UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL Comisión de Vigilancia de ... · Dr. Alejandro Romero Gudiño...

UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROLComisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la FederaciónLXII Legislatura, Cámara de Diputados del H. Congreso de la UniónAv. Congreso de la Unión 66, Edificio “G” Piso 2Col. El Parque, Del. Venustiano CarranzaC.P. 15960, México, D.F.

MARCO DE REFERENCIA PARA EL ANÁLISIS DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2013Ejercicio del Gasto Público y Temas Relevantes en Funciones de Desarrollo Económico en 2013

México, noviembre de 2014.

La versión electrónica de este documento se encuentradisponible en el sitio web de la Unidad de Evaluación y Control<http://uec.diputados.gob.mx> o <www.diputados.gob.mx/UEC>

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

PresidenteDip. José Luis Muñoz Soria (PRD)

Secretarios

Dip. Kamel Athie Flores (PRI) Dip. Manuel Añorve Baños (PRI)

Dip. Socorro de la Luz Quintana León (PRI) Dip. Lourdes Eulalia Quiñones Canales (PRI)

Dip. Mariana Dunyaska García Rojas (PANDip. Julio César Lorenzini Rangel (PAN)

Dip. Elizabeth Oswelia Yáñez Robles (PAN) Dip. Alfa Eliana González Magallanes (PRD)

Dip. Carlos Octavio Castellanos Mijares (PVEM) Dip. Ricardo Mejía Berdeja (MC)

Dip. Lucila Garfias Gutiérrez (NA)

Integrantes

Dr. Alejandro Romero GudiñoTitular de la Unidad de Evaluación y Control

Dip. Alfredo Anaya Gudiño (PRI)Dip. Elsa Patricia Araujo de la Torre (PRI)

Dip. Minerva Castillo Rodríguez (PRI)Dip. Fernando Charleston Hernández (PRI)Dip. Gerardo Xavier Hernández Tapia (PRI)

Dip. José Luis Márquez Martínez (PRI)Dip. Carlos Sánchez Romero (PRI)

Dip. Víctor Manuel Bautista López (PRD)Dip. Verónica García Reyes (PRD)

Dip. Pedro Porras Pérez (PRD)Dip. Lizbeth Eugenia Rosas Montero (PRD)

Dip. José Martín López Cisneros (PAN)Dip. Martha Leticia Sosa Govea (PAN)Dip. Rubén Acosta Montoya (PVEM)

Dip. José Alberto Benavides Castañeda (PT)

HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS

MESA DIRECTIVA

Presidente Dip. Silvano Aureoles Conejo (PRD)

Vicepresidentes Dip. Tomás Torres Mercado (PVEM)

Dip. Aleida Alavez Ruiz (PRD)Dip. Francisco Agustín Arroyo Vieyra (PRI)

Dip. María Beatriz Zavala Peniche (PAN)

SecretariosDip. Laura Barrera Fortoul (PRI)Dip. Xavier Azuara Zúñiga (PAN)Dip. Merilyn Gómez Pozos (MC)

Dip. Javier Orozco Gómez (PVEM)Dip. Graciela Saldaña Fraire (PRD)

Dip. Magdalena del Socorro Núñez Monreal (PT)Dip. Fernando Bribiesca Sahagún (NA)

JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA

PresidenteDip. Manlio Fabio Beltrones Rivera

Coordinador del Partido Revolucionario Institucional

Dip. Agustín Miguel Alonso Raya Coordinador del Partido de la Revolución Democrática

Dip. José Isabel Trejo ReyesCoordinador del Partido Acción Nacional

Dip. Arturo Escobar y VegaCoordinador del Partido Verde Ecologista de México

Dip. Alberto Anaya GutiérrezCoordinador del Partido del Trabajo

Dip. Ricardo Monreal Ávila

Coordinador del Partido Movimiento Ciudadano

Dip. María Sanjuana Cerda FrancoCoordinadora del Partido Nueva Alianza

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Marco de Referencia para el Análisis de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013

CONTENIDO

Presentación ....................................................................................................................................................................................................... 7

1. Gasto programable en funciones de Desarrollo Económico 2013 ........................................................................... 9

2. Sector Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación ......................................................11 2.1 Indicadores del presupuesto ejercido por la SAGARPA .................................................................................................11 2.2 Temas relevantes del sector agropecuario ..........................................................................................................................12

3. Comunicaciones y Transportes ........................................................................................................................................................31 3.1 Diagnóstico y líneas de acción del PND, 2013-2018 .......................................................................................................31 3.2 Indicadores de crecimiento y competencia ........................................................................................................................31 3.3 Programa Nacional de Infraestructura, 2014-2018 ........................................................................................................34

4. Economía, Trabajo y Previsión Social .........................................................................................................................................39 4.1 Presupuesto ejercido por la Secretaría de Economía .....................................................................................................39 4.2 Temas relevantes en materia de economía y trabajo .....................................................................................................40 4.3 Evolución del presupuesto ejercido por la STPS ..............................................................................................................57 4.4 Problemática asociada al Sector Trabajo .............................................................................................................................58

5. Medio Ambiente y Recursos Naturales ......................................................................................................................................65 5.1 Gasto público en el sector ...........................................................................................................................................................65 5.2 Temas para el análisis del sector .............................................................................................................................................65

6. Sector Energía ............................................................................................................................................................................................75 6.1 Dependencias y funciones producto de la reforma energética ..................................................................................75 6.2 Puntos centrales de la reforma energética ..........................................................................................................................76 6.3 Reformas constitucionales .........................................................................................................................................................78 6.4 Temas álgidos de las leyes secundarias ................................................................................................................................99 6.5 Leyes secundarias sobre la reforma energética ................................................................................................................99 6.6 Consideraciones finales ............................................................................................................................................................101

7. Turismo, Ciencia y Tecnología y Desarrollo Agrario ...................................................................................................105 7.1 Temas relevantes de Turismo ................................................................................................................................................105 7.2 Temas relevantes en Ciencia y Tecnología .......................................................................................................................112 7.3 Temas relevantes en Desarrollo Agrario ...........................................................................................................................114

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PRESENTACIÓN

La Unidad de Evaluación y Control (UEC) elaboró la serie de cuadernos de trabajo Marco de Referencia Sectorial para el Análisis de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013,

que tiene por objeto apoyar la función de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF) en los trabajos de análisis del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013, que deberá entregar la Auditoría Superior de la Federa-ción (ASF) a la Cámara de Diputados, en el mes de febrero de 2015.

En este cuarto número, denominado Ejercicio del Gasto Público y Temas Relevantes en Funcio-nes de Desarrollo Económico, la UEC presenta un análisis de los principales resultados de la información de la Cuenta Pública 2013 que se complementa con la incorporación de indica-dores nacionales e internacionales sobre la situación de los sectores vinculados con funciones de Desarrollo Económico.

El documento está integrado por una sección global sobre el ejercicio del gasto público y seis secciones en las que se analizan los resultados del ejercicio del gasto durante 2013 y se revisan indicadores clave de los siguientes sectores: Agricultura, Ganadería, Desarollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Economía, Trabajo y Previsión Social; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía (petróleo y electricidad); Turismo, Ciencia y Tecnología y Desarrollo Agrario.

Dentro de esta agrupación sectorial, son de destacar la relevancia y dinamismo en el ejercicio del gasto en los sectores Energía, Agropecuario y Comunicaciones y Transportes, y temas relevantes como el de la dependencia alimentaria, las inversiones destinadas al Programa Nacional de Infraestructura, el bajo crecimiento económico y sus determinantes, y el análisis que se deriva de los cambios constitucionales de 2013 para dar lugar a la aprobación de la reforma energética en 2014.

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La clasificación funcional del gasto de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal establece una agrupación de actividades de acuerdo con los objetivos sociales y económicos que persiguen los diferentes entes públicos del

Grupo Funcional, de manera que muestra las líneas y metas estratégicas de los programas y la asignación de los recursos presupuestales.

La importancia del análisis de las funciones de desarrollo económico reside en que la concurrencia de la actividad productiva, el trabajo, la inversión, la tecnología y el uso racional y eficiente de los recursos naturales sustentan la capacidad generadora de bienes y servicios que demanda y requiere la ciudadanía, promueve el desarrollo de las comunidades y familias, y posibilita, mediante la creación de empleos productivos bien remunerados, oportuni-dades de acceso a estándares de mayor calidad de vida para la población. Asimismo, los sectores que integran el grupo funcional son importantes generadores y proveedores de insumos para la industria, como la producción de hidrocarburos y la generación de electricidad que, además de contribuir con montos importantes de ingresos al Erario Nacional, mantiene un comercio exterior dinámico en el caso de los hidrocarburos.

En el ejercicio fiscal de 2013, el gasto en funciones de Desarrollo Económico ascendió a 1 billón 123 mil 362.4 millones de pesos, cantidad superior en 14.5% al presupuesto aprobado y en 7.6% en términos reales a lo ejercido en 2012. Es de destacarse que en 2013, de cada peso ejercido por el Ejecutivo Federal y el sector paraestatal se ca-nalizaron 33.6 centavos al financiamiento de actividades relacionadas con el fomento de la actividad productiva.

Gasto proGramable en clasificación funcional, 2012-2013 (millones de pesos)

Concepto 2012 Ejercido2013

Variaciones respecto a:

Presupuesto apobado 2012% Real*Aprobado Ejercido Importe %

Total 3,122,058.3 3,060,775.5 3,343,528.7 282,753.2 9.2 4.9

Poder Legislativo 11,649.8 11,781.0 12,446.0 685.0 5.8 4.9

Poder Judicial 38,646.2 45,365.4 41,957.7 -3,407.7 -7.5 6.4

Órganos autónomos 24,736.8 20,606.8 21,183.1 576.3 2.8 -16.1

Ejecutivo federal y en-tidades paraestatales

3,047,025.5 2,983,022.5 3,267,921.9 284,899.5 9.6 5.1

Funciones de Desarrollo Social

1,771,780.0 1,781,109.0 1,896,875.7 115,766.7 6.5 4.9

Funciones de Desarrollo Económico

1,022,731.8 980,985.1 1,123,362.4 142,377.3 14.5 7.6

Funciones de Gobierno 215,734.8 203,139.2 210,119.5 6,980.3 3.4 -4.6

Fondos de Estabilización 36,779.0 17,789.2 37,564.3 19,775.1 111.2 0.1

* Deflactado con el índice de precios del Producto Interno Bruto. Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2013, SHCP.

1. Gasto programable en funciones de Desarrollo económico 2013

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Ejercicio del Gasto Público y Temas Relevantes en Funciones de Desarrollo Económico en 2013

presupuesto eJerciDo en funciones De Desarrollo económico, 2012-2013 (millones de pesos)

Concepto 2012 Ejercido2013

Variaciones respecto a:

Presupuesto apobado 2012% Real*Aprobado Ejercido Importe %

Total 1,022,731.8 980,985.1 1,123,362.4 142,377.3 14.5 7.6

Asuntos económicos, comerciales y labo-rales

24,491.8 22,856.0 23,722.6 866.6 3.8 -5.1

Agropecuaria, Silvicul-tura, Pesca y Caza

86,399.1 93,666.9 90,706.3 - 2,960.6 -3.2 2.9

Combustibles y energía

787,023.8 726,780.4 880,358.0 153,577.6 21.1 9.6

Minería, manufacturas y construcción

91.4 108.2 90.9 - 17.3 -16 -2.6

Trasporte 65,608.7 75,195.4 69,364.4- 5,831.0 -7.8 3.6

Comunicaciones 13,511.2 10,194.4 10,546.7 352.4 3.5 -23.5

Turismo 7,698.0 5,157.2 6,713.3 1,556.0 30.2 -14.5

Ciencia, Tecnología e Innovación

36,197.7 47,026.6 41,860.2 - 5,166.4 -11 13.3

Otras industrias y otros asuntos económicos

1,710.1 ** ** ** ** **

* Deflactado con el índice de precios del Producto Interno Bruto. Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2013, SHCP.

El gasto en Combustibles y Energía representó 78.4% del total; en tanto que las funciones Agropecuaria, Silvicul-tura, Pesca y Caza; Transporte, y Ciencia, Tecnología e Innovación absorbieron 18.0% y la diferencia de 3.6% se ejerció en otras funciones.

El gasto en Combustibles y Energía aumentó 21.1% respecto al aprobado y 9.6% real en relación con 2012, debido, principalmente, a los mayores recursos canalizados a la SENER, CFE y PEMEX. La SENER ejerció recursos supe-riores a lo previsto, lo que se explica, en gran medida, por las aportaciones patrimoniales efectuadas a PEMEX y la CFE, con el fin de fortalecer sus finanzas.

La CFE, por su parte, registró un ejercicio por arriba de lo aprobado en 20.5%; tal dinamismo se atribuye, en lo esencial, a mayores requerimientos para la operación y mantenimiento de las centrales generadoras de energía eléctrica, principalmente, para cubrir el incremento tanto en el precio como en el consumo de combustóleo y diesel para la generación de fluido eléctrico.

En PEMEX, las erogaciones fueron mayores a las programadas originalmente en 2.3%; como resultado, básica-mente, del apoyo brindado a los proyectos de infraestructura de hidrocarburos para la producción de crudo, gas, petrolíferos y petroquímicos. Además de buscar estabilizar la producción de Cantarell, se buscó incrementar la producción y las reservas del activo KMZ y, por su parte, PEMEX continuó destinándole importantes recursos presupuestarios al activo Aceite Terciario del Golfo (Chicontepec), sin que sus volúmenes de producción sean relevantes.

El mayor presupuesto asignado a PEMEX también es resultado de la modificación de la estructura de costos que ha reflejado la paraestatal. En los últimos años, sus costos de extracción por barril de petróleo crudo se incrementaron de 6-7 dólares a más de 20 dólares en algunos activos y hasta llegan a rebasar los 30 dólares por barril en el activo ATG.

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2.1 Indicadores del presupuesto ejercido por la SAGARPA

En 2013 el presupuesto ejercido de la SAGARPA registró un aumento real de 2.3%, como resultado de las me-didas oportunas para otorgar recursos y activar programas antes de lo previsto, como radicar fondos a los

estados, con el fin de impulsar la producción agroalimentaria en México. Asimismo, a finales de diciembre fueron dispersados 1 mil 700 millones de pesos correspondientes al último pago a las entidades federativas por concepto de concurrencia y al finiquito del programa emergente de atención a cañeros.

2. Sector Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

ÍnDice Del GASto ejeRciDo PoR lA SAGARPA (millones de pesos de 2013)

(base 1990=100)

En el lapso de 1990 a 2013 el presupuesto ejercido por la SAGARPA creció en forma notable (116.8% en términos reales) y fue superior en todos los años al monto registrado en 1990. Sin embargo, en el periodo de 1994 a 1999 los recursos orientados al sector agropecuario descendieron a un ritmo promedio anual de 12.2% y en 1999 alcanzó el nivel más bajo de todo el lapso de comparación.

Una importante tendencia ascendente se observó en el lapso de 1999 a 2011, ya que el presupuesto ejercido creció a un ritmo medio anual de 6.1% hasta alcanzar el nivel más alto en 2011 (239.6); a pesar del crecimiento, los pre-supuestos ejercidos de 2012 y 2013 aún se ubicaron por debajo de ese nivel.

No obstante la canalización de cuantiosos recursos a través de las políticas públicas instrumentadas por la SAGAR-PA, el campo mexicano continúa presentando estancamiento de la productividad, competitividad y rentabilidad; no es incluyente y carece de un manejo sustentable de los recursos naturales. En el campo mexicano existe un seg-mento comercial altamente competitivo con empresas que generan divisas por más de 20 mil millones de dólares anuales. En contraste, la gran mayoría de las unidades económicas rurales son de subsistencia o autoconsumo y no necesariamente alcanzan la producción mínima para la nutrición.

100.0

122.0

147.1 132.1

225.9

167.1 170.0

158.9 140.4

118.2 127.3

159.8 160.0

180.3 176.9

191.1 193.6

218.4 230.2

235.9 237.9 239.6

211.9 216.8

1990 19911992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información contenida en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, SHCP.

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2.2 temas relevantes del sector agropecuario

— Problemática del sector

En la actualidad, el campo mexicano está olvidado y enfrenta una profunda crisis, al igual que sus millones de po-bladores, de los cuales la mayoría padece algún grado de pobreza. Cada día produce más pobres y menos alimentos y la reforma del campo de 1992, la firma del TLCAN en 1994 y la canalización de cuantiosos recursos por parte del gobierno federal no han evitado que el campo mexicano siga inmerso en una situación de crisis económica, productiva, ambiental y social que ha acentuado la pobreza rural. No se ha podido revertir el abandono y atraso en el que está sumido el medio rural y en el que los campesinos tienen un papel marginal en un mundo globalizado y de liberalización comercial.

El sector agropecuario está integrado por cuatro ramas económicas: agricultura, ganadería, silvicultura y pesca; cada rama enfrenta problemáticas diversas. En cuanto a la rama de agricultura, el país cuenta con 196.7 millones de hectáreas, de las cuales sólo son susceptibles de aprovechamiento agrícola 30 millones (15.3% de la superficie total del país). Sin embargo, únicamente se cultivan entre 20 y 26 millones de hectáreas al año, y de éstas sólo 4.8 millones son de riego, cerca de un millón son de jugo o humedad y más de 18 millones son de temporal.

La ganadería que se practica en México tradicionalmente ha sido extensiva –uso de grandes extensiones de pasto por cabeza de ganado– lo que ha ocasionado que muchas tierras aptas para la agricultura se destinen al pastoreo. Existe un poco más de 120 millones de hectáreas de pastos aprovechables para actividades pecuarias, lo que re-presenta 61.3% de la superficie total del país, aunque 70% de dicha superficie se encuentra en zonas áridas y sólo 30% de pastos se localiza en zonas templadas y húmedas. La explotación extensiva se explica en buena medida por el tipo de pastos existentes, ya que la mayor parte se ubica en lugares áridos y en ellos se utilizan más hectáreas por cabeza de ganado.

La silvicultura no se ha explotado en forma conveniente, desaprovechándose grandes recursos forestales, o bien realizando la explotación en forma irracional, con las consecuencias negativas que ello implica. México cuenta con 41 millones de hectáreas de selva y bosques aprovechables para la silvicultura, lo cual representa 21% de la super-ficie total del país. El 67.8% de los recursos son bosques y 32.2% son selvas; 67.2% de las existencias maderables se encuentran en los bosques y 32.8% en las selvas. Las mayores superficies forestales se localizan en la Sierra Madre Occidental, en las selvas del sureste y en las sierras Neovolcánica y del sur. La producción silvícola se basa en la explotación de maderas finas, como la caoba, cedro y ébano, y maderas corrientes, como encino, mezquite, ocote, oyamel, pino y roble.

La pesca nunca ha sido explotada adecuadamente. En México no se produce o consume pescado en forma regular; la explotación se ha centrado en ciertas especies comerciales, como el camarón y el atún; no se cuenta con recur-sos técnicos, financieros y humanos para llevar a cabo una explotación más intensiva, tal carencia ha propiciado las condiciones para que barcos extranjeros japoneses, cubanos, estadounidenses y de otras naciones entren a pescar en los mares mexicanos. El país cuenta con 10,143 km de litorales continentales, sin incluir los insulares, lo que representa 69.5% del perímetro total del país, que es de 14,591 km e incluyen los límites con Estados Unidos, Guatemala y Belice.

— Inversión pública y privada estancada

El nivel de inversión pública y privada por trabajador en la agricultura está estancado o disminuye en las regiones en las que la pobreza y el hambre en el medio rural son más graves. Con mucha frecuencia el gasto público en agricultura no obtiene los resultados esperados en términos de productividad agrícola, reducción de la pobreza y sostenibilidad. Asimismo, la inversión en la agricultura es una de las formas más eficaces de promover la produc-tividad agrícola, reducir la pobreza y mejorar la sostenibilidad ambiental.

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En México, en la rama de la agricultura, la inversión privada es baja y se concentra en explotaciones grandes o medianas que cuentan con sistema de riego. Las inversiones estatales en el campo sólo favorecen a un pequeño sector neolatifundista que tiene cultivos que se consideran rentables y se destinan principalmente a obras de infra-estructura y algunos servicios, en tanto que se descuida la esfera propiamente productiva. El excedente creado en el sector no se reinvierte, sino que sale hacia el sector industrial y comercial, descapitalizando la agricultura.

Una nueva estrategia de inversión debe tomar en cuenta que los agricultores y sus decisiones de inversión deben ocupar un lugar fundamental; que los recursos públicos pueden ser utilizados con más eficacia para impulsar la inversión privada, en especial la realizada por los propios agricultores, y canalizar los recursos públicos y priva-dos hacia el logro de resultados más beneficiosos desde el punto de vista social; que la acumulación de capital la realizan los agricultores en la agricultura y que las inversiones realizadas por los gobiernos faciliten dicha acumu-lación.

La transición a una agricultura sostenible sólo será posible si se realizan nuevas inversiones que protejan y mejo-ren la eficacia en el uso de los recursos federales y reduzcan las pérdidas en las etapas de producción, elaboración y consumo.

— Tendencia descendente de la producción agropecuaria

En 2013 el PIB del sector agropecuario aumentó a un ritmo anual de sólo 0.3%, frente a un notable aumento de 7.2% el año anterior. A su vez, el PIB de la agricultura creció 0.7% y el de la ganadería 0.8%; la silvicultura y la pesca descendieron 1.0% y 5.7%, en el mismo orden.

PRoDUcto inteRno BRUto Del SectoR AGRoPecUARio (tasa de crecimiento anual)

Periodo PiB totalPiB agropecuario

total PiB agricultura PiB ganadería PiB silviculturaPiB pesca, caza

y capturaPiB servicios agrope-cuarios y forestales

1993 – – – – –2000 5.3 1.7 0.0 4.2 16.8 -4.8 -10.32006 5.0 6.9 9.3 3.3 0.4 -0.6 8.42012 4.0 7.2 11.0 1.3 1.4 -0.6 6.02013 1.1 0.3 0.7 0.8 -1.0 -5.7 -15.8

tasa media de crecimiento anual (%)

1993-2000 3.4 2.1 1.4 3.7 4.2 -2.7 4.1

2000-2006 2.2 1.8 2.0 2.3 -3.7 -0.1 2.4

2006-2013 2.0 1.0 0.8 1.5 -0.5 -0.5 0.6

2012-2013 1.1 0.3 0.7 0.8 -1.0 -5.7 -15.8

1993-2013 2.5 1.6 1.4 2.5 0.1 -1.2 2.3

Fuente: Elaborado por la UEC, con información del INEGI.

En los últimos 20 años el sector agropecuario enfrentó un descenso paulatino en sus niveles de producción, lo cual ha resultado insuficiente para garantizar la demanda del mercado interno. En efecto, la tasa media anual de creci-miento en el lapso de 1993 a 2000 fue de 2.1%, entre 2000 y 2006 de 1.8% y entre 2006 a 2013 de 1.0%. En el caso de la actividad agrícola, las tasas mencionadas ascendieron a 1.4%, 2.0% y 0.8%, en los respectivos periodos. En ambos casos, la tasa de crecimiento fue inferior a la registrada en el conjunto de la economía.

Por su parte, el mayor descenso en la tasa media anual de crecimiento se presentó en la actividad ganadera, al pasar de 3.7%, en el lapso de 1993 a 2000, a 1.5%, en el periodo de 2006 a 2013. La actividad pesquera registró

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caídas en los tres periodos; la silvicultura creció a una tasa media anual de 4.2%, entre 1993-2000, y sufrió caídas en los siguientes dos lapsos de comparación.

PARticiPAciÓn Del PiB AGRoPecUARio en el PiB totAl (porcentaje)

Periodo PiB totalActividades primarias(Sector agropecuario)

Actividades secundarias

Actividades terciarias

1993 100.0 3.73 38.1 58.22000 100.0 3.41 38.8 57.82006 100.0 3.32 37.9 58.82012 100.0 3.13 35.1 61.72013 100.0 3.10 34.5 62.4

Promedio del periodo (%)

1993-2000 100.0 3.94 32.4 63.72000-2006 100.0 3.80 32.3 63.92006-2013 100.0 3.56 30.7 65.7


La tendencia a la baja del crecimiento del PIB agropecuario provocó un descenso en su participación en el PIB nacional, al pasar de 3.7%, en 1993, a 3.1%, en 2013. En los países de la Organización para la Coopera-ción y el Desarrollo Económicos (OCDE), a la que México pertenece, el promedio del PIB agropecuario, es de 32% del PIB total. La aspiración de México es que el PIB agro-pecuario por lo menos, represente 10% del PIB total (en el sexenio de Ruiz Cortines esta participación fue de 11.2%).

Cabe destacar que la pérdida en la partici-pación promedio del sector agropecuario en

el PIB nacional (0.3 puntos porcentuales) y de las actividades secundarias (1.7 puntos porcentuales), que incluye a la industria manufacturera, la absorbió el PIB de las actividades terciarias (2.0 puntos porcentuales).

La actividad agrícola es la que más contribuye al PIB agropecuario, seguido por la ganadería, así como por la silvicultura y la actividad pesquera. Sin embargo, la contribución de la agricultura1 al PIB agropecuario ha caído consistentemente: entre 1993 y 2000 la contribución promedio fue de 64.8%, entre 2000 y 2006 de 63.2% y entre 2006 y 2013 de 62.8%, es decir, su contribución promedio cayó 2.0 puntos porcentuales.

eStRUctURA Del PiB AGRoPecUARio (porcentaje)

PeriodoPiB agropecuario

total PiB agricultura PiB ganadería PiB silviculturaPiB pesca, caza

y capturaPiB otros (servicios

agropecuarios y forestales)

1993 100.0 65.8 25.4 4.6 3.1 1.02000 100.0 62.8 28.4 5.4 2.3 1.22006 100.0 63.7 29.2 3.8 2.0 1.22012 100.0 62.9 30.2 3.5 1.9 1.42013 100.0 63.2 30.3 3.5 1.8 1.2

Promedio del periodo (%)

1993-2000 100.0 64.8 26.5 4.5 2.8 1.42000-2006 100.0 63.2 29.1 4.3 2.1 1.22006-2013 100.0 62.8 30.2 3.7 2.0 1.3


1 La agricultura se refiere al cultivo de diferentes plantas, semillas y frutos para proveer de alimentos al ser humano o al ganado y de materias primas a la industria. Por su forma de abasto de agua, la agricultura puede ser de riego o de temporal. Según su finalidad, la agricultura de subsistencia es utilizada para el consumo del agricultor y su familia; emplea técnicas tradicionales y depende de la lluvia. La comercial, que se realiza con maquinaria, semillas mejoradas y fertilizantes, utiliza riego artificial y obtiene buenas cosechas para vender.

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También descendió la contribución promedio de la silvicultura (0.8 puntos porcentuales) y de la pesca (0.8 puntos porcentuales), al pasar de 4.5% y 2.8% en el lapso de 1993 a 2000 a 3.7% y 2.0% en el periodo de 2006 a 2013, en el mismo orden. Por el contrario, la contribución promedio de la ganadería2 aumentó 3.7 puntos porcentuales, al pasar de 26.5%, en el lapso de 1993 a 2000, a 30.2%, en el periodo de 2006 a 2013. En términos netos, cada día el campo mexicano produce menos alimentos, razón por la cual estos productos tienen que adquirirse necesaria-mente en el exterior.

— Contribución descendente al crecimiento económico

La contribución del sector agropecuario al crecimiento económico ha sido muy reducida y ha mostrado una ten-dencia decreciente, al pasar de 2.1% (0.57 puntos porcentuales), en el lapso 1993-2000, a 1.5% (0.22 puntos porcentuales), entre 2006-2013. En el lapso 2000-2006 su contribución fue de 2.6% (0.37 puntos porcentuales).

contRiBUciÓn Del SectoR AGRoPecUARio Al cReciMiento Del PRoDUcto inteRno BRUto (variación porcentual acumulada)

concepto

1993-2000 2000-2006 2006-2013

Variación porcentual

Participación en el crecimiento

del PiB



del PiB



del PiB

Producto interno Bruto (PiB) 26.51 100.0% 13.90 100.0% 14.56 100.0%

Agropecuario 0.57 2.13% 0.37 2.64% 0.22 1.54%

Agricultura 0.25 0.93% 0.26 1.89% 0.13 0.86%Ganadería 0.27 1.02% 0.14 0.98% 0.10 0.71%Silvicultura 0.057 0.21% -0.036 -0.26% -0.004 -0.03%Pesca -0.020 -0.08% -0.0005 -0.003% -0.002 -0.02%Otros * 0.012 0.05% 0.006 0.04% 0.002 0.01%

Minería 1.67 6.29% 0.86 6.19% -0.87 -5.98%

Extracción de peróleo y gas 1.29 4.87% 0.55 3.96% -1.38 -9.44%Minería metálica y no metálica 0.22 0.82% 0.02 0.15% 0.34 2.30%

electricidad, agua y gas 0.60 2.25% 0.62 4.47% 0.50 3.43%

construcción 2.03 7.68% 1.69 12.17% 0.35 2.41%

Industria manufacturera 6.43 24.26% 1.03 7.44% 1.68 11.51%

Actividad terciaria 14.53 54.82% 8.96 64.51% 12.31 84.50%

Impuestos 0.68 2.6% 0.36 2.6% 0.38 2.6%

*/ Servicios relacionados con la actividad agropecuaria y forestal.Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información del INEGI.

La contribución de la agricultura al crecimiento económico descendió entre 1993-2000 y 2006-2013, al pasar de 0.93% (0.25 puntos porcentuales) a 0.86% (0.13 puntos porcentuales), en los periodos respectivos; entre 2000-2006 la contribución fue de 1.9% (0.26 puntos porcentuales). La ganadería mostró una tendencia descendente en su contribución (1.0%, 0.98% y 0.71%, en los tres periodos respectivos). Por su parte, la contribución de la silvi-cultura y la pesca al crecimiento económico ha sido insignificante.

2 La ganadería se refiere al cuidado y alimentación de cerdos, vacas, pollos, borregos, abejas, etc., para aprovechar su carne, leche, huevos, lana, miel y otros derivados. La ganadería puede ser extensiva, intensiva o de autoconsumo.

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— PIB per cápita agropecuario decreciente

La menor participación del PIB agropecuario en el PIB nacional repercutió en una constante disminución en el ritmo medio anual de crecimiento del producto agropecuario per cápita: 0.7% en el lapso de 1993 a 2000, 0.6% entre 2000 y 2006 y una tasa negativa de 0.3% en el periodo de 2006 a 2013.

PRoDUcto inteRno BRUto PeR cÁPitA (Pesos a precios de 2008)

Periodo PiB totalPiB agropecuario

total PiB agricultura PiB ganadería PiB silvicultura y pesca

1993 88,786.6 3,227.1 2,122.9 818.9 251.62000 101,976.3 3,385.8 2,126.6 960.7 257.92006 108,097.0 3,499.6 2,227.9 1,023.2 205.12012 113,234.1 3,448.1 2,169.9 1,040.3 188.12013 113,149.6 3,418.8 2,159.5 1,036.9 181.0

tasa media de crecimiento anual (%)

1993-2000 2.0 0.7 0.0 2.3 0.4

2000-2006 1.0 0.6 0.8 1.1 -3.7

2006-2013 0.7 -0.3 -0.4 0.2 -1.8

2012-2013 -0.1 -0.8 -0.5 -0.3 -3.8

1993-2013 1.2 0.3 0.1 1.2 -1.6


El PIB per cápita de la agricultura, ganadería, así como de la silvicultura y pesca, también registraron tasas descen-dentes en el ritmo medio anual de crecimiento. Más grave aún, en el lapso de 2006 a 2013 el PIB agrícola per cápita descendió a una tasa media anual de 0.4%; lo mismo sucedió con el PIB per cápita de la silvicultura y pesca que, cayó 1.8%, inferior al descenso registrado en el lapso de 2000 a 2006 (3.7%).

En el lapso de 1993 a 2013, el PIB per cápita agropecuario y agrícola registró un crecimiento por debajo del uno por ciento (0.3% y 0.1%, respectivamente) y del PIB per cápita nacional. El PIB per cápita de silvicultura y pesca registró una caída de 1.6%. El PIB per cápita de la ganadería creció a una tasa similar que la del PIB nacional.

— Aumento en la pobreza del medio rural

Debido a la constante migración del campo a las ciudades (por la situación grave en la que se encuentra el campo mexicano), el número de habitantes de localidades urbanas ha aumentado; en contraste, el de las rurales3 ha dis-minuido. En 1950 la población rural representó 57.4% de la población total; en 1970, 41.3%; en 1990, 28.7%; y en 2000, 25.4%. En 2012, 23.1% de la población total, es decir, 27.1 millones de personas habitaban en comunidades rurales.

El ritmo decreciente en el ingreso per cápita agropecuario repercutió en un crecimiento absoluto de la población en situación de pobreza, al pasar de 49.5 millones de personas, en 2008, a 53.3 millones, en 2012 (45.5% de la

3 De acuerdo con el INEGI se considera una población rural cuando tiene menos de 2,500 habitantes; mientras que la urbana es aquella donde viven más de 2,500 personas.

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población total, de 117.3 millones de personas). En este último año, la población con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo4 en las zonas urbanas fue de 16.2%, mientras que en el medio rural llegó a 32.7%. Además, en las ciudades la población en pobreza extrema fue de 6.3%, en tanto que en el medio rural ascendió a 21.5%. La población en situación de pobreza extrema fue de 11.5 millones de personas (9.8% de la población total) y con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo de 23.5 millones de personas (20.0% de la población total).

Al considerar la pobreza de acuerdo a los ingresos,5 en 1996 se presentó el mayor grado de pobreza desde que CO-NEVAL lleva a cabo la evaluación; este agravamiento fue resultado de la fuerte devaluación del peso en diciembre de 1994, que provocó la crisis económica en 1995 y un deterioro significativo en el poder adquisitivo de los ingresos.

eVolUciÓn De lA PoBReZA De AcUeRDo A loS inGReSoS Personas

AÑoNacional Urbano Rural

Alimentaria capacidades Patrimonio Alimentaria capacidades Patrimonio Alimentaria capacidades Patrimonio

1992 18,579,252 25,772,159 46,138,837 6,800,734 10,510,336 23,140,886 11,778,518 15,261,823 22,997,9511994 19,018,063 26,908,870 47,045,221 5,754,571 9,886,016 22,220,455 13,263,492 17,022,854 24,824,7661996 34,654,309 43,444,956 63,967,416 15,221,623 20,727,912 34,665,084 19,432,686 22,717,044 29,302,332

1998 31,682,407 39,751,061 60,671,333 12,401,904 17,748,327 32,403,021 19,280,503 22,002,734 28,268,3122000 23,722,151 31,216,334 52,700,549 7,498,833 12,105,587 26,202,029 16,223,318 19,110,747 26,498,5202002 20,139,753 27,085,351 50,406,024 7,062,099 10,696,819 25,656,394 13,077,654 16,388,532 24,749,6302004 17,914,516 25,435,261 48,625,044 7,091,168 11,469,192 26,485,077 10,823,348 13,966,069 22,139,9672005 18,954,241 25,669,769 48,895,535 6,499,518 10,321,087 25,066,897 12,454,723 15,348,682 23,828,6382006 14,742,740 22,072,988 45,502,304 4,942,523 8,978,519 23,487,919 9,800,217 13,094,469 22,014,3852008 20,214,520 27,767,512 52,293,719 7,386,444 11,972,004 27,548,420 12,828,076 15,795,508 24,745,2992010 21,204,441 30,029,507 57,707,660 8,873,963 14,089,457 32,088,922 12,330,478 15,940,050 25,618,7382012 23,088,910 32,881,564 61,350,435 9,458,956 15,173,697 33,327,167 13,629,954 17,707,867 28,023.268

Porcentajes

1992 21.4 29.7 53.1 13.0 20.1 44.3 34.0 44.1 66.51994 21.2 30.0 52.4 10.7 18.3 41.2 37.0 47.5 69.31996 37.4 46.9 69.0 27.0 36.8 61.5 53.5 62.6 80.7

1998 33.3 41.7 63.7 21.4 30.6 55.9 51.7 59.0 75.92000 24.1 31.8 53.6 12.5 20.2 43.7 42.4 49.9 69.22002 20.0 26.9 50.0 11.3 17.2 41.1 34.0 42.6 64.32004 17.4 24.7 47.2 11.0 17.8 41.1 28.0 36.2 57.42005 18.2 24.7 47.0 9.9 15.8 38.3 32.3 39.8 61.82006 13.8 20.7 42.7 7.5 13.6 35.6 24.1 32.2 54.12008 18.4 25.3 47.7 10.8 17.4 40.1 31.3 38.5 60.32010 18.8 26.7 51.3 12.6 20.0 45.5 29.3 37.8 60.82012 19.7 28.0 52.3 12.9 20.7 45.5 30.9 40.2 63.6

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información de CONEVAL.

4 Según la CONEVAL, se considera en pobreza extrema a las personas que tienen tres o más carencias sociales y perciben un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo, es decir, tienen un ingreso total menor al costo de la canasta alimentaria básica. Las personas que perciben un ingreso inferior a la línea de bienestar tienen un ingreso total menor al costo de las canastas alimentaria y no alimentaria, juntas.5 Pobreza alimentaria. Insuficiencia para obtener una canasta básica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso dispo-nible en el hogar en comprar sólo los bienes de dicha canasta.Pobreza de capacidades. Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y educación, aun dedicando el ingreso total de los hogares nada más para estos fines.Pobreza de patrimonio. Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, así como realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educación, aunque la totalidad del ingreso del hogar fuera utilizado exclusi-vamente para la adquisición de estos bienes y servicios.

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A nivel nacional, entre 1992 y 1996, el número de personas con pobreza alimentaria se incrementó en 16.08 millo-nes de personas (un aumento de 86.5%) y en el ámbito rural aumentó en 7.65 millones de personas (un incremen-to de 65.0%). Cabe destacar que en el ámbito urbano el número de personas en este tipo de pobreza se incrementó en 123.8% (al pasar de 6.80 millones de personas, en 1992, a 15.22 millones de personas, en 1996). Resultado de la crisis económica de 1995, un número significativo de personas perdió la capacidad de compra de lo más indispen-sable: la canasta básica. Con otras palabras, no pudieron o no alcanzaron a cubrir sus necesidades alimentarias.

En cuanto a la pobreza de capacidades, en el lapso de cuatro años el número de personas en esta situación a nivel nacional aumentó en 17.67 millones de personas y en la zona rural en 7.46 millones de personas. Nuevamente, en la zona urbana es donde se presenta el mayor crecimiento en el número de personas en situación de pobreza de capacidades (97.2%). Esto significa que un gran número de personas presentaron una grave insuficiencia en sus ingresos para adquirir la canasta alimentaria y enfrentar los gastos en salud y educación.

En 1996, el porcentaje del número de personas en pobreza de patrimonio respecto de la población total alcanzó sus valores máximos: a nivel nacional fue de 69.0% y a nivel rural de 80.7%; en el ámbito urbano fue de 61.5%. En términos absolutos, en el lapso de cuatro años las personas con pobreza de patrimonio aumentaron en 17.83 mi-llones a nivel nacional, en 6.30 millones en el ámbito rural y en 11.52 millones en la zona urbana. Un gran número de personas perdió su patrimonio, en virtud de que las elevadas tasas de interés impidieron el pago de la deuda, esta situación de impago provocó que perdieran sus casas y sus automóviles.

En términos absolutos, en el lapso de 20 años (entre 1992 y 2012) la pobreza, de acuerdo a los ingresos, en lugar de reducirse, tal como se anticipaba en la reforma al campo de 1992 y con la puesta en marcha del TLCAN, se ha incrementado. En efecto, en el ámbito nacional el número de personas en situación de pobreza alimentaria aumen-tó en 4.51 millones y en el ámbito rural en 1.86 millones; en la zona urbana el aumento fue de 2.66 millones de personas. En lo que se refiere a la pobreza de patrimonio, 15.21 millones de personas se agregaron a este tipo de pobreza: 10.19 millones en el ámbito urbano y 5.02 millones en las zonas rurales.

— Mayoría de productores de alimentos son familiares y sin vinculación al mercado

De acuerdo con la FAO-SAGARPA,6 22.4% de las Unidades Económicas Rurales (UER) son catalogadas como fami-liares de subsistencia sin vinculación al mercado, no comercializan sus productos y son de autoconsumo; y 50.6% son familiares de subsistencia, que tienen una vinculación muy débil con el mercado y ventas muy bajas.

eStRAtoS De UniDADeS econÓMicAS en el SectoR RURAl Y PeSQUeRo

estratos número de UeR Porcentaje UeR ingresos anuales por ventas promedio (pesos)

E1: Familiar de subsistencia sin vinculación al mercado 1,192,029 22.4 0E2: Familiar de subsistencia con vinculación al mercado 2,696,735 50.6 17,205E3: En transición 442,370 8.3 73,931E4: Empresarial con rentabilidad frágil 528,355 9.9 151,958E5: Empresarial pujante 448,101 8.4 562,433E6: Empresarial dinámico 17,633 0.3 11,700,000total 5,325,223 100.0

UER: Unidades Económicas Rurales.Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información de “Propuesta de políticas públicas para el desarrollo del sector rural y pesquero en México”, FAO y SAGAR-PA, 2013.

6 Propuesta de políticas públicas para el desarrollo del Sector Rural y Pesquero (SRP) en México, Informe Final, marzo 2013, FAO y SAGARPA.

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Por su parte, las unidades empresariales “pujantes” y “dinámicas” representan sólo 8.7% del total de las UER, generan 74.2% de las ventas del sector, representan el grueso de las exportaciones mexicanas y 50% de ellas se concentran en siete estados: Sinaloa, Sonora, Chihuahua, Jalisco, Guanajuato, Tamaulipas y Baja California. En particular, el estrato E5 tiene una producción sólida, pero aún el nivel de formación empresarial es débil y no exporta tanto como el estrato E6.

Con otras palabras, existe una gran polarización dentro del sector agrícola mexicano, puesto que prevalece, por un lado, la agricultura de subsistencia o tradicional, en la que el campesino (pequeño agricultor) depende de la lluvia para producir y utiliza mano de obra no asalariada en la producción de sus cosechas, las cuales son utilizadas ge-neralmente para el autoconsumo. Por otro lado, se encuentra la agricultura comercial, en la cual mecanismos de irrigación, mano de obra asalariada y alta tecnología son empleados, pero a diferencia de la agricultura de subsis-tencia, las cosechas se destinan principalmente al mercado para el comercio.

Dicha heterogeneidad también se manifiesta en términos regionales, al ser la región norte del país la que, en tér-minos generales, emplea las técnicas agrícolas más desarrolladas y la que recibe el mayor porcentaje de inversión extranjera. La región sur, por su parte, tiene mayor presencia de agricultores tradicionales y contiene a los estados más pobres. Esta dualidad puede sugerir que existe un vínculo entre pobreza y agricultura tradicional. En efecto, la situación de marginalidad y pobreza se manifiesta en mayor medida en los pequeños productores agrícolas o campesinos, con respecto a los medianos y grandes productores agrícolas comerciales.

— Retrocesos en la seguridad alimentaria

La soberanía alimentaria es la facultad de cada pueblo para definir sus propias políticas agrarias y alimentarias de acuerdo a objetivos de desarrollo sostenible y seguridad alimentaria. La seguridad alimentaria implica que todas las personas deben tener la certeza de contar con alimentos inocuos y nutritivos suficientes cada día, a fin de tener una vida activa y sana. La importancia de contar con seguridad y soberanía alimentaria radica en tener una pro-ducción nacional que satisfaga las necesidades alimentarias locales.

AlGUnoS inDicADoReS De PoBReZA en MÉXico

Indicadores2008 2010 2012

% Millones de personas % Millones de personas % Millones de personas

carencia por acceso a la alimentación * 21.6 24.0 24.8 28.5 23.4 27.3

Seguridad alimentaria 54.2 60.3 55.7 63.8 56.1 65.8Inseguridad alimentaria leve 24.2 26.9 19.5 22.3 20.6 24.2inseguridad alimentaria moderada 12.8 14.2 14.0 16.1 13.7 16.0

inseguridad alimentaria severa 8.8 9.8 10.8 12.4 9.7 11.3

Población en situación de pobreza 44.5 49.5 46.1 52.8 45.5 53.3

Población en situación de pobreza moderada 33.9 37.7 34.8 39.9 35.7 41.8Población en situación de pobreza extrema 10.6 11.8 11.3 12.9 9.8 11.5

Bienestar

Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo 16.7 18.6 19.4 22.2 20.0 23.5Población con ingreso inferior a la línea de bienestar 49.0 54.5 52.0 59.6 51.6 60.5

Población total 111.3 114.5 117.3

*/ Es la suma de inseguridad alimentaria moderada e inseguridad alimentaria severa.Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información de CONEVAL.

Los incrementos en los precios de los alimentos contribuyeron a la pobreza alimentaria, generando erosiones en la seguridad alimentaria, ya que deteriora el poder adquisitivo de los ingresos y la capacidad de adquirir alimentos.

20


89.6 98.6 97.483.4 77.9

86.5 88.8 95.8 94.682.4

102.3

87.7

173.7

107.3

91.4

66.7

89.787.5

78.5 82.5 91.0

0.0

100.0

200.0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

En efecto, la población vulnerable por ingresos (la que no tiene carencias sociales, pero su ingreso es inferior a la lí-nea de bienestar) aumentó, al pasar de 22.2 millones de personas, en 2010, a 23.5 millones de personas, en 2012.

La seguridad alimentaria se ve amenazada por la expansión masiva del uso de cultivos agrícolas para producir biocombustibles, el cambio climático, la degradación de los suelos y el desperdicio de alimentos. Asimismo, el gra-ve deterioro del campo mexicano se convierte en otra amenaza para la seguridad alimentaria. Dicho deterioro es resultado del descenso drástico de la inversión pública, la reducción del crédito, el desmantelamiento y abandono de las obras de infraestructura rural, el bajo apoyo a la investigación agropecuaria, la limitada asesoría técnica para los pequeños productores y el escaso apoyo a los pequeños agricultores y las mujeres productoras de alimentos.

De acuerdo con CONEVAL, una persona está en situación de carencia por acceso a la alimentación cuando no cuen-ta en todo momento con comida suficiente para llevar una vida activa y sana. En el lapso de cuatro años aumentó la población con este tipo de carencia. En 2008, existían 24.0 millones de personas (14.2 millones con inseguridad moderada y 9.8 millones con inseguridad severa) pero en 2012 creció a 27.3 millones (16.0 millones sufrieron inseguridad alimentaria moderada y 11.3 millones inseguridad alimentaria severa). En cuatro años, la inseguridad alimentaria severa aumentó en 1.5 millones de personas (es decir, cayeron en esta situación 375 mil personas anualmente).

— Déficit crónico de la balanza comercial agropecuaria

La producción insuficiente del sector agropecuario y la exclusión del mercado de un gran número de productores ha generado un creciente déficit comercial del sector, destacando la importación de los cereales y granos básicos (maíz, trigo y arroz), así como la soya. Asimismo, la apertura total de granos básicos ha redundado en un aumento sostenido de las importaciones, afectando negativamente la soberanía y seguridad alimentaria de México .

RelAciÓn entRe eXPoRtAcioneS e iMPoRtAcioneS De PRoDUctoS AGRoPecUARioS (porcentaje)

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información del INEGI.

En el lapso de 1993 a 2012, el valor de las exportaciones de productos agropecuarios siempre se ubicó por debajo del valor de las importaciones, con excepción de los años 1993, 1995 y 1997. Es decir, las divisas provenientes de las exportaciones fueron insuficientes para financiar las compras de productos agropecuarios, que se tornan ne-cesarias en la medida en que complementan la insuficiente producción interna y garantizan el abasto al mercado interno.

La FAO indica que los países no deben importar más de 25% de los alimentos que consumen. En México se importa 43% de los alimentos básicos que se consumen, lo que dio lugar a un aumento en la dependencia alimentaria de manera alarmante. Las importaciones de productos agropecuarios crecieron significativamente, al pasar de 2 mil 726.7 millones de dólares, en 1993, a 12 mil 352.0 millones de dólares, en 2013 (4.5 veces).

21


iMPoRtAciÓn De AlGUnoS PRoDUctoS AGRoPecUARioS (millones de dólares)

Periodo total Maíz trigo Arroz Soya FrijolProductos seleccionados/

total importado (%)

1993 2,726.7 69.7 232.8 72.1 523.1 5.4 33.12000 4,880.5 549.8 333.7 101.4 783.0 41.4 37.12006 7,223.1 1,138.4 691.1 203.4 926.1 80.1 42.12013 12,352.0 2,053.0 1,354.5 435.5 2,067.1 139.5 49.0

Acumulado en el periodo

1993-2000 31,669.8 4,012.7 2,382.0 842.0 6,063.4 443.5 43.42001-2006 36,348.8 4,615.0 3,377.6 879.5 5,795.3 342.7 41.32007-2013 85,234.0 16,143.0 8,527.5 2,669.9 12,735.7 1,043.5 48.22012-2013 25,583.4 5,049.6 2,836.5 805.4 4,059.0 421.0 51.51993-2013 146,029.5 23,632.3 13,596.0 4,187.9 23,668.3 1,749.7 45.8


El caso del maíz y el frijol son preocupantes, ya que el valor de las importaciones creció casi 30 y 26 veces, respec-tivamente, en el lapso de 1993 a 2013. El valor de las importaciones de arroz se elevó seis veces, el de la soya casi cuatro veces y del trigo seis veces. La dependencia alimentaria en estos productos aumentó significativamente.7

El alto valor de las importaciones de productos agropecuarios se explica principalmente por la importación de po-cos productos. En 2013 las importaciones del maíz (16.6%), trigo (11.0%) y soya (16.7%) significaron 44.3% del total importado de productos agropecuarios; en 1993, fue significativamente inferior, 30.3% (2.6%, 8.5% y 19.2% del total importado, respectivamente).

iMPoRtAciÓn De otRoS PRoDUctoS AGRoPecUARioS (millones de dólares)

Periodo total Algodón lecheManzanas, peras

y membrillos

Pescados, crustáceos y

moluscos

estómago de animales (ex-

cepto pescado)

Productos selec-cionados/total importado (%)

1993 2,726.7 216.7 225.3 90.0 58.2 41.0 23.2

2000 4,880.5 542.8 268.8 203.9 71.3 81.5 23.9

2006 7,223.1 489.6 596.4 286.8 302.3 117.9 24.8

2013 12,352.0 456.2 867.5 453.9 597.2 197.8 20.8

Acumulado del periodo

1993-2000 31,669.8 2,992.7 1,698.3 889.9 427.5 397.8 20.2

2001-2006 36,348.8 3,002.5 2,771.5 1,382.9 1,126.6 544.7 24.3

2007-2013 85,234.0 4,274.2 6,011.4 2,637.8 3,348.9 1,214.8 20.5

2012-2013 25,583.4 906.6 1,609.1 846.6 1,115.3 367.4 18.9

1993-2013 146,029.5 9,779.8 9,884.7 4,623.8 4,600.8 2,039.4 21.2


7 En 2013 las importaciones de maíz fueron 7.9 veces superior a sus exportaciones; la del trigo, 5.5 veces; y la del frijol, 2.8 veces. México no exporta arroz ni soya.

22


En el mismo lapso de comparación, también destaca el aumento en el valor de las importaciones de algodón (2.1 veces), leche (3.8 veces), manzana, pera y membrillo (5.0 veces); pescado, crustáceos y moluscos (10.3 veces); y es-tómago de animales (4.8 veces). En 2013, las importaciones de algodón fueron 4.8 veces superior a sus exportacio-nes, y de pescado, crustáceos y moluscos, 1.1 veces. México no exporta leche, manzana y estómago de animales.

— Alta dependencia de las importaciones

Uno de los sectores que más ha sufrido los efectos negativos de la apertura comercial ha sido el campo mexicano, que no ha podido competir con la entrada masiva de productos baratos de otros países, principalmente de Estados Unidos.

En los últimos años se ha acentuado la dependencia de la economía mexicana por los bienes importados. Se ha favorecido la penetración de bienes importados agravando el escaso desarrollo agropecuario e industrial de la economía y la reducción del mercado interno para la producción nacional.

coeFiciente De iMPoRtAcioneS (millones de pesos a precios de 2008)

Periodo

importación de bienes de consumo no duraderos

PiB agropecuario

PiB agricultura

PiB ganadería

importación bienes consumo no durade-

ros / PiB agropecuario (%)

importación bienes consumo no durade-ros / PiB agricultura

(%)

1993 76,027.1 295,607.2 194,455.2 75,008.9 25.7 39.11995 47,769.9 303,125.8 196,575.3 81,230.7 15.8 24.32000 175,001.4 341,616.7 214,563.3 96,933.0 51.2 81.62006 294,501.2 379,391.3 241,524.6 110,919.6 77.6 121.92009 288,408.7 383,159.1 239,885.0 117,238.5 75.3 120.22012 317,249.5 404,478.6 254,544.6 122,034.7 78.4 124.62013 322,943.1 405,640.1 256,223.8 123,030.8 79.6 126.0

Promedio del periodo1993-2000 95,313.2 317,947.1 206,097.4 84,414.3 30.0 46.22000-2006 234,812.0 358,203.5 226,422.4 104,355.2 65.6 103.72006-2013 308,621.2 389,598.0 244,813.6 117,656.5 79.2 126.12012-2013 320,096.3 405,059.4 255,384.2 122,532.7 79.0 125.3


El porcentaje de las importaciones totales respecto del PIB nacional para el mercado interno se ha incrementado sostenidamente: de 12.6%, en 1993, a 23.9%, en 2000; a 28.5%, en 2006; y a 31.6%, en 2013. En similar comporta-miento, las importaciones de bienes de consumo no duradero con respecto a la producción agropecuaria crecieron de forma notable, al pasar de 25.7%, en 1993, a 51.2%, en 2000; a 77.6%, en 2006; y a 79.6%, en 2013. Asimismo, la proporción de las importaciones de bienes de consumo no duradero con relación a la producción agrícola se incrementó de 39.1%, en 1993, a 81.6%, en 2000; a 121.9%, en 2006; y a 126.0%, en 2013 (más del triple que el porcentaje registrado en 1993). Estas cifras son una muestra palpable de la notable penetración de las importacio-nes en el mercado interno mexicano.

La notable penetración de importaciones ha agravado el escaso desarrollo agropecuario del país. La producción agropecuaria pierde peso en la producción total del país y, por tanto, en el abasto de alimentos al mercado interno.

23


En efecto, en el lapso de 1993 a 2000 las importaciones de bienes de consumo no duradero fueron inferiores a la producción agropecuaria y agrícola (significaron 30.0% y 46.2%, respectivamente).

Sin embargo, en el lapso de 2006 a 2013 las importaciones de bienes de consumo no duradero superaron a la pro-ducción agrícola en 26.1%. Con otras palabras, actualmente el campo mexicano produce bienes agrícolas que sólo representan 79.3% de las importaciones totales de bienes de consumo no duradero, cuando en el lapso de 1993 a 2000, la producción respectiva lo superó en 116.4%.

La elasticidad importaciones-producto es otro indicador que muestra la dependencia del sector agropecuario de las importaciones. En el lapso de 1993 a 2013, la elasticidad importaciones a PIB agropecuario y PIB agrícola fue de 4.7% y 5.4%, respectivamente. Esto significa que cuando el producto agropecuario crece en 1.0%, las impor-taciones se incrementan en 4.7% (es decir, 4.7 veces más); en el caso del producto agrícola, las importaciones aumentan 5.4 veces.

elASticiDAD iMPoRtAcioneS-PRoDUcto inteRno BRUto AGRoPecUARio* (tasa de crecimiento)

Periodoimportación de

bienes de consu-mo no duraderos

PiB agropecuario PiB agricultura

elasticidad importaciones-

PiB agropecuario (%)

elasticidad importaciones-PiB

agricultura (%)

1993 – – – – –

1995 -51.9 -0.9 -1.5 59.2 34.4

2000 37.4 1.7 -0.02 22.1 -1,851.6

2006 9.6 6.9 9.3 1.4 1.0

2009 -10.1 -2.5 -4.6 4.0 2.2

2012 4.5 7.2 11.0 0.6 0.4

2013 1.8 0.3 0.7 6.2 2.7

Promedio anual (%)

1993-2000 12.6 2.1 1.4 6.1 8.9

2000-2006 9.1 1.8 2.0 5.1 4.5

2006-2013 1.3 1.0 0.8 1.4 1.6

2012-2013 1.8 0.3 0.7 6.2 2.7

1993-2013 7.5 1.6 1.4 4.7 5.4

*/ La elasticidad es resultado de dividir la tasa de crecimiento de las importaciones entre la tasa de crecimiento del PIB.Fuente: Elaborado por la UEC, con información del INEGI.

Cabe destacar que en el lapso de 1993 a 2000 se registraron las elasticidades importaciones producto más altas: 6.1% para el caso del producto agropecuario y 8.9% para la producción agrícola.

24


— Insuficiente generación de empleos

Entre 1993 y 2013 en el sector agropecuario se perdieron 1 millón 833.4 mil puestos de trabajo, lo que contrasta con el notable crecimiento en los empleos en el sector terciario de la economía (14 millones 944.0 mil plazas, que representó 83.8% de los empleos totales generados).

La tendencia a la baja del crecimiento del PIB agropecuario y de su contribución al aumento del PIB nacional reper-cutió en una exigua y volátil generación de empleos del sector. En el lapso de 1993 a 2013 el sector agropecuario perdió puestos de trabajo a un ritmo medio anual de 1.2%. Por el contrario, el empleo en el sector terciario (comer-cio y servicios) creció a un ritmo promedio anual de 3.4%.

PoBlAciÓn ocUPADA PoR SectoR De ActiViDAD econÓMicA (personas)

Periodo total *Sector

primario **

Sector secundario Sector terciario

totalIndustria ma-nufacturera

total Comercio

1993 31,426,530 8,522,046 6,964,833 4,845,215 15,939,651 5,413,451

2000 38,034,077 6,678,009 10,802,206 7,442,432 20,553,862 6,677,079

2006 43,240,350 6,284,731 11,158,978 7,225,446 25,796,641 8,474,191

2012 48,923,084 6,666,113 11,473,019 7,403,769 30,783,952 9,785,724

2013 49,249,001 6,688,635 11,676,727 7,675,586 30,883,639 9,729,983

tasa de crecimiento promedio anual (%)

1993-2000 2.8 -3.4 6.5 6.3 3.7 3.0

2000-2006 2.2 -1.0 0.5 -0.5 3.9 4.1

2006-2013 1.9 0.9 0.7 0.9 2.6 2.0

2012-2013 0.7 0.3 1.8 3.7 0.3 -0.6

1993-2013 2.3 -1.2 2.6 2.3 3.4 3.0

empleos generados

1993-2000 6,607,547 -1,844,037 3,837,373 2,597,217 4,614,211 1,263,628

2000-2006 5,206,273 -393,278 356,772 -216,986 5,242,779 1,797,112

2006-2013 6,008,651 403,904 517,749 450,140 5,086,998 1,255,792

2012-2013 325,917 22,522 203,708 271,817 99,687 -55,741

1993-2013 17,822,471 -1,833,411 4,711,894 2,830,371 14,943,988 4,316,532

*/ Excluye sectores no especificados.**/ Comprende el sector agropecuario: agricultura, ganadería, silvicultura y pesca.Fuente: Elaborado por la UEC, con información del INEGI.

Resultado de lo anterior, el sector agropecuario perdió importancia en la generación de empleos, al registrar una participación decreciente en la PEA ocupada total: 27.1%, en 1993; 17.6%, en 2000; 14.5%, en 2006; y 13.6%, en 2013. Es decir, perdió 13.5 puntos porcentuales en el lapso de 20 años. La manufactura también perdió importan-cia en la creación de puestos de trabajo (al pasar de 19.6%, en 2000, a 15.6%, en 2013).

25


Contrasta la participación creciente del sector terciario en la PEA ocupada total: pasó de 50.7% en 1993 a 54.0% en 2000, a 59.7% en 2006 y a 62.7% en 2013; esto significó una ganancia en la absorción de los empleos totales de 12.0 puntos porcentuales.

Por otro lado, de acuerdo con el cálculo de la elasticidad empleo-producto, en el lapso de 1993 a 2013, la elasti-cidad empleo-producto fue negativa: para el producto agropecuario fue de 0.8 y para el producto agrícola de 0.9. Esto significa que, si el producto aumenta en 1.0%, el empleo desciende (en lugar de aumentar) en 0.8% en la ac-tividad agropecuaria y 0.9% en la actividad agrícola. Cabe destacar que, en el lapso de 2006 a 2013, la elasticidad empleo producto fue positiva (0.9 para la actividad agropecuaria y 1.1 para la actividad agrícola).

En la medida que el campo mexicano se encuentra en una profunda crisis, el producto agropecuario crece a ta-sas cada vez menores y pierde importancia en la contribución al crecimiento del PIB nacional, la capacidad del sector de generar empleos ha sido muy limitada, orillando a muchas personas al desempleo, a buscar empleo en otros sectores (generalmente el comercio o servicios, o como informales) o migrar a las áreas urbanas o ciudades transfronterizas, con el fin de encontrar mejores horizontes de vida. Además, la capacidad de producir alimentos por parte del sector agropecuario se ha reducido significativamente como resultado de la fuerte penetración de las importaciones agropecuarias. Todo esto explica el signo negativo de la elasticidad empleo-producto del sector agropecuario.

— Inversión extranjera insignificante en el sector agropecuario

En el lapso de 1994 a 2013, la inversión extranjera directa acumulada ascendió a 388 mil 977.0 millones de dó-lares; el sector agropecuario captó un monto pequeño (1 mil 086.3 millones de dólares, 0.28%). Los principales sectores de destino de esos recursos fueron: industria manufacturera (178 mil 660.5 millones de dólares, 45.9%), servicios (174 mil 999.5 millones de dólares, 45.0%) y construcción (12 mil 035.4 millones de dólares, 3.1%). La

eStRUctURA De lA PoBlAciÓn ocUPADA PoR SectoR De ActiViDAD econÓMicA (porcentaje)

PeriodoPoblación ocu-

pada total *Sector

primario **

Sector secundario Sector terciario

totalIndustria ma-nufacturera

total Comercio

1993 100.0 27.1 22.2 15.4 50.7 17.2

2000 100.0 17.6 28.4 19.6 54.0 17.6

2006 100.0 14.5 25.8 16.7 59.7 19.6

2012 100.0 13.6 23.5 15.1 62.9 20.0

2013 100.0 13.6 23.7 15.6 62.7 19.8

Promedio (%)

1993-2000 100.0 22.8 23.7 17.0 53.5 17.6

2000-2006 100.0 16.2 26.7 17.8 57.1 18.9

2006-2013 100.0 13.8 24.6 15.7 61.6 19.9

2012-2013 100.0 13.6 23.6 15.4 62.8 19.9

1993-2013 100.0 17.3 24.8 16.6 57.9 18.9

*/ Excluye sectores no especificados.**/ Comprende el sector agopecuario: agricultura, ganadería, silvicultura y pesca.Fuente: Elaborado por la UEC, con información del INEGI.

26


mitad de los recursos que entraron al país se dirigieron a sectores de bienes no comerciables, y un poco más de 45% a sectores que producen en sectores de exportación y sustitutivos de importaciones.

El flujo máximo de inversión extranjera directa se alcanzó en 2007 (32 mil 252.9 millones de dólares); al sector agropecuario sólo se destinaron 68.5 millones de dólares (0.21% del total). Por el contrario, en 1996 se captó el menor monto de inversión extranjera directa (7 mil 847.9 millones de dólares), del cual el sector agropecuario sólo captó 31.7 millones de dólares (0.40% del total).

Existe una gran diferencia entre invertir en los sectores de bienes comerciables o en los de bienes no comerciables. La diferencia no sólo se debe al tipo de empleos que se generan y al tipo de tecnología que se transfiere, sino a que en una economía abierta el sector de bienes no comerciales no puede ser un motor de crecimiento (pues tendería a generar un desequilibrio insostenible en la balanza de pagos), mientras que los sectores de bienes comerciables sí lo pueden ser.

La inversión que llegue al país debe orientarse a la requerida para un proceso de crecimiento sostenido, es decir, del producto potencial de largo plazo, sustentado en el liderazgo de la industria manufacturera y la modernización del sector agropecuario.

— Créditos al campo prácticamente inexistentes

En gran medida, la situación actual del sector agropecuario se encuentra determinada por la disponibilidad de recursos para la inversión productiva. El crédito otorgado por la banca comercial a este sector ha descendido con-siderablemente en los últimos 19 años. La reforma al campo de 1992 y particularmente el TLCAN han contribuido a que a México ingresen un mayor número de importaciones y, para el caso de los productores, casi han desapare-cido por completo los créditos para el campo.

En efecto, en el lapso de 1994 a 2013, el financiamiento de la banca comercial al sector agropecuario registró una tasa promedio anual negativa de 6.8% en términos reales. Entre 1994 y 2000 la caída promedio anual fue de 32.1%; sin embargo, en el lapso de 2000 a 2006 y de 2006 a 2013, los créditos aumentaron 6.1% y 9.3% en pro-medio anual, respectivamente. A pesar de estos aumentos, en 2013 el nivel del crédito al sector sólo representó 1.7% del total de la cartera de la banca comercial, frente a 6.1% en 1994; en 2002 se registró la participación más baja, de 1.0%.

Por otro lado, tomando como referencia el año 1994, en el periodo de 1994 a 2013, el crédito en términos reales otorgado a la actividad productiva siempre se ubicó por debajo de la cartera de ese año; lo mismo sucedió con el crédito real otorgado a dos sectores básicos para el crecimiento de la economía mexicana, como son el sector agropecuario y la industria manufacturera. En 2013, el crédito real otorgado a la actividad productiva significó sólo 60.0% del crédito real de 1994; en los casos del sector agropecuario y la industria manufacturera significaron 26.0% y el 53.0% de la cartera real de 1994, respectivamente.

Los datos muestran que en el lapso de 19 años, el crédito real destinado al sector agropecuario descendió signifi-cativamente: en 2013 descendió 74.0% y en 2002 lo hizo en 93.2%; asimismo, en ningún año fue superior al cré-dito registrado en 1994. Contrario a lo esperado por la reforma en materia agraria de 1992 y el TLCAN, el flujo de crédito al sector agropecuario ha sido escaso. La banca comercial en la búsqueda de una mayor utilidad en el corto plazo orienta el financiamiento al consumo de personas y familias (a través de la tarjeta de crédito) y a la actividad gubernamental, en detrimento de actividades fundamentales para el crecimiento y desarrollo económico como son el sector agropecuario y la industria manufacturera.

27


La evolución del financiamiento otorgado al sector agropecuario es un indicativo del abandono en el que se en-cuentra el campo mexicano. Al ser considerado el sector menos rentable de la economía para los bancos comercia-les, las fuentes de financiamiento para los pequeños productores son muy escasas.

La situación de este sector es muy preocupante, debido a que es la fuente de alimentos de la población y, por ende, debe ser considerado un asunto de seguridad nacional. Se requieren más recursos financieros, pero quizá lo más importante es diseñar una estrategia que permita que el dinero sea canalizado para producir más y generar equidad. La superficie cultivada puede incrementarse pero cada vez más ese aumento afecta otros ecosistemas (bosques, humedales, etc.). Por lo tanto, los rendimientos (cantidad producida por unidad de tierra cultivada, por ejemplo, toneladas por hectárea) constituyen el factor más importante para elevar la oferta de alimentos.

ÍnDice De lA cARteRA ViGente totAl De lA BAncA coMeRciAl PoR DeStino De cRÉDito* (base 1994=100)

Periodocartera vigente

total

consu-mo

Vivienda

Actividades productivas

Gobier-nototal

Agrope-cuario

Mine-ría

Industria manufac-

turera

cons-trucción

Servi-cios y otras

activida-des

comer-cio,

restau-rantes y hoteles

1994 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

1995 74.0 53.5 97.9 65.2 52.0 43.8 70.7 68.3 57.7 68.6 99.9

1996 59.9 30.9 92.2 51.3 44.2 46.6 59.2 58.1 51.2 44.3 105.6

1997 51.5 27.1 79.5 44.3 34.1 54.4 54.7 48.3 43.5 37.0 91.9

1998 40.4 23.8 70.7 31.1 12.9 27.2 47.2 29.3 34.0 21.6 98.8

1999 41.8 25.2 64.2 25.1 11.5 24.1 38.4 17.9 28.4 18.0 84.3

2000 39.8 31.1 50.5 23.8 9.8 32.2 33.3 11.6 36.3 15.9 74.3

2001 37.7 41.1 43.6 21.0 9.3 32.5 28.7 11.2 30.0 15.2 81.2

2002 39.7 55.4 39.3 21.0 6.8 17.6 27.8 11.0 30.7 16.8 80.0

2003 39.9 79.6 34.0 21.1 7.1 14.2 28.3 12.9 29.7 16.6 107.4

2004 41.9 113.2 34.1 24.7 10.1 9.2 31.9 16.3 36.3 18.9 129.1

2005 48.7 167.2 44.8 26.2 13.6 4.0 28.4 20.9 38.7 22.6 124.1

2006 56.2 227.5 58.2 31.4 14.0 2.6 31.9 28.4 49.7 26.3 109.8

2007 67.4 271.7 66.4 41.3 17.6 13.6 37.6 67.8 57.0 32.8 118.2

2008 70.0 247.5 69.5 47.9 19.9 15.2 43.5 86.7 65.0 36.1 139.5

2009 70.5 200.1 72.1 47.1 16.8 19.1 43.7 88.3 67.3 32.2 260.0

2010 74.0 205.3 77.6 49.2 18.3 26.6 45.4 96.7 64.3 35.6 286.0

2011 82.4 245.9 80.9 55.0 21.5 28.3 50.2 103.0 72.8 41.1 302.2

2012 88.6 282.7 85.5 57.2 25.3 39.2 48.0 117.5 74.1 42.7 345.5

2013 92.2 300.8 88.1 59.9 26.0 28.4 52.9 105.6 80.7 47.1 349.4

Número de veces 2013/1994

0.92 3.01 0.88 0.60 0.26 0.28 0.53 1.06 0.81 0.47 3.49

*/ Los montos de los créditos están expresados en términos reales, a precios de diciembre 2013.Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información contenida en el Segundo Informe Presidencial, 2014.

28


— Baja y decreciente productividad del sector agropecuario

La economía mexicana actual está caracterizada, en general, por el predominio de los sectores terciarios de baja productividad, por la pérdida de liderazgo en el crecimiento económico de la industria manufacturera, cuya con-tribución al crecimiento del PIB total se ha reducido, por la tendencia creciente del desempleo disfrazado (alto su-bempleo y creciente sector informal) y de la informalidad, por la poca importancia para el crecimiento económico del poder de compra de los salarios y por un sector agropecuario de baja productividad que ha perdido peso en el crecimiento del PIB total.

cReciMiento AcUMUlADo De lA PRoDUctiViDAD Del tRABAjo (variación porcentual)

Actividad económica

1993-2000 2000-2006 2006-2013

totalefecto creci-

miento

efecto rea-signación

totalefecto creci-

miento

efecto reasigna-

cióntotal

efecto creci-

miento

efecto reasigna-

ción

total 4.53 -4.05 8.58 0.18 -2.44 2.63 0.58 0.57 0.01

Agropecuario -0.17 1.15 -1.32 -0.079 0.51 -0.59 -0.20 0.01 -0.22

Minería * -0.29 2.05 -2.34 -0.10 -0.56 0.47 -1.77 -1.84 0.07

Construcción 0.39 -2.64 3.03 0.60 0.37 0.22 -0.70 0.29 -0.98

Industria manufacturera 2.39 -2.37 4.75 -1.37 1.43 -2.80 -0.66 0.54 -1.20

Actividades terciarias 2.22 -2.25 4.46 1.14 -4.19 5.32 3.91 1.57 2.34

Comercio 3.79 3.58 0.21 0.98 -0.66 1.64 0.88 0.76 0.12

Servicios -1.58 -5.83 4.25 0.16 -3.53 3.69 3.04 0.82 2.22

Restaurantes y hoteles -0.32 -1.05 0.73 -0.37 -1.07 0.70 -0.21 -0.63 0.42

Transportes y comunicaciones 1.14 0.01 1.13 0.56 -0.06 0.62 1.26 1.70 -0.44

Servicios financieros y profesionales -1.05 -2.70 1.64 0.47 -1.19 1.66 1.88 0.66 1.22

Otras actividades terciarias ** -1.34 -2.08 0.75 -0.50 -1.21 0.71 0.11 -0.91 1.02

*/ Incluye electricidad, agua y gas.**/ Servicios sociales, servicios diversos, gobierno y organismos internacionales.Fuente: Elaborado por la UEC, con información del INEGI.

Los cambios que se han presentado en la economía mexicana en los últimos 20 años (1993-2013) pueden anali-zarse mediante la desagregación del crecimiento de la productividad media del trabajo en dos componentes: a) el efecto crecimiento de la productividad del trabajo en los sectores económicos y b) el efecto reasignación del em-pleo entre los sectores.8 La estimación se realizó en tres periodos: 1993 a 2000, 2000 a 2006 y 2006 a 2012.

En el lapso de 1993 a 2000, la productividad de la economía creció 4.53%, resultado del notable aumento del efec-to reasignación (8.58%) y de la caída del efecto crecimiento (4.05%). La productividad del sector agropecuario

8 El efecto crecimiento captura la contribución ponderada del crecimiento de la productividad del trabajo en cada uno de los nueve sectores económicos considerados. El efecto reasignación captura la reasignación del trabajo entre los sectores económi-cos (mientras unos sectores aumentan su participación en el empleo total, otros lo reducen).

29


descendió 0.17%, debido a que el efecto crecimiento de signo positivo (1.15%) no compensó al efecto reasigna-ción sectorial de signo negativo (1.32%). El impacto de la caída de la productividad del sector agropecuario en la productividad total fue de 3.7% (que resulta de dividir 0.17% entre 4.53%, que es equivalente a 100%). El signo negativo del efecto reasignación del empleo en el sector agropecuario indica que su participación en la PEA total descendió.9

En el lapso de 2000 a 2006, la tasa de crecimiento de la productividad de la economía (0.18%) fue significativa-mente inferior que la registrada en el periodo 1993-2000 (descendió drásticamente en 4.35 puntos porcentuales). El signo positivo del efecto reasignación (2.63%) definió el impacto en el crecimiento de la productividad, ya que la contribución negativa del efecto crecimiento fue menor (2.44%).

Por su parte, la productividad del sector agropecuario registró un descenso de 0.08%; nuevamente el efecto rea-signación registró un signo negativo (0.59%), que superó el efecto crecimiento positivo (0.51%); esto significa que la PEA ocupada en este sector continúa perdiendo peso en la PEA ocupada total. En este periodo, el impacto del descenso en la tasa de la productividad de este sector en la productividad de la economía ascendió a 43.5%.

En el periodo de 2006 a 2013, nuevamente la productividad de la economía aumentó a una tasa pequeña (0.58%). El efecto crecimiento de signo positivo (0.57%) fue determinante para que la productividad total aumentara; el efecto reasignación fue positivo pero pequeño (0.01%). En contraste, la productividad del sector agropecuario registró una tasa negativa de crecimiento (0.20%), resultado de la contribución negativa del efecto reasignación del empleo entre sectores (0.22%); el efecto crecimiento fue positivo pero muy pequeño (0.01%). En este caso, el impacto de la caída de la productividad del sector agropecuario en la productividad total fue de 34.9%.

En los tres periodos, el cambio estructural está caracterizado por el efecto reasignación sectorial del trabajo y su impacto en la desaceleración de la tasa de crecimiento de la productividad de la economía. El efecto reasignación del trabajo en el sector agropecuario fue negativo, lo que indica que la participación de la PEA ocupada en este sector se reduce a medida que pasa el tiempo. Asimismo, en los dos últimos períodos el efecto reasignación del trabajo fue de signo negativo en la manufactura, debido a la menor participación de la PEA ocupada en esta activi-dad. Estos efectos reasignación negativos se tradujeron en aumentos de la participación de la PEA ocupada en los sectores comercio y servicios.

Sin el impulso de la industrialización y del desarrollo agropecuario no habrá empleo digno ni crecimiento basado en la productividad.10 Sin industrialización tampoco será posible superar la restricción externa que se ha acentua-do por la alta dependencia de productos importados.

9 El signo negativo del efecto reasignación de un sector significa que la participación de la PEA ocupada en este sector cae. Por el contrario, el signo positivo significa que la participación de la PEA ocupada en este sector aumenta. 10 Los aumentos de productividad impulsan el incremento de los salarios, lo que a su vez estimula el crecimiento de la demanda y el empleo. A este crecimiento, le sigue un aumento de la inversión que da lugar a más aumentos de la productividad y a nuevas mejoras salariales.

31


3.1 Diagnóstico y líneas de acción del PND, 2013-2018

En el Plan Nacional Desarrollo (PND) 2013-2018 se realizó un diagnóstico general, en el que se identificó las condiciones que prevalecen en el sector,11 entre las que destacan las siguientes: limitado servicio de teleco-

municaciones para gran parte de la población; bajo nivel de penetración de la banda ancha que ubica a México entre los últimos lugares de los países que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económi-cos (OCDE); problemas de cobertura y competencia en telecomunicaciones, derivados de la alta concentración de estos servicios en dos empresas; impacto en los precios de los servicios de telecomunicaciones, que afectan a las empresas y a la población en general. Condiciones que propician que México ocupe la posición 63, de un total de 144, en el Índice de Tecnologías de la Información, según el Informe del Foro Económico Mundial 2013.

Actualmente, 18% del Sistema Ferroviario Nacional (SFN) está fuera de operación; el servicio de pasajeros sólo cuenta con el Tren Suburbano de la zona metropolitana de la Ciudad de México; alta tasa de motorización y ex-pansión urbana con baja o nula densidad de infraestructura de transporte urbano masivo, situación que propicia baja movilidad urbana en las ciudades del país; se cuenta con 117 puertos y terminales habilitadas, no obstante el movimiento de carga está concentrado en 16 puertos comerciales; el Sistema Aeroportuario Nacional también mantiene una alta concentración, ya que de los 60 aeropuertos existentes sólo 17 concentran 86% de tránsito de pasajeros y 96% de la carga aeroportuaria. Condiciones que propician que México ocupe la posición 65, de un total de 144, en la calidad de infraestructura.

Para dar atención a estas condiciones, en el PND se definieron dos líneas de acción fundamentales:12 impulsar el desarrollo e innovación tecnológica de las telecomunicaciones que amplíe la cobertura y accesibilidad para impul-sar mejores servicios y promover la competencia, buscando la reducción de costos y la eficiencia de las telecomu-nicaciones; y modernizar, ampliar y conservar la infraestructura de los diferentes modos de transporte, así como mejorar su conectividad bajo criterios estratégicos y de eficiencia.

Alineados al PND 2013-2018, el Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes plantea seis objetivos: de-sarrollar una infraestructura de transporte y logística; mejorar los servicios de transporte y logística; generar las condiciones para una movilidad moderna y eficiente de personas; ampliar la cobertura y el acceso a mejores servi-cios de comunicaciones; llevar a cabo una modernización administrativa; y desarrollar el sector con la creación de tecnología y capacidades nacionales.

3.2 Indicadores de crecimiento y competencia

— El crecimiento del Producto Interno Bruto

De acuerdo con cifras reportadas por el INEGI, el PIB nacional registró un aumento de 1.1% en 2013, 2.9 puntos porcentuales menos que en 2012, situación que determinó un menor ritmo de crecimiento, principalmente en la

3. Comunicaciones y Transportes

11 Plan Nacional de Desarrollo, 2013-2018.12 Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes, 2013-2018.

32


rama de transportes, correos y almacenamiento, que creció 1.5% (frente a 4.1% en 2012) y en la rama de Informa-ción en medios masivos el aumento fue de 5.3% (menor a 16.6% alcanzado en 2012).

CONTRIBUCIÓN DEL PIB SECTORIAL EN EL PIB NACIONAL (millones de pesos constantes de 2008)

AÑO 2007 % 2008 % 2009 % 2010 % 2011 % 2012 % 2013 %

PIB NAL. 12,087,601.9 100.0 12,256,863.5 100.0 11,680,749.4 100.0 12,277,658.8 100.0 12,774,242.7 100.0 13,283,052.0 100.0 13,425,236.3 100.0

PIB SCT 1,007,237.8 8.5 1,025,040.8 8.3 1,001,971.3 8.5 1,055,456.7 8.7 1,099,477.9 8.3 1,190,701.7 8.3 1,224,864.2 8.4

PIB TCA 701,084.9 5.8 700,557.1 5.7 650,008.4 5.7 700,119.7 6.0 728,423.2 5.9 758,125.6 6.1 769,344.6 6.2

PIB IMM 306,152.9 2.7 324,483.8 2.6 351,963.0 2.8 355,337.1 2.7 371,054.7 2.4 432,576.2 2.2 455,519.6 2.2

PIB: Producto Interno Bruto;NAL.: Nacional; SCT: Sector Comunicaciones y Transportes;TCA: Transportes, Correos y Almacenamiento; IMM: Información en Medios Masivos.Fuente: Elaborado por la UEC con información del INEGI.

— Presupuesto ejercido

Con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2013, el presupuesto ejercido en los progra-mas que tiene bajo su competencia el Sector Comunicaciones y Transportes ascendió a 80 mil 824.2 millones de pesos.

De este presupuesto, 81% correspondió a gasto de inversión y 19% restante a gasto corriente. En términos reales, en 2013 los recursos asignados al sector disminuyeron 3.1 y 4.1% con respecto a 2012 y a 2011, respectivamente.

PIB Nacional

Información en medios masivos

Transporte, correos y almacenamiento

2005 2006 2007 2008 2009 2010

-4.7

-7.2

1.9

17.2

3.0

16.2

4.2 5.03.4 3.1

20.5

6.08.5 7.7

1.0

5.14.0 4.0 4.0

1.5 1.1

5.3

16.6

4.14.4

1.4

-0.1

2011 2012 2013

TASA DE CRECImIENTO DEL PIB: SECTOR COmUNICACIONES y TRANSPORTES (variación % respecto al año anterior)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del INEGI.

La participación del PIB del Sec-tor Comunicaciones y Transpor-tes en el PIB Nacional en 2013 fue de 8.4%, contribución que se ha mantenido en un nivel promedio durante 2007-2013, aunque las variaciones anuales han reflejado fluctuaciones importantes, lo cual puede interpretarse que el sector a pesar de mostrar esas variacio-nes reporta una tendencia en la tasa de crecimiento similar a la del PIB nacional.

33


— Índice de Competitividad Global13

En 2007, se planteó la meta de posicionar a México para el año 2030 dentro del 20% de los países me-jor evaluados conforme al Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, en el rubro de Infraestructura; sin embargo, en 2013 se calificó a México en el lugar 64, de 148 economías consi-deradas.

No obstante recuperar cuatro posiciones en el ran-king, con relación a 2012, la calificación de México se mantuvo por debajo de la calificación de países latinoamericanos como Panamá, Puerto Rico y Chile, o en su caso España, entre otros.

Por sector, México ocupaba, en 2008, el lugar 68, de 134 países evaluados en el ámbito de Infraestructu-ra, el 76 por la calidad general de su infraestructura, el 66 en carreteras, el 72 en ferrocarriles, el 94 en puertos, el 56 en aeropuertos, el 87 en suministro eléctrico y el 68 en líneas telefónicas.

En 2013, los índices de cada sector, en su mayoría, se reubicaron favorablemente, excepto el de líneas telefónicas y el de aeropuertos, al pasar del lugar 68 al 71 y del 56 al 64, respectivamente.

13 Índice de Competitividad Global. Foro Económico Mundial 2013-2014.

EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE CALIDAD GENERAL DE LA INFRAESTRUCTURA EN mÉXICO*/ 2008-2013

*/ En conjunto estos siete rubros evalúan la calidad general de la infraestructura de un país. En 2008 se trata de la posición, respecto a 134 países evaluados; en 2009 a 133; en 2010 a 139; en 2011 a 142; en 2012 a 144; y en 148 a 2013.Fuente: Elaborado por la UEC con información del Reporte de Competitividad Global 2009-2014, World Economic Forum.

DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN EL SECTOR 2007-2013 (millones de pesos)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de las Cuentas Públicas 2007-2013.

Carreteras

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Comunicaciones Otros

Puertos Aeropuertos Ferrocarriles

Calidad General de laInfraestructura

64

68

66

75

69

68lugar

Menor calidad Mayor calidad

2013-2014 66

65

73

79

71

76

60

60

68

76

66

72

62

64

75

89

82

94

64

64

65

65

56

56

81

79

83

91

88

87

81

79

72

72

65

68

51

50

55

62

57

66

2012-2013

2011-2012

2010-2011

2009-2010

2008-2009

Calidad de lainfraestructura ferroviaria

Calidad de las carreteras

Calidad de lainfraestructura portuaria

Calidad de lainfraestructura aérea

Calidad del suministroeléctrico

Líneas telefónicas

34


3.3 Programa Nacional de Infraestructura, 2014-2018

Con la realidad que evidencia el Índice de Competitividad Global formulado por el Foro Económico Mundial, en cuanto a la calidad de la infraestructura en México, el Programa Nacional de Infraestructura (PNI) 2014-2018, con un horizonte de operación a partir de 2013, quedó señalado en la Administración actual como el instrumento integrador que orientará la funcionalidad de la infraestructura existente y nueva del país.

En 2013, el PNI mediante un diagnóstico identificó las condiciones que prevalecen en la infraestructura del Sector Comunicaciones y Transportes,14 entre las principales:

— Infraestructura carretera

La red carretera moviliza la mayor parte de la carga (55% del total) y de las personas (98% del total). Para atender esas necesidades de tránsito, el país cuenta con 377,660 km de longitud, dividida entre red federal (49,652 km), carreteras alimentadoras estatales (83,982 km), red rural (169,429 km) y brechas mejoradas (74,596 km).

Dada la conectividad de algunos puntos estratégicos por la red carretera, algunos tramos presentan problemas de saturación, sobre todo los que conectan las principales ciudades del centro del país. Además, existen problemas de conexión a escala local, denominadas de “último kilómetro”, como los accesos, cruces internacionales y entradas a las ciudades.

Del total de red carretera actual destacan los 15 corredores carreteros, entre los dos océanos y las fronteras norte y sur del país. Estos corredores presentan 68% de avance en su modernización a altas especificaciones, lo que hace que la gran mayoría de la red registre niveles de servicio adecuado. Sin embargo, existe el riesgo de que los niveles se deterioren una vez que los flujos de carga se incrementen y las regiones del país se desarrollen.

— Infraestructura ferroviaria

La red ferroviaria está constituida por 26,727 km de vías, de las cuales 20,722 km forman parte de sus troncales y ramales, en su mayoría concesionada, 4,450 km son vías secundarias y 1,555 km son particulares.

Por la falta de libramientos en algunas zonas urbanas, la velocidad ponderada del sistema ferroviario es de 28 km, debiendo ser de al menos 50 km, dada su capacidad; la red no permite operar trenes de doble estiba en corredores clave como San Luis Potosí-Altamira; falta mejorar las conexiones existentes de la red ferroviaria de las Adminis-traciones Portuarias Integrales de Carga para facilitar e incrementar el tráfico de contenedores; la infraestructura ferroviaria no ha sido complementada con una adecuada señalización, lo que ha contribuido a que los accidentes hayan crecido en 87% desde 2007. Adicionalmente, los fenómenos naturales afectan las condiciones de las vías, particularmente en la zona sur-sureste, por lo que es urgente invertir en su reparación y mantenimiento, tanto para mejorar su conectividad como para atenuar diversos problemas asociados con el lento paso de los trenes por esa región; según las proyecciones de demanda, habrá saturación en, al menos, un tramo en nueve corredores ferroviarios para el año 2018.

14 Programa Nacional de Infraestructura PNI 2014-2018.

35


— Infraestructura aeroportuaria

El Sistema Aeronáutico Nacional lo constituyen 76 aeropuertos, 1,388 aeródromos y 408 helipuertos. Debe se-ñalarse que 17 aeropuertos concentran 88% de los 86.4 millones de pasajeros anuales, así como 98% de las 747 miles de toneladas de carga transportada. El Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM) por sí solo concentra 34% de los pasajeros transportados y aproximadamente 23% de las operaciones.

Por lo anterior, el AICM se ha visto saturado, ya que en 2012 se registraron 52 ocasiones en las que las operaciones rebasaron su capacidad óptima de diseño, es decir, de 61 operaciones por hora, llegando a manejar picos de hasta 74 operaciones por hora. Además los aeropuertos de Guadalajara, Puerto Vallarta, Bajío, Hermosillo, y San José del Cabo se encuentran saturados bien sea en pista o en terminal de carga o pasajeros. Los pronósticos de demanda indican que los aeropuertos de Toluca, Monterrey, Chihuahua y Culiacán se adicionarán a la lista de aeropuertos saturados, lo cual implica una pérdida de competitividad y de seguridad ante aeropuertos de otros países.

— Infraestructura portuaria

Del total de puertos y terminales, existen cuatro puertos estratégicos para la movilización de carga comercial (Al-tamira, Veracruz, Manzanillo y Lázaro Cárdenas) los cuales movilizan 96% de los contenedores de carga, 65% del granel agrícola, 40% del granel mineral y 38 % de carga general. El crecimiento constante de la carga comercial ha ocasionado que la infraestructura en las regiones de los puertos estratégicos de Guaymas, Lázaro Cárdenas, Vera-cruz y Manzanillo estén al límite de su capacidad.

La saturación se da especialmente en las terminales de contenedores, ya que el movimiento de carga ha crecido desde los 3.3 millones de TEU en 2008 hasta los 4.9 millones de TEU en 2012.

Las metas principales para los puertos nacionales son adecuar su infraestructura para crear puertos de clase mun-dial que puedan recibir buques de última generación y cuenten con el número apropiado de accesos terrestres (carretera y ferrocarril) que permitan aprovechar economías de escala y proyecten los puertos mexicanos HUB para el Pacífico y el Caribe.

En cuanto al movimiento de pasajeros, las condiciones económicas globales y la percepción de inseguridad en algunas de las regiones costeras impactan de manera negativa en la movilización de pasajeros en cruceros, la cual se redujo en 1.4 millones entre 2008 y 2012.

— Telecomunicaciones

En esta materia, el PNI señala que el país requiere un diagnóstico de las redes públicas disponibles para garantizar el derecho a la banda ancha. Conforme a estimaciones, México contaba hasta 2012 con 306 mil km de fibra óptica, de los cuales 22 mil km formarían parte de la red de la CFE y de redes inalámbricas de cualquier tipo de tecnología, cubriendo 94% de la población, sin que se trate necesariamente de banda ancha. Además, el país cuenta con un sa-télite en órbita, uno concluido y otro en fase final de construcción, dos centros de control con los que actualmente se opera el Sistema Bicentenario y se operan los satélites Centenario y Morelos 3 que conformarán el nuevo siste-ma satelital y de espectro radioeléctrico que puede asignarse para incrementar la capacidad de acceso.

La baja inversión histórica en infraestructura de telecomunicaciones ha contribuido a que México tenga el precio por megabit por segundo de 1.69 dólares, el más caro de todos los países que integran la OCDE. Este precio es aproximadamente tres veces más caro que el promedio de la OCDE. Además, el precio para acceder a una suscrip-ción de banda ancha básica es el quinto más caro de los países de la OCDE.

36


En resumen, el sector telecomunicaciones enfrenta los siguientes principales problemas: rezago significativo de la inversión (pública y privada) per cápita; bajos niveles de penetración de banda ancha fija y móvil; alta participa-ción de los operadores de telecomunicaciones en los mercados más rentables (rurales y marginados); baja calidad, cobertura y altos costos.

— Líneas de acción

Para atender estos rezagos del Sector Comunicaciones y Transportes, el Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018 considera poner en operación infraestructura que consolide la conectividad de todas las regiones del país a una red logística nacional multimodal y que complemente al Sistema Nacional de Plataformas Logísticas por medio de instalaciones estratégicas.

Impulso al transporte interurbano de pasajeros a través de la construcción de trenes que conecten las ciudades con el Distrito Federal y promover que las principales zonas metropolitanas cuenten con un transporte urbano que conecte con la red nacional de transporte ferroviario interurbano, como es el caso del tren rápido Querétaro-Ciudad de México, el tren urbano México-Toluca (primera etapa), construcción del tren transpeninsular (primera etapa); ampliación del sistema del tren eléctrico urbano en la zona metropolitana de Guadalajara, terminación del aeropuerto de Palenque, Chiapas; la construcción del nuevo aeropuerto de la Ciudad de México no estaba consi-derado en el PNI 2013-2018; ampliar la cobertura y capacidad de las redes de telecomunicaciones a través de la red troncal y la red compartida de servicios móviles; brindar acceso a la banda ancha en sitios y espacios públicos; lanzar y consolidar el Sistema Satelital Mexicano (Mexsat).

El PNI considera una inversión total para el periodo 2013-2018 de 7 billones 750 mil 549 millones de pesos, de los cuales se tiene previsto que 37 % sean recursos privados; y 63% restante, recursos públicos, para ser aplicados en proyectos prioritarios y estratégicos de los siguientes sectores.

PROGRAmA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA 2014-2018

SectorInversión 2013-2018

Número de proyectosmiles de millones

Energía 3,299 124

Desarrollo agrario, territorial y urbano 1,861 4 (programas)

Comunicaciones y transportes 1,320 223

Energía (CFE) 598 138

Hidráulico 418 84

Turismo 181 83

Salud 73 87

Total 7,750 743

Fuente: Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018.

37


Por lo que corresponde al Sector Comunicaciones y Transportes los recursos se aplicarán a los siguientes proyec-tos principales, entre otros:

PROGRAmA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA 2014-2018

Proyectos principales Inversión

mdp Periodo de ejecución

Carreteras: 59,056.0

Carretera Atizapán-Atlacomulco 5,860.0 2014 - 2016

Carretera Tenango-Malinalco-Apuyeca 3,294.0 2015 - 2018

Carretera Nuevo Necaxa-Tihuatlán 2,730.0 2008 - 2014

Autopista Tuxpan-Tampico 8,070.0 2013 - 2018

Carretera Cardel-Poza Rica (primera parte) 4,068.0 2014 - 2018

Carretera Acayucan-La Ventosa 1,456.0 2007 - 2016

Conclusión de la Carretera Oaxaca-Istmo 9,180.0 2013 - 2016

Conclusión de la Carretera Oaxaca-Puerto Escondido 4,531.0 2012 - 2015

Continuación de la construcción de la autopista Jala-Compostela Bahía de Banderas 2,616.0 2011 - 2017

Carretera Puerto Escondido-Pochutla Palenque-San Cristóbal 1,019.0 2005 - 2016

Libramiento norponiente de Villahermosa 2,994.0 2008 - 2016

Carretera Palenque-San Cristóbal 10,000.0 2015 - 2018

Modernización de la carretera Tuxtla Gutiérrez-Villaflores 855.0 2015 - 2017

Primera etapa de la ampliación a 4 carriles de la carretera Mérida-Chetumal 1,100.0 2014-2015

Nuevo X Can Playa del Carmen 1,283.0 n.d

Ferrocarriles: 161,984.0

Apoyar el proyecto de tren rápido Querétaro-Cd. De México 43,580.0 2014 - 2017

Construir el tren interurbano México-Toluca (primera etapa) 38,608.0 2014 - 2018

Construcción del tren transpeninsular (primera etapa) 17,954.0 2014 - 2017

Ampliación del sistema del tren eléctrico urbano en la zona metropolitana de Guadalajara 17,693.0 n.d

Establecer un sistema de transporte masivo en el oriente del Estado de México 11,000.0 2015 - 2017

Construcción de la línea 3, proyecto de línea 4 y apoyo en proyectos Ecovía en Monterrey 5,693.0 n.d

Construcción del libramiento ferroviario de Celaya 5,582.0 2012 - 2015

Mantenimiento de líneas ferroviarias Chiapas-Mayab: requerirá una inversión de 6,058 mdp 6,058.0 2014 - 2018

Modernizar el transporte público urbano de la región Lagunera 2,248.0 2015-2016

Establecer un sistema de transporte articulado BRT en la cd. de Tijuana 1,975.0 2015-2016

Inicio de los trabajos tramo corto del ferrocarril Aguascalientes-Guadalajara 11,593.0 2015 - 2017

Puertos 58,620.0

Modernización del puerto de Mazatlán 10,667.0 2013-2018

Terminal especializada de contenedores II en Manzanillo 2,587.0 n.d.

Terminal especializada de contenedores II en Manzanillo 5,795.0 2013 - 2019

Ampliación del puerto de Veracruz en la zona norte 23,933.0 2013 - 2025

Ampliación del puerto de Altamira, Tams. 10,700.0 2013 - 2018

Muelle público para contenedores y carga en general, Tuxpan,Ver. 4,938.0 2013 - 2018

38


Con el propósito de fomentar la competencia, reducir el costo y mejorar el acceso a los servicios de telecomunica-ciones, en 2013 se aprobó la Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones, que entre otros aspectos establece un marco jurídico y regulatorio propicio para el desarrollo de la infraestructura. En la reforma se incen-tiva el crecimiento de la red troncal de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) que operará Te-lecomunicaciones de México (TELECOMM), así como el despliegue de una red compartida mayorista de servicios móviles. También promueve el acceso de banda ancha en sitios y espacios móviles.

Proyectos principales Inversión

mdp Periodo de ejecución

Comunicaciones 166,567.0

Ampliación de la red troncal de fibra óptica* 9,750.0 2014 -

Instalación de la red compartida de servicios móviles 130,000.0 2014 - 2018

Proyecto México Conectado 18,600.0 2013 - 2018

Sistema Satelital Mexsat 8,217.0 2013 - 2018

Aeropuertos: 120,246.0

Aeropuerto de Palenque 246.0 201 - 2014

Nuevo Aeropuerto de la cd. de México* 120,000.0 2014 -

Otros 167,455.0 n.d

Estrategia transversal Sur-Sureste 163,324.0 n.d

Mejora de los puertos del Golfo de México y del litoral del Pacífico 4,131.0 n.d

Por Identificar 586,181.0

Total 1,320,109.0

n.d. - no disponible* Se señala año de inicio pero no de término.Fuente: Diario Oficial de la Federación-Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018.

39


4.1 Presupuesto ejercido por la Secretaría de Economía

En 2013, el presupuesto real ejercido por la Secretaría de Economía ascendió a 19 mil 668.0 millones de pesos, cantidad inferior en 3.2% respecto de 2012, lo que se explica de manera primordial por la reducción de recur-

sos para transferirlo al Ramo 23 “Provisiones Salariales y Económicas”, en los conceptos “Medidas de Racionalidad y Austeridad Servicios Personales”, “Restitución de Remanentes de Paquete Salarial”, “Medidas de Racionalidad y Ahorro Congelamiento de Plazas (Vacancia)”, “Reasignaciones Presupuestarias Medidas de Cierre Servicios Perso-nales (Seguridad Social)” y “Reasignaciones Presupuestarias entre Dependencias y Entidades”.

4. Economía, Trabajo y Previsión Social

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995-2013, SHCP.

En el lapso 1995-2013, el presupuesto destinado a la Secretaría de Economía registró un crecimiento real de 278.1%, es decir, aumentó a una tasa media anual de 7.7%. No obstante la tendencia creciente del presupuesto real, en 2010 se presentó una caída anual significativa en el presupuesto real ejercido (18.2%).

Por otro lado, en 2008 el presupuesto real ejercido aumentó 60.3% y en 2009 alcanzó su nivel real más alto (21 mil 302.7 millones de pesos) del periodo 1995-2013; también cabe señalar que los gastos reales de 2010 a 2013 aún se ubican por debajo del presupuesto de 2009.

En 2013, el presupuesto ejercido por la Secretaría de Economía representó 1.8% del gasto total ejercido de los ramos administrativos (1 billón 107.9 millones de pesos), que se compara con 26.2% de la SEP, 10.7% de Salud, 7.3% de SCT, 2.2% de CONACYT y 0.42% de la STPS.

ÍNDICE DEL GASTO EJERCIDO POR LA SECRETARÍA DE ECONOMÍA (millones de pesos de 2013)

(base 1995=100)

100.0 86.0109.7

91.4 92.3 100.3

172.7

203.6 208.6

178.7 175.6

242.0 250.1

400.9 409.5

334.8

361.3

390.5378.1

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

40


4.2 Temas relevantes en materia de economía y trabajo

— Fuentes del crecimiento económico

Existen tres fuentes que explican el crecimiento económico. Dos corresponden al mercado interno y la tercera al mercado externo. Las dos primeras provienen del crecimiento de la demanda interna y de la sustitución (o de- sustitución) de importaciones. La demanda en el mercado interno se satisface con producción nacional y/o con importaciones.

Si el aumento de la demanda interna es acompañado con un menor crecimiento de importaciones, crece la parti-cipación relativa de la producción nacional en el abastecimiento del mercado interno: este fenómeno es conocido como “sustitución de importaciones”. Si ocurre lo contrario, la producción externa (importaciones) desplaza a la producción nacional: se pierde mercado interno o se presenta el efecto “desustitución de importaciones”.

La tercera fuente es el crecimiento de las exportaciones (demanda externa) que se expresa en un incremento de la penetración de nuestros productos en el mercado externo.

OFERTA Y DEMANDA DE BIENES Y SERVICIOS (millones de pesos a precios de 2008)

Periodo

Oferta total (producción)Oferta =

demanda

Demanda total Propensión media a importar (importaciones/

demanda interna)

Penetración de las exportaciones

(exportaciones/PIB)Interna (PIB)Externa (impor-

taciones)Interna *

Externa (exportaciones)

1993 8,132,915.2 1,024,344.9 9,157,260.0 7,927,597.7 1,229,662.4 12.9 15.1

1995 8,026,897.2 970,314.8 8,997,212.0 7,338,098.4 1,659,113.7 13.2 20.7

2000 10,288,981.7 2,456,034.6 12,745,016.3 10,038,269.5 2,706,746.8 24.5 26.3

2006 11,718,671.7 3,344,013.3 15,062,685.1 11,718,469.7 3,344,215.4 28.5 28.5

2009 11,680,749.4 3,047,831.0 14,728,580.3 11,712,001.7 3,016,578.6 26.0 25.8

2012 13,283,052.5 4,183,837.9 17,466,890.4 13,298,118.9 4,168,771.5 31.5 31.4

2013 13,425,236.3 4,244,597.5 17,669,833.7 13,452,547.0 4,217,286.8 31.6 31.4

Participación en el total

1993 88.8 11.2 100.0 86.6 13.4

2000 80.7 19.3 100.0 78.8 21.2

2006 77.8 22.2 100.0 77.8 22.2

2012 76.0 24.0 100.0 76.1 23.9

2013 76.0 24.0 100.0 76.1 23.9

Continúa...

41


Periodo

Oferta total (producción)Oferta =

demanda

Demanda total Propensión media a importar (importaciones/

demanda interna)

Penetración de las exportaciones

(exportaciones/PIB)Interna (PIB)Externa (impor-

taciones)Interna *

Externa (exportaciones)

Variación porcentual acumulada

1993-2000 26.5 139.8 39.2 26.6 120.1 89.4 74.0

2000-2006 13.9 36.2 18.2 16.7 23.6 16.6 8.5

2006-2013 14.6 26.9 17.3 14.8 26.1 10.6 10.1

2012-2013 1.1 1.5 1.2 1.2 1.2 0.3 0.1

1993-2013 65.1 314.4 93.0 69.7 243.0 144.2 107.8

Tasa media de crecimiento anual (%)

1993-2000 3.4 13.3 4.8 3.4 11.9 9.5 8.2

2000-2006 2.2 5.3 2.8 2.6 3.6 2.6 1.4

2006-2013 2.0 3.5 2.3 2.0 3.4 1.4 1.4

2012-2013 1.1 1.5 1.2 1.2 1.2 0.3 0.1

1993-2013 2.5 7.4 3.3 2.7 6.4 4.6 3.7

*/ Además del consumo y la inversión, se incluye variación de existencias y discrepancia estadística.Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información del INEGI.

En el lapso de 1993 a 2000, el PIB (26.5%) y la demanda interna (26.6%) registraron crecimientos acumulados prácticamente similares; sin embargo, las importaciones aumentaron 139.8% y las exportaciones 120.1%. Lo más destacado de este periodo, fue la notable pérdida relativa de mercado interno (la propensión a importar aumentó 89.3%), es decir, la producción externa desplazó a la producción nacional (se presentó el efecto desustitución de importaciones). La penetración en el mercado externo de las exportaciones mexicanas se incrementó en 74.0%.

En el mismo lapso de comparación, la participación de la producción interna en el abastecimiento del mercado interno descendió de 88.8% en 1993 a 80.7% en 2000, mientras que la de las importaciones aumentó de 11.2% a 19.3%. No obstante la indiscutible influencia de la demanda interna (consumo e inversión) en el crecimiento económico, su importancia relativa descendió a favor de la demanda externa (exportaciones). En efecto, en 1993 la participación de la demanda interna en la demanda total fue de 86.6% y el de las exportaciones de 13.4%; sie-te años después la participación de la demanda interna descendió a 78.8% y la de las exportaciones aumentó a 21.2%.

En los periodos 2000-2006 y 2006-2013, el PIB continuó creciendo pero a tasas acumuladas menores y se acentuó la pérdida del mercado interno: el crecimiento de la demanda interna fue acompañado por un mayor crecimiento de las importaciones, razón por la cual se profundizó el efecto desustitución de importaciones (creció la partici-pación relativa de la producción externa en detrimento de la producción nacional). La propensión media a impor-tar continuó aumentando, aunque a menores tasas, y la penetración de las exportaciones al mercado externo se incrementó a un menor ritmo que la propensión a importar. También continuó perdiendo importancia relativa la demanda interna versus la demanda externa en el crecimiento económico.

42


Con el propósito de apreciar la contribución de las fuentes de crecimiento económico en el crecimiento del PIB, se descompuso su incremento en los siguientes elementos:15 demanda interna, crecimiento normal de las importa-ciones, sustitución de importaciones, crecimiento normal de las exportaciones y reorientación (penetración) de las exportaciones.

Entre 1993 y 2000 el PIB registró un crecimiento acumulado de 26.5%. El crecimiento de la demanda interna (26.0%), que registró la mayor contribución al crecimiento económico, no sólo dio lugar a un aumento de las importaciones (3.4%), sino también a un efecto negativo de sustitución de importaciones, es decir, de pérdida de mercado interno equivalente a 14.3 puntos porcentuales. El impacto total negativo de las importaciones y la de- sustitución de importaciones ascendió a 17.6 puntos porcentuales, superado ligeramente por la contribución total positiva (18.2 puntos porcentuales) del crecimiento normal de las exportaciones (4.0 puntos porcentuales) y del aumento del coeficiente de exportaciones a PIB (14.1 puntos porcentuales).

15 Efecto demanda interna: variación de la demanda interna (DI) menos el crecimiento normal de las importaciones (M), con una propensión a importar (M/DI) constante. Efecto crecimiento normal de las exportaciones, que supone constante el coefi-ciente de exportaciones (X) a producto (X/PIB). Los efectos sustitución de importaciones y reorientación de exportaciones se obtienen mediante la diferencia entre el crecimiento normal y el observado de cada una de dichas variables.

DESCOMPOSICIÓN DEL CRECIMIENTO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO, SEGÚN LAS FUENTES DE CRECIMIENTO (variación porcentual acumulada)

Concepto

1993-2000 2000-2006 2006-2013



del PIB



del PIB



del PIB

Crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB)

26.5 100.0% 13.9 100.0% 14.6 100.0%

Efecto demanda interna 22.6 85.2% 12.3 88.8% 10.6 72.6%

Demanda interna 26.0 97.9% 16.3 117.5% 14.8 101.6%

Crecimiento normal de las importaciones -3.4 -12.6% -4.0 -28.8% -4.2 -29.0%

Efecto sustitución de importaciones *

-14.3 -53.8% -4.6 -33.4% -3.5 -23.8%

Efecto crecimiento normal de las exportaciones

4.0 15.1% 3.7 26.3% 4.2 28.5%

Efecto reorientación (penetración) de las exportaciones

14.2 53.4% 2.5 18.3% 3.3 22.6%

*/ Cuando este efecto presenta signo negativo se le denomina “efecto desustitución de importaciones” o pérdida de mercado interno, que afecta el crecimiento del PIB.Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información del INEGI.

En los periodos 2000-2006 y 2006-2013, el crecimiento del PIB fue significativamente inferior al observado en el lapso de 1993-2000 (26.5%), de 13.9% y 14.6%, en el mismo orden. En ambos periodos, no obstante que el aumento de la demanda interna fue superior al del PIB, su contribución efectiva al crecimiento se redujo significa-tivamente, debido al incremento total de las importaciones y a la desustitución de importaciones, que en el primer periodo fue de 8.6 puntos porcentuales y en el segundo lapso de 7.7 puntos porcentuales.

43


El impacto negativo en el crecimiento del PIB del aumento de las importaciones y de la desustitución de importa-ciones no fue compensado por la contribución positiva del aumento de las exportaciones y de la penetración de los productos mexicanos en los mercados externos; esta situación se presentó con mayor profundidad en el lapso 2000-2006, cuando el efecto total negativo de las importaciones (8.6 puntos porcentuales) superó el efecto total positivo de las exportaciones (6.2 puntos porcentuales) en 2.4 puntos porcentuales, porcentaje que dejó de crecer el PIB.

Por otro lado, en el lapso 2006-2013, la contribución del efecto demanda interna al crecimiento del PIB fue de 72.6%, 12.6 y 16.2 puntos porcentuales inferior a las respectivas contribuciones en los periodos 1993-2000 y 2000-2006.

De lo anterior se concluye que la expansión de la demanda interna no sólo ocasionó un aumento significativo de las importaciones, sino también un efecto desustitución de importaciones (sustitución de importaciones negativo), es decir, una pérdida de mercado interno o disminución de la participación relativa del PIB en el mercado interno y una tendencia a la baja del crecimiento de la producción nacional.

El menor crecimiento de la producción nacional significó menor generación de capacidad productiva industrial, agroindustrial y agropecuaria. Asimismo, una demanda interna que no se sostiene en el tiempo, e incluso descien-de, desestimula nuevas inversiones para expandir y diversificar la capacidad productiva. En este contexto, un me-nor crecimiento de las exportaciones no permite solventar las importaciones e impide un crecimiento económico sostenible en el largo plazo, debido a que los efectos de la expansión de las exportaciones se ven contrarrestados por la contracción de los sectores que compiten con importaciones. El resultado ha sido el estancamiento o un crecimiento económico excesivamente lento con subempleo creciente en los sectores de bienes no comerciables, en particular los del sector terciario de la economía mexicana.

— Contribución sectorial al crecimiento del PIB

En el periodo 1993-2000, que incluye seis años de alto crecimiento económico, las actividades económicas que más contribuyeron al crecimiento acumulado del PIB (26.5%) fueron la industria manufacturera (6.4 puntos por-centuales, equivalente al 24.3% del crecimiento total), el comercio (6.7 puntos porcentuales, equivalente al 25.3% del crecimiento total) y otros servicios16 (31.1% del crecimiento total).

De manera conjunta, la industria manufacturera y el comercio contribuyeron con 49.5% del crecimiento econó-mico, es decir, sólo dos actividades económicas aportaron casi la mitad del crecimiento del PIB. Estos resultados muestran una marcada fortaleza de la industria manufacturera y, en consecuencia, de la actividad comercial.

Por el contrario, tres actividades económicas contribuyeron con sólo el 14.7% del crecimiento total: la actividad agropecuaria (0.6 puntos porcentuales, equivalente al 2.1%); extracción de petróleo y gas (1.3 puntos porcentua-les, equivalente al 4.9%) y construcción (2.0 puntos porcentuales, equivalente al 7.7%). Asimismo, como secuela de la crisis financiera de 1995, los servicios financieros y de seguros no contribuyeron al crecimiento del PIB, por el contrario lo redujo en 1.6% (equivalente a 0.4 puntos porcentuales).

En el periodo 1993-2000, la estructura de la industria manufacturera registró cambios importantes. Sobresalió la contribución de la manufactura no primaria (de alto valor agregado) al crecimiento del PIB de 17.8% (equivalente

16 Incluye servicios inmobiliarios y de alquiler; transportes, correos y almacenamiento; servicios profesionales; información en medios masivos; servicios educativos; servicios de salud; servicios de alojamiento temporal y de preparación de alimentos y bebidas; actividades gubernamentales, entre otros.

44


a 4.7 puntos porcentuales), como resultado de la contribución de la fabricación de equipo de transporte (4.6%) y del resto de las actividades industriales no primarias17 (12.6%); la contribución al crecimiento de la fabricación de maquinaria y equipo fue pequeña (0.6%). La aportación de la industria procesadora de recursos primarios al crecimiento total fue de 6.5%.

17 En este ejercicio, la industria procesadora de recursos primarios está integrada por alimentos bebidas y tabaco; textiles, prendas de vestir e industrias del cuero; industria de madera; papel, y productos derivados del petróleo y del carbón. La manu-factura no primaria está integrada por industria química, del plástico y del hule; productos minerales no metálicos; industrias metálicas; fabricación de maquinaria y equipo; fabricación de equipo de cómputo, comunicación, audio y video; fabricación de aparatos eléctricos; fabricación de equipo de transporte; fabricación de muebles y otras industrias manufactureras.

CONTRIBUCIÓN SECTORIAL AL CRECIMIENTO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO (variación porcentual acumulada)

Concepto

1993-2000 2000-2006 2006-2013



del PIB



del PIB



del PIB

Producto Interno Bruto (PIB) 26.51 100.0% 13.90 100.0% 14.56 100.0%

Agropecuario 0.57 2.13% 0.37 2.64% 0.22 1.54%

Agricultura 0.25 0.93% 0.26 1.89% 0.13 0.86%

Ganadería 0.27 1.02% 0.14 0.98% 0.10 0.71%

Silvicultura y pesca 0.05 0.18% -0.03 -0.22% -0.005 -0.03%

Minería 1.67 6.29% 0.86 6.19% -0.87 -5.98%

Extracción de petróleo y gas 1.29 4.87% 0.55 3.96% -1.38 -9.44%

Minería metálica y no metálica 0.22 0.82% 0.02 0.15% 0.34 2.30%

Electricidad, agua y gas 0.60 2.25% 0.62 4.47% 0.50 3.43%

Construcción 2.03 7.68% 1.69 12.17% 0.35 2.41%

Industria manufacturera 6.43 24.26% 1.03 7.44% 1.68 11.51%

Procesadora de recursos primarios 1.72 6.49% 0.51 3.67% 0.45 3.11%

Manufactura no primaria 4.71 17.77% 0.52 3.78% 1.22 8.40%

Maquinaria y equipo 0.17 0.64% 0.07 0.52% 0.21 1.41%

Equipo de transporte 1.21 4.56% 0.22 1.58% 1.11 7.64%

Resto de la industria 3.33 12.57% 0.23 1.68% -0.10 -0.66%

Comercio 6.70 25.29% 2.96 21.29% 3.01 20.64%

Servicios financieros y de seguros -0.43 -1.62% 0.78 5.60% 2.61 17.92%

Otros servicios 8.26 31.15% 5.23 37.63% 6.69 45.95%

Impuestos 0.68 2.6% 0.36 2.6% 0.38 2.6%


45


En los periodos 2000-2006 y 2006-2013, se registraron cambios significativos en la contribución sectorial al creci-miento del PIB. La industria manufacturera perdió peso y liderazgo para comandar el crecimiento de la producción (proceso acelerado de desindustrialización) y, en contraparte, las actividades productoras de bienes y servicios no transables o no comerciables afianzaron su predominio. En efecto, la aportación de la industria manufacturera al crecimiento del PIB registró significativos descensos y, en cambio, la contribución del comercio de los servicios financieros y de seguros y de otros servicios aumentó notablemente.

La pérdida de importancia de la manufactura en el crecimiento económico se aprecia con mayor nitidez en el pe-riodo 2000-2006 (el PIB creció 13.9%). Su contribución al crecimiento económico fue de sólo 7.4% (equivalente a 1.0 punto porcentual), significativamente inferior a la registrada en el lapso de 1993-2000 (24.3%). Por su parte, la actividad comercial contribuyó al crecimiento con 21.3%, los servicios financieros y de seguros con 5.6% y otros servicios con 37.6%. La contribución de la construcción (12.8%), que integra el sector productor de bienes no co-merciables, superó a la aportación de la industria manufacturera.

En el lapso 2006-2013 el PIB creció 14.6%. Si bien la contribución de la industria manufacturera (11.5%, equiva-lente a 1.7 puntos porcentuales) al crecimiento económico aumentó en relación con la del lapso 2000-2006 (7.4%) y fue significativamente inferior a la de 1993-2000 (24.3%), lo más destacado fue el notable aumento en la contri-bución del sector servicios financieros y de seguros al crecimiento del PIB. En efecto, los servicios financieros y de seguros contribuyeron con 17.9% (equivalente a 2.6 puntos porcentuales) al crecimiento económico, superior en 3.2 veces a la registrada en el periodo 2000-2006 (5.6%). Se aprecia un proceso de “financialización”, es decir, de predominio y mayor influencia del sector financiero sobre el sector real de la economía.

El proceso de desindustrialización trajo aparejados cambios importantes al interior de la industria manufacturera. En los periodos 2000-2006 y 2006-2013, la contribución de la manufactura no primaria al crecimiento del PIB se redujo sustancialmente; una tendencia similar se presentó en la manufactura procesadora de recursos primarios. Sin embargo, la contribución de la fabricación de equipo de transporte al crecimiento del PIB se incrementó no-tablemente: en el período 2006-2013 fue de 7.6%, contribución superior en 1.7 veces a la registrada en el lapso de 1993 a 2000 (4.6%); también la fabricación de maquinaria y equipo registró un aumento en su contribución al crecimiento, de 2.2 veces, al pasar de 0.6% a 1.4%, en la misma comparación. El resto de la industria provocó que el PIB dejara de crecer en 0.7%.

En el lapso de 20 años, se ahondó la crisis agropecuaria, se profundizó el proceso de desindustrialización, así como la terciarización o predominio del comercio y de los servicios en el crecimiento del PIB. En el lapso 1993-2000, la contribución del sector agropecuario al crecimiento del PIB fue de 2.1%; la de la industria manufacturera, de 24.3%; y la del comercio y servicios, de 54.8%. En el periodo 2006-2013, la contribución del sector agropecuario y de la industria manufacturera descendió a 1.5% y 11.5%, respectivamente; por el contrario, el comercio y los ser-vicios aumentaron su contribución a 84.5%. Si se agrega la construcción, la contribución de los sectores de bienes no comerciables se incrementa a 86.9%.

Cabe destacar que al paso del tiempo la extracción de petróleo y gas ha perdido terreno en su contribución al cre-cimiento del PIB. Entre 1993-2000, aportó 4.9% y entre 2000-2006 4.0% (casi un punto porcentual menos). La situación de esta actividad se agravó en el periodo 2006-2013, cuando registró una contribución negativa de 9.4%; es decir, el PIB dejó de crecer en ese porcentaje, o dicho de otra manera el PIB hubiera crecido en este lapso 15.9%, en lugar de 14.6%.

El crecimiento económico, a largo plazo, está estrechamente asociado al cambio estructural, es decir, con el desa-rrollo de actividades previamente inexistentes, la introducción de nuevos métodos de producción y en general con el proceso de destrucción creativa (que Schumpeter identificaba como el motor del crecimiento económico en el capitalismo). Cuando este proceso de transformación estructural se detiene, la economía tiende al estancamiento al agotarse las oportunidades de inversión rentable en viejas líneas de exportación o actividades orientadas al mercado interno; en suma, se crea un contexto en el que se inhiben los ímpetus vitales del empresariado.

46


La apertura comercial, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la fuerte devaluación real del peso mexicano a fines de 199418 abrieron nuevas y atractivas oportunidades de inversión en los sectores exportadores y estimularon la eficiencia técnica de las empresas y la modernización productiva y comercial de amplios sectores productores de bienes comerciables. Asimismo, la desregulación de múltiples actividades y el proceso de privati-zación, contribuyeron a generar nuevos campos de inversión, sobre todo en servicios, en muchos de los cuales se observó un fuerte proceso de modernización.

El impulso al cambio estructural que supuso este conjunto de reformas y la devaluación tuvo, sin embargo, efec-tos sobre el potencial de crecimiento por una sola vez. Su duración se limitó al tiempo que le llevó a las empresas adaptarse a las nuevas condiciones de competencia interna y externa y para fines de los noventa se agotaron, como lo evidencian las cifras del crecimiento acumulado en los lapsos 2000-2006 y 2006-2013. Por sí solas, las reformas de los noventa y el nuevo entorno competitivo que trajeron aparejado no fueron suficientes para permitir un salto exitoso hacia patrones más avanzados de inserción en la división internacional del trabajo.

— Contribución de la demanda al crecimiento económico

En los lapsos 1993-2000, 2000-2006 y 2006-2013, la demanda interna fue la que más contribuyó al crecimiento del PIB e incluso en los dos últimos periodos sus aportes fueron superiores a 100.0% (117.5% y 101.6%, respecti-vamente). Al interior de la demanda interna, el principal componente que contribuyó de manera preponderante al crecimiento del PIB fue el gasto privado, conformado por el consumo y la inversión privados.

18 Fue equivalente a una tarifa a la importación del orden de 100% con subsidios equivalentes a la exportación.

CONTRIBUCIÓN DE LA DEMANDA AL CRECIMIENTO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO (variación porcentual acumulada)

Concepto

1993-2000 2000-2006 2006-2013


Participación en el crecimiento del

PIB


Participación en el crecimiento del PIB


Participación en el crecimiento del

PIB

Producto Interno Bruto (1+2) 26.51 100.0% 13.90 100.0% 14.56 100.0%

1) Demanda interna * 25.95 97.89% 16.33 117.52% 14.80 101.61%

Gasto privado (a+b) 24.51 92.44% 18.57 133.68% 12.95 88.93%

a) Consumo privado 15.22 57.42% 13.49 97.09% 11.29 77.50%

b) Inversión privada ** 9.28 35.02% 5.08 36.59% 1.66 11.43%

Inversión privada 8.34 31.47% 4.90 35.26% 2.59 17.81%

Construcción 4.22 15.90% 3.71 26.70% 0.49 3.38%

Maquinaria y equipo 4.13 15.57% 1.19 8.56% 2.10 14.43%

Gasto público (c+d) 0.91 3.42% 0.32 2.33% 2.16 14.86%

c) Consumo público 1.16 4.36% 0.46 3.28% 1.91 13.09%

d) Inversión pública -0.25 -0.94% -0.13 -0.94% 0.26 1.77%

2) Demanda externa neta (e-f) 0.56 2.11% -2.43 -17.52% -0.23 -1.61%

e) Exportaciones 18.16 68.51% 6.20 44.59% 7.45 51.16%

f) Importaciones 17.60 66.40% 8.63 62.11% 7.69 52.77%

*/ Incluye discrepancia estadística.**/ Incluye variación de existencias.Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información del INEGI.

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El consumo privado contribuyó de manera significativa al crecimiento económico. En el lapso de 1993 a 2000 (el PIB creció 26.5%), contribuyó con el 57.4% (equivalente a 15.2 puntos porcentuales) y entre 2006-2013 (el PIB creció 14.6%) con el 77.5% (equivalente a 11.3 puntos porcentuales); entre 2000-2006 (el PIB creció 13.9%) su contribución al crecimiento fue de 97.1%. Por su parte, la contribución de la inversión privada al crecimiento económico se redujo significativamente, al pasar de 31.5% en el lapso de 1993-2000 a 17.8% en el periodo 2006-2013, debido a la drástica caída en la contribución de la inversión en construcción (78.7%, al pasar de 15.9% a 3.4%) y a la ligera disminución del aporte de la inversión en maquinaria y equipo (7.3%).19

Por su parte, la inversión pública en lugar de contribuir al crecimiento económico, lo redujo en 0.9% en los perio-dos 1993-2000 y 2000-2006; entre 2006 y 2013 su contribución fue de 1.8%. A su vez, la contribución del consu-mo del gobierno, que genera demanda pero no capacidad productiva, aumentó significativamente (3.0 veces), al pasar de 4.4% en el lapso 1993-2000 a 13.1% en el periodo 2006-2013.

En el lapso de 1993 a 2000, la contribución de la demanda externa al crecimiento económico fue pequeña pero positiva (2.1%). Posteriormente, la demanda externa en lugar de contribuir al crecimiento económico lo redujo, sobre todo en el periodo 2000-2006 cuando el crecimiento se redujo en 17.5%; la penetración de las importacio-nes afectó en 62.1% el crecimiento económico, frente a una contribución positiva pero menor de las exportaciones (44.6%). Es decir, el impulso del crecimiento de la demanda interna dio lugar a un crecimiento significativo de las importaciones (pérdida de mercado interno) y agravó la dependencia del aparato productivo de las importaciones, que sin duda afectó a los sectores que compiten con las importaciones.

Un mercado interno amplio, creciente y dinámico permitirá asegurar el uso de los bienes y servicios producidos por la capacidad interna del aparato productivo. La demanda interna que se sostenga en el tiempo estimula nuevas inversiones para expandir y diversificar la capacidad productiva. Para impulsar el crecimiento existen dos vías: el impulso de la inversión y el impulso del consumo; un aparato productivo integrado debe tener, aparte de un desarrollado sector productor de bienes de inversión, un sector de consumo importante para que las inversiones tengan efectos multiplicadores en el empleo y en los ingresos.

En un aparato productivo que tiene un sector productor de bienes de capital poco desarrollado, la inversión condu-ce a la ampliación de la capacidad productiva, pero sin un efecto ingreso o generación de demanda efectiva asocia-do de bienes producidos internamente, justamente porque los efectos multiplicadores se pierden o se “exportan” a los mercados de los países desarrollados de donde se compran (“importan”) los respectivos bienes de capital y algunos insumos.

Si, además, el sector de producción de bienes de consumo es débil o poco importante, la demanda que hace posible el crecimiento provendrá fundamentalmente del mercado externo y no del mercado interno. De esta manera, será determinante para el crecimiento económico el comportamiento de las exportaciones netas (esto es, netas de im-portaciones). En efecto, exportaciones netas positivas contribuirán al crecimiento económico y exportaciones ne-tas negativas (exportaciones menores que las importaciones), como es el caso mexicano, reducirán el crecimiento económico; entonces el sector externo se convierte en un límite o restricción al crecimiento económico.

19 La inversión de estos tiempos es básicamente de construcción más que de maquinaria y equipo para la agricultura y la ma-nufactura: en 1993 la inversión privada en construcción significó 65.3% de la inversión privada total, y en maquinaria y equipo el porcentaje restante (34.7%); 20 años después siguió predominando la inversión en construcción aunque con una tendencia descendente: en 2013 la inversión en construcción fue de 57.1%, y en maquinaria y equipo 42.9%. Por otro lado, una alta proporción de la inversión total en maquinaria y equipo fue importado: en 1993 significó el 53.1% (88.6% fue en maquinaria, equipo y otros bienes, y 11.4% en equipo de transporte) y la inversión en maquinaria y equipo nacional el 46.9%; en 2013 el 68.4% de la inversión en maquinaria y equipo fue importado (85.7% en maquinaria, equipo y otros bienes y 14.3% en equipo de transporte), y 31.6% en maquinaria y equipo nacional.

48


— Baja acumulación de capital causa del lento crecimiento

La inversión en nuevo capital que se adiciona al stock o acervo de capital existente en cada periodo es pilar funda-mental para el crecimiento económico. Las tasas de aumento del PIB se correlacionan estrechamente con las tasas de crecimiento de la inversión. Una mayor inversión no sólo permite aumentar el stock de capital en la economía (activos productivos que se utilizan para producir bienes y servicios), también se incorporan cambios tecnológicos y se eleva la productividad.

La política macroeconómica (fiscal, monetaria y cambiaria) puede acelerar o retrasar el crecimiento de largo plazo a través de su influencia en la intensidad de capital o relación capital trabajo, es decir, en la inversión necesaria para dotar de capital a los nuevos trabajadores o para reponer el stock de capital gastado u obsoleto, o ambas. La intensidad de capital tiene relación con el coeficiente de inversión (porcentaje de la inversión respecto al produc-to) y con la orientación de las inversiones. Una economía intensiva en capital es más productiva y genera mejores condiciones de bienestar para la población.

Dichas políticas impactan sobre el coeficiente de inversión y, por tanto, sobre el nivel de modernización de la economía que se refleja en la intensidad de capital. Los bienes de inversión o de capital (maquinaria y equipo) ya involucran tecnologías y se supone que los más nuevos incorporan tecnologías más modernas. Los aumentos de la intensidad de capital pueden reflejar no sólo un mayor grado de modernización, sino también la importancia creciente que, en el total, tiene la inversión en maquinaria y equipo con relación a la construcción.

También importa la orientación de las inversiones. Altos porcentajes de inversión que se dirigen a actividades que tienen escasos encadenamientos con el resto de la economía no necesariamente conducen a una elevación soste-nida de la intensidad de capital. Las políticas tienen influencia sobre esta orientación y, en consecuencia, pueden generar crecimiento desequilibrado desde el punto de vista sectorial, generando, a su vez, desigualdades de ingre-so que, en su turno, afectarían la sostenibilidad del crecimiento.

De acuerdo con las consideraciones anteriores, el factor que explica de manera fundamental el lento crecimiento económico de la economía mexicana en los últimos 20 años ha sido el débil comportamiento de la inversión, es decir, que el crecimiento de la inversión (acumulación de capital) ha mostrado una tendencia descendente. En efec-to, la tasa de acumulación de capital promedio anual creció 5.7% entre 1993-2000, 3.6% entre 2000-2006 y 1.8% entre 2006-2013. El acervo neto de capital registró un comportamiento similar: 7.0%, 3.5% y 2.9%, en la misma comparación.20 La inversión pública (en infraestructura, principalmente) registró descensos en los periodos 1993-2000 y 2000-2006, recuperándose ligeramente entre 2006 y 2013.

El débil desempeño de la inversión y del acervo neto de capital repercutió en la evolución del coeficiente de inver-sión (inversión fija como proporción del PIB). Entre 1993-2000 el coeficiente de inversión-producto creció a una tasa anual promedio de 2.2% (pasó de 17.2% en 1993 a 20.0% en 2000); entre 2000-2006 creció 1.4% (pasó de 20.0% a 21.7%) y entre 2006-2013 decreció 0.2% (pasó de 21.7% a 21.4%).21 En la misma comparación, el acervo neto de capital con relación al producto también registró un crecimiento descendente (3.4, 1.2% y 1.0%); por el contrario, la inversión pública, como proporción del PIB, registró descensos de 3.8%, 2.5% y 1.2% (en 1993 el coefi-ciente fue de 7.1%, en 2000 de 5.4%, en 2006 de 4.7% y en 2013 de 4.3%).

20 El descenso en el crecimiento de la inversión privada fue notable: creció a una tasa promedio anual de 9.0% entre 1993-2000 y a sólo 2.0% entre 2006-2013. 21 Cabe destacar que durante los setenta y principios de los ochenta el coeficiente inversión-producto osciló con el ciclo eco-nómico (entre 18.0% y 26.4%), alcanzando el punto histórico más alto en 1981 (26.4%), en el contexto de elevadas tasas de crecimiento asociadas con el auge petrolero.

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ACUMULACIÓN DE CAPITAL (millones de pesos a precios de 2008)

Periodo

Valores absolutos

PIB total

Coeficiente inversión (inversión como proporción del PIB)

Inversión bruta fija Acervo neto de capital Inversión bruta fija Acervo neto de capital

Total Privada Pública Total *Maquinaria

y equipoConstrucción no residencial

Total **

Privada Pública Total Maquinaria y

equipoConstrucción no

residencial

1993 1,395,640.5 814,875.7 580,764.8 873,756.9 304,257.4 569,499.5 8,132,915.2 17.2 10.0 7.1 10.7 3.7 7.0

2000 2,053,820.7 1,493,365.1 560,455.6 1,401,332.8 656,603.7 744,729.1 10,288,981.7 20.0 14.5 5.4 13.6 6.4 7.2

2006 2,544,390.3 1,997,409.7 546,980.5 1,718,065.2 814,913.0 903,152.1 11,718,671.7 21.7 17.0 4.7 14.7 7.0 7.7

2012 2,930,470.1 2,331,648.2 598,822.0 2,114,595.5 1,028,105.1 1,086,490.4 13,283,052.5 22.1 17.6 4.5 15.9 7.7 8.2

2013 2,878,596.9 2,301,410.2 577,186.7 2,103,714.1 1,071,133.0 1,032,581.1 13,425,236.3 21.4 17.1 4.3 15.7 8.0 7.7


1993-2000 47.2 83.3 -3.5 60.4 115.8 30.8 26.5 16.3 44.9 -23.7 26.8 70.6 3.4

2000-2006 23.9 33.8 -2.4 22.6 24.1 21.3 13.9 8.8 17.4 -14.3 7.6 9.0 6.5

2006-2013 13.1 15.2 5.5 22.4 31.4 14.3 14.6 -1.2 0.6 -7.9 6.9 14.7 -0.2

2012-2013 -1.8 -1.3 -3.6 -0.5 4.2 -5.0 1.1 -2.8 -2.3 -4.6 -1.6 3.1 -6.0


1993-2000 5.7 9.0 -0.5 7.0 11.6 3.9 3.4 2.2 5.4 -3.8 3.4 7.9 0.5

2000-2006 3.6 5.0 -0.4 3.5 3.7 3.3 2.2 1.4 2.7 -2.5 1.2 1.4 1.1

2006-2013 1.8 2.0 0.8 2.9 4.0 1.9 2.0 -0.2 0.1 -1.2 1.0 2.0 0.0

2012-2013 -1.8 -1.3 -3.6 -0.5 4.2 -5.0 1.1 -2.8 -2.3 -4.6 -1.6 3.1 -6.0

*/ Está integrado por la inversión bruta fija en maquinaria y equipo y en construcción no residencial. **/ También se le denomina coeficiente de inversión o esfuerzo de inversión. Fuente: Elaborado por la UEC, con información del INEGI.

INTENSIDAD DE CAPITAL (RELACIÓN CAPITAL-TRABAJO) (millones de pesos a precios de 2008)

Periodo

Valores absolutosPoblación

ocupada

total

Intensidad de capital (relación capital-trabajo, pesos a precios de 2008)

Inversión bruta fija Acervo neto de capital Inversión bruta fija Acervo neto de capital

Total Privada Pública Total *Maquinaria

y equipo

Construcción

no residencialTotal Privada Pública Total

Maquinaria

y equipo

Construcción no resi-

dencial

1993 1,395,640.5 814,875.7 580,764.8 873,756.9 304,257.4 569,499.5 31,641,837 44,107 25,753 18,354 27,614 9,616 17,998

2000 2,053,820.7 1,493,365.1 560,455.6 1,401,332.8 656,603.7 744,729.1 38,044,501 53,985 39,253 14,732 36,834 17,259 19,575

2006 2,544,390.3 1,997,409.7 546,980.5 1,718,065.2 814,913.0 903,152.1 43,558,317 58,413 45,856 12,557 39,443 18,709 20,734

2012 2,930,470.1 2,331,648.2 598,822.0 2,114,595.5 1,028,105.1 1,086,490.4 49,280,265 59,465 47,314 12,151 42,910 20,862 22,047

2013 2,878,596.9 2,301,410.2 577,186.7 2,103,714.1 1,071,133.0 1,032,581.1 49,549,331 58,096 46,447 11,649 42,457 21,618 20,839


1993-2000 47.2 83.3 -3.5 60.4 115.8 30.8 20.2 22.4 52.4 -19.7 33.4 79.5 8.8

2000-2006 23.9 33.8 -2.4 22.6 24.1 21.3 14.5 8.2 16.8 -14.8 7.1 8.4 5.9

2006-2013 13.1 15.2 5.5 22.4 31.4 14.3 13.8 -0.5 1.3 -7.2 7.6 15.5 0.5

2012-2013 -1.8 -1.3 -3.6 -0.5 4.2 -5.0 0.5 -2.3 -1.8 -4.1 -1.1 3.6 -5.5


1993-2000 5.7 9.0 -0.5 7.0 11.6 3.9 2.7 2.9 6.2 -3.1 4.2 8.7 1.2

2000-2006 3.6 5.0 -0.4 3.5 3.7 3.3 2.3 1.3 2.6 -2.6 1.1 1.4 1.0

2006-2013 1.8 2.0 0.8 2.9 4.0 1.9 1.9 -0.1 0.2 -1.1 1.1 2.1 0.1

2012-2013 -1.8 -1.3 -3.6 -0.5 4.2 -5.0 0.5 -2.3 -1.8 -4.1 -1.1 3.6 -5.5

*/ Acervo de capital, integrado por inversión en maquinaria y equipo y en construcción no residencial. Fuente: Elaborado por la UEC, con información del INEGI.

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Por otro lado, también el crecimiento de la intensidad de capital (la cantidad de stock de capital que tiene a su disposición un trabajador promedio) registró una tendencia descendente. En efecto, creció a una tasa anual pro-medio de 2.9% entre 1993-2000, 1.3% entre 2000-2006 y cayó 0.1% entre 2006-2013. En la misma comparación, la relación acervo neto de capital por trabajador promedio aumentó 4.2%, 1.1% y 1.1%; la inversión pública por trabajador registró descensos en todos los lapsos (3.1%, 2.6% y 1.1%).

De lo anterior se concluye que la causa del lento crecimiento de la economía mexicana fue la reducida tasa de inver-sión. Cuatro factores restringen dicha inversión: 1) el bajo nivel de la inversión pública (en particular en el área de infraestructura) como resultado de los ajustes fiscales22 a la crisis de la deuda externa de 1982 y al colapso del pre-cio del petróleo de 1986; 2) un tipo de cambio real apreciado durante la mayor parte del periodo a partir de 1990; 3) el desmantelamiento de la política industrial durante el periodo de reformas de mercado (apertura comercial, liberación financiera y privatizaciones) y 4) la falta de financiamiento bancario a la actividad productiva.

El primer factor contribuyó, directamente, a una menor tasa de formación de capital en el sector público y también en el sector privado.23 El segundo y tercer factor redujo la rentabilidad de la inversión privada en los sectores de bienes comerciables (en particular en la industria manufacturera, que cuenta con la presencia de externalidades tecnológicas y rendimientos crecientes a escala que hacen que la productividad se expanda endógenamente con la inversión y la producción en esos sectores), con graves efectos negativos sobre el crecimiento económico. El cuarto factor impidió la realización de proyectos de inversión potencialmente rentables.

Por estas razones la inversión privada y la inversión pública se han mantenido en niveles bajos, lo que a su vez explica la lenta expansión del acervo de capital que se mantiene pequeño e insuficiente con relación al tamaño de la fuerza de trabajo total, perpetuando así el estancamiento económico.

— Eficiencia de la inversión

En la contribución al crecimiento económico resulta fundamental la eficiencia de la inversión, que se refiere a su capacidad de contribuir al crecimiento del PIB y se mide mediante el ratio incremental capital producto (ICOR, incremental capital output ratio), es decir, la inversión neta como porcentaje del PIB entre la tasa de crecimiento del PIB.

Cuanto menor es este ratio, más eficiente es la inversión. Cuando el ICOR es negativo, significa una pérdida enorme de eficiencia: la acumulación de capital o aumento de la inversión no provoca aumentos en la producción.

En el periodo 1993-2000, el ICOR (considerando al acervo neto de capital) fue de 3.4; es decir, que para generar una tasa de crecimiento anual del PIB de 1.0% se requiere de una inversión nueva equivalente a 3.4% del PIB.

22 El ajuste fiscal que siguió al alto gasto público en 1981 se dio a través de una brutal contracción de la inversión pública (casi 7 puntos porcentuales del PIB después de la crisis de 1982). La inversión en infraestructura (construcción de carreteras, abaste-cimiento de agua y electricidad), la cual tiene el mayor potencial para afectar el crecimiento de la productividad y de la inversión privada, sufrió en esta contracción.23 Si existiera efecto desplazamiento (crowding out) entre la inversión pública y privada, sería en el peor de los casos, parcial, esto es, un incremento en la inversión pública aumenta la inversión total, más que desplazar una cantidad igual de inversión privada. Entonces la caída de la inversión pública es parcialmente responsable de la caída de la tasa de inversión total y puede, inclusive, tener un efecto adverso sobre la inversión privada (si predomina el afecto atracción, crowding in).

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En los lapsos 2000-2006 y 2006-2013 la eficiencia de la inversión disminuyó drásticamente; fue 6.3 en el primer periodo y 7.9 en el segundo lapso. Esto significa que para lograr un crecimiento del PIB de 1.0% se requiere de un acervo neto de capital nuevo de 6.3% del PIB y 7.9% del PIB, respectivamente. La pérdida de eficiencia de la inver-sión coincide con la tendencia a la baja en el crecimiento de la acumulación de capital, del coeficiente de inversión y de la intensidad de capital.

— Reducido impacto del crecimiento de la inversión en el crecimiento del PIB

La tendencia descendente del crecimiento de la acumulación de capital ocasionó que su impacto, capacidad de arrastre y eficiencia sean reducidos en el crecimiento económico. En efecto, los resultados de una regresión lineal para el periodo 1993-2013, entre la tasa de crecimiento de la inversión bruta fija total y la tasa de crecimiento del PIB, arrojó una estrecha relación entre ambas variables (expresado en un alto coeficiente de determinación ajusta-do de 83.0%) y un coeficiente de 0.32. Esto significa que cuando la tasa de inversión crece 1.0%, el PIB aumentará en 0.32%. Visto de otra manera, para que el PIB crezca 1.0%, la inversión lo tendrá que hacer en 3.1% (un creci-miento del PIB de 5.0% requerirá de un crecimiento de la inversión de 15.5%). Un esfuerzo de inversión notable para impactar en el crecimiento del PIB.

Cuando se relacionó la tasa de crecimiento del acervo neto de capital con la tasa de crecimiento del PIB, a través de una regresión lineal, se obtuvieron los siguientes resultados: coeficiente de determinación ajustado de 81.5% y un coeficiente de 0.30. Si el acervo neto de capital crece 1.0%, el PIB crecerá 0.30%; para que el PIB crezca 1.0%, el acervo neto de capital tendrá que aumentar en 3.3% (un aumento de 5.0% del PIB necesitará de un crecimiento del acervo de 16.5%).

Cuando la matriz productiva de una economía es poco diversificada, el impulso al crecimiento económico mediante la expansión de la demanda interna (en este caso la inversión o acervo neto de capital) no sólo produce un aumento

EFICIENCIA DE LA INVERSIÓN (porcentajes)

Periodo

Valores absolutos (millones de pesos a precios de 2008) Como proporción del PIB

(3) Tasa creci-miento PIB (%)

ICOR 1) / (3)

ICOR ** (2) / (3)

Inversión bruta

fija total

Acervo neto de capital * PIB total (1) IBF total (%)

(2) Acervo neto de

capital (%)

1993 1,395,640.5 873,756.9 8,132,915.2 17.2 10.7

2000 2,053,820.7 1,401,332.8 10,288,981.7 20.0 13.6 5.3 3.8 2.6

2006 2,544,390.3 1,718,065.2 11,718,671.7 21.7 14.7 5.0 4.3 2.9

2012 2,930,470.1 2,114,595.5 13,283,052.5 22.1 15.9 4.0 5.5 4.0

2013 2,878,596.9 2,103,714.1 13,425,236.3 21.4 15.7 1.1 20.0 14.6

Promedio del periodo

1993-2000 1,605,057.8 1,052,095.7 8,980,485.1 17.9 11.7 3.4 5.2 3.4

2000-2006 2,169,751.9 1,472,294.9 10,693,266.1 20.3 13.8 2.2 9.3 6.3

2006-2013 2,731,724.0 1,917,711.0 12,438,009.6 22.0 15.4 2.0 11.2 7.9

2012-2013 2,904,533.5 2,109,154.8 13,354,144.4 21.8 15.8 2.1 10.5 7.6

*/ Acervo de capital: maquinaria y equipo y construcción no residencial. **/ Ratio incremental capital producto (ICOR, por sus siglas en inglés). Fuente: Elaborado por la UEC, con información del INEGI.

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significativo de las importaciones (impacto negativo en el sector externo), sino también un efecto sustitución nega-tivo, es decir, una pérdida de mercado interno. En efecto, parte importante de este impulso se va a importaciones, que a su vez afecta negativamente a la producción interna.

El gasto de inversión tiene un alto componente importado que ha crecido continuamente. En 1993 y 1994 las im-portaciones de insumos y bienes de capital significaban 95.3% y 95.8% de la inversión privada, en el mismo orden. A partir de 1995 dichas importaciones superaron significativamente a la inversión privada: 39.2% en 2000, 37.9% en 2006 y 53.7% en 2013; en 2010 dichas importaciones fueron superiores a la inversión privada en 60.6%. Esto significa que el impacto y contribución de un aumento de la inversión privada (en lo que se refiere a generación de capacidad productiva) en el crecimiento del PIB es cada vez más reducido y sus efectos multiplicadores se expor-tan a los mercados externos.

— Tendencia decreciente de la productividad del trabajo

El crecimiento de la productividad del trabajo ha mostrado una tendencia descendente, dando lugar a una dismi-nución en la capacidad de competir en los mercados internacionales. En efecto, luego de un aumento de 4.5% en el lapso 1993-2000, el crecimiento de la productividad de la economía descendió drásticamente a 0.2%, entre 2000 y 2006, a 0.6%, entre 2006 y 2013. La evolución de la acumulación de capital por trabajador y de la producción manufacturera fue determinante en el comportamiento de la productividad de la economía.

RELACIÓN ENTRE ACUMULACIÓN DE CAPITAL, PRODUCCIÓN MANUFACTURERA Y PRODUCTIVIDAD (variación porcentual acumulada)

Actividad 1993-2000 2000-2006 2006-2013

Acumulación de capital por trabajador 33.4 7.1 7.6

Producción manufacturera 37.4 5.5 9.7

Productividad total 4.5 0.2 0.6

Industria manufacturera 2.4 -1.4 -0.7

Agropecuario -0.2 -0.1 -0.2

Minería * -0.3 -0.1 -1.8

Construcción 0.4 0.6 -0.7

Actividades terciarias 2.2 1.1 3.9

Comercio 3.8 1.0 0.9

Servicios -1.6 0.2 3.0

Restaurantes y hoteles -0.3 -0.4 -0.2

Transportes y comunicaciones 1.1 0.6 1.3

Servicios financieros y profesionales -1.1 0.5 1.9

Otras actividades terciarias ** -1.3 -0.5 0.1

*/ Incluye electricidad, agua y gas. **/ Servicios sociales, servicios diversos, gobierno y organismos internacionales. Fuente: Elaborado por la UEC, con información del INEGI.

53


Después de que en el lapso de 1993 a 2000 la acumulación de capital por trabajador y la producción manufacturera crecieron 33.4% y 37.4%, respectivamente; entre 2000 y 2006 sólo aumentaron 7.1% y 5.5% y en el periodo 2006-2013 crecieron 7.6% y 9.7%, en el mismo orden. Al paso del tiempo, la caída en el crecimiento de la acumulación de capital por trabajador y de la producción manufacturera provocó un descenso drástico en el crecimiento de la productividad.

Por su parte, el comportamiento de la productividad de la industria manufacturera fue determinante en la evo-lución del crecimiento de la productividad de la economía. Entre 1993-2000 la productividad de la manufactura contribuyó con 2.4 puntos porcentuales, es decir, aportó 52.7% al crecimiento de la productividad total (4.5%). En los siguientes periodos (2000-2006 y 2006-2013) la productividad de la manufactura registró tasas de creci-miento negativas, de 1.4% y 0.7%, provocando una drástica reducción en el crecimiento de la productividad de la economía.

De lo anterior se concluye que una menor tasa de acumulación de capital por trabajador provocó un menor creci-miento de la producción y el empleo en los sectores de alta productividad (intensivos en capital), principalmente en la industria manufacturera. La menor tasa de crecimiento de la producción de la industria manufacturera, en presencia de rendimientos crecientes a escala, provocó una desaceleración (e incluso caída) de la productividad en este sector.

Asimismo, la menor tasa de crecimiento de la producción manufacturera determinó una menor tasa de incremento del flujo de bienes intermediados por los sectores de servicios, como el comercio al mayoreo y menudeo. Debido a que en la manufactura el aumento de la producción y el empleo están relacionados positivamente, la disminución en el ritmo de incremento de la producción también provocó una menor tasa de absorción de empleo en los secto-res de alta productividad (manufactura y algunos servicios), que contribuyó a un fuerte aumento de la participa-ción en el empleo de los servicios de baja productividad.

Los dos efectos (la menor tasa de aumento del flujo de bienes y la expansión de la informalidad en los servicios de baja productividad) redujeron la productividad en el sector servicios. La menor tasa de expansión del sector manufacturero de alta productividad también influyó en el cambio de la productividad en los sectores no manufac-tureros y afectó indirectamente a la tasa global de crecimiento de la productividad.

Con el fin de analizar los cambios de la economía mexicana en los últimos 20 años se desagregó el crecimiento de la productividad media del trabajo de la economía en dos componentes: el efecto crecimiento de la productividad en los mismos sectores y el efecto reasignación del empleo entre sectores. El primer factor captura la contribución del crecimiento de la productividad del trabajo en los sectores;24 y el segundo factor captura el efecto de la reasig-nación del trabajo entre los sectores económicos (mientras unos sectores aumentan su participación en el empleo, los otros lo reducen).

En los lapsos 1993-2000 y 2000-2006, el efecto positivo de la reasignación del empleo entre sectores fue el que más contribuyó al crecimiento de la productividad total (8.6% y 2.6%, respectivamente). Entre 2006 y 2013 el efecto crecimiento de la productividad en los mismos sectores explicó prácticamente la totalidad del crecimiento de la productividad de la economía (0.6%). Cabe destacar que el efecto negativo de la reasignación del empleo entre sectores en el crecimiento de la productividad de la economía se compensó: la reasignación negativa del sector agropecuario, de la industria manufacturera y de la construcción fue prácticamente nulificada por el efecto positivo de la reasignación del empleo hacia el comercio y los servicios.

24 Ponderado por la participación de la producción del sector en la producción total, si hubiera crecido con la misma tasa de crecimiento de la participación del empleo del sector en el empleo total.

54


En el periodo 1993-2000 las actividades económicas que registraron efectos reasignación positivos sobre el cre-cimiento de la productividad (aumentaron su participación en el empleo total) fueron: construcción (3.0%), in-dustria manufacturera (4.8%) y las actividades terciarias (4.5%); en los tres casos el efecto crecimiento negativo fue superado por el efecto reasignación positivo, dando lugar a un impacto neto positivo en el crecimiento de la productividad de la economía. La productividad de la agricultura y la minería decrecieron, como resultado del mayor efecto negativo de la reasignación del empleo (redujeron su participación en el empleo total) sobre el efecto crecimiento positivo.

En los periodos 2000-2006 y 2006-2013 sobresale la caída de la productividad en la industria manufacturera, debido a que el efecto reasignación negativo fue significativamente superior al efecto crecimiento positivo. La tasa negativa del efecto reasignación del empleo indica que la participación de la manufactura en el empleo total se re-dujo en ambos periodos. La agricultura también registró efectos reasignación negativos sobre el crecimiento de la productividad. El efecto reasignación del empleo negativo de la manufactura y del sector agropecuario se expresan en aumentos de la participación de las actividades terciarias en el empleo total.

La economía fue incapaz de absorber a los nuevos trabajadores en los sectores de alta productividad (la industria manufacturera principalmente) y, por tanto, la fuerza de trabajo en expansión encontró su ubicación en las acti-vidades de baja productividad del sector servicios. Esto redujo el crecimiento de la productividad y del empleo en el sector manufacturero, al mismo tiempo que incrementó la participación en el empleo del sector servicios y simultáneamente redujo la productividad en este sector, así como las ganancias de productividad derivadas de la reasignación del empleo hacia sectores de alta productividad del sector servicios.

En efecto, lo que explica la notable desaceleración de la productividad es el incremento masivo del subempleo en el sector terciario de la economía que se reflejó también en la tendencia descendente del crecimiento del empleo asalariado y en el mayor tamaño del sector informal, compuesto principalmente por las actividades de baja pro-ductividad del sector servicios.

En la economía mexicana las tasas de crecimiento económico y del empleo productivo dependen fundamental-mente de la tasa de crecimiento de la industria manufacturera y del grado de su articulación. Hay una relación

CRECIMIENTO ACUMULADO DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO (variación porcentual)

Actividad económica

1993-2000 2000-2006 2006-2013

TotalEfecto

crecimientoEfecto

reasignaciónTotal

Efecto crecimiento

Efecto reasignación

TotalEfecto

crecimientoEfecto

reasignación

Total 4.5 -4.1 8.6 0.2 -2.4 2.6 0.6 0.6 0.0

Agropecuario -0.2 1.1 -1.3 -0.1 0.5 -0.6 -0.2 0.0 -0.2

Minería * -0.3 2.0 -2.3 -0.1 -0.6 0.5 -1.8 -1.8 0.1Construcción 0.4 -2.6 3.0 0.6 0.4 0.2 -0.7 0.3 -1.0

Industria manufacturera 2.4 -2.4 4.8 -1.4 1.4 -2.8 -0.7 0.5 -1.2

Actividades terciarias 2.2 -2.2 4.5 1.1 -4.2 5.3 3.9 1.6 2.3

Comercio 3.8 3.6 0.2 1.0 -0.7 1.6 0.9 0.8 0.1

Servicios -1.6 -5.8 4.3 0.2 -3.5 3.7 3.0 0.8 2.2 Restaurantes y hoteles -0.3 -1.1 0.7 -0.4 -1.1 0.7 -0.2 -0.6 0.4 Transportes y comunicaciones 1.1 0.0 1.1 0.6 -0.1 0.6 1.3 1.7 -0.4 Servicios financieros y profesionales -1.1 -2.7 1.6 0.5 -1.2 1.7 1.9 0.7 1.2 Otras actividades terciarias ** -1.3 -2.1 0.7 -0.5 -1.2 0.7 0.1 -0.9 1.0

*/ Incluye electricidad, agua y gas.**/ Servicios sociales, servicios diversos, gobierno y organismos internacionales.Fuente: Elaborado por la UEC, con información del INEGI.

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de directa dependencia entre los aumentos de la productividad y del empleo, por un lado, y el crecimiento de la producción, por otro. De esta manera, el crecimiento de la productividad es en gran medida endógeno, resultante de la acumulación de capital y la expansión del producto como consecuencia del progreso técnico incorporado, de la presencia de rendimientos crecientes a escala, de los efectos negativos sobre la productividad de los excedentes de empleo en sectores que no presentan rendimientos crecientes y del rol de las ganancias de productividad deri-vadas de la reasignación del empleo entre sectores.

El crecimiento de la productividad y los concomitantes cambios cualitativos en el proceso de producción al acre-centar su competitividad en calidad y/o precios aumenta la capacidad de penetración en los mercados externos y, por tanto, estimula el crecimiento de las exportaciones

— Baja capacidad de arrastre de las exportaciones

Actualmente, México es una economía más abierta que hace 20 años. El grado de apertura comercial (medido de manera convencional como la suma de las exportaciones y las importaciones entre el PIB) se incrementó significa-tivamente. En 1993 el grado de apertura comercial ascendió a 27.7%, en 2000 a 50.2%, en 2006 a 57.1% y en 2013 a 63.0%; en el lapso de 20 años el grado de apertura comercial aumentó 2.3 veces.

Evidentemente, la apertura comercial al eliminar el sesgo antiexportador del proteccionismo estimuló notable-mente las exportaciones (en especial las no petroleras) y la penetración a los mercados externos. En 1993 las exportaciones manufactureras representaron 43.6% de las exportaciones totales, en 2000 el 67.6%, en 2006 el 72.7% y en 2013 el 81.9%. Asimismo, la penetración de los productos mexicanos a los mercados externos (expor-taciones totales entre PIB) se incrementó notablemente: al pasar de 15.1% en 1993, a 26.3% en 2000, a 28.5% en 2006 y a 31.4% en 2013. En 20 años la penetración de las exportaciones en los mercados externos se incrementó 2.1 veces.

A pesar del auge exportador, México registró de manera sistemática déficits comerciales, excepto en severas re-cesiones; es decir, las exportaciones netas contra importaciones fueron negativas. Esto se explica, porque además del impulso a las ventas externas, la apertura comercial trajo consigo un masivo y persistente incremento de im-portaciones.

Las compras de productos importados han aumentado persistentemente, especialmente en periodos de alto creci-miento de la economía. La propensión media a importar (importaciones totales entre demanda interna) aumentó: de 13.3% en 1993, a 25.3% en 2000, a 28.8% en 2006 y a 31.4% en 2013. En 20 años la propensión media a im-portar se incrementó 2.4 veces.

La intensa y sostenida penetración de las importaciones en el mercado interno debilitó la capacidad de arrastre de las exportaciones al resto de la economía. Los resultados de una regresión lineal entre la producción manufacture-ra y sus exportaciones indican una débil asociación (el coeficiente de determinación ajustado fue 28.1%). Es decir, durante el periodo 1993-2013 en la industria manufacturera no existió correlación significativa entre la tasa de crecimiento de sus exportaciones y la tasa de incremento de su producción.

La escasa correlación entre el crecimiento de las exportaciones y la producción manufacturera es una muestra de que las exportaciones no se han constituido en motor importante del crecimiento del sector manufacturero. Esto se debe, en gran parte, a que las exportaciones manufactureras de México son altamente dependientes de las importaciones de insumos, provocando una reducción en el contenido local y en los vínculos con los proveedores locales.

La economía mexicana ha aumentado su dependencia estructural de las importaciones. Esto se aprecia en la alta elasticidad ingreso de la demanda de importaciones. En efecto, en el lapso de 1993 a 2013, el resultado de una

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regresión lineal entre la tasa de crecimiento de las importaciones con la del PIB, arrojó una estrecha correlación entre ambas variables (coeficiente de determinación ajustado de 78.4%) y una elasticidad de 3.42.

Lo anterior significa que si el PIB se incrementa a una tasa media anual de largo plazo de 5.0%, las importaciones aumentan en 17.1%. Si se quiere mantener bajo control el déficit comercial y evitar que crezca como proporción del PIB, las exportaciones tendrían que crecer a una tasa anual de 17.1%. Resulta difícil que a largo plazo pueda sostenerse una tasa de crecimiento de más de 17.1% anual de las exportaciones; en el periodo 1993-2000, las ex-portaciones se incrementaron a una tasa media anual de 11.9%.

Los resultados de una regresión lineal entre la tasa de crecimiento de las importaciones de bienes intermedios y de capital y la tasa de aumento de la producción manufacturera fueron los siguientes: coeficiente de determinación ajustado de 76.0% y una elasticidad de 2.37. Si la producción manufacturera crece a una tasa media anual de 5.0%, las importaciones de insumos y bienes de capital lo harán en 11.9%.

La razón de que al aumentar la producción las importaciones lo hagan más que proporcionalmente estriba en que la planta industrial requiere para su funcionamiento de un flujo sostenido de insumos y bienes de capital impor-tados, sobre todo la rama productora de bienes de consumo duradero. De esta manera, si la elasticidad ingreso se mantiene en los niveles actuales, el sector externo será una importante limitante para el crecimiento económico y una fuente recurrente de problemas de balanza de pagos.

— Bajo nivel de financiamiento a actividades productivas

La falta de financiamiento bancario para las actividades productivas ha restringido la inversión privada, en la me-dida que ha impedido la realización de proyectos de inversión potencialmente rentables, convirtiéndose, de esta manera, en una de las causas del lento crecimiento de la economía mexicana.

DESTINO DEL CRÉDITO OTORGADO POR LA BANCA COMERCIAL * (millones de pesos de 2013)

Periodo Total Consumo Vivienda

Actividades productivas

Gobierno Otros **Total Agropecuario Minería Industria

Manufacturera ConstrucciónServicios

y otras actividades

Comercio, restaurantes

y hoteles1994 3,197,384 216,084 539,091 2,128,043 196,390 21,690 577,750 240,075 425,532 666,607 115,232 198,9331995 2,364,664 115,588 528,008 1,386,741 102,201 9,497 408,380 163,946 245,435 457,284 115,101 219,2252000 1,271,001 67,103 272,393 507,214 19,217 6,987 192,602 27,876 154,314 106,218 85,578 338,7142006 1,796,691 491,494 313,994 667,610 27,463 560 184,560 68,069 211,500 175,459 126,564 197,0282012 2,833,186 610,812 460,716 1,217,719 49,681 8,500 277,473 282,171 315,136 284,758 398,158 145,7802013 2,947,889 649,881 475,202 1,273,892 51,076 6,155 305,752 253,625 343,608 313,676 402,571 146,343

Participación en el total1994 100.0% 6.8% 16.9% 66.6% 6.1% 0.7% 18.1% 7.5% 13.3% 20.8% 3.6% 6.2%2000 100.0% 5.3% 21.4% 39.9% 1.5% 0.5% 15.2% 2.2% 12.1% 8.4% 6.7% 26.6%2006 100.0% 27.4% 17.5% 37.2% 1.5% 0.0% 10.3% 3.8% 11.8% 9.8% 7.0% 11.0%2013 100.0% 22.0% 16.1% 43.2% 1.7% 0.2% 10.4% 8.6% 11.7% 10.6% 13.7% 5.0%

Tasa media de crecimiento anual (%)1994-2000 -14.3 -17.7 -10.8 -21.3 -32.1 -17.2 -16.7 -30.2 -15.6 -26.4 -4.8 9.32000-2006 5.9 39.4 2.4 4.7 6.1 -34.3 -0.7 16.0 5.4 8.7 6.7 -8.62006-2013 7.3 4.1 6.1 9.7 9.3 40.8 7.5 20.7 7.2 8.7 18.0 -4.22012-2013 4.0 6.4 3.1 4.6 2.8 -27.6 10.2 -10.1 9.0 10.2 1.1 0.41994-2013 -0.4 6.0 -0.7 -2.7 -6.8 -6.4 -3.3 0.3 -1.1 -3.9 6.8 -1.6

Monto de crédito destinado en el periodo1994-2000 -1,926,383 -148,982 -266,698 -1,620,829 -177,172 -14,703 -385,148 -212,199 -271,218 -560,388 -29,655 139,7802000-2006 525,690 424,392 41,601 160,397 8,246 -6,427 -8,043 40,193 57,187 69,240 40,987 -141,6862006-2013 1,151,198 158,387 161,208 606,282 23,613 5,595 121,192 185,556 132,108 138,217 276,007 -50,6852012-2013 114,703 39,069 14,486 56,173 1,395 -2,345 28,279 -28,546 28,472 28,918 4,413 5631994-2013 -249,495 433,797 -63,889 -854,151 -145,314 -15,535 -271,998 13,550 -81,924 -352,931 287,339 -52,590

*/ Los montos de los créditos corresponden a la cartera vigente de la banca comercial y están expresados en términos reales (a precios de diciembre de 2013).**/ Incluye sector financiero, entidades del exterior y ajuste estadístico.Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información del INEGI.

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Los créditos de la banca comercial a las actividades productivas descendieron dramáticamente desde la crisis fi-nanciera de 1994-1995. En efecto, el saldo de la cartera vigente de la banca comercial como proporción del PIB cayó drásticamente 13.3 puntos porcentuales al pasar de 21.2% en 1994 a 7.9% en 2013; en el lapso de 1994 a 2003, el descenso fue de 17.3 puntos porcentuales, registrándose en este último año el porcentaje más bajo (3.9%).

Asimismo, entre 1994 y 2013, la participación de los créditos a la actividad productiva, al sector agropecuario y a la industria manufacturera en el crédito total otorgado por la banca comercial sufrió fuertes descensos; la par-ticipación de la actividad productiva descendió de 66.6% en 1994 a 43.2% en 2013 (23.4 puntos porcentuales menos) y la de la manufactura 7.7 puntos porcentuales, en la misma comparación. En contraste, la participación del crédito al consumo y a los gobiernos en el crédito total vigente aumentó de 6.8% y 3.6% en 1994 a 22.0% y 13.7% en 2013.

Entre 1994 y 2013, la cartera real vigente de la banca comercial descendió a una tasa media anual de 0.4% y los créditos destinados a la actividad productiva en 2.7%. Asimismo, los créditos destinados a la industria manufac-turera y a la actividad agropecuaria cayeron a un ritmo promedio anual de 3.3% y 6.8%, respectivamente. Por el contrario, los créditos destinados al consumo y a los gobiernos registraron un crecimiento medio anual de 6.0% y 6.8%, en el mismo orden.

La banca comercial ha sido incapaz de proveer de créditos suficientes para propósitos productivos a una gran mayoría de las empresas mexicanas. Por tanto, con excepción de algunas empresas grandes que tienen fuertes vínculos con los mercados internacionales de crédito, un alto porcentaje de las empresas mexicanas (sobre todo pequeñas y medianas) ha enfrentado una gran escasez de crédito bancario que las ha orillado a depender de sus proveedores para financiarse.

Asimismo, la banca comercial, en la búsqueda de una mayor utilidad en el corto plazo, orientó el financiamiento al consumo de personas y familias (a través de la tarjeta de crédito) y a la actividad gubernamental, en detrimento de actividades fundamentales para el crecimiento y desarrollo económico como el sector agropecuario y la industria manufacturera.

4.3 Evolución del presupuesto ejercido por la STPS

En 2013, el presupuesto real ejer-cido por la STPS fue de 4 mil 697.9 millones de pesos, 5.6% superior al del año anterior, pero inferior al registrado en 2012 (8.6%). Desta-ca el aumento del presupuesto real ejercido en dos años consecutivos, luego de registrar caídas anua-les reales continuas durante tres años (2009, 2010 y 2011). La STPS persistió en su compromiso de construir un sector laboral que in-centive la productividad, genere condiciones favorables para atraer más inversiones y permita crear fuentes de trabajo, en concordan-cia con las demandas del aparato productivo.

ÍNDICE DEL GASTO EJERCIDO POR LA SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL

(millones de pesos de 2013) (base 1995=100)

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995-2013, SHCP.

47.1 49.9

93.1 91.7 94.4 100.0

94.1 88.6

81.4 75.7 77.4

72.9 65.4

77.5 75.5 70.0 66.9

72.6 76.7

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

58


En el periodo 1995-2000, el gasto real de la STPS registró un aumento significativo (112.1%, a una tasa promedio anual de 6.2%). En contraste, en el lapso de 2000 a 2013, el presupuesto real mostró una tendencia descendente de 23.3% (a un ritmo medio anual de 2.0%). No obstante los aumentos del presupuesto real ejercido en 2000 (6.0%), 2005 (2.3%), 2008 (18.5%), 2012 (8.6%) y 2013 (5.6%), en el lapso de 1995 a 2013 dicho presupuesto nunca su-peró el correspondiente de 2000. En 1995 se registró el presupuesto real más bajo (un índice de 47.1).

4.4 Problemática asociada al Sector Trabajo

— Aparato productivo con menor capacidad de absorción de la fuerza de trabajo

El aparato productivo mexicano ha mostrado una tendencia decreciente en su capacidad de absorber la fuerza laboral que anualmente se incorpora al mercado de trabajo. En efecto, en el lapso 1995-2000, del total de la fuerza laboral (casi 7.0 millones de personas) que se incorporó al mercado laboral, 57.0% buscaron empleo de manera activa (PEA), de los cuales el 77.1% encontró empleo en el aparato productivo; cabe destacar que las personas des-empleadas descendieron 20.1% (esto significa que, en términos relativos, aumentaron las personas ocupadas).

En los periodos 2000-2006 y 2006-2013, el número de personas que se incorporó al mercado laboral en busca de un empleo se incrementó, pero la proporción de personas que consiguieron un empleo en el aparato productivo descendió y, como era de esperarse, la proporción de las personas que no consiguieron empleo (desempleadas) aumentó. En el primer lapso, el aparato productivo ocupó a 57.7% de las personas que buscaron activamente un empleo y el 4.3% restante no encontró un lugar en el aparato productivo. En el segundo lapso, 54.5% de la fuerza laboral consiguió un empleo y 10.9% no tuvo éxito, engrosando las filas del desempleo.

DESTINO DE LA FUERZA LABORAL (población en edad de trabajar-14 años y más)

personas

Periodo

Población en edad de trabajar Porcentaje de la población en edad de trabajar

TotalPoblación económicamente activa (PEA) Población no

económicamente activa (PNEA)

Total

Población económicamente activa (PEA) Población no

económicamente activa (PNEA)Total Ocupada Desocupada Total * Ocupada Desocupada

1995 60,416,400 35,057,300 32,652,200 2,405,100 25,359,100 100.0% 58.0% 54.0% 4.0% 42.0%2000 67,413,678 39,043,393 38,044,501 998,892 28,370,285 100.0% 57.9% 56.4% 1.5% 42.1%2006 76,975,397 44,968,290 43,558,317 1,409,973 32,007,107 100.0% 58.4% 56.6% 1.8% 41.6%2012 86,798,735 51,765,190 49,280,265 2,484,925 35,033,545 100.0% 59.6% 56.8% 2.9% 40.4%2013 87,960,006 52,156,700 49,549,331 2,607,369 35,803,306 100.0% 59.3% 56.3% 3.0% 40.7%

Fuerza laboral del periodo

1995-2000 6,997,278 3,986,093 5,392,301 -1,406,208 3,011,185 100.0% 57.0% 77.1% -20.1% 43.0%2000-2006 9,561,719 5,924,897 5,513,816 411,081 3,636,822 100.0% 62.0% 57.7% 4.3% 38.0%2006-2013 10,984,609 7,188,410 5,991,014 1,197,396 3,796,199 100.0% 65.4% 54.5% 10.9% 34.6%2012-2013 1,161,271 391,510 269,066 122,444 769,761 100.0% 33.7% 23.2% 10.5% 66.3%1995-2013 27,543,606 17,099,400 16,897,131 202,269 10,444,206 100.0% 62.1% 61.3% 0.7% 37.9%

Tasa media de crecimiento anual (%)1995-2000 2.22 2.18 3.10 -16.12 2.27 2000-2006 2.24 2.38 2.28 5.91 2.03 2006-2013 1.92 2.14 1.86 9.18 1.61 2012-2013 1.34 0.76 0.55 4.93 2.20 1993-2013 2.11 2.23 2.34 0.45 1.93

*/ Es conocida como la tasa de participación. Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información del INEGI.

59


Lo anterior se confirma con la tendencia decreciente de la capacidad del aparato productivo de absorber empleo y del incremento de las personas que no logran obtenerlo. En efecto, entre 1995 y 2000, la población ocupada au-mentó a una tasa media anual de 3.1%; en este caso, la población desocupada descendió en 16.1%. En el lapso de 2000 a 2006, la población ocupada creció a un menor ritmo (2.3%) y la desocupada aumentó 5.9%. Entre 2006 y 2013, continuó la desaceleración en el ritmo de crecimiento de la población ocupada (1.9%) y, por el contrario, la población desempleada se incrementó a una mayor tasa (9.2%).

La desaceleración en el ritmo de crecimiento del coeficiente de inversión (relación inversión a producto) y de la in-tensidad de capital (relación capital por trabajador) en las últimas décadas provocó una lenta expansión del stock o acervo de capital, lo que a su vez generó un acervo de capital pequeño e insuficiente para absorber a la totalidad de la fuerza de trabajo que anualmente se incorpora al mercado del trabajo en busca de un empleo.

— Tendencia decreciente del empleo formal y creciente del desempleo disfrazado

El aparato productivo ha reducido su capacidad de absorber empleo asalariado y, al mismo tiempo, los trabajado-res informales y subempleados (desempleo disfrazado)25 se incrementaron. Entre 1995 y 2000, el empleo asala-riado creció a una tasa media anual de 5.2% y el desempleo disfrazado a una tasa de 0.8%. En el lapso 2000-2006, los trabajadores asalariados se incrementaron en 3.0% y el desempleo en 1.9%. Finalmente, entre 2006-2013, los aumentos respectivos fueron de 2.5% y 3.4%.

25 El término desempleo disfrazado se aplica a las personas que están empleadas en una empresa familiar, pero que en realidad se encuentran en una situación de desempleo encubierto porque, en caso de que abandonen esa ocupación, el producto no se ve afectado. La subocupación se refiere a la población ocupada que tiene la necesidad y disponibilidad de ofertar más tiempo de trabajo de lo que su ocupación actual le permite. La informalidad se refiere a la población ocupada que trabaja para una unidad económica que opera a partir de los recursos de los hogares, pero sin constituirse como empresa, de modo que la actividad no tiene una situación identificable e independiente de ese hogar.

POBLACIÓN OCUPADA FORMAL, INFORMAL Y SUBOCUPADA personas

PeriodoPoblación ocupada Porcentaje de la población ocupada

Total AsalariadosDesempleo disfrazado

AsalariadosDesempleo disfrazado

Total Sector informal Subocupada Total Sector informal Subocupada

1995 32,652,200 17,007,300 12,478,990 8,919,900 3,559,090 52.1 38.2 27.3 10.9

2000 38,044,501 21,900,013 12,996,054 10,251,218 2,744,836 57.6 34.2 26.9 7.2

2006 43,558,317 26,133,848 14,525,260 11,906,204 2,619,056 60.0 33.3 27.3 6.0

2012 49,280,265 30,554,768 18,724,597 14,351,895 4,372,702 62.0 38.0 29.1 8.9

2013 49,549,331 30,984,325 18,405,748 14,176,963 4,228,785 62.5 37.1 28.6 8.5Empleos del periodo

1995-2000 5,392,301 4,892,713 517,064 1,331,318 -814,254 2000-2006 5,513,816 4,233,835 1,529,206 1,654,986 -125,780 2006-2013 5,991,014 4,850,477 3,880,488 2,270,759 1,609,729 2012-2013 269,066 429,557 -318,849 -174,932 -143,917 1995-2013 16,897,131 13,977,025 5,926,758 5,257,063 669,695


1995-2000 3.10 5.19 0.82 2.82 -5.06 2000-2006 2.28 2.99 1.87 2.53 -0.78 2006-2013 1.86 2.46 3.44 2.53 7.08 2012-2013 0.55 1.41 -1.70 -1.22 -3.29 1995-2013 2.34 3.39 2.18 2.61 0.96


60


La menor capacidad de absorber empleo asalariado y el aumento de la informalidad y el subempleo se explica por el pequeño e insuficiente acervo de capital en relación con el trabajo, que provoca que una alta proporción de la fuerza de trabajo tenga que autoemplearse en actividades informales y muy intensivas donde la productividad es muy baja precisamente porque el trabajo no se ve “fructificado” por el capital.

— Empleos con bajos niveles de ingreso, calificación e informales

En México los empleos son precarios, con bajos niveles de ingresos y calificación, así como predominantemente informales. En efecto, en 2013, del total de personas ocupadas, 82.8% percibió ingresos menores a 5 salarios mínimos (36.6 millones de personas). La población ocupada que percibió ingresos mayores a 5 salarios mínimos apenas fue de 3.7 millones de personas (8.4%) y, por el contrario, un total de 3.9 millones de personas (8.8%) no percibió ingreso alguno.

Lo anterior significó que en 2013 poco más de 8 de cada 10 personas ocupadas percibieron ingresos inferiores a 5 salarios mínimos, esto es 9,468 pesos mensuales.26 La población ocupada que percibió ingresos menores a 3 sala-rios mínimos, es decir, ingresos mensuales menores a 5,680.8 pesos, ascendió a 28.9 millones de personas (65.4% de la población ocupada total o más de 6 de cada 10 personas).

Por su parte, en 2013, sólo 32.1% (15.9 millones de personas) de la PEA ocupada total (49.2 millones de personas) tuvo educación media superior y superior. Este porcentaje se reduciría significativamente si consideramos el no-table deterioro que ha sufrido la calidad de la formación superior pública, universitaria y no universitaria, en las últimas décadas.

26 Se consideró 63.12 pesos diarios como salario mínimo vigente al 31 de diciembre de 2013. Esto significó un salario mínimo mensual de 1,893.6 pesos.

POBLACIÓN OCUPADA POR NIVEL DE INGRESO, 1995-2013 personas

Periodo

Personal ocupado Porcentaje de la población ocupada total

Total *Hasta 1 salario mínimo

Más de 1 hasta 3 salarios mínimos


Más de 5 salarios mínimos

No reciben ingresos

TotalHasta 1 salario mínimo



Más de 5 salarios mínimos

No reciben ingresos

1995 31,417,900 6,757,300 14,653,000 3,093,200 2,336,100 4,578,300 100.0 21.5 46.6 9.8 7.4 14.62000 36,916,723 5,994,991 17,776,996 5,295,026 4,000,269 3,849,441 100.0 16.2 48.2 14.3 10.8 10.42006 41,213,120 5,855,278 18,839,042 7,714,315 4,994,407 3,810,078 100.0 14.2 45.7 18.7 12.1 9.22012 44,509,291 6,835,161 22,282,264 7,429,335 3,884,365 4,078,166 100.0 15.4 50.1 16.7 8.7 9.22013 44,187,946 6,717,916 22,187,989 7,676,487 3,707,118 3,898,436 100.0 15.2 50.2 17.4 8.4 8.8

Empleos del periodo1995-2000 5,498,823 -762,309 3,123,996 2,201,826 1,664,169 -728,859 2000-2006 4,296,397 -139,713 1,062,046 2,419,289 994,138 -39,363 2006-2013 2,974,826 862,638 3,348,947 -37,828 -1,287,289 88,358 2012-2013 -321,345 -117,245 -94,275 247,152 -177,247 -179,730 1995-2013 12,770,046 -39,384 7,534,989 4,583,287 1,371,018 -679,864

Tasa media de crecimiento anual

1995-2000 3.28 -2.37 3.94 11.35 11.36 -3.41 2000-2006 1.85 -0.39 0.97 6.47 3.77 -0.17 2006-2013 1.00 1.98 2.36 -0.07 -4.17 0.33 2012-2013 -0.72 -1.72 -0.42 3.33 -4.56 -4.41 1995-2013 1.91 -0.03 2.33 5.18 2.60 -0.89

*/ Excluye nivel de ingresos no especificados.Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información del INEGI.

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Por otro lado, el personal ocupado con primaria incompleta fue de 7.0 millones de personas, con primaria comple-ta de 9.9 millones de personas y con secundaria completa de 16.7 millones de personas; es decir, 33.6 millones de personas registraron bajos niveles educativos (67.9%, casi 7 de cada 10 personas ocupadas).

En el sector terciario y también en el agropecuario predomina el empleo informal. En efecto, en 2013, 80.8% (40.0 millones de personas) de la PEA ocupada total del país fue informal, es decir, trabajaron como asalariados para un empleador independiente, por cuenta propia, en negocios no constituidos en sociedad y en el sector informal. En 1995, los trabajadores en esta situación fueron 29.4 millones, lo que significó un incremento de 10.6 millones de empleos informales en el lapso de 18 años (casi 600 mil personas por año).

La gran mayoría de los empleos son precarios, pues son trabajadores con menores niveles educativos (baja califica-ción) e ingresos y de baja productividad. Trabajan con mayor precariedad que los trabajadores formales, situación que se transforma en precariedad personal y de sus respectivos hogares, porque se encuentran menos dotados de recursos para proteger a sus familias y enfrentar sus necesidades de educación y salud.

— Pérdida de la capacidad de la industria manufacturera para absorber empleos

El crecimiento de la industria manufacturera ha mostrado una tendencia descendente, dando lugar a que su ca-pacidad de absorber empleos siga el mismo comportamiento. En efecto, en el lapso de 1993-2000 la industria manufacturera creció a una tasa media anual de 4.6% y absorbió empleos a un ritmo anual de 6.3%. Entre 2000 y 2006, el incremento en la industria manufacturera de sólo 0.9% provocó que su capacidad de absorber empleos descendiera a una tasa de 0.5%; es decir, en lugar de otorgar empleos registró una pérdida absoluta de casi 217 mil empleos. En el siguiente periodo (2006-2013), la manufactura aumentó en 1.3% y la población ocupada en este sector creció a un menor ritmo (0.9%).

POBLACIÓN OCUPADA POR SECTOR DE ACTIVIDAD ECONÓMICA personas

Período

Población ocupada Porcentaje de la población ocupada total

Total *

Sector primario

Sector secundario

Sector terciario

Total

Sector primario

Sector secundario

Sector terciario

Agropecuario Extractiva y electricidad Manufactura Construcción Comercio Servicios Agropecuario Extractiva

y electricidad Manufactura Construcción Comercio Servicios

1993 31,426,530 8,522,046 308,547 4,845,215 1,811,071 5,413,451 10,526,200 100.0 27.1 1.0 15.4 5.8 17.2 33.5

2000 38,034,077 6,678,009 304,766 7,442,432 3,055,008 6,677,079 13,876,783 100.0 17.6 0.8 19.6 8.0 17.6 36.5

2006 43,240,350 6,284,731 360,095 7,225,446 3,573,437 8,474,191 17,322,450 100.0 14.5 0.8 16.7 8.3 19.6 40.1

2012 48,923,084 6,666,113 398,762 7,403,769 3,670,488 9,785,724 20,998,228 100.0 13.6 0.8 15.1 7.5 20.0 42.9

2013 49,249,001 6,688,635 412,456 7,675,586 3,588,685 9,729,983 21,153,656 100.0 13.6 0.8 15.6 7.3 19.8 43.0

Variación absoluta del periodo

1993-2000 6,607,547 -1,844,037 -3,781 2,597,217 1,243,937 1,263,628 3,350,583 100.0% -27.9% -0.1% 39.3% 18.8% 19.1% 50.7%

2000-2006 5,206,273 -393,278 55,329 -216,986 518,429 1,797,112 3,445,667 100.0% -7.6% 1.1% -4.2% 10.0% 34.5% 66.2%

2006-2013 6,008,651 403,904 52,361 450,140 15,248 1,255,792 3,831,206 100.0% 6.7% 0.9% 7.5% 0.3% 20.9% 63.8%

2012-2013 325,917 22,522 13,694 271,817 -81,803 -55,741 155,428 100.0% 6.9% 4.2% 83.4% -25.1% -17.1% 47.7%

1993-2013 17,822,471 -1,833,411 103,909 2,830,371 1,777,614 4,316,532 10,627,456 100.0% -10.3% 0.6% 15.9% 10.0% 24.2% 59.6%

Tasa media de crecimiento anual

1993-2000 2.8 -3.4 -0.2 6.3 7.8 3.0 4.0

2000-2006 2.2 -1.0 2.8 -0.5 2.6 4.1 3.8

2006-2013 1.9 0.9 2.0 0.9 0.1 2.0 2.9

2012-2013 0.7 0.3 3.4 3.7 -2.2 -0.6 0.7

*/ Excluye sectores no especificados.Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información del INEGI.

62


Visto de otra manera, la capacidad de absorber empleos de la industria manufacturera ha descendido drástica-mente, al pasar de 39.3% (absorbió 2.6 millones de empleos o 371 mil empleos por año) entre 1993-2000 a 7.5% en el lapso de 2006-2013 (450,140 empleos; es decir, sólo 64,306 empleos por año); la pérdida de empleos entre 2000-2006 ascendió a 4.2% (casi la mitad de los empleos generados entre 2006-2013).

En los periodos 1993-2000 y 2000-2006, el Sector Agropecuario registró significativas pérdidas de empleo; entre 2006-2013, absorbió empleos a una tasa muy baja de 0.9%, que fue insuficiente para compensar la pérdida de empleos. La participación de la población ocupada de este sector en la población ocupada total ha descendido dra-máticamente, al pasar de 27.1% en 1993, a 17.6% en 2000, a 14.5% en 2006 y a 13.6% en 2013.

Por el contrario, en los tres periodos, una alta proporción de los empleos fue absorbida por el sector terciario (comercio y servicios); en efecto, entre 1993-2000, absorbieron 69.8% de los empleos y en el lapso 2006-2013, 84.7%. Su participación en la población ocupada total ha sido creciente; en 1993 concentraron 50.7%; en 2000, 54.1%; en 2006, 59.7% y en 2013, 62.8%. Si se añade el Sector Construcción, los porcentajes en los mismos años fueron: 56.5%, 62.1%, 67.9% y 70.0%.

En el lapso de 1993 a 2013, el aparato productivo absorbió casi 18.0 millones de personas, de los cuales el sector manufacturero atrajo a 15.9% y el sector terciario a 83.8%; el sector agropecuario perdió 10.3%. Se aprecia una alta absorción de empleos en el sector terciario, una reducida capacidad de otorgar empleos en la industria manu-facturera y la magnitud de la crisis que enfrenta el Sector Agropecuario para atraer empleos.

Resulta preocupante que el patrón de crecimiento se ha orientado hacia los sectores productores de bienes no comerciables, que absorben la fuerte expansión de la oferta de trabajo con empleos mal remunerados, de baja ca-lificación y de baja productividad, así como predominantemente informales. Este patrón de crecimiento ha despla-zado a la actividad manufacturera como el motor del crecimiento del producto y de su gran capacidad de absorción de empleo. Este sector, que produce bienes comerciables y, por tanto, son potencialmente generadores de divisas, por los encadenamientos que genera multiplica los empleos y los ingresos, y eleva la productividad del conjunto de la economía. Cuando crece el producto crece la productividad del trabajo, como resultado de la presencia de rendimientos crecientes a escala en las manufacturas.27

— Relación empleo-producto

En el lapso 1993-2000, la elasticidad empleo-producto promedio28 de la economía fue de 0.92. Esto significa que un aumento de un punto porcentual del PIB ocasiona un incremento de 0.92% en la cantidad de personas ocupa-das. A nivel de sectores, destaca la elasticidad de la industria manufacturera y la del Sector Agropecuario. En la industria manufacturera, un incremento de un punto porcentual en el PIB genera un crecimiento más que propor-cional en el empleo (1.4%); en la agricultura la elasticidad fue negativa (1.6): el crecimiento de 1.0% en el producto agropecuario provocó un descenso en el empleo de 1.6% (en este descenso tiene que ver también la falta de capi-talización y el uso de tecnología atrasada en la mayor parte del agro mexicano).

27 La industria manufacturera abastece a la economía de bienes de consumo final, intermedio y de capital. Constituye el núcleo de la actividad productiva de los circuitos de transformación de nuestros recursos naturales del campo, bosques, mares, minas, petróleo y pozos, en productos útiles para la vida de todos; es el núcleo motriz del circuito. 28 Relaciona la sumatoria de la tasa de crecimiento de empleo en los sectores, ponderado por la participación del sector en el empleo total, entre la sumatoria de la tasa de crecimiento de la producción en los sectores ponderado por su participación de la producción del sector en la producción total. La elasticidad del empleo producto del sector es igual a la tasa de crecimiento del empleo del sector entre la tasa de crecimiento de la producción del sector.

63


En los siguientes periodos, la elasticidad empleo-producto de la industria manufacturera se redujo e incluso fue negativa, y en el Sector Agropecuario alcanzó una elasticidad positiva. En el lapso 2006-2013, la elasticidad de la industria manufacturera de 0.7 significó que para que el empleo aumente un punto porcentual se requiere que el producto crezca 1.4 puntos porcentuales. Por otro lado, en los tres periodos, en casi todas las actividades terciarias la elasticidad empleo-producto fue positiva e incluso mayor que uno; sin embargo, su impacto en la elasticidad empleo-producto de la economía ha sido menor.

En los servicios y el comercio se encuentra el mayor porcentaje de la PEA ocupada de baja calificación y baja productividad; también en la agricultura tradicional que absorbe casi 14.0% del empleo; predominan este tipo empleos. Los servicios con alta productividad (el sector financiero, los seguros, los servicios comerciales, la infor-mación y las comunicaciones) demandan trabajadores altamente calificados y no tienen capacidad para absorber a los trabajadores no especializados de baja calificación e informales, que son los que abundan en el sector terciario. Las actividades de comercio y otros servicios son los principales “empleadores” de este tipo de trabajadores.

El desplazamiento de la industria manufacturera como principal determinante del crecimiento económico ha pro-vocado un estancamiento de la intensidad de capital (ratio/capital trabajo) y reducido la capacidad del aparato productivo para absorber la fuerza que se incorpora al mercado laboral en busca de un empleo. No hay que olvidar que las tasas de crecimiento económico y del empleo productivo dependen fundamentalmente de la tasa de creci-miento de la industria manufacturera y del grado de su articulación.

— Salarios y remuneraciones reales decrecientes

En México el poder adquisitivo de los salarios tiene poca importancia para el crecimiento económico. En efecto, el salario mínimo real, en el lapso de 1994 a 2013, se ubicó permanentemente por debajo del nivel de 1994, lo mismo sucedió con las remuneraciones medias reales de la industria manufacturera y del comercio al menudeo.

ELASTICIDAD EMPLEO-PRODUCTO POR SECTOR ECONÓMICO porcentaje

Actividad económica 1993-2000 2000-2006 2006-2013

Total (promedio) 0.92 0.97 0.88

Agropecuario -1.6 -0.6 0.9

Minería * -0.1 1.4 -4.2

Construcción 2.2 0.8 0.1

Manufactura 1.4 -0.5 0.7

Comercio 0.4 1.2 0.7

Restaurantes y hoteles 4.8 -19.6 7.9

Transportes y comunicaciones 1.0 1.0 0.3

Servicios financieros y profesionales 65.2 1.9 0.8

Otras actividades terciarias ** 1.5 1.4 1.2

*/ Incluye electricidad, agua y gas. **/ Servicios sociales, servicios diversos, gobierno y organismos internacionales. Fuente: Elaborado por la UEC, con información del INEGI.

64


El salario mínimo real, la remuneración real promedio de la industria manufacturera y del comercio al menudeo de 2013 fue 20.1%, 3.9% y 6.4% menor que los correspondientes de 1994. Es decir, luego de 19 años, los salarios y remuneraciones reales no han recuperado el poder adquisitivo de 1994. Visto de otra manera, con 1,000 pesos de 2013 se compra menos productos que con 1,000 pesos de 1994.

La economía mexicana crece con salarios reales estancados o en descenso, genera empleos precarios, con bajos ingresos y calificación y no requiere de aumentos sostenidos en el número de mano de obra calificada.

La economía mexicana crece descuidando la industria manufacturera, la agricultura y los mercados internos, mien-tras privilegia la vinculación a la economía internacional. Pero como se trata de un crecimiento altamente depen-diente de importaciones, los empleos no tienen horizontes de estabilidad prolongados y, menos aún, ingresos adecuados.

En este tipo de economía, la creación de empleos demanda muy poco equipamiento de capital por trabajador y no requiere trabajadores con altos niveles de calificación. Este es el caso de la construcción, del comercio y de la gran variedad de los servicios (excepto el sector financiero, los seguros, los servicios comerciales, la información y las telecomunicaciones), sectores de refugio de la gran mayoría de trabajadores de baja calificación, mal pagados y de baja productividad, pero que lideran el crecimiento de la economía mexicana.

SALARIOS Y REMUNERACIONES REALES PAGADAS POR PERSONA OCUPADA (pesos diarios)

Periodo Salario mínimo general

Remuneraciones promedio

Industria manufacturera Construcción Comercio al mayoreo Comercio al menudeo

1994 70.820 407.177 222.819 243.836 178.392

2000 54.616 352.835 164.614 217.510 155.466

2006 56.380 389.225 218.517 285.700 190.800

2012 56.645 390.434 228.252 306.019 166.656

2013 56.606 391.342 248.382 325.752 167.050


1994-2000 -4.2 -2.4 -4.9 -1.9 -2.3

1994-2006 -1.9 -0.4 -0.2 1.3 0.6

1994-2013 -1.2 -0.2 0.6 1.5 -0.3

Variación acumulada (%)

1994-2000 -22.9 -13.3 -26.1 -10.8 -12.91994-2006 -20.4 -4.4 -1.9 17.2 7.01994-2013 -20.1 -3.9 11.5 33.6 -6.4

Fuente: Elaborado por la UEC, con información contenida en el Segundo Informe Presidencial, 2014.

65


5.1 Gasto público en el sector

En la Cuenta Pública Federal 2013, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) reportó un ejercicio de recursos por 56 mil 488.2 millones de pesos, cantidad menor en 4.6% en términos reales respecto a lo erogado en 2012, lo que significa una tasa media anual de crecimiento (TMAC) de 7.4% entre 2000-2013, duplicando prácticamente el gasto.

En 2013, el gasto corriente de SEMARNAT ascendió a 18 mil 275.5 millones de pesos, que representó 32.3% del total del sector; se concentró en el capí-tulo 1000, Servicios Personales, por un monto de 7 mil 745.4 millones de pesos que representa 42.3% de gasto corriente y 13.7% del gasto total del sector. El gasto de inversión ascendió a 38 mil 212.7 millo-nes de pesos, equivalente a 67.6% total del sector; el gasto presupuestal se asignó preferentemente a través del capítulo de Transferencias, asignacio-nes, subsidios y otras ayudas por un monto de 5 mil 512.3 millones de pesos, que significó 9.8% del gasto total del sector. Otro gasto importante se vio reflejado en el capítulo 6000 Inversión Pública, por un monto de 7 mil 717.1 millones de pesos que re-presenta el 13.6% del gasto total del ejercicio de la SEMARNAT.

5.2 Temas para el análisis del sector

— Insuficiente cobertura de agua potable

De acuerdo con el Programa Nacional Hídrico 2014-2018, la falta de agua (provocada por la falta de servicio y la baja cobertura) afecta a poco más de 10 millones de personas; en algunas entidades federativas el problema puede ser considerado como grave: en Guerrero afectó a poco más de la tercera parte de su población; en Veracruz, a una de cada cuatro personas; y en Tabasco, Chiapas y Oaxaca, a uno de cada cinco habitantes.

En el abastecimiento de agua potable, persisten mermas importantes por pérdida de agua en las redes de distri-bución entre el 30 y 50 por ciento, atribuido principalmente a la edad de las tuberías, falta de control de la presión y mala calidad de los materiales empleados; en los hogares se tienen muebles con alto consumo que en ocasiones presentan fugas inadvertidas.29 Se estima que en 20 años la demanda llegará a 91,200 millones de metros cúbicos debido al incremento en las actividades productivas y el crecimiento de la población, mientras que la oferta pue-

5. Medio Ambiente y Recursos Naturales

GAsto ejeRcido de lA secRetARíA de Medio AMbieNte y RecuRsos NAtuRAles, 2013

(millones de pesos)

Fuente: Elaborado por la UEC, con información de la Cuenta Pública Federal.

28,347

23,997 25,622

30,064

28,559

34,607 38,729

52,268

46,747

52,284 53,985

55,430 59,206

56,488

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

29 Programa Nacional Hídrico, 2014-2018.

66


de llegar a 68, 300 millones de metros cúbicos, con lo que se presentará un déficit de 23 mil millones de metros cúbicos.

En el periodo comprendido entre 2000 y 2013 la cobertura de agua presentó un avance, pasando de 87.8% a 92.3%, a una tasa media anual de crecimiento de 0.4%; el medio rural es el más favorecido pues para 2013 tuvo un avance de 12.1% con respecto al 2000, sin embargo continúa presentando un rezago frente al medio urbano que, para 2013, presenta una cobertura de agua potable de 95.7%, aunque este último solamente se incrementó en 1% en el mismo periodo.

El servicio de alcantarillado a nivel nacional presenta un avance de 14.7%, ya que en 2000 registró una cobertura de 76.2% y para 2013 ese porcentaje llegó a 90.9%; el incremento más importante se observó en el alcantarillado del medio rural pues, en un periodo de 13 años, creció 35.7% en relación al año 2000 cuando la cobertura fue de 36.8%, ubicándose para 2013 en 72.5%, si bien es cierto en el medio urbano también se presentó un avance, este fue de 5% (en 2000 era de 89.6% y para 2013 se ubicó en 94.6%).

cobeRtuRA NAcioNAl de AGuA PotAble y AlcANtARillAdo, 2000-2013 (porcentajes)

concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Agua potable 87.8 89.0 89.2 89.4 89.5 89.5 89.6 89.9 90.3 90.7 91.2 91.6 92.0 92.3

Medio urbano 94.7 95.5 95.7 95.7 95.6 95.2 95.1 94.5 94.4 94.3 95.4 95.4 95.5 95.7

Medio rural 68.2 69.9 70.1 70.8 71.3 71.5 72.3 74.7 76.8 78.6 77.2 78.8 80.3 80.8

Alcantarillado 76.2 76.9 77.0 77.2 77.5 85.9 86.0 86.1 86.4 86.8 89.9 90.2 90.5 90.9

Medio urbano 89.6 90.1 90.3 90.4 90.7 94.6 94.7 94.2 93.9 93.9 96.3 96.4 96.5 94.6

Medio rural 36.8 37.9 38.1 38.5 38.5 58.1 58.3 59.9 61.5 63.2 68.9 69.4 70.1 72.5Tratamiento aguas residuales

23.0 25.2 27.7 29.7 31.5 35.0 36.1 38.3 40.2 42.1 44.8 46.5 47.5 48.3

Fuente: Elaborado por la UEC con informacion de CONAGUA y del Anexo Estadístico del 1er. Informe de Gobierno, EPN, 2012-2013.

El tratamiento de aguas residuales tuvo un aumento significativo de 25.3%, duplicando su cobertura en el periodo comprendido entre 2000-2013, al pasar de 23.0% en 2000 a 48.3% en 2013. Como se observa, es el área que ma-yor atraso presenta, por lo que se deben intensificar los procesos tecnológicos a fin de incentivar la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales.

De acuerdo a los datos obtenidos, se presentan dos desafíos importantes: en el medio urbano se tiene una cober-tura de 95.7% de agua potable y 94.6% en alcantarillado, por lo que la principal mejora debe efectuarse en cuanto a la calidad en la prestación del servicio, sin descuidar la cobertura; y en el medio rural se tiene una cobertura de 80.8% de agua potable y 72.5% de cobertura en alcantarillado, por lo que el principal obstáculo sigue siendo am-pliar la cobertura, pues los resultados obtenidos se consideran insuficientes.

— Resultados deficientes en el agua residual tratada

El volumen de agua residual tratada se ha incrementado en los últimos años, pero los resultados son todavía in-suficientes; a nivel nacional en 2012 sólo se trató 47.5% de las aguas residuales municipales colectadas. A nivel estatal existen diferencias importantes entre las entidades federativas: en 2011, Nuevo León, Baja California y

67


Aguascalientes trataron más de 90% de sus aguas residuales, mientras que Campeche y Yucatán no sobrepasan 5%.30

De acuerdo con el Programa de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PROMARNAT 2013-2018), se ha proyectado un porcentaje para 2018 de 63%, teniendo como base en 2012 un porcentaje de 47.5%, todavía lejano al objetivo de 60% de agua residual tratada que se había trazado para 2012, aunque desde 2007 se incrementó en 9.2 puntos porcentuales, no se alcanzó la meta establecida. En este sexenio se tiene proyectado un incremen-to de 15.5% del caudal de agua residual tratada respecto al caudal de agua residual colectada.

En 2013, el número de plantas de tratamiento de aguas residuales en operación fue de 2,356, sien-do siete los estados que cuentan con 100 o más plantas en operación (Sinaloa, Durango, Chihuahua, Jalisco, México, Aguascalientes, Veracruz) y juntas concentran 46.5% del total nacional. Dentro de las entidades federativas que ocupan los primeros lugares respecto al trata-miento de aguas residuales se encuentran Nuevo León, Chihuahua, Jalisco, México, Baja California, Guanajuato, Sinaloa, Tamaulipas y Veracruz, las cuales representan 56% del volumen total de aguas residuales tratadas en la República Mexicana. El estado de Nuevo León representa 10.5% del volumen total nacional de aguas tratadas con apenas 2.6% de la infraestructura total del país, por lo que se deben adoptar estrategias similares a las de esta entidad federativa y replicarse en otras partes del país.

PoRceNtAje del cAudAl de AGuA ResiduAl tRAtAdA ResPecto Al cAudAl de AGuA

ResiduAl colectAdA, 2012-2013

Fuente: Elaborado por la UEC, con información del Primer Informe de Gobierno, 2013.

2002

27.729.7 31.5

35 36.138.3 40.2 42.1

44.8 46.5 47.5 48.3

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PlANtAs de tRAtAMieNto de AGuAs ResiduAles eN oPeRAciÓN, 2013

entidad Plantascaudal de tratamiento

(litros por segundo) entidad Plantas

caudal de tratamiento (litros por segundo)

Aguascalientes 132 3,351.7

Morelos 56 1,840.1

Baja California 37 5,222.0 Nayarit 66 1,809.2

Baja California Sur 25 1,172.8 Nuevo León 63 10,623.0

Campeche 26 147.3 Oaxaca 71 1,013.6

Chiapas 40 900.3 Puebla 66 2,757.3

Chihuahua 162 6,548.9 Querétaro 85 1,516.4

Coahuila 20 3,858.0 Quintana Roo 35 1,734.2

Colima 57 2,355.7 San Luis Potosí 38 2,115.2

Distrito Federal 28 3,062.8 Sinaloa 221 5,112.0

Durango 174 3,395.7 Sonora 83 3,237.0

Guanajuato 67 5,118.6 Tabasco 78 1,648.9

Guerrero 58 3,167.0 Tamaulipas 46 5,936.1

Hidalgo 14 202.5 Tlaxcala 66 862.5

Jalisco 157 6,277.4 Veracruz 108 5,614.0

México 142 6,788.9 Yucatán 28 99.1

Michoacán 34 2,861.6 Zacatecas 73 1,049.0

Total 2,356 101,398.8

Fuente: Anexo Estadístico del Primer Informe de Gobierno EPN, 2013.

30 PROMARNAT, 2013-2018.

68


Los estados con menos participación en el caudal de tratamiento (medido en litros por segundo) son Campeche, Hidalgo y Yucatán, que representan sólo 0.4% del volumen total nacional y juntos tienen 68 plantas en operación que representan 2.9% de plantas en operación del país.

— Escasez grave y captación deficiente de agua

Para 2030 algunas regiones hidrológico-administrativas del país verán mermada su capacidad de captación de agua, como resultado del crecimiento de la población; el agua renovable per cápita alcanzará en 2030 niveles cer-canos y en algunos casos inferiores a los 1,000 metros cúbicos por habitante al año,31 lo que es considerado como grave. Destacan los casos de las regiones hidrológico administrativas de la Península de Baja California, Río Bravo y Aguas del Valle de México, no sólo la proyección a futuro es desalentadora, actualmente esta última presenta un nivel considerado como extremadamente bajo. Y algunas otras como Cuencas Centrales del Norte, Lerma-Santiago-Pacífico presentan un valor del agua renovable per cápita preocupante.32

La situación afecta también el agua subterránea, por la sobreexplotación permanente que se ha he-cho, los principales afectados serán los habitantes de la población rural, ya que dependen de manera importante del agua subterránea y en el caso de algunas zonas áridas la dependencia es total.

Para el año 2015, se estima que haya una reduc-ción en la capacidad de captación de agua de 145 m3/hab/año, respecto a la que se poseía en 2010, lo que indica una pérdida anual de 29 m3/hab/año. En relación a las proyecciones que hace CONAGUA, se tiene que la disponibilidad natural media per cápita disminuya significativamente, pasando de 4,230 m3/hab/año, a tan sólo 3,430 m3/hab/año.

— Crisis del sector forestal

Desde el año 2000, México ha presentado una caída constante en su volumen de producción maderable (medido en miles de metros cúbicos en rollo), a una tasa media anual de crecimiento (TMAC) de 3.8%, lo que equivale a una disminución de aproximadamente 3 millones y medio de metros cúbicos a partir de su máximo histórico del año 2000 equivalente a 9,430 miles de metros cúbicos.

De acuerdo con el Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible, A.C. (CCMSS), son diversas las razones que han propiciado este escenario adverso, entre ellas se encuentra el diseño e implementación de políticas equivoca-das de desarrollo rural, la sobrerregulación de los recursos forestales y el bajo aprovechamiento de la superficie arbolada con potencial productivo maderable. Este escenario adverso contrasta con el crecimiento interno de la demanda que ha sido cubierto principalmente por importaciones de Estados Unidos y Chile, y por el mercado ilegal que provee 30% del consumo interno.33

disPoNibilidAd MediA de AGuA PeR cáPitA eN México m3/hab/año

Fuente: Elaborado por la UEC, con información de CONAGUA.

17,825

11,042

7,9776,197

5,323 5,035 4,711 4,230 3,896 3,710 3,556 3,430

1950 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2010 2015 2020 2025 2030

31 CONAGUA, 2013. Atlas del Agua en México.32 CONAGUA, 2013. Estadísticas del Agua en México.33 Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible (CCMSS). 915: Nota Informativa 38. Crisis del Sector Forestal Mexicano, Nuevos Indicadores y Evidencias.

69


La baja en la producción es generalizada, pero existen algunos rubros que presentan las mayores afectaciones, como es el caso del oyamel que entre 2000 y 2012 registró un descenso medio de 7.8%; esto significa que la pro-ducción de oyamel de 2012 representó el 37.9% del volumen generado en 2000; una situación similar lo presenta el rubro de maderas preciosas, ya que registró un descenso de 9.8% en su TMAC y su producción fue equivalente a 29% del volumen observado en el año 2000.

— Déficit histórico en la balanza comercial forestal

La balanza comercial sectorial es un claro indicador que refleja cómo México ha desperdiciado el crecimiento de la demanda interna; se integra por el subsector silvícola y por celulosa y papel; para 2013, el sector silvícola presentó un déficit por 1,086 millones de dólares y una TMAC de 15.7% entre 1990 y 2013, mientras que celulosa y papel observó un déficit de 4,798 millones de dólares y una TMAC de 10% en el mismo periodo de comparación.

Para el CCMSS, el déficit es el reflejo del abandono de una actividad productiva sustentable, muestra de una profun-da crisis atribuible en parte al descuido gubernamental y a una política que no está enfocada a fomentar el desarro-llo productivo sustentable. Adicionalmente, se sabe que en México existen 15 millones de hectáreas de bosques y selvas con potencial para el aprovechamiento maderable y que son considerados como rentables financieramente, pese a ello únicamente 7.4 millones de hectáreas cuentan con permisos de aprovechamientos y son éstas las que sustentan la producción forestal maderable.34

VoluMeN de lA PRoducciÓN NAcioNAl MAdeRAble (miles de metros cúbicos en rollo)

Año Total Pino oyamelotras

coníferasencino

otras latifo-liadas

Maderas preciosas

comunes tropicales

2000 9,431 7,507 412 37 919 188 45 323

2001 8,125 6,552 302 36 785 189 22 239

2002 6,665 5,305 219 34 659 170 23 255

2003 6,996 5,485 204 66 761 139 21 320

2004 6,718 5,110 206 48 623 331 34 366

2005 6,425 4,870 152 42 731 157 29 444

2006 6,481 4,923 112 74 777 100 38 457

2007 6,988 5,656 117 36 561 153 21 444

2008 6,169 4,811 128 40 501 70 18 601

2009 5,809 4,407 139 45 673 164 24 357

2010 5,625 4,241 201 46 547 247 51 292

2011 5,499 4,195 169 24 523 271 17 300

2012 5,908 4,723 156 19 522 231 13 244

TMAC -3.8% -3.8% -7.8% -5.4% -4.6% 1.7% -9.8% -2.3%

Fuente: Elaborado por la UEC con información del Anuario Estadístico de la Producción Forestal 2012, INEGI, y del Anuario Estadístico y Geográfico por entidad federativa, 2013, INEGI.

34 CCMSS, notas informativas 6, 13, 22, 37 y 30, disponibles en: http://www.ccmss.org.mx/documentacion/

70


— Disminución en la reforestación a nivel nacional

Para 2013 se rompe con la tendencia positiva de los últimos cuatro años en relación con el número de hectáreas reforestadas en el país, pues para 2012 se registró una cifra récord de 422.7 miles de hectáreas en esa condición; sin embargo, en 2013 se presenta una disminución importante ya que se reporta una cifra por 121.0 miles de hec-táreas reforestadas, cifra que se constituye como la más baja desde el año 2000 y representa una disminución de 301.7 miles de hectáreas reforestadas si se compara con el año previo.

Es necesario señalar que en el periodo comprendido entre 2000 y 2013, en tres años se ha reportado mayor acti-vidad en materia de reforestación: en 2007, con 339.6 miles de hectáreas, en 2008 con 372.5 miles de hectáreas, y en 2012 con 422.7 miles de hectáreas reforestadas.

En 2013 casi todos los estados del país presentan una disminución significativa en relación con el año previo (ex-ceptuando al Distrito Federal); el estado de Coahuila pasó de 32,191 miles de hectáreas reforestadas durante 2012 a 2,017 miles de hectáreas en 2013.

San Luis Potosí es otro de los estados en que disminuyó de manera importante el número de hectáreas reforesta-das: en 2012 fueron 36,209 miles las hectáreas reforestadas y en 2013 se reforestaron únicamente 5,396 miles de hectáreas, presentándose una disminución de 30,813 miles de hectáreas reforestadas.

De acuerdo con el 1er. Informe de Gobierno del presidente Enrique Peña Nieto, para 2013 se proyectó una meta anual programada de 140 mil hectáreas reforestadas,35 cifra que se considera insuficiente, pues los datos históri-cos, muestran que se puede lograr una mayor cobertura de hectáreas reforestadas.

La tasa de pérdida de bosques tanto por deforestación como por causas naturales está disminuyendo, pero sigue siendo preocupantemente alta. A nivel global, la pérdida anual de bosques disminuyó de 16 millones de hectáreas en la década de 1990 a aproximadamente 13 millones de hectáreas entre 2000 y 2010.36 Factores naturales como la sequía, los incendios forestales y el ataque de insectos han exacerbado la pérdida de bosques en décadas recien-tes. Pero las causas más importantes para la deforestación son: el crecimiento demográfico, la reducida valoración de los ecosistemas forestales y la vulneración a los derechos de las poblaciones locales (poseedores primigenios del bosque y los recursos naturales).37

bAlANZA coMeRciAl de PRoductos FoRestAles (millones de dólares)

concepto 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 tMAc

Sector Silvícola -38.1 41.8 -264.8 -371.7 -591.9 -657.0 -793.5 -922.6 -936.9 -1,059.2 -1,084.3 -697.4 -907.6 -964.5 -1,026.4 -1,086.3 15.7

Exportaciones 69.6 144.9 152.0 110.4 358.3 332.0 383.6 406.6 468.2 422.0 388.3 299.1 289.5 299.9 343.7 393.7 7.8

Importaciones 107.7 103.1 416.8 482.1 950.2 989.5 1,177.1 1,329.2 1,405.1 1,481.2 1,472.6 996.4 1,197.1 1,264.4 1,370.1 1,480.0 12.1

Celulosa y papel -541.4 -1,571.0 -1,596.8 -1,551.6 -2,989.5 -2,941.7 -3,282.4 -3,698.1 -4,227.6 -4,511.2 -4,748.5 -3,820.8 -4,694.7 -4,827.1 -4,599.9 -4,798.6 10.0

Exportaciones 217.3 313.7 100.7 99.3 969.6 987.7 1,099.3 963.5 1,051.5 1,083.4 1,067.8 949.6 1,151.5 1,263.7 1,518.5 2,064.5 10.3

Importaciones 758.7 1,884.7 1,697.5 1,650.9 3,959.1 3,929.4 4,381.7 4,661.6 5,279.1 5,594.6 5,816.3 4,770.4 5,846.2 6,090.8 6,118.5 6,863.3 10.0

Fuente: Elaborado por la UEC con informacion del Anexo Estadístico del Primer Informe de Gobierno, 2013.

35 Primer Informe de Gobierno, Septiembre 2013, p. 515.36 FAO, 2011. State of the World’s Forests. Food and Agriculture Organization of the United Nations, Roma. 37 GEO5, 2012. Perspectivas del medio ambiente mundial. Medio ambiente para el futuro que queremos. Programa de las Na-ciones Unidas para el Medio Ambiente.

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suPeRFicie ReFoRestAdA PoR eNtidAd FedeRAtiVA (hectáreas)

entidad federativa 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 tMAc

República Mexicana 255,914 164,823 224,772 186,716 193,488 182,674 212,676 339,588 372,525 176,905 265,718 274,492 422,663 121,006 -5.6

Aguascalientes 3,043 2,445 2,635 2,724 3,170 3,098 3,008 3,562 3,666 2,618 3,726 6,013 6,103 1,833 -3.8

Baja California 398 271 2,300 1,952 4,880 4,800 76 522 1,062 11 1,106 582 1,729 0 -100.0

Baja California sur 274 235 500 428 819 509 493 1,907 513 443 406 823 970 567 5.8

Campeche 12,780 12,644 6,810 4,609 3,457 2,829 2,820 2,099 5,004 2,376 4,540 7,806 11,085 540 -21.6

Coahuila 15,216 3,392 12,551 4,404 20,641 12,022 32,925 63,420 35,945 20,991 27,082 24,609 32,191 2,017 -14.4

Colima 2,345 1,535 1,987 2,333 4,212 3,837 3,755 3,096 3,292 2,024 1,726 4,562 4,302 2,151 -0.7

Chiapas 12,906 6,467 8,590 6,785 6,992 7,318 4,993 16,178 35,233 12,425 11,065 11,569 25,346 4,694 -7.5

Chihuahua 4,378 2,512 3,174 2,413 2,413 3,389 2,847 7,896 8,623 3,487 5,511 2,894 9,520 6,150 2.6

Distrito Federal 12,544 6,902 6,278 4,729 5,201 2,261 132 430 413 200 149 232 185 350 -24.1

Durango 4,258 5,633 4,500 3,808 4,442 3,773 4,066 6,824 6,316 7,033 8,462 11,305 19,069 6,107 2.8

Guanajuato 8,394 2,059 4,814 4,180 4,542 5,548 5,943 6,422 11,755 6,382 11,235 6,115 14,109 5,867 -2.7

Guerrero 6,743 8,115 7,510 6,218 5,239 5,905 4,436 4,494 14,009 3,617 8,084 17,505 18,231 13,405 5.4

Hidalgo 3,371 3,028 3,060 3,365 3,800 3,321 1,951 3,285 7,020 3,582 5,917 5,120 7,981 4,821 2.8

Jalisco 13,023 10,255 17,510 14,413 15,098 10,858 10,587 14,632 24,560 12,422 9,077 7,178 28,757 6,934 -4.7

México 18,116 16,510 18,954 15,187 16,016 15,412 10,017 4,493 10,883 13,189 18,051 16,223 12,044 3,115 -12.7

Michoacán 16,894 17,259 15,229 10,256 10,493 10,003 10,382 10,800 18,930 6,127 14,264 12,286 8,785 2,983 -12.5

Morelos 5,078 4,737 4,939 4,100 2,073 2,179 3,187 3,240 4,513 1,870 3,828 6,214 5,594 3,823 -2.2

Nayarit 3,534 3,872 4,722 7,759 3,557 3,182 4,188 8,263 10,066 6,880 7,367 9,118 15,034 6,273 4.5

Nuevo León 569 580 1,069 2,989 5,030 10,256 7,192 16,698 14,281 4,246 14,598 6,899 13,218 2,057 10.4

Oaxaca 7,484 8,121 6,703 5,239 3,950 2,663 3,265 5,642 8,998 3,278 6,411 7,774 7,140 2,496 -8.1

Puebla 7,496 7,996 24,971 11,667 8,209 9,577 9,186 8,556 37,180 7,150 8,304 17,919 29,901 10,654 2.7

Querétaro 2,161 1,999 3,858 2,871 3,069 2,225 1,663 3,372 2,865 2,278 2,838 3,983 6,582 2,783 2.0

Quintana Roo 20,386 5,456 4,205 3,696 3,363 2,278 3,034 3,772 5,738 1,085 3131 4,182 4,750 801 -22.0

San Luis Potosí 9,973 3,833 14,655 6,841 8,947 7,615 29,179 49,136 19,458 15,155 31,054 17,692 36,209 5,396 -4.6

Sinaloa 16,267 2,832 2,832 3,780 2,674 2,787 3,783 6,917 7,107 5,265 7,097 7,702 10,674 2,755 -12.8

Sonora 1,132 567 2,430 3,277 3,091 8,146 15,828 22,602 3,279 3,294 2,486 3,020 4,409 1,000 -0.9

Tabasco 3,271 1,920 2,325 4,613 1,819 1,083 702 2,180 7,893 390 7,287 2,897 12,279 4,320 2.2

Tamaulipas 21,571 2,665 4,282 4,372 3,568 2,799 3,245 6,987 6,138 1,523 3,806 3,188 3,148 862 -21.9

Tlaxcala 1,757 1,265 1,365 596 1,731 1,816 1,317 2,528 3,151 2,847 3,936 4,852 5,396 3,188 4.7

Veracruz 13,649 13,484 22,547 19,897 20,396 23,735 22,297 29,701 30,912 3,334 13,290 20,148 30,515 9,071 -3.1

Yucatán 5,264 4,647 3,644 14,697 6,281 4,131 2,091 6,011 4,405 2,607 3,542 6,289 7,244 1,124 -11.2

Zacatecas 1,639 1,587 3,823 2,518 4,315 3,319 4,088 13,923 19,317 18,776 16,345 17,796 30,164 2,869 4.4

Fuente: Elaborado por la UEC con información de Base de Datos Estadísticos Ambientales (BADESNIARN) SEMARNAT, consulta temática de resultados forestales, 2013.

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A nivel mundial existe una gran preocupación por la deforestación y la pérdida de carbono que tiene consecuencias en el cambio climático; varios países en desarrollo (especialmente los de Asia) han demostrado que las grandes inversiones en bosques pueden revertir los efectos negativos de la deforestación y menguar las afectaciones del cambio climático. En el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) se propugna una inversión en reforestación por 22,000 millones de dólares durante los próximos 40 años, la cual incrementaría la retención de carbono en la biomasa forestal, revirtiendo el cambio climático.

Si bien es cierto que la intención es buena, aún no ha quedado claro el origen de la fuente de recursos para mate-rializar este proyecto, y mucho menos cuáles serán las instituciones encargadas de operar este proyecto. Tomando en cuenta que es un desafío a nivel mundial, se debe planear con base en las condiciones locales de cada nación, las especies y culturas locales y las condiciones económicas, pues la reforestación implica no sólo una erogación al inicio, sino que para su cumplimiento se debe seguir evaluando y darle seguimiento a la implementación con el objetivo de garantizar el éxito a largo plazo. La clave está en la operación a escala local.38

— Producción excesiva de contaminantes

Al comparar la estimación del volumen total de residuos peligrosos, el aumento presentado entre 2012 (1,965.4 miles de toneladas) y 2013 (2,035.1 miles de toneladas), es de 69.7 miles de toneladas, equivalente a 3.4%, mien-tras que la diferencia en el mismo periodo respecto al número total de empresas generadoras presenta un in-cremento de 7,002 empresas en el periodo señalado. Como se observa, el número de empresas y la generación estimada de toneladas presenta un incremento sostenido en los últimos años, lo que representa una amenaza grave para la salud y se constituye como uno de los principales problemas ambientales del país.

el estAdo de los bosQues eN el MuNdo, 2013

Regiónsuperficie (1,000 ha) Variación anual (1,000 ha)

tasa de variación anual (%)

1990 2000 2010 1990-2000 2000-2010 1990-2000 2000-2010

Mundial 4,168,399 4,085,063 4,032,905 -8,334 -5,216 -0.20 -0.10

África 749,238 708,564 674,419 -4,067 -3,414 -0.56 -0.49

Asia y el Pacífico 733,364 726,339 740,383 -703 1,404 -0.10 0.19

Asia occidental y central 41,489 42,206 43,513 72 131 0.30 0.49

Europa 989,471 998,239 1,005,001 877 676 0.09 0.07

América Latina y el Caribe 978,072 932,735 890,782 -4,534 4,195 0.47 -0.46

América del Norte 676,760 677,080 678,958 32 188 NS 0.03

Canadá 310,134 310,134 310,134 0 0 0.00 0.00

México 70,291 66,751 64,802 -354 195 0.52 -0.30

EUA 296,335 300,195 304,022 386 383 0.13 0.13

Fuente: FAO, El estado de los Bosques en el Mundo, SOFO, 2012.

38 SOFO, 2012. El estado de los bosques del mundo.

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GeNeRAciÓN estiMAdA de Residuos PeliGRosos 2004-2013 (toneladas)

entidad federativa

Microgenerador Pequeño generador Gran generador Total

Número de empresas

Generación estimada

(toneladas)

Número de empresas


(toneladas)

Número de empresas


Número de empresas


Total 47,896 12,005 30,014 85,544 6,369 1,937,520 84,279 2,035,069

Subtotal 22,616 9,052 15,656 48,018 4,519 1,759,691 42,791 1,816,762

Porcentaje del total 47% 75% 52% 56% 71% 91% 51% 89%

ZMCM 7,771 7,329 4,075 15,749 1,194 569,956 13,040 593,034

Chihuahua 1,639 195 1,679 5,313 770 340,253 4,088 345,761

Campeche 249 38 353 1,293 214 210,527 816 211,858

Tamaulipas 729 100 934 2,847 391 147,352 2,054 150,300

Nuevo León 1,076 139 1,193 4,585 691 130,558 2,960 135,283

Jalisco 4,950 441 2,988 6,281 304 61,739 8,242 68,461

Tabasco 641 112 655 2,232 152 63,208 1,448 65,553

Guanajuato 1,527 195 1,049 3,011 203 63,405 2,779 66,611

Aguascalientes 585 96 588 1,483 167 49,563 1,340 51,141

México 2,794 321 1,432 3,287 238 39,139 4,464 42,747

Coahuila 655 87 710 1,935 195 83,991 1,560 86,014

Fuente: Elaborado por la UEC con información de la Base de Datos Estadísticos Ambientales BADESNIARN SEMARNAT, 2013.

En 2013, en relación con el número de empresas que generan residuos peligrosos, los sectores microgenerador y pequeño generador concentran 92.44% proporción que se estima alta, si se compara con la menor participación de empresas del sector gran generador que se estima en apenas 7.56%, aunque se debe ser cauteloso al comparar esa cifra, ya que el dato más significativo es la generación estimada de residuos peligrosos (medida en toneladas). En este sentido, el volumen de residuos contaminantes liberados por el sector gran generador representa 95.2%, significando con ello que los otros dos sectores (microgenerador y pequeño generador) contribuyan con apenas 4.8% de los residuos contaminantes emitidos por estas empresas.

75


Esta sección tiene como propósito principal evaluar las implicaciones y trascendencia de las modificaciones constitucionales sobre la regulación, la operación, inversión y cambio tecnológico que experimentarán áreas

trascendentes de la exploración y extracción de hidrocarburos y de la generación, transmisión y comercialización de electricidad. Los cambios legislativos aprobados en diciembre de 2013 se vieron reflejados en la modifica- ción y creación de leyes secundarias cuyo periodo de análisis y dictaminación concluyó con su aprobación el pasa-do 11 de agosto de 2014.

El Poder Legislativo, Cámara de Diputados y Cámara de Senadores, concluyó con su proceso de análisis y formu-lación de las leyes secundarias del sector energía que establecerán la plataforma para la instrumentación de la política pública del sector. Múltiples cambios constitucionales fueron discutidos y aprobados con la finalidad de asignarle un nuevo rumbo a la inversión productiva de la industria de hidrocarburos y electricidad, los agentes reguladores del Estado en materia energética, la participación de competidores privados y una nueva composición y distribución de la renta petrolera.

La estructura y contenido del presente documento se integra por un resumen ejecutivo y apartados temáticos en los que se revisan el contenido de las modificaciones constitucionales y se realiza un examen de los principales riesgos y oportunidades económicos y financieros que se derivan de la aprobación de cambios en el régimen de in-versión productiva y la incorporación de competidores privados al sector energético.

6.1 Dependencias y funciones producto de la reforma energética

Empresas productivas del Estado. La ley establecerá la forma y plazos, los cuales no podrán exceder dos años a par-tir de la publicación de este decreto, para que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad se conviertan en empresas productivas del Estado. Se convierten en órganos desconcentrados con autonomía técnica y de gestión.

SENER. La Secretaría del ramo en materia de Energía, con la asistencia técnica de la CNH, será la encargada de adjudicar a Petróleos Mexicanos las asignaciones a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Consti-tución. El organismo deberá someter a consideración de la SENER la adjudicación de las áreas en exploración y los campos que estén en producción, que esté en capacidad de operar, a través de asignaciones.

CNH. A la Comisión Nacional de Hidrocarburos le corresponde la prestación de asesoría técnica a la SENER; la recopilación de información geológica y operativa; la autorización de servicios de reconocimiento y exploración superficial; la realización de las licitaciones, asignación de ganadores y suscripción de los contratos para las activi-dades de exploración y extracción de hidrocarburos; la administración de asignaciones y contratos; la supervisión de los planes de extracción que maximicen la productividad, y la regulación en materia de exploración y extracción de hidrocarburos.

CRE. A la Comisión Reguladora de Energía le corresponde la regulación y el otorgamiento de permisos para el almacenamiento, el transporte y la distribución por ductos de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos; la re-gulación de acceso de terceros a los ductos de transporte y al almacenamiento de hidrocarburos y sus derivados,

6. Sector Energía

76


y la regulación de las ventas de primera mano de dichos productos. En materia de electricidad, la regulación y el otorgamiento de permisos para la generación, así como las tarifas de porteo para transmisión y distribución.

SHCP. A la Secretaría del ramo en materia de Hacienda, entre otras, el establecimiento de las condiciones econó-micas de las licitaciones y de los contratos a que se refiere el presente decreto relativas a los términos fiscales que permitan a la Nación obtener en el tiempo ingresos que contribuyan a su desarrollo de largo plazo.

El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo. Será un fideicomiso público en el que el Banco de México fungirá como fiduciario. La SHCP realizará las acciones para su constitución y funcionamiento. El Fondo será el encargado de recibir todos los ingresos, con excepción de los impuestos, que correspondan al Estado Mexi-cano derivados de las asignaciones y contratos sobre hidrocarburos.

ANSIPMA. Se crea la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hi-drocarburos, como órgano administrativo desconcentrado de la SEMARNAT, con autonomía técnica y de gestión, que disponga de los ingresos derivados de las contribuciones y aprovechamientos que la ley establezca por sus servicios para financiar un presupuesto total que le permita cumplir con sus atribuciones. Regulará y supervi-sará la seguridad industrial, operativa y protección al medio ambiente, las instalaciones y actividades del sector hidrocarburos, incluyendo las actividades de desmantelamiento y abandono de instalaciones, así como el control integral de residuos.

CENEGAS. El Centro Nacional de Control de Gas Natural recibirá de PEMEx y sus organismos subsidiarios los re-cursos necesarios y los contratos para que dicho Centro adquiera y administre la infraestructura para el transporte por ducto y almacenamiento de gas natural que tengan en propiedad para dar el servicio a los usuarios correspon-dientes.

CENACE. El Centro Nacional de Control de Energía será el encargado de operar el mercado eléctrico mayorista; acceso abierto a la red de transmisión y generales de distribución.

CNIH. El Centro Nacional de Información de Hidrocarburos operará como órgano integrante de la CNH y proveerá información geológica ya no para PEMEx, sino que será propiedad de la Nación.

6.2 Puntos centrales de la reforma energética

— El financiamiento de actividades improductivas en ascenso del gobierno mexicano con ingresos petroleros es el obstáculo principal para instrumentar una política de seguridad energética de largo plazo, basada en proyec-tos de inversión productivos y rentables.

— México no requiere capital privado para financiar proyectos en aguas profundas. PEMEx genera ingresos antes de impuestos y derechos por 70 mil millones de dólares (2012), el equivalente a 5.8% del PIB.

— La reforma no tiene bien ajustados los tiempos entre hacer que PEMEx y CFE operen como empresas produc-tivas del Estado (2015) y empezar a recibir ingresos prospectivos resultado de contratos y licencias asignados a privados (2016 o 2017), particularmente en PEMEx.

— Si PEMEx opera como una empresa productiva del Estado, tendría que igualar su costo fiscal al de cualquier empresa petrolera y dispondría de recursos adicionales por alrededor de 32 mil millones de dólares anuales, para destinarlos a proyectos de reconversión de la industria y para exploración y extracción de hidrocarburos en aguas profundas.

77


— El decreto no incluye un mecanismo para revisar y modificar el régimen fiscal de PEMEx, que debería consistir en que a partir de 2016 pague al erario contribuciones y derechos por alrededor de 50% de sus ingresos antes de impuestos y derechos. No obstante, en el dictamen se propone un régimen gradual de cinco años por $30 mil millones anuales.

— La renta obtenida se destinaría íntegra al Fondo Petrolero que la reforma propone. La SENER y la CNH, con las nuevas atribuciones que les confiere la ley, podrían subcontratar los servicios de empresas privadas que cuentan con tecnología de punta para los proyectos de exploración y extracción.

— La conversión de PEMEx y CFE en empresa productivas del Estado las dota de mayor autonomía por lo que habrá menos control por parte del Congreso, pero al propio tiempo se corre el riesgo de que sean desplazadas por la elevada competitividad de capitales privados extranjeros, principalmente CFE.

— Las modalidades de contratación de la reforma implican repartición de la renta y producción de hidrocarbu-ros, los inversionistas privados en la modalidad de producción compartida podrán registrar contablemente en sus estados financieros la parte de la propiedad de las reservas que les corresponda.

— De acuerdo con lo establecido en la ronda cero, PEMEx tiene hasta finales de marzo de 2014 para informar a la SENER y CNH con qué proyectos se queda, se anticipan campos tradicionales, algunos maduros y aguas profun-das donde la empresa ya invirtió y disminuyó riesgos. En cada uno de ellos tendrá que demostrar su capacidad técnica, financiera y de ejecución. Ese plazo podría ser insuficiente.

— La participación de cadenas productivas nacionales y locales podría enfrentar riesgos: en contratos y licen-cias de particulares prevalecerán criterios técnicos en asignación de insumos, tecnología y personal especia-lizado.

— PEMEx y CFE deberán transferir parte de su infraestructura a proyectos de particulares y a otros órganos de gobierno de nueva creación, lo que implicará despidos de personal.

— El decreto de reforma no contempla mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, que deberán ser desarrollados por las leyes secundarias.

— La SENER y la SHCP tienen centralizada la conducción y ejecución de la reforma energética. Parte de las atribu-ciones de la SENER sobre el proceso de licitación y adjudicación de contratos y licencias podría duplicarse con las funciones previstas para la CNH y la CRE. Las leyes secundarias deberán acotar con precisión las diferencias y dotar de una mayor autonomía a los órganos reguladores. La SHCP se convierte en la supersecretaría al tener bajo su control absoluto el manejo financiero y fiscal de la reforma.

— Los productores externos de energía eléctrica dominan cerca de 45% de la generación de electricidad en el mercado nacional y 37% en la capacidad de generación eléctrica; una tendencia que se multiplicó en los úl-timos trece años. El decreto traslada ahora a particulares la transmisión y distribución de la electricidad con ello en el mediano plazo se constatará la extinción de CFE, como ha ocurrido en otros países de América Latina donde las tarifas eléctricas a usuarios se mantienen elevadas.

— El Fondo Mexicano del Petróleo en el decreto no incluye cláusulas de transparencia, por lo que deberá de ser uno de los instrumentos sujetos al mayor escrutinio por parte de los órganos de fiscalización, SFP y ASP. Podría administrar ingresos petroleros por cerca de siete puntos porcentuales del PIB y su distribución sería la parte más sensible, que deberá estar totalmente regulada en asignaciones a diversos fideicomisos y en la generación de ahorro de largo plazo.

78


— Debido a que el Fondo captará ingresos petroleros, para privilegiar el financiamiento del PEF (4.7% del PIB anual) y proveer de recursos a los fondos de estabilización, se deja un remanente menor, sujeto a disponibili-dad de recursos, para ahorro de largo plazo; sistema de pensión universal, proyectos de ciencia y tecnología, inversión en proyectos de infraestructura de PEMEx y becas para formar capital humano.

— Los recursos para la constitución de un Fondo de pensiones, financiamiento de proyectos de ciencia y tecno-logía, financiamiento de proyectos de infraestructura de PEMEx y para formación de capital humano no están garantizados y dependen en gran medida de la volatilidad del precio internacional del petróleo.

— Dada la prioridad establecida para financiar con ingresos petroleros el PEF anual, el riesgo de financiar exclu-sivamente el PEF siempre se mantendrá vigente, ya sea por una expansión del gasto público y los compromisos de deuda o por una contracción de los ingresos petroleros y no petroleros.

6.3 Reformas constitucionales39

— Modificaciones jurídicas sobre hidrocarburos y electricidad

→ En minerales radioactivos, planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica no se otorgan concesiones, sin prejuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes (Art. 27).

→ Las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos tienen como propósito obte-ner ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación (Art. 27).

→ Se realizarán asignaciones a empresas productivas del Estado a través de contratos con ésta o con particulares. (Art. 27).

→ Las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares (Art. 27).→ No constituirán monopolios entre otros la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, el servicio

público de transmisión y distribución de energía eléctrica y la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos (Art. 28).

→ El Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y Desarrollo (Art. 28).

→ El Poder Ejecutivo contará con órganos reguladores como la CNH y la CRE (Art. 28).

El Gobierno Federal no otorgará concesiones en materia energética, no obstante, sí aclara que establecerá contra-tos en las modalidades de servicios, utilidad o producción compartida y licencias (Transitorio cuarto). Lo cual abre la posibilidad sobre los derechos de propiedad en poder de particulares.

PEMEx y CFE se convertirán en empresas productivas del Estado. PEMEx podrá competir por la asignación de contratos con empresas particulares, no obstante, deberá acreditar que cuenta con las capacidades técnicas, fi-nancieras y de ejecución necesarias para explorar y extraer los hidrocarburos en forma eficiente y competitiva. El campo de acción competitiva de PEMEx en tal disyuntiva se reducirá.

Los ingresos fiscales es el principal foco de atención de la reforma, en tal sentido se busca generar un excedente energético adicional que expanda los ingresos gubernamentales. Por lo que los ingresos petroleros vigentes no van a ser redireccionados a proyectos de inversión para infraestructura y crear fondos de ahorro, van a seguir

39 Modificaciones a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales. Minutas con proyecto de decreto, que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de energía. Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, diciembre 11 de 2013.

79


financiando el incremento del gasto público y muy probablemente la aportación tributaria de la reforma fiscal sea menor.

El servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica en manos de particulares tiene varias impli-caciones: (i) el servicio público en poder de la CFE se hace más pequeño y la nueva empresa productiva del Estado pierde elementos de competencia críticos, (ii) el grado de subutilización de la infraestructura se incrementa y su costo de mantenimiento también, (iv) las tarifas de consumo de electricidad no necesariamente van a disminuir, la presencia de productores independientes (PIE’s) en otros países del mundo muestra un incremento de las tarifas.

La creación del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y Desarrollo constituye una aportación favora-ble para la mejor administración de los ingresos petroleros, pero al propio tiempo centraliza aún más los ingresos presupuestarios y su distribución en una sola dependencia de la Administración pública, la SHCP. Los márgenes de transparencia y rendición de cuentas deberán quedar claramente explicitados en las leyes secundarias de no ser así se corre el riesgo de cerrar algunas cuentas de ingreso y gasto al escrutinio público por razones de seguridad nacional.

Adicionalmente, se centraliza en exceso el poder de dos órganos reguladores: la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH). Ambas dependencias se asegurarán de mantener cerrados públicamente los permisos que se autoricen a permisionarios privados sobre generación, transmisión y distribu-ción de electricidad y los contratos, licencias y asignaciones que se otorguen a empresas productivas del Estado y a particulares para la exploración y explotación de hidrocarburos.

— Derechos laborales de los trabajadores del sector

Sin duda con este transitorio y al principio del dictamen, la reforma busca racionalizar los recursos destinados a la plantilla de personal, especialmente de PEMEx. El organismo petrolero cuenta con una plantilla de 151 mil em-pleados activos y alrededor de 80 mil pensionados. De los activos, 101 mil son sindicalizados, es decir, el organismo experimentará un elevado recorte de personal y alto costo en liquidaciones. Las cuatro subsidiarias actuales muy probablemente se constituirán en sólo dos áreas que son las que requerirá la nueva empresa productiva del Es-tado. Adicionalmente, el fondo laboral de PEMEx asciende a 1.3 billones de pesos, equivalente a 56.1% del pasivo total del organismo.40 Con el recorte de personal, el saldo del fondo laboral experimentará una sensible reducción. Debido a que CFE cederá parte de sus proyectos a particulares, también se espera un redimensionamiento.

Re�inación

Gas y

petroquímica

básica

Petroquímica

Exploración y

producción

PEMEX

Re�inación

Exploración y

producción

Actual ProyectoNo. empl.

51,713

46,909

11,918

14,192

40 Estados financieros de PEMEx a diciembre de 2012.

Como quedó establecido en la reforma al 28 constitucional, la planeación y el con-trol del sistema eléctrico nacional, el servi-cio público de transmisión y distribución de energía eléctrica podrán realizarse en dependencias y empresas distintas a CFE. Con ello, el nuevo órgano desconcentrado ya no requerirá de áreas especializadas para proyectar la demanda y consumo de electricidad, por lo que se espera un fuer-te recorte de trabajadores. El número de empleados asciende a 97 mil, de los cuales 69 mil son sindicalizados y 28 mil tienen contratos eventuales o de confianza.

80


— Conversión de PEMEx y CFE en empresas productivas del Estado

→ La ley establecerá la forma y plazos, los cuales no podrán exceder dos años a partir de la publicación de este decreto, para que los organismos descentralizados PEMEx y CFE se conviertan en empresas productivas del Estado.

→ En esta transición, PEMEx y sus subsidiarias y CFE quedan facultados para recibir asignaciones y celebrar los contratos a que se refiere el Artículo 27.

PEMEx y CFE se convertirán en empresas productivas del Estado en un plazo no mayor a dos años, a partir de la pu-blicación de la reforma constitucional. Esta disposición traerá como consecuencia una disminución del tamaño del sector público con actividades productivas bajo supervisión directa del H. Congreso de la Unión; con ese cambio, de acuerdo con el 93 constitucional, dejan de ser organismos descentralizados o empresas de participación estatal para convertirse en órganos desconcentrados y tendrán una connotación diferente:

— Los directores de PEMEx y CFE no podrán ser llamados a comparecer por las Cámaras de Diputados y de Sena-dores “cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas”.41

— No podrán integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos órganos desconcentrados.

Planta laboral PEmEx - cfE (total de plazas ocupadas)

Tipo de plaza 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

PEmEx

Total 138,215 137,722 139,171 141,275 141,146 143,421 145,146 147,368 150,561Pemex-Exploración y producción 46,322 47,975 48,371 48,767 49,045 50,273 50,544 49,802 51,713Pemex-Refinación 46,692 44,899 45,335 45,494 44,811 45,510 43,706 45,306 46,909Pemex-Gas y petroquímica básica 12,104 11,923 12,018 12,562 12,397 12,976 12,550 12,327 11,918Pemex-Petroquímica 14,203 13,895 13,939 14,045 13,823 14,028 13,447 13,542 13,541Corporativo de Pemex 8,024 8,175 8,411 9,198 9,396 9,015 12,991 14,254 14,192Servicios Médicos 10,870 10,855 11,097 11,209 11,674 11,619 11,908 12,137 12,288

cfE

Total 79,195 74,482 78,890 79,428 78,510 79,661 80,484 93,329 97,363Permanentes 56,149 56,454 56,317 57,236 57,568 58,574 58,957 64,353 68,507Temporales 15,602 15,944 15,746 16,284 16,260 16,225 16,951 23,343 23,233Eventuales 7,444 7,084 6,827 5,908 4,682 4,862 4,576 5,633 5,623

Fuente: Elaborado por la UEC con información de Anuario CFE 2012 e Informe Anual PEMEx 2012.

fonDo laboral DE PEmEx Y cfE (miles de millones de pesos)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fondo laboral (PEMEx) 230.5 231.9 375.7 454.6 528.2 495.1 576.2 661.4 731.0Fondo laboral (CFE) 147.1 164.8 188.7 208.7 190.4 241.2 223.7 261.5 297.9

Fuente: Elaborado por la UEC con información de Anuario Estadístico CFE e Informe Anual PEMEx.

41 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 93.

81


— Habrá que esperar la definición de las leyes secundaria para observar el tratamiento en materia de fiscaliza-ción y rendición de cuentas.

— En principio todas las áreas y actividades de PEMEx y CFE que se transfieran a particulares mediante con-tratos y licencias, no estarán sujetos a la normativa y disposiciones regulatorias locales ni a las leyes de transparencia.

En consecuencia, el Congreso pierde el control de uno de sus procesos productivos más importantes de la econo-mía y el poder judicial pierde capacidad jurisdiccional en el sector ya que las controversias contractuales tendrán que debatirse en los tribunales internacionales.42

PEMEx tendrá oportunidad de especializarse en los proyectos que decida elegir, que son buena parte de ellos donde ha demostrado capacidad técnica y financiera y que son proyectos vigentes de exploración y producción de petróleo crudo y producción de petrolíferos.

Con el establecimiento de los PIDIREGAS en PEMEx y CFE, ya desde 1997 la inversión del sector energía se encon-traba bajo el control de particulares, poco más de 80% en hidrocarburos y hasta 2008, alrededor de 40% en elec-tricidad; posteriormente la extinción de LFC y el mayor número de permisos por parte de la Comisión Reguladora de Energía hicieron factible un mayor desplazamiento del servicio público de electricidad. Con la reforma ener-gética y con base a las modificaciones constitucionales la decisión de reducir el tamaño de la actividad productiva de energía se formaliza desplazando a los productores del Estado de los sectores estratégicos. El predominio de la inversión privada se verificará en los próximos años y la eficiencia y rentabilidad de las dos empresas productivas del Estado, aunado a su capacidad competitiva, definirán la vigencia de su presencia en el mercado.

IngrESoS oPEratIvoS DE PEmEx Y cfE (miles de millones de pesos de 2012)

Fuente: Elaborada por la UEC con información de los Informes Anuales de PEMEx y CFE.

Se ha señalado43 que los recursos del exterior le permitirán a PEMEx y CFE contar con el capital y la tecnología que requieren para revertir la desfa-vorable situación de la producción. También se de-sarrollarán proyectos con riesgos compartidos y de las ganancias que se obtengan con estos proyectos, se entregarán entre 5% y 50% a las firmas extran-jeras, dependiendo de la rentabilidad y la dificultad de cada uno de los planes.

— Modalidades de contratación

→ A partir de la publicación del decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones necesarias al marco jurídico.

→ Modalidades de contratación sujetas a regulación: I) en efectivo, para los contratos de servicios; II) con un por-centaje de utilidad, para los contratos de utilidad compartida; III) con un porcentaje de la producción obtenida,

42 El transitorio séptimo del Dictamen refiere a los tratados internacionales y acuerdos comerciales suscritos por México.43 Emilio Lozoya Austín (2013), Director General de Pemex, CNN Expansión, septiembre 11 de 2013.

324.4 382.3

468.8 575.1 591.9

682.9 646.9 617.1 485.6 589.8

893.9

905.3

-0.8 6.5 -5.9 -5.6 -12.0 3.2 1.9 -19.0 -45.1 -40.0 -19.8 -10.5

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

PEMEX

CFE

82


para los contratos de producción compartida; IV) con la transmisión onerosa de los hidrocarburos una vez extraídos, para los contratos de licencia, o IV) cualquier combinación anterior.

→ La ley establecerá las contraprestaciones y contribuciones a cargo de las empresas productivas del Estado o los particulares y regulará el pago a favor de la Nación.

Durante los cuatro primeros meses de 2014, el Congreso de la Unión definirá, dentro de las leyes secundarias, la normatividad que permitirá regular las modalidades de contratación, de contraprestación y contribuciones a cargo de las empresas productivas del Estado y los particulares. En estricto sentido, muy probablemente las leyes secundarias definirán en términos generales las condiciones de los contratos, que se sabe podrían ser hasta por 40 años, los detalles, como ha quedado establecido en los permisos autorizados por la CRE al sector eléctrico, no serán públicos.

Se desconoce por ejemplo:44 los riesgos y su grado asumidos por los permisionarios privados en electricidad, las tarifas que cobran los permisionarios privados por la venta de electricidad a CFE, las adjudicaciones de los contra-tos, la renta generada por tipo de generador y el impacto en el costo de explotación de las tarifas de los permisio-narios.

En hidrocarburos,45 mientras estuvo vigente el esquema PIDIREGA, fue una situación equivalente: se sabía por el impacto evidente en los resultados financieros de PEMEx que la mayor parte de los proyectos no eran productivos ni generaban una adecuada rentabilidad al organismo, no asumían riesgos, desfasaban constantemente la entrega parcial de los proyectos y elevaban costos de los proyectos y generaban un elevado costo financiero y acumulación de pasivos.

Sobre los derechos de propiedad, las modalidades establecen que se definirán porcentajes de utilidad, de produc-ción compartida y de “transmisión onerosa de los hidrocarburos”, lo que significa la medida en la que las empresas productivas del Estado y los particulares tengan bajo su propiedad parte de los hidrocarburos.

El transitorio quinto siguiente detalla los términos en que la información contable podrá ser reportada en los esta-dos financieros de las empresas productivas del Estado y los particulares participantes.

caPacIDaD InStalaDa En El SEctor EléctrIco nacIonal (miles de mW)

Generador 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012tmac %

2000-2012

Total 40.5 42.5 45.6 51.0 53.6 53.8 56.3 59.0 59.6 60.6 61.7 61.3 61.9 3.6Servicio público 36.2 36.9 37.2 36.9 38.4 37.2 37.3 38.4 38.4 39.2 39.7 39.3 39.4 0.7Permisionarios 4.3 5.5 8.4 14.1 15.2 16.6 19.0 20.5 21.0 21.4 22.0 22.2 22.5 14.7PIE 0.5 1.6 3.9 7.7 8.2 9.3 11.5 12.6 12.7 12.7 13.2 13.3 13.5 30.9Usos propios 0.5 0.5 0.6 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 -0.1Autoabasteci-miento 2.2 2.3 2.8 3.1 3.7 3.9 4.1 3.5 3.9 4.2 4.3 4.3 4.4 6.1

Cogeneración 1.1 1.1 1.1 1.4 1.4 1.5 1.6 2.7 2.7 2.8 2.8 2.8 2.9 8.1Exportación 0.0 0.0 0.0 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 0.4

Fuente: UEC, con información de Prospectiva del Sector Eléctrico, 2012-2016, SENER.

44 Actualmente vigentes las figuras de productores independientes, autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, exportación e importación.45 Exclusivamente PIDIREGAS de 1997 a 2008.

83


— Propiedad de los hidrocarburos y su registro contable

En el artículo quinto transitorio se señala que empresas y particulares “podrán reportar para efectos contables y financieros la asignación o contrato correspondiente y sus beneficios esperados”, los cuales debe señalarse son propiedad de la nación. Es decir, PEMEx, Exxon Mobil, Chevron, Conoco Phillips y cualquier otro inversionista al que se le adjudique un contrato o licencia podrán registrar en sus estados financieros como parte de sus activos la propiedad de los hidrocarburos a que haga referencia el contrato.

Durante el periodo de transición que durará dos años, donde Pemex y sus organismos subsidiarios podrán recibir asignaciones y celebrar contratos, este organismo descentralizado estará facultado para reportar la información señalada en el párrafo anterior. Salvo lo que indiquen las leyes secundarias, este enunciado significaría que PE-MEx una vez convertida en empresa productiva del Estado no podrá reportar esa información en sus estados financieros.

— Adjudicación de asignaciones a Petróleos Mexicanos

→ La SENER y la CNH serán las encargadas de adjudicar a PEMEx las asignaciones.→ Pemex somete a la consideración de la SENER la adjudicación de las áreas en exploración y los campos que

estén en producción, que esté en capacidad de operar, a través de asignaciones.→ Deberá acreditar que cuenta con las capacidades técnicas, financieras y de ejecución necesarias para explorar

y extraer los hidrocarburos de forma eficiente y competitiva.→ PEMEx tiene tres meses a partir de la publicación del decreto para entregar su solicitud y la SENER-CNH seis

meses para responder.

Así, máximo en el último trimestre de 2014, PEMEx ya habrá definido con qué proyectos de exploración se queda. Debido a que PEMEx deberá presentar un plan de inversión y exploración de cada área podrá excluir algunos que desde su perspectiva no le resulten competitivos. PEMEx tiene hasta cinco años para demostrar la competitividad y rentabilidad de cada proyecto, en caso “de no cumplirse con el plan de exploración, el área en cuestión deberá revertirse al Estado”. Dicho lineamiento significa que el organismo elegirá aquellas áreas de exploración que le han sido más redituables; como lo son los campos tradicionales y las aguas someras, aunque ha demostrado ser eficien-te en algunos pozos de aguas profundas, ésos, con seguridad, se los dejará a las grandes empresas transnacionales que sí cuentan con la tecnología, la experiencia y el financiamiento necesarios.

PEMEx podría especializarse en proyectos de exploración de petróleo crudo y gas natural, donde ha demostrado capacidad técnica y financiera: podría continuar en campos maduros como Cantarell, KMZ, Burgos y Estratégico de Gas. En Aceite Terciario del Golfo (ATG), Chicontepec, deberá evaluar su continuidad en nuevas áreas de ex-ploración, debido a que las reservas probadas, aunque en volumen son importantes, son de difícil extracción y el costo de los proyectos de inversión continuará siendo elevado. En consecuencia, mantendrá el desarrollo de aguas someras y pozos convencionales y se abstendrá del desarrollo de nuevos proyectos, principalmente en aguas pro-fundas y gas shale.

De acuerdo con PEMEx, México cuenta con 50.2 mil millones de barriles de petróleo crudo, equivalentes en re-cursos prospectivos convencionales, 49% de ésos están en aguas profundas del Golfo de México. El restante 51% podría ser explorado por PEMEx y con empresas particulares con las que el organismo realice alianzas para com-partir riesgos. La exploración y explotación de los campos con profundidades superiores a 1,500 metros y los complejos de gas shale, requieren de otro tipo de tecnología y cuantiosos capitales.

PEMEx ha incursionado en proyectos de aguas profundas y de gas lutita, donde ha invertido capital y ha disminui-do riesgos. En estos campos la paraestatal apelará a la regulación establecida en la reforma para que la CNH y la SENER le permitan mantener y seguir el desarrollo de esos proyectos.

84


En la asignación de extracción de hidrocarburos, PEMEx mantendrá sus derechos en cada uno de los campos que se encuentren en producción a la fecha de entrada en vigor del decreto y deberá presentar un plan de desarrollo que justifique el aprovechamiento y producción. Habrá que determinar si PEMEx tiene la opción de no elegir algún campo que no le resulte productivo o rentable, podría ser el caso de Chicontepec,46 donde el costo de extracción se estima en un rango de 20 a 30 dólares por bpc y la producción es escasa.

En ATG y otros proyectos que no han demostrado eficiencia en costos y productividad, PEMEx corre el riesgo de que al quedarse con ellos continúe manteniéndose la tendencia de baja rentabilidad y eso le genere pérdidas. Ante lo cual, la CNH podría afectar las inversiones de PEMEx y realizar una contraprestación sobre el valor de las inversiones.

ProDuccIón DE PEtrólEo cruDo (miles de barriles diarios)

Fuente: Elaborada por la UEC con información del Anuario Estadístico de PEMEx, 2012.

En los diferentes campos de exploración y extracción de petróleo crudo y gas natural hay crecientes oportunidades para el país, pero no necesariamente para PEMEx. No obstante, existen en desarrollo proyectos donde el organis-mo tiene inversiones de capital, en los que ya disminuyó riesgos y su perspectiva es de corto plazo en el incremento de mayores volúmenes de producción: en el terrestre no convencional, por ejemplo, se encuentra el activo de Chi-contepec y en aguas profundas dos o tres proyectos que se encuentran en desarrollo.

Los campos no convencionales de difícil extracción y los de aguas profundas y ultraprofundas, muy probablemen-te, la SENER y la CNH evaluarán dejárselos para su exploración y producción a los inversionistas privados que poseen los capitales y la tecnología para asumir mayores riesgos.

Los altos costos de los energéticos en Europa y Asia han generado que el norte del continente americano se postule como la zona más competitiva ante el potencial de gas shale y el desarrollo que ha logrado tener Estados Unidos, situación que se espera pueda replicarse en México.47

46 La CNH estimó que existe una gran reserva de petróleo crudo y gas natural en el terreno de Chicontepec, pero la complejidad del subsuelo dificulta su extracción. PEMEx apuesta al proyecto y estima que en 2018 el campo petrolero generará importantes volúmenes de producción de petróleo crudo y gas natural.47 PEMEx (2013), PEMEx, la industria petrolera y la reforma energética.

292 255 249 294 304 322 404 527 706 808 839 842 851

1,471 1,731 1,902 2,123 2,136 2,035 1,801 1,491 1,040 685 558 501 454

1,249 1,141 1,026

954 942 976 1,051

1,058 1,046

1,108 1,179 1,210 1,243

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Resto

Cantarell

Ku-Maloob-Zaap

3,012 3,127 3,1773,371 3,383 3,333 3,256

3,0762,792

2,601 2,576 2,553 2,548

TOTAL

TMAC 2.94% TMAC -4.67%

TMAC -2.3%

85


La reforma energética de Brasil de 1997 implicó aumentar la producción de petróleo crudo, en ese año, de 841 mil barriles diarios a más de 2,000, en 2010, cuando tuvo lugar la contrarreforma. La reforma colombiana de 2003, por su parte, significó un incremento de 541 mil barriles diarios a 990 mil barriles diarios, en 2012. México podría libe-rar recursos del régimen fiscal de excepción que tiene y dirigirlos hacia estos campos que no se han explorado.

— Participación de cadenas productivas nacionales y locales

→ Para promover la participación de cadenas productivas nacionales y locales, la ley establecerá las bases y los porcentajes mínimos del contenido nacional en la proveeduría para la ejecución de las asignaciones y contratos.

→ La ley deberá establecer mecanismos para fomentar la industria nacional en la materia.→ Las disposiciones legales se ajustarán a lo señalado en los tratados internacionales y acuerdos comerciales

suscritos por México.

El riesgo inherente de esta disposición es que aunque el Gobierno Mexicano establezca una normatividad sobre los porcentajes de contenido nacional, como lo indica el propio tercer párrafo de este enunciado, se regirán por los tratados internacionales y acuerdos comerciales suscritos por México.

obJEtIvo EStratEgIco DE PEmEx: aProvEcHar loS HIDrocarburoS DISPonIblES

Proyectos costo total* Precio

Terrestre convencional 4-12 USD/barril 100

Terrestre no convencional 25-35 USD/barril 100

Aguas someras 6-16 USD/barril 100

Aguas profundas 25-40 USD/barril 100

Gas 1.5-3.0 USD/MPC 9-18 USD/barril equiv.

3.5 USD/MPC 21 USD/barril equiv.

(*) Descubrimiento y desarrollo mas costo de produccion.Fuente: Elaborado por la UEC con informacion de Pemex.

oPortunIDaDES DE InvErSIón no aProvEcHaDaS 2012

méxico Eua

Pozos perforados de gas shale y petróleo 3 9,100

Pozos perforados en aguas profundas 6 137

86


Sobre todo, tratándose de insumos y materiales que requerirán las empresas transnacionales que resulten gana-doras de las licitaciones de los contratos y licencias en materia de hidrocarburos. ¿Cuál deberá ser el contenido nacional en exploración y extracción de petróleo crudo y gas natural en contratos adjudicados a empresas como Exxon Mobil y Chevron, por ejemplo? Los porcentajes que determinen esos tratados internacionales. Sobre la asig-nación de participación que privilegie el fomento de la industria nacional, es privativo de lo establecido en esos tra-tados. La eficiencia técnica de los proyectos de los particulares participantes, principalmente en campos de aguas profundas, en buena medida estará definida por la tecnología en insumos que provean esas empresas, incluido el personal técnico especializado.

— Aprovechamiento de la superficie y el subsuelo

→ Las actividades sujetas a la reforma son de interés social y orden público, por lo que tendrán preferencia sobre el aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos.

→ La ley preverá los términos y condiciones de las contraprestaciones por la ocupación o afectación de las super-ficies.

→ Los títulos de concesiones mineras que se encuentren vigentes a la entrada en vigor de este decreto y aquellos que se otorguen con posterioridad, no conferirán derechos para la exploración y extracción del petróleo y los demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, y los concesionarios deberán permitir la realización de es-tas actividades.

La introducción del presente transitorio posibilita que las empresas mineras extranjeras puedan explotar el gas que se encuentre en los yacimientos minerales que tengan en concesión. Originalmente, no estaba considerado en el proyecto de dictamen, pero es probable que debido a presiones de las mineras extranjeras, que no estuvieron de acuerdo con el texto inicial que señalaba que las concesiones tampoco conferirían derechos “ni para el gas asocia-dos a los yacimientos de carbón”. En su lugar se quedó una redacción que indica, refiriéndose a los mismos títulos, “sin perjuicio de los derechos previstos en sus propias concesiones”.48

— Mecanismos para garantizar la transparencia

→ El Congreso de la Unión tendrá cuatro meses a partir de la publicación del decreto para realizar las adecua-ciones al marco jurídico, a fin de que se garantice la máxima transparencia en contratos y asignaciones que el Estado suscriba con empresas productivas del Estado y particulares en materia de hidrocarburos.

→ Las bases y reglas de los procedimientos que se instauren, serán debidamente difundidas y públicamente con-sultables.

Las leyes secundarias deberán asignar un tratamiento especial al tema de la transparencia, debido a que en las presentes modificaciones al articulado de la Constitución sólo aparece enunciado. El presente artículo transitorio indica que la ley preverá y regulará que los contratos cuenten con cláusulas de transparencia, abiertas a cual-quier interesado. Sin embargo, existe el caso de los contratos y permisos de transmisión de energía eléctrica de particulares a CFE, regulados por la CNR, cuyos términos y condiciones se desconocen y no son públicos. El cues-tionamiento es si la SENER y la CRE van a incluir en las leyes secundarias cláusulas de transparencia para los con-tratos del sector eléctrico.

También deberán esclarecer las leyes secundarias en qué consiste el “sistema de auditorías externas” que propone este transitorio para supervisar la recuperación de los costos incurridos y la contabilidad involucrada en la opera-

48 Proyecto de Decreto (p. 278) y Decreto de la reforma energética (p. 12), Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, 11 de diciembre de 2013.

87


ción de los contratos. Tratándose de actividades de exploración y extracción de petróleo crudo y demás hidrocar-buros, las licencias y contratos asignados a las empresas productivas del Estado deberían estar sujetos a la revisión permanente de la Auditoría Superior de la Federación, donde el órgano de fiscalización, dada la trascendencia de la reforma constitucional, debería constituir un área especializada, indicadores de desempeño y demás instrumentos fiscalizadores para evaluar la operación de los contratos.

Los órganos reguladores constituidos para tal efecto, SENER y CNH deberán estar sujetos al escrutinio permanente por parte de la ASF, mediante el diseño de programas permanentes de fiscalización del sector, a partir de la práctica de auditorías financieras y de cumplimiento, especiales y de desempeño a los términos y condiciones, adjudicación y operación de licencias y contratos.

Habrá que tener en cuenta la gran limitación que implica entrar en controversia con contratos y licencias de parti-culares extranjeros, donde como lo establece el séptimo transitorio tendrán que dirimirse en los tribunales inter-nacionales.

— Atribuciones de las Dependencias Gubernamentales

→ SENER. Establecer, conducir y coordinar la política energética; adjudicar asignaciones y selección de áreas objeto de contratos; diseño y lineamientos de dichos contratos; otorgamiento de permisos para el tratamien-to y refinación de petróleo y procesamiento de gas natural; definir marco legal para la apertura del sector eléctrico.

→ CNH. Asesoría técnica a la SENER; lo relacionado con licitaciones; y, la regulación, asignación y suscripción de contratos en materia de hidrocarburos.

→ CRE. Regulación y otorgamiento de permisos para almacenamiento, transporte y distribución por ductos de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos; almacenamiento y venta de hidrocarburos y derivados; regulación y permisos de generación eléctrica y tarifas de porteo para transmisión y distribución.

→ SHCP. Definir condiciones económicas de licitaciones y contratos y los términos fiscales de los mismos.

Con la reforma, se trasladan parte de las atribuciones que tenían PEMEx y CFE a los órganos regulatorios. Se le asigna mayor fuerza, por ejemplo, a la CNH como órgano desconcentrado de la SENER, con personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de gestión y presupuestaria. Debido a que tendrá bajo su control las licitaciones y la parte regulatoria de hidrocarburos, tanto de las empresas productivas del Estados como de los contratos y adjudi-caciones de particulares, al carecer de independencia en sus procesos de selección podría desvirtuar los alcances de largo plazo de la constitución y perfil de los licitantes ganadores, al depender y estar expuestos a decisiones de carácter político y de corto plazo por parte de la SENER.

La CRE, por su parte, también se observa sobrecargada en la regulación y asignación de permisos a los sistemas de ductos de hidrocarburos y para la distribución de energía eléctrica.

Debido a que en materia de transparencia y rendición de cuentas el Gobierno Federal no se ha caracterizado por abrir públicamente los procesos de licitación y adjudicación de contratos, así como de los propios términos y con-diciones de los contratos, en materia eléctrica será importante observar qué grado de apertura y transparencia establecen las leyes secundarias y cómo se instrumentan en la práctica. El trabajo de la Auditoría Superior de la Federación será crítico en la revisión y evaluación de estos procesos.

La SENER queda facultada también para el diseño, adjudicación y asignación de contratos y la CNH para la asigna-ción de ganadores y operación de los contratos, por lo que en ambas entidades regulatorias la fiscalización desem-peñará una función central. Atención especial requerirá la parte fiscal de la adjudicación y operación de contratos que desempeñará la SHCP.

88


— Regulación de la transmisión y distribución de energía eléctrica

→ En un plazo de 120 días a partir de la publicación del decreto de reforma, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico, a fin de regular las modalidades de contratación para que los particulares lleven a cabo, entre otros, el financiamiento, instalación, mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la infraestructura necesaria para prestar el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica.

Quedó establecido en el 27 constitucional que “Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particu-lares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica”.

En el 28 constitucional se reitera que no constituirán monopolios las funciones en las siguientes áreas estratégicas: la planeación y el control del sistema eléctrico nacional y el servicio público de transmisión y distribución de elec-tricidad.

En consecuencia, la generación de electricidad queda abierta a la participación de los particulares, donde de ma-nera abierta podrán competir en el mercado de generación de electricidad para abastecer a la red de transmisión para hacerla llegar a las redes de distribución. Debe considerarse que la CFE tiene permisos autorizados por la CRE en la generación de electricidad y que esta participación ha venido incrementándose de forma importante a través de diferentes figuras, como es la cogeneración, el autoabastecimiento y los productores independientes.

Respecto de las redes de transmisión y distribución, aunque se estableció como una función exclusiva del Estado, el 27 constitucional señala que se podrán celebrar contratos con particulares. Es decir, los particulares podrán operar las redes de transmisión y distribución, no como concesionarios, sino como contratistas de CFE.

No quedó establecido, pero es importante que las leyes secundarias definan el alcance que tendrá la comercializa-ción de energía eléctrica por particulares; se requiere establecer las reglas normativas para la participación de los particulares y definir la forma de operación del sistema de tarifas eléctricas.

Se ha comprobado en otras partes del mundo49 que al incorporarse permisionarios privados en la generación y comercialización de la electricidad terminan por ser desplazados de los mercados locales los productores y dis-tribuidores del servicio público, ya que los particulares demuestran mayor competitividad y eficiencia y, al propio tiempo, imponen sistemas tarifarios más sencillos, pero con niveles más elevados.

En capacidad de generación de electricidad, los Productores Independientes (PIE’s) tuvieron un incremento de 30.9% en la TMAC durante 200-2012. Su importante presencia en el sistema eléctrico mexicano se muestra en la contribución que reportan el rubro durante el periodo, de 1.2% en 2000 a 21.8% en 2012.

En el sector eléctrico no se están aprovechando oportunidades, ya que parte importante de la infraestructura propiedad de la CFE está subutilizada y su costo de mantenimiento es elevado; la capacidad de generación de electricidad se está transfiriendo a los permisionarios privados, principalmente PIE’s y autobastecedores, con im-plicaciones en elevación de costos de explotación para el organismo descentralizado. Esos costos de compra de electricidad a los permisionarios privados se traducen en elevadas tarifas para los distintos tipos de usuarios.

49 Chile es una de las naciones que evidencia la mayor alza en el valor de la energía en 14 años. Chile muestra uno de los niveles más altos de precios de energía para los clientes regulados, hogares, entre los países de la OCDE. El Estado sólo ejerce funciones de regulación, fiscalización y de planificación indicativa de inversiones en generación y transmisión (INA, 2008).

89


mezclen decisiones políticas de corto plazo que pudieran modificar el perfil de las estrategias de largo alcance. Por ello, se requiere definir con precisión el enfoque de CNH y CRE, el cual deberá ser eminentemente técnico y de largo plazo, no vulnerable al ciclo político.51

Cortés Campos52 (2012) ha argumentado, en el caso de la CNH, que debe procederse en primer término a modifi-car el modelo y la visión regulatoria con la que ha ejercido sus atribuciones, un modelo que fue fincado de manera atípica bajo la idea de “Un regulador para un único regulado”, propiciándose con ello sobrerregulación, inseguridad jurídica e ineficiencia operativa para PEMEx y redundancia de atribuciones respecto de la SENER, contribuyendo

caPacIDaD DE gEnEracIón DE ElEctrIcIDaD Por PErmISIonarIo PrIvaDo

(megawatts)

tarIfaS EléctrIcaS PromEDIo, PrImEr trImEStrE DE 2013

(centavos KWh)

Fuente: Elaborada por la UEC con información de la CFE, SENER y CRE.

Fuente: Elaborada por la UEC con información de la CFE.

— Órganos reguladores coordinados: la CNH y la CRE

→ En los mismos 120 días, se realizarán las adecuaciones al marco jurídico para que la CNH y la CRE se conviertan en órganos reguladores coordinados en la materia, con personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de gestión;

→ Podrán disponer de los ingresos de las con-tribuciones y aprovechamientos que la ley establezca por sus servicios en la emisión y administración de permisos, autorizacio-nes, asignaciones y contratos y servicios relacionados con el Centro Nacional de In-formación de Hidrocarburos.

→ Previendo la generación de ingresos exce-dentes, después de haber cubierto el ejerci-cio presupuestario, se creará un fideicomiso al que se le transferirán estos recursos y estarán sujetos a la evaluación y control de los entes fiscalizadores del Estado.

Será importante definir la autonomía de la CNH y la CRE como órganos reguladores coordina-dos.50 La magnitud y trascendencia de sus fun-ciones regulatorias en sectores estratégicos de la reforma y el perfil de negocio que involucra la adjudicación y otorgamiento de permisos y contratos justifican para estos órganos la asig-nación de un tipo de autonomía, donde no se

50 Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. (2013).51 Idem.52 Josefina Cortés Campos, La Comisión Nacional de Hidrocarburos, el debate sobre las autonomías ¿necesarias?, 2013.

4,409 4,506

1,905 1,905

1,712 2,309

1,649 1,649

1,194 1,194 593 593 563 563

2005 2012

Mitsui

Transalta

Intergen

Mitsubishi

Unión fenosa

EDF International

Iberdrola

13,454 14,256

+149%

+135%

+69%

+84%

+123%

Tarifa Real+73%

0

50

100

150

200

250

300

350

400

Residencial altoconsumo

Comercial Servicios Industrial Residencial Agrícola Promedio

EUA

México

Tarifa Subsidiada+25%-24%

Subsidio

90


todo a generar un difícil escenario de legitimación para la CNH en su carácter de regulador técnico. Con atribucio-nes de esta naturaleza, trasladando las que tenía PEMEx a la CNH, podría reevaluarse de nueva cuenta la factibili-dad de la autonomía.

En materia de fiscalización y rendición de cuentas, deberán especificarse los mecanismos con los que contará el Estado para evaluar y controlar tanto los ingresos de las contribuciones y aprovechamientos derivados de su ope-ración como la generación y trasferencia de los ingresos excedentes a cuentas fiduciarias.

— Nombramiento de los comisionados de la CNH y la CRE

→ En el mismo plazo previsto de ciento veinte días, el Congreso realizará las adecuaciones al marco jurídico, a fin de establecer que los comisionados de la CNH y de la CRE sólo podrán ser removidos de su encargo por las causas graves que se establezcan al efecto;

→ Que podrán ser designados, nuevamente, por única ocasión para cubrir un segundo periodo y que su renova-ción se llevará a cabo de forma escalonada, a fin de asegurar el debido ejercicio de sus atribuciones.

El Ejecutivo designa a los comisionados y a su presidente.

El nombramiento de los comisionados requiere de la ratificación del Senado:

• Los comisionados deben ser de nacionalidad mexicana.• Se requiere ser mayor de 35 años y menor de 70.• Se requieren conocimientos de la industria petrolera (10 años).• Los comisionados servirán por periodos de 5 años renovables por una única vez.• Sólo podrán ser removidos por causas graves (pérdida derechos civiles y políticos, sanción penal corporal,

faltas graves del orden administrativo).• Renovación de forma escalonada.

— Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo

→ Será un fideicomiso público en el que el Banco de México fungirá como fiduciario.

Las leyes secundarias en la materia deberán establecer reglas precisas sobre transparencia y rendición de cuentas, de tal manera que la función fiduciaria del Banco de México pueda ser fiscalizada por los órganos de fiscalización correspondientes, la Secretaría de la Función Pública y la Auditoría Superior de la Federación, sin que exista re-glamentación jurídica que lo impida; situación similar deberá ser aplicada a las cuentas y situación contable del fideicomiso, así como a la asignación y distribución de los recursos financieros.

→ La SHCP realizará las acciones para su constitución y funcionamiento, una vez expedidas las normas del cuarto transitorio.

→ Se constituirá durante 2014 y comenzará sus operaciones en 2015.→ Recibirá todos los ingresos, con excepción de los impuestos, que correspondan al Estado Mexicano derivados

de las asignaciones y contratos.→ Realizará los pagos establecidos en dichas asignaciones y contratos.→ Realizará las transferencias a los Fondos de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP) y de Estabilización

de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF).

91


→ Una vez que el FEIP, o su equivalente, haya alcanzado su límite máximo, los recursos asignados al Fondo se destinarán al ahorro de largo plazo.

En el decreto de reforma no se detallan los mecanismos a través de los cuales el fideicomiso recibirá los ingresos que se obtengan de las asignaciones y contratos, tampoco se indica cuál será el tratamiento para la realización de los pagos que se deriven de las operaciones. Deberá establecerse una normatividad precisa sobre los recursos que se asignarán al Fondo para constituir el ahorro de largo plazo y los instrumentos mediante los que se va a transpa-rentar la operación y administración de los recursos de fideicomiso.

→ En el plazo de ciento veinte días señalado, el Congreso realizará las adecuaciones al marco jurídico en materia del límite máximo del FEIP y del Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización.

→ Realizará las transferencias al Fondo de Extracción de Hidrocarburos, a los fondos de investigación en materia de hidrocarburos y sustentabilidad energética, y en materia de fiscalización petrolera.

En lo relativo a los derechos, la SHCP deberá revisar y ajustar la normatividad definida en la Ley de Derechos sobre Hidrocarburos, de tal manera que se revise y modifique la aportación que se destina al Fondo de Estabilización a través del Derecho sobre Hidrocarburos.

→ Transferirá a la TESOFE los recursos necesarios para que los ingresos petroleros del Gobierno Federal que se destinan a cubrir el PEF de cada año, se mantengan en 4.7% del PIB, que corresponde a la razón equivalente a la observada para los ingresos petroleros de 2013.

→ Para lo anterior, se consideran todos los rubros sobre derechos.53

En 2013, se transferirá al PEF un monto de 735 mil millones de pesos, equivalente a 4.7% del PIB. Esa cantidad correspondería a ingresos derivados de PEMEx y los generados de los permisos y contratos de los particulares. Considerando que PEMEx estará regido por un régimen fiscal similar al promedio que pagan las empresas petro-leras en el mundo, debido a que se convierte en empresa productiva del Estado, entonces debería de contribuir al fisco con un monto equivalente a 54% de sus ingresos antes de impuestos y derechos, 489 mil millones de pesos, alrededor de la mitad de lo aportado en 2012.

Para que eso ocurra, se requiere modificar la Ley de Derechos, principalmente lo relativo al Derecho sobre Hi-drocarburos, y que los ingresos obtenidos de los contratos y licencias de particulares sobre hidrocarburos sean equivalentes a los que el Gobierno Federal dejaría de recibir de PEMEx por el ajuste a la baja en el derecho men-cionado.

Las leyes secundarias tendrán que dejar normado de manera explícita el mecanismo y el momento para que ocu-rran simultáneamente: la revisión del derecho y la obtención de ingresos de contratos no gubernamentales. De acuerdo con el tercero transitorio, PEMEx y CFE se convertirían en empresas productivas del Estado, máximo en diciembre de 2015. No obstante, nadie puede asegurar que los proyectos de los contratos privados empezarán a generar ingresos en esa misma fecha. Deloitte Consulting y la calificadora Fitch coinciden en que las inversiones podrán empezar a llegar entre 2015 y 2016, se habla incluso de entre 50 mil millones y 70 mil millones de dóla-res; aun con esta consideración, la generación de ingresos no será tan inmediata, por lo que se requerirá un plazo mayor. Otros análisis54 indican que la producción de hidrocarburos en aguas profundas, que la reforma propiciará,

53 Derecho ordinario sobre hidrocarburos, Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización, Derecho extraordina-rio sobre exportación de petróleo crudo, Derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de energía, Derecho para la fiscalización petrolera, Derecho sobre extracción de hidrocarburos, Derecho para regular y supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos, Derecho especial sobre hidrocarburos y Derecho adicional sobre hidrocarburos.54 Caulfield, et al. (2007): 1) Planeación, diseño y contratación de empresas de servicios y manufactureras (3 a 9 meses); 2) manufactura de componentes (6 a 24 meses); y 3) envío, instalación, pruebas finales e inicio de operaciones (3 a 6 meses).

92


podría darse hasta 2018, en el mejor escenario, debido a que el proceso de exploración y extracción debe pasar por varias etapas.

En el dictamen del decreto55 se estableció que para lograr la descarga fiscal de PEMEx la iniciativa propone modifi-car la tasa del derecho ordinario sobre hidrocarburos, de 71.5% a 62.5%, una disminución de 9 puntos porcentua-les. Sin embargo, y considerando el vacío en las finanzas públicas de esta medida, se propone un régimen gradual de transición de cinco años.

Las distintas alternativas propuestas en la iniciativa para descargar fiscalmente a PEMEx le darán un recurso adi-cional de 30 mil millones de pesos por año, lo que implicará 150 mil millones de pesos durante la presente admi-nistración y se canalizarán exclusivamente a inversión pública productiva de PEMEx.

Debe señalarse que de prevalecer esta propuesta en las leyes secundarias, los recursos que se derivarían del ajuste al Derecho sobre Hidrocarburos es insuficiente respecto de las necesidades de inversión que tienen áreas estraté-gicas como la exploración y producción de hidrocarburos, el proceso de refinación de petróleo crudo, la produc-ción de petrolíferos con valor agregado y la integración de cadenas productivas, entre otros. Es decir, de los 414 mil millones de pesos que implicaría la modificación del Derecho sobre Hidrocarburos para igualarlo al régimen fiscal del promedio de las empresas petroleras en el mundo, el ajuste real para PEMEx sólo implicaría 7.2% del total.

Según datos de PEMEx, obtenidos de diversas fuentes, no haber modificado el derecho ordinario sobre hidrocar-buros en 2012 implicó para la empresa un costo de capital de 10 mil millones de pesos, que se pudo haber refleja-do en un volumen mayor de producción de hidrocarburos. La inversión en exploración y producción pudo haber ascendido a 403 mil millones de pesos, y no los 273 mil millones que reporta el organismo.

Sin embargo, se destaca que la producción de petróleo crudo en México ha disminuido a pesar del crecimiento de la inversión en exploración y producción.

Las previsiones de PEMEx para los próximos once años consideran tres escenarios probables donde el volumen de petróleo crudo y gas dependen de los montos de la inversión que se asignen a los proyectos en hidrocarburos.

IngrESoS DEl gobIErno fEDEral En ImPuEStoS Y DErEcHoS DE PEmEx miles de millones de pesos de 2012

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Impuestos y derechos 378.2 341.2 406.1 487.8 599.3 689.0 683.5 742.1 833.9 619.8 705.9 907.7 902.6

% del rendimiento antes de impuestos y derechos

107.2 114.2 108.5 112.6 103.3 114.7 92.8 102.8 117.0 120.9 107.7 113.9 99.7

% del PIB 7.2 6.3 6.7 6.5 7.0 7.4 6.6 6.6 6.9 5.2 5.4 6.3 5.8

Promedio de empresas petroleras1

190.5 161.3 202.1 234.0 313.4 324.3 397.7 389.9 384.9 276.7 354.1 430.2 488.8

% del rendimiento antes de impuestos y derechos

54.0 54.0 54.0 54.0 54.0 54.0 54.0 54.0 54.0 54.0 54.0 54.0 54.0

% del PIB 3.61 2.96 3.33 3.10 3.65 3.51 3.83 3.48 3.17 2.33 2.71 3.00 3.15

1 Corresponde a lo que hubiera pagado PEMEx de haberse aplicado el mismo régimen fiscal del promedio de las empresas petroleras en el mundo.Fuente: Elaborado por la UEC con información de los estados financieros de PEMEx.

Citado en Reforma energética y los retos de su implementación en la producción de hidrocarburos. Situación Regional Sectorial México, Primer Semestre 2014, BBVA.55 Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de energía, y Estudios Legislativos, primera, con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Energía. Congreso de la Unión, diciembre de 2013, pp. 111-112.

93


a) El escenario básico considera una inversión anual promedio, en 2014-2025, de 24.3 miles de millones de dó-lares, superior en 3 mil millones de dólares a la inversión de 2012; el volumen de producción de petróleo se incrementaría en 244 MBD y la producción de gas en 30 MMPCD;

coSto DE caPItal En El cálculo DEl DErEcHo orDInarIo 2012 impuestos/utilidad de operación (porcentajes)

ProDuccIón DE PEtrólEo E InvErSIón En ExPloracIón Y ProDuccIón

Fuente: Elaborada por la UEC con información de PEMEx.

Fuente: Elaborada por la UEC con información del Anuario Estadístico de PEMEx.

b) El escenario superior contempla un aumento anual promedio de la inversión de 15.7 miles de millones de pe-sos adicionales a la inversión de 2012, lo que implicaría un aumento en el volumen de producción de petróleo de 512 MBD y de gas por 2,976 MMPCD; y

c) El escenario de máximo potencial supone un incremento en la inversión anual promedio en el periodo de 41.3 miles de millones de dólares, un aumento medio anual de 1,533 MBD en petróleo y de 9,891 MMPCD en la producción de gas.

→ Destinará recursos al ahorro de largo pla-zo, incluyendo inversión en activos finan-cieros.

→ Cuando el saldo de las inversiones en ahorro público de largo plazo sea igual o mayor a 3% del PIB del año previo al que se trate, el Comité Técnico del Fondo po-drá destinar recursos del Fondo para lo siguiente:

a) Fondo para el sistema de pensión uni-versal (10% del incremento del saldo del ahorro del año previo).

11189

8685

8382

818181

7473

7270

6362

6159

5048

4642

0 20 40 60 80 100 120

ArgentinaUK

EU-Texas (Spraberry)EU-offshore (<200)

ColombiaBrasil>400 mts

Angola-aguas profundasNigeria-aguas profundas

RusiaNoruega

Angola-offshore (<200)México sin costo de capital

Brasil-offshore (<400)Venezuela

Brasil-onshoreEgipto-onshore (<200)

Indonesia-onshore (<200)Malasia-onshore (<200)

KazajistánMéxicoNigeria

3,022

3,070

2,906 3,012

3,127 3,177

3,371

3,383 3,333 3,256

3,082

2,792

2,601 2,577 2,553 2,548

26.0 37.0 41.1 44.7 53.4 63.088.4

113.3112.9130.1

148.8

178.1

226.8239.4239.9

273.0

0.0

50.0

100.0

150.0

200.0

250.0

300.0

2,000

2,200

2,400

2,600

2,800

3,000

3,200

3,400

3,600

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

INVERSIÓNMiles de millones de pesos

PRODUCCIÓNMiles de barriles diarios

94


b) Financiamiento de proyectos de inversión en ciencia y tecnología y energías renovables (10% del incremento).c) Fondeo de un vehículo de inversión especializado en proyectos petroleros, sectorizado en la SENER y, en su

caso, en inversiones en infraestructura para el desarrollo nacional (35% del aumento).d) En becas para la formación de capital humano en universidades y postgrados y en proyectos de mejora a la

conectividad, así como para el desarrollo regional de la industria.

Se estima que los recursos para constituir los fondos del sistema de pensiones, financiamiento de proyectos de inversión en ciencia y tecnología y proyectos petroleros y formación de capital humano estarán expuestos a la volatilidad del precio del petróleo, ya que el saldo será positivo sólo si el ahorro de largo plazo supera 3% del PIB y se registran incrementos anuales en el ahorro. De no generarse esos excedentes, no habrá posibilidad de aumentar la inversión en ciencia y tecnología más allá de 0.4% del PIB; no podrá constituirse un fondo con saldo previsible para financiar el sistema de pensiones y PEMEx continuará rezagado en proyectos de infraestructura.

Por el contrario, el decreto de reforma o sus leyes secundarias deberían asegurar la constitución de fondos míni-mos permanentes que aseguren el financiamiento de tales proyectos.

→ Aun con la distribución anterior, el saldo del ahorro no deberá reducirse por debajo de 3% del PIB.

EScEnarIoS Para DESarrollar El PotEncIal DE rEcurSoS Y rESErvaS DE HIDrocarburoS DEl PaÍS

Escenario base 2014 2018 2025Promedio anual

2014-2015

Producción de Crudo (MBD) 2,550 2,790 3,022 2,794Producción de Gas (MMPCD) 6,051 5,853 6,753 6,081Producción PCE (MBD) 3,648 3,853 4,248 3,898Inversión (MMUSD) 24,363 25,525 25,672 24,329Total de pozos: 20,373

Escenario Superior 2014 2018 2025Promedio Anual

2014-2025


Escenario máximo Potencial 2014 2018 2025Promedio Anual

2014-2025


Fuente: Elaborado por la UEC con informacion de PEMEx.

95


→ Cuando el saldo del ahorro público de largo plazo sea equivalente o superior a 10% del PIB del año previo al que se trate, los rendimientos financieros reales serán transferidos a la TESOFE.

→ En el caso de una reducción significativa en los ingresos públicos, y una vez agotado los fondos del FEIP, la Cámara de Diputados podrá integrar recursos del saldo de ahorro al financiamiento del PEF.

→ Estará sujeto a las obligaciones en materia de transparencia de conformidad con la ley.→ Publicará trimestralmente la información de los resultados financieros de las asignaciones y los contratos y el

destino de los ingresos del Estado Mexicano.

Dada la prioridad establecida para financiar con ingresos petroleros el PEF anual, el riesgo de financiar exclusi-vamente el PEF siempre se mantendrá vigente. Si la velocidad con la que se crea riqueza petrolera es menor a la adquirida por el crecimiento del gasto federal en actividades improductivas y sus compromisos de deuda, no habrá forma de financiar proyectos de otra naturaleza. La definición de una estrategia de largo plazo en el ahorro, en rea-lidad, es una política de corto plazo que busca financiar el crecimiento del gasto, y no precisamente de inversión.

— Comité Técnico del Fondo Mexicano del Petróleo

→ Estará integrado por tres miembros representantes del Estado: SHCP (presidente), SENER y BANxICO; y cua-tro miembros independientes, nombrados por el titular del Ejecutivo y ratificados por el Senado.

→ Determinará la política de inversiones para los recursos de ahorro de largo plazo.→ Instruirá a la institución fiduciaria para que realice las transferencias a la TESOFE.→ Recomendará a la Cámara de Diputados, a más tardar el 28 de febrero de cada año, y la misma aprobará la

asignación de los montos correspondientes a los rubros establecidos en los incisos a), b), c) y d) del transitorio anterior.

→ La Cámara de Diputados no podrá asignar recursos a proyectos o programas específicos.→ Si la Cámara de Diputados no se pronuncia acerca de la recomendación del Comité Técnico a más tardar el 30

de abril del mismo año, se considerará aprobada.→ En el proceso de aprobación del PPEF, la Cámara podrá reasignar los recursos destinados a los proyectos den-

tro de cada rubro, respetando la distribución en rubros generales que ya se hayan aprobado.

Según quedó establecido en el presente transitorio, la Cámara de Diputados no podrá revocar la distribución de los recursos que se asignarán al Fondo para el sistema de pensión universal, al financiamiento de proyectos de in- versión en ciencia y tecnología, al fondeo de inversión para proyectos petroleros, o en becas para la formación de capital humano. Los montos de cada asignación estarán definidos por dos factores: cuando el saldo del ahorro al-cance 3% del PIB y cuando el saldo del ahorro de largo plazo reporte incrementos anuales. Es decir, la canalización de recursos a estas áreas estratégicas del Gobierno Federal dependerá de la volatilidad del precio internacional del petróleo y, en última instancia, de la existencia, de un excedente después de financiar el PEF.

Se esperaría que en las leyes secundarias este lineamiento se flexibilice y se pueda establecer proporciones mayo-res a las definidas en el decreto. Se esperan ingresos cercanos o mayores a 7 puntos del PIB anual, de los cuales el decreto determinó 4.7 puntos del PIB para el PEF, pero aún no se definen los límites que tendrán los fondos de es-tabilización FEIP y FEIEF. Debido a que el decreto sí contempla flexibilidad en la asignación de recursos para estos objetos, los cuatro renglones estratégicos señalados en el párrafo previo podrían no ser beneficiados.

— Creación del Centro de Control de Gas Natural y el Centro de Control de Energía

→ El Ejecutivo Federal, a más tardar dentro de los doce meses siguientes a la entrada en vigor de la Ley Regla-mentaria del artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, emitirá el decreto de creación del organismo público descentralizado denominado Centro Nacional de Control del Gas Natural, encargado de la operación del sistema nacional de ductos de transporte y almacenamiento.

96


→ En igual situación lo hará con la creación del Centro Nacional de Control de Energía, como organismo público descentralizado encargado del control operativo del sistema eléctrico nacional.56

Centro Nacional de Control de Gas Natural (CENEGAS). PEMEx y sus organismos subsidiarios transferirán los re-cursos necesarios y los contratos suscritos para que dicho Centro adquiera y administre la infraestructura para el transporte por ducto y almacenamiento de gas natural que tengan en propiedad para dar el servicio a los usuarios correspondientes. Se espera que promueva la inversión en el sistema nacional de ductos, ya que su capacidad es insuficiente y requiere ampliarse para trasladar el gas a diferentes zonas industriales, donde su acceso es compli-cado, principalmente zonas productoras del norte, sur y golfo.

Centro Nacional de Control de Energía (CENACE). Estará encargado de operar el mercado eléctrico mayorista, ac-ceso abierto a la red de transmisión y generales de distribución.

Centro Nacional de Información de Hidrocarburos (CNIH). Operará como órgano integrante de la CNH y proveerá información geológica, ya no para PEMEx, sino que será propiedad de la Nación.

— Protección y cuidado del Medio Ambiente

→ A más tardar a finales de 2014, el Congreso realizará las adecuaciones al marco jurídico para establecer las bases de protección y cuidado del medio ambiente en todos los procesos relacionados con la materia energía.

→ Se incorporarán criterios y mejores prácticas de eficiencia en el uso de energía, disminución en la generación de gases y compuestos de efecto invernadero, eficiencia en el uso de recursos naturales, baja generación de residuos y emisiones, así como la menor huella de carbono en todos sus procesos.

→ La ley establecerá a los participantes de la industria eléctrica obligaciones de energías limpias y reducción de emisiones contaminantes.

El costo de generación de electricidad por MW/h con combustóleo es más elevado que el derivado de la utilización de gas natural, por lo que debe buscarse la forma de producir electricidad al menor costo posible para México. El combustóleo y el carbón producen más emisión de contaminantes por unidad de electricidad generada que el gas natural. Por ello, también habrá que incursionar hacia otro tipo de tecnologías con fuentes renovables, como la nuclear, geotérmica, eólica, solar y la hidráulica.

— Regulación para la protección y cuidado del Medio Ambiente

→ A más tardar a finales de 2014, el Ejecutivo Federal, por conducto de la SENER, deberá incluir en el Programa Nacional para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía una estrategia de transición para promover el uso de tecnologías y combustibles más limpios.

→ El Congreso de la Unión, a más tardar a finales de abril de 2014, emitirá una ley que tenga por objeto regular el reconocimiento, la exploración y la explotación de recursos geotérmicos para el aprovechamiento de la energía del subsuelo dentro de los límites del territorio nacional, con el fin de generar energía eléctrica o destinarla a usos diversos.

56 Los dos Centros, tanto el de electricidad como el de hidrocarburos, tendrán el apoyo necesario, hasta por doce meses poste-riores a su creación, para que continúe operando sus redes del servicio público de transmisión y distribución en condiciones de continuidad, eficiencia y seguridad y la operación del sistema de ductos, respectivamente.

97


Los mercados más dinámicos en energía renovable se encuentran entre los países de la Organización para la Co-operación y el Desarrollo Económico (OCDE), de la que México forma parte, así como en el conjunto de economías emergentes, como China y Brasil. Los países con la mayor participación de generación de electricidad mediante fuentes renovables fueron China, Estados Unidos, Brasil y Canadá. La generación renovable de estos cuatro países representó 49% de la generación renovable global.

— Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos

→ En los primeros 120 días, posteriores a la publicación del Decreto, el Congreso de la Unión realizará las ade-cuaciones al marco jurídico para crear la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ANSIPMA).

→ Operará como órgano administrativo desconcentrado de la SEMARNAT, con autonomía técnica y de gestión.

coSto DE loS InSumoS utIlIZaDoS En la gEnEracIón DE ElEctrIcIDaD

combustibleEmisión de c02

(ton/mWh)costo de externalidad

($2013/mWh)

Combustóleo 0.822 58.04

Carbón 1.082 76.41

Gas natural 0.524 37.00

Fuente: Elaborado por la UEC con informacion de la Prospectiva de Energías Renovables, 2013-2027, SENER.

caPacIDaD DE gEnEracIón DE EnErgÍaS rEnovablES 2012

(gigawatts)

Fuente: Elaborada por la UEC con información del Anuario Estadístico de PEMEx.

→ Dispondrá de los ingresos derivados de las contribuciones y aprovechamientos que la ley establezca por sus servicios para financiar un presupuesto total que le permita cumplir con sus atribuciones.

→ Tendrá dentro de sus atribuciones regular y supervisar, en materia de seguridad indus-trial, operativa y protección al medio ambien-te, las instalaciones y actividades del sector hidrocarburos, incluyendo las actividades de desmantelamiento y abandono de instalacio-nes, así como el control integral de residuos.

2.4

9086

71

31 2924

0102030405060708090

100

China EUA Alemania España Italia India México

Geotermia Biomasa Solar Eólica

Para el desempeño de las funciones de la ANSIPMA, será necesario que las leyes secundarias incorporen la re-glamentación correspondiente para su creación y operación y se desarrolle la regulación en temas de seguridad

98


industrial, servicios auxiliares, medio ambiente. La definición y el establecimiento de reglas claras para evaluar la dimensión e impacto ambiental de los contaminantes derivados de la producción de hidrocarburos serán necesa-rios para delinear una política regulatoria del medio ambiente y de control de residuos peligrosos.

— Regulación de las empresas productivas del Estado

→ En los primeros 120 días posteriores a la publicación del Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecua-ciones al marco jurídico para regular a las empresas productivas del Estado.

→ Su objeto será la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la nación.→ Contarán con autonomía presupuestal y estarán sujetas sólo al balance financiero y al techo de servicios per-

sonales.→ Su régimen de remuneraciones será distinto del previsto en el artículo 127 de la Constitución.→ Tendrán un régimen especial de contratación para la obtención de los mejores resultados de sus actividades.→ Su Consejo de Administración se conformará de cinco consejeros del Gobierno Federal, incluyendo el Secreta-

rio de la SENER, quien lo presidirá y tendrá voto de calidad, y cinco consejeros independientes.→ Se buscará que sus operaciones de financiamiento no conduzcan a un incremento en el costo de financiamiento

del resto del sector público o contribuyan a reducir las fuentes de financiamiento del mismo.→ Contarán con un régimen especial en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas,

presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas y demás que se requieran para la eficaz rea-lización de su objeto y que les permita competir con eficacia.

→ APEMEx y la CFE, una vez convertidas en empresas productivas del Estado, no les serán aplicables las dis-posiciones relativas a la autonomía mencionadas sino hasta que se encuentren en funciones sus consejos de administración y estén en operación los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas.

Adicional a la regulación que se establecerá para ambas empresas, es necesario que se defina una estrategia de negocio y rediseño de los términos de la competitividad que tendrá que desarrollar ante el ingreso de nuevos com-petidores al mercado energético mexicano. Rentabilidad y productividad, por ejemplo, son factores centrales para su desempeño sano y eficiente. Desde el punto de vista financiero, es evidente la prioridad que tiene el costo de ventas y de explotación que ha venido creciendo en forma exponencial en los dos organismos descentralizados. En la CFE, el elevado costo de explotación es resultado, principalmente, del costo de mantenimiento, lo que significa tener parte de la infraestructura subutilizada, sin generar electricidad e ingresos y, derivado de ello mismo, el costo de la electricidad que tiene que pagar a los permisionarios privados.

Debe destacarse lo que algunos analistas han señalado respecto al cambio estructura que debe enfrentar PEMEx. La apertura del sector energético implicará un rediseño total de la estrategia competitiva, en la cual éste tendrá que redefinir aspectos como su propuesta de valor, modelo de rentabilidad, alcance de actividades, control estratégico y, por último, su sistema organizacional para maximizar su captura de valor.57

— Mecanismos para prevenir, investigar, identificar y sancionar actos fuera de la ley

→ El Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico, a fin de establecer los mecanismos legales suficientes para prevenir, investigar, identificar y sancionar severamente a los asignatarios, contratistas, per-misionarios, servidores públicos, así como a toda persona física o moral, pública o privada, nacional o extran-jera, que participen en el sector energético, cuando realicen actos u omisiones contrarios a la ley,

57 José Pablo Rinkenbach, “Las implicaciones estratégicas de la Reforma para PEMEx”. Energía a Debate, enero-febrero de 2014.

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→ Entre otros, los que tengan como objeto o consecuencia directa o indirecta influir en la toma de decisión de un servidor público, del personal o de los consejeros de las empresas productivas del Estado para obtener un beneficio económico personal directo o indirecto.

Con respecto a las sanciones, las leyes secundarias deberán prevenir, identificar y sancionar severamente a los asignatarios, contratistas, permisionarios, servidores públicos y toda persona física o moral, pública o privada, nacional o extranjera, cuando realicen actos u omisiones con el objeto de influir en la toma de decisiones en las empresas productivas del Estado.

6.4 temas álgidos de las leyes secundarias

— Implicaciones y alcance de los contratos de licencias.— Esclarecer y regular acerca de los otros contratos que propone el Decreto.— Definir cláusulas de transparencia y mecanismos para rendir cuentas y evitar la corrupción: mayores faculta-

des a la ASF, Oficina Anticorrupción y Tribunal de Cuentas.— Permisos para actividades industriales de la cadena de valor del petróleo (downstream).— Tratamiento que se dará a la política de precios.— Diseño del marco jurídico para la definición e instrumentación de la política de seguridad económica energé-

tica del país.— Definir la normatividad para la operación del Fondo de Pensión Universal.— Indicar mecanismos para constituir el vehículo especializado de fondeo para proyectos de inversión

petroleros.— Definir la modificación al Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos y el régimen fiscal integral de PEMEx: alige-

rar la carga fiscal de PEMEx.— Definir los vehículos financieros y sus reglas de operación a través de los cuales se van a distribuir los ingresos

petroleros.— Diseño e implementación del CENAGAS para transporte y distribución de gas.— Definir la autonomía de la CNH y la CRE como órganos reguladores coordinados.— El enfoque de CNH y CRE debe ser técnico y de largo plazo, no susceptible al ciclo político. Transparencia en los

procesos de licitación.— Definir las acciones para aumentar la capacidad de refinación de petróleo crudo y la generación de productos

en la cadena de valor. Construcción de refinerías.— Implicaciones del concepto empresa productiva del Estado.— Desarrollar la regulación en temas de seguridad industrial, servicios auxiliares, medio ambiente.— Definir el alcance de la comercialización de energía eléctrica por particulares.— Esclarecer mecanismos para reducir costos de explotación de la CFE.— Definir política de fondos laborales en PEMEx y la CFE.— Definir las reglas de despacho y la implementación del CENACE como entidad autónoma e independiente.— Implementar un esquema de tarifas eléctricas que promueva un mercado eléctrico más eficiente.— Tratamiento que se asignará en la parte regulatoria y de extracción al shale gas y petróleo.— Definición y regulación acerca de la contratación y propiedad del uso de tecnología.

6.5 Leyes secundarias sobre la reforma energética

Ley de Hidrocarburos Reglamentaria de los artículos 27 y 28 constitucionales. Será la base jurídica principal que normará la participación del sector privado nacional e internacional en exploración, extracción, transporte, alma-cenamiento y distribución de petróleo y gas, así como en petroquímica. Incluye también los tipos de contratos, las formas de pago y las reglas para los tipos de yacimiento.

100


Ley Reglamentaria de la Industria Eléctrica. Legislará la planeación del Sistema Eléctrico Nacional en materia de control operativo; las facultades del Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) y en materia de mercado eléctrico; en materia de transmisión y distribución, en energías limpias y emisiones, así como en materia de Ser-vicio Universal.

Ley de Petróleos Mexicanos. Legislará la transformación de PEMEx en empresa productiva del Estado, a más tardar en un plazo de dos años, para dotarla de un gobierno corporativo, y se definirán medidas de transparencia y ren-dición de cuentas.

Ley de la Comisión Federal de Electricidad. Incluirá reglas para la transformación de la CFE en empresa productiva del Estado en un plazo de dos años; se legislará su capitalización y también se establecerán medidas de transpa-rencia y rendición de cuentas.

Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Incluirá la naturaleza jurídica del organismo y definirá sus atribu-ciones principales.

Ley de la Comisión Reguladora de Energía. Incluirá la naturaleza jurídica del organismo y definirá sus atribuciones principales.

Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos. Normará los ingresos que se administren en el Fondo Petrolero y su asigna-ción.

Ley de Energía Geotérmica. Establece la reglamentación sobre la operación de energías renovables.

Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo. Administra el flujo de ingresos obtenidos con la reforma energética, su fiduciario es BANxICO.

Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos. Ór-gano regulador del medio ambiente en hidrocarburos.

— Paquete de reformas de leyes secundarias

• Minera• Orgánica de la Administración Pública Federal• Federal de las Entidades Paraestatales• General de Deuda Pública• Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria• Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público• Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas• Coordinación Fiscal• Federal de Derechos• Inversión Extranjera• Asociaciones Público-Privadas• Aprovechamiento Sustentable de la Energía• Aprovechamiento Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética.• General de Cambio Climático• Aguas Nacionales• Responsabilidad Ambiental• General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente• General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos

101


6.6 consideraciones finales

PEMEx y la CFE, los dos organismos más importantes del Gobierno Federal, son parte central de cualquier reforma que involucre al sector. Entre ambos cuentan con activos de 18.8% del PIB y contribuyen con 34.7% de los ingresos del sector público presupuestario (1,189 miles de millones de PEMEx58 y 311 mil millones de la CFE,59 en 2012).

Revisar régimen fiscal de PEMEx. Diez de las empresas productoras de petróleo más importantes, entre ellas euro-peas, norteamericanas y estatales, pagaron impuestos y derechos al gobierno de los países donde realizan sus ope-raciones, en promedio por 54% de sus ingresos antes de impuestos y derechos, entre 2008 y 2012. Por su parte, PEMEx, en el mismo periodo, pagó 110.5% en promedio por año, más del doble de lo que pagaron esas empresas. Llevar a PEMEx a un esquema similar de impuestos, derechos y/o dividendos implicaría un costo elevado para el erario mexicano y tendría que ser compensado con una recaudación tributaria equivalente o con medidas alterna-tivas para recomponer la estructura de costos de la paraestatal.

Con cifras a 2012, 54 puntos porcentuales de los ingresos antes de impuestos y derechos, ajuste requerido para que el costo fiscal de PEMEx sea similar al del promedio de otras empresas petroleras en el mundo, equivaldrían a 487 mil millones de pesos, cerca de 3 puntos porcentuales del PIB y a alrededor de 14% de los ingresos fiscales del Sector Público Presupuestario, situación que se anticipa muy complicada de llevar a la práctica aun en forma gra-dual entre 2015 y 2019. Tendrían que combinarse varias medidas en el diseño de una política petrolera estratégica de inversión en infraestructura y reconversión de la planta productiva.

Disminuir costos de venta y de explotación. Las dos empresas, petrolera y eléctrica, enfrentan costos de producción y explotación elevados. En PEMEx, por ejemplo, se incrementaron progresivamente, de 32% como proporción de las ventas en 2000, a 50.5% en 2012, principalmente por costos de mantenimiento y reconfiguración en plantas de PEP, PREF y PGPB y los costos de importación de petrolíferos y gas natural. La ausencia de proyectos para construir plantas procesadoras de petróleo crudo implicó un aumento sustantivo en la compra del exterior de ga-solinas, principalmente. Los costos de explotación y perforación de pozos petroleros en zonas de difícil extracción, como Chicontepec, pasaron de un promedio de 6 dólares por barril a 20 dólares y más. Por su parte, en electricidad, buena parte del aumento de costos de explotación proviene de infraestructura de la CFE, que está subutilizada y que tiene un costo de operación implícito, producto del precio de los volúmenes de electricidad que compra el organismo a los permisionarios privados, particularmente PIE’s.

El contenido de una reforma energética debe dirigirse hacia el diseño, instrumentación y financiamiento de pro-yectos de inversión que reactiven la planta productiva de PEMEx y la CFE. Es necesario revertir la tendencia de incremento de los costos mediante la operación de un mayor número de proyectos que se focalicen en asignarle prioridad a la producción de bienes con mayor valor agregado dentro del Sector Energía.

Aumentar capacidad de refinación de petróleo crudo. Destinar 12 mil millones de dólares en promedio por planta para la construcción de dos o tres refinerías significaría un ahorro de 70% en el gasto de importaciones de pe-trolíferos que anualmente eroga PEMEx por un total de más de 30 mil millones de dólares. Dos refinerías, con capacidad de refinación de 250 mil barriles por día, significarían, con los volúmenes de producción de petróleo crudo vigentes, un aumento de la capacidad de refinación de 47% en 2012 a 67% en los próximos años y dejar de importar de manera significativa.

Reactivar el proyecto de construcción de la refinería de Tula, Hidalgo, para generar valor agregado y abatir costos de producción. El proyecto está detenido y contribuye a que una parte importante de petróleo crudo se exporte a países como EUA con precio de materias primas y que parte de la demanda de consumo interno de petrolíferos se

58 SHCP (2012). Informe sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública.59 CFE (2012). Estados financieros.

102


tenga que cubrir con compras en el exterior. La posibilidad de adquirir una refinería fuera del país, considerada por la dirección de PEMEx de la anterior Administración, no tiene viabilidad no sólo por los problemas de trans-parencia que generaría su extraterritorialidad, sino también por la improcedencia de adquirir plantas usadas con altos costos de mantenimiento, como las refinerías que operan en México, y los vicios ocultos que seguramente tendría.

Liberar recursos para financiar proyectos de inversión. Con una renta operativa tan alta como la que genera PEMEx y que en su totalidad es destinada a cubrir el déficit de ingresos fiscales del Gobierno Federal no tiene posibilidades de financiar y activar proyectos para aumentar sus reservas de hidrocarburos, reconvertir su planta productiva, aumentar la capacidad de refinación y la producción de petroquímicos con mayor valor agregado. PEMEx tiene re-querimientos de inversión superiores a los 300 mil millones de pesos anuales, que se asignan presupuestalmente después de haber liquidado el esquema PIDIREGAS en 2008. Requiere montos superiores a los 500 mil millones, al menos por un tiempo prolongado, debido a los rezagos que experimenta en exploración y producción, investiga-ción y desarrollo tecnológico, en reconfiguración de su planta productiva de petroquímicos, de procesamiento de petróleo crudo y gas natural.

Normar el régimen jurídico-fiscal de las subsidiarias de PEMEx en el extranjero. Las empresas que tienen un domici-lio fiscal en el extranjero y que son propiedad mayoritaria de PEMEx, empresas filiales y fideicomisos financieros, deben estar sujetas a la transparencia y rendición de cuentas, a la regulación de sus operaciones por organismos supervisores mexicanos, deben reportar sus balances y cuentas financieras en el Presupuesto de Egresos de la Fe-deración y en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal. Por tales motivos, será conveniente legislar en la materia y reformar los artículos correspondientes de la Ley de PEMEx y de anteriores disposiciones normativas.

Expansión de la inversión con financiamiento privado. El financiamiento de la inversión no es un ingrediente nocivo en sí mismo; no obstante, lo que requieren PEMEx y la CFE no son recursos exógenos a su operación; ya en el pa-sado los PIDIREGAS no resultaron ser el mejor instrumento para PEMEx debido a que no generaron los volúmenes de producción de hidrocarburos esperados ni aumentaron las reservas al ritmo necesario ni fueron capaces de generar una industria con procesos de transformación de alto valor agregado. Así, las reservas se extinguen, la producción continúa en declive y los procesos de transformación se encuentran en retroceso; por el contrario, los proyectos dejaron sobrendeudada a la paraestatal y pagando un elevado costo financiero.

En la CFE, los mismos proyectos operados por permisionarios privados están desplazando la capacidad y genera-ción de electricidad del servicio público, la CFE y LFC, esta última extinguida en 2009. Y la infraestructura eléctrica del sector público está subocupada, promoviendo un elevado costo sin generar una renta que compense el dete-rioro y la pérdida de valor de las plantas no utilizadas, propiciando que los productores privados amplíen su capa-cidad de generación eléctrica, impongan sus tarifas y dominen el mercado de la electricidad. Se requiere, en todo caso, una mejor administración de los recursos del sector, una reinversión sustantiva de las utilidades operativas en proyectos estratégicos de ambos organismos, fortalecer el capital institucional, amortizar y pagar el servicio de la deuda y, en el caso de la CFE, reconfigurar, utilizar y expandir su planta productiva.

Reducción de las tarifas eléctricas. Una reforma en el sector eléctrico debe tener la capacidad para evaluar en qué medida las altas tasas de incremento de las tarifas eléctricas son producto de los propios precios acordados entre la Comisión Reguladora de Energía, la Comisión Federal de Electricidad y los productores externos que venden la electricidad a la paraestatal y que se encuentran implícitos en contratos cerrados, pactados por 25 años, con po-sibilidad de ser renovados por igual plazo. Empresas transnacionales como Iberdrola, EDF International, Unión Fenosa, Intergen y Mitsui, entre otras, están expandiendo su capacidad de producción de electricidad en todo el mundo y son poseedoras de los proyectos más productivos y rentables de la electricidad en México.

Los niveles tarifarios de la CFE responden en gran medida a la estructura de costos y gastos de explotación que, por lo menos desde 2000 hasta 2012, su monto es superior a las ventas totales del organismo; dos factores son relevan-tes: (i) subutilización de la planta productiva, con elevados costos de mantenimiento, y la consecuente contracción

103


de la capacidad de generación de electricidad y (ii) la compra de electricidad a productores externos de energía, principalmente PIE’s y autoabastecedores, bajo las condiciones contractuales establecidas.

En tal situación, la reforma eléctrica debería buscar cómo ampliar la capacidad de generación e incrementar la utilización de la capacidad de la planta productiva del servicio público, renovándola con mayores proyectos de inversión de capital y depender menos de las tarifas elevadas de la oferta eléctrica de los permisionarios privados, así como transparentar los contratos y someterlos a un análisis y escrutinio riguroso de costo-beneficio de cada contrato y que de ellos sean elegibles los que comprueben el mayor beneficio productivo y social, en términos de servicio y tarifas a los usuarios y el menor costo financiero para el organismo eléctrico.

Destino de los excedentes del sector. El destino de los recursos excedentes requiere del diseño de una política de seguridad económica y energética para el país. Son bastos los recursos que genera el sector y por ello se hace indispensable el diseño e instrumentación de una política de grandes magnitudes, no sólo para reconvertir la industria petrolera y eléctrica. Los excedentes deben estar claramente etiquetados, disponibles en fideicomisos con propósito específico y con reglas de operación claras y transparentes, su destino puede y debe ser múltiple hacia el financiamiento de proyectos de inversión en infraestructura estatal y municipal, hacia fondos para cubrir requerimientos financieros para seguros de desempleo, para la unificación e integración de un sistema nacional de pensiones y jubilaciones, por citar algunos.

105


7.1 Temas relevantes de Turismo

El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 considera la necesidad de acelerar el crecimiento económico para alcanzar un México Próspero y la ubica como la Cuarta Meta Nacional, la cual define la ruta para impulsar a las

pequeñas y medianas empresas, promover la generación de empleos y el desarrollo de la infraestructura, como pieza clave para incrementar la competitividad del país.

El desarrollo del turismo es considerado como una de las estrategias sectoriales para contribuir al cumplimiento de la Meta Nacional, toda vez que este sector representa la posibilidad de generar crecimiento económico, desarro-llo regional y la creación de empleos.

El aprovechamiento del potencial turístico de México se plantea como el objetivo para generar una mayor derrama económica en el país, a través de la instrumentación de diversas estrategias, a saber: impulsar el ordenamiento y la transformación del sector turístico; impulsar la innovación de la oferta y elevar la competitividad del sector; fomentar un mayor flujo de inversiones y financiamiento en el sector turismo y la promoción eficaz de los desti-nos turísticos; e impulsar la sustentabilidad y que los ingresos generados por el turismo sean fuente de bienestar social.60

— Contexto internacional

De acuerdo con datos de la Organización Mundial de Turismo (OMT), de 1982 a 2012, los turistas internacionales en México han observado una Tasa Media de Crecimiento Anual (TMCA) de 2.0%. Ante este crecimiento, el país ha perdido posiciones en la clasificación de la OMT en la recepción de turistas internacionales, al pasar del séptimo lugar, en el año 2000, al décimo, en 2011, décimo tercero en 2012 y décimo quinto en 2013, lo que representa una baja de 1.3% en los últimos años.

Actualmente los países emergentes son los que ofrecen mayor potencial para el crecimiento de la afluencia turís-tica, por tanto es necesario considerar estrategias de promoción que atraigan a visitantes de países como Rusia, China, Corea y América Latina.

— Contexto nacional

El flujo de personas registrado en hoteles durante 2012 fue de más de 68 millones de turistas nacionales, cifra que representó un incremento importante de 6.6%, con relación a 2011; la tasa media anual de crecimiento de la oferta total de cuartos de alojamiento fue de 4.0%, entre el año 2000 y 2012, para alcanzar un nivel de 672,296 en 2013. Como efecto multiplicador, la oferta de alojamiento contribuyó a generar en promedio 2.2 millones de puestos de trabajo en el periodo 2008-2012, lo que representó 5.8% del empleo total.

7. Turismo, Ciencia y Tecnología y Desarrollo Agrario

60 Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.

106


PRINCIPALES DESTINOS DEL MUNDO EN FUNCIÓN DE LA LLEGADA DE TURISTAS

Posición2010 2011 2012 2013

PaísMillones de

turistasPaís

Millones de turistas

PaísMillones de

turistasPaís

Millones de turistas

1 Francia 77.6 Francia 81.4 Francia 83 Francia n.d.2 E.U.A. 60 E.U.A. 62.7 E.U.A. 66.7 E.U.A. 69.83 China 55.7 China 57.6 China 57.7 España 60.74 España 52.7 España 56.2 España 57.5 China 55.75 Italia 43.6 Italia 46.1 Italia 46.4 Italia 47.76 Turquía 31.4 Turquía 34.7 Turquía 35.7 Turquía 37.87 Reino Unido 28.3 Reino Unido 29.3 Alemania 30.4 Alemania 31.58 Alemania 26.9 Alemania 28.4 Reino Unido 29.3 Reino Unido 31.29 Malasia 24.6 Malasia 24.7 Rusia 25.7 Rusia 28.4

10 México 23.3 México 23.4 Malasia 25 Tailandia 26.511 Austria 22 Austria 23 Austria 24.2 Austria 25.712 Ucrania 21.2 Rusia 22.7 Hong Kong 23.8 Malasia 25.713 Rusia 20.3 Hong Kong 22.3 México 23.4 Austria 24.814 Hong Kong 20.1 Ucrania 21.4 Ucrania 23 Ucrania 24.715 Canadá 16.2 Tailandia 19.2 Tailandia 22.4 México 23.716 Tailandia 15.9 Arabia Saudita 17.5 Canadá 16.3 Grecia 17.917 Grecia 15 Grecia 16.4 Grecia 15.5 Canadá 16.618 Egipto 14.1 Canadá 16 Polonia 14.8 Polonia 15.819 Polonia 12.5 Polonia 13.4 Arabia Saudita 14.3 Macao (China) 14.320 Macao (China) 11.9 Macao (China) 12.9 Macao (China) 13.6 Arabia Saudita 13.2

Resto del mundo 355.7 365.7 386.3 495.3

Total Mundial 949 995 1,035 1,087

Fuente: Elaborado por la UEC con información del Sistema Nacional de la Información Estadística del Sector Turismo.n.d. No disponible.

INVENTARIO TURÍSTICO, A DICIEMBRE 2013 ESTADO Número de Hoteles Número de Cuartos Restaurantes Agencias de Viajes Arrendadoras Autos

Aguascalientes 132 5,095 212 220 17Baja California 580 20,133 356 134 43B.C. Sur 352 21,196 302 51 43Campeche 316 7,757 613 41 11Chiapas 273 10,636 385 60 29Chihuahua 235 8,031 302 37 13Coahuila 863 18,758 1,224 164 13Colima 723 21,523 2,036 244 31D.F. 605 48,844 1,223 491 57Durango 242 5,279 548 42 9Edo. México 715 22,591 937 420 69Guanajuato 560 27,638 603 80 25Guerrero 567 11,383 552 74 39Hidalgo 1,605 62,215 2,945 789 104Jalisco 696 23,670 1,411 366 0Michoacán 679 17,472 183 319 0Morelos 402 9,495 654 62 10Nayarit 654 27,920 301 46 9Nuevo León 234 14,536 342 955 73Oaxaca 1,301 26,169 1,212 117 20Puebla 582 17,244 1,003 232 35Querétaro 323 11,424 790 216 23Quintana Roo 910 86,588 1,068 119 115San Luis Potosí 366 11,374 481 130 14Sinaloa 456 20,135 1,166 170 28Sonora 475 20,128 739 87 40Tabasco 442 11,215 803 62 13Tamaulipas 597 20,891 540 48 68Tlaxcala 223 3,952 159 24 6Veracruz 1,399 40,223 3,147 317 61Yucatán 430 11,675 563 171 32Zacatecas 262 7,106 483 79 6TOTAL 18,199 672,296 27,283 6,367 1,056

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Sistema Nacional de Información Estadística del Sector Turismo.

107


— Instrumentos de política económica

Con la aprobación del Programa Sectorial de Turismo (PST) 2013-2018, en diciembre de 2013 se alineó la Política Nacional Turística con las estrategias transversales del gobierno y se vinculó con el Plan Nacional de Desarrollo.

Los objetivos del PST están orientados a transformar el sector turístico y fortalecer esquemas de colaboración y corresponsabilidad para aprovechar el potencial turístico; fortalecer las ventajas competitivas de la oferta tu-rística; facilitar el financiamiento y la inversión pública-privada en proyectos con potencial turístico; impulsar la promoción turística para la diversificación de mercados y el desarrollo y crecimiento del sector; y fomentar el desarrollo sustentable de los destinos turísticos y ampliar los beneficios sociales y económicos de las comunidades receptoras.61

Adicionalmente, el Sector Turismo se integró al Programa Nacional de Infraestructura (PNI) 2014-2018, con el que se desarrolla la infraestructura competitiva que impulsa al turismo como eje estratégico de la productividad regio-nal y como detonador del bienestar social. Se tiene previsto una inversión pública y privada en materia turística en el PNI de 181.2 mil millones de pesos para el total del periodo.

— Derrama económica 2013

En 2013 ingresaron a México 23.7 millones de turistas, cifra superior en 1.2 % respecto a 2012, lo que representó un ingreso de divisas por 13,819 millones de dólares, monto 3.3% mayor al alcanzado en 2008; no obstante, el país ha descendido posiciones en el ranking mundial de los principales destinos en el mundo, en función de la llegada de turistas y reubicando a México dos puntos porcentuales por arriba de la media mundial de crecimiento repor-tada por la Organización Mundial de Turismo OMT (7.5%), al ubicarse en 9.5%.

En los últimos años, y de acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, la aporta-ción del Sector Turismo al PIB Nacional se mantuvo a un ritmo constante, reportándose en 2013 una contribución de 8.4%, manteniendo con esto el ritmo de crecimiento mostrado durante el periodo. Así, el PIB Sectorial en 2013 creció 4.6%, con relación a 2012.

Con otros términos, lo anterior significa que de haber aumentado el número de turistas extranjeros a México, los indicadores macroeconómicos reportarían un avance y los efectos multiplicadores en el empleo y demanda agre-gada se verían reflejados en el nivel de vida principalmente de aquellas comunidades que viven del turismo.

Durante el periodo 2008-2013, la Balanza del Sector Turismo continuó manteniendo un superávit promedio en los ingresos de 4,490 millones de dólares.

El ingreso de divisas por visitantes internacionales al país durante el periodo de septiembre de 2013 a junio de 2014, registró 12,959.9 millones de dólares, lo que representó un incremento de 15.1% respecto al mismo periodo del año anterior. La llegada de turistas internacionales también se incrementó 15.1% respecto al mismo periodo del año anterior.

En el primer semestre de 2014 el ingreso de divisas por visitantes internacionales sumó 8,435 millones de dólares, monto superior en 17.6 % respecto al obtenido en el mismo periodo de 2013. Asimismo, el flujo de turistas inter-nacionales fue de 14.2 millones de personas y representó un incremento de 19.6% al nivel alcanzado durante los primeros seis meses de 2013.

61 Programa para el Desarrollo Regional Turístico Sustentable.

108


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109


Adicionalmente a su aportación al PIB Nacional, el Sector Turismo ha generado 2.2 millones de empleos directos en promedio y 5.0 millones de indirectos.

Durante enero-agosto del periodo 2012-2014, la llegada de turistas internacionales vía aérea se incrementó en 11.18%, siendo Estados Unidos de América y Canadá las naciones con mayor participación de mercado con un crecimiento de 13.3% y 5.2 %, respectivamente.

APORTACIÓN DEL PIB SECTORIAL AL PIB NACIONAL, 2008-2013 (millones de pesos a precios de 2008)

INDICADOR 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PIB Nacional 12,256,863 11,680,749 12,277,659 12,774,243 13,283,052 13,425,236

Variación % ---- -4.70 5.11 4.04 3.98 1.07

PIB Turismo 1,028,907 982,398 1,004,935 1,040,763 1,078,523 1,127,720

PIB Turismo/PIB Nacional % 8.4 8.4 8.2 8.1 8.1 8.4

Nota: El PIB Sectorial de 2013 es estimación propia.Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Sistema Nacional de la Información Estadística del Sector Turismo y cifras del INEGI.

BALANZA TURÍSTICA, 2008-2013 (millones de dólares)

INDICADOR 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Balanza Turística 4,802.30 4,305.40 4,736.80 4,036.90 4,290.70 4,765.50

Ingresos 13,370.00 11,512.70 11,991.70 11,868.80 12,739.40 13,819.00

Egresos 8,567.70 7,207.30 7,254.90 7,831.90 8,448.70 9,053.50

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Sistema Nacional de la Información Estadística del Sector Turismo.

PUESTOS DE TRABAJO EQUIVALENTES REMUNERADOS (miles)

Año 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Total Nacional 38,486 37,097 37,636 38,170 39,171 n.d.

Sector Turismo 2,254 2,202 2,236 2,225 2,279 n.d.

Participación del Sector Turismo (porcentajes) 5.9 5.9 5.9 5.8 5.8 n.d.

Fuente: Elaborado por la UEC con información del Sistema Nacional de la Información Estadística del Sector Turismo.

110


— Otras líneas de acción

Con el objetivo de impulsar el ordenamiento y la transformación del Sector Turismo, la Secretaría del ramo creó el Programa para el Desarrollo Regional Turístico Sustentable, el cual contribuirá a mejorar las condiciones de la infraestructura y equipamiento y a diversificar la oferta, con lo que en el mediano plazo se espera la consolidación de destinos y el fomento de los productos turísticos.62

62 Programa para el Desarrollo Regional Turístico Sustentable.

LLEGADA DE VISITANTES INTERNACIONALES A MÉXICO VÍA AÉREA POR PRINCIPAL NACIONALIDAD

PaísEnero-agosto Participación Var. %

2012 2013 2014 2014 2013-2014

1 Estados Unidos 4,183,522 4,556,091 5,162,534 57.25 13.31

2 Canadá 1,119,136 1,118,902 1,182,914 13.12 5.72

3 Reino Unido 235,651 278,011 302,950 3.36 8.97

4 España 194,111 193,503 212,104 2.35 9.61

5 Colombia 102,163 161,848 201,406 2.23 24.44

6 Brasil 171,745 181,017 197,613 2.19 9.17

7 Argentina 177,327 186,015 171,610 1.90 -7.74

8 Francia 140,466 138,663 147,630 1.64 6.47

9 Alemania 111,049 118,450 132,191 1.47 11.60

10 Italia 109,623 105,201 116,831 1.30 11.06

11 Venezuela 77,690 94,217 109,976 1.22 16.73

12 Perú 56,532 82,541 87,338 0.97 5.81

13 Chile 59,395 67,004 75,667 0.84 12.93

14 Japón 52,501 61,096 68,328 0.76 11.84

15 Rusia 44,603 67,477 57,338 0.64 -15.03

16 China 28,514 37,152 46,844 0.52 26.09

17 Corea, Rep. (Sur) 30,072 36,849 46,091 0.51 25.08

18 Australia 34,525 42,492 45,937 0.51 8.11

19 Guatemala 34,706 41,471 43,473 0.48 4.83

20 Costa Rica 36,652 41,182 41,494 0.46 0.76

21 Países Bajos (Holanda) 42,235 38,132 38,251 0.42 0.31

22 Cuba 30,750 33,017 37,275 0.41 12.90

23 Ecuador 23,945 25,152 34,165 0.38 35.83

24 Suecia 21,148 26,174 28,521 0.32 8.97

25 India 18,128 21,355 27,286 0.30 27.77

Resto nacionalidades 335,793 357,602 401,670 4.45 12.32

TOTAL 7,471,982 8,110,614 9,017,437 100.00 11.18

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Sistema Nacional de la Información Estadística del Sector Turismo.

111


Durante 2014 se encuentran vigentes alrededor de 200 proyectos con una inversión de 1,508 millones de pesos y, junto con las aportaciones de las entidades federativas, se alcanzará una inversión de 2,500 millones de pesos aproximadamente.

Estos recursos consideran 1,693.4 millones de pesos del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC), con los cuales se apoyará cerca de 40 proyectos turísticos de naturaleza, así como 57 millones de pesos para proyectos en zonas indígenas.

Para la innovación de la oferta y elevación de la competitividad del sector se impulsa el desarrollo y la moderni- dad de los destinos turísticos con la generación de un nuevo modelo de gestión en el que participan los tres ór-denes de gobierno, instituciones académicas, investigadores y actores propios de los destinos. De esta manera, se elaboraron 44 agendas de competitividad que tienen el propósito de impulsar la modernización, consolidación y la diversificación de la oferta de bienes y servicios turísticos, con énfasis en favorecer el desarrollo económico en las localidades que representan una prioridad por concentrar el mayor flujo de turistas en el territorio nacional, en donde será instrumentado este nuevo modelo de gestión.

Apoyado en el Programa Nacional de Infraestructura, se estableció implementar un Programa de Recuperación de Playas Turísticas con una inversión de 6 mil millones de pesos, que se destinarán a regenerar 16 playas que presentan erosión.

Se impulsa una política de fomento a la inversión tanto nacional como extranjera en este sector, así como estra-tegias y campañas de promoción para dar a conocer los destinos y atractivos turísticos con el fin de fortalecer la industria y generar más empleos de calidad. En este contexto, FONATUR concertó un acuerdo con empresas por-tuguesas Mota-Engil para desarrollar el proyecto Costacapomo en la riviera de Nayarit, en el que se invertirán 28 mil millones de pesos y obras complementarias, con lo que la derrama económica superará los 30,000 millones de pesos y se estima la creación de 40 mil nuevos empleos.

Adicionalmente, se formalizó un memorándum de entendimiento entre Meliá Hotels International y FONATUR para llevar a cabo un proyecto turístico que consiste en la construcción de un hotel en Huatulco, Oaxaca, con una inversión aproximada de 1,560 millones de pesos y obras complementarias, con lo que la derrama económica as-cenderá a una inversión de 2,600 millones de pesos.

Entre los eventos de promoción más relevantes que se tiene considerado llevar a cabo se encuentra el “Gran Pre-mio de México” de Fórmula Uno, “Vívelo para creerlo”/“Live it to Believe it”, Edición 39 del Tianguis Turístico de México 2014.

Con el propósito de consolidar el modelo turístico basado en criterios de sustentabilidad social, económica y am-biental, a través del Programa de Turismo Sustentable se aplicó, durante el último cuatrimestre de 2013, el sistema de indicadores de sustentabilidad en seis destinos turísticos.

Adicionalmente, el 19 de marzo de 2014 se suscribió el Convenio de Coordinación entre la SECTUR y la SEMARNAT para mejorar el desempeño ambiental de empresas turísticas; con la Comisión Intersecretarial de Cambio Climáti-co, la SECTUR participa en seis grupos de trabajo y aportó seis líneas de acción que fueron incluidas en el programa especial de cambio climático.

En el marco de la Cruzada Nacional contra el Hambre en abril de 2014, la SECTUR y la CDI firmaron, en el estado de Michoacán, un Convenio Marco de Colaboración para impulsar proyectos turísticos emprendidos por las comu-nidades indígenas en diversos municipios de 20 estados de la República.

112


7.2 Temas relevantes en Ciencia y Tecnología

— Posicionamiento comparativo desfavorable en ciencia y tecnología

El Banco Mundial presenta en su Reporte Anual sobre Ciencia y Tecnología63 los indicadores más representativos en materia de ciencia y tecnología. En el comparativo internacional, México presenta debilidad y atraso comparado con países que son considerados como líderes en el sector; por ejemplo, el número de investigadores de tiempo completo que se dedican a esta actividad en México es de 386 por cada millón de habitantes, un número bajo que apenas es superior a un país sudamericano como lo es Chile y cifra muy distante del número de investigadores que tienen países como Estados Unidos, Canadá, Alemania, Japón, Corea y Reino Unido. Incluso la cantidad de in-vestigadores mexicanos representa apenas 54% en relación con los investigadores que tiene Brasil. El número de técnicos que tiene México se encuentra en la misma situación de atraso si se compara con el de otras naciones.

La producción de artículos científicos y técnicos en revistas especializadas enfrenta un rezago importante. México presenta una cantidad anual de 4,127 artículos, cifra mayor en relación con los producidos por Chile y Argentina (1,979 y 3,863, respectivamente), pero menor en 9,021 si se compara con Brasil o cantidad que representa apenas 1.9% de la producción total de artículos anuales de Estados Unidos. En el comparativo internacional se observa que México y Chile son los países que menor gasto reportan para investigación y desarrollo como porcentaje del PIB (0.4%).

63 The World Bank (2014), World Development Indicators: Science and Technology.

Las exportaciones realizadas son importantes en términos de valor (44 mil millones de dólares); si bien es cierto que la cifra se considera alta, se debe analizar qué tanto contenido importado tienen. Los cargos (ingresos y gastos) por uso de propiedad intelectual son de los más bajos; el número de patentes es muy bajo, lo que denota falta de innovación, sobre todo por parte de residentes en el país; finalmente, se tiene que el total de marcas aplicadas en México es superior al reportado por Chile, Argentina, España, Italia, Reino Unido, Japón, Alemania y Canadá.

COMPARATIVO INTERNACIONAL DE INDICADORES DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA

País2012-1 Artículos

científicos y técnicos2

2011

Gasto en in-vestigación y desarrollo

2011 % del PIB

Exportaciones alta tecnología 2010-2014

Cargos por uso de propiedad

intelectual 2012 (millones USD)

Patentes aplicadas 2010-2014

Total marcas

aplicadas 2011Investi-

gadores Técni-

cosMillones

USD% PIB Manuf

Ingresos PagosResiden-

tesNo Resi-dentes

EUA 3,979 208,601 2.79 148,772 18.0 124,182 38,889 268,782 274,033 290,145Canadá 4,563 1,810 29,017 1.73 24,038 12.0 3,745 10,867 4,709 30,533 48,472Alemania 4,139 1,355 45,259 2.92 183,354 16.0 13,870 12,243 46,620 14,720 64,051Japón 5,157 591 47,106 3.39 123,411 17.0 31,892 19,898 28,713 55,783 95,648Corea 5,928 987 25,593 4.04 121,312 26.0 3,436 8,387 138,034 40,779 123,814Reino Unido 4,024 837 46,035 1.72 67,786 22.0 12,485 8,409 15,370 7,865 35,315Italia 1,820 26,503 1.25 27,525 7.0 4,060 6,049 8,439 871 38,570España 2,719 1,268 22,910 1.30 13,378 7.0 1,275 2,371 3,266 209 44,116China 1,020 89,894 1.98 505,645 26.0 1,044 17,749 535,313 117,464 1,369,658México 386 239 4,127 0.43 44,013 16.0 96 1,120 1,294 14,020 100,281Brasil 710 657 13,148 1.21 8,820 10.0 511 3,666 4,804 25,312 125,654Chile 317 293 1,979 0.42 503 5.0 75 849 336 2,683 51,110Argentina 1,236 221 3,863 0.60 1,945 8.0 162 2,163 735 4,078 69,565Total mundial 1,283 582,011 2.10 1,933,747 26.2 242,387 254,325 1,430,327 739,805 3,351,884

1/ Número de investigadores y técnicos que se dedican a la investigación y desarrollo de tiempo completo por cada millón de habitantes.2/ Número de artículos publicados en revistas científicas y técnicas.Fuente: Elaborado por la UEC con información de World Development Indicators: Science and Technology, The World Bank, 2014.

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— México retrocede en posiciones de ciencia y tecnología de acuerdo con el Foro Económico Mundial

Para 2013, la gran mayoría de rubros evaluados en el informe de Competitividad Global del Foro Económico Mun-dial64 presenta menor puntuación respecto de 2012. En una muestra de 148 países evaluados, México retrocede 27 posiciones en Preparación Tecnológica al ocupar el lugar 79 para 2013, en relación con el año previo en que ocupo el lugar 52; la calidad de enseñanza en matemáticas y ciencias presenta un retroceso menor, pues en 2012 se ubicó en el lugar 124 y para 2013 se ubica en el lugar 128; si bien es cierto que los 4 lugares que retrocedió pueden expli-carse debido a que el nuevo informe contempla 4 países más que el año previo, éste sigue siendo uno de los rubros que mayor preocupación generan, pues para México significa el indicador con mayor rezago. La disponibilidad de capital de riesgo presenta un retroceso importante ya que en 2012 se ubicó en el lugar 67 y para 2013 pierde 19 posiciones, ubicándose en el lugar 86 del ranking. El gasto empresa (investigación y desarrollo) pierde 12 lugares, pues en 2012 se situó en el lugar 59 y para 2013 se ubicó en el lugar 71.

64 World Economic Forum (2013). The Global Competitiveness Report. 65 OCDE, (2014). Science, Technology and Industry Outlook.

Para 2013, sólo dos rubros reportan mejores puntuaciones con respecto a 2012: el rubro de Innovación me-jora 14 posiciones, ubicándose en el lugar 61, y capacidad de innovación avanza 3 lugares para ubicarse en la posición 72.

— Menor inversión en investigación y desarrollo en países de la OCDE

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)65 reporta que México es el país que me-nor inversión presenta de los países miembros del organismo. El último dato reportado a 2013 señala que Japón invierte en investigación y desarrollo 3.3% de su Producto Interno Bruto (PIB), Estados Unidos dedica 2.8% del PIB, Gran Bretaña destina 1.73% del PIB; Portugal, 1.5%; Italia, 1.27%. Es importante notar que los integrantes de

RESULTADOS DEL INFORME DE COMPETITIVIDAD GLOBAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA

(lugar ocupado en la calificación mundial)

Fuente: Elaborada por la UEC con información de WEF, The Global Competitiveness Report, 2013.

Preparacióntecnológica

6352

79

63

75

61

126 124128

7567

7685

7782 78

67

86

45 42 44

86

2010-2011/142 2011-2012/144

71

2012-2013/148

78 76 75 7279

59

71

Innovación Calidad deenseñanza

matemáticasy ciencias

Adq. Gub.Productos de

alta tecnología

Protecciónpropiedad intelectual

Disponibilidadde capital de

riesgo

InvestigaciónUniversidad-

Industria

Disponibilidadde científicos e

ingenieros

Capacidadde innovación

Gasto empresa investigación y

desarrollo

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esta organización han venido aumentando su gasto en dicha materia; sin embargo, el avance sigue siendo desigual y México aún presenta un importante estancamiento si se compara con otras naciones.

Para 2013, el Gasto en Investigación Científica y Desarrollo Experimental (GIDE) presentó un incremento de 12 mil 384 millones de pesos (si se compara con 2012), alcanzando los 80 mil 297 millones de pesos, cifra que representa 0.5% como porcentaje del PIB de acuerdo con los datos contenidos en el Segundo Informe de Gobierno;66 la cifra representó un incremento real de 0.07% como porcentaje del PIB respecto a 2012 (cuando alcanzó los 67 mil 913 millones de pesos) y la relación GIDE/PIB fue de 0.43%. La participación del sector productivo se estima que sea de 34%, la del gobierno de 63% y la de otros sectores de 3% restante. Según lo reportado por la OCDE, México está muy por debajo de los países miembros, lo que explica que sus indicadores no presenten una mejora importante, ya que están asociados al gasto que se hace en investigación y desarrollo.

Es importante hacer notar que este incremento en 2013 viene a modificar el tradicional estancamiento del gasto en este renglón; la meta es incrementar la inversión pública en ciencia y tecnología y se prevé que para 2018 se destine 1% del PIB67 del gasto en investigación científica y desarrollo experimental. En 2013 el presupuesto auto-rizado en materia de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) para la Secretaría de Educación Pública fue de 18,006 millones de pesos y 5 instituciones fueron las que concentraron 70.6% del total asignado a la SEP en CTI: la UNAM, la UAM, el IPN, la Universidad Agraria Antonio Narro y la Universidad Pedagógica Nacional.

Otro problema relevante de la ciencia y tecnología es la formación de capital humano de alto nivel y especializado que en México presenta un déficit; por ello, en 2013, el Gobierno Federal entregó 69,013 becas, esto es, 15% más que para 2012. De las 42,661 becas nacionales entregadas, 14,441 (35%) corresponden a doctorado; 26,0223 (61%) corresponden a maestría y 3.9% a otros niveles como especialidades, posdoctorales y estancias técnicas. El Conse-jo Nacional de Ciencia y Tecnología reporta un padrón de 19,747 científicos y tecnólogos que pertenecen al Sistema Nacional de Investigadores (SNI), 6.4% más que lo reportado en 2012.

Pese a estos esfuerzos, el número de investigadores y técnicos de tiempo completo es insuficiente, lo que deriva en que la escala de competencia sea baja en sectores que demandan la formación y contribución de cuadros profesio-nales de alto nivel, como las telecomunicaciones, la energía y el transporte.

7.3 Temas relevantes en Desarrollo Agrario

El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 2013, establece 5 metas nacionales: I. México en Paz, II. México Incluyente, III. México con Educación de Calidad, IV. México Próspero y V. México con Responsabilidad Global, todas orientadas “a llevar a México a su máximo poten-cial”. Para poder dar cumplimiento a los objetivos, metas y estrategias contenidos en el Plan, se han desarrollado los programas sectoriales, los cuales se encuentran alineados a las metas nacionales México Incluyente y México Próspero.

El Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano ha sido elaborado por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) para asegurar la congruencia con el PND y con los programas regionales y especiales. Es pertinente señalar que el programa contiene objetivos, estrategias y líneas de acción que reflejan las actividades prioritarias y concretas que se llevarán a cabo por los órganos y entidades que integran el sector coordinado por la SEDATU.

66 Presidencia de la República (2014), Segundo Informe de Gobierno.67 Presidencia de la República (2013), Primer Informe de Gobierno.

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El Programa Sectorial Agrario 2013-2018 tiene como objetivo fundamental lograr un México incluyente a partir de un aprovechamiento sustentable y equitativo del territorio nacional y sus recursos. Derivado de este objetivo central, se presentan a continuación los objetivos y estrategias que definen la estrategia agraria, territorial y urba-na del país.

Objetivo sectorial I: Consiste en promover el ordenamiento y la planeación territorial como articuladores del bien-estar de las personas y el uso eficiente del suelo.

La certeza jurídica en la tenencia de la tierra también debe procurarse en los núcleos agrarios, mediante la delimi-tación y certificación de la propiedad social. Los documentos que deriven de su regularización, que amparen los derechos individuales y/o colectivos, deben inscribirse en el Registro Agrario Nacional para lograr el control de la tenencia de la tierra.

Las acciones de la estrategia de ordenamiento territorial darán inicio a partir de 2014 con el Programa de Reubi-cación de la Población en Zonas de Riesgo y se tiene como meta para el año 2018 que 90% de las entidades fede-rativas cuenten con acciones de ordenamiento territorial; las Declaratorias de Terrenos Nacionales que conforman el patrimonio nacional emitidas deben pasar de 220 a 1000 en 2018 y se deben modernizar los registros públicos de la propiedad y de los catastros de las entidades federativas, los Registros Públicos de la Propiedad (RPP) deben pasar de 61.9% a 80.0% de acuerdo con la Meta para 2018, para la modernización del catastro se tiene una meta proyectada de 37% teniendo una línea base en 2013 de 27.5%.

Objetivo sectorial II: Incentivar el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos, los centros de población y las zonas metropolitanas.

Como meta para 2018 se estima reducir el porcentaje de municipios de alto y muy alto riesgo (617) de acuerdo con el Anexo IV del Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos (PRAH) para que realicen acciones de prevención de riesgos como atlas, reglamentos, estudios, obras y cursos. Se ha determinado que el por-centaje de viviendas en perímetros de contención urbana se incrementen, con el objetivo de medir el crecimiento ordenado de los asentamientos urbanos (indicador que dimensiona la adecuada ubicación de las intenciones de construcción de los desarrolladores de vivienda) de una línea base en 2013 de 56.0% a una meta en 2018 de 65.4%.

Objetivo sectorial III: Consolidar ciudades compactas, productivas, competitivas, incluyentes y sustentables que faciliten la movilidad y eleven la calidad de vida de sus habitantes.

Como línea base en 2013 se tiene que la superficie actual de los Perímetros de Contención Urbana es de 2,567.8 miles de hectáreas y la meta para 2018 es que esa superficie disminuya a 17,854.02 hectáreas. La línea de acción es tendiente a incentivar que el crecimiento y reemplazo del parque habitacional se concentre al interior de los centros urbanos existentes, puesto que un menor crecimiento de los polígonos de contención urbana refleja un mayor control del crecimiento urbano. La segunda meta consiste en fomentar una mayor densidad habitacional promoviendo el uso intensivo del suelo para pasar de 92.42 viv/ha en 2013 a 100 viv/ha en 2018. De manera complementaria se va a incrementar el porcentaje de inversión federal en movilidad en relación con el total de las inversiones realizadas en infraestructura con recursos del ramo 23 y 33 para pasar de 0.46% en 2013 a 5% como meta en 2018.

Objetivo sectorial IV: Fomentar el acceso a la vivienda mediante soluciones habitacionales bien ubicadas, dignas y de acuerdo con estándares de calidad internacional.

Se establece un indicador elaborado por la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI) en el que se manifiesta una relación entre el crecimiento de los recursos destinados a financiamientos para el mercado secundario de vivienda y el crecimiento de los recursos destinados al financiamiento para adquisición de vivienda nueva; la línea base es

116


de X=18.3; para lograr la meta en 2018, el valor del indicador “X” debe ser positivo en cada año durante el periodo 2013-2018.

Objetivo sectorial V: Fomentar el desarrollo de los núcleos agrarios mediante acciones en materia de cohesión territorial, productividad, suelo, vivienda rural y gobernabilidad.

Se pretende disminuir el porcentaje de localidades rurales asentadas en núcleos agrarios con carencia en servi-cios básicos en la vivienda a través de acciones en materia de suministro de agua, control de descargas sanitarias, energía eléctrica mediante celdas solares, obras de infraestructura comunitaria; la línea base 2013 es de 15,000 localidades rurales (100%) asentadas en núcleos agrarios con carencia en el acceso a servicios básicos a la vivien-da y la meta en 2018 es llegar a 2,000 localidades.

En los últimos años, los conflictos agrarios cada vez son menos frecuentes e intensos, por ello es prioritario conti-nuar con las acciones que garanticen la certeza jurídica sobre la propiedad de la tierra en el medio rural y urbano, además del desarrollo de acciones que propicien un desarrollo territorial sustentable y de un entorno adecuado para el desarrollo de una vivienda digna.

— Desarrollo urbano en zonas marginadas

De acuerdo con lo reportado en la Cuenta Pública 2013, para el Programa de Vivienda Rural se erogaron 910.4 millones de pesos, lo que contribuyó a que hogares en situación de pobreza con ingresos por debajo de la línea de bienestar mínimo mejoraran su calidad de vida. 50% de los subsidios fue destinado a localidades indígenas.

La SEDATU, a través del Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares, estableció, para 2013, apoyar a 37,482 hogares, otorgando subsidios para vivienda nueva, ampliación o mejoramiento a través de piso firme, techo de lámina o de losa de concreto, muros y otras acciones; el Programa Vivienda Rural mejoró las condiciones ha-bitacionales de 54,582 beneficiarios de comunidades rurales. De acuerdo con la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, dichas acciones han contribuido a reactivar la economía local y a generar empleos directos e indirectos, ya que se contrata a personas del lugar.

En el mismo Fideicomiso se apoyaron 5,087 hogares en situación de pobreza, otorgándoles acciones de vivienda nueva; 80.0% de los subsidios fueron destinados a localidades indígenas, ya que es en la zona rural en donde ma-yormente se presentan carencias.

La SEDATU, a través de la Comisión Nacional de Vivienda, otorgó 136,793 subsidios para cubrir necesidades de ad-quisición de vivienda de bajos ingresos y se busca impulsar la diversificación de esquemas financieros accesibles para la población objetivo. El programa ejerció 7,812.5 millones de pesos, con los que se atendió a 1,207 munici-pios, de los cuales 35.1% (423) son rurales o semirurales. En cuanto a municipios con población indígena, 43.8% de los atendidos (529) tienen esta característica.

UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL

Dr. Alejandro Romero GudiñoTitular

Mtra. María del Carmen Lastra y LastraDirectora de Asuntos Jurídicos

Mtro. Francisco Javier Vega RodríguezDirector de Evaluación y Control de la Gestión Técnica

Mtra. Guadalupe Blanca Leticia Ocampo García de AlbaDirectora de Evaluación y Control de la Gestión Administrativa

Mtro. Leonardo Arturo Bolaños CárdenasSecretario Técnico

EQUIPO DE TRABAJO PARA LA ELABORACIÓN DE LOS CUADERNOS DE LA SERIE MARCO DE REFERENCIA PARA EL ANÁLISIS DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR

DE LA CUENTA PÚBLICA 2013

Coordinación GeneralMtro. Francisco Javier Vega Rodríguez

Coordinación TécnicaMtro. Arturo Fuentes Muñiz

Análisis de sectores vinculados con Funciones de Gobierno Mtro. Francisco Javier Vega Rodríguez (coordinación)

Lic. Ricardo Khalil Jalil Mtra. Guadalupe Alarcón Padilla

Lic. José Cecilio Gordillo Solórzano C. Lizbeth Romano Hernández

Análisis de sectores vinculados con Funciones de Desarrollo Social Mtro. Arturo Fuentes Muñiz (coordinación)

Lic. Mario Iván Rueda Mateos C.P. Arturo Cirerol Gómez

Análisis de sectores vinculados con Funciones de Desarrollo Económico Mtro. Francisco Javier Mora Briseño (coordinación)

Mtro. Carlos Arturo Jiménez Jaimes Mtro. Juan Carlos Moreno Jiménez

Lic. Alejandro Mendieta Hernández

Análisis de Gasto Federalizado Mtro. Ignacio Alberto Carreón Concha (coordinación)

Lic. Juan Pablo Flores Luna C.P. Jesús Misael Mejía Terrón

Marco de Referencia para el Análisis de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013. No. 4


Se terminó de imprimir endiciembre de 2014 en Ediciones y Gráficos Eón,

S.A. de C.V., Av. México-Coyoacán, núm. 421,Col. Xoco, Deleg. Benito Juárez, C.P. 03330, México, D.F.

<www.edicioneseon.com.mx>La edición consta de 300 ejemplares.

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