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Ensayos–Volumen XXI, núm. 1, mayo 2002, pp. 37-78

Una exploración de las implicaciones de la teoría del federalismo fiscal en México

José Alfredo Tijerina Guajardo∗

Resumen

El análisis de la relación fiscal entre gobiernos busca contestar por qué se adopta una estructura federal, y cómo se asignan y se descentralizan las funciones de gasto e ingreso entre niveles diversos de gobierno.

La descentralización surge de la idea de que los beneficios de la

asignación de recursos son mayores cuando se ejecutan en el nivel local de gobierno. No obstante, análisis recientes enfatizan el costo de tal tipo de reformas. Se hace un llamado a revisar el papel de la descentralización de los poderes hacía las jurisdicciones locales, ya que también hay que considerar cuánta eficiencia se pierde cuando el financiamiento del gasto local es muy distorsionante. En México, se observa una alta centralización de los ingresos gubernamentales. Esto implica la generación de un monto de transferencias federales, que conlleva una baja rendición de cuentas y poca transparencia de parte de los gobiernos locales.

La recomendación es que para lograr transparencia, una mayor

rendición de cuentas y eficiencia del gasto público local, se necesita una mayor descentralización de los ingresos gubernamentales, una supervisión más efectiva del gasto local ejercido con recursos federales y menores transferencias de éstos últimos. Introducción

Los temas del federalismo y la descentralización fiscal, aún en

1980, estuvieron fuera de la agenda de los economistas y de los tomadores de decisiones de política económica, a pesar de los influyentes escritos de Charles Tiebout en la década de 1950 y de Wallace Oates en la de 1970.

No es fácil dilucidar qué motivó ceder la toma de muchas de las

decisiones de gasto e ingreso de los gobiernos centrales, en favor de los niveles inferiores de gobierno durante el transcurso de la década de 1980.

∗ El autor agradece los comentarios y sugerencias de José Pagán y Antonio Medellín. Las

opiniones contenidas en este trabajo corresponden exclusivamente al autor y no necesariamente reflejan el punto de vista de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

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Algunos autores sugieren que el desarrollo de los eventos de la Unión Europea impuso cuestionamientos que no se habían hecho antes, como el de cuánto poder económico se debe otorgar a la Unión Europea.

Así mismo, se arguye que el desencanto con el papel de los

gobiernos centrales, en términos de la distribución del ingreso y la estabilización económica, contribuyó a afianzar la sospecha de que el gobierno central no era tan efectivo en sus tareas como generalmente se creía, por lo que se comenzó a buscar alternativas para la provisión centralizada de los servicios públicos (Tanzi, 1995).

La descentralización comenzó a observarse de manera insistente, al

término de los años ochenta y principio de los años noventa (IDB, 1997). No obstante, esta tendencia no fue cuestionada, a pesar de las diferentes formas que tomó la cesión de poderes a los niveles de gobierno locales (denominados también gobiernos subnacionales o jurisdicciones locales). La razón de ello parece residir en que se daba por sentado que los beneficios de ceder muchas de las tareas de gasto e ingreso a los gobiernos subnacionales, eran altos y que los costos, eran mínimos.

Sin embargo, diferentes análisis cualitativos y cuantitativos

comenzaron recientemente a poner énfasis en los costos de ese tipo de reformas. Estos trabajos hacen un llamado urgente a revisar el papel de la descentralización de poderes de gasto e ingreso a los gobiernos subnacionales, dando la debida atención, precisamente, a la función efectiva de la descentralización y no a los costos que ésta involucra.

El objetivo del presente trabajo es presentar un resumen de la

discusión conceptual de las relaciones fiscales entre niveles de gobierno, teniendo especial cuidado en señalar las ventajas y desventajas de los diferentes arreglos, así como su referencia al caso mexicano.

En la sección 1, se analiza el marco teórico sobre el cual descansa el

Federalismo Fiscal y los retos que se le imponen. En la sección 1, por su parte, se estudia en forma detallada la asignación conceptual de poderes de ingresos y gasto en los diferentes niveles de gobierno. En la sección 3, se examina el papel de las transferencias de recursos federales en las relaciones fiscales intergubernamentales. En la sección 4, se trata el tema de la deuda pública en las jurisdicciones locales, así como la discusión acerca de si debe existir un control explícito en el monto de endeudamiento. El apartado número 5 muestra las implicaciones que se derivan de la teoría del federalismo fiscal para México; y en la última sección se presenta un resumen y algunos comentarios finales.

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1. Teoría del federalismo fiscal

El concepto de federación puede interpretarse como “un medio de unir a gente previamente separada en unidades políticas soberanas pero ligadas por vínculos comunes de nacionalidad”. Una segunda visión define federación como “un vínculo entre diversos pueblos, creado para servir a unos objetivos específicos y limitados, tales como la dirección de la política exterior y la defensa o la formación de un mercado común” [Musgrave y Musgrave, 1992, p. 574].

Entre ambas vertientes surge la discusión de lo que es un “buen”

federalismo. Algunos trabajos intentan explicar la forma actual en que opera un gobierno federal o central con los gobiernos subnacionales a través de modelos de “elección pública” que consideran explícitamente el proceso político. Otros se enfocan más hacia los aspectos económicos de eficiencia y equidad (Inman y Rubinfeld, 1997). De hecho, algunos sostienen que “en las sociedades democráticas, los argumentos económicos y políticos para la descentralización tienden a converger, ya que ésta fortalece la democracia” [Tanzi, 1995, p. 297]. En la segunda apreciación, el federalismo fiscal toma importancia desde el punto de vista económico, e intenta contestar por qué se adopta una estructura federal, y cómo se asignan las funciones de gasto e ingreso entre niveles de gobierno. También busca establecer claramente los beneficios económicos de la libre movilidad entre entidades y el papel de las transferencias entre gobiernos (Groenewegen, 1987).

Aunque no es posible explicar la forma que adopta el federalismo

en cada país, sin considerar su situación política, económica y geográfica, en el presente trabajo, el énfasis se pone en el análisis económico de la distribución de poderes entre los niveles de gobierno; es decir, se examina, dentro de una economía federalista, cómo se asignan las responsabilidades y los instrumentos fiscales entre los diferentes niveles de gobierno.

La descentralización de responsabilidades fiscales puede ocurrir de

dos maneras: a) cuando los gobiernos subnacionales tienen poder para establecer impuestos y llevar a cabo actividades propias de gasto. Este caso, que también se denomina devolución de poderes, incluye transferencias federales para ser empleadas en lo que los gobiernos locales consideren conveniente; y b) cuando la mayoría de los impuestos se recaudan centralmente, pero los recursos son asignados a las entidades que llevan a cabo sus funciones de gasto como agentes del gobierno central, de acuerdo con pautas o controles establecidos por el mismo gobierno. Esto puede realizarse ya sea por medio de delegaciones federales o a través de los gobiernos locales mismos. A este tipo de arreglo se le denomina descentralización administrativa.

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Ventajas de la descentralización fiscal El estudio de las ventajas del federalismo y la descentralización

fiscal descansa en cuatro puntos que se detallan a continuación. Correspondencia perfecta. El argumento básico en la teoría del

federalismo reside en la característica espacial de los bienes públicos. Esto es, si el rango de beneficio de los servicios públicos no se extiende más allá de los límites de una región, entonces el bien en cuestión es considerado local. Por ejemplo, el gasto en parques públicos es de índole local pues el beneficio lo obtienen principalmente los residentes. Por otro lado, la responsabilidad de la estabilización macroeconómica, así como la función de redistribución del ingreso y combate a la pobreza, se asignan generalmente a los gobiernos centrales, pues sus beneficios van más allá de los límites de un gobierno subnacional.

En su forma ideal, este principio establece que: “si la jurisdicción

que determina el nivel del bien público a proveer, incluye exactamente a todos los individuos que desean consumir ese bien en esa cantidad, entonces hay una correspondencia perfecta en la provisión del bien público” [Oates, 1972, p. 34]. En el extremo, esta proposición implica que debieran existir tantas jurisdicciones como bienes públicos. Así, la ventaja de la descentralización reside en la ganancia de bienestar que resulta de proveer el nivel del bien público que el electorado desea.1

Aunado a lo anterior, existe un aspecto que es frecuentemente

olvidado en la “arena política” de la discusión sobre el federalismo, el cual consiste en lo que el mismo principio establece, que: “cada gobierno, con un conocimiento completo de los gustos de su electorado, busca maximizar su bienestar ofreciendo la cantidad Pareto-eficiente del bien … y financiando este nivel del bien público a través del principio del beneficio [un cobro al usuario]” 2 [Oates, 1972, p. 34-35]. Por lo tanto, en la medida de lo posible, la comunidad que se beneficie con el servicio público, deberá pagar por el mismo. En el caso de que no fuese posible cobrar por el uso del servicio público, se recomienda elegir una fuente de financiamiento que permita relacionar el pago con el servicio que se recibe, para dar mayor transparencia al uso de recursos.

Este principio presenta algunas dificultades. La determinación del

tamaño de las jurisdicciones puede estar regida por factores históricos, que no concuerdan con la asignación espacial de los bienes.

1 La ganancia aludida es mayor entre más sensible es la cantidad demandada de servicios

públicos. Véase Oates (1998). 2 Texto entre corchetes del autor.


Igualmente, es posible que el alcance de los beneficios de los distintos bienes públicos, así como las necesidades de las comunidades varíen a través del tiempo; esto implica que el tamaño de la jurisdicción debiera estar cambiando continuamente. Por otra parte, la centralización de ingresos tributarios, que como veremos puede responder a cuestiones de eficiencia económica, crea una fuerte oposición -de parte de los gobiernos subnacionales- para cobrar impuestos adicionales que estén directamente vinculados con la demanda del bien público. Este efecto es notorio en México, donde diversas entidades han propuesto repartir, directamente, tres puntos porcentuales del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a los gobiernos subnacionales.

Por otra parte, otros autores sugieren que a pesar de las deficiencias

que pueda tener la descentralización fiscal, es posible que al gobierno central se le dificulte más proveer la cantidad adecuada del bien público, en relación con los gobiernos subnacionales.3 Esto como resultado de restricciones en la información con que cuentan los gobiernos centrales (aun cuando posean delegaciones “centrales” en los distintos gobiernos subnacionales) y de presiones políticas de parte de las distintas comunidades, cada una con un objetivo diferente (Oates, 1972). Por ejemplo, es posible que una comunidad desee más escuelas que servicios de drenaje, por lo que estratégicamente presionará para convencer de la importancia de aportar más recursos federales para la creación de escuelas.

Competencia entre gobiernos locales. Existe otro argumento de

peso que justifica la descentralización. Este se refiere a la posibilidad de que la descentralización genera competencia entre los gobiernos locales (similar a lo que ocurre en el sector privado), y conduce a una asignación eficiente de los recursos entre niveles de gobierno. La manera en que esto funciona, se explica con la teoría del “voto con el pie” (Tiebout, 1956).

De acuerdo con ésta, en la medida en que el individuo pueda

cambiar de jurisdicción a un bajo costo, cuando la combinación servicio público-costo no es satisfactoria, se introduce la competencia entre jurisdicciones para atraer residentes. Un resultado de ello es la creación de comunidades cuyos miembros tienen preferencias relativamente homogéneas.

3 Oates (1993) ha sugerido la idea que la descentralización, en la medida que mejore la

asignación de recursos, posiblemente afecte de manera positiva al crecimiento económico, si conduce a mejores inversiones en capital humano e infraestructura local. La evidencia internacional no es definitiva en este respecto. Véase, por ejemplo, Kim (1995) y Zhang y Zou (1998).

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Así mismo, la descentralización permite experimentar con mejores métodos para proveer los servicios públicos. Por ejemplo, si es responsabilidad de los gobiernos subnacionales proveer servicios educativos, es probable que descubran mejores mecanismos y tecnología apropiada para ofrecer tales servicios, que cuando éstos se ofrecen de manera uniforme en el nivel de gobierno central.

Rendición de cuentas. La misma competencia redundará en la

atribución de la responsabilidad a los gobiernos subnacionales, para la provisión de servicios públicos. Por lo tanto, la rendición de cuentas tiende a mejorar la asignación de los recursos públicos y se actúa, así, a favor de la comunidad. El razonamiento detrás de esto último, en una democracia, es que de no darse dicha mejora, la mayoría podría revocar el mandato del gobierno electo, o aplicar un voto de “castigo” en las siguientes elecciones.

Tamaño más pequeño del sector público. Otro punto en favor de la

descentralización señala que ésta es deseable debido a que va asociada con un sector público más pequeño; lo cual es consecuencia de una mayor eficiencia en la provisión de bienes públicos por parte de los gobiernos subnacionales en referencia con la acción del gobierno central (Brennan y Buchanan, 1980). Sin embargo, es posible argumentar que el tamaño total del gobierno será mayor, si en el proceso de descentralización el gobierno central conserva algunas de las funciones y si los costos de administración son muy altos en las jurisdicciones locales, entre otros.

En México, por ejemplo, sin considerar a empleados federalizados,4

el número de burócratas federales pasó de 850 mil empleados en 1991 a 600 mil empleados en 1999; mientras tanto, sin considerar tampoco a los empleados federalizados, los burócratas estatales pasaron de un millón ciento diez mil empleados a un millón trescientos sesenta mil empleados en ese mismo lapso, lo cual indica que el aumento de los burócratas estatales compensó la reducción de empleados en el nivel federal (Gil Díaz, 2001).

Las justificantes de la descentralización descansan en argumentos

económicos bastante poderosos. No obstante, en diversos países se observan ineficiencias que han implicado ajustes sustanciales en los presupuestos, tanto de gobiernos centrales como locales, y de la política económica federal. A continuación, se examina algunos de los retos que impone la descentralización, para que resulte ser benéfica. 4 Los empleados federalizados son los empleados que surgieron de la descentralización del

sistema educativo básico y de los servicios de salud a los estados.


Retos de la descentralización En un artículo pionero, Tanzi (1995) señaló siete aspectos que

potencialmente representan dificultades en cuanto a la obtención de los beneficios de la descentralización fiscal. Sobre estos puntos, se da referencia enseguida.5

Información insuficiente. Como ya se ha mencionado, una parte

importante de las ganancias de la descentralización descansa en que el beneficio de ciertos bienes públicos está limitado a ciertas jurisdicciones. Por lo tanto, se considera que su provisión centralizada no estaría acorde con las preferencias de las comunidades. El argumento en contra, es que esta falta de información puede ser reducida sustancialmente a través de delegaciones federales, constituidas por personal que radique permanentemente en la jurisdicción. Sin embargo, ello deja sin resolver la cuestión de cuáles son las preferencias que satisfacen los delegados, ya que aunque pueden conocer muy bien los deseos de la comunidad, su jefe directo es el gobierno central, y en muchos casos, éste puede diferir de la opinión de la comunidad (Oates, 1972).

Por otro lado, tampoco es completamente cierto que los gobiernos

subnacionales, por sí mismos, diseñarían la provisión de bienes públicos para satisfacer las preferencias de su electorado, pues ello depende del grado que exista de apertura “democrática”. No obstante, se espera de la descentralización que por sí misma genere una mayor participación ciudadana a través del tiempo.

Corrupción. Un aspecto importante que se observa en la mayoría de

los países en vías de desarrollo, es el que tiene que ver con la posibilidad de desvío en el uso de recursos destinados a proveer servicios públicos. Aquí, la pregunta clave estriba en la posibilidad de reconocer el nivel del gobierno en el cual la corrupción es más común. Algunos argumentan que ésta está más generalizada en nivel subnacional de gobierno, porque la corrupción se estimula por el hecho de que los oficiales del gobierno y los ciudadanos, viven y trabajan muy cerca unos de otros. Sin embargo, también es cierto que existen burocracias locales más honestas que las del nivel central de gobierno.

Calidad de las burocracias locales. La calidad se refiere a la

capacidad y habilidad promedio de los trabajadores de los gobiernos centrales, en relación con los del gobierno subnacional. El argumento es que los gobiernos centrales tienen mejores prospectos de desarrollo profesional y personal, por lo que atraen personal más preparado. Con ello, la toma de 5 Véase también Tanzi (2001).

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decisiones en la provisión de bienes y servicios públicos, se supone es la más adecuada. Por otra parte, cuando los estándares de educación son bajos, puede darse una escasez de talento en el nivel local de gobierno que impida una asignación efectiva de recursos, como se requiere en la teoría de la descentralización.

Correspondencia perfecta. Obtener la mejor asignación de los recursos tiene que ver con establecer el tamaño de la jurisdicción, de acuerdo con el alcance que tienen los servicios públicos, para con ello, además de proveer la cantidad eficiente, se pueda cobrar por el beneficio derivado de su consumo. Sin embargo, es difícil esperar que las características espaciales de los bienes y servicios públicos, asignados a las jurisdicciones subnacionales, correspondan exactamente con las áreas cubiertas por esas comunidades. Más bien, los límites de los gobiernos subnacionales en muchos países han sido definidos a partir de eventos históricos bélicos y de negociación, entre los diferentes niveles de gobierno.

Sin embargo, en la medida en que la movilidad, o “voto con el pie”,

funcione adecuadamente, los gobiernos locales se verán inducidos a proveer lo que acuerde la comunidad a través de una mayoría o algún otro tipo de consenso. De esa forma, se reduce la dificultad de proveer una cantidad de bienes públicos diferente a lo que desea la comunidad.

Cambio tecnológico y movilidad creciente. En general, las

características de los bienes y servicios públicos demandados están sujetas a cambios, según varía la tecnología y el desarrollo económico de las naciones. Por ejemplo, en las naciones de Europa, se consideraba una tarea del estado proteger a su electorado de la posibilidad de ataques de extranjeros; mientras que en la actualidad, la demanda se orienta hacia una mejoría en la seguridad pública y al control de la contaminación del medio ambiente.

Adicionalmente, el cambio tecnológico y la mayor movilidad

interregional de los ciudadanos implica que las características espaciales de los bienes públicos serán diferentes, en el futuro. Por ejemplo, bajo el supuesto de mayor movilidad interregional, muchos de los beneficios asociados con la educación pública se extienden más allá de la jurisdicción que provee el servicio, por lo que la decisión de la calidad en la educación, o qué carreras ofrecer, puede incluso rebasar los límites de la región.

En conjunto, lo dicho anteriormente implica que, para ser óptimos,

los acuerdos de descentralización deben ser flexibles a través del tiempo. De otro modo, los beneficios derivados del mismo serán mínimos.


Sistemas de administración del gasto público. Como se mencionó, la descentralización permite experimentar con métodos innovadores en la provisión de los servicios públicos. Sin embargo, cuando la calidad de la burocracia en el nivel subnacional de gobierno no es la adecuada, el resultado de dicho experimento no es claro. Asimismo, cuando los montos de los recursos federales transferidos a los gobiernos locales, aumentan para financiar el gasto en áreas convenidas o no de antemano por el gobierno federal, la cuestión estriba en, si las jurisdicciones locales pueden administrar y asignar correctamente estos recursos. La evidencia parece indicar que los sistemas de administración del gasto público, no son muy buenos en muchos países y en particular, no en aquéllos en desarrollo (World Bank, 1999).

En México, por ejemplo, se ha puesto en duda la efectividad en la

asignación de los recursos provenientes de los fondos de aportaciones federales, debido entre otras cosas, a la falta de una administración adecuada, tanto en el nivel municipal como en el estatal (Tijerina y Medellín, 1999; y Hernández, 1999). Se observa que entre 1991 y 1999, el gasto en servicios personales, excluyendo a los empleados federalizados, creció de 34 a 53 por ciento del ingreso estatal disponible; mientras que, la inversión pública se redujo de 38 a 25 por ciento del mismo ingreso estatal disponible, en ese mismo lapso (Gil Díaz, 2001).

Estabilización macroeconómica. Otro punto importante en la

agenda de discusión, es si existe un nivel de recursos que debiera ser manejado por cada nivel de gobierno, con el fin de que cada uno alcance a proveer los servicios que son su responsabilidad. Así, es necesario determinar la cantidad de recursos o disponibilidad de instrumentos tributarios que deberán mantener el gobierno central y los gobiernos locales, para que el primero pueda efectivamente llevar a cabo la política de estabilización macroeconómica.

Este es un tema, que si no se soluciona convenientemente, puede

convertirse en un problema sumamente serio, como sucede en Brasil, donde se han observado una serie de crisis fiscales recurrentes en los distintos niveles de gobierno.6 En estricto sentido, como lo señala Tanzi, su relevancia para muchos países en desarrollo o en transición, no consiste en que el gobierno federal pueda instrumentar una política fiscal que modere el ciclo económico, sino en aplicar una política fiscal que corrija desequilibrios recurrentes en las finanzas públicas.

6 Para un repaso de las crisis de los diferentes niveles de gobierno en Brasil consulte

World Bank (1999), p. 163-166.

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En principio, es posible identificar al menos tres arreglos fiscales intergubernamentales, que invariablemente conducirán a problemas macroeconómicos. Primero, si las bases de los gravámenes que son responsabilidad de los gobiernos subnacionales son grandes y dinámicas, y si la responsabilidad de gasto central (pensiones, servicio de la deuda, etc.) no puede ser fácilmente reducida, el resultado es un déficit público creciente. Esto, eventualmente conduce a dificultades para lograr mantener la credibilidad y solvencia, en un entorno internacional que presionará inicialmente con mayores tasas de interés para poder cubrir el creciente riesgo-país, hasta llegar al punto en que no sea posible renegociar la deuda adquirida.

Un segundo arreglo surge cuando los gobiernos centrales

“comparten” bases gravables con los gobiernos subnacionales o transfieren -vía fórmulas de antemano definidas en las leyes fiscales o la constitución de cada país- una gran parte de los ingresos obtenidos. Así, ante la urgencia de corregir un desbalance fiscal, el gobierno central podría incrementar la tasa de alguno de los principales impuestos. Sin embargo, si por ley una gran proporción de estos recursos adicionales se reparte a los gobiernos locales, éstos tenderán a gastarlos inmediatamente, puesto que no tienen el incentivo para restringir su gasto, ya que la estabilización económica es un bien público cuya responsabilidad es del gobierno central. Cuando eso sucede, la política de estabilización macroeconómica se ve fuertemente debilitada, o en su defecto conduce a que la política correctiva tenga que ser magnificada.

Conviene señalar que lo dicho anteriormente no es solo mera

curiosidad académica. En 1994, por ejemplo, en la India, alrededor del 39 por ciento de los ingresos totales del gobierno central se transfirió a los gobiernos locales; es decir, el 54.1 por ciento de los ingresos tributarios se utilizó como transferencias a esos gobiernos. En México, para 2001 se estima que el 59.8 por ciento de la recaudación federal participable, se habrá transferido a los estados y sus municipios (Gil Díaz, 2001).

Una tercera posibilidad surge de un excesivo endeudamiento de los

gobiernos locales. Dos fenómenos son importantes: primero, de acuerdo con la experiencia de muchos países, el mecanismo de regulación del mercado no ha podido establecer una disciplina crediticia en los gobiernos locales, debido a problemas de información; segundo, esta disciplina se vuelve laxa cuando se considera que el gobierno central tiene el incentivo para intervenir, cada vez que los gobiernos subnacionales se declaran insolventes, para pagar el servicio de la deuda. Este incentivo es más fuerte cuando los gobiernos locales tienen un tamaño considerable o cuando la deuda fue contratada con los principales bancos del país.7 7 Brasil es un ejemplo de ello (World Bank, 1999), p. 11.


Aunado a lo anterior, el endeudamiento de los gobiernos subnacionales puede incidir negativamente en el esfuerzo fiscal de los mismos. En la medida en que los gobiernos locales puedan colocar deuda en el mercado doméstico, cuyo pago finalmente corre a cargo del gobierno federal, el incentivo para utilizar esta forma de financiamiento se incrementa, mientras que otras formas de financiamiento, políticamente más costosas, tienden a reducirse. Ello conduce a una mala asignación de recursos. La evidencia señala que este problema, también denominado “riesgo moral”, se ha observado en México (Hernández, et al., 1999).

Así, el papel de la descentralización en el bienestar de la comunidad

depende en buena medida de situaciones particulares de cada país. No obstante, es necesario considerar explícitamente otros aspectos que pueden inclinar la balanza hacia un lado u otro.

Por ejemplo, en algunos casos no existe un acuerdo explícito o

implícito entre niveles de gobiernos en cuanto a la distribución de poderes, tanto de ingresos como de gastos. En otros, a pesar de que se establece claramente las funciones de gasto, en la práctica algunos gobiernos centrales realizan la tarea de los gobiernos subnacionales, por falta de recursos o potestades tributarias propias en el nivel local.

Adicionalmente, en muchos países, los presupuestos de los

gobiernos subnacionales son relativamente “blandos”, lo que trae consigo el riesgo de un sobre endeudamiento, cuya carga finalmente recae en el gobierno central.

Por otra parte, también pueden existir problemas de información en

las decisiones de gasto, así como de calidad de la burocracia local. Además, en muchas jurisdicciones, los sistemas de administración de gasto público, quizá no son lo suficientemente adecuados como para controlar y asignar, de manera eficiente, los recursos.

No obstante dichos retos, algunos autores argumentan que si bien

estas características incrementan los costos asociados a la descentralización fiscal, “no se sigue que no existen ganancias significativas en el bienestar de la comunidad al ofrecer bienes públicos de manera descentralizada” [Oates, 1999, p. 1124].8 Por tanto, si la distorsión asociada con la descentralización fiscal es mínima, la literatura económica recomienda su instrumentación como un mecanismo viable para incrementar el bienestar de las comunidades.

8 Traducción propia.

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Así, parece claro que el análisis del beneficio neto de la descentralización fiscal, dependerá de los arreglos entre los niveles de gobierno existentes. Un examen cuantitativo y cualitativo de las funciones de gasto e ingreso en cada nivel de gobierno, de las transferencias intergubernamentales, de los arreglos explícitos e implícitos en términos del poder de endeudamiento de los gobiernos locales, y la calidad de la burocracia y la capacidad administrativa, determinará en buena medida el beneficio neto esperado de la descentralización fiscal.

Para ello, la siguiente sección aborda de forma más detallada la

asignación de funciones de gasto e ingreso entre niveles de gobierno. 2. Asignación de funciones de gasto e ingreso entre niveles de gobierno

Esta sección analiza de manera conceptual la asignación de las

funciones de gasto e ingreso entre los diferentes niveles de gobierno, y su efecto en la eficiencia y la capacidad de los gobiernos locales para satisfacer la demanda de servicios públicos. El análisis comienza con la atribución, en términos de eficiencia económica y de autonomía de las potestades de gasto, para posteriormente proseguir con las potestades de ingreso. En cada apartado se describe la situación actual de México en cuanto a dicha distribución de potestades. 2.1 Asignación de las funciones de gasto: eficiencia vs. autonomía

El análisis de la distribución de las funciones de gasto entre niveles

de gobierno, inicia con el examen de los factores que inciden en la eficiencia, y posteriormente con el estudio de las variables que permiten realizar la distribución de funciones, con base en el principio de autonomía. Éste último se refiere a la libertad que tienen los gobiernos locales para elegir en qué gastar los recursos propios y las transferencias del gobierno federal. 2.1.1 Eficiencia y la asignación del gasto

La eficiencia, dentro del marco conceptual del federalismo, se

entiende como la provisión de un servicio público en el nivel de gobierno, a cargo del área geográfica que tome en cuenta todos los beneficios y costos de proveer tal servicio. El criterio de eficiencia considera varios factores para determinar la distribución adecuada de funciones de gasto, entre los niveles de gobierno. Estos incluyen la estabilización macroeconómica, la


redistribución del ingreso y las características específicas de bienes y servicios públicos.9

Estabilidad macroeconómica. La política macroeconómica tiene

como uno de sus objetivos, lograr la estabilidad de la economía, y el beneficio resultante de ello excede los límites geográficos de un gobierno local. Por ejemplo, la aplicación de una política de estabilización, se considera responsabilidad del gobierno federal, puesto que trae beneficios nacionales. En este sentido, el manejo de la política macroeconómica y sus instrumentos es responsabilidad central.

Distribución del ingreso. La literatura económica especifica

generalmente que las funciones de gasto tendientes a redistribuir el ingreso, deben ser provistas por el gobierno federal o bajo sus lineamientos generales. El argumento descansa sobre el supuesto de que los gobiernos locales están interesados en el bienestar de su segmento de población, por lo que lograr una mejor distribución del ingreso en el nivel nacional, sería prácticamente imposible. Sin embargo, también se reconoce que los gobiernos locales podrían ser más eficientes en la asignación de los servicios sociales que ayuden a mitigar la pobreza, puesto que están más cerca de la población objetivo.

De ser cierto esto, una transferencia de recursos federales hacia los

gobiernos locales, condicionados a destinarse al alivio de la pobreza, constituye una manera alterna de obtener eficiencia en la asignación de los recursos. El debate continúa y es poco lo que se ha avanzado en esta dirección, debido a lo reciente de tal tendencia.

Características de los bienes y servicios públicos. Para identificar el

o los niveles de gobierno que proveen los bienes y servicios públicos en un contexto de eficiencia económica, es necesario también evaluar la naturaleza y característica de cada uno de ellos. La literatura económica señala las características de los bienes que deben ser provistos por el gobierno y cómo se reparten entre los niveles de gobierno.10

En principio, los bienes públicos “puros” se definen como aquéllos

que cumplen con dos condiciones: a) no se puede excluir a nadie de su consumo; y b) el beneficio que recibe una persona no disminuye conforme 9 La discusión conceptual de la distribución del gasto (y la de ingresos más adelante) se

basa en los trabajos de Shah (1994), Gamboa-González (1996) y Aghón (1996). 10Vala la pena señalar que existen bienes tradicionalmente provistos y producidos por el

gobierno, pero que podrían ser producidos más eficientemente por el sector privado. No obstante, la discusión se centra en bienes que son provistos por los diferentes niveles de gobierno, aún y cuando no cumplan estrictamente con los requisitos para ser considerados bienes públicos (Banco Mundial, 1994).

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más personas lo consuman. El ejemplo clásico de un bien público es la Defensa Nacional (Musgrave y Musgrave, 1995).11

En términos generales, la asignación de funciones de gasto entre los diversos niveles de gobierno puede reducirse al siguiente conjunto de características:

a) Alcance de los beneficios de los bienes o servicios públicos. La

regla básica es que los bienes que provee el gobierno se ofrezcan en el nivel federal o local, dependiendo de la región sobre la cual se extiendan sus beneficios (Oates, 1972). Si los beneficios de tales bienes y servicios inciden sobre el ámbito nacional deberían ser ofrecidos en el nivel federal. Ejemplo de ello es la Defensa Nacional, la Policía Federal y Fronteriza, las Estadísticas Nacionales, entre otros. Por otro lado, los bienes que brindan beneficios limitados regionalmente, deberían ser provistos por unidades de gobierno subnacionales; en éste, se incluyen los de Educación, Salud, Alcantarillado, Tránsito, Bibliotecas, Policía Local, etc.

b) Externalidades. Este concepto se refiere a situaciones en las que

las decisiones de los agentes económicos dan como resultado costos (beneficios) sociales, que no son pagados (recibidos) en su totalidad por quien los causa. El tipo de bienes a los que se hace referencia, deberían ofrecerse en aquel nivel de gobierno que logre que la producción de los mismos alcance el nivel socialmente deseado.

Ejemplo de bienes con externalidades positivas son los programas

de salud. Una población sana facilita el buen funcionamiento de los mercados de trabajo y, consecuentemente, es de interés nacional. Por tanto, la responsabilidad primaria en la asignación de los recursos para tal efecto es del gobierno central. No obstante, los gobiernos locales pueden participar mejorando la efectividad del gasto en salud, puesto que conocen mejor los hábitos de su segmento de población.

Otro ejemplo lo constituye la contaminación, cuya presencia genera

una externalidad negativa. En general, se considera que el gasto en control ambiental, salvo casos específicos como la contaminación de residuos nucleares, beneficia principalmente a la comunidad más cercana a la fuente

11Sin embargo, la mayoría de los bienes que tradicionalmente se han considerado públicos

no cumplen con estas características de manera estricta. En muchos casos es posible excluir del consumo de un bien público a ciertos grupos de individuos a un bajo costo, por ejemplo, del uso de un parque; además, en otros bienes públicos, a medida que se incrementa el número de usuarios, el beneficio que un individuo recibe se reduce, como en el caso de las avenidas de una ciudad (Barro y Sala i Martín, 1995).


de contaminación (automóviles, fábricas, etc.). Por ello, la mayor parte del control ambiental debería ser responsabilidad de los gobiernos locales.

c) Economías a escala y de alcance. Las economías a escala surgen

cuando en la medida en que se incrementa la producción de un bien, el costo por unidad se reduce. Por ejemplo, la función de recabar estadísticas nacionales presenta economías de escala, por lo que es menos costoso que un solo organismo esté a cargo de proveer este servicio. Además, dado que el beneficio de poseer estadísticas nacionales se extiende más allá del área geográfica de un gobierno local, es más eficiente que el gobierno central las provea.

Por su parte, las economías de alcance surgen cuando el costo de

proveer dos servicios simultáneamente es menor al costo total de proveer cada servicio por separado. Así, el nivel de gobierno que pueda producir los bienes al menor costo es el más apropiado para proveerlo. Por ejemplo, el servicio de examen general de salud y la vacunación de niños, son servicios menos costosos cuando se hacen por el mismo organismo, que cuando se realizan por organismos diferentes. En este caso, se espera que el gobierno local incurra en menores costos, o que sea más eficiente que el gobierno federal, por estar más cerca de quienes utilizan dicho servicio.

d) Las preferencias de los agentes económicos. Las preferencias y

necesidades de bienes públicos varían entre regiones y dentro de las mismas. Por tanto, entre mayor sea la diversidad de bienes que se requieren dentro de una localidad, más fuerte es el argumento para que los gobiernos locales sean los encargados de proveerlos, ya que conocen mejor a las comunidades, y se considera que son más competentes al decidir el tipo, cantidad y medios más apropiados para proveer los servicios.

Ejemplos de tales bienes son el servicio de bomberos, puesto que el

número de estaciones puede variar según el material de las viviendas en diferentes partes de la comunidad, el tamaño de la población o el tamaño de sus bosques; igualmente sucede con la necesidad de semáforos, puesto que la probabilidad de accidentes varía entre las diferentes áreas. 2.1.2 Autonomía y la asignación del gasto

Por su parte, el criterio de autonomía de los gobiernos locales en

sus decisiones de gasto, se refiere a la libertad que tienen éstos para elegir en qué gastar los recursos propios y las transferencias del gobierno federal. Por lo tanto, la descentralización fiscal está asociada, generalmente, con una mayor autonomía.

Ensayos 52

La literatura económica concibe dos posiciones importantes con respecto a la autonomía de los gobiernos locales. Por una parte, una muy grande autonomía propicia una mejor asignación del gasto y su financiamiento. Se argumenta que si para cada gasto local existe una fuente de ingreso local, ello crea un mecanismo por el cual se da transparencia y responsabilidad al uso de los recursos públicos ante la comunidad.

Por la otra, la autonomía también presenta algunas dificultades. En primer lugar, es posible que la burocracia y la corrupción sean un problema más serio en los gobiernos subnacionales que en nivel central. Segundo, la autonomía local puede limitar los recursos de que disponen los gobiernos centrales para llevar a cabo su función de estabilización macroeconómica (Tanzi, 1995 y 2001; y Prud´homme, 1995).

Si bien, la elección del criterio de eficiencia y autonomía del gasto

no son excluyentes, en muchos casos sucede que entre mayor es la eficiencia, menor es el grado de autonomía de un gobierno local. Por ejemplo, cuando el gobierno federal decide en qué áreas específicas se deben utilizar los recursos que transfiere a los gobiernos subnacionales, se considera comúnmente que hay poca autonomía; sin embargo, en términos de eficiencia económica puede ser deseable que los recursos se gasten en áreas de prioridad nacional, por ejemplo, en salud. Esto sucede en México con los recursos denominados “aportaciones federales”.

En ciertas situaciones, limitar la autonomía de los gobiernos locales

puede permitir tomar lo mejor de la descentralización, sin menoscabo de la eficiencia. La descentralización lleva a una mejor asignación del gasto, mientras que el objetivo de la eficiencia garantiza el gasto en las áreas socialmente más rentables del país. La elección con respecto al grado de autonomía y de eficiencia se presenta prácticamente en todo el mundo. Esto es relevante en países como Alemania, Argentina, Australia, Brasil, EUA, Indonesia, Nepal, Suiza, Venezuela, entre otros.12

La tendencia en la región de Latinoamérica es hacia una mayor

autonomía; ésta, al parecer, no perjudica la eficiencia, ya que de acuerdo con el reporte del Banco Interamericano de Desarrollo, los gobiernos centrales han cedido algunas funciones que corresponden, en términos de eficiencia, a los gobiernos locales (IDB, 1997). Cabe destacar que la asignación eficiente de las atribuciones del gasto entre gobiernos, tiende a dar una fuerte responsabilidad a los gobiernos locales, puesto que se considera que muchos

12Para un repaso de la problemática de federalismo fiscal en estos países vea Giménez-

Montero (1997), Kelly (1998), y Aghón (1996).


de los servicios públicos se proveen de mejor manera a través de este nivel de gobierno.13

2.1.3 Asignación conceptual de los servicios públicos y la experiencia en México

En esta sección, se explora con más detalle la asignación conceptual

de las funciones de gasto, y se las compara con la asignación vigente en México. En el cuadro 1, se especifica las características que tienen ciertos bienes y servicios provistos por los gobiernos (columna 2) y se indica el nivel de gobierno al que, conceptualmente, debería responsabilizarse de tal servicio, según el criterio de eficiencia (columna 3); así mismo, se indica cuál es la práctica en México (columna 4). Aunque esta lista no es exhaustiva, sí incluye los principales bienes y servicios que se proveen en diferentes países.

Por ejemplo, dado que los beneficios de la defensa nacional van

más allá de los límites geográficos de un gobierno local, el gobierno central es el más adecuado para llevar a cabo tal tarea. Por otra parte, el servicio de tránsito y policía debe proveerse desde el nivel local, ya que su beneficio recae principalmente en los residentes locales. Su asignación parece ser la correcta en México.

Similarmente, el mismo cuadro muestra que los servicios de salud y

educación deben ser ofrecidos por los niveles de gobierno estatal y municipal, ya que éstos conocen mejor las necesidades de la comunidad; así, la participación del gobierno federal solo se justifica, si los beneficios de tener una población sana y educada se extienden más allá del área geográfica de un estado. En tal caso, la participación federal se limita a aportar recursos para su financiamiento.

La experiencia reciente en México muestra que ésta es la práctica,

pues el gobierno federal transfiere recursos, etiquetados a los estados, para el gasto educativo y de salud. Por su parte, los municipios no participan en la provisión de educación y salud, aún cuando conceptualmente debieran estar activamente involucrados en ello.

13Si por alguna razón estas tareas no van acompañadas de los ingresos propios para

financiarlas, se crea lo que se conoce como “desfase fiscal”. Esto se discute en la sección 2.2 referente a la asignación de los ingresos o potestades tributarias entre niveles de gobierno.

Ensayos 54

Cuadro 1 Distribución conceptual del gasto público por nivel de gobierno1

Servicio Público(1)

Característica(2)

AsignaciónConceptual2

(3)

Caso deMéxico

(4)Defensa nacional Beneficios nacionales, externalidades, economías de escala F FRecursos naturales Beneficios nacionales, economías de escala F F, EEstadísticas nacionales Beneficios nacionales, economías de escala F FPolicía federal y fronteriza Beneficios nacionales, externalidades en nivel federal,

economías de escalaF F

Distribución del ingreso, ycombate al rezago social

Externalidades en nivel federal, beneficios nacionales,política de distribución

F F, E, M

Ecología Preferencias conocidas por los gobiernos locales y estatales,beneficios local, estatal y nacional

F, E, M F, E, M

Educación3 Preferencias conocidas por el gobierno local, economías deescala, externalidades, beneficios en nivel nacional yregional

E,M E

Cultura Preferencias conocidas por el gobierno local, externalidades,beneficios en nivel nacional y regional

F, E, M F, E, M

Bibliotecas Preferencias conocidas por el gobierno local, externalidades,beneficios en nivel regional

E, M M

Salud3 Preferencias conocidas por el gobierno local, economías deescala, externalidades, beneficios en nivel nacional yregional

E, M E

Hospitales Beneficios locales, preferencias conocidas por el gobiernolocal y estatal, externalidades en nivel regional, economíasde escala.

F, E, M F

Suministro de agua4 Beneficios locales, preferencias conocidas por el gobiernolocal, economías de escala en nivel regional

E, M F, E, M

Alcantarillado4 Beneficios locales, preferencias conocidas por el gobiernolocal, economías de escala en nivel regional

E, M F, E, M

Tránsito y Policía Local5 Beneficios locales, preferencias conocidas por el gobiernolocal

M E, M

Bomberos Beneficios locales, preferencias conocidas por el gobiernolocal

M M

Reparación de calles Beneficios locales, preferencias conocidas por el gobiernolocal

M M

Recolección y eliminaciónde basura

Beneficios locales, preferencias conocidas por el gobiernolocal

M M

Alumbrado público Beneficios locales, preferencias conocidas por el gobiernolocal

M M

Contaminación del aire Beneficios locales M MCarretera Interestatal Beneficios federales, el gobierno estatal y federal presentan

economías de alcance, el gobierno estatal conoce laspreferencias de su comunidad

F, E F, E

Carretera Estatal Beneficios estatales, las preferencias son conocidas por elgobierno estatal.

E E

1 Esta distribución se realiza con base en el criterio de eficiencia y de acuerdo con las principales características de los servicios. 2 F: gobierno federal; E: gobierno estatal; y M: gobierno local o municipal. 3 En el caso de Educación y Salud, el gobierno federal establece la política a seguir, así como algunos estándares, aunque la aplicación es responsabilidad de los estados. Los recursos son provistos por el gobierno federal. 4 Aunque estos rubros son deberes estatales y municipales, el gobierno federal interviene en el caso de programas como PRONASOL, y en la construcción de presas. 5 Hasta recientemente, algunos gobiernos municipales en México comienzan a manejar la policía local. Fuente: Elaboración propia con base en Gamboa, Rafael (1996). Fiscal Federalism in Mexico. Tesis Doctoral, Universidad de California en Berkeley; Aghón, Gabriel (1996). “Asignación de competencias de ingreso y gasto municipal en América Latina”. Trimestre Fiscal, No.53. Octubre-Diciembre; Musgrave, Richard y Peggy B. Musgrave (1992). Hacienda Pública: Teórica y Aplicada. McGraw-Hill; y Shah, Anwar (1994). The Reform of Intergovernmental Fiscal relations in Developing and Emerging Market Economies. The World Bank; y Artículos 3, 73, 115, 16,117, 118, 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y SEDESOL. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda 1995-2000.


Servicios como el de alumbrado público, la recolección de basura y el de bomberos, tienen beneficios locales. Por tanto, son ofrecidos en el nivel municipal, ya que corresponde al área geográfica que obtiene los beneficios. Además, los costos son relativamente pequeños y las necesidades de cada comunidad son mejor conocidas por este nivel de gobierno.

Por su parte, la responsabilidad de las funciones de distribución del

ingreso y del combate al rezago social se considera que corresponde al nivel federal, no obstante que empiezan a desarrollar un papel más activo los gobiernos subnacionales. La literatura económica todavía no llega a un consenso, de los beneficios que los gobiernos locales pueden aportar, al asignar el gasto para combatir el rezago social. En resumen, el criterio de eficiencia parece explicar, en buena medida, la distribución de las funciones de gasto entre niveles de gobierno en México. 2.2 Asignación de las funciones de ingreso: eficiencia vs. autonomía

Al igual que con el gasto, la asignación conceptual de las

atribuciones de ingreso, se basa en lineamientos de eficiencia económica y en principios relacionados con la autonomía.

En términos de eficiencia, el objetivo es minimizar la pérdida social

que surge al financiar el gasto público federal y local, con impuestos que generan distorsiones en las decisiones de ahorro, inversión y trabajo. En otras palabras, el problema estriba en que si el bienestar de la población se maximiza, esto no redunde en que los gobiernos subnacionales puedan acceder a bases tributarias altamente distorsionantes, que generen ingresos cuantiosos y que potencialmente, puedan tener la capacidad de debilitar el alcance de la estabilización macroeconómica.

Por otro lado, la autonomía fiscal de un gobierno local ocurre,

cuando éste tiene poder de decisión sobre sus ingresos y gastos. En particular, la autonomía tributaria local se refiere a la facultad que tiene un gobierno local, en el manejo de la administración y uso de bases impositivas. Formalmente, la literatura señala que una fuente de ingreso es local si, como mínimo, este nivel de gobierno puede establecer la tasa del impuesto o la base gravable del mismo y si los ingresos son suyos (Murray y Fox, 1997). Ejemplos de esto último en México, son el impuesto predial y el impuesto sobre nóminas.

En general, es posible que una mayor autonomía en ingresos pueda

mejorar el uso de los recursos públicos en una localidad, como resultado de la mayor rendición de cuentas que ello implica. No obstante, también puede provocar distorsiones económicas, que contrarrestarían los beneficios de la descentralización.

Ensayos 56

Por consiguiente, a continuación se presentan los criterios de eficiencia que deben poseer los impuestos locales, con el fin de encontrar un balance satisfactorio entre eficiencia y autonomía. 2.2.1 La eficiencia y la asignación de ingresos

La eficiencia, dentro del marco conceptual del federalismo, se

entiende como el área geográfica mínima bajo la cual se consideran todos los beneficios y los costos de obtener ingresos a través de gravámenes locales (Shah, 1994). Hipotéticamente, la asignación de ingresos tributarios puede darse de tres distintas maneras:

La primera, consiste en asignar todas las bases de impuestos a las

jurisdicciones locales y transferir algo del ingreso al gobierno nacional; este esquema normalmente conduce a una situación de ineficiencia, pues es inconsistente con una política de estabilización macroeconómica, y puede conducir a los gobiernos locales a una administración ineficiente de recursos como respuesta al hecho de tener que transferir recursos al gobierno federal.

La segunda alternativa consiste en que el gobierno central recolecte

todos los impuestos y transfiera algo de estos ingresos a las jurisdicciones locales; el principal problema con este esquema es que los gobiernos locales pueden no ejercer el gasto adecuadamente, debido a la falta de responsabilidad inherente en los ingresos, además del incentivo de los contribuyentes a evadir el pago de impuestos federales, pues se pierde la conexión entre el pago y los servicios recibidos (Oates, 1999).

Una tercera opción consiste en asignar a las jurisdicciones locales

algunos impuestos y si es necesario, complementar los ingresos recaudados localmente con transferencias del gobierno federal. Cabe señalar que la elección entre tales opciones no es superflua. Esta decisión define el grado en que la eficiencia domina la autonomía o viceversa, en el quehacer de la política económica. Más específicamente, en términos de eficiencia, dar potestades tributarias a los gobiernos subnacionales, depende de varias características, entre las que se encuentran (Oates, 1995; y Prud´homme, 1995):

Un impuesto local no debe interferir con la estabilización

macroeconómica. Un aspecto que favorece la centralización tributaria es el uso de los impuestos con fines de estabilidad macroeconómica. Bajo ciertos supuestos, la política tributaria puede frenar o reactivar la economía, y equilibrar el presupuesto.


En el caso de México, el IVA y el Impuesto sobre la Renta (ISR) caen en dicha categoría. Si estos impuestos fueran establecidos localmente, sería prácticamente imposible coordinar la política tributaria de cada gobierno local con ese fin, pues cada uno actuaría de acuerdo con su propio beneficio y no con el de la nación.

La base gravable debe ser poco móvil. Si se deja al gobierno local

recaudar el impuesto sobre un factor de producción con alta movilidad, el resultado será que decida ofrecer menores gravámenes como estrategia para atraer dicho insumo. Esto lleva a lo que se denomina competencia depredadora, que disminuye considerablemente la recaudación y provoca una distorsión en la asignación geográfica de los recursos, ya que el contribuyente se trasladará a la región fiscal más favorable. Por lo tanto, los impuestos cuya base gravable registre una fuerte movilidad (por ejemplo, el ingreso de las empresas) deberían establecerse centralmente.

Vale señalar que esta deficiencia puede eliminarse parcialmente en

el nivel local, estableciendo una tasa mínima del impuesto, y la condición que todas las jurisdicciones utilicen ese impuesto, aunque esto resta autonomía a los gobiernos locales. Por su parte, los gravámenes sobre insumos con baja movilidad, como el impuesto predial, deben corresponder a los gobiernos locales.

Administración efectiva. Los impuestos deben ser administrados por

el nivel de gobierno que los obtenga al menor costo administrativo posible. La recaudación de impuestos como el IVA y el cobro sobre los ingresos de las empresas, requieren de información, personal y equipo en varias localidades, así como de una estrecha coordinación entre ellas; esto es sumamente difícil de llevar a cabo en forma descentralizada. Por otro lado, el impuesto predial se considera local, ya que es relativamente sencillo y menos costoso de administrar por los gobiernos locales.

La recaudación del impuesto debe ser suficiente para satisfacer

necesidades locales. Una fuente de ingresos subnacional debe ser capaz de financiar la provisión de servicios públicos para la comunidad correspondiente; por lo que los recursos del gobierno central deben tener un destino distinto al de las fuentes locales de financiamiento.

La recaudación debe ser estable y predecible en el tiempo. Los

impuestos locales deben proporcionar un flujo de ingresos que permitan financiar proyectos de mediano y largo plazo. Esto es deseable ya que cuando se construye una obra pública cuya madurez es de mediano o largo plazo, se necesita una fuente segura y estable de ingresos para no afectar su desarrollo.

Ensayos 58

No exportar la carga tributaria a no residentes. La exportación de la carga fiscal surge cuando una localidad logra que recaiga el tributo en residentes de otra localidad. Cuando esto es posible, los gobiernos locales tenderán a subsidiar a los residentes de su comunidad. Se considera que un impuesto se “exporta”, cuando el gravamen excede el beneficio que la infraestructura local proporciona a los no residentes. Por ejemplo, un impuesto local, en un puerto o entrada fronteriza a mercancías en tránsito, es un impuesto a los consumidores no residentes en la frontera. Otro ejemplo, es el impuesto que se cobra a la ocupación hotelera. Éste último se utiliza para fortalecer los ingresos locales, debido a la baja sensibilidad de la ocupación hotelera ante cambios en el precio. Sin embargo, en la medida que el impuesto exceda al beneficio que deriva el visitante, de la infraestructura y servicios de la ciudad, se estará exportando el impuesto, al mismo tiempo que se produce una asignación ineficiente de recursos.14

La base tributaria debe ser visible o perceptible, para asegurar la

responsabilidad (accountability). Cuando se otorga potestades tributarias a los gobiernos locales, es necesario establecer incentivos que los obliguen a gastar estos recursos de la mejor manera posible. Una forma sencilla de lograrlo consiste en que el contribuyente identifique la fuente de financiamiento con los bienes o servicios públicos que se le ofrece. De esta forma, los gobiernos locales enfrentarían las consecuencias de sus decisiones de gasto, puesto que financieramente dependerían de los contribuyentes locales (sus electores) y responderían ante ellos por su actuación.

En general, entre mayor sea el número de dichos atributos que se

cumplan en un gravamen, menores distorsiones generará en las decisiones de ahorro, inversión y empleo, y más adecuado será, como sucede con un impuesto local.

El ejercicio relevante en términos de eficiencia económica consiste

en determinar qué instrumentos tributarios deben utilizar los distintos gobiernos; posteriormente, este esquema se compara con otro esquema de descentralización fiscal.15 Claramente se observa que el resultado dependerá de si el costo en eficiencia, de permitir a los gobiernos locales gravar bases tributarias, que generan distorsiones económicas, es mayor o menor que el beneficio derivado de una mejor asignación de los recursos, derivado de la autonomía fiscal.

14El uso del impuesto hotelero no obstante que puede significar una “exportación” a no

residentes, es una práctica común que permite a los gobiernos locales recaudar un mayor monto de ingreso sin que les afecte políticamente (Fisher, 1996).

15Un tratamiento formal de este problema se puede encontrar en Gordon (1983). Para un repaso de nuevos enfoques a este tema véase Inman y Rubinfeld (1996).


2.2.2 Autonomía y la asignación de ingresos Este enfoque señala la conveniencia de otorgar a los gobiernos

locales un mayor poder para decidir sobre sus ingresos, puesto que de esta forma la comunidad aporta los recursos, y en su interés, supervisa detenidamente el destino de los mismos. Alternativamente, las autoridades locales tienen incentivos para gastar los recursos de la manera más eficiente posible, pues adquieren la obligación de rendir cuentas y aceptar responsabilidad por sus acciones.

Cuando la solución del esfuerzo tributario de los gobiernos locales

es limitado debido a la centralización de impuestos y, por lo mismo, no gozan de autonomía para fijar los impuestos, un gobierno local puede responder a las necesidades de su población utilizando las fuentes de ingreso no tributarias (cobro de derechos, aprovechamientos, etc.), y aumentando la fiscalización de los impuestos locales. Ambas resoluciones son impopulares e incluso se puede argumentar que la presión ejercida hacia más transferencias federales es más rentable para los gobiernos locales.

Adicional a lo arriba señalado, se puede introducir impuestos sobre

bases gravables ya existentes en el nivel central, o nuevas, que aporten suficientes recursos para financiar su gasto y que al mismo tiempo, no sean políticamente muy costosos para el gobierno local. Ejemplos de éstos últimos son los gravámenes sobre ciertos tipos de ingresos (v. gr., el ingreso personal), de contribuyentes (empresas, etc.) y en algunos bienes, tales como gasolina, cigarros, cerveza, etc. No obstante, gravar bases existentes en el nivel central crea un problema de imposición múltiple, que además de aumentar la carga fiscal y el costo administrativo para el contribuyente, genera también mayores distorsiones sobre la eficiencia.

Asimismo, es pertinente mencionar que existen impuestos centrales

o federales que en ocasiones se confunden con los impuestos locales. Esto sucede cuando el gobierno central controla la tasa y la base gravable, y únicamente permite la administración y disposición de la recaudación por parte de los gobiernos locales. Un ejemplo de ello en México es el impuesto sobre uso y tenencia de vehículos, donde el gobierno estatal administra y recibe la recaudación, pero la tasa y la base gravable del impuesto la determina el gobierno federal.

La distribución de potestades tributarias entre niveles de gobierno se

determinará según el valor atribuido a la eficiencia y a la autonomía fiscal. La evidencia muestra que en muchos países, los gobiernos locales utilizan fuentes de ingreso que tradicionalmente serían responsabilidad exclusiva de los gobiernos centrales (Tijerina y Medellín, 1998).

Ensayos 60

No obstante, es importante tener en mente que “Si la descentralización es defendida debido a que mejora la asignación de recursos por el lado del gasto, ¿cuánta de esta eficiencia ganada se pierde cuando el financiamiento del gasto es altamente distorsionante?” [Tanzi, 1995, p. 310-311]

2.2.3 Asignación conceptual de potestades tributarias y experiencia en México

El cuadro 2 presenta la asignación conceptual, en términos de

eficiencia, de las responsabilidades de ingreso en cada nivel de gobierno (columna 3) y la práctica en México (columna 4). Aunque no intenta ser una lista exhaustiva, ésta considera los principales impuestos y fuentes de ingreso que se utilizan en el nivel internacional.

En primera instancia, la recolección del ISR e IVA corresponden al

gobierno federal, debido a que estos impuestos favorecen la política de estabilidad macroeconómica. Adicionalmente, dado que el ISR a las empresas y el IVA generan ingresos por transacciones que ocurren entre países o entre regiones, es deseable que el gobierno federal sea el responsable de su recaudación, pues le cuesta menos que al gobierno subnacional y permite una mejor fiscalización.16

En el caso del IVA, ya que éste también se recauda por la entrada de

productos al país que finalmente son consumidos en todo el territorio nacional, dejar el impuesto en manos locales implicaría incurrir en la llamada “exportación de impuestos”. El mismo marco conceptual atribuye el impuesto predial al gobierno municipal, por poseer una base gravable poco móvil, además de un bajo costo administrativo. Como puede observarse, la práctica en México asigna este impuesto en el nivel municipal, lo que indica que los criterios de eficiencia y autonomía se cumplen plenamente.

Por otro lado, la recaudación del impuesto a la compra, venta, y

mejora específica de la propiedad, se atribuye conceptualmente a los estados y municipios, por su baja movilidad y su bajo costo administrativo. La práctica en México también va acorde con el criterio de la eficiencia y autonomía. El impuesto a la tenencia de automóviles se asigna conceptualmente a los estados y municipios, por lo que es un impuesto local. Sin embargo, en México aunque el estado lo cobra y los ingresos que

16 Algunos autores analizan la posibilidad de que el IVA sea un impuesto estatal, cuya

recaudación sea coordinada con el gobierno central. Este esquema se denomina IVA Compensado o CVAT (véase McLure, 2000).


recauda son propios, la tasa y la base las determina el gobierno federal. En este sentido, el impuesto no es local.17

Cuadro 2

Distribución conceptual de las bases de ingreso entre los distintos niveles de gobierno1

Base Gravable (1)

Características (2)

Caso de México

(4)

Ingreso Individual (ISR personal)

Estabilización macroeconómica, bajo costo administrativo en nivel federal.

F

Ingreso Corporativo (ISR empresas)

Estabilización macroeconómica, bajo costo administrativo en nivel federal, alto grado de exportación si es local.

F

Propiedad4 Baja movilidad, bajo costo administrativo en nivel local. E, M Predial Baja movilidad, bajo costo administrativo en nivel local. M Nómina3 Estabilización macroeconómica, baja movilidad, bajo costo

administrativo en nivel local. E

Tenencia o uso de vehículo5

Baja movilidad, bajo costo administrativo en nivel local. F

Sobre automóviles nuevos5

Alta movilidad, bajo costo administrativo en nivel federal. F

Valor Agregado (IVA) Estabilización macroeconómica, bajo costo administrativo en nivel federal, alto grado de exportación si es local.

F

Ventas Finales o al Menudeo.

Estabilización macroeconómica, bajo costo administrativo en nivel federal/local, cierto grado de exportación si es local.

n.a.

Ventas al Mayoreo Estabilización macroeconómica, bajo costo administrativo en nivel federal/local, alto grado de exportación si es local.

n.a.

Producción y Consumo de Bienes Específicos6

Estabilización macroeconómica, bajo costo administrativo federal/local, cierto grado de exportación

F

Transacciones Financieras

Estabilización macroeconómica, bajo costo administrativo federal, alto grado de exportación.

F

Comercio Exterior Estabilización macroeconómica, bajo costo administrativo federal, alto grado de exportación

F

Cobro directo al usuario de acuerdo al beneficio

Cobro directo al beneficiario del bien público. F, E, M

1 Esta distribución se realiza con base en el criterio de eficiencia. 2 F: gobierno federal; E: gobierno estatal; y M: gobierno municipal. 3 En algunos países, el impuesto sobre nómina sirve para financiar la Seguridad Social. 4 Se refiere principalmente al valor de la propiedad, mejoras de la propiedad, la transmisión de propiedad y otras transacciones. 5 Este impuesto lo establece el gobierno federal; sin embargo, es recaudado y apropiado por el nivel estatal. 6 En el caso de México, este impuesto se aplica a bebidas alcohólicas, cigarros, vehículos, carros nuevos, gasolina, petróleo y gas natural. Los estados que elaboran convenios de colaboración administrativa con la Federación, reciben el 20 por ciento de lo recaudado por concepto de cerveza y otras bebidas alcohólicas, y el 8 por ciento de la recaudación proveniente de tabacos labrados. Fuente: Elaboración propia con base en Gamboa, Rafael (1996). Fiscal Federalism in Mexico. Tesis Doctoral, Universidad de California en Berkeley; Musgrave, Richard y Peggy B. Musgrave (1992). Hacienda Pública: Teórica y Aplicada. McGraw-Hill. p. 573-590; Castells, Antoni (1996). “Asignación de fuentes de impuestos a los diferentes niveles de gobierno”. Trimestre Fiscal. Enero-Marzo. No.53. INDETEC; Aghón, Gabriel (1996). “Asignación de competencias de ingreso y gasto municipal en América Latina”. Trimestre Fiscal, No.53. Octubre-Diciembre; Shah, Anwar (1994). The Reform of Intergovernmental Fiscal relations in Developing and Emerging Market Economies. The World Bank; y Tijerina, José Alfredo (2001). “Propuesta para Fortalecer los Ingresos de los Gobiernos Estatales”. Trimestre Fiscal. Año 21, No. 71. Diciembre-Febrero. INDETEC, Guadalajara, Jalisco.

17Es importante notar que este impuesto se intentó ceder a los estados de México hace

algunos años. Sin embargo, los estados decidieron que el gobierno federal dictara la tasa y la base del impuesto con el fin de evitar que algunas entidades buscaran atraer más recursos reduciendo la tasa del impuesto, que finalmente haría que la recaudación disminuyera en todos los estados.

Ensayos 62

Existen, también, los cobros que tienen su fundamento en el principio del beneficio. Este tipo de ingresos puede ser utilizado por todos los niveles de gobierno. En este caso, el nivel de gobierno que provee y cobra el servicio público se determina por el alcance de los beneficios del mismo. Por ello, en el cuadro 2, en este rubro, se incluye a todos los niveles de gobierno.

El impuesto a las ventas finales, o al menudeo, se considera

responsabilidad federal o estatal. Aunque en México no existe, vale la pena señalar que para considerarlo como un impuesto local, es necesario que las entidades puedan establecer al menos la tasa del impuesto o la base a gravar y que los ingresos recolectados sean propios. Por su parte, el impuesto a las ventas al mayoreo tiene un bajo costo de recaudación tanto en el nivel local como en el nivel federal, aunque la exportación del impuesto puede ser sustancial si es local.

Por otro lado, algunos autores sostienen que los impuestos a las

ventas al menudeo no parecen generar muchos ingresos en los países en desarrollo, mientras que los impuestos especiales en el nivel local, han probado ser fuentes de ingresos útiles para los gobiernos subnacionales. Así, gasolina, alcohol, automóviles y hoteles pueden ser bases de impuestos convenientes para gobiernos subnacionales, en términos de ingresos, aunque puedan llegar a generar fuertes distorsiones, como en el caso del contrabando ilegal de gasolina y de alcohol (Tanzi, 1995).

En lo general, la distribución de las funciones de ingreso en México

cumple en gran medida con el criterio de eficiencia, lo cual contrasta con la conclusión que establece que: “con frecuencia surge sobre los impuestos de los gobiernos locales, especialmente en países en desarrollo, y es que tienden a ser de calidad pobre y así generan muchas distorsiones económicas” [Tanzi, 1995, p. 310].

Este hecho pone de manifiesto uno de los puntos más importantes

en un esquema de coordinación fiscal: una alta centralización de ingresos y potestades tributarias, y potestades limitadas de ingreso local para satisfacer las necesidades de gasto. Esto genera lo que se conoce como desfase fiscal “vertical”, y la manera en que tradicionalmente se ha cubierto tal desfase fiscal, ha sido por medio de transferencias del gobierno central a los gobiernos subnacionales. En la siguiente sección se examina conceptualmente los diferentes puntos de vista acerca de las transferencias federales.


3. El papel de las transferencias federales Las transferencias de los gobiernos centrales a las jurisdicciones

locales son un instrumento ampliamente utilizado para subsanar la falta de recursos en el nivel subnacional del gobierno. Dicha falta de recursos surge del acuerdo establecido en un sistema de coordinación fiscal, donde los impuestos importantes en recaudación son responsabilidad del gobierno federal, y una gran parte de la provisión de bienes y servicios públicos es responsabilidad de los gobiernos locales.

En principio, es posible identificar al menos tres situaciones, dentro

de las cuales las transferencias son parte del arreglo entre niveles de gobierno (Ahmad y Craig, 1995):

Primero, se realiza una transferencia bajo un arreglo de “reparto de

recursos federales o subvenciones”, que puede fijarse en una legislación fiscal o mediante convenios entre el gobierno central y los gobiernos locales. Esta transferencia de recursos puede servir como compensación a las jurisdicciones locales por ceder potestades tributarias a la federación; en este caso, la regla estipula dar más recursos a aquellos gobiernos cuya ganancia en eficiencia económica por ceder potestades tributarias al gobierno central, es mayor.

Así, si un peso que deja de ser gravado en un nivel local de

gobierno produce una ganancia, en términos de eficiencia mayor que en otras jurisdicciones, entonces el gobierno central debiera transferir más a las jurisdicciones en donde la ganancia es mayor.18

De modo similar, las transferencias sirven para aliviar desfases

fiscales “horizontales”. Este tipo se desfase surge de la diferencia entre los niveles de desarrollo económico de las diversas jurisdicciones, hecho que conduce a que los gobiernos locales más desarrollados tengan a su disposición mayores recursos para la inversión en infraestructura y además otros servicios propios de su comunidad. Así, la teoría de la distribución de potestades tributarias entre niveles de gobierno también estipula sobre la existencia de transferencias federales, con un objetivo puramente distributivo.

En un segundo esquema, la transferencia de recursos federales

puede buscar corregir el tamaño o cantidad del bien público que se provee en una comunidad.

18Esto sería lo que se denomina:“carácter resarcitorio” de las transferencias, en la

discusión acerca de las participaciones federales en México.

Ensayos 64

Por ejemplo, si un servicio público en una jurisdicción crea una derrama de beneficios más allá de la comunidad, la cantidad del servicio que proveerá la localidad será menor de la que socialmente es deseable, pues no estará en su interés satisfacer la demanda de jurisdicciones vecinas, si estas no contribuyen a su financiamiento. Por tanto, los recursos federales otorgados de tal manera, denominados “transferencias condicionadas”, con o sin la aportación de recursos locales, pueden corregir la provisión ineficiente de servicios públicos.

Tercero, las transferencias federales pueden financiar servicios

públicos que son ofrecidos por las jurisdicciones locales, pero cuya responsabilidad corresponde al gobierno central. Por ejemplo, si bien el combate a la pobreza y el rezago social son función del gobierno central, es posible que los gobiernos locales sean más eficientes en el momento de realizar el gasto, pues conocen mejor dónde se localiza a las familias más pobres, así como sus preferencias.19 Nótese cómo estas transferencias también son “condicionadas”,20 aunque difieren de las que arriba se cita, ya que éstas se orientan a proveer bienes y servicios públicos que el gobierno central considera prioritarios como la educación, salud, policía y buen gobierno, entre otros.

Cabe señalar que estos esquemas no son mutuamente excluyentes,

por lo que es posible observar una combinación de ellos en un arreglo de coordinación fiscal. Otro tipo de transferencia de recursos federales ocurre en países como Estados Unidos, cuando el pago de ciertos impuestos en nivel local, para financiar una obra, es deducible del pago de impuestos en el nivel federal de gobierno. Esto equivale a un subsidio al gobierno local.

Entonces, las transferencias federales tienen un papel importante en

los esquemas de descentralización fiscal; ya que sirven para facilitar el logro de un sistema tributario menos distorsionante, al tiempo que buscan compensar la pérdida de autonomía de los gobiernos locales. Adicionalmente, su función es la de un elemento de distribución de los recursos entre comunidades, capaz de incentivar el que los diversos bienes públicos sean provistos en las cantidades adecuadas, especialmente cuando éstos traen consigo beneficios para las comunidades vecinas.

19 Esto es lo que se conoce hoy en día como “Laboratorio el Federalismo” (Oates, 1999). 20Vale señalar que el hecho de que las transferencias sean condicionadas, no

necesariamente implica que el grado de flexibilidad en su gasto para los gobiernos locales sea nulo. Por ejemplo, las transferencias federales para fines de combate a la pobreza, pueden venir a sustituir el gasto propio en el combate a la pobreza que esté realizando la entidad.


A pesar del papel que juegan las transferencias para corregir desfases verticales y horizontales o facilitar la construcción de obra pública, existen motivos de precaución en el uso de las transferencias federales.

El primero surge de la naturaleza con que se distribuyen las

transferencias. Si el monto de transferencias depende de las acciones que tomen las jurisdicciones, entonces es comprensible que éstas harán lo necesario para obtener dichos recursos, cuando así les beneficie. Por ejemplo, si se otorgan recursos federales a las regiones menos desarrolladas, éstas no tendrán el incentivo para realizar acciones que signifiquen dejar de recibir tales recursos, especialmente si ellos son cuantiosos. El segundo, considera que si los recursos federales recibidos por los gobiernos locales aumentan, entonces se crea un incentivo perverso contra la recolección de ingresos propios, en el nivel subnacional de gobierno, lo que finalmente lleva a una mayor presión sobre las transferencias federales.21

Esta opción es quizá políticamente la menos costosa, pues los

gobiernos locales no tendrán que enfrentar a su electorado, y al mismo tiempo implica una menor rendición de cuentas. Con ello, la transparencia entre el pago de impuestos y la asignación de los recursos se reduce, y conduce generalmente a un derroche de los mismos, así como a una creciente dependencia de las transferencias federales. Por ejemplo, en México se estima que las transferencias federales sumaron 76 por ciento de los ingresos locales en 1980, mientras que para 1999 correspondieron al 93 por ciento de los ingresos locales (Gil Díaz, 2001). Por ello, se recomienda no hacer un uso excesivo de transferencias federales y sí crear mecanismos que incentiven a las jurisdicciones locales a seguir cobrando impuestos.

4. Deuda pública de los gobiernos locales y sus retos

En las secciones anteriores, hemos visto cómo se distribuye en una economía federalista las diferentes funciones de gasto e ingreso. Sin embargo, dentro de la discusión de los instrumentos de ingresos que pueden utilizar los gobiernos, se ha puesto poco énfasis en el financiamiento del gobierno local por medio de deuda pública. La razón de hacerlo así y de tratar este tema por separado, en la presente sección, descansa en dos características especiales de la deuda: primera, es un ingreso no recurrente, por lo que se traduce en un gravamen a futuro que tiene implicaciones importantes sobre la carga fiscal aun entre generaciones; y segunda, aunque poco se ha estudiado este fenómeno, existe evidencia de los serios desequilibrios fiscales que ha causado en algunos países. 21 Shadbegian (1999) estimó para 2955 jurisdicciones de E.U., entre 1992 y 1987, que

cuando las transferencias federales per capita aumentan, el ingreso propio de las jurisdicciones disminuye.

Ensayos 66

En general, el uso del endeudamiento puede obedecer a dos motivos (Fisher, 1996): a) para financiar proyectos de capital como educación, puentes, sistemas de drenaje, etc., cuyo beneficio se extiende más allá de la presente generación de contribuyentes; en este sentido, ésta es una manera de trasladar parte de los costos a quienes se beneficiarán del proyecto en el futuro; y b) el endeudamiento permite aliviar la escasez temporal de fondos, especialmente cuando la recaudación de ingresos de los gobiernos locales se presenta sólo en ciertas épocas del año, como en el caso del predial, tenencia, etc., o cuando se desea refinanciar la deuda como resultado de una reducción en la tasa de interés pactada.

El tipo de deuda de las jurisdicciones puede clasificarse de dos

maneras: de corto y largo plazos. El primero sirve al propósito de financiar temporalmente el gasto público local; mientras que el segundo, permite financiar proyectos con beneficios de largo plazo. En cuanto al endeudamiento de largo plazo, éste último puede ser catalogado como de “Obligación General” y “No-Garantizados”. La diferencia entre estos últimos dos estriba en la descripción del fondo con el cual serán pagados. El primero establece que será pagado con cualquier tipo de ingreso; mientras que el segundo señala que el pago deberá hacerse exclusivamente a partir de los ingresos establecidos con anticipación en el contrato. Cabe agregar que debido a límites constitucionales o legales, en muchos casos, los gobiernos locales no pueden garantizar el pago de la deuda contratada con los ingresos provenientes de transferencias centrales; esto sucede en México, sobre la base esto de la Ley de Coordinación Fiscal vigente. Retos que impone el endeudamiento de los gobiernos locales

No obstante que el endeudamiento local no es señal de una mala

situación financiera, es importante abordar algunos de los retos que impone la deuda local. El estudio del financiamiento a través de deuda en el nivel central ha sido objeto de constante análisis. Sin embargo, éste no ha sido el caso en los gobiernos subnacionales. La atención al mismo parece haber surgido de que en algunos países en transición y de Latinoamérica, el endeudamiento local ha repercutido adversamente en la política macroeconómica.

Aunque el financiamiento del gasto local a través de deuda puede

ser justificado, algunos autores argumentan que éste puede resultar de un mal diseño en las relaciones entre niveles de gobierno con respecto a las responsabilidades de gasto y de ingreso, cuyo efecto se traduce en un fuerte desfase vertical u horizontal, o en un desperdicio de recursos, como resultado de la poca transparencia con que se reparten los recursos federales (Ter-Minassian y Craig, 1995).


El reto más importante del endeudamiento de los gobiernos locales radica en la posibilidad de que exista un problema de “riesgo moral”. Éste se presenta cuando la deuda de los gobiernos locales está respaldada implícita o explícitamente, por el gobierno federal, para el caso de no-pago o default; lo que implica que eventualmente entra en el presupuesto del gobierno federal.

Esto ocasiona, por un lado, que los mercados de crédito no sean tan

estrictos en la evaluación de los proyectos públicos sobre los cuales se presta, ni sobre la estimación del flujo de recursos que los gobiernos locales tendrán en el futuro. Adicionalmente, incentiva a las jurisdicciones locales a realizar un uso más intensivo del financiamiento por deuda, mayor del que se tendría si no existiese ese acuerdo, y conlleva a un menor esfuerzo fiscal de las jurisdicciones por obtener recursos propios, pues para ellos, el costo de la deuda es prácticamente nulo.

De lo anterior, resulta claro que una parte importante de este

problema radica en si el gobierno central interviene o no en caso de default de los gobiernos locales. Si la promesa de no rescatar a ningún gobierno local es creíble, es posible, en principio, dejar el control del monto del endeudamiento al mercado, al igual que sucede con la deuda privada. Por su parte, si la promesa no es creíble, puede traer resultados adversos importantes no solo en el nivel local, sino en la política macroeconómica y monetaria del país.

Los argumentos conceptuales señalan que existe una inconsistencia

entre la promesa de no intervenir, y lo que sucede cuando se da el default. Una vez que el gobierno local se declara en quiebra, el gobierno central tiene incentivo para intervenir, por ejemplo, para evitar un efecto de contagio en el resto de las localidades, con lo que se posiciona como el “prestamista de última instancia”. Adicionalmente, una vez que el gobierno central interviene, es sumamente difícil revertir la expectativa de que en el futuro la autoridad central lo hará de nuevo ante fenómenos similares.22

La evidencia apunta que en la mayoría de países que han observado

un problema de default de los gobiernos locales, la autoridad central ha actuado como aval, renegociando e incluso tomando como suya la deuda de las jurisdicciones. Como resultado, se ha establecido control en cuanto al endeudamiento de los gobiernos locales. Por ejemplo, de una lista de 53 países, sólo 6 utilizan un mecanismo de control que está basado en el sistema de mercado (5 países industrializados y Rusia).23

22 Kydland y Prescott (1977); Bordo (1990); y Hernández, et al. (1999). 23 Véase el Cuadro 1 de Ter-Minassian y Craig (1995).

Ensayos 68

A los diferentes mecanismos de control en la emisión de deuda local, se les puede clasificar en cinco grandes grupos:

• Primero, el mecanismo de mercado, que implica que no hay

restricciones cuantitativas ni cualitativas para el monto de la deuda local, pero que enfatiza el compromiso del gobierno central de no intervenir en caso de default.

• Segundo, el mecanismo de cooperación entre autoridades centrales y

locales en el diseño de control de la deuda local, este método se aproxima al de mercado, en el sentido de que los diferentes niveles de gobierno establecen, de alguna manera, las metas económicas coordinadamente. Este tipo de arreglos pueden darse más fácilmente en países donde el valor de la estabilidad económica es importante, como sucede en Brasil bajo la Ley de Responsabilidad Fiscal.

• Tercero, existen los controles administrativos. Este mecanismo impone

ciertos requisitos que deben cubrirse para poder emitir deuda; por ejemplo, en México se requiere que los gobiernos locales registren la deuda ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

• El cuarto mecanismo de control se refiere al establecimiento de reglas

que deben cumplirse antes de proceder a emitir deuda o adquirir un crédito. El tipo de restricciones al que se hace referencia, por ejemplo, consiste en permitir nuevos préstamos que no rebasen una tasa de antemano establecida en el servicio de la deuda a ingresos, o que no se puedan obtener préstamos que pongan en riesgo la estabilidad económica, tales como la obtención de créditos del Banco Central. La desventaja de tales reglas es que son inflexibles, lo que ocasiona la distorsión en el manejo de la información por parte de los gobiernos locales.

• El último mecanismo, el quinto, consiste en prohibir totalmente la

emisión de deuda local, tanto doméstica como externa.

Todos estos procedimientos, con excepción del primero, involucran límites cuantitativos o cualitativos en el monto de la deuda contratada y el conocimiento de su procedencia, o las restricciones en la asignación de los recursos provenientes de dicha deuda.

En México, la deuda de los gobiernos locales tiene que ser

doméstica y ser utilizada exclusivamente para inversión. En la India, los gobiernos locales no tienen permitido endeudarse con el exterior y existen límites al monto de deuda que pueden adquirir. En el Reino Unido, el


endeudamiento de los gobiernos locales se determina cada año y se basa en el monto de inversión en capital a realizar, así como la disponibilidad de recursos locales para tales inversiones; en algunos casos, incluye la necesidad de préstamos para financiar cambios imprevistos en el gasto durante el año.

En los Estados Unidos, por otra parte, aunque existe el

requerimiento de presupuestos balanceados, el límite efectivo en los préstamos es mínimo. En este sentido, en ese país la disciplina en la cuestión de los préstamos locales proviene en buena medida del mercado. En Brasil, después de que la deuda de los gobiernos subnacionales alcanzó 17 por ciento del PIB en 1996, se aprobó un cambio constitucional que prohibe la emisión de nueva deuda, además de las reglas en donde se especifica que los bancos estatales no pueden prestar a los estados. Asimismo, vale la pena agregar que las economías en transición, limitan la deuda local a través de prohibiciones expresas para financiarse, tanto domésticamente como en el extranjero. Igualmente, es interesante observar que en países en desarrollo, este límite se lleva a cabo a través de controles administrativos. Mientras tanto, en países industriales, la manera de controlar el endeudamiento público local varía entre ellos.24

En resumen, la experiencia muestra que la mayoría de países tienen

reglas o prohibiciones al endeudamiento local, para evitar el problema de riesgo moral que consiste en el “rescate” de gobiernos locales, y que involucraría importantes recursos del erario federal, aunque estas reglas y prohibiciones difieren de manera importante entre distintos países. La principal recomendación es, que en la medida de lo posible, los países establezcan las condiciones y la transparencia necesarias para inducir al mercado a evaluar correctamente el riesgo de la deuda pública local. Esto permitirá evitar el rescate financiero de gobiernos locales, así como responsabilizarlos de sus acciones, con la consecuente ganancia en la asignación de recursos. 5. Implicaciones para México

En México, en años recientes, el arreglo entre la federación y los estados y sus municipios se ha orientado hacia la mayor participación de éstos últimos en el ejercicio del gasto público. Con ello, la descentralización ha sido asimétrica: los estados y municipios han adquirido mayor responsabilidad en la asignación del gasto por la de vía de mayores transferencias federales, pero no han adquirido mayores responsabilidades en la recaudación del ingreso, salvo algunos rubros de ingresos, de los cuales pocos estados 24Véase Ter-Minassian y Craig (1995) para la descripción de los mecanismos de control en

estos y otros países.

Ensayos 70

recaudan algo significativo. Esto es, no se ha asignado a los estados un poder efectivo en la recaudación de ingresos en el margen; aunque sí se les ha dotado quizá de demasiados ingresos por la vía de las transferencias federales (Bird, 2000).25

Si bien este arreglo parece resultar del énfasis en la eficiencia

económica en la asignación de ingresos entre gobiernos, y de la idea de que los gobiernos locales conocen mejor a sus comunidades, ha dejado de lado -en buena medida- la importancia de la responsabilidad de cada nivel de gobierno ante su electorado. Esto es, quien ejerce el gasto público difiere de quien se encarga de recolectar los recursos para su financiamiento. Por lo tanto, es posible prever casos en los que cualquier ineficiencia o falta de recursos dentro del nivel de gobierno local, pueda atribuirse a la escasez de transferencias federales, para presionar, en busca de lograr mayores recursos federales, sean condicionadas o no dichas transferencias. Eso crea un círculo vicioso, puesto que cuando el gobierno federal accede a dar mayores recursos a las entidades, también incentiva a los gobiernos estatales y a los locales a dejar de recaudar parcialmente ingresos propios, ya que el beneficio político de reducir los impuestos locales o la fiscalización, es inmediato; mientras que el nivel de servicios públicos se mantiene e incluso aumenta. De esta forma, se vende al electorado la idea de que con “menos impuestos” locales se hace más.

En ese sentido, es posible prever que el actual sistema de

Coordinación Fiscal tendrá cambios importantes. Por ejemplo, ya el actual sistema empieza a dar señales de que se requieren mayores potestades tributarias en el nivel local, que quizá no cumplan estrictamente con los requisitos de un buen impuesto local (Tijerina y Medellín, 1998), pero que permitiría a las entidades decidir, en el margen, qué proyecto de inversión o gasto desea realizar bajo la anuencia de su electorado. Adicionalmente, es importante mencionar que la mejora en la recolección de los impuestos locales existentes es también un paso importante para que los gobiernos locales o regionales adquieran mayor responsabilidad ante su electorado.

La decisión acerca de qué tipo de instrumentos tributarios conviene

ceder a las entidades, es importante. La evidencia internacional muestra mucha diversidad en el tipo de impuesto y en la base gravable elegida por los diferentes países, lo que obedece quizá a cuestiones políticas, geográficas, entre otras. No obstante, la literatura económica se inclina por gravar el consumo, especialmente en países en desarrollo, donde la escasez de ahorro interno se ha reflejado con fuertes desequilibrios en la cuenta corriente.

25Cabe agregar, que la reforma fiscal de 2002 dota a los estados del gravamen sobre ventas

finales; sin embargo, de acuerdo con el sentir de algunos tesoreros estatales, este impuesto no será aplicado en el corto plazo.


Dentro de los gravámenes al consumo, es importante examinar cuál es más favorable para su aplicación en los niveles estatal o municipal. En este caso, la literatura económica se inclina por gravar las ventas de bienes y servicios finales o por aplicar una sobretasa del IVA.26 Existen dos diferencias importantes con respecto a la elección:27 a) la rendición de cuentas que adquiere el gobierno local con su electorado en el caso del impuesto sobre ventas finales es mayor que al aplicar una sobretasa del IVA y b) la pérdida de eficiencia económica, con un impuesto sobre las ventas finales, tiende a ser mayor que en el caso de una sobretasa del IVA. Dado el estado actual que guarda el arreglo de Coordinación Fiscal, es recomendable que la elección vaya en el sentido de dar mayor responsabilidad a los gobiernos locales ante el electorado. Por ello, la reforma fiscal de 2002 ha dotado a los estados del poder de gravar las ventas finales.

En cuanto al gasto ejercido por los gobiernos locales, resulta

necesario evaluar si el ejercicio de éste corrobora que la asignación es mucho mejor de lo que sería en nivel federal. Sobre este punto, no existe evidencia definitiva; sin embargo, como se mencionó anteriormente, la participación de la nómina de empleados de los gobiernos locales ha aumentado significativamente. Por tanto, la instrumentación de mejores mecanismos de supervisión en la asignación del gasto local probaría ser útil en alcanzar los beneficios a que alude la descentralización del gasto. Por otra parte, aun cuando políticamente es poco viable, una reducción en las transferencias federales es deseable. Esto empujaría a los gobiernos locales a aumentar la recaudación de ingresos propios, con el consecuente incremento en la rendición de cuentas ante el electorado. Al mismo tiempo, permitiría al gobierno federal disponer de más recursos para seguir cumpliendo con la tarea de estabilidad económica.

Finalmente, cabe señalar que en fechas recientes, el cambio en

cuanto a la posibilidad de que estados y municipios puedan emitir deuda propia para financiar su gasto bajo la supervisión del mercado, es decir, bajo la calificación de dicha deuda por parte de Consultoras designadas, y por ende, con una tasa de interés de mercado, representa un buen inicio de la creciente responsabilidad que las entidades federativas y municipios irán adquiriendo para satisfacer plenamente las preferencias de su electorado. 26La sobretasa del IVA se refiere a imponer una tasa adicional sobre la tasa general del

IVA federal, que sea administrada por la misma federación, pero cuyos recursos sean para los estados. También se ha contemplado teóricamente la aplicación de un IVA Compensado. Sin embargo, su desarrollo teórico apenas llega a su final, y está por verse su instrumentación en la práctica.

27Un análisis detallado de las características que poseen estos impuestos locales se puede encontrar en Tijerina y Medellín (1998).

Ensayos 72

Resumen y comentarios finales La descentralización, como parte del federalismo, comenzó a

presentarse hacia el final de los años ochenta y el inicio de los noventa. En este proceso, de alguna manera se dio por hecho que los beneficios de ceder muchas de las tareas a los gobiernos locales, eran mayores que los costos. Sin embargo, análisis cualitativos y cuantitativos recientes empiezan a poner énfasis en los costos de dicho tipo de reformas, y hacen un llamado a revisar cuidadosamente el papel de la descentralización de poderes a las jurisdicciones locales, otorgando la debida atención también a las distorsiones que ésta involucra.

El beneficio más importante de la descentralización fiscal reside en

la ganancia en bienestar, resultante de consumir cantidades del bien público, que el electorado desea. Esto es lo que se conoce como correspondencia perfecta. Este beneficio es mayor si además de dar gusto a su electorado, el gobierno local financia el bien público, a través de un cobro al usuario o un impuesto ligado a la provisión de los servicios públicos.

Adicionalmente, se dice que la descentralización crea competencia

entre los gobiernos locales, y redunda en la rendición de cuentas respecto de la provisión de servicios públicos locales; esto a su vez, mejora la asignación de los recursos públicos.

Finalmente, se señala que la descentralización es deseable porque

conduce a una tamaño más pequeño del sector público, como resultado de la mayor eficiencia en la provisión de bienes públicos por parte de los gobiernos locales, en relación con el gobierno central.

Sin embargo, existen retos para la creencia de que toda

descentralización es benéfica. En primer lugar, está el problema de información insuficiente acerca de las necesidades del electorado por parte de los gobiernos locales. Un segundo aspecto tiene que ver con el hecho de que la corrupción puede ser más alta en el nivel de gobierno local que en el central. Tercero, es posible que la calidad de las burocracias subnacionales sea menor que la del nivel central, y por ende, la toma de decisiones en la provisión de bienes y servicios públicos no sea la más adecuada.

Igualmente, es difícil esperar que las características espaciales de

los bienes y servicios públicos, corresponda perfectamente con las áreas cubiertas por esas jurisdicciones, especialmente cuando dichas facultades concurrentes (estados y municipios) han sido determinadas por cuestiones históricas y de negociaciones entre los diferentes niveles de gobierno.


Asimismo, el cambio tecnológico y la movilidad creciente dificultan la correspondencia entre las necesidades de la comunidad y lo que se le ofrece para satisfacerlos.

Otro punto, al cual solo recientemente se ha puesto atención, es la

pobre eficacia del sistema de administración del gasto público local, especialmente en países en desarrollo. Existe, además, el problema potencial de que la cantidad de recursos, o la disponibilidad de instrumentos tributarios en manos del gobierno local, obstruya la política de estabilización macroeconómica del gobierno central. Por lo tanto, en la medida que este tipo de situaciones adversas sean mínimas, la descentralización fiscal es un mecanismo factible para incrementar el bienestar de las comunidades.

La distribución de poderes de gasto e ingreso entre niveles de

gobierno puede verse desde un punto de vista de eficiencia económica y de autonomía de los gobiernos locales. En términos de eficiencia, por el lado del gasto, ésta dicta que cuando el beneficio se extiende más allá de la jurisdicción local, el gasto debe ser realizado por el gobierno federal o bien, por el gobierno local con recursos federales etiquetados. La autonomía, por su parte, se caracteriza por dar completa libertad en la asignación del gasto a los gobiernos locales, independientemente de quien provea los recursos.

El análisis de los ingresos también puede verse en términos de

eficiencia económica y de autonomía. En el primero, el objetivo es minimizar la pérdida social que surge de financiar el gasto público federal y local, con impuestos que generan distorsiones en las decisiones de ahorro, inversión y trabajo.

En otras palabras, la cuestión es si maximizar el bienestar de la

población da como resultado que los gobiernos subnacionales puedan acceder a bases de ingresos altamente distorsionantes, que generan muchos ingresos, y que potencialmente tienen la capacidad de debilitar cualquier programa de estabilización macroeconómica. La autonomía, por su parte, se refiere a la libertad de elección de los gobiernos locales en las fuentes de financiamiento.

En México, el criterio de eficiencia explica, en buena medida, tanto

la distribución de las funciones de gasto entre niveles de gobierno, como la distribución de las funciones de ingreso; lo que pone de manifiesto una alta centralización de ingresos y potestades tributarias, con el consecuente bajo ingreso en el nivel local para satisfacer las necesidades de gasto. Eso genera un desfase fiscal “vertical”, que tradicionalmente tiene que ser cubierto con transferencias del gobierno central.

Ensayos 74

Estas transferencias pueden ser resultado de: a) Un arreglo de reparto de recursos federales o subvenciones, cuyo objetivo sea compensar a las jurisdicciones locales por ceder ciertas potestades tributarias a la federación. b) En otros casos, intentan aliviar desfases fiscales “horizontales”, es decir, la concentración de recursos en gobiernos locales con un alto nivel de desarrollo económico, adquiriendo así un papel distributivo. c) Buscan, también, corregir el tamaño o cantidad del bien público que se provee en una comunidad, cuando este bien genera beneficios más allá de la misma región. d) Pretenden financiar servicios públicos que son prioridad nacional, pero que son ofrecidos por las jurisdicciones locales. No obstante, el uso de las transferencias federales puede crear

incentivos perversos en los gobiernos locales. El primero surge cuando el monto de recursos federales depende de las acciones de las jurisdicciones, lo que se presta a una mala asignación de recursos si el diseño no es el correcto. Igualmente, si las transferencias son cuantiosas, se crea un incentivo contra la recolección de ingresos propios en el nivel subnacional de gobierno, lo que debilita la transparencia entre el pago de impuestos y la asignación de los recursos.

Una fuente de ingresos adicional para los gobiernos locales es el

endeudamiento. El uso de deuda permite financiar proyectos cuyo beneficio se extiende más allá de la presente generación de contribuyentes. También permite aliviar las fluctuaciones cíclicas o estacionales en los ingresos.

A pesar de lo anterior, ciertamente, el problema del endeudamiento

local radica en la posibilidad de caer en la situación denominada “riesgo moral”, lo que significa que la deuda local está respaldada implícita o explícitamente por el gobierno federal.

Eso ocasiona que los mercados de crédito no sean tan estrictos en la

evaluación de los proyectos públicos, ni en la estimación del flujo de recursos de los gobiernos locales. Por su parte, las jurisdicciones locales se ven incentivadas a financiarse de manera excesiva, así como a realizar un menor esfuerzo fiscal. Todo esto conduce a una mala asignación de los recursos.


El endeudamiento excesivo ha ocasionado problemas en nivel local, así como en términos de las políticas macroeconómica y monetaria de diversos países. Por ello, se han establecido reglas o prohibiciones al endeudamiento local que eviten al gobierno federal verse obligado a rescatar a los gobiernos locales. Así, en la medida de lo posible, los países deben establecer las condiciones y la transparencia necesarias para inducir al mercado a evaluar correctamente el riesgo de la deuda pública local.

Por otra parte, la decisión acerca de qué tipo de instrumentos tributarios conviene ceder a los gobiernos locales, es importante. La evidencia internacional muestra que hay mucha diversidad en el tipo de impuesto y la base gravable utilizada por los gobiernos locales de los diferentes países. No obstante, la literatura económica se inclina por gravar el consumo, especialmente en países en desarrollo donde la escasez de ahorro interno se refleja con fuertes problemas en la cuenta corriente.

Dentro del gravamen al consumo, se tiende a favorecer el gravamen

a las ventas finales o una sobretasa del IVA. En el primero, la rendición de cuentas ante el electorado y la pérdida en eficiencia económica son mayores que en el caso de una sobretasa del IVA.

La elección en México ha sido en el sentido de dar mayor

responsabilidad a los gobiernos locales ante el electorado, por la vía de la autorización para que los gobiernos locales puedan instrumentar un impuesto sobre las ventas finales.

La descentralización fiscal tiende a fomentar el bienestar a través de

la mejor asignación de los recursos; sin embargo, es importante cuidar las condiciones que hagan de la descentralización un elemento con más beneficios que costos.

Por todo lo anterior, es deseable instrumentar mecanismos efectivos

de supervisión en la asignación del gasto local de los recursos federales, para alcanzar los beneficios de la descentralización; y aunque políticamente es poco viable, reducir las transferencias federales tenderá a favorecer la asignación eficiente de recursos por parte de los gobiernos locales, ya que ello incentivará la recaudación de ingresos propios, con el consecuente incremento en la rendición de cuentas. Al mismo tiempo, esto daría al gobierno federal más elementos para asegurar la estabilidad económica.

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