer las
dinámicas de las regiones turísticas, incluyendo a las comunidades locales en las
actividades económicas generadas y asegurar la preservación de los recursos
naturales y culturales de los destinos turísticos de México.
En ninguna de las etapas del diseño de la política pública, se considera la
participación de la población que será potencialmente afectada o beneficiada por
su implementación. En el mejor de los casos se consulta a las autoridades
estatales y municipales, y se integran elementos como la Agenda 21, que en el
contexto internacional si contó con la participación de las grandes organizaciones
no gubernamentales.
89
3. La construcción de los Centros integralmente planeados en México.
El turismo es y ha sido una de las actividades económicas más dinámicas y
con mayor potencialidad de crecimiento a nivel mundial. Se han hecho diversas
investigaciones respecto a las contribuciones que este sector ha proporcionado
tanto a nivel mundial como local. En el caso de México la definición de las políticas
públicas turísticas del estado mexicano que se concretan en proyectos como los
centros integralmente planeados (CIP`s), están basadas en la idea de los polos
de crecimiento o polos de desarrollo de François Perroux, adaptados al espacio
turístico.
Estos polos de desarrollo concebidos como centros integralmente
planeados, tienen su antecedente en Cancún, cuya construcción comenzó en
1970 y dio servicio por primera vez en 1975. Este primer polo turístico dentro del
modelo CIP contiene ya sus rasgos fundamentales, como señala Molina (2007): es
creado específicamente para sus fines en lugares en donde no existe previamente
nada, y que se distinguen por ser áreas de rezago económico y social y pretenden
generar desarrollo en la región; así mismo están ideados como mecanismos para
el fomento de la inversión privada, ya que FONATUR asume el papel de
urbanizador y los inversionistas privados son los desarrolladores verticales, y por
último, están orientados hacia el mercado exterior.
Por lo tanto, cumplen con todos los requisitos para ser considerados como
modelos de desarrollo exógeno, opuesto a los paradigmas del desarrollo
económico local, concebido este último como un proceso de crecimiento que
90
aprovecha las potencialidades del territorio y es liderado por las comunidades
locales, (Varisco, 2008:130). Todo ello a pesar de la que la Organización Mundial
del Turismo (WTO) ha establecido que los modelos de desarrollo basados en
iniciativas locales están en crecimiento, ya que actualmente muchos turistas
prefieren llegar a lugares en el que el impacto a la naturaleza sea menor.
Como corresponde a su carácter de intervención ajena a las comunidades,
los centros integralmente planeados, han tenido efectos negativos para las
regiones en donde se han localizado: inflación regional, alteración de las
estructuras económicas, especulación del valor del suelo, presión sobre los
recursos naturales, inmigración hacia los polos de desarrollo, lo que provoca
mayor demanda de servicios públicos y generan conflictos sobre el uso y tenencia
de la tierra (Molina, 2007:36). Dentro de los impactos positivos que se han
documentado, se encuentran efectivamente la generación de empleos. Aun
cuando ya no es competencia de esta investigación, es importante señalar que
existen trabajos en los que se analiza la calidad y estabilidad de dichos puestos
de trabajo generados y la certidumbre de los mismos, en los que el concluyen
entre otras cosas que no hay certeza laboral, los sueldos son muy bajos y los
trabajadores se sienten constantemente amenazados con las posibilidades de
despido.
Por el lado del consumidor de productos y servicios turísticos en el país, se
sabe que actualmente el perfil del turista se ha visto modificado, ya que a
diferencia de los años 90 en el que el peso de los turistas internacionales se daba
en los centros de playa, organizaciones internacionales como el Center for
91
Responsible Travel (CREST)27 señalan que las tendencias actuales de los
turistas es realizar un “turismo responsable” señalan que el respeto al ambiente es
uno de los elementos que consideran para elegir el lugar de destino, así como
generar beneficios económicos a la población local, y tener interacción con ella
durante su estancia. Por ello, existe un crecimiento en la inversión y préstamo de
parte de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo,
(BID), el Banco Mundial, la Comisión Europea, para la elaboración de planes de
acción tendientes a generar infraestructura y destinos turísticos sustentables, sin
embargo, después de 20 años en que no se habían construido más CIP´s en
México debido a que se señalaba que estaban en declive28 y que habían inclusive
generado competencia entre ellos y otros destinos, en detrimento de los
segundos.
En este punto se hará una revisión de dos de los centros integralmente
planeados que consideramos estratégicos para concluir cuáles serán las posibles
repercusiones tanto sociales como ambientales y económicas del Centro
Integralmente Planeado “Teacapán” ya que debido a las modificaciones en cuanto
a las fechas iniciales en que estaría en marcha la primera etapa del proyecto, - se
tenía contemplada la finalización del primer hotel para el 2012 (fecha en que por
los tiempos académicos termina este estudio) actualmente se señala que para esa
fecha dará inicio la construcción del mismo, situación que limitará la posibilidad de
dar seguimiento a los procesos que se den con el CIP ya en marcha; sin embargo
realizando el seguimiento arriba mencionado, podemos hacer un revisión de lo
27 http://www.responsibletravel.org/resources/Coastal-Tourism-spanish.html 28
Plan estratégico de turismo 2000
92
sucedido en otros centros, y que, si no existen modificaciones en los nuevos
proyectos, los impactos que podremos esperar como resultado, serán obviamente
los mismos.
Cancún
A finales de los 60´s, en la búsqueda de encontrar soluciones a la crisis
provocada por la caída de la demanda de la industria henequenera -base de la
economía en la península de Yucatán- ante el avance de las fibras sintéticas, y
estando en pleno auge la idea de la contribución del turismo al desarrollo
económico y social como alternativa para impulsar las regiones marginadas y
como mecanismo para poblar la localidad, (Moncada Jiménez, 2007: 29) se
determina generar un impulso económico al recién creado estado de Quintana
Roo aprovechando su potencial para el turismo de sol y playa, pensando en la
atracción que pueden tener sus 865 Km. de litorales, lo que representa el 7.46%
del total nacional (INEGI, 2010).
Con el impulso al turismo, la población creció en un 256% en los últimos 10
años (2000-2010), pasó de tener 18 000 pobladores en 1976 a 1,325 578
habitantes en el 2010, lo que trae como consecuencia una serie de problemas
tanto ambientales como sociales.
93
IMAGEN 1: CRECIMIENTO DEL CENTRO POBLACIONAL DE CANCUN
El Caribe mexicano es el principal destino turístico del país con más de 30
millones de visitantes por año (INEGI 2011) y una inversión privada turística anual
promedio de 720 MM USD (SECTUR 2002-2010) esta actividad está centrada
principalmente en la costa del estado de Quintana Roo debido al crecimiento
exponencial en inversión y la gran promoción de este destino turístico. Desde el
punto de vista económico la estrategia ha resultado muy exitosa, según cálculos
18000 70000
200000
419000
509000 526701
0
100000
200000
300000
400000
500000
600000
1976 1982 1988 2000 2004 2005
GRAFICA 1. INCREREMENTO POBLACIONAL DELMUNICIPIO DE BENITO
JUAREZ
Población
Fuente: Abundes y Franquesa (2011)
94
de la Secretaria de Turismo, se obtuvo un ingreso de divisas de $ 2,780.63
millones de dólares con 3, 0156,90 turistas.
Como resultado de lo anterior, las zonas costeras se perciben como
espacios naturales de gran valor y con un potencial económico importante. Esta
situación los ha hecho muy vulnerables, ya que aun cuando se cuenta con
lineamientos e instrumentos de planeación, esta no se realiza de manera integral.
La península de Yucatán se encuentra en primer lugar en deforestación de
selvas y manglares; como efecto de ello, se comienzan a sentir los efectos del
cambio climático como el aumento en la temperatura y acidificación del mar y el
incremento en el paso de tormentas y huracanes.
Otro de los efectos ambientales negativos se puede ver reflejado en la
erosión que han sufrido las playas, lo que ha obligado al gobierno a realizar un
proyecto en el que se extrajeron 2.5 millones de metros cúbicos de arena de otras
playas para depositarlo en Cancún, Playa del Carmen y Cozumel en porciones
diferentes; Este esfuerzo de recuperación de playas,- ha tenido críticas fuertes en
debido, en primer lugar al monto económico, y en segundo, porque señalan los
expertos que existe una alta probabilidad de que sea fallido debido a las carencias
y deficiencias de los estudios, así como las dudas existentes sobre el impacto
ambiental que estas acciones tendrán en un futuro.
En cuanto a los efectos sociales que se han observado, podemos señalar
el aumento de las zonas marginales. La polarización de la ciudad es más
marcada, se observa un incremento en la desigualdad social, y es un claro
95
ejemplo de la ciudad dual: La zona en la que viven y pasean los turistas y los
poseedores de altos ingresos, y la de la población local que ha visto un
decremento profundo en la calidad de vida de su familia ya que un porcentaje
importante vive sin acceso a servicios públicos como drenaje y asistencia
sanitaria.
Fuente: Secretaría de Ecología y Medio Ambiente. (2011)
El incremento de la población no ha ido acompañado en la misma medida
de infraestructura urbana, que permita garantizar el suficiente número de
escuelas, hospitales y transporte para esos nuevos habitantes. Se han visto
GRAFICA 2. POBLACION TOTAL EN QUINTANA ROO, CENSO DE
POBLACIÓN Y VIVIENDA (INEGI) –PROYECCIÓN (CONAPO)
96
restringidos los espacios de recreación de la población local ya que en gran parte
de los accesos a las playas que deberían ser públicos, prohíben el paso a los
pobladores locales (violando las reglamentaciones existentes en ese sentido), ha
incrementado la prostitución como consecuencia del aumento del turismo sexual,
con todas las afectaciones sociales que ello genera:
En Quintana Roo, esta tendencia es clara y contundente ya que presentamos en
Cancún y Playa del Carmen, el crecimiento poblacional más acelerado de
Latinoamérica, con la problemática socioeconómica que conlleva; incluyendo la
consecuente vulnerabilidad al cambio climático. (Franquesa Rinos y Abundes
Velasco, 2011).
Los Cabos
El Centro Integralmente Planeado “Los Cabos” inició operaciones en 1976, fue el
tercer CIP creado por FONATUR. Este desarrollo turístico abarca los poblados de
San José del Cabo y Cabo San Lucas, conectados entre sí mediante un corredor
en el que se encuentran también otros asentamientos humanos.
Como consecuencia de la atracción del turismo hacia esta zona, desde principios
de los ochenta se incrementó de manera significativa la llegada de migrantes –
aproximadamente 400 trabajadores diarios según estimaciones de la Red de
monitoreo de los desarrollos turísticos costeros del noroeste (2006)
provenientes principalmente del centro del país y de los estados de Sinaloa y
Jalisco (Balarezo Vázquez; 1990), Ese aumento de población en la región se
puede observar en la tasa de crecimiento muy por encima del de crecimiento de
97
la estatal. El municipio de los Cabos, en Baja California Sur, encuentra en el
turismo su principal actividad económica. Los Cabos se ha mantenido en el primer
lugar de competitividad en términos de cuartos disponibles según señala la
clasificación internacional de los destinos de playa del 2012
Fuente: Censos de población y vivienda (1960-2010)
El deterioro medioambiental y social ocasionado por este CIP es el mismo que en
el anterior, el crecimiento de la mancha urbana sin ordenamiento, crea ciudades
sectorizadas con lugares en las que los servicios son de primer mundo,
adyacentes a otros sin acceso a los servicios más elementales.
…A fin de satisfacer las demandas de mercado, se construyen enormes
complejos hoteleros al borde mismo del mar sometiendo este sistema a las
fuerzas de la erosión y a los daños causados por los huracanes. Se
destruyen los manglares, así también como los sitios de reproducción (i.e.
postura) de tortugas. El impacto humano aumenta con el incremento de
frecuencia de turistas de bajo poder adquisitivo, pero de todas maneras
12049 15231 19117
43920
105469
164162
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
140000
160000
180000
1960 1970 1980 1990 2000 2010
GRAFICA 2. INCREMENTO POBLACIONAL DE LOS CABOS (BCS)
Población
Inicio del CIP (1976)
98
suficiente para atraer elementos criminales exógenos (Barbosa y
Santamaria, 2004: 13)
En este centro integralmente planeado,-como en todos los de su tipo- se
privilegia al turismo sobre los pobladores locales y a los inversionistas sobre el
medio ambiente. Es claro que en sentido económico ha significado un éxito, pero
también, claramente generan graves problemas ambientales y sociales.
La región en la que se encuentra este centro, es una de las más áridas de
México, La disponibilidad de agua ha sido un factor problemático y limitante para
el crecimiento urbano. En la actualidad se habla de una cancunisación de los
cabos ya que los problemas que presentan por la atracción de inmigrantes en
búsqueda de empleos, son muy parecidos: Incapacidad para hacer frente a ese
aumento de población que se da de manera exponencial y que se convierte en un
solicitante mas de recursos públicos para la satisfacción de sus necesidades
básicas.
99
Capítulo 4
La oposición del CIP de Teacapán: ¡Otro CIP es posible!
Introducción
El “Centro Integralmente planeado CIP Playa Espíritu” estará ubicado en el
municipio de Escuinapa del Estado de Sinaloa, y es ahí, donde los impactos
derivados de la construcción de este desarrollo se verán reflejados. Si bien estos
impactos o alteraciones se darán en múltiples vertientes, la que se ha hecho más
visible y que ha puesto en riesgo su concreción es la ambiental, ya que el
ecosistema en el que se asienta dicho centro es muy vulnerable (Marismas
Nacionales) y a la degradación ambiental que traen consigo estos megaproyectos
con la construcción de marinas y escolleras, está claramente estudiado. Es por
ello que existen desde la legislación ambiental reglamentaciones como la
obligatoriedad de la elaboración de un Manifiesto de Impacto Ambiental (MIA), que
aunque ha recibido críticas por la falta de vinculación de las observaciones de
organismos internacionales y otras por la falta de sanciones hacia los promotores
de los proyectos al presentar datos a modo.
Otro punto relevante para esta investigación es que el CIP de Teacapán fue
presentado como el proyecto bandera de la administración de Felipe Calderón,
reflejado desde sus primeros procesos de planeación, como ya citamos.
En este capítulo estableceremos el contexto en el que una multitud de
actores con motivaciones e intereses distintos se manifestaron en la coyuntura de
definición respecto al proyecto del CIP, las formas y planteamientos que
presentaron y los resultados que obtuvieron.
100
4.1. Escuinapa, los escuinapenses y el CIP.
Escuinapa
El desarrollo turístico inmobiliario conocido como “el CIP de Teacapán” se
encuentra ubicado en un predio29 propiedad de FONATUR que tiene una
extensión de 2,381 hectáreas sobre la barra de arena del humedal costero de
importancia biológica y ambiental internacional conocido como “Marismas
Nacionales”. Dicho humedal, según el Instituto de Geografía de la UNAM (2010)
se encuentra situado entre “(…) los 21º 30’ de latitud norte, en el estado de
Nayarit, hasta los 22º 50’, en la parte sur de Sinaloa, y entre los 105º 05’ y 106º
02’ de longitud oeste”. El predio de FONATUR se encuentra en su totalidad en el
estado de Sinaloa, en el municipio de Escuinapa. Este municipio forma parte de la
región Sur de Sinaloa:
El territorio Sur de Sinaloa como parte de la macroregión del Noroeste de México,
comprende los municipios de San Ignacio, Mazatlán, Concordia, El Rosario y
29 El predio fue vendido a FONATUR por el señor Antonio Toledo Corro, ex gobernador de Sinaloa (1981-
1986) y ex secretario de la Secretaria de la Reforma Agraria (1978-1980). Comuneros de Chametla, aseguran
que son propietarios de 1200 hectáreas que están ubicadas en los terrenos que abarca el CIP señalan que
tienen documentos expedidos en 1875 en los que se estipula la donación de los mismos a la sindicatura.
http://www.noroeste.com.mx/publicaciones.php?id=569705 Visto el 4 de noviembre del 2010
101
Escuinapa; con una superficie de 13 mil 603 km2 (23.3% de la superficie estatal).
Se encuentra localizada entre los 22° 30’ y 24° 23’ latitud norte y los 105° 11’ y
106° 31’ longitud oeste y colinda al norte con el estado de Durango y los
municipios sinaloenses de Elota y Cosalá, al sur con el estado de Nayarit y el
océano Pacífico, al este con Durango y al oeste con el Golfo de California. (Plan
municipal de desarrollo 2010-2012)30
MAPA 1. LOCALIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE ESCUINAPA
Fuente:INEGI(2010)
30
http://www.escuinapa.gob.mx/Portal/planmunicipal/Plan_Municipal_de_Desarrollo.pdf
102
De acuerdo a daros del INEGI (2010) este territorio cuenta con una p oblación de 50,438 habitantes con las
siguientes características demográficas municipales y de índice de desarrollo humano.
TABLA 3. ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO 2000-2005 (PNUD)
Clave de municipio
Nombre de
municipio
Lugar
nacional
según el
IDH
2000
Valor
del
IDH
2000
Lugar
nacional
según el
IDH 2005
Valor
del
IDH
2005
Tasa de
mortalidad
infantil
Tasa de
alfabetización
Tasa de
asistencia
escolar
Ingreso per
cápita anual
(dólares PPC)
Índice de salud Índice de
educación Índice de ingreso
2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005
25001 Ahome 88 0.8245 55 0.8778 22.31 12.28 94.79 95.98 66.53 72.82 11,083 14,505 0.8340 0.9202 0.8537 0.8826 0.7858 0.8307
25002 Angostura 509 0.7709 175 0.8479 25.03 15.21 91.97 93.04 66.60 72.65 5,437 11,126 0.8107 0.8950 0.8351 0.8624 0.6669 0.7864
25003 Badiraguato 1360 0.7038 1838 0.7128 39.98 37.03 83.31 85.03 56.16 62.96 6,124 5,043 0.6821 0.7075 0.7426 0.7767 0.6868 0.6544
25004 Concordia 718 0.7551 996 0.7720 27.42 22.20 88.79 89.93 60.17 69.92 5,982 4,869 0.7901 0.8350 0.7925 0.8326 0.6829 0.6485
25005 Cosalá 1264 0.7110 1509 0.7405 32.50 24.66 83.24 84.92 62.27 66.58 4,210 4,098 0.7464 0.8138 0.7625 0.7881 0.6242 0.6197
25006 Culiacán 62 0.8322 101 0.8633 21.84 12.65 93.08 94.82 65.82 71.39 13,512 12,287 0.8380 0.9171 0.8399 0.8701 0.8189 0.8030
25007 Choix 1367 0.7033 1738 0.7226 33.11 28.60 82.80 83.09 58.77 60.78 4,128 4,397 0.7412 0.7800 0.7479 0.7566 0.6210 0.6315
25008 Elota 1564 0.6861 1049 0.7686 33.25 20.44 79.30 85.16 46.45 57.09 4,492 6,546 0.7400 0.8501 0.6835 0.7580 0.6351 0.6979
25009 Escuinapa 432 0.7780 536 0.8067 23.64 16.97 91.79 92.16 68.26 71.78 5,606 6,118 0.8226 0.8799 0.8395 0.8536 0.6720 0.6866
25010 El Fuerte 767 0.7518 340 0.8239 27.85 18.63 90.05 91.26 62.52 68.21 5,226 10,110 0.7864 0.8656 0.8087 0.8358 0.6603 0.7705
25011 Guasave 410 0.7801 372 0.8212 25.36 20.02 90.67 92.52 63.09 72.03 7,374 9,117 0.8078 0.8537 0.8148 0.8569 0.7178 0.7532
25012 Mazatlán 49 0.8373 80 0.8720 20.28 10.11 96.06 96.53 67.03 72.24 11,823 11,564 0.8515 0.9389 0.8638 0.8843 0.7966 0.7929
25013 Mocorito 972 0.7343 1016 0.7707 30.64 21.76 85.64 87.29 59.71 67.27 5,560 5,455 0.7624 0.8387 0.7699 0.8062 0.6707 0.6675
25014 Rosario 666 0.7582 922 0.7764 26.11 22.35 90.72 91.41 65.17 70.35 4,955 4,967 0.8013 0.8336 0.8220 0.8439 0.6514 0.6518
25015 Salvador Alvarado
64 0.8316 105 0.8620 21.61 13.35 94.20 94.97 69.45 73.35 11,744 11,881 0.8400 0.9110 0.8595 0.8777 0.7955 0.7974
25016 San
Ignacio 1070 0.7272 1167 0.7618 30.75 21.84 87.49 87.62 57.30 66.12 4,795 4,705 0.7615 0.8381 0.7743 0.8046 0.6459 0.6428
25017 Sinaloa 1121 0.7224 1345 0.7503 32.26 25.01 84.78 85.34 61.36 65.07 4,887 5,044 0.7485 0.8108 0.7697 0.7858 0.6491 0.6544
25018 Navolato 939 0.7369 440 0.8141 26.99 21.04 86.95 90.02 52.00 61.96 5,347 11,431 0.7938 0.8450 0.7530 0.8067 0.6641 0.7909
Fuente: INEGI 2011
103
En base a los datos de la tabla 2 podemos observar que la tasa de
mortandad infantil, ha tenido una disminución de más del 50%. Esto no es reflejo
del aumento a los servicios de salud, ya que el incremento en este rubro es muy
poco significativo. Una de las problemáticas a abatir es que la atención médica se
concentra en la Cabecera Municipal y no todas las comunidades tienen clínicas de
salud. El índice de ingreso está en la media estatal.
El municipio cuenta con enseñanza a nivel básico accesible para los
habitantes, el problema es cuando se llega a los niveles de enseñanza superior y
media superior únicamente se imparte en la cabecera municipal, esta situación
obliga a que los interesados en continuar sus estudios tengan que salir de sus
lugares de origen, lo que significa un aumento en los gastos para la familia,
desafortunadamente este es uno de los motivos por los que un porcentaje
considerable deje truncos los estudios.
Si consideramos que las proyecciones que se hacen desde la academia en
cuanto al crecimiento poblacional de Escuinapa con la llegada del CIP, que
llegaría a triplicar la actual, es imprescindible que se cuente con líneas de acción
encaminadas al establecimiento tanto de centros de salud como de escuelas.
104
Fuente: Censos de población y vivienda (INEGI 1970-2010)
De acuerdo a los datos del censo de población y vivienda (INEGI, 2010)
Escuinapa es el sexto municipio más poblado del estado de Sinaloa y tiene una
tasa de crecimiento de 1.1% a la que se le considera moderada. De los 37 666
habitantes que tenía en 2005, aumento a 54,131 en el 2010.
El crecimiento poblacional ha sido muy estable en los últimos años, sin
embargo, con la llegada del CIP, según el Atlas de Riesgos para el Municipio de
Escuinapa (2011: 29) las proyecciones que realiza Fondo Nacional de Fomento al
Turismo, para el año 2030 serán más de 104 000 habitantes, es decir el municipio
experimentará un incremento de alrededor de 50 000, “quienes demandarán
zonas habitacionales, servicios públicos, equipamiento, infraestructura, áreas para
la recreación y deporte entre otros (Ibid).
El mismo documento hace mención respecto a que el umbral de turistas y
visitantes de la zona de Escuinapa contempla a cerca de tres millones, estos
niveles semejan a los flujos de turistas anuales de Mazatlán.
30807
37666
45928 50438
54131
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
1970 1980 1990 2000 2010
GRAFICA 3. INCREMENTO DE LA POBLACIÓN DEL MUNICIPIO DE ESCUINAPA
Población
105
GRAFICA 5. DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR TAMAÑO DE LA
LOCALIDAD.
Fuente: INEGI. Censo de Población y Vivienda, 2010
Casi la mitad de estos pobladores viven en la cabecera municipal, esto se
traduce a que el porcentaje de población que tiene acceso a servicios básicos es
de casi del 60%.
TABLA 3. ACCESO A SERVICIOS BASICOS DE LA POBLACION DE ESCUINAPA
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el Censo de Población y Vivienda 2010. INEGI
Escuinapa 2005 2010
Población total 49,655 54,131
% de población de 15 años o más analfabeta 7.79 5.74
% de población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela 5.04 4.7
% de población de 15 años y más con educación básica incompleta 49.39 44.14
% de población sin derecho-habiencia a servicios de salud 38.5 21.19
% de viviendas particulares habitadas con piso de tierra 7.36 5.71
% de viviendas particulares habitadas que no disponen de excusado o sanitario 11.8 6.98
% de viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubada de la red pública
13.31 35.63
% de viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje 12.03 9.5
% de viviendas particulares habitadas que no disponen de energía eléctrica 4.1 1.17
% de viviendas particulares habitadas que no disponen de lavadora 36.68 30.58
% de viviendas particulares habitadas que no disponen de refrigerador 18.46 13.1
Índice de rezago social -
0.95243 -
0.85632
Grado de rezago social Muy bajo
Muy bajo
Lugar que ocupa en el contexto nacional 1996 1903
106
TABLA 4. INDICADOR DE RESAGO EN VIVIENDAS 2005-2010
Escuinapa 2005 [1]
2010 [3]
Indicadores Valor % Valor %
Viviendas particulares habitadas 11,794 13,244
Viviendas sin drenaje 1,446 12.37 1,258 9.64
Viviendas sin sanitario [2]
1,144 9.74 925 6.98
Viviendas con piso de tierra 884 7.52 756 5.75
Viviendas sin energía eléctrica 215 1.83 155 1.18
Viviendas sin agua 1,599 13.65 4,720 35.86
Nota: Para el cálculo se excluyen las viviendas no especificadas.
Fuente: [ 1 ]
Sedesol. Cálculos propios a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005, INEGI. [ 2 ]
Sedesol. Cálculos propios a partir del Censo de Población y Vivienda 2010: Principales Resultados por Localidad, INEGI. [ 3 ]
Sedesol. Cálculos propios a partir del Censo de Población y Vivienda 2010. Tabulados del Cuestionario básico: Viviendas, varios cuadros.
El alumbrado público y servicio de agua potable tiene una cobertura del
95%. Los problemas que se encuentran en el municipio son principalmente en
cuanto a drenaje urbano, ya que solo en la cabecera municipal se cuenta con este
servicio. Dicha situación ha provocado ya algunos problemas de salud, al igual
que los basureros clandestinos que se encuentran en la localidad.
En lo que se refiere a las actividades económicas, el 41% de la población
económicamente activa está empleada en el sector primario: agricultura, pesca y
ganadería, en orden de importancia. A este 41% habría que sumarle el 14% que
se reporta como dedicado al sector secundario, pues este es sobre todo
agroindustrial (empaque de mango para exportación en buena medida) y de
empaque de camarón en segundo lugar. (Plan Municipal de Desarrollo 2011-
107
2013)31. Esta división de las actividades económicas se refleja en el siguiente
mapa.
MAPA 2. DISTRIBUCIÓN DEL USO DE SUELO DEL MUNCIPIO DE
ESCUINAPA
Fuente: Plan municipal de desarrollo 2011-2013
Destaca en el mapa que la superficie dedicada a la agricultura se encuentra
en su casi totalidad en la barra arenosa donde se ubica el CIP, así como la
amplitud de los esteros en el extremos sur y de los cuerpos de agua hacia el este
y el norte.
31
http://escuinapa.gob.mx/index.php/transparencia/plan-municipal-de-desarrollo
108
En la siguiente imagen se refleja la forma en que los consultores
contratados por FONATUR ubican los usos y actividades económicas del territorio:
MAPA 3. ACTIVIDADES ECONÓMICAS EN EL TERRITORIO ADYACENTE AL CIP
Fuente: Informe de Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) del CIP de Teacapán
Los escuinapenses
A un territorio tan diverso, que va del pie de la sierra hacia el mar, pasando
por un sistema de humedales de importancia internacional, hasta llegar a una
extensa zona de playas en la barra arenosa del humedal, con una variedad de
actividades económicas como la que vimos, corresponde una diversidad
proporcional de actores. La revisión que se hace para fines de este trabajo de los
grupos organizados que participaron a lo largo del proceso de definición de las
109
características del CIP, tiene su base en una investigación hemerográfica,
posteriormente validada en campo mediante la asistencia a la reunión pública de
información en el marco de la consulta pública sobre el CIP, así como con
entrevistas a sujetos clave.
La misma diversidad hace pertinente para este trabajo la utilización de
metodologías probadas y desarrolladas en otras latitudes para una adecuada
sistematización de la información recabada y para la verificación de algunas de las
conclusiones generadas a partir del análisis convencional.
De particular relevancia aparece la herramienta conocida como Matriz de
Análisis y Conflictos: Tácticas Objetivos y Recomendaciones (MACTOR) y la
correspondiente herramienta informática desarrollada por la Escuela de Altos
Estudios en Ciencias Sociales de Francia. Mediante esta herramienta de análisis
prospectivo se pretende identificar tanto las alianzas como los conflictos que
pueden darse entre los actores relacionados a una problemática común. Este
método nos permitió visualizar posibles escenarios y acciones conjuntas de los
actores, dependiendo de los intereses que estén siendo tocados en una situación
específica.
4.2. Identificación de los actores involucrados
Para tener el panorama completo de la participación que se está dando en
torno al CIP, es importante tomar en cuenta a todos los actores involucrados.
Consideramos Actores a todos aquellos que tienen alguna participación,
afectación o ganancia con el establecimiento de dicho centro.
110
De acuerdo con lo anterior, tenemos:
Actores gubernamentales de los tres niveles, a saber:
Federales:
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) Institución
encargada de la administración de las áreas protegidas y de los humedales
de importancia internacional.
Fondo de Fomento al Turismo (FONATUR): Institución del gobierno federal
del sector turismo.
Comisión Nacional del Agua (CONAGUA): Institución encargada de
administrar el recurso agua.
Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura (CONAPESCA): Institución
encargada de la administración de los recursos pesqueros y regulación de
la acuacultura.
Dirección de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA): Entidad de la
SEMARNAT encargada de resolver en materia de impacto ambiental.
Estatales:
Gobierno del Estado: Autoridad estatal.
Municipales:
Ayuntamiento de Escuinapa: Autoridad local en el municipio.
111
Como hemos señalado en diferentes ocasiones en proyectos de este calado se
encuentran involucrados los tres niveles de gobierno, por lo que la coordinación y
cooperación entre ellos en la búsqueda de un mismo objetivo es fundamental.
Actores privados:
Cámara de acuicultores: Es el organismo que agrupa en una cámara a los
acuicultores privados.
Inversionistas turísticos: Grupos de la iniciativa privada con posibilidad de
invertir en el sitio.
Turisteros Mazatlecos: Propietarios de hoteles y prestadores de servicios
turísticos en Mazatlán.
Actores públicos:
Agricultores (Chileros): Son los agricultores que se encuentran en la Isla
del Bosque en los predios adyacentes a los terrenos del CIP.
Patronato de la Fiesta de las Cabras: Entidad encargada de la organización
de la fiesta Tradicional anual de en el Municipio de Escuinapa.
Cámara de transporte: Agrupación de transportistas de materiales para la
construcción
Federación de cooperativas de pescadores: Asociación de segundo nivel de
defensa gremial.
Ejidatarios: Propietarios sociales de las tierras adyacentes al CIP bajo la
figura de ejidos.
112
Unión de Cooperativas de Acuicultores: Agrupación de cooperativas
dedicadas a la acuacultura.
Usuarios del acuífero del Baluarte: Grupo de agricultores que hacen uso del
acuífero.
Actores sociales
Organizaciones no gubernamentales: Se incluyen a las ONG´s tanto
locales, nacionales e internacionales que han participado en torno al
proyecto. (Conselva, Cemda, Greenpeace, Sumar, Alcosta, Redes).
2.1 Identificación de los objetivos
Esta etapa se realizó mediante entrevistas hechas a los diferentes actores,
investigación hemerográfica y participación de los actores en diferentes foros.
La intención fue identificar los objetivos individuales de los diferentes
actores en un mediano y largo plazo. A continuación se presentan los objetivos
detectados:
1. Incrementar la producción y reducir costos: Objetivo primordial de los
acuicultores privados
2. Conservación de los recursos naturales y manejo sustentable de los
mismos.
3. Mantener las tradiciones y fomentar la economía local mediante la
fiesta de Las Cabras.
4. Fomentar el desarrollo económico mediante el turismo.
113
5. Defender los intereses de las cooperativas.
6. Defensa de los derechos de los ejidatarios que viven en la zona.
7. Especulación Inmobiliaria.
8. Administrar de manera sustentable los acuíferos.
9. Administración de los recursos pesqueros y de la actividad acuícola.
10. Administración del territorio mediante el cambio de uso de suelo dentro
del territorio municipal.
11. Resolver en materia de impacto ambiental mediante la autorización o
negación de obras en función del estudio correspondiente.
12. Continuar con el aprovechamiento del acuífero de manera indefinida.
13. Mantener la actividad acuícola y generar empleos.
2.2. Posicionamiento de los actores sobre los objetivos
Por medio de la matriz de Influencias Directas elaboradas en el MACTOR
podemos observar en una tabla que nos muestra la influencia de unos actores
sobre otros.
Con la información de los actores involucrados y los objetivos perseguidos,
se construye la matriz de influencias, en la que se asigna una calificación de
acuerdo a la escala de 0 a 4, en la cual se reconoce la importancia de la
afectación posible del actor de la siguiente manera: 4: actor Ai puede afectar la
existencia del actor Aj; 3: actor Ai puede afectar las misiones del actor Aj; 2: actor
Ai puede afectar los proyectos del actor Aj; 1: actor Ai puede afectar los planes de
la acción del actor Aj; y 0: actor sobre el que Ai no tiene ninguna influencia Aj.
114
Tenemos:
0: No existe ninguna influencia entre los actores.
1: La afectación que tiene un actor sobre otro se da en los procesos.
2: La afectación que tiene un actor sobre otro se da en los proyectos
3: La afectación del actor que se está revisando se se da en la misión del actor
comparado.
4: La afectación es absoluta, ya que se da en la existencia del actor con el que se
le está haciendo la evaluación.
TABLA 6. MATRIZ DE INFLUENCIAS DIRECTAS
Fuente: Elaboración propia.
Después de hacer el llenado de la tabla 6, mediante la elaboración de la matriz de
influencias directas e indirectas detectamos cuales son los actores con mayor
influencia, mismos que representan los que tienen más fuerza, ya que en
determinado momento pueden detonar o anular procesos o acciones en contra o a
115
favor del proyecto por la posibilidad de generar consensos con otros actores y así
ayudar a la realización de determinado proceso o por el contrario rechazarlo y
lograr que ese rechazo sea generalizado, por ende, es importante ubicar a estos
actores.
TABLA 7. MATRIZ DE INFLUENCIAS TOTALES
Li= Influencia Global Di= Dependencia Global
Fuente: Elaboración propia
En la tabla 7 los valores representan las influencias directas e indirectas
entre los actores. Cuanto más grande es la cifra, mayor es la influencia del actor
sobre otro.
Podemos observar que las ONG´s son quienes mayor dependencia tienen,
en segundo lugar los acuicultores seguidos de los agricultores que siembran chile.
La Federación de acuicultores y el Estado tienen una dependencia global similar.
116
En cuanto a las influencias totales, no existe ninguna duda de que quien
ejerce una mayor presión sobre todos los demás Actores, es la DGIRA, esto no es
de sorprender ya que es esta dirección quien se encarga de otorgar permisos y
determinar si el impacto que determinado proyecto tendrá sobre el medio
ambiente es aceptable, a partir de los cual permite la continuidad o detiene el
proyecto. Otro Actor que tiene una importante influencia es FONATUR, esto se
debe a que es quien cuenta con los recursos para informar y convencer a otros
actores a secundar sus propuestas y señalamientos.
El gráfico de las convergencias entre actores (Figura 1) muestra un mapa
de los actores con respecto de sus convergencias. Mientras más cercanos los
actores están entre sí, más intensa es su convergencia. El eje de las x representa
la dependencia y el eje de las y la influencia entre unos y otros los actores.
En el cuadrante de actores dominantes se ubica a la Dirección General de
Riesgo e Impacto Ambiental como influyente y no dependiente, tiene la obligación
tomar en cuenta la opinión de todos los actores, pero no de resolver en base a
ello. Podemos observar que se encuentra del lado opuesto del eje de las x,
evidenciando su independencia. En ese mismo cuadrante encontramos a los
propietarios de hoteles y a los inversionistas, quienes manejan los recursos
financieros, humanos y materiales y de quienes FONATUR tiene una gran
dependencia, ya que necesita del establecimiento de los hoteles de inversionistas
para que el CIP tenga posibilidades de éxito. Su influencia es tal, que el Fondo
Nacional de Fomento al Turismo no puede hacer frente a las deudas que contrae
117
en la construcción de la infraestructura horizontal del desarrollo sin estos
inversionistas.
En el cuadrante de actores de enlace se localiza a FONATUR con el más
alto grado de influencia derivado de las atribuciones que tiene, pero también de
dependencia, ya que el éxito o fracaso del centro depende de que se establezcan
los hoteles de los inversionistas. En la figura podemos observar que son los
actores más cercanos, es decir el grado de dependencia del Fondo con respecto a
los inversionistas es alto. Aquí también se localizan CONAGUA y la Unión de
cooperativas dedicadas a la agricultura quienes tienen un grado de influencia y
dependencia similar. El estado, la federación y la Comisión Nacional de Áreas
Naturales Protegidas presentan un alto grado de influencia ya que tienen la
capacidad de emitir opiniones respecto a la manifestación de imanto ambiental,
pero sus opiniones no son vinculantes.
El cuadrante de actores dominados está integrado por las organizaciones
no gubernamentales quienes tienen un alto grado tanto de independencia como de
influencia ya que cuentan con los mecanismos para hacerse escuchar y
posibilidad de presionar ante diferentes actores, pero no cuentan ni con las
atribuciones legales ni con los recursos para oponerse por si mismo a un proyecto,
pues requieren de generar alianzas con los actores que se encuentran en la
misma situación que ellos. En este mismo cuadrante encontramos a los
acuacultores y agricultores quienes tienen un alto grado de independencia y poca
influencia según apreciamos en el mapa. Con un mayor grado de dependencia
118
encontramos a los ejidatarios, siendo estos últimos lo que presentan un mayor
grado de dependencia.
El cuadrante de actores autónomos se encuentra el patronato de la fiesta
de las Cabras, siendo ellos quienes presentan menor influencia con otros actores,
al mismo tiempo que menor dependencia ya que su objetivo es únicamente
preservar las tradiciones, objetivo que no persigue ningún otro actor. Los turisteros
de Mazatlán se encuentran en este mismo cuadrante, si bien tienen cierto grado
de influencia, este no es alto ya que su opinión tiene cierto peso pero no
representa ninguna presión para los diferentes actores. El actor autónomo con
mayor influencia es Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura, al ser un
organismo de regulación el grado de influencia es alto, así mismo su grado de
dependencia es considerable, ya que depende de la federación.
TABLA 8. PLANO DE INFLUENICAS Y DEPENDENCIAS ENTRE ACTORES
Fuente: Elaboración propia.
Actores dominantes Actores de enlace
Actores autónomos Actores dominados
119
TABLA 9. BALANCE NETO DE LAS INFLUENCIAS
Fuente: Elaboración propia
Fuente: Elaboración propia
Las mismas relaciones se aprecian al presentar la información en forma de
tabla. La tabla 4 muestra el grado de influencia de cada uno de los actores con
respecto a los otros. Observamos que quien presenta un mayor grado de
influencia es la DGIRA, si bien existe influencia de esta dirección con todos y cada
uno de los actores, esta no se da con la misma fuerza.
Por último, la técnica utilizada ofrece un panorama a los analistas a través de un
gráfico a manera de histograma sobre las relaciones de fuerza que se presentan
entre los distintos actores involucrados en el tema.
120
TABLA 10.HISTOGRAMA DE RELACIONES DE FUERZAS
Fuente: Elaboración propia.
De nueva cuenta resalta que son los interesados en la implementación del
proyecto y los que obtendrían un beneficio directo del mismo los que presentan la
mayor fuerza: FONATUR, los probables inversionistas y la DGIRA. Sin embargo,
si se suman las fuerzas de los actores dominados, se pueden generar
modificaciones a los proyectos y procesos de los dominantes. Veamos cómo fue
en este caso.
121
3. Los caminos de la participación social ¿Otro CIP es posible?
3.1. Dónde empezó todo: la denuncia ante el Secretariado de la Convención
Ramsar.
Como se mencionó líneas arriba, el CIP de Teacapán está ubicado en un Humedal
de Importancia Internacional ante la Convención ad hoc de la Organización de las
Naciones Unidas. Esta Convención es un Tratado Internacional que fue signado
en 1971 en la Ciudad de Ramsar, Irán, por lo que es comúnmente conocida como
“Convención Ramsar”.32
México fue de los países firmantes de esta convención desde 1971, pero
es hasta 1984 que es ratificada por el Senado de la República, y siguiendo los
trámites establecidos en la Ley sobre tratados internacionales, entra en pleno vigor
hacia 1986. Esa entrada en vigor le da carácter de Ley Suprema, según lo
establecido en el Artículo 133 de la Constitución, por encima de las leyes
promulgadas en el país, y sólo por debajo de la propia Constitución.
Según la información disponible en el sitio web oficial de la Convención Ramsar33:
…es un tratado intergubernamental en el que se consagran los
compromisos contraídos por sus países miembros para mantener las
características ecológicas de sus Humedales de Importancia Internacional y
planificar el "uso racional", o uso sostenible, de todos los humedales
situados en sus territorios.
32 http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-home/main/ramsar/1_4000_2__ 33
http://www.ramsar.org/
122
Es decir, es Ley suprema en todo el territorio nacional, el mantener las
características ecológicas de los Humedales de Importancia Internacional. Para
que un humedal pueda ser considerado como un Sitio Ramsar, debe cumplir una
serie de criterios establecidos por la Convención, y debe ser designado por el país
firmante, en respeto a su soberanía.
En la actualidad México cuenta con 134 humedales de importancia
internacional es el segundo país a nivel mundial con mayor número de Sitios
Ramsar, solo por debajo del Reino Unido34.
Esta información es relevante para esta investigación, porque toda la
resistencia hacia la implementación del CIP partió de una denuncia ante el
Secretariado de esta Convención realizada por una confluencia de ONG´s
ambientalistas nacionales e internacionales.
En febrero de 2009 Felipe Calderón lanzó por primera vez el proyecto del
CIP de Teacapán en conferencia de prensa, anunciando así lo que después
repetiría en varias ocasiones: el desarrollo en cuestión contemplaba la
construcción de más de 40 mil habitaciones de hotel “el doble de Cancún” y
dirigiéndose a la población local señalo:
Sé que hay la preocupación de pescadores de aquí de Escuinapa, de que si
vamos a acabar con las marismas, o qué va a pasar. Yo les puedo
asegurar que no. Incluso vamos a protegerlas como un ecosistema natural,
34 http://ramsar.conanp.gob.mx/conanp_hum.php
123
que tiene que ser protegido por el hombre. Y que sea este Centro Integral
un polo de atracción también por su respeto al medioambiente.
Después del lanzamiento del proyecto la única información que se hizo pública fue
una maqueta que se colocó en uno de los corredores del Palacio Municipal de
Escuinapa. En ella -disponible hasta la fecha-, se observaba el Plan Maestro del
CIP, con dos marinas, un malecón marítimo, una serie de canales y cuatro
campos de golf, entre otros servicios.
IMAGEN 2. EL PROYECTO
124
En junio de 2009, una confluencia de ONGs ambientalistas nacionales e
internacionales presentaron una denuncia ante la Consejera para las Américas de
la Convención Ramsar, la Sra. María Rivera. El documento en cuestión fue
firmado por la Asociación Interamericana de Defensa del Ambiente (AIDA),
Greenpeace capítulo México, Wild Coast (Costa Salvaje, capítulo México) y la Red
Manglar Internacional, todas ellas de carácter internacional. Además, de las
organizaciones netamente mexicanas firmaba el documento en cuestión el Centro
Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) que tiene oficinas a lo largo y ancho
del país y que como ya se señaló, ha estado presente asesorando otras luchas, y
la única ONG local del Sur de Sinaloa que aparecía como firmante era Conselva
AC.
En el escrito de denuncia, las organizaciones firmantes señalaban la
responsabilidad del Estado mexicano al impulsar tres proyectos en dos Sitios
Ramsar colindantes (Marismas Nacionales y Huizache-Caimanero) que ponían en
riesgo el mantenimiento de las características ecológicas de estos sitios. Los
proyectos señalados eran: El CIP de Teacapán, impulsado por FONATUR; el
Distrito de Riego 111, en los linderos de estos dos sitios; y la presa Santa María
sobre el Río Baluarte. En la parte sustantiva del escrito, que por su importancia
reproduzco íntegramente, instaban al Secretariado de la Convención para que:
1. Ejerza su autoridad para llamar la atención al gobierno de México
respecto a las amenazas que se ciernen sobre Marismas Nacionales y
125
Laguna Huizache Caimanero, y que analice la posibilidad de que estos
sitios sean incorporados al registro de Montreaux.35
2. Le pida al gobierno de México que garantice las medidas orientadas a
evitar que los proyectos aludidos afecten a los humedales que
pertenecen a la lista de Ramsar.
3. Le recuerde a México que una de las recomendaciones de la
Convención Ramsar consiste en incorporar consideraciones ambientales
relativas a los humedales en las decisiones de planificación y que esto
de debe hacer de una manera clara y transparente para el público, como
es a través de una evaluación del impacto ambiental (Recomendación
6.2, 1996).
4. Le recuerde a México que tomen en cuenta lo siguiente al evaluar y
conducir evaluaciones de impacto de los proyectos propuestos: los
manuales Ramsar número 7 (sobre el manejo de cuencas hidrgráficas),
11 (inventario, evaluación y monitoreo), 12 (inventario de humedales) y
13 (evaluación del impacto).
5. Asegurar que México se comprometa a monitorear de cerca los
humedales para determinar cualquier cambio potencial al carácter
ecológico de Marismas Nacionales y Laguna Huizache-Caimanero y que
informe de ello y a la mayor brevedad al Secretariado de Ramsar.
6. Organice una misión técnica orientada a buscar soluciones para
considerar alternativas que pudieran eliminar o reducir el impacto en los
humedales y ofrezca consejo a las autoridades correspondientes a
través de mecanismo: Misión Ramsar de Asesoramiento.36
35 El Registro de Montreaux, según el sitio web de la Convención “es un registro de los humedales inscritos
en la Lista de Humedales de Importancia Internacional en los que se están produciendo, se han producido o
pueden producirse cambios en las características ecológicas como consecuencia del desarrollo tecnológico, la
contaminación u otra intervención del ser humano.” 36 Se concede especial atención a la prestación de asistencia a los Estados miembros en el manejo y la
conservación de los sitios designados de la Lista cuyas características ecológicas se vean amenazadas. Esta
labor se lleva a cabo mediante la Misión Ramsar de Asesoramiento, un mecanismo de asistencia técnica
adoptado oficialmente mediante la Recomendación 4.7 de la Conferencia de las Partes de 1990.
126
7. Establezca que cualquier pérdida de área humedal sea compensada,
designando como sitio Ramsar a otro humedal que tenga valores de
hábitat semejantes.
8. Tome cualquier otra acción disponible para proteger los humedales
afectados.
A partir de este escrito de denuncia, se iniciaron una serie de intercambios
notas entre las distintas instancias del gobierno de México, los peticionarios y el
Secretariado de la Convención, que tuvo como resultado final que en octubre de
ese mismo año el gobierno de México aceptara la realización de una Misión de
Asesoramiento sobre estos dos sitios.
3.2. Preparándose para la Misión: la apertura de la discusión hacia los
sectores sociales
Una vez que las ONGs interpusieron la denuncia ante Ramsar conocieron que
esta tendría lugar hacia mediados del 2010. Conocedoras de que como parte de
este mecanismo la Misión de Ramsar se entrevistaría con el más amplio abanico
posible de interesados en el tema, decidieron prepararse para la llegada. Para
ello, realizaron un taller enfocado en el CIP por considerar que de los tres
proyectos mencionados, este era el de mayor importancia y el único con una
puesta en marcha inminente. A este taller se le denominó “El futuro del turismo en
Marismas Nacionales” y tuvo lugar en mayo de 2010 con la participación de las
ONGs firmantes de la denuncia, algunas ONGs de carácter local, (como Redes
de Escuinapa, Mangle Negro de Nayarit) y un grupo de académicos de la Facultad
de Ciencias de Mar (FACIMAR) de la Universidad Autónoma de Sinaloa (UAS).
127
Según los propios participantes, las dos principales conclusiones de dicho taller
fueron: que habría que dar la batalla de las ideas con argumentos técnicos sólidos
a lo largo del proceso de evaluación de impacto ambiental; y que era necesario
involucrar a los sectores sociales directamente afectados por la posible
construcción del CIP, según los impactos que los mismos expertos determinaran.
Es decir, decidieron participar en el marco de los cauces institucionales a
través de la interlocución con un organismo internacional, al tiempo que definían la
ruta para provocar y participar en el proceso de consulta pública durante la
evaluación de impacto ambiental. Esto de alguna manera limitaba el ámbito de la
discusión a aspectos meramente ambientales y técnicos, pero esta limitación se
salvaba mediante el proceso de reflexión que realizarían con los siguientes
sectores sociales: pescadores, acuicultores, campesinos y prestadores de
servicios turísticos.
En estos talleres realizados en un primer momento exclusivamente con la
participación de ONGs y académicos, ubicaron los siguientes impactos del CIP
como los de mayor relevancia:
a). La construcción de la marina sobre la barra arenosa tendría, según la
opinión de expertos geohidrólogos, el efecto de salinización del acuífero
superficial de esta barra o isla, con la consecuente afectación de la actividad
agrícola que en ella tiene lugar: el cultivo de miles de hectáreas de chile.
128
b). La construcción de las escolleras para las marinas obstaculizarían el
reclutamiento de larvas de camarón hacia los esteros y lagunas, afectando la
actividad pesquera.
c). La necesidad de agua del CIP a plena operación sería provista mediante
pozos del acuífero del Baluarte y de la Presa Santa María, con la consiguiente
disminución de la disponibilidad de agua para usos agrícolas y urbanos en la
región.
d). Si las cifras proyectadas de FONATUR sobre la creación de 70 mil empleos
eran ciertas, se generaría un efecto de migración hacia el sitio, estimando el
crecimiento de la población de la ciudad de Escuinapa de 40 mil a 300 mil
habitantes en apenas tres décadas.
Estas conclusiones fueron presentadas a la Misión Ramsar, que tuvo lugar en
junio de 2010 y posteriormente fueron socializadas con los sectores ya
mencionados, generando una serie de documentos y pronunciamientos de cada
uno de los sectores que fueron presentados ante la autoridad ambiental por dos
vías: a través de documentos sometidos a la SEMARNAT en la consulta pública, y
de viva voz en la reunión pública de información que tuvo lugar el 12 de agosto del
2010 en la Casa de la Cultura, en Escuinapa.
3.3. ¡Yo vivo aquí, mi opinión cuenta!
Esta labor de socialización, tuvo lugar en el marco de una campaña promovida por
las ONGs que llevó el nombre que titula este apartado: ¡Yo vivo aquí, mi opinión
cuenta! Para ello se construyó una plataforma web que era la base de la difusión
129
de los documentos generados, y que estuvo (y está) a cargo de la ONG Sumar,
voces por la conservación, quienes son expertos en comunicación. Como
resultado de trabajo de Sumar, se realizaron una serie de infográficos que tenían
como objetivo traducir la información técnica de la Manifestación de impacto a
ambiental a un lenguaje asequible para los actores locales.
IMAGEN 3. INFOGRAFICO
Con esta información gráfica sobre cada uno de los aspectos relevantes del CIP,
las ONGs y la academia se fueron al campo, a realizar los talleres sectoriales.
Estos talleres tuvieron lugar en las siguientes fechas y con los siguientes
participantes:
15 de julio de 2010. Taller con Acuicultores.
130
16 de julio de 2010. Taller con prestadores de servicios turísticos.
17 de julio de 2010. Taller con sector agrícola.
18 de julio de 2010. Taller con pescadores.
De esta manera, lo que empezó como una campaña y preocupación de las
ONGs y ciertos sectores de la academia, dio un salto cualitativo al involucrar a los
directamente afectados por el CIP. El lema mismo de la campaña refleja desde el
primer momento esa decisión de que sean los actores locales los que conozcan la
información, reflexionen sobre ella y se posicionen: ¡Yo vivo aquí, mi opinión
cuenta!
A través del trabajo previo realizado por los académicos de la FACIMAR-
UAS en Marismas Nacionales, así como del conocimiento que tenía la Red
Ecológica de Escuinapa y Conselva, se pudieron realizar estos talleres con una
nutrida asistencia y un proceso interesante de reflexión y posicionamiento.
Además del infográfico general reproducido párrafos atrás, para cada caso se
realizó uno que reflejara la posible afectación a la actividad del sector en turno,
basado en la información presentada por el propio FONATUR en la MIA y en la
opinión de los expertos que acometieron la tarea de revisar las más de 700
páginas del documento.
Este posicionamiento fue ampliamente difundido a través de la página web
de la campaña y de las redes sociales. Es importante señalar que desde el primer
momento de la campaña la labor de las ONGs y la facilitación de los talleres
estuvieron orientados por una premisa básica: el señalar que no se estaba en
131
contra del CIP en sí, pero si en contra del modelo de desarrollo que levaba
aparejado. De tal forma que en los desplegados y comunicados que se publicaron,
se reiteró siempre que no era una oposición sin cortapisas, pero que era necesario
abrir espacios de diálogo con la sociedad y con los directamente afectados para la
construcción conjunta de la política pública de desarrollo turístico para el sur de
Sinaloa. También desde un primer momento quedaron establecidos los cauces
para la organización y manifestación de las ideas: estrictamente los institucionales.
Es decir, la presentación de objeciones por escrito a SEMARNAT y la reiteración
de las esas mismas posturas de viva voz en la reunión pública de información.
Entonces, en congruencia con la idea de usar los cauces institucionales y
proponer un modelo alternativo de CIP, llevó a los opositores a proponer
condicionantes para el proyecto, no su cancelación. Lo anterior debido a que la
SEMARNAT cuando evalúa un proyecto puede resolver en cualquiera de los
siguientes sentidos:
a). Negar la autorización.
b). Autorizar.
c). Autorizar de manera condicionada.
La estrategia fue entonces describir de manera clara y asequible para todos
el modelo de CIP que proponía FONATUR, los impactos que acarreaba y que
partes se tendrían que modificar o cancelar para que otro CIP fuera posible. Es
decir, se apostó por una autorización de manera condicionada.
132
En la reunión pública de información, donde participaron de viva voz
decenas de personas, se fueron señalando una a una las razones de la oposición
al modelo del CIP. Entre las que se mencionaron se encuentran:
1. Que el CIP no era un desarrollo integral, porque excluía a las
comunidades cercanas (Isla del Bosque y Teacapán) del proyecto.
Antes bien al contrario, al estar basado sobre todo en un esquema de
desarrollo turístico inmobiliario, correspondía a un esquema de
desarrollo de “puertas cerradas” o cotos.
2. Que este modelo de cotos privados genera una derrama económica
considerablemente inferior en la región a la de los desarrollos basado
principalmente en hoteles e infraestructura que conecte a las
comunidades de una región bajo una misma planeación estratégica.
3. Lo anterior debido a que en la “comunidad” cerrada se le ofrecen la
turista todos los servicios y amenidades que requiere durante su
estancia, por lo que reduce sensiblemente el consumo de productos y
servicios de la región.
4. Como ya dijimos CREST señaló que las tendencias mundiales del
turismo se estaban inclinando hacia el turismo como la posibilidad de
tener experiencias nuevas y conocer otras culturas.
5. Que el CIP en tanto planeado como un kit que integra la marina, los
campos de golf y los condominios no ofrece una experiencia
diferenciada.
133
En lo particular, cada uno de los sectores planteó las condicionantes que
modificaban o cancelaban las partes del CIP que identificaban como una amenaza
para su actividad o inclusive para su existencia en tanto grupo económico.
Las condicionantes de los sectores
Las preocupaciones y las condicionantes propuestas por sector reflejan sus
condiciones particulares, pero al mismo tiempo se percibe que las partes del
proyecto que preocupaban a todos eran las mismas: la construcción de la marina y
la migración de miles de personas hacia Escuinapa.
Así, del taller con acuicultores resultaron varias propuestas de
condicionantes, de las que resaltamos las siguientes:
Los mayores impactos nuestra actividad se derivan de la
construcción de la marina. El aporte de agua dulce del acuífero a
Marismas Nacionales es un proceso fundamental para el
mantenimiento de nuestras granjas, que requieren de bajas
salinidades. Es por ello que la salinización del acuífero acompañada
de reducción en el flujo de agua dulce y la salinización del suelo que
ocasionará la construcción de la marina afectará negativamente la
acuicultura. Por estas razones, nos oponemos a que se construya la
marina.
Demandamos que el CIP se haga responsable de los impactos
ambientales del crecimiento urbano que se generará fuera de su
predio como resultado de la inmigración de trabajadores para su
construcción y operación.
134
Los pescadores por su parte llegaron a conclusiones similares, a pesar de que son
sectores con problemáticas muy distintas y ocasionalmente confrontadas, ellos
propusieron que “… no se construyan más bocas artificiales y marinas.
SEGUNDA. Que no se viertan aguas negras o tratadas hacia el mar, a la marisma
ni al acuífero.”
De igual manera los agricultores pidieron que se hicieran las mismas
consideraciones pero poniendo en énfasis en su problemática:
SEGUNDA. Exigimos que no se construya la marina, porque provocará la
salinización de los suelos agrícolas circundantes, causando un grave
impacto económico a nuestras familias y sector productivo. TERCERA. Que
el proyecto CIP de Fonatur no utilice el agua del manto freático Laguna
Agua Grande para ninguna actividad. La agricultura que aquí desarrollamos
dependemos del citado acuífero, mismo que apenas es suficiente para
cubrir las necesidades ya existentes. CUARTA. Que no se conecten a la red
de agua potable que reciben las comunidades desde el Río Baluarte, ya
que apenas es suficiente para cubrir las necesidades ya existentes.
Y para el caso de los pequeños prestadores de servicios turísticos de la región, los
planteamientos fueron:
PRIMERA. Estamos a favor del progreso y queremos que nos incorporen al
mismo. Para evitar los altos grados de inmigración poblacional que propician
los Centros Integralmente Planeados (CIP), lo cual trae un deterioro de los
recursos naturales, como sobre explotación de acuíferos e impacto por
contaminación a marismas y humedales.
135
a. Que se nos garantice que el 50% de los empleos de calidad (no
queremos ser camareros, mucamas y jardineros) que genere el CIP-
Costa Pacífico serán para la gente del municipio de Escuinapa y
principalmente para los/las Teacapanenses.
b. Que se establezca a la brevedad un programa de capacitación continuo
para que los/las Escuinapenses nos preparemos para ocupar puestos
importantes generados por el CIP-Costa Pacífico, lo cual nos permita
brindar servicios de calidad a los visitantes.
c. Para evitar la posible contaminación de mantos freáticos con desechos
sólidos y orgánicos, que se garantice la construcción de un relleno
sanitario, el cual este perfectamente bien ubicado y operado, para el
adecuado manejo de los desechos sólidos que generará la gente que
vendrá al CIP-Costa Pacífico. Mismo que de servicio para las
comunidades aledañas al CIP: Escuinapa, Teacapán, Chametla, Isla del
Bosque.
SEGUNDA. Exigimos que no se abra ninguna boca nueva del mar hacia la
costa, por tanto que no se construya ninguna marina. La propia
manifestación de impacto ambiental (MIA) presentada sobre el proyecto
define que salinizará el acuífero subterráneo, extendiéndose a las lagunas
costeras (marismas). Ambas áreas, acuífero y marismas son sumamente
importantes para las actividades productivas de la gente del municipio de
Escuinapa y no se debe afectar negativamente su actividad.
En cada uno de los talleres con los sectores se definieron de tres a cinco
“voceros”, quienes serían los encargados de asistir a las reuniones de
coordinación, y exponer los manifiestos de cada grupo en la reunión pública de
información. Desde julio de 2010 hasta febrero de 2011 que se autorizó el CIP,
mantuvieron una interlocución constante entre sí y con las autoridades
involucradas en la autorización del proyecto. Además, establecieron canales de
136
comunicación con el resto de la sociedad civil, por dos vías: mediante la página
web que daba la posibilidad de suscribir las condicionantes y enviarlas con un clic
al Presidente, al Secretario de Medio Ambiente y otras autoridades; y mediante
desplegados y conferencias de prensa con medio locales y nacionales.
No realizaron movilizaciones.
4. Los resultados obtenidos
En lo que se refiere al ámbito internacional, la realización de la Misión Ramsar de
asesoramiento generó presiones adicionales a la SEMARNAT al momento de
resolver, pues en ella se estableció con toda claridad la recomendación al
gobierno de México de no autorizar el CIP en las condiciones planteadas37. Una
muestra de la importancia que la Convención le dio a esta Misión es que en ella
participó la Consejera para las Américas del secretariado de la Convención, la Sra.
María Rivera. En el reporte final de la Misión se establece:
En relación con el proyecto FONATUR la Misión considera que dada la
importancia ambiental del área para el estado Mexicano y la comunidad
internacional por ser un Humedal RAMSAR, el ordenamiento costero, las
presiones y vulnerabilidad del sistema Marismas Nacionales, no es viable tener
un desarrollo turístico en la magnitud, densidad de ocupación y diseño
planteado por FONATUR.
Con la información suministrada en la Mia regional no es posible evaluar el
impacto total y real que tendrá el proyecto en el área Ramsar, ni la sinergia e
impactos acumulativos adicionales con los otros proyectos como son la presa
Santa María y el distrito de Riego 113, los cuales tienen un impacto
significativo sobre el humedal.
37
http://www.ramsar.org/pdf/ram/ram_rp_67-Mexico_sp.pdf
137
Para que este proyecto sea considerado viable es necesario su reformulación
en diseño y capacidad de carga, el cual deberá desarrollarse teniendo en
cuenta que se ubicará en un área protegida y frágil que presta innumerables
servicios ambientales a las comunidades del área, los cuales deben ser
mantenerse especialmente en el marco de la normatividad ambiental de
México sino también para el cumplimiento de los objetivos de la Convención.
Este reporte publicado en agosto de 2010, fue una primera victoria de la
coalición de organizaciones.
Sin embargo, la realidad nacional terminó por imponerse en los ejercicios
de resolución a medias que caracterizan estos procesos. En febrero de 2011
SEMARNAT autorizó el proyecto, modificando sustancialmente algunas de sus
partes, pero dejando la marina.
138
Conclusiones:
El CIP que se llamó de Teacapán, se autorizó ambientalmente como Costa
Pacífico, y se pretende comercializar como Playa Espíritu, ha reflejado en el
cambio de nomenclatura los avatares por los que ha pasado. Dejó de llamarse
Teacapán, porque en lugar de incluir a la sociedad local integralmente en su
planeación, la excluyó. Dejo atrás el nombre Costa Pacífico, por las
irregularidades que se cometieron y documentaron durante el proceso de
evaluación de impacto ambiental, único espacio hasta ahora en que la legislación
mexicana permite la participación, a través de la “Consulta Pública”. El problema
sigue siendo, como lo señalaba en un Taller la Dra. Maricarmen Carmona Lara,
que las consultas públicas son como una sesión de psicoanálisis, el paciente
habla y habla, y pasados los 30 minutos que dura la consulta, se levanta y se va.
En febrero del 2009 se puso en marcha de manera oficial del inicio de las
obras del Centro Integralmente Planeado “CIP Teacapán” cuando todavía no se
habían cumplido los requisitos legales para el proyecto. Este hecho es ya por si
mismo una muestra de cómo se realizan las políticas públicas en el país. En
México se puede poner en marcha un proyecto que no ha cumplido con los
requisitos previos para su implementación. Peor aún, en el año 2010 se contó con
recursos autorizados por la Cámara de Diputados para el CIP que no se podían
ejercer por la carencia de la autorización. La solución que FONATUR encontró fue
fácil: hacer una Manifestación de Impacto Ambiental parcial, que abarcará un poco
más de 90 hectáreas de las más de 2,300 que tiene su predio. El problema es que
esa fragmentación no es permitida por la legislación ambiental, y cuando se le
139
señaló esto a la autoridad, en el marco de la consulta pública de esa primera MIA,
la autoridad respondió que las obras en el predio que adquirió FONATUR para el
CIP, no estaban relacionadas con el CIP.
La fase de la implementación de las políticas públicas, es una de las
etapas consideradas más importantes, ya que es en ella en la que las palabras o
escritos se traducen en hechos, es decir, se pasa a la acción: “La fase de una
política pública, durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco
normativo de intenciones de textos y o de discursos” (Meny, Thoening, citado por
Roth Deubel (1992:159)
Ya se ha señalado que los Centros integralmente planeados, claramente
responden al modelo de planeación Top down. Son elaborados desde arriba. La
administración busca que las órdenes se cumplan sin que se contemple la
participación o dialogo con los destinatarios de la política.
Una de las características de los documentos que resultan de estos
procesos de planeación desde arriba, es que al no haber incluido a la población
local en las fases previas de diseño, al llegar a la ejecución, enfrentan múltiples
problemas. Revisando a detalle las estrategias y resultados esperados en el Plan
Nacional de Desarrollo. (PND) en el sector turístico, se encuentran las siguientes
disonancias entre lo planeado y la realidad. Así, en el PND se establece con toda
claridad la meta a alcanzar: Para convertir a México en un país líder en el sector
turismo y aumentar, para 2012, en un 35% el número de turistas internacionales es
necesario poner en marcha las siguientes estrategias:
140
Y entre las estrategias que contempla se encuentran:
ESTRATEGIA 12.1 Hacer del turismo una prioridad nacional para generar
inversiones, empleos y combatir la pobreza, en las zonas con atractivos
turísticos competitivos Crear condiciones de certeza jurídica para las
nuevas inversiones en los destinos turísticos del país, así como acciones
para consolidar las existentes.
En lo que se refiere a la primera parte de la Estrategia, se podría decir que
Escuinapa, y específicamente Teacapán, cumplen con lo estipulado, al ser una
región con grandes atractivos naturales, así como una ubicación y conectividad,
que si no son las mejores en este momento, serán muy buenas cuando se
concreten los grandes proyectos de infraestructura carretera. En lo que se refiere
a la certeza jurídica para la inversión en cambio, desde el momento en que se
concretó la adquisición de los terrenos para el CIP, se ha iniciado un litigio por
parte de la Comunidad de San Pedro Chametla hacia FONATUR y hacia el
exgobernador Antonio Toledo Corro, quien se ostentaba como propietario de esos
terrenos.
ESTRATEGIA 12.2 Mejorar sustancialmente la competitividad y
diversificación de la oferta turística nacional, garantizando un desarrollo
turístico sustentable y el ordenamiento territorial integral. Orientar los
esfuerzos de la política turística y de las actividades de las entidades
públicas del gobierno federal que incidan directa o indirectamente en el
desarrollo del turismo hacia la competitividad nacional e internacional de las
141
empresas, productos, y atractivos turísticos del país, en un marco de
sustentabilidad económica y social
Esta diversificación de la oferta turística, se ha visto fuertemente criticada
por parte de CREST, quienes manifiestan que al ser los CIP´s” kits inmobiliarios”,
no se acentúan las ventajas competitivas de cada región. En notas publicadas en
los diarios locales en el sur de Sinaloa, se insiste en el hecho de que el modelo de
desarrollo inmobiliario –que no turístico- que propone FONATUR está desfasado
de las necesidades de un mercado que está buscando experiencias individuales y
novedosas. En el segundo aspecto, el CIP de Teacapán, se promociona como el
primer centro integralmente planeado y sustentable, en el que no solo se busca
no afectar el medio ambiente, sino que pretende mejorar las condiciones del
ecosistema “ya impactado anteriormente” según señalan. Estas afirmaciones han
sido desmentidas por los grupos ambientalistas que se han manifestado en contra
de su construcción por las afectaciones que dicho desarrollo provocaría en el
ecosistema. En cuanto a la sustentabilidad social, los desarrolladores de dicho
centro, no harán ninguna inversión económica fuera del predio, por lo que los
impactos sociales que traerá consigo el proyecto con la llegada de trabajadores y
sus familias, necesidad de vivienda, seguridad social, escuelas y servicios
públicos recaerán sobre el municipio, sin contar este con el presupuesto ni las
capacidades para llevar a cabo esta tarea.
ESTRATEGIA 12.3 Desarrollar programas para promover la calidad de los
servicios turísticos y la satisfacción y seguridad del turista. Desarrollar
programas de promoción en los mercados y segmentos turísticos de mayor
142
rentabilidad fortaleciendo los programas de información, asistencia y
seguridad al turista.
En cuanto a la seguridad del turista, consulados internacionales han
prevenido a sus ciudadanos sobre los peligros que representa visitar México,
particularmente algunos estados, entre ellos Sinaloa.
ESTRATEGIA 12.6 Asegurar un desarrollo turístico integral. El sector
turístico requiere de estrategias que permitan aprovechar todo el potencial
de crecimiento. Para ello, es necesario que el desarrollo del sector sea
incluyente en lo referente a las condiciones de vida de las poblaciones
locales donde se ubique la actividad.
Sobre este punto en particular, el mejorar las condiciones de vida de las
poblaciones locales donde se ubica la actividad turística, descansa toda la
argumentación que desde el gobierno busca legitimar este tipo de proyectos. Sin
embargo, es importante reiterar que los estudios realizados en su seguimiento,
arrojan evidencia precisamente en sentido contrario, las condiciones de vida de las
poblaciones locales empeoran.
Dice Gutman (2000:157) que “dentro del proceso de producción capitalista,
movilizado por las exigencias de acumulación del capital, el potencial productivo
de los ecosistemas es utilizado selectivamente, buscando apropiarlo como un
componente de la rentabilidad privada”. Tal es el caso del CIP Teacapán desde el
principio, aunque sea realizado con recursos públicos por una dependencia del
gobierno federal, el Fondo Nacional de Fomento al Turismo. Así, aunque durante
143
los procesos de consulta pública se demostró ampliamente con argumentos
técnicos que la construcción de la Marina asociada al CIP generaría que se
salinizara un acuífero que alimenta varios miles de hectáreas de riego de
pequeños propietarios, y por otro lado tendría un fuerte impacto en la actividad
pesquera que se presenta en las marismas adyacentes al predio de FONATUR,
no se hizo nada para modificar este aspecto.
La movilización que se ha dado en torno a este proyecto, aunque ha
recurrido a los cauces institucionales, pues ha planteado sus recomendaciones a
través de la consulta pública en materia ambiental, o a través de recomendaciones
del CCDS, ha generado movilización y organización de varios de los grupos y
sectores que se encuentran ahí y que serán afectados por el proyecto. Como
señala Leff (1994: 88):
El ambiente puede insertarse en la lógica del valor de cambio o movilizar
cambios sociales para transformar las relaciones de producción y el
desarrollo de las fuerzas productivas sobre bases de sustentabilidad
ecológica, equidad social y diversidad cultural.
Y es que el CIP Teacapán, aunque se le ha querido añadir la etiqueta de
sustentable, representa más bien un monumento a todo lo opuesto. Gutman
(2000:163) señala que:
La temática ambiental refuerza toda una perspectiva de reorientación de la
planificación hacia nuevas propuestas de desarrollo, aportando nuevos
objetivos a esta tarea, al ampliar el número de problemas y potenciales que
este debe manejar al tener en cuenta en forma explícita el medio ambiente
como oferta y restricción dinámica al desarrollo, la viabilidad natural y social
144
en el largo plazo, la dimensión de la tecnología y el consumo como
mediadores entre el hombre y la naturaleza, y al revalorar la importancia de
la diversificación, de lo regional y lo autóctono. (Gutman ,2000:163)
Pero esto no se presenta, en el CIP, al contrario. La integralidad a la que
hace referencia el modelo va orientada solamente en términos de oferta turística
de lo que se ha dado en llamar “amenidades” o amenities. Es decir, el CIP se
asume como integralmente planeado no porque integre en una propuesta
diversificada una oferta turística que tenga énfasis en los regional y autóctono, si
no porque tiene en un solo lugar campos de golf y marina, centros comerciales,
condominios y hoteles. De lo demás ni hablar. El CIP está programado y
comenzando a funcionar como un ente aislado de todo, con un cerco metálico
imposible, literalmente, de franquear. Sin embargo, la realidad y la naturaleza se
imponen. Como señala Pengue (2009: 57) “La economía ecológica diferencia
claramente y marca la incongruencia entre el ritmo de tiempo diferente entre la
dimensión económica y la biogeoquímica terrestre”. Y eso es lo que han tratado de
hacer los opositores al CIP al señalar los riesgos ambientales que conlleva el
proyecto por su magnitud y dimensión.
Leff (1994:104) ha apuntado que “Dentro de la racionalidad capitalista, las
fuerzas productivas han sujetado a las fuerzas naturales al predominio de los
procesos tecnológicos que se han construido en el proceso de acumulación y
reproducción del capital marcado por una extrema centralización económica y
concentración del poder”. Este pareciera ser el caso, agravado por el hecho de
que el proyecto se desarrolla con recursos públicos para fines privados, y
145
empeorado por la violencia que ha disminuido la visitación turística a Sinaloa, sin
que se vea en el corto plazo como revertir esa tendencia.
El proceso de participación social en torno al CIP también ha sido
significativo por otro aspecto. Considerando que la legislación ambiental obliga a
los participantes en la consulta pública a referir y cuestionar los aspectos técnicos
de la misma, obligo a los promotores de la misma a hacer verdaderos esfuerzos
de transdisciplinariedad, juntando en talleres a sociólogos, biólogos y oceanólogos
con pescadores y agricultores, tratando de encontrar los canales de comunicación
que les permitieran avanzar de manera conjunta. Para que dicha comunicación
sea efectiva, ha sido fundamental la comprensión de todos los involucrados de
algo que ahora es evidente: el proyecto del CIP no es sustentable por lo pronto en
lo ambiental ni en lo social. Atiende algunos aspectos de la dimensión ambiental
con ciertas propuestas puntuales, como uso de energías alternativas, o
restauración de algunas partes de su predio. Sin embargo como bien señala
Pengue (2009: 57), “Desde el punto de vista social, la Economía Ecológica hace
de la discusión de la equidad, la distribución, la ética, y los procesos culturales, un
elemento central para la comprensión del problema de la sustentabilidad”. Ninguno
de esos elementos es retomado por el CIP.
Es claro entonces que aunque ha habido avances en la legislación nacional
para fomentar la participación social, sigue faltando lo fundamental: que esta
participación sea auténtica y que sea decisiva. Para lo primero se requiere
terminar con los vínculos clientelares y corporativistas entre los gobiernos y
partidos hacia las organizaciones de la sociedad, así como fomentar un verdadero
146
acceso a la información pública. Para lo segundo, las opiniones de los sectores
involucrados deben ser vinculantes y no únicamente a nivel de recomendación.
Otro aspecto pendiente en términos de legislación para el Desarrollo
Sustentable, tiene que ver con las Manifestaciones de Impacto Ambiental. Aunque
los promotores de los proyectos están obligados a referir algunos escenarios
sociales en la MIA, no están obligados a evaluar los impactos sociales de los
llamados megaproyectos. Es ineludible avanzar en términos de una legislación
para el desarrollo que plantee la presentación de una Manifestación de Impacto
Social, en la que se puedan proyectar los impactos sociales negativos de estos
proyectos, y analizar como disminuirlos.
Aunque FONATUR sigue manteniendo en el discurso la factibilidad de la
construcción de los más de 40 mil cuartos de hotel, la realidad es que al momento
tiene autorizadas la construcción de la cuarta parte. De ahí la importancia de uno
de los factores que se deben considerar en el momento de la elaboración de las
políticas es evaluar la factibilidad de la implementación, considerar el contexto en
el que se encuentra el país en ese momento, las condiciones del lugar en el que
se llevará a cabo el programa, con la intención de que aumenten las
probabilidades de éxito de la política pública. Los autores Sabatier y Mazmanian
(1979: 483) citados por Rohn (2006) consideran que existen algunas condiciones
necesarias para que el proyecto logre sus objetivos, y que aplicados al proyecto
de los Centros Integralmente Planeados, nos da luz respecto a por que se han
dado los resultados que ahora tenemos a la vista, exclusión, contaminación,
inseguridad, e incertidumbre respecto a su concreción. Van:
147
1.-El programa debe estar fundamentado en una teoría sólida, en la que de
acuerdo a una acción emprendida, sepamos cuales son los resultados esperados.
Una relación causa-.efecto. En el caso del CIP, esta relación sería -a mayor
turismo, mayor entrada de divisas, a mayor entrada de divisas, mas desarrollo-.El
problema de este tipo de visión es que considera el desarrollo como sinónimo de
crecimiento económico.
2.- Los responsables deben estar comprometidos con los objetivos y tener
capacidad de gestión. Un factor indispensable es que los funcionarios deben tener
“suficiente capacidad para convencer a los opositores y a los destinatarios para
que colaboren, y para conseguir el apoyo de grupos organizados y de los medios
de comunicación” En este punto estaríamos hablando de FONATUR, que ha
demostrado no tener esta capacidad de la que se habla. Prueba de ello es la
inestabilidad manifiesta, que se puede constatar en los cambios de
representación que ha tenido el Fondo en el periodo comprendido entre la puesta
en marcha del “CIP Teacapán” en febrero del 2009 hasta hoy. Al frente de
FONATUR estaba desde 2006 y hasta el 2010, Miguel Gómez Mont, quien fue
cesado por el presidente de la republica Felipe Calderón después de protagonizar
un escándalo en el Mundial de futbol. En su lugar quedó Adriana Pérez Quesnel,
quien renunció al cargo en septiembre del 2011. A partir de entonces Adalberto
Füguemann y López funge como el nuevo director. En cuanto a los representantes
ante el estado como delegado regional comenzó, Juan Carlos Hurtado, quien
renunció en 2011. El cargo entonces fue ocupado por Humberto Avilés, mismo
que presento su renuncia recientemente, después de que fueran detectadas una
148
serie de anomalías (gastos sin comprobar por más de 12 millones de pesos,
contratos celebrados sin contar con los requisitos previos, incumplimiento de
medidas en las obras, entre otros38) en una auditoría realizada por la Auditoria
Superior de la Federación.
3.- Se debe contar con el apoyo por parte de grupos organizados y de presión, así
como de legisladores clave, y la actitud de los tribunales debe ser neutral o
favorable. Los autores consideran que este elemento es de suma importancia y de
particular dificultad, ya que el apoyo debe ser por un largo periodo, más allá de los
ciclos de las políticas públicas. En el caso del CIP ha sido justo al contrario,
FONATUR se granjeó la oposición de los grupos ambientalistas y de grupos de
pescadores, acuicultores y agricultores locales, que encabezaron la campaña ¡Yo
vivo aquí, mi opinión cuenta!39
4.- Por último, un entorno favorable, “el mantenimiento de las condiciones
socioeconómicas que suscitaron la política pública”. Es difícil que este entorno se
mantenga por mucho tiempo, y cualquier cambio podría provocar el desgaste y
fracaso del proyecto. Hacen énfasis en la importancia de que la percepción que se
mantenga en torno al proyecto sea favorable, pues en ocasiones puede haber una
percepción negativa sin que esta sea objetiva. El clima de violencia que se ha
vivido en el país por la estrategia de gobierno en la lucha contra el narcotráfico, ha
generado en los últimos años un clima de inseguridad, siendo Sinaloa uno de los
estados más afectados. Como ejemplo pondremos el retiro de los cruceros que
38 Auditoría Superior de la Federación. Fondo Nacional de Fomento al Turismo Centro Integralmente Planeado Costa del Pacífico Auditoría de Inversiones Físicas: 10-3-21W3N-04-1067 DE-222 39
http://miopinioncuenta.sumar.org.mx/
149
llegaban a Mazatlán y que en su totalidad cancelaron sus arribos, con
consecuencias económicas negativas para ese destino turístico. Este clima de
inseguridad aunado a la crisis financiera, ha dificultado el que las cadenas
hoteleras se decidan a establecerse en territorio del CIP de Teacapán.
Sabatier y Mazmanian, establecen que si se logran cumplir los elementos
anteriores, “a los opositores a la política les quedarán pocos espacios para
desviar, restar o impedir las consecuencias de los objetivos de la política”.
La experiencia en torno al CIP ha demostrado como estas condiciones no
se cumplieron, y los opositores han demostrado su fuerza, al grado que en estos
días se comienza a hablar del CIP en revistas de empresarios y para empresario
como “La nueva playa fantasma”.40
40
Artículo publicado en la revista Expansión del 03 de abril del 2012 pg.10-65-68-72
150
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Riviera Maya, Quintana Roo” Ponencia presentada en el III
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