Un idad de Coord inac ión para l a Asamb lea Cons t i t uyen te

¿QUÉ SON LASAUTONOMÍAS?

ALGO DE TEORÍAPARA AYUDAR A LA DISCUSIÓN

¿QUÉ SON LASAUTONOMÍAS?

ALGO DE TEORÍAPARA AYUDAR A LA DISCUSIÓN

¿QUÉ SON LASAUTONOMÍAS?

ALGO DE TEORÍAPARA AYUDAR A LA DISCUSIÓN

Primera edición: Septiembre de 2005

Depósito Legal: 4-1-301-05 P.O.

Redacción: Molina & Asociados

Diseño e ilustraciones: Molina & Asociados

Editores: Unidad de Coordinación

para la Asamblea Constituyente

Con el apoyo de: AECI, FAM y DDPC 3/USAID

Presentación.........................................................................iii

Introducción ..........................................................................v

1. Una pequeña historia de la descentralización del Estado boliviano .............................................................11.1. La tesis de los gobiernos departamentales ...................11.2. La antítesis municipalista .............................................21.3. La confusión entre desconcentración

y descentralización........................................................41.4. Evaluación de las capacidades prefecturales ...............51.5. ¿Qué es necesario superar del modelo boliviano

de descentralización?....................................................91.6. Una nueva visión

de la descentralización en Bolivia ..............................10

2. El fin del monopolio de la legislación ............................152.1. El Estado boliviano como “Estado simple” ...............152.2. Los tipos de Estados compuestos ................................162.3. Características de las autonomías ..............................172.4. Similitudes y diferencias de las autonomías

respecto al federalismo ...............................................18

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SUMARIO

2.5. Similitudes y diferencias de las autonomías respecto a un Estado tri-territorial .............................19

3. Posibles escenarios después del referéndum sobre autonomías ................................................................233.1. Simetrías y asimetrías .................................................233.2. Las posibles asimetrías ...............................................243.2.1.No todos los departamentos eligen

la autonomía ...............................................................243.2.2.Todos los departamentos eligen

la autonomía, pero... ...................................................253.2.3.Las asimetrías “diferenciales” ...................................25

3.3. La “distribución” del gobierno entre todos los territorios del país .................................................26

4. La solidaridad entre los territorios ..............................294.1. Departamentos “reforzables”

y “no reforzables”.......................................................294.2. Dos departamentos “no reforzables” .........................294.3. “Balanzas fiscales”.....................................................314.4. Sistemas de solidaridad ..............................................32

5. Facultades y competencias de los niveles de gobierno en una Bolivia con autonomías .....................375.1. Las facultades legislativa y administrativa.................375.2. Por último: las competencias de los niveles

de gobierno .................................................................40

ii

La Unidad de Coordinación para la Asamblea Constitu-yente como institución técnica del Estado boliviano cuyamisión es la de apoyar el proceso constituyente, tiene entre susfunciones la generación de insumos técnicos para la delibera-ción constituyente. Para cumplir esta misión ha conformadoequipos técnicos encargados de la elaboración de escenariosde posibles cambios constitucionales en los temas que la po-blación en general y sus organizaciones en particular debatenen la actualidad.

En este desafío se inscribe el presente documento queforma parte de los materiales informativos diseñados para unafácil comprensión de conceptos contenidos en las investiga-ciones producidas por la UCAC y que han ido alimentando undebate creciente en torno los cambios al modo de Estado boli-viano o como conocemos todos, en descentralización y auto-nomías.

Los contenidos del documento que la UCAC entrega en elpresente documento titulado, “Qué son las Autonomías?”, res-ponde a interrogantes fundamentales sobre tan sustancial te-mática como los elementos que cualquier propuesta sobre des-centralización y autonomías debería reflexionar como son lasimplicaciones para la hacienda pública, la transferencia de

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PRESENTACIÓN

competencias sin sacrificar calidad, eficiencia y efectividad enla prestación de servicios públicos, equidad y solidaridad en ladistribución de los recursos, coherencia normativa y otras va-riables que permitan un debate responsable y sobre todo unavaloración de los costos de oportunidad asociados a la defini-ción del modo de Estado que dibujaremos en la nueva Consti-tución Política del Estado.

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo técnicoy financiero de la Federación de Asociaciones de Municipiosde Bolivia (FAM), el DDPC III y USAID y la Agencia Espa-ñola de Cooperación Internacional (AECI). Vaya el agradeci-miento, además, a los otros miembros de la Mesa de Coope-rantes de apoyo a la Asamblea Constituyente, co-presidida porla UCAC, el Programa de las Naciones Unidas para el Des-arrollo (PNUD) y la Cooperación Técnica Alemana (PADEP –GTZ) así como a los miembros de la mesa de coordinación in-terinstitucional para el proceso constituyente y el Foro Des-centralización, Autonomías y Constituyente (FORODAC).

Fernando AramayoResponsable de la UCAC

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Este documento es una síntesis de fácil lectura de la refle-xión realizada por los componentes de Descentralización yAdministración Pública de la Unidad de Coordinación para laAsamblea Constituyente sobre el modo de Estado que surgiráen nuestro país luego de las autonomías departamentales.

El lector encontrará aquí, por tanto, una explicación amenade las características generales de cualquier régimen de autono-mías, así como de las preguntas que el país debe responder paramarcar sobre éste su propia peculiaridad e idiosincrasia.

Es cierto que todavía hay que diseñar las autonomías, de-finir cómo serán las nuestras, pero este diseño no puede igno-rar el acervo de conocimientos y términos de las ciencias de laadministración pública, que tienen un valor general. En casode salirnos de este marco, tendríamos que llamar de otra formaa nuestras creaciones institucionales, y no “autonomías”.

Sin embargo, incluso si decidimos respetar la teoría delEstado autonómico, y repetir los elementos centrales de las ex-periencias internacionales de aplicación de este tipo de Estado,el margen de libertad y creatividad del que los bolivianos dis-ponemos es muy grande.

Como suele decirse, incluso cuando se quiere romper lasreglas, primero es necesario conocerlas.

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INTRODUCCIÓN

¿Qué son las autonomías?

1.1. La tesis de los gobiernos departamentalesHasta 1993, la única descentralización de la que se discu-

tía era la departamental. Los comités cívicos de los departa-mentos querían que se pusiera en práctica dos artículos de laConstitución de 1967 que permitían, en su interpretación, laconstitución de “gobiernos departamentales”.

El gobierno de 1989-1993 convocó varias veces a congre-sos extraordinarios para tratar el tema; y en 1993 también pre-sentó un proyecto de ley de organización de gobiernos depar-tamentales que se sumó a la veintena de propuestas en estesentido ya existentes; se realizaron “cumbres políticas” (reu-niones de los jefes de los partidos) sobre éste y otros puntos, el5 de febrero de 1991 y el 9 de julio de 1992. El debate descen-tralizador llegó entonces a su máxima efervescencia, si sehabla del periodo anterior a 2004.

Los comités cívicos planteaban la elección de los prefec-tos departamentales, vale decir, su autoorganización medianteun esquema avanzado de descentralización. La oposición deentonces rechazaba terminantemente esta alternativa. El go-bierno no se inclinaba ni por lo uno ni por lo otro, así que ad-mitió que el Senado aprobara una ley, pero la reformuló de in-mediato, de modo que nunca se llegó a promulgar.

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UNA PEQUEÑA HISTORIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO BOLIVIANO

Fue entonces cuando apareció una visión que tendría unagran influencia en el futuro, que se formuló como una predic-ción. Según ésta, la descentralización de un Estado unitariocomo el boliviano sólo sería posible en el nivel municipal.

1.2. La antítesis municipalistaEsta visión se aplicó en la Ley de Participación Popular,

promulgada el 20 de abril de 1994. Esta ley promueve cuatrocambios fundamentales:

a) Reconoce a las organizaciones naturales de la comuni-dad, desde siempre excluidas por el Estado, y permite que par-ticipen en las decisiones locales.

Estas organizaciones no son funcionales (los sindicatos),sino territoriales: los pueblos indígenas, las comunidades cam-pesinas y las juntas vecinales.

b) Amplía y fortalece a los municipios, organismos estata-les que se vinculan directamente con la comunidad. Boliviaera uno de los pocos países del continente que no tenía su te-rritorio municipalizado; la jurisdicción de las alcaldías sólo al-canzaba a unas pocas ciudades con recursos para ejecutarobras y prestar servicios. Los pobladores urbanos eran losúnicos que elegían alcaldes, con lo que la población campesi-na e indígena del país se quedaba sin posibilidades de incor-porarse al sistema político.

La Ley de Participación amplió la jurisdicción municipal,que pasó del radio urbano a la sección de provincia, con lo quese creó el municipio urbano-rural. La Ley transfirió gratuita-mente a cada gobierno municipal la infraestructura pública desalud, educación, deportes, cultura, microrriego y caminos ve-cinales. También aumentó las competencias del municipiosobre la infraestructura trasferida.

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c) Entrega recursos renovados a los gobiernos municipa-les. La “coparticipación tributaria” es una transferencia de lasrentas que corresponden al gobierno nacional a favor de losmunicipios. Antes de la Ley de Participación, cada uno de losmunicipios recibía un diez por ciento de lo recaudado, segúnlos aportes de los contribuyentes que tuvieran su domiciliolegal en él. Estas disposición de la Ley Tributaria concentrabala mayor parte de los tributos en las ciudades más ricas delpaís, dejando a muchas poblaciones sin ningún ingreso.

Por otra parte, los impuestos a la propiedad rural, a la pro-piedad urbana y los vehículos terrestres, acuáticos y aéreospertenecían al gobierno nacional, y los municipios sólo recibí-an el diez por ciento de ellos. Con la Ley de Participación, esosimpuestos pasan a ser recaudados exclusivamente por los mu-nicipios.

En cuanto al resto de los tributos, la coparticipación de losmunicipios sube a un veinte por ciento y se reparte de formaproporcional entre todos los municipios del país, de acuerdocon el número de sus habitantes.1 Este sistema restablece laigualdad ante el Estado de todos los pobladores y de todas lasregiones del país.

d) Reorganiza la administración pública nacional y depar-tamental para que apoye al proceso de participación. Este es elproceso que acaba con las otrora poderosas corporaciones re-gionales de desarrollo, que manejaban la coparticipación tri-butaria hasta antes de la Ley de Participación, y que conviertea las prefecturas, sobre las que antes de 1993 se quería cons-truir los gobiernos departamentales, en simples “bisagras”entre el gobierno nacional y los municipios.

3

1 Para un análisis general del régimen fiscal actual ver José António Terán (2004) “Relaciones fiscales in-tergubernamentales” en Municipalización: diagnóstico de una década, ILDIS/USAID/Plural.

Junto con la Ley de Participación Popular, consideradauna medida de “descentralización municipal”, se aprobó la lla-mada “descentralización administrativa” de los departamentos(1995). Esta última no contemplaba la elección de autoridadesdepartamentales por el carácter cerradamente “unitario” quetenían las leyes y los partidos políticos de entonces. Formal-mente se transfirió a las prefecturas departamentales los recur-sos para pagar los ítems de maestros, médicos y salubristas, yel 25 por ciento de la recaudación nacional del Impuesto Es-pecial a los Hidrocarburos Derivados (IEHD).

1.3. La confusión entre desconcentración y descentralización

Solemos considerar todo proceso de transferencia delpoder desde el centro hacia la periferia o desde arriba haciaabajo como “descentralización”. Y entonces hablamos de“descentralización administrativa” y de “descentralización po-lítica”. Al mismo tiempo, pensamos que una “desconcentra-ción” es una descentralización engañosa, puramente cosméti-ca, que no cambia el balance del poder. Ambas creencias sonerróneas.2

Una definición correcta de descentralización dirá que es“cualquier transferencia de recursos y competencias a un nivelperiférico o inferior, al cual se le reconoce el derecho a decidirsobre esos recursos o a ejecutar esas competencias libremente,sin injerencia del nivel central o superior”. En cambio, en ladesconcentración la institución que recibe los recursos y lascompetencias debe rendir cuentas a un superior.

Siguiendo estas definiciones, llegamos a conclusiones sor-prendentes. Por ejemplo, que toda descentralización, si se usa

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2 Franz Xavier Barrios Suvelza (2005) “Autonomías regionales y unidad nacional” en Revista Barataria,p. 16 y 17.

bien la palabra, tiene un componente político. No puede haberuna “descentralización administrativa” como contraria a unadescentralización “política”.

Lo que le ha pasado a las prefecturas desde 1995 fue en re-alidad una desconcentración (a nivel departamental) de algu-nas actividades del Estado, como por ejemplo la de pagar sala-rios a maestros, médicos y salubristas.

Digamos además que la distinción que hemos hecho entredescentralización y desconcentración no implica, ni muchomenos, que ésta última sea mañosa o de menor categoría. Essimplemente una forma de organización de los procedimientosadministrativos, que en ciertos casos resulta la más adecuada.Por ejemplo cuando no es posible dejar en manos ajenas, sincontrol superior, una determinada labor, como ocurre amenudo en el ejército, la salud, la tesorería, etc.

1.4. Evaluación de las capacidades prefecturalesEn el año 2001 se realizó un estudio para evaluar las capa-

cidades de planificación, administración y funcionamiento delas nueve prefecturas del país.3 Además de presentar la situa-ción del sistema prefectural en ese momento, el estudio permi-tió elaborar una lista de recomendaciones para mejorar y reo-rientar el proceso de desconcentración departamental, y, en sucaso, convertirlo en un verdadero proceso de descentraliza-ción. Puesto que las medidas técnicas necesarias para aumen-tar el rendimiento de las prefecturas chocan con la constituciónpolítica de éstas, fue necesario pasar de los consejos técnicos alas propuestas de reorganización política.

Los principales problemas de gestión que el estudio detec-tó en las prefecturas son los siguientes:

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3 Franz Xaver Barrios Suvelza. (2002) et. al, Estudio de evaluación de capacidades institucionales y degestión prefectural, La Paz, PAP-Holanda.

• Alta partidización y “cuoteo” de los cargos.• Baja aplicación de las normas de funcionamiento y poco

respeto a la estructura organizativa fijada legalmente.• Inexistencia de sistemas completos de monitoreo y eva-

luación del trabajo. Los que hay se refieren exclusivamen-te a cuestiones presupuestarias o a proyectos específicos,y han sido impuestos por el gobierno nacional. Por tanto,no son una fuente de información para la detección y lasanción de las fallas individuales ni para la reorientaciónde la gestión prefectural.

• Poca transparencia interna: falta de información y de ren-dición de cuentas.

• Casi todo el gasto de las prefecturas está condicionado porel gobierno central. Este condicionamiento se suma alhecho de que el 52 por ciento del gasto prefectural es des-

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Evaluando las capacidades prefecturales

tinado a objetivos que no son de directa competencia delas prefecturas (si se respeta la letra de la Ley de Descen-tralización Administrativa), sobre todo saneamientobásico e infraestructura de salud y educación.4

• Los gastos delegados a las prefecturas por el gobierno na-cional, es decir, el pago de los salarios de médicos, salu-bristas y maestros, aparecen en el presupuesto prefectural(y ascienden al 50 y 70 por ciento de éste), pero son deci-didos por completo desde La Paz. Estamos ante una “apro-piación ficticia” de estos recursos por parte de las admi-nistraciones departamentales, que ni siquiera cuentan coninformación sobre los mismos.

• Las prefecturas pagan las plantillas de las entidades des-concentradas, pero al mismo tiempo éstas dependen defacto de los ministerios, lo que causa graves problemas deinformación y control.

• Como las prefecturas no han podido absorber adecuada-mente a las desaparecidas corporaciones regionales dedesarrollo, los balances prefecturales tienen muchas lagu-nas y no son confiables.

• El estudio encontró que la capacidad productiva no estápresente en las prefecturas del país. El sistema prefecturales un proveedor mecánico de servicios públicos, se des-preocupa de su calidad y es indiferente a la satisfacción oinsatisfacción que ellos provocan en la población.

La investigación concluye que, normalmente, en los nuevedepartamentos hay una prefectura:

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4 Una introducción a la organización territorial de algunos sectores puede verse en Czerniewicz, N. (2004)“Análisis exploratorio de la descentralización administrativa en lo sectores agropecuarios, salud, edu-cación, saneamiento básico, caminos y poder judicial”, en la serie Documentos de Trabajo del Compo-nente Descentralización y Administración Pública de la UCAC (AECI, DDPC-III/USAID).

• Sin legitimidad política propia, sin independencia de lospartidos oficialistas y, por tanto, sin capacidad de acción.

• Sin poder respecto al gobierno nacional.• Sin visión de largo plazo.• Sin transparencia (ni información ni rendición de cuentas).• Sin sanciones a los funcionarios que se equivocan.• Sin preocupación por los resultados finales del trabajo.• Sin contacto con sus “clientes” y despreocupada de la sa-

tisfacción que les causa.• Sin lógica empresarial.• Sin relaciones de cooperación con los municipios.• Sin flexibilidad para adaptarse a las peculiaridades regio-

nales.

¿Cuál es la fuerza de las prefecturas respecto a los otros ni-veles de gobierno, el central y el municipal? La respuesta es:“muy poca”. Los ingresos de las administraciones departamen-tales equivalen a la mitad de los municipales y al nueve porciento de los ingresos públicos totales. Las prefecturas recibenun tercio de los impuestos que benefician a los municipios, yentre prefecturas y municipios sumados sólo se apropian de unquinto de los impuestos nacionales. El gasto de las prefecturases el siete por ciento del gasto público, mientras que el de losmunicipios es casi igual: seis por ciento. Y, finalmente, de lanómina de funcionarios públicos, el dos por ciento correspondea las prefecturas, el ocho por ciento a los municipios y un con-tundente 90 por ciento al gobierno nacional.5

Esta situación de debilidad se reproduce en todas las áreas.Las leyes nacionales condicionan casi todos los gastos de las

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5 Para un último análisis sobre el grado de territorialización de los servidores públicos en Bolivia, ver Vi-llarroel, Sergio (2005) Estado de situación del servicio civil y del escalafón híbrido para puestos jerár-quicos, en la en la serie Documentos de Trabajo de los Componentes Descentralización y Administra-ción Pública de la UCAC (AECI, DDPC-III/USAID (AECI/DDPC-III/USAID).

prefecturas. Las competencias prefecturales no son respetadasni por el nivel nacional,6 ni por el nivel municipal. A las pre-fecturas no se les da ningún “poder reglamentario” o capaci-dad para elaborar algunas normas, mientras que a los munici-pios sí (las “ordenanzas municipales”). Los ministeriossectoriales dirigen parcialmente las entidades desconcentradasque las prefecturas financian y “se han desdoblado” en los ga-binetes prefecturales. En cambio, no tienen ninguna injerenciaen el nivel local, donde reina una rígida “autonomía munici-pal”. Esta diferencia afecta el equilibrio del Estado, crea “bol-sones” de impunidad, desorden y falta de información en losmunicipios, e impide la realización de políticas verdadera-mente nacionales.

1.5. ¿Qué es necesario superar del modelo bolivianode descentralización?

El modelo de descentralización adoptado en 1994 dismi-nuyó el papel de las prefecturas y por tanto descuidó el nivelintermedio de gobierno que se ubica entre los municipios, ogobiernos locales, y el gobierno nacional. Además, definióunos canales ineficientes para el control y la participación dela sociedad en la gestión de las prefecturas, sin considerar laelección popular de los prefectos.

Por otra parte, las funciones de cada uno de los niveles degobierno no fueron bien definidas. De este modo, hasta ahorase producen frecuentes cruces y duplicaciones del trabajo, asícomo acciones de “recentralización” de las competencias pre-viamente descentralizadas.

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6 Por ejemplo, éste creó un sistema paralelo de control del gasto del dinero del programa de condonaciónde deuda externa HIPCII. Es también el caso de los fondos de inversión, que defienden los criterios na-cionales en la ejecución de la inversión departamental.

El modelo actual de descentralización del país se apoya enuna determinada ideología. Si se quiere superar este modelo,por tanto, también es necesario superar la ideología que lo res-palda. Ésta está compuesta por cuatro elementos: el unitarismo,el municipalismo, el igualitarismo y la ortodoxia de mercado. • Por el unitarismo, se supone que la autonomía de las re-

giones, en cualquier grado, podría afectar la cohesión delpaís. El Estado se imagina como una estructura inerte, nocomo un proceso vivo.

• Por el municipalismo, se tiende a canalizar cualquieravance de la descentralización a través de los municipios,olvidando y abandonando a las prefecturas. Es la tesis dela “inviabilidad de la descentralización departamental”,que quedó superada por los hechos.

• Por el igualitarismo, se da el mismo apoyo a todos los or-ganismos estatales, sin importar cuáles de ellos son máseficientes, recaudan más y contribuyen más, mejoran suscapacidades, etc. Esto desmotiva a los mejores, los igualahacia abajo.

• Por la ortodoxia de mercado, se produce una constante re-sistencia a otorgar responsabilidades económicas a las en-tidades estatales.

1.6. Una nueva visión de la descentralización enBolivia

La descentralización cayó en un estancamiento que expli-ca en gran parte el movimiento de 2004, que desde Santa Cruzconmovió y puso a discutir al país con la consigna de las “au-tonomías departamentales”, que como veremos son gobiernosen todo el sentido de la palabra, y que cambiarían la estructuradel Estado boliviano, de la naturaleza “simple” que tiene ahoraa una “compuesta”.

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Este movimiento dio un nuevo impulso a la descentraliza-ción, superando el limitado “municipalismo” que comenzósiendo una fuerza innovadora, pero que terminó convirtiéndo-se en la camisa de fuerza del proceso. Los hechos, de una di-mensión sin igual en la historia de Bolivia, enfrentaron a lospolíticos, los funcionarios públicos y los intelectuales a la ne-cesidad imperiosa de cambiar sus concepciones.

Hoy el cambio está en marcha, y no debería agotarse en lasimple elección de prefectos y otras autoridades, ni tampoco enlos cambios de las normas actuales. Sería una lástima que lasnecesidades de la hora actual hicieran que los bolivianos olvi-dáramos nuestra experiencia anterior, las lecciones aprendidasen más de una década de descentralización. Por ejemplo, queconfundiéramos la realidad con las leyes. O que olvidáramosque, sin importar cuál sea el modelo de reforma de la adminis-

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Necesitamos una renovada visión

tración departamental que se escoja, su éxito requiere de medi-das que vuelvan eficientes a las prefecturas (o gobernaciones, siasí se las llamara). De lo contrario, nuevamente estaríamos anteuna reforma que beneficiaría poco o nada al ciudadano.

Por eso, la descentralización que se viene debería orien-tarse por un conjunto de principios como el siguiente7:

a) La descentralización debe mejorar la vida de la gente.No debe perderse de vista que la descentralización, esto es, laentrega de poder a los organismos estatales más cercanos a losciudadanos, se hace para que: i) los servicios que prestan estosorganismos sean más adecuados a las necesidades de aquellosa quienes están destinados; ii) las cuentas se rindan de formamás transparente, mejor vigilada por los directos interesados.

b) Las instituciones promotoras no deben sustituir a los su-jetos de la descentralización. Esto quiere decir que los diferen-tes actores de la descentralización (prefecturas, agencias des-centralizadas, municipios, gobiernos municipales, comités devigilancia, organizaciones territoriales de base, etc.) sólo debenobtener las responsabilidades y tareas que estén dispuestos acumplir. Sus funciones y su trabajo no tiene que depender de laactuación o el financiamiento de las instituciones externas, y engeneral de condiciones que no sea posible repetir todo el tiempo.

c) No todas las actividades descentralizadas pueden serparticipativas. La descentralización del Estado abre espacios ala participación directa de la ciudadanía, que sería imposibleen un régimen centralista. Al mismo tiempo, y por esto mismo,crea la necesidad de que el Estado tome medidas para evitar lafragmentación y el desorden de las políticas públicas. Las ac-tividades que apunten a esto y otras parecidas, por ejemplo lasque sirven para impulsar el desarrollo económico en el nivel

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7 Franz Xavier Barrios Suvelza (2004) Dictamen especial sobre la descentralización en Bolivia-Visión es-tratégica, Relaciones fiscales y Reingeniería prefectural, Ministerio Sin Cartera de ParticipaciónPopula/USAID p. 91 y ss.

local, no pueden ser participativas, o al menos no tan partici-pativas como las otras. Depende del tipo de actividad del quese trate: algunas requieren de decisiones rápidas, complejas yúnicas, que tienen que ser tomadas directamente por las auto-ridades responsables.

d) Debe respetarse el papel específico de cada uno de losactores de la descentralización. Es primordial que se alienteuna cultura de protección de la especialización de los actoresinvolucrados en la descentralización evitando que por ejemplolos entes deliberativos (consejo departamental o concejo muni-cipal) quieran co-administrar con los respectivos ejecutivos aquienes tienen más bien que fiscalizar; o que se aplique para losproductores locales que buscan legítimamente el lucro, técnicasde diálogo social útiles para otro tipo de escenarios.

e) Hay que diseñar correctamente los procesos de descen-tralización. Aunque la descentralización tiene una naturalezafundamentalmente política, resulta necesario que las decisio-nes políticas partan de un conocimiento técnico suficiente.

f) Es necesario diferenciar los cambios formales y loscambios reales. No hay que creer que el mejoramiento de lasnormas significa ya la solución de los problemas en la reali-dad. Toda transformación legal o conceptual tiene que enfren-tarse a los comportamientos informales, a la cultura de gestión,a los hábitos efectivos de las instituciones, las cuales general-mente son resistentes al cambio.

g) Es necesario permitir la innovación y la competenciaentre los departamentos y los municipios. Si en cada territoriose pudiera aplicar medidas y procedimientos exitosos que pu-sieran a unos municipios o departamentos por delante de losotros, se estimularía el esfuerzo del conjunto, pondría a unos aimitar las mejores prácticas de los otros y en general se im-plantaría una gestión pública competitiva y “por resultados”.

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Hay varias opciones que elegir

2.1. El Estado boliviano como “Estado simple”¿Cuál es el cambio sustancial que introducirían las auto-

nomías en el ordenamiento administrativo del país? No tantoel que se comience a elegir prefectos por sufragio popular,porque al fin y al cabo desde los años ochenta que ya votamospor los alcaldes, y esto no ha trastocado muchas cosas.

Lo que convierte el proceso que vivimos en la antesala deuna revolución territorial, es la posibilidad de que, gracias alas autonomías, los departamentos cumplirán una funciónhasta ahora monopolizada por uno de los tres poderes de la Re-pública: legislar. Los departamentos elegirán “asambleas” o“congresos” que les darán sus propias leyes en las áreas quesean de su competencia (entendiendo por “competencia” lasmaterias de las que son responsables).

¿Es éste un sistema “anti” o “no-unitario”? No lo es. Ennada afecta a la unidad nacional, como muestran tantos ejem-plos en el mundo. Es mejor llamarlo “compuesto”, por oposi-ción al Estado “simple” que tenemos hoy.8

¿Qué es un “Estado simple”? Un Estado en el que la fun-ción legislativa es una facultad exclusiva del Parlamento.

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EL FIN DEL MONOPOLIO DE LA LEGISLACIÓN

8 Idem. pie de página nº 2, p. 6 y 7.

¿Qué es un “Estado compuesto”? Un Estado en el que porlo menos algunas leyes se elaboran de forma concurrente ocompartida con otros niveles distintos del nacional.

2.2. Los tipos de Estados compuestosHay varios Estados “compuestos”. Uno de ellos es el fe-

deral, a lo norteamericano; otro el autonómico, a lo español; yfinalmente el “tri-territorial” que se insinúa crecientementepor ejemplo en Italia, Brasil y Sudáfrica.

En cualquiera de los Estados compuestos, ya no es unasola asamblea, sino varias de ellas las que, simultáneamente,dan leyes a los ciudadanos.

Para que esto no se convierta en una Torre de Babel, y paraguardar las necesarias jerarquías, un Estado “compuesto” tieneque establecer las competencias de cada nivel de gobierno.Esto es lo que debemos hacer los bolivianos en la AsambleaConstituyente. Definir cuáles serán las competencias del go-bierno nacional, de los gobiernos departamentales y de los go-biernos municipales.

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Cualquier de estos casos implica siempre el Estado único…

…lo que cambia es la distribución interna del poder.

El modode Estado

“centralista”

¡UnEstado!

El modode Estado

autonómico

¡UnEstado!

El modode Estado

triterritorial

¡UnEstado!

El modode Estado

federal

¡UnEstado!

2.3. Características de las autonomíasPodemos definir las autonomías en Bolivia como un régi-

men en el cual los departamentos pueden darse leyes para su des-arrollo, en el marco del ordenamiento general del Estado. Esta li-mitación impide que las autonomías se conviertan en un caminohacia la división o la anarquía del país, como a veces se dice.

Por supuesto, los departamentos autónomos no sólo tienenla capacidad de darse leyes, sino también de elegir por voto di-recto a sus autoridades, ocuparse plenamente de determinadascompetencias, crear tributos propios para autofinanciarse, y notienen que someterse a órganos superiores en cuanto al conte-nido de sus actos, sino solamente en cuanto al control de la le-galidad de dichos actos.

Es seguro que con las autonomías sigan existiendo los im-puestos nacionales, y que los departamentos coparticipen deellos. Esto es lo más común. Aunque seguramente coparticipa-rán más los que mejores esfuerzos propios hagan. Además, al-gunos tributos (normalmente los impuestos a las utilidades y ala renta personal) pueden ser transferidos a los departamentos.Sin embargo, esto dependerá de la propuesta de autonomíasque finalmente se adopte. En uno de los casos, llamado“foral”, los impuestos nacionales pueden ser convertidos endepartamentales, y cada departamento “pagar” un porcentajede sus ingresos por ellos al gobierno nacional, para que éstecumpla sus funciones. En otras palabras, puede ser el gobier-no nacional el que coparticipe de la bolsa tributaria de los de-partamentos. Esto es excepcional en el mundo. En otro caso,puede reunirse todos los impuestos en una bolsa nacional,igual que ocurre ahora, y coparticipar de ella los municipios,universidades y departamentos, y al mismo tiempo también elgobierno nacional. Esta es una cuestión que debe resolverse enel referéndum autonómico y la Asamblea Constituyente.

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2.4. Similitudes y diferencias de las autonomíasrespecto al federalismo

¿Cuál es la diferencia entre un Estado federal y uno auto-nómico? El Estado federal surgió a veces como una “federa-ción” de Estados, que en algunos casos son preexistentes ypierden luego de federados esa calidad. Sin embargo, ésta noes una condición necesaria. Los territorios que componen unEstado federal generalmente se dotan sólo formalmente, deconstituciones individuales pues no son Estados. Además, losEstados federales poseen un Senado con representación decada territorio, en el que se dirimen los asuntos de la “unión”.Este Senado puede vetar las leyes nacionales.

En cambio, en el Estado autonómico las regiones no cuen-tan con constituciones, sino con “estatutos” y sus representan-tes en el nivel nacional, o no se reúnen en una Cámara Alta te-rritorial, o si lo hacen son revisores de leyes, representantes

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Dos clases de Estado compuesto

políticos (igual que nuestros senadores) y no territoriales. Notiene derecho a vetar una ley nacional en nombre de su juris-dicción, sino sólo pueden oponerse a ella en nombre propio.

Tanto el Estado federal como el autonómico contienen avarias asambleas con facultades legislativas: una asamblea yun gobierno nacionales que se ocupan de determinadas com-petencias, y también asambleas y gobiernos intermedios quetienen sus propias responsabilidades. Los municipios estánsubordinados a estos gobiernos intermedios.

En ambos Estados el gobierno nacional es equivalente a laRepública, y hay un flujo de dinero desde abajo hacia arriba, yviceversa.

2.5. Similitudes y diferencias de las autonomíasrespecto a un Estado tri-territorial

En el Estado tri-territorial el gobierno nacional no es equi-valente a la República, sino uno más de los niveles de gobierno,con similar jerarquía que los otros dos. De la misma forma, eneste tipo de Estado el gobierno intermedio no subordina a losgobiernos municipales, que tienen la misma dignidad constitu-cional que los otros. La República es la reunión de estas tresredes de instituciones de fuerza equivalente, y puede ser repre-sentada por una figura de gran credibilidad y permanencia en elcargo, como un “presidente”. Este “presidente”, por supuesto,no es el que conocemos en el sistema presidencial boliviano,porque no participa directamente en el gobierno interno.

En caso de que se decidiera pasar a un Estado compuesto,este modelo tiene la ventaja de adaptarse a la realidad actual deBolivia, es decir, la de una estructura estatal “simple”, pero enla que se ha desarrollado notablemente el nivel municipal.9

19

9 Para profundizar lo dicho en este capítulo, véase Cartilla Aprendiendo sobre autonomías del DDPCIII/FAM/UCAC, p. 5 y 6.

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Estado simplecentralista

Estado simpledesconcentrado

Estado simpledescentralizado

MODODE ESTADO

CARACTERÍSTICADEFINITORIA

VARIACIONES DEL MISMOMODO DE ESTADO

Estado federal

Estado autonómico

Estado triterritorial

Sólo el nivel nacionallegisla (por tanto, haymonopolio delParlamento nacional)

Varios niveles legislan(por tanto, haylegislación “exclusiva”y “concurrente”)

Estado simple

Estado compuesto

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VARIACIONESDEL ESTADOCOMPUESTO

CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES

• Hay un Senado territorial con derecho a veto de lasleyes nacionales.

• El gobierno nacional legisla y equivale a la República;los gobiernos departamentales legislan en sujurisdicción; los municipios se subordinan a éstosúltimos.

• El nivel nacional puede o no tener un “delegado” quelo represente en los gobiernos departamentales.

• No existe un Senado que represente territorialmente alnivel intermedio con derecho a veto de las leyesnacionales.

• El gobierno nacional legisla y equivale a la República;los gobiernos departamentales legislan en su jurisdicción;los municipios se subordinan a éstos últimos.

• El nivel nacional tiene un “delegado” que lo representeen los gobiernos departamentales.

• El gobierno nacional, los gobiernos departamentalesy los municipios legislan y tienen una misma dignidad;ninguno de ellos equivale a la República, que esrepresentada por un “presidente” que no participa enel gobierno.

• El nivel nacional no tiene un “delegado” que lorepresente en los gobiernos departamentales omunicipales.

Estado triterritorial

Estado autonómico

Estado federal

Algunos van más rápido que otros

3.1. Simetrías y asimetríasLa descentralización puede ser simétrica, cuando todos

sus beneficiarios reciben estatus, poder, recursos y competen-cias de forma uniforme. Pero esto supone que estos beneficia-rios sean iguales o muy similares entre sí, lo que casi nunca esel caso. Una descentralización diseñada en el escritorio puedeordenar el territorio en partes equivalentes que contengan unpoco de todo (riquezas, población, extensión, potencialidades,etc.), pero este modelo difícilmente podrá superar la prueba delos hechos. Los departamentos son realidades anteriores a lapropia Bolivia. Parece muy difícil prescindir de ellos para re-distribuir el poder y los recursos del Estado, como se hizo enotros países con menos tradición regional. En tal caso, la des-centralización tendrá como sujetos a territorios diferentes (y,en algunos casos, muy diferentes) entre sí. Por ello, tendrá queser “asimétrica”, vale decir, diferente en la práctica para cadadepartamento, aunque garantizando los derechos de todosellos para acceder, en algún momento, y según su propia vo-luntad, a la “oferta descentralizadora” completa.

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POSIBLES ESCENARIOS DESPUÉS DEL REFERÉNDUM SOBRE AUTONOMÍAS

3.2. Las posibles asimetrías

3.2.1. No todos los departamentos eligen la autonomíaEl referéndum en torno a las autonomías preguntará a cada

departamento sobre su deseo de unirse al proceso de descen-tralización autonómica. Es posible que algunos de ellos deci-dan no hacerlo. En tal caso, ellos podrían optar por optimizarla desconcentración de la que actualmente gozan de forma li-mitada, o en cambio por la desconcentración del gobierno na-cional y la administración de un conjunto menor de competen-cias departamentales, mientras los demás departamentos queelijan la autonomía podrían darse normativa propia sobre unconjunto mayor de competencias.

¿Es posible esto? En realidad, ya ocurre en varias partesdel mundo. En Gran Bretaña o en Francia, por ejemplo, algu-nas regiones tienen más independencia del poder central queotras, es decir, allí el modo de Estado es estructuralmente “asi-

24

Algunos departamentos pueden decir no

métrico”. Los departamentos no autónomos tendrían que tenerel derecho de cambiar de condición si así lo quisieran.10

3.2.2. Todos los departamentos eligen la autonomía, pero...También es posible que los nueve departamentos voten a

favor de la autonomía. En tal caso, la organización departa-mental será, estructuralmente o en primera instancia, simétri-ca. El problema estará en que eso no puede significar la recep-ción y el ejercicio de iguales competencias por parte de todoslos departamentos, porque determinadas competencias impli-can las correspondientes responsabilidades. Y un departamen-to no puede legislar sobre áreas que luego, por falta de recur-sos, sea incapaz de administrar. Por tanto, una cosa es sabercuáles son las competencias que le corresponden a cualquierdepartamento autonómico, y otra diferente determinar si tal ocual departamento podrá cumplirlas. Lo primero no puede im-plicar lo segundo, porque en tal caso, podría darse la figura dedepartamentos que toman decisiones pidiendo que el costo deellas sea pagado por el resto del país. Y esto sería inaceptable.De modo que, incluso si los nueve departamentos decidieranser autónomos, el ejercicio de esta autonomía, por lo menos deinicio, tendría también que ser asimétrica.

3.2.3. Las asimetrías “diferenciales”Otra causa de asimetrías puede ser la introducción en al-

gunos departamentos de leyes e instituciones especiales paraintegrar sus diferentes lenguas, culturas y modos de organiza-ción política. Por ejemplo, algunos departamentos pueden in-corporar algunas formas de organización política comunitaria,no representativas, siempre y cuando respeten esencialmente

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10 Sobre la teoría de las (a)simetrías ver Franz Xavier Barrios Suvelza (2005) “La descentralización y el fe-deralismo en Europa occidental” en Reporte Europa de la UCAC (GTZ/AECI/DDPC III-USAID), p. 26.

las normas nacionales sobre la materia. De este modo la es-tructura política del Estado reflejaría la diversidad del país.

De este modo, uno de los principales problemas del país, lafalta de comunicación y de integración entre las etnias que locomponen, puede ser abordado de una forma relevante por ladescentralización y las autonomías. La distribución del poder,que en el plano nacional ha estado bloqueada para los pueblos in-dígenas, podría desbloquearse en el plano departamental, dondehay un mayor conocimiento entre los actores, y donde aquelloque está en juego es menor. A su vez, éste puede ser un paso fun-damental para disminuir la exclusión étnica en todo el país.

3.3. La “distribución” del gobierno entre todos losterritorios del país

Uno de los comportamientos primordiales de los gruposhumanos es la configuración de un territorio en el cual impo-ner sus reglas. Todo el planeta está dividido en territorios dediverso tamaño (los países), y éstos a su vez se subdividen enmuchas unidades territoriales, útiles para una mejor organiza-ción de la defensa, la provisión de servicios, etc.

De este modo, hay territorios muy básicos, como en Boli-via por ejemplo el “distrito educativo”, los cuales sólo tienenpropósitos administrativos. Y hay territorios más complejos,con funciones políticas. En este caso hablamos de dos clasesde territorios políticos: las “instancias territoriales” y las “en-tidades territoriales”.11 En aquellas se eligen a gobernantes dediferente jerarquía. En algunos casos dicha elección es el re-sultado de la designación de un poder superior (como en elcaso del prefecto boliviano cabeza de la instancia territorialdepartamento). En otras, la elección es una responsabilidad de

26

11 Op.cit. de pie de página Nº 9, p. 11 y 12.

los habitantes, que la asumen a través del voto (como el singu-lar caso del agente municipal para el cantón).

Actualmente en Bolivia las instancias territoriales son elcantón (donde el prefecto elige al agente cantonal) y el depar-tamento (donde el presidente selecciona al prefecto). Las enti-dades territoriales, en cambio, son el municipio (dondeademás de elegirse alcaldes y concejales goza de cualidad gu-bernativa), y el país.

Como es lógico, las autonomías cambian automáticamen-te estas dos listas, al convertir el departamento, de la instanciaterritorial que es ahora, en una entidad territorial. También seha escuchado propuestas de eliminar el cantón como territoriopolítico, y de darle a las provincias la condición de instanciasterritoriales, es decir, territorios con la facultad de elegir a sumáxima autoridad, que sería el “subgobernador”. Todo estodebe ser definido en el futuro. Distintas clases de gobiernodeben ser distribuidos entre distintas clases de territorios.

Otra cuestión que necesita de la reflexión colectiva es lasituación en que quedarán las instituciones gubernamentales alas cuales el sistema electoral no toca, pues cumplen funcionestécnicas, como la Contraloría, las superintendencias, el Minis-terio Público, la Policía, etc. Las instituciones de este tipo nopueden perder la condición nacional, pero al mismo tiempo,por la importancia y el alcance de sus funciones, parece insu-ficiente solamente desconcentrarlas.12 Por tanto, puede apelar-se a un sistema mixto, que subordine estas organizaciones auna ley nacional y que mantenga un centro nacional en cadauna de ellas, pero que dé una injerencia limitada a los gobier-nos departamentales.13

27

12 Hay una definición de “desconcentración” más arriba.13 Sobre el tema de cómo territorializar estos sistemas estatales, ver Franz Xavier Barrios Suvelza (2005),

“Datos y Relatos actualizados sobre la descentralización en España, Italia y Alemania” en ReporteEuropa de la UCAC (GTZ/AECI/DDPC III-USAID), p. 81 ss.

El ejercicio de la solidaridad

4.1. Departamentos “reforzables” y “no reforzables”14

La solución para las asimetrías es un régimen transitorioque establezca dos tipos, por decirlo así, de departamentos.Unos estarían autorizados a ejercer todas las competencias quese deriven de su condición autonómica (departamentos “no re-forzables”), y otros que lo harán sólo en la medida en que asílo permitan sus ingresos propios y su coparticipación de losimpuestos nacionales, que en parte tendrá que depender de susrecaudaciones de impuestos propios (departamentos “reforza-bles”). También debería haber un sistema de fondos de solida-ridad, como el que logró homogenizar a los miembros inicia-les de la Comunidad Europea. La idea sería que de aquí a 30años todos los departamentos tuvieran la capacidad de ejercerplenamente su autonomía.

4.2. Dos departamentos “no reforzables”Una forma de diferenciar a los departamentos “no reforza-

bles” de los “reforzables” (estos términos pueden cambiarse,por supuesto) es determinar hipotéticamente qué departamen-tos cubren hoy, con sus recaudaciones tributarias, el costo quedemandan sus prefecturas y las otras reparticiones estatales que

29

LA SOLIDARIDAD ENTRE LOS TERRITORIOS

14 Ver datalles en op.cit. de pie de página Nº2.

se hallan en ellos: contralorías departamentales, servicios des-concentrados, universidades, etc. En este cálculo habría que ex-cluir a las regalías, porque éstas son eventuales (duran mientrasduren los recursos naturales), y un departamento “no reforza-ble” no puede convertirse en “reforzable” con posterioridad,una vez que se hayan agotado sus recursos no renovables.

Los gastos que hace hoy el Estado boliviano en el niveldepartamental ascienden a algo menos de 1.500 millones dedólares.15 Esta suma no incluye los presupuestos municipales.De ella, La Paz hace uso de unos 400 millones de dólares.Santa Cruz, de cien millones menos. Son los mayores “gasta-dores”, pero también los únicos departamentos que generan re-cursos tributarios suficientes para sostenerse a sí mismos,como se ve en el siguiente cuadro. Se debe corregir en ciertoscasos los datos para aquellos impuestos cuyo registro se puedever afectado por el registro legal del contribuyente. Así porejemplo se dividió el IEHD, que actualmente las empresas re-caudadoras entregan sobre todo en Santa Cruz,16 entre todoslos departamentos, según el consumo de cada uno de los com-bustibles gravados por el impuesto.17 Esto fue necesarioporque en un régimen autonómico se debe mejorar el registroterritorializado de las finanzas públicas. Es decir, se pasa de las“bolsas comunes nacionales” a las “recaudaciones departa-mentales” aunque sea sólo para averiguar la fuerza fiscal deorigen tributario que se le puede atribuir a un departamento in-dependientemente de que sea sólo como referencia.

30

15 La cifra fue calculada en base al presupuesto 2004, es decir, a lo que se planificó gastar de acuerdo a lasnecesidades de las instituciones y no a lo que efectivamente estas gastan, porque esto último, más quereflejar la demanda de recursos, expresaría la eficiencia de los funcionarios a cargo. Ver Carta TécnicaNº 1 de los componentes Descentralización y Administración Pública de la UCAC, “Primeras aproxi-maciones al presupuesto público departamental”, octubre de 2004.

16 Lo que no afecta al sistema de distribución, porque actualmente éste centraliza todos los impuestos enuna bolsa común nacional.

17 Carta Técnica Nº 3 de los componentes Descentralización y Administración Pública de la UCAC, “Pri-meras aproximaciones a la capacidad contributiva departamental”, febrero de 2005.

Como dijimos, La Paz y Santa Cruz son los dos únicos de-partamentos que podrían estar en condición “no reforzable”durante los primeros momentos del periodo autonómico.18

4.3. “Balanzas fiscales”El cuadro que acabamos de reproducir es una “balanza

fiscal”, es decir, una relación entre las obligaciones y los ingre-sos de origen tributario de un determinado nivel de gobierno.19

Es un cálculo hipotético, porque como se dijo los departamen-tos no usan directamente estos recursos y se calcula sólo consi-derando aquellos de origen genuinamente tributario, osea, ex-cepto las regalías. En la realidad reciben una coparticipación y“transferencias” de estos recursos ya centralizados, una asigna-ción que en algunos casos es menor y en otros casos mayor a supropio aporte. En la contabilidad real y actual, todos los depar-tamentos, inclusive La Paz y Santa Cruz, buscan cubrir susgastos con lo que reciben. Un régimen tributario que permitiera

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Balanzas fiscales per-cápita de los departamentos para 2004(En dólares americanos por habitante)

Bal

anza

s fi

scal

es P

er-c

ápita

en d

ólar

es a

mer

ican

os

150

100

50

0

-50

-100

-150

-200

-250CHU

-61

90-4

-35 -66 -82

114

-79

-221

LPZ CBB ORU PTS TAR SCZ BEN PAN

18 Para más información sobre este punto, véase Villarroel, Sergio, Estimación de balanzas fiscales de-partamentales y aproximaciones al costeo en la administración pública, en la serie en la serie Docu-mentos de Trabajo del Componente Descentralización y Administración Pública de la UCAC (AECI,DDPC-III/USAID).

19 Extraído de Carta Técnica Nº 4 de los componentes Descentralización y Administración Pública de laUCAC, “Estimación de balanzas fiscales departamentales”, abril de 2005.

por parte de los departamentos una apropiación mayor de loque ellos mismos recolectan por impuestos, beneficiaría a losque tienen mayores ingresos y, en cambio, perjudicaría relati-vamente a los departamentos con menos recaudaciones pro-pias, que se harían más deficitarios. Al mismo tiempo, los de-partamentos que menos aportan, si decidieran mantenerse fuerade las autonomías, es decir, bajo el sistema actual de copartici-pación del IEHD y de transferencias de fondos desde el centro,restarían recursos a los departamentos que sí eligieran la auto-nomía, porque la torta a la que éstos aspirarían sería menor. Encambio, si todos los departamentos preferirían convertirse enautónomos, los que son autosuficientes ganarían. Este hechoexplica una parte del debate actual sobre las autonomías. Peroes resoluble. Exige la creación de sistemas de solidaridad comolos que se describen en las siguientes páginas.20

4.4. Sistemas de solidaridad21

En el nuevo Estado autonómico habrá flujos de recursosentre los distintos niveles de gobierno. Estos deben procurarcrear economías regionales desarrolladas, corregir los déficitfinancieros en cada Hacienda departamental, y asegurarse deque cada municipio puede cumplir con un conjunto de tareassociales mínimas, de modo que todos los ciudadanos partan deuna misma plataforma básica de servicios.

a) La cohesión regionalDebería crearse un Sistema de Cohesión Regional empeña-

do en lograr una convergencia económica entre las regiones

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20 Para encontrar más información sobre este punto, véase Saric, Drina, “Transferencias fiscales intergu-bernamentales y modelación de escenarios fiscales para autonomías”, en la serie Documentos de Tra-bajo del Componente Descentralización y Administración Pública de la UCAC (AECI, DDPC-III/USAID).

21 Op.cit. en pie de página Nº 2.

con alto PIB y las regiones con bajo PIB. Para ello es funda-mental que la inversión de este fondo no sea errática, fragmen-taria y asistencialista, como ocurre actualmente, y se encargueeficientemente de crear condiciones productivas y exportado-ras en las regiones productivas. Debe darse un vuelco completoen la concepción de la inversión pública nacional.

b) La compensación interdepartamentalEs necesario crear un Fondo de Compensación Interde-

partamental al que aporten los departamentos “no reforzables”del país, de acuerdo a su riqueza, y que emplee estos recursospara apoyar a los departamentos “reforzables” en el cumpli-miento de las competencias mínimas que se habrán señalado así mismos

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Aportan los que más tienen

Fondo de Compensación Interdepartamental es la piedraangular de la construcción de un Estado autonómico y solida-rio, que supere las asimetrías que explican la pobreza del país,creando con ello una base sólida para la democracia.

En un Estado Tri-territorial, el gobierno nacional tambiénpuede beneficiarse de la compensación, si es que la necesitarapara cumplir adecuadamente sus competencias.

c) El balance inter-municipalTambién es necesario complementar la actual forma de

coparticipación de los municipios en los tributos nacionales.El carácter igualitario de ésta (todos reciben de acuerdo a supoblación) fue un avance importante en su momento, pero queahora resulta insuficiente. El sistema trata igual a los munici-pios que hacen esfuerzos por recaudar sus propios recursos y alos que no hacen estos esfuerzos. Así, fomenta la pasividad tri-butaria y olvida que en muchos casos los municipios más des-poblados son también los que requieren de más fondos.

Por eso se necesita además un sistema de apoyo de los go-biernos departamentales a los municipios, pero que no sea uni-forme como el de coparticipación nacional, sino selectivo. Losdepartamentos deben intervenir para lograr un balance (o“ecualización”) entre sus municipios, apoyando solamente alos que carezcan de los recursos suficientes para cubrir todaslas necesidades derivadas de su obligación en entregar a todoslos ciudadanos un mínimo de servicios y coberturas sociales.22

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22 Para profundizar este punto véase Franz Xavier Barrios Suvelza (2005) “Efectos de espacio sobre costosde provisión local. Un modelo de ecualización por bloques para los municipios bolivianos” en Revistade Economía Institucional de la Universidad del Externado, Nº 13, Bogotá.

¿Cómo distribuir el gobierno?

5.1. Las facultades legislativa y administrativa23

Hay por lo menos tres facultades o capacidades guberna-mentales: la legislativa, la administrativa y la financiera. Aquíhablemos detalladamente de las dos primeras:

1. La facultad legislativa es la de hacer leyes. En unEstado simple sólo puede ser exclusiva del nivel nacional,único capaz de legislar sobre determinada competencia encambio, en un Estado “compuesto” varios niveles pueden le-gislar sobre el mismo tema.

Cuando la legislación es concurrente se divide a su vez endos: en el primer caso, el nivel superior, es decir, el nacional,hace una ley “marco”, una norma que señala los principiosmás generales a los que deberán sujetarse todas las otras leyesque aprueben, posteriormente, los niveles inferiores, los de-partamentos, las cuales tratarán con detalle sobre el mismoasunto que la “ley marco”. En este caso estamos hablando deuna “legislación concurrente piramidal”.

En el segundo caso, los niveles de gobierno pueden apro-bar leyes sobre el mismo asunto que sólo se sujeten a los prin-cipios constitucionales, pero que no choquen entre sí, que no

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FACULTADES Y COMPETENCIAS DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN UNA BOLIVIA CON AUTONOMÍAS

23 El basamento teórico en Franz Xavier Barrios Suvelza (2002) “Un enfoque cúbico de ordenamiento te-rritorial” en Revista Reforma y Democracia del CLAD, Caracas, N° 23.

sean contradictorias o se afecten mutuamente. El ejemplo mássencillo es el de las leyes de promoción del desarrollo econó-mico. En este caso, hablamos de una “legislación concurrentehorizontal”.

En otras palabras:Asignación concurrente horizontal: Los tres niveles (na-

cional, intermedio y local) legislan. Todos tienen capacidadesadministrativas, es decir, reglamentan, planifican, operan, con-trolan y regulan.

Asignación concurrente piramidal: Un nivel establece la“ley marco” y el siguiente la detalla y desarrolla. Este segundonivel es el que concentra la facultad administrativa (reglamen-ta, planifica, opera, controla y regula).

2. La facultad administrativa puede tener cinco formas: a)reglamentar la ley, b) planificar la ejecución de una acción, c)operar o actuar, d) controlar que la acción se haya cumplidosatisfactoriamente, e) regular las actividades de tercerosdentro de la misma área de acción.

Es bueno no confundir las facultades legislativa y admi-nistrativa, en especial en su forma “a”, es decir, la de regla-mentar. La facultad legislativa puede estar en un nivel y la fa-cultad de reglamentar en otro, sin que por eso el Estado deje deser “simple”. Solamente se convierte en “compuesto” (esdecir, en nuestro caso, en autonómico) cuando la facultad le-gislativa está dividida.

Por tanto, al mismo tiempo que se define las competenciasque tendrá cada nivel de gobierno en el Estado compuesto, hayque discutir cómo se dividirá la facultad legislativa sobre ellas.

En segundo lugar, es necesario debatir, para cada compe-tencia, la distribución entre los niveles de gobierno de lascinco formas de la capacidad administrativa, porque tanto enun Estado simple como en uno compuesto estas formas

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pueden asignarse de diferentes maneras, como veremos ense-guida.

Asignación privativa: El nivel que tiene la facultad de le-gislar sobre una competencia también tiene toda la capacidadadministrativa (es decir, reglamenta, planifica, opera, controlay regula).

Asignación exhaustiva: El nivel que tiene la facultad delegislar sobre una competencia también reglamenta, planifica,controla y regula, pero la operación puede realizarse aprove-chando a un nivel inferior.

Asignación compartida: El nivel que tiene la facultad de le-gislar sobre una competencia no la planifica, no la controla y laplenitud de la capacidad administrativa (es decir, reglamentar,planificar, operar, controlar y regular) está en el nivel inferior.

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¿Quién hace las leyes? Ésa es la clave

Asignación por dispersión: El nivel que tiene la facultadde legislar sobre una competencia también reglamenta, plani-fica, controla (menos) y regula; el nivel intermedio planifica ycontrola (más), y el nivel inferior opera. Esto se hace adrede yno por el simple desorden del Estado.

Con todo lo dicho llegamos al siguiente cuadro:

5.2. Por último: las competencias de los niveles de gobierno

¿Qué competencias le corresponderán a cada nivel de go-bierno en una Bolivia con autonomías? Ésta pregunta será lamás difícil que se plantee la Asamblea Constituyente.

Para responderla tendrá que tomar en cuenta que las compe-tencias no son buenas intenciones, aspiraciones o postulados ge-nerales, sino materias concretas, campos de acción. Algunas deellas, llamadas “majestuosas”, pertenecen de hecho al Estadonacional. Se trata de la defensa, las relaciones exteriores, la acu-ñación de moneda, el manejo de la economía, etc. Además deellas, el gobierno nacional seguramente tendrá (solo o en cola-boración con otros niveles) competencias como las políticaseducativa y cultural, las estrategias del país, el comercio, etc.

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Resumen de las formas de competencias

exclusiva

concurrencial

compartida

dispersa

exhaustiva

privativa

Mod

o de

Est

ado

Sim

ple

Mod

o de

Est

ado

Com

pues

to

piramidal

horizontal

¿Qué harán por su parte los departamentos autónomos?¿Qué los municipios? No tendría caso adelantarse a la discu-sión. Pero sí recordar que junto a la discusión de las compe-tencias, y para cada una de ellas, debe definirse también susformas de legislación y sus formas de administración. Portanto, no se trata tanto de repartirse competencias, como decompartirlas de una forma organizada y racional. Si esto seolvida, la confusión podría ser mayúscula.

Además, también hay que recordar que no basta con tenercompetencias, sino que también hay que cumplirlas, y hacerlomejor que el gobierno nacional centralista en los primeros 180años de vida del país. Y esto no depende tanto del modelo deorganización del Estado, como de los principios que cultivenquienes operen este modelo, principios que ya hemos mencio-nado más arriba y que pueden resumirse en uno solo: “las au-tonomías deben servirle a la gente”.

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El comienzo de una nueva era

Esta edición de 800 ejemplaresse terminó de imprimir

en la Imprenta Weinbergen el mes de septiembre de 2005.