Un marco analítico para entender la corrupción...Un marco analítico para entender la corrupción...

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Un marco analítico paraentender la corrupción

Introducción

n los últimos quince años un fe-nómeno viejo como era la corrup-

ción en el sector público, poco estudia-do hasta ese momento, surge a la luzpública y se convierte, repentinamente,en el foco de atención de académicos,del mundo político y de los organismosmultilaterales de crédito (Banco Mun-dial2, Fondo Monetario Internacional,Banco Interamericano de Desarrollo). Lapregunta que surge, inevitablemente, esla indagación acerca de las razones porlas cuales se desencadena un súbito inte-rés por un fenómeno presente de tiem-po atrás y sobre el que los diferentes ac-tores involucrados en su discusión actual(académicos, políticos, altos funcionariosde los organismos multilaterales y losmedios de comunicación de masas) te-nían algún grado de conocimiento.

E

Informe

Un marco analítico para entender la corrupción

Aporte de los ciudadanos en la lucha contra la corrupcióny el mejoramiento de la gestión pública

El control fiscal hecho por ciudadanos:experiencias exitosas

Los riesgos de corrupción en las entidadesy dependencias públicas departamentales

La recuperación del patrimonio público

1 El presente documento hace parte del do-cumento final del proyecto COL/03/025CO 010204, denominado: Diseño y aplica-ción de instrumentos, metodologías y me-canismos para disminuir la corrupción enla administración pública en Colombia, conun sistema periódico de medición, finan-ciado por la Embajada de los Países Bajosy con la colaboración del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo y laContraloría General de la República. Eldocumento completo será publicado conel título: "Lucha Anticorrupción en Co-lombia: teorías, prácticas y estrategias" porla CGR, próximamente.

2 En algún momento los funcionarios delBanco Mundial tenían prohibido hablar decorrupción. Ver: Peter Eigen (2004), Lasredes de la corrupción: la sociedad civilcontra los abusos de poder, Bogotá, Pla-neta Colombiana.

Especial

Gabriel MisasMónica OviedoAndrea Franco1

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A nuestro modo de ver, tres factores determinan que el fenómenode la corrupción política haya pasado a un primer plano:

El papel dominante que ha alcanzado la Escuela de Chicagodentro del campo de la economía

Ésta Escuela se caracteriza por: a) la creencia en el poder de la teoríaneoclásica de los precios para explicar la conducta económica ob-servada, y b) la eficacia del libre mercado para asignar los recursos ydistribuir el ingreso. Correlativo al segundo punto, está lacreencia en minimizar la acción del Estado. Acorde conestos principios, el Consenso de Washington, marco opera-tivo del corpus teórico-ideológico desarrollado por esta es-cuela, y generalizado al campo de la economía en los añosochenta, plantea entre otros aspectos: a) reducción del ta-maño del Estado; b) la privatización de las empresas públi-cas y de muchos de los servicios prestados por el Estado(educación, salud, seguridad, etc.); y c) la desregulación demuchas actividades. Programa que tiene como propósito "lademolición de la idea de servicio público". Lograr este pro-pósito requería, en primer lugar, tematizar y problematizarla corrupción pública como un fenómeno inherente a laexistencia del Estado, el cual es ajeno al mundo privado delos negocios, de forma tal que la minimización de la accióndel Estado conllevaría ipso facto la reducción de los nivelesde corrupción. Concepción ideológico-política que ignora,de una parte, que la corrupción es un fenómeno extensivotanto al sector privado como al público y, de otra, que lacorrupción en el sector público es imposible sin una activaparticipación del sector privado.

Discurso que a través de los medios masivos de comunicación (mass-media) se presentó "…asociando la eficacia y la modernidad a laempresa privada y el arcaísmo y la ineficacia al servicio público; sedesea sustituir por la relación cliente, supuestamente más igualitariay eficaz, la relación con el usuario y se identifica la "modernización"con la transferencia al sector privado de los servicios públicos másrentables y la liquidación o el constreñimiento (castigo) del perso-

nal subalterno de los servicios públi-cos, tenidos como responsables de to-das las ineficacias y de todas las rigide-ces"3.

Fin de la Guerra Fría

La Guerra Fría dio lugar a la consolida-ción de verdaderas cleptocracias en al-

gunos países del hemisferio sur. Regí-menes autoritarios, aliados de las po-tencias occidentales en su lucha contrael bloque soviético y sus aliados en elTercer Mundo, recibieron el aval de di-chas potencias en su calidad de aliadosprivilegiados en zonas geopolíticas sen-sibles. El apoyo político, económico, di-plomático y, en ocasiones, militar, lespermitía a estos regímenes perpetuarseen el poder y establecer sistemascleptocráticos. Tal fue el caso de Mobu-tu Sese Seko (Zaire)4, Alfredo Stroess-ner (Paraguay), Anastasio Somoza (Ni-caragua), Suharto (Indonesia), losDuvalier (Haití), o la serie ininterrum-

3 Pierre Bourdieu, La Misère du Monde, Paris, Seuil, 1993 pág. 193

4 El gobierno de Zaire en varias ocasiones habría recibido el apoyo de con-tingentes militares de Francia, Bélgica y USA para enfrentar rebeliones,militares y guerrillas, y demás acciones de descontento popular.

Hernando Vergara.

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pida de los militares que se rotaban en el poder enNigeria y Pakistán. El fin de la Guerra Fría, con loscambios en la correlación de fuerzas en el escenariointernacional, dio lugar a que tan incómodos aliadosperdieran pertinencia y, por el contrario, se convirtie-ran en un lastre. Bajo las nuevas circunstancias, estosregímenes perdieron los apoyos de que gozaban enplena Guerra Fría, lo cual permitió el desencadena-miento de dinámicas internas que terminaron, no singrandes luchas, por eliminar dichos regímenes.

Una mayor valorización políticade la población

Íntimamente ligado al fin de la Guerra Fría está el acce-so de un mayor volumen de población a formas másdemocráticas de gobierno. En todas partes del mundo,cada vez con más vehemencia la población reclama susderechos en el ámbito político, social y económico.

El fin de las cleptocracias y una mayor apertura políticaen buena parte del mundo en desarrollo, necesariamen-te terminó por poner en primer plano el escrutinio delmanejo de los recursos públicos en dichas sociedades.Tarea imposible de llevar a cabobajo los regímenes autoritarios.

De manera paradójica conflu-yen, en la tematización y pro-blematización del fenómeno dela corrupción en el sector pú-blico, un discurso ideológicocentrado en la "demolición de la idea de servicio públi-co" y dinámicas políticas y sociales que demandan unmayor acceso a los derechos políticos, económicos ysociales y, en consecuencia, están interesadas en el es-crutinio del manejo de los recursos públicos y en lareivindicación de la idea de servicio público.

Otros factores que explicarían la atención sin preceden-tes que ha generado la corrupción desde la década de1990 han sido expuestos por algunos autores5, entre loscuales vale la pena destacar:

Mayor acceso a la información: la falta de infor-mación, o la renuencia a hablar de estos temas, había

hecho que la corrupción se ignorara en algunos países,especialmente en las economías con planificación cen-tralizada. Actualmente, el mayor acceso a la informa-ción y el incremento de los gobiernos democráticos yde la libertad de prensa, han creado un ambiente en elque hablar de corrupción no es un tabú. En este entornose han creado iniciativas y organismos especializados enel control y divulgación de la corrupción, incrementan-do el interés de la comunidad internacional en el tema.Se destaca el creciente papel de las ONG, tales comoTransparencia Internacional, que han generado un movi-miento de divulgación y diseño de estrategias anticorrup-ción. Además, los trabajos empíricos de las institucionesfinancieras internacionales han llamado la atención sobrelos costos económicos de la corrupción.

No obstante, la existencia de un mayor volumen deinformación no garantiza que la corrupción sea másfácil de detectar. La "Era de la Informática" filtra lasposibilidades de acceso a la información a una partede la sociedad, y puede constituir un obstáculo para elcontrol y detección de los actos corruptos. Por ejem-plo, el sistema financiero electrónico actual y los pa-raísos fiscales6 ofrecen los incentivos para que los

La falta de información, o la renuencia a hablar de estos temas,había hecho que la corrupción se ignorara en algunos países,

especialmente en las economías con planificación centralizada

5 Tanzi Vito, Corruption Around the World: Causes,Consequences, Scope, and Cures, En: IMF Staff Papers Vol.45, No. 4, International Monetary Fund 1998; Glinn Patricket. al (1997), The Globalization of Corruption, En: ELLIOTKimberly. (ed.) (1997) Corruption and the Global Economy,Institute for International Economics, Washington, D.C.

6 Los recursos altamente móviles son utilizados para: 1) rea-lizar especulación financiera, 2) evitar los controlescambiarios; y 3) pagar sobornos. Por esta razón no sepuede argumentar que todos los recursos en los paraísosfiscales son producto de actos punibles y en esto radica lanecesidad de encontrar mecanismos adecuados para con-trolar el sistema financiero global. Los paraísos fiscalesexisten por el interés de los grupos de poder para alcanzaruna mayor flexibilidad en las economías internas.

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agentes de la Gran Corrupción mane-jen los recursos producto de ésta, deforma tal que sean difíciles de detectar.

La globalización: la globalización hapuesto en contacto a individuos de paí-ses con poca corrupción con aquellosdonde hay corrupción endémica. Elloha incrementado el interés por eltema y por la ayuda internacio-nal, en especial porque al-gunas compañías creenque la corrupción im-pide algunos contratoso aumenta sus costos.De igual forma, el mo-nopolio y poder demercado de las empre-sas multinacionales y trasnacionales, quecontrolan gran parte del comerciomundial, han penetrado en las estruc-turas de mercado internas de cada país.De esta forma se han globalizado lasprácticas corruptas de las compañíasproveedoras de bienes y servicios.

La mayor incidencia del mercado:la mayor incidencia del mercado en lasdecisiones económicas y la necesidad deser competitivo han creado un entornoen el que la eficiencia es muy importantey las distorsiones que se le atribuyen a lacorrupción han generado gran atención.De igual forma, los procesos de liberali-zación y desregulación del mercado handesencadenado nuevos incentivos paraque las empresas del sector pri-vado utilicen los procesospara asegurar el monopo-lio en bienes o serviciosque antes se encontrabanen manos del Estado.

Debe mencionarse al respec-to que los postulados básicos del

Consenso de Washington (privatización, desregulación y descentra-lización), que tenían, entre otros objetivos, combatir la corrupción ymejorar la eficiencia de la administración pública de los países endesarrollo, no ha logrado su cometido. Una buena parte de los pro-cesos de privatización se han llevado a cabo en forma corrupta. Losactivos del Estado se han transado por una fracción de su valor y sehan hecho a favor de aquellos cercanos al régimen (por ejemplo, labanca mexicana, las telecomunicaciones en Chile o las privatizaciones

en la ex Unión Soviética, como casos más aberrantes). Ladesregulación ha permitido la apropiación de rentas

indebidas a empresas oligopólicas y monopólicasen sectores claves de la economía. Muy a me-nudo, los organismos creados para regular lasactividades de los monopolios naturales, an-tiguamente propiedad estatal, han sido captu-rados por las empresas que deberían ser re-guladas. De esta forma se ha presentado lapredación de la regulación por parte de gru-

pos de intereses organizados.

Igualmente, la descentralización per se no conlleva la reducción dela corrupción. Por el contrario, con sociedades civiles débiles, pocaindependencia de los organismos de control, particularmente a ni-vel regional y local, un notablato muy fuerte y prácticas políticascentradas en el particularismo y el clientelismo, la corrupción enlugar de disminuir, en muchos países, entre ellos Colombia, se hamostrado más evidente. Los incentivos para la corrupción se hanincrementado con motivo de los procesos de descentralización quese han llevado a cabo en el marco de las políticas de ajuste estructu-ral que han tenido lugar, bajo la égida de los organismos multilateralesde crédito, en buena parte de los países del Tercer Mundo.

El papel de Estados Unidos: los hacedores de política norte-americanos han argumentado que los exportadores de su país hanperdido contratos en otros países, ya sea por las leyes de éstos oporque deben pagar sobornos a sus burócratas. Este tipo de argu-

mentación ha motivado la consolidación de iniciativas por partedel gobierno estadounidense, como la expedición de la

Ley de Prácticas Corruptas en el Exterior (ForeignCorrupt Practices Act), que obliga a las empresas ame-ricanas a abstenerse de pagar sobornos a funcionarios

públicos de terceros países, para obtener negocios enel exterior. La Ley sanciona seriamente tanto a las em-

presas como a los ejecutivos de las mismas que violen lasdisposiciones legales; éstas no cobijan a las empresas euro-


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peas y de otras nacionalidades que segui-rán y siguen pagando sobornos para obte-ner negocios. Incluso, en algunos paíseseuropeos los pagos por este concepto –en caso de tener éxito la negociación–,son deducibles de los impuestosque deben pagar las empresas.

Las empresas norteamericanasque debieron adoptar las leyesanticorrupción de USA argu-mentaron que se encontrabanen desventaja comparadas conlas empresas extranjeras al rea-lizar contratos con los diferen-tes países. Esto ha llevado al go-bierno de Estados Unidos a de-sarrollar una política activa,denunciando la corrupción,centrada en tres elementos: i)una discusión en el interior dela OCDE que culminó con unaconvención contra el soborno(1997) y un compromiso de losEstados miembros, para queantes de finalizar 1999, some-tieran sus legislaturas a disposicioneslegales para convertir en delito el so-borno de funcionarios públicos extran-jeros y prohibir el reconocimiento delos pagos por concepto de sobornoscomo gastos deducibles por parte delas empresas; ii) una activa campaña dedenuncias contra gobiernos e institu-ciones sospechosas de haber adjudica-do contratos y licitaciones a compa-ñías que pagaron sobornos en detri-mento de firmas americanas y iii) hancomprometido a la banca multilateralen la cruzada anticorrupción7.

Se observa, entonces, que parte de latematización del fenómeno de la corrup-ción y el creciente interés de los diferen-tes actores sociales por problematizar el

fenómeno, han obedecido a las dinámicas económicasy sociopolíticas que han generado un nuevo orden mun-dial desde principios de la década de los noventa, espe-cialmente ligado a la liberalización política y económi-ca, y han conducido a que la atención se centre en el

sector público, principalmente porque a eseinterés subyace un discurso ideológico que ani-ma a cuestionar el papel del Estado, a la vez quepromociona la virtud del mercado comoasignador eficiente de recursos, aún de los quela sociedad considera bienes públicos.

Estudiar rigurosamente el fenómeno de la co-rrupción pública implica, en primer lugar, lle-var a cabo una crítica a las representacionescolectivas sobre dicho fenómeno, que sonhechas a partir de un discurso ideológico sim-ple y simplista en el cual la corrupción estáíntimamente asociada a la existencia del Esta-do, como se desprende de los planteamien-tos, por ejemplo, de Becker o Lui8 y, en se-gundo lugar, construir un marco conceptualque permita dar cuenta de la complejidad delfenómeno estudiado.

Los conceptos y clasificacionesde la corrupción

La palabra corrupción se usa a menudo en diferentescontextos y para diferentes cosas. Aunque es una no-

7 Gabriel Misas, La Ruptura de los 90: del gradualismo alcolapso, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, Edi-ciones Antropos, 2002, p.38

8 Gary Becker (1968), "Crime and Punishment: An economicsapproach", en Journal of Political Economy, 76 (2), mar-zo-abril, pág. 169-217; Gary Becker y George Stigler, "Lawenforcement, malfeasance, and compensation foremployees", en Journal of Legal Studies, January, 1974,pág. 1-18. Francis Lui, "An equilibrium Queuing Model ofBribery", Journal of Political Economy, August, 1985, pág760-781. Isaac Ehlrich y Francis Lui (1999), "Bureaucraticcorruption and endogenous economic growth", en Journalof Political Economy, diciembre 1997, Chicago, Universityof Chicago Press.


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ción fácil de aprehender, pues es sencillo reconocercuando un comportamiento particular denota co-rrupción, es difícil de precisar y delimitar, porque esun fenómeno que tiene muchas aristas. Aún si sólonos concentramos en uno de sus aspectos, el eco-nómico, por ejemplo, hay muchos significados decorrupción. Incluso, las dificultades para precisar unconcepto residen también en que los actos corruptossuelen confundirse con otro tipo de situaciones,como la ineficiencia, el hurto, u otros delitos. Laimprecisión en la noción de corrupción, hace quelos agentes encargados de su control tengan másobstáculos en conseguir su objetivo central y en to-mar medidas en contra de ella.

La más simple y popular definición decorrupción es la usada por el BancoMundial: el abuso de autoridad públicapara conseguir un beneficio privado9, en-tendiendo que el beneficio privado noestá limitado al beneficio individual sinoque puede extenderse a terceros, comoen los casos del familismo o el amiguis-mo, entre otros. Dentro de ese concep-to se han incluido principalmente elsoborno y la extorsión, en los que ne-cesariamente intervienen al menos dospartes, y otros actos delictivos que unfuncionario público puede cometer porsí solo, como el fraude y la malversa-ción de fondos. En ese mismo sentido,se ha concebido la corrupción como unsíntoma de un problema más generalde incentivos distorsionados subyacen-tes en la administración pública. Se afir-ma que la corrupción prolifera cuandolas distorsiones del régimen normativoy de políticas dan oportunidades paraello y cuando las instituciones para com-batirlas son débiles10.

Una abundante literatura aborda el pro-blema de la corrupción como un atri-buto potencial en todas las relacionesprincipal-agente. En la mayoría de loscasos se refiere al uso de recursos públi-cos para obtener ganancias privadas,cuando un oficial (el agente) encargadode realizar una tarea para el público (elprincipal) se compromete en algún tipode acto delictivo para el enriquecimien-to privado, lo cual es difícil de monitorearpor el principal11. En ese contexto, la co-rrupción puede ser definida como el sa-crificio del interés del principal por el delagente, o la violación de normas que definenel comportamiento del agente12.

Otra aproximación, sugerida por Trans-parencia Internacional, es ver la corrup-

9 Véase, por ejemplo, Cheryl W. Gray y Daniel Kaufmann,"Corrupción y Desarrollo", publicado en: Finanzas & Desa-rrollo, Banco Mundial, Washington D.C 1998; Vito Tanzi(1998).

10 Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial: ElEstado en un Mundo en Transformación, Washington D.C.,1997 pág. 116-117.

11 Pranab Bardhan, "Corruption and Development: A Reviewof Issues", En: Journal of Economic Literature, Vol. XXXV,september 1997, pág. 1320-1336.

12 Al respecto, Shahid Alam argumenta que en su definiciónde corrupción política o burocrática los funcionalistashan evitado la primera aproximación, dado que ésta de-pende de la capacidad de definir interés público, lo que esfuente de una gran controversia. En consecuencia, la co-rrupción es frecuentemente definida como un alejamientode las normas de una burocracia moderna, tales como laracionalidad, la orientación de los logros, el universalis-mo, etc. Aproximación que puede ser acusada de etnocen-trismo, aunque debe examinarse si el desarrollo económi-co y político es posible en la ausencia de esas normasburocráticas modernas. Para Alam el fenómeno de la co-rrupción en los países menos desarrollados no puede serentendido a menos que se reconozca su carácter instru-mental en la apropiación de la riqueza por parte de losreglamentadores y sus clientes. En otras palabras, la co-rrupción resultaría ser el fin del poder y no sólo un mediohacia su continuidad. Véase Shahid Alam, "Anatomy ofCorruption: An Approach to the Political Economy ofUnderdevelopment", American Journal of Economics andSociology, Vol. 48, No. 4, octubre 1989, pág. 441-456.


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ción como la falta al principio de mantener distancia, por el cual los agentes debenser conscientes de que ningún tipo de interés ni relaciones familiares deben estarcontemplados a la hora de tomar las decisiones económicas, ya sea por parte deactores económicos o por funcionarios del gobierno13. Una vez que se viola elprincipio de mantener cierta distancia y se hacen distinciones con base en lasrelaciones personales o de parentesco, surgirá, con frecuencia, la corrupción.Ejemplos de esto son las situaciones de conflicto de intereses y el nepotismo.

Un supuesto básico es que los agentes del Estado "actúan con conocimiento,neutralidad e imparcialidad en la búsqueda del bienestar social"14. No obstante,este principio depende de las diferentes visiones de lo que es considerado corrup-ción y bienestar social. La falta de consenso con referencia al concepto de corrup-ción ocasiona que los agentes encargados de su control tengan más obstáculos enconseguir su objetivo central y en tomar medidas en contra de la corrupción.

Como resulta evidente, aunque existen importantes coincidencias en las diferen-tes aproximaciones a la noción de corrupción, no es fácil determinar una únicadefinición que nos permita aprender su verdadero significado. De hecho, como yase mencionó, la corrupción suele asociarse con hechos o términos que no nece-sariamente son sus sinónimos. Por ejemplo, a veces se usan indistintamente laspalabras corrupción e ilegalidad para describir un hecho. Pero no todas las transac-ciones ilegales son corruptas ni todos los casos de corrupción son ilegales (comolos casos de "regalos" de los lobbystas a los políticos, o las contribuciones acampañas políticas, o aceptar trabajos después de la jubilación en firmas privadasque fueron objeto de supervisión por el agente, entre otros). De la misma forma,se pueden hacer distinciones entre lo inmoral y lo corrupto. Por ejemplo, chanta-jear a alguien para no revelar una información que perjudica a otro se puedeconsiderar inmoral, pero el acto puede no ser ilegal ni corrupto. De otro lado, sepueden pensar ejemplos de corrupción o soborno que algunas personas no verían

La falta de consenso con referencia al concepto de corrupción ocasiona que los agentesencargados de su control tengan más obstáculos en conseguir su objetivo central y en tomar

medidas en contra de la corrupción

13 Se considera que el cumplimiento de este principio es fundamental para el funcionamientoeficaz de cualquier tipo de organización. Por otra parte, cabe anotar que la definición deTransparencia Internacional se refiere exclusivamente al comportamiento de los servidorespúblicos y se concentra más en la corrupción administrativa que en la política. VéaseJeremy Pope, TI Source Book 2000. Confronting Corruption: The Elements of a NationalIntegrity System. Transparency International, Berlín, 2000, pág. 46. http://www.transparency.org/tilac/biblioteca/consultas/index.html

14 Vito Tanzi, Corruption, Governmental Activities and Markets, IMF Working Paper, InternationalMonetary Fund, Washington, D.C. agosto 1994. Citado por Jeremy Pope (2000).


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como inmoral (del tipo "elfin justifica los medios")15.El concepto de corrupcióndepende de la opinión pú-blica y los parámetros cul-turales, ya que se centran enla consistencia de lo que sig-nifica el comportamiento16.

En ese sentido, para aproxi-marnos al concepto de co-rrupción es útil aclarar loque la corrupción no es. Nosvalemos aquí del trabajo de

Jorge Malem Seña, aprovechando la cla-ridad de su exposición17.

1. No debe ser confundida con medi-das estatales de carácter promocio-nal. Una de las funciones que cum-ple el Estado moderno es dirigir laconducta de los ciudadanos tambiéna través de técnicas de "alentamien-to", tratando de influir en los desti-natarios es través del fomento deotras acciones que hagan más atrac-tivas las prácticas deseadas por el Es-tado mediante el otorgamiento depremios o sanciones positivas. Ladeterminación del momento para es-

tablecer esos incentivos es discreción de los agen-tes políticos, especialmente del ejecutivo. Tal tipode prácticas son a menudo consideradas como co-rruptoras del proceso político –como las campa-ñas de los poderes políticos durante el período elec-toral–. Pero para Malem, los actos promocionales-al margen de si son convenientes o no en periodoselectorales- no pueden ser asimilados a prácticascorruptas, pues su carácter general, el hecho deque esas prácticas sean conformes a las reglas dejuego político democrático, y su carácter público yabierto, contrastan claramente con el carácter indi-vidual, la influencia ejercida violando ciertas reglasy la naturaleza secreta de los actos de corrupción.

2. La corrupción no debe ser confundida con un usodesviado del poder. La desviación del poder pue-de ser definida como una violación o infracción alordenamiento jurídico provocada por el ejerciciode potestades administrativas con fines distintos alos señalados por el derecho. El aspecto central esque las autoridades administrativas se apartan vo-luntaria o intencionalmente de los objetivos fija-dos por la estructura jurídica, lo cual puede llevara pensar que la desviación de poder es una formade corrupción. Pero en la desviación del poder, laviolación de las reglas que establecen la compe-tencia para el ejercicio de las potestades adminis-trativas puede no tener por objeto la percepciónde un beneficio extraposicional para la autoridaden cuestión. Además, existen ciertos actos de co-rrupción que no constituyen un ejercicio desvia-do de las potestades administrativas.

3. No debe asimilarse corrupción con clientelismopolítico, o de otro tipo. El clientelismo es una re-lación diádica en la que un agente, en posición desuperioridad, utiliza su influencia y sus recursospara dar protección y seguridad a otro agente, queestá en posición de inferioridad, a cambio de ser-vicios, lealtades y apoyos. Aunque corrupción yclientelismo tienen en común ser relaciones deintercambio basada en "beneficios extrínsecosinstrumentales", en los que los lazos personalesde amistad y compadrazgo juegan un papel im-

15 Un ejemplo clásico es el del soborno pa-gado por Ludwig Wittgenstein a los agen-tes de la GESTAPO en Austria durante laSegunda Guerra Mundial para beneficiar asus hermanas. Elster también destaca lospagos de engrase como beneficiosos paraque funcionen mecanismos muy rígidos.

16 Michael Johnston, Public Officials, PrivateInterests and Sustainable Democracy:When Politics and Corruption Meet, en:Kimberly Elliot, 1997.

17 Jorge Malem, La corrupción: aspectos éti-cos, económicos, políticos y jurídicos, Edi-torial Gedisa, Barcelona 2002, pág. 23-31.


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portante, hay notables diferencias entre ambas no-ciones. En el clientelismo, puede que la autoridadque se dirige a su clientela no viole ninguna fun-ción institucional o ninguna regla posicional. Ade-más, en la corrupción no es necesaria una relaciónde superioridad-inferioridad de los agentes, comosí ocurre en el clientelismo. A ello se suma el he-cho de que las relaciones clientelares suelen serpúblicas, mientras que la corrupción no.

4. La simple recepción de regalos, de recompensaseconómicas o de otro tipo, de un funcionario pú-blico en virtud del desempeño de su trabajo tam-poco pueden asimilarse a la corrupción. Hay unalínea que demarca estas prácticas con los actoscorruptos. "Hacer regalos constituye una prácticacolectiva que puede tener como objeto establecerbuenas relaciones personales e institucionales,puede ser una muestra de prestigio personal, pue-de satisfacer ciertas exigencias religiosas o puedeconstituir una forma de expresar ciertos compor-tamientos simbólicos"18. En general, aceptar un ob-sequio es un acto libre y cuando se regala algo no sesuele exigir nada a cambio. En ese sentido, un rega-lo no genera necesariamente una obligación de re-tribución. Lo contrario ocurre en el caso de la co-rrupción. El soborno crea un conflicto de deberesque no existe en el caso de las propinas, y subordinaa quien lo recibe a su donante. Mientras que el rega-lo no obliga, el soborno coacciona. Y, como en elcaso anterior, las prácticas corruptas suelen reali-zarse en un marco de discreción o secreto, mientrasque los regalos no tienen porqué ocultarse.

5. También cabe distinguir entre los actos de corrup-ción y el ofrecimiento y recepción de propinas.Las propinas son dádivas que se ofrecen general-mente a los funcionarios que ocupan los nivelesmás bajos. En muchos casos la propina suele com-plementar el salario de un trabajador. Se suele en-tregar a posteriori de realizada una función o tra-bajo y el valor entregado guarda relación con elservicio prestado. Aquí el monto es importante,ya que una desproporción entre lo entregado y lafunción cumplida puede transformar la propina

en soborno. En muchos casos, las propinas se asi-milan a la corrupción porque muchos sistemasjurídicos establecen que el ofrecimiento, dación oaceptación de una propina a un funcionario públi-co con motivo de la ejecución de sus funcioneslegales constituye un delito de cohecho, ya queafecta la imparcialidad que debe caracterizar la ad-ministración pública. Es el caso de los "pagos deengrase" o "pagos acelerador". Malem señala que,a diferencia de las propinas strictu sensu, tales pa-gos suelen hacerse antes de la prestación del ser-vicio y que pueden ser indistinguibles de, o con-ducir a, las extorsiones.

6. Quien participa de un acto de corrupción no sedebe confundir con un reformador social. En oca-siones se afirma que la corrupción cumple un pa-pel similar al que cumplen las reformas económi-cas o burocráticas, especialmente en los procesosde modernización, cuando existe una gravedisfunción entre las normas jurídicas -o las reglassociales- y las necesidades de la práctica socialinnovadora. La corrupción aparece entonces comoun remedio al burocratismo excesivo que impideel desarrollo económico, o como un modo de rom-per las prácticas clientelares que erosionan la efica-cia de la nueva burocracia. Sin embargo, quien par-ticipa en la corrupción no está interesado enmodificar el sistema normativo de referencia, seajurídico, social o político. Tampoco el sistema moralvigente. Tan sólo busca obtener un beneficio no per-mitido por el sistema institucional, sin interesarsepor las consecuencias ulteriores que su acto provo-ca en el sistema normativo de referencia.

Esta delimitación conduce a construir una noción decorrupción más precisa. Puede decirse entonces queson actos de corrupción aquellos que reúnen las si-guientes características:

18 Syed Alatas (1990), Corruption; Its nature, causes andfunctions, Avebury, Gower Publ., pág. 97. Citado por Jor-ge Malem (2002), pág. 27.


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• Un acto de corrupción implica la violación de un deber posicional. Quienes se corrompen,transgreden o provocan la transgresión de algunas de las reglas que rigen el cargo queostentan o la función que cumplen.

• Para que exista un acto de corrupción debe haber un sistema normativo que le sirva dereferencia. La noción de corrupción es parasitaria de un sistema normativo. Por esa razón, lacorrupción puede tener una naturaleza económica, política, jurídica o ética, o participar envarios de estos niveles a la vez.

• Los actos de corrupción están siempre vinculados a la expectativa de obtener un beneficioextraposicional. No es necesario que ese beneficio constituya una ganancia de carácter eco-nómico.

• Los actos de corrupción suelen realizarse en secreto, o al menos en un marco de discreción.Aún cuando el apartamiento de las normas del sistema de referencia se practiquen amplia-mente y casi nunca se sancionen, hay un cierto intento por ocultar la acción corrupta.

En conclusión, como el mismo Malem señala, "se puede definir los actos de corrupción, enton-ces, como aquellos que constituyen la violación, activa o pasiva, de un deber posicional o delincumplimiento de alguna función específica realizados en un marco de discreción con el objetode obtener un beneficio extraposicional, cualquiera sea su naturaleza"19.

Como se puede observar, esta noción de corrupción abarca los elementos comunes de lasdiferentes manifestaciones concretas del fenómeno, y es mucho más amplia que la utilizada porel Banco Mundial y algunos autores, que sostienen que la corrupción es el uso de un cargopúblico para un beneficio privado. Nótese que no hay nada en la definición más amplia, queconduzca a la idea errónea de que la corrupción se limita sólo al ámbito de lo público.

El ámbito privado en la corrupción

Aunque lo dominante en la literatura sobre corrupción es encontrar referencias que enfocan elconcepto en el sector público, la corrupción no es un fenómeno exclusivo de los funcionariospúblicos. Si bien es cierto que la corrupción en el sector privado es menos visible para lasociedad, eso no implica que no se encuentre presente en el mercado. Existen también otrostipos de corrupción que toman lugar en el sector privado (por ejemplo, varias formas de sobor-no para saltarse la cola, usar conexiones para entrar a un club, para conseguir un trabajo, etc.).Incluso, Susan Rose-Ackerman señala que: "la corrupción es un fenómeno que ocurre en lainteracción entre el sector público y el privado"20. Se trata de una calle de dos direcciones. Losintereses privados -internos y externos- ejercen su influencia por medios legales para aprove-char las oportunidades de corrupción y captación de rentas y las instituciones públicas sucum-ben a éstas y otras fuentes de corrupción por falta de sistemas válidos de control.

19 Jorge Malem (2002), p. 35.

20 Susan Rose-Ackerman (1997), The Political Economy of Corruption, En: Kimberly Elliot (1997)


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Pero la afirmación de Rose-Ackerman,que no desconoce la presencia del sec-tor privado, desconoce otro tipo de co-rrupción que sólo toma lugar en las tran-sacciones de mercado entre agentesprivados. En este sentido, se debe su-brayar que la corrupción es un fenóme-no que afecta a cualquier tipo de insti-tución u organización, siempre y cuandoésta esté organizada con una estructurajerárquica determinada, en la cual losmiembros cuentan con un poder dedecisión o acceso a información valiosa,de interés para individuos externos a ellay cuyos incentivos difieren de los esti-pulados por la organización. Tanto losincentivos como las consecuencias eco-nómicas y sociales son totalmente dife-rentes en el caso de la corrupción pri-vada, en comparación con la corrupciónpública, aunque las estructuras básicasse mantienen.

Si bien es cierto que los intereses de lospropietarios de empresas privadas y elobjetivo de obtener beneficios adiciona-les ofrecen mayores incentivos para esta-blecer mecanismos de control adecua-dos, en comparación con lasempresas públicas, la co-rrupción se hace presente.Las características propias

de las empresas privadas, tales como la capacidad paramantener cierto tipo de información confidencial y elfácil acceso a recursos en efectivo, hacen que el am-biente bajo el cual se llevan a cabo actos corruptos seamenos visible que en el caso de las empresas públicas.

Algunas de las principales situaciones en las cualesse presentan casos de corrupción en las empresasprivadas son:

• Mantener el poder de competencia monopolística:este es el caso de las empresas extranjeras o losgrandes conglomerados económicos que preten-den conservar el liderazgo en el mercado a travésde prácticas corruptas, con la ayuda de la imposi-ción de barreras a la entrada por medio de prácti-cas colusivas -con otras empresas del sector- ocon acciones individuales.

• Casos de espionaje industrial: la habilidad para pro-teger legalmente aspectos esenciales de los proce-sos de producción y diseño de las empresas exitosasse vulnera a través de sobornos, provenientes desus competidores, ofrecidos a funcionarios de estasempresas, con el interés de "vender" los secretosprofesionales, o los aspectos estratégicos que la ha-cen una empresa altamente productiva.

• Manipulación de procesos: la manipulación deprocesos se da principalmente al interior de laprivatización, legalización, acceso a préstamos fi-nancieros y monitoreo, en el interior de las tran-sacciones en el sector privado. Debido a que entodos los casos se habla de recursos escasos, y enlos cuales se llevan a cabo transacciones entreagentes privados, se presentan prácticas decolusión y ocultamiento de información, asícomo tráfico de intereses.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que la mayoría delas transacciones económicas se realizan en el entor-no de interacción entre agentes privados, ofreciendoun amplio campo de acción para los agentes corruptosen aras de disminuir los costos de transacción, au-mentar los beneficios o imponer barreras a la entradade nuevos competidores.


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Lo que se pretende aclarar aquí, es que la corrupción debe entenderse en un sentido amplio, no limitada a lafunción pública. No existe ninguna razón para confinar los casos de corrupción sólo a la esfera pública, talcomo lo hacen las teorías más comunes acerca de este fenómeno. Pero, no obstante la importancia de esteaspecto de la corrupción, y debido a que el interés especial de este trabajo está centrado en la corrupciónpública y su interacción con el sector privado, este no será tema de análisis más profundo en el contenido dela investigación.

Casos de corrupción en empresas privadas: el caso de Enron

Últimamente la proliferación de casos de corrupción privada ha sido determinante en el ámbito mun-dial. Casos como el de Enron21 o Parmalat son ampliamente conocidos. En el caso de Enron, porejemplo, la corrupción privada atacó tres puntos básicos de la política fiscal: Planes de retiro de losempleados22: estaban basados en la propiedad de acciones de la empresa por parte de los empleados, queno podrían ser vendidas sino hasta que el empleado hiciera efectivo su retiro –a la edad de 55 años–. Losplanes de pensión basados en la contribución de los empleados por ahorros invertidos en acciones dela compañía se calcularon entre el 19% y el 39%, cuando se aconseja no poseer más de 10% de losahorros en un solo portafolio23. No obstante, se percibían como altamente rentables para adquirirbeneficios extraordinarios. Opción de compra de acciones: es un mecanismo empleado para superarlos problemas entre el principal y el agente en el interior de las empresas. No obstante, debe señalarseque el agente no se comportará como un stockholder ya que entre más riesgoso sea el activo, másrentabilidad puede generar, de forma tal que en el trasfondo se encuentra un incentivo para realizarinversiones riesgosas.Diferencias en los ingresos por impuestos y los beneficios: las diferencias entreestos dos cálculos no sugieren la existencia de doble contabilidad24. El eje central de estas diferenciasestuvo en determinar cuándo el activo puede caracterizarse como deuda o como acción. Las accionesanteriormente mencionadas crearon una burbuja especulativa acerca del verdadero estado de la em-presa, centrada en el tratamiento fiscal de los impuestos, a partir de comportamientos especulativos delos agentes (rent -seekers) contra los intereses del principal.

21 Jane Gravelle, The Enron debacle: Lesson for Tax Policy, Discussion Paper No. 6, February 2003, The Urban Institute,Washington, D.C.

22 Para Enron la participación de los fondos de retiro en acciones de la compañía correspondía al 62% (de los planes en lamodalidad de participación voluntaria de los empleados y beneficios tributarios), como se investigó posteriormente, estasituación es común, incluso con porcentajes aún más elevados. A continuación se citan algunos ejemplos de las empresasinvestigadas a raíz de lo sucedido con ENRON: Procter & Gamble (91.5%), Home Depot (72%), Mc Donald´s (56.8%) y DellComputers (53.4%)

23 El caso de Enron fue el más publicitado, no obstante casos como: Carter Hawley Hale (1991), Color´s Tile (1997), LucentTechnologies (2001), Global Crossing, WorldCom , Tyco (2000). Como resultado se fortaleció la reglamentación acerca delos planes de retiro basados en la propiedad de acciones de la compañía.

24 En lo referente al manejo de libros, las diferencias son económica y legalmente apropiadas, mientras que en otras deduccio-nes se encontraron discrepancias económicas -no legales.


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Algunas clasificaciones de la corrupción

Es común encontrar diferentes intentos por clasificar el fenómeno dela corrupción desde diferentes ópticas, por ejemplo, dependiendo desu origen o de los resultados que genera. A continuación se presentandiferentes caracterizaciones construidas a partir de la conjugación dealgunas clasificaciones presentes en la literatura internacional y de unatipología surgida de las discusiones del equipo de trabajo.

Según los actores involucrados

Agente privado - Agente público: existen casos de corrupción enlos que participan de una parte, agentes privados, tales como em-presarios –nacionales o extranjeros– intermediarios, lobbystas yciudadanos en general y, de otra, agentes públicos, funcionarios delEstado con las facultades, entre otras, para otorgar licencias, permi-sos, contratos, cargos públicos y otro tipo de decisiones políticas,ubicados en diferentes eslabones de la cadena jerárquica y, por tanto,con variados niveles de discrecionalidad, quienes en determinadascircunstancias ofrecen y/o demandan sobornos, para obtener dife-rentes tipos de beneficios de acuerdo con intereses particulares.Este tipo de corrupción está caracterizada por relacionesmonopólicas bilaterales asimétricas, es decir, por relaciones en lasque una de las partes involucradas cuenta con mayor poder de in-fluencia o con más información. La direccionalidad en la que se danestas relaciones depende en gran medida de si se trata de pequeña ode gran corrupción. Por lo general, en el primer caso, los funciona-rios son quienes poseen el poder discrecional y están en capacidadde demandar sobornos para acelerar procedimientos. En el segun-do caso, la direccionalidad va en contravía. Las grandes firmas oconglomerados económicos, por ejemplo, interesados en obtenercontratos con el Estado o beneficios legales, ofrecen pagos a funcio-narios públicos con alto poder de discrecionalidad.

Agente público - Agente público: se presenta entre agentes quetrabajan en la misma o en diferentes agencias gubernamentales, yse da principalmente en el ámbito de la pequeña corrupción. Estarelación se lleva a cabo mediante la apropiación o uso indebidos

de los activos del Estado, o a través delabuso de posición dominante. Es co-mún encontrar este tipo de corrupciónen procedimientos administrativos fre-cuentes, tales como la compra de im-plementos de oficina y la gestión deinventarios. Estas acciones son usual-mente asociadas con actos corruptos,aunque también pueden obedecer a laineficiencia administrativa o ser objetode actividades ilícitas comunes, másque de corrupción.

Agente privado - Agente privado: se pre-senta entre agentes privados como em-presarios y empleados de las empresas,que interactúan con el sector público. Sedesarrolla principalmente con la implan-tación de barreras a la entrada, por mediode la adopción de prácticas de colusión yocultamiento de información.

Dependiendo de a quién afecta

Al Estado: se presenta cuando los dife-rentes agentes corruptos, cometen ac-ciones en contra del patrimonio delEstado a través de acciones a dolo, esdecir cuando existe una clara intenciónde perjudicar el patrimonio de la Na-ción, a través de los sobornos o la tomade decisiones orientada a beneficiar a unagente privado en especial.

A terceros: en algunos casos, las conse-cuencias de los actos corruptos no afectanlas finanzas del Estado, pero si a la socie-dad –o algunos grupos en especial –, tan-to en el plano económico como en elsocial. Se pueden mencionar como ejem-plos, las reglamentaciones que incre-mentan el precio de los servicios pres-tados a terceros y sobre los serviciospúblicos, la provisión de servicios desalud –en especial los farmacéuticos–y las normas medioambientales, regla-

Las grandes firmas o conglomerados económicos, por ejemplo,interesados en obtener contratos con el Estado o beneficioslegales, ofrecen pagos a funcionarios públicoscon alto poder de discrecionalidad


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mentaciones que pueden causar deterioro a lasociedad o a los usuarios directos.

A funcionarios públicos: existen al menos trescasos en los cuales las consecuencias de losactos corruptos afectan a los empleados delEstado. Primero, cuando se realizan contratoscon proveedores que no cumplen con las espe-cificaciones y exigencias en términos de calidad ycumplimiento, afectando el adecuado funcionamien-to de la administración pública, por ejemplo, conuna dotación de instrumentos de trabajo de malacalidad o en cantidad insuficiente. Segundo, cuandolos encargados de realizar los pagos a los funciona-rios incurren en demoras con el propósito de gene-rar mayores rentas financieras a terceros. Y, finalmen-te, cuando la asignación de cargos públicos, de nivelmedio o bajo, no se realiza con criterios meritocráti-cos sino con preferencias políticas o personales, losfuncionarios pueden ver afectada su carrera admi-nistrativa, pues se disminuye tanto su posibilidad deascenso como su capacidad de incrementar su in-greso, al mismo tiempo que se desincentiva la efi-ciencia con la que los funcionarios ejecutan sus la-bores en el cargo actual.

Según el tamaño

Pequeña corrupción: se presenta cuando funcionariospúblicos subalternos aceptan o demandan pagospara agilizar o llevar a cabo trámites, para permitirel acceso a ciertos servicios o disponer de ciertainformación. Por lo regular, las personas que su-fragan estos pagos ilegales son las de menos ingre-sos y las que carecen de capital cultural, lo cual lesimpide acceder directamente a los jefes de esosempleados y exigir sus derechos. Las reformas ad-ministrativas de los últimos años con sus procesosde desregulación de muchas actividades, la sim-plificación de trámites, la menor discrecio-nalidad de los funcionarios y las ma-yores facilidades para acceder a lasoficinas de quejas y reclamos hanreducido este tipo de corrupciónsin que, por lo tanto, se haya eli-minado completamente.

La gran corrupción o la corrupción de cuello blanco: en-vuelve a las altas cimas de la burocracia del Esta-

do, a la élite social y al alto mundo económico.Sus operaciones se caracterizan por su alto gra-do de opacidad, son el resultado de una com-pleja trama de acciones legales e ilegales me-

diante las cuales se preparan escenarios en losque se expiden normas, se adecuan estatutos, se

modifican leyes para que la defraudación de enor-mes recursos del Estado tomen visos de accioneslegales o que se permita el abuso de posición domi-nante sin que los organismos del Estado responsa-bles defiendan a los consumidores. En uno y otrocaso se permite que ingentes recursos sean captadospor empresarios privados en detrimento de la socie-dad y el Estado.

Según los objetivos que persiga

De reducción de costos - aumento de los beneficios:cuando los agentes privados ofrecen pagos a los fun-cionarios públicos para disminuir sus costos en algu-na situación dada. Comúnmente, toma la forma delaxitud en el cumplimiento de alguna reglamentacióncon el propósito de disminuir costos de transacción,tal como el tiempo empleado en trámites, costos deproducción por cláusulas especiales en los términosde referencia de los contratos, entre otros.

De reducción de la competencia- aumento de losbeneficios: cuando los agentes privados pagan sobor-nos buscando imponer barreras a la entrada de otroscompetidores -impedirles o dificultarles la entrada oimpedir su participación en las licitaciones- y restrin-gir el mercado.

La restricción del mercado y la reducción de costosque puede lograrse con los sobornos, muchas veces

son reflejados en el detrimento de la calidad de losbienes y servicios que estas empresas produ-

cen, perjudicando tanto los recursos delEstado, como a los competidores quecumplen con las normas y las disposi-ciones legales, y a la sociedad en gene-ral, que además debe pagar más pordichos bienes y servicios.


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Según el espacio en que se presente

Ligada al aparato político: se pueden distin-guir dos dimensiones de este tipo de corrup-ción. Por una parte, está el nombramiento defuncionarios, en cargos de dirección, por supertenencia a determinado grupo político, in-dependientemente de sus calidades persona-les y de sus capacidades técnicas para desem-peñar el cargo. Para la selección priman máslos criterios de adhesión y lealtad al grupoque patrocina su postulación y su permanen-cia está condicionada al apoyo político que le

brinde al grupo que postuló su nombre. Bajo estascircunstancias, la lealtad de los funcionarios es mayorcon el jefe político que le consiguió el cargo, que con elgobierno de turno o con las políticas emprendidas. Dadoque su permanencia depende de ese apoyo, el funcio-nario deberá ganarlo permanentemente y la forma dehacerlo es la de crear, a partir de su cargo, las condi-ciones para la expansión y consolidación del grupopolítico que lo patrocina. Por otra parte, este tipo decorrupción también puede tomar lugar durante la for-mulación de las leyes y políticas. Entre las situacionesque se presentan está la realización de programas, par-ticularmente de inversión, en áreas de influencia deciertos grupos de interés –así choquen con las políti-cas generales del gobierno– y la consecución de re-cursos para financiar sus campañas políticas.

Burocrática o administrativa: la proliferación de ins-tancias administrativas, todas ellas con poder discre-cional para la toma de decisiones, genera una estruc-tura propicia para la corrupción burocrática. En efecto,los funcionarios de los diferentes estamentos admi-nistrativos pueden realizar comportamientos opor-tunistas en aquellas dependencias donde pueden in-fluir en los derechos de propiedad, en los costes detransacción administrativa o según dispongan de in-formación asimétrica respecto de los ciudadanos. Porlo general, este tipo de corrupción supone casi siem-pre incurrir en la violación de las normas que regulanla administración pública, bien sea por la contrataciónde personal innecesario o que no reúne los requisitospara desempeñar los cargos para los que fueron nom-

brados o por la adjudicación de contra-tos, licitaciones o permisos a aquellosque estén dispuestos a pagar sobornos.Si la corrupción ligada al aparato políti-co puede entenderse como originada enla formulación de políticas y leyes, laburocrática puede ser entendida comooriginada en la implementación de esasdisposiciones.

Para Shahid Alam, es fácil ver que esa di-visión entre corrupción burocrática ypolítica no se mantiene bajo las condi-ciones de corrupción sistemática de lospaíses menos desarrollados. En esas con-diciones, los políticos pueden buscar laobtención de una parte de los ingresospor corrupción recaudados por la buro-cracia. La relación entre los políticos ylos burócratas podría ser simbiótica, endonde los políticos crean o mantienenlas oportunidades para generar ingresospor corrupción con la seguridad de reci-bir una parte en el proceso25.

Según la temporalidad con que sepresente

Ocasional: en estos casos, la corrupciónes la excepción y no la regla. Se da cuan-do en un país se presentan casos aisla-dos de actos corruptos, especialmenteen el ámbito de la pequeña corrupción,asociados por lo general con la agiliza-ción de trámites, dado un entramadoburocrático altamente complejo, a tra-vés de lo que comúnmente se deno-minan "pagos de engrase" de la admi-nistración pública.

Sistemática: se da cuando la corrupciónes una práctica común e incluso social-

Hernando Vergara.

25 Shahid Alam (1989), p. 441-456.


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mente aceptada. En esta situación, en la mayoría de las instituciones y procesos delEstado rutinariamente existen acuerdos implícitos entre los agentes y tácitamentese fijan tarifas para ciertos procedimientos26. La administración pública posee uncódigo externo que es contradicho por prácticas internas que violan el sistemanormativo de referencia.

Endémica: se da en los casos en los que la corrupción ha permeado la mayoría deinstituciones y procesos del Estado, siendo éste captado por individuos o gru-pos, y en el cual la sociedad cuenta con pocas prácticas alternativas para conse-guir sus objetivos.

Según la percepción de la sociedad

Esta clasificación de los actos de corrupción ha sido popularizada por ArnoldHeidenheimer27 y toma en cuenta la percepción que las elites y la opinión públicatienen de ciertos actos corruptos. Depende, entonces, de una evaluación normativa.

Negra: cuando existe consenso entre las elites y la opinión pública acerca de queun acto particular es merecedor de reproche y manifiestan acuerdo para que seacastigado.

Gris: cuando algunos elementos de la sociedad, especialmente las elites, desearíanver la acción en cuestión penalizada, aunque otros sean de una opinión distinta, altiempo que la mayoría de la población tiene una posición ambigua.

Blanca: la mayoría de las elites y la opinión pública considera ciertos actos decorrupción como tolerables y, por lo tanto, no apoyan vigorosamente sucriminalización.

Enfoques teóricos sobre corrupción

En la literatura se desarrollan, en general, tres tipos de modelos acerca de losproblemas y las redes que se construyen alrededor del fenómeno de la corrup-ción. Este tipo de modelos y su conceptualización se presentan a continuación, amodo de ilustración de los avances teóricos y empíricos al respecto:

26 En estos casos, la corrupción debe entenderse como un equilibrio de Nash, lo que implicaque ninguno de los participantes obtienen incentivos para actuar de forma diferente a lasolución corrupta, ya que siendo un intercambio, los participantes deben obtener benefi-cios superiores en esta acción a los que obtienen con la acción alternativa, la de nocorrupción.

27 Arnold Heidenheimer (1993), Perspectives on the perception of corruption, ArnoldHeidenheimer, Michael Johnston y Victor Le Vine, (comps), Political corruption. A Handbook,pág. 161. Citado en Jorge Malem (2002), pág. 37.


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Modelo de relación principal-agentecon robo o sin robo

Este modelo desarrollado por Shleifery Vishny28 es recurrentemente reseña-do en la literatura sobre el tema, razónpor la cual se considera uno delos modelos más importan-tes sobre la corrupción.

En la versión más sencilladel modelo, se supone quelos consumidores sólo nece-sitarán un único bien cuyo pro-veedor sea el gobierno. Adicio-nalmente, se considera que elfuncionario público es monopolista enla oferta del bien. Al ampliar la ofertadel gobierno a múltiples bienes, la es-tructura de mercado comienza a ser de-terminante, y se encuentran dos casosalternativos: a) cuando los agentes ac-túan independientemente como mono-polistas y, basados en su poder de cohe-sión, incrementan el valor de lossobornos en un mercado altamentecompetitivo de actos corruptos; b) aho-ra si, cada uno de los bienes comple-mentarios puede ser ofrecido por almenos dos agencias gubernamentales,se tiende a crear un mercado más com-petitivo en el cuál ambas agencias espe-ren obtener el mayor beneficio, por locual el efecto es la disminución delmonto de los sobornos.

Por otra parte, se consideran dos meca-nismos por medio de los cuales se pue-den cometer actos corruptos por partede los funcionarios del Estado. El pri-mer caso describe el modelo "sin robo",es decir, cuando el funcionario públicoinforma, en efecto, que la transaccióncon el bien del gobierno fue realizada;no obstante, su poder de discrecionali-

dad le permite aumentar el precio del bien a travésdel soborno lo cual actúa como un impuesto ante elprecio oficial determinado por el gobierno. El segun-do caso describe un modelo "con robo", en el cual elempleado oculta que la transacción haya sido realiza-da y "vende" el bien a un precio inferior al de merca-do, de forma tal que el soborno es la totalidad delprecio que ha sido pactado entre los agentes. En ge-neral, el principal no tiene la capacidad de controlpara determinar en qué casos los funcionarios públi-cos realizan transacciones en la sombra con los bie-nes del Estado.

Los autores concluyen que la moder-nización política de las economías, so-

bretodo las transformaciones po-líticas de gobiernos autocráticos

en democráticos, o los procesosde descentralización, está acompa-ñada de un incremento en los ni-

veles de corrupción debido a que cadaagencia actúa independientemente y su es-

tructura organizacional es débil, lo cual genera incen-tivos para que se lleven a cabo actos corruptos.

Modelos de mecanismos de control entreel agente-principal a través del salariodel funcionario y rent seekers

Dentro de la teoría de los buscadores de renta se handesarrollado diferentes tipos de modelos, no obs-tante, se pueden señalar aquellos que se enmarcanen el sistema de incentivos que poseen los agentespara cometer actos corruptos, con sus consecuen-cias en los niveles de eficiencia y calidad en la pres-tación de los servicios.

Las firmas se comportan como buscadores de rentas,sobretodo en los casos referidos al sistema tributario,en los cuales los agentes no reportan sus verdaderosbeneficios. El agente –empleado público– deberá se-

28 Andrei Shleifer y Robert Vishny (1993) "Corruption", en TheQuarterly Journal of Economics,Vol. cviii, No. 3, agosto.


leccionar el esfuerzo con el cuál realizará su trabajo de revisión ycontrol (probabilidad con la cual encontrará casos de evasióntributaria). Si el empleado encuentra la evidencia de corrupciónentonces puede optar por aceptar un soborno o denunciarlo, noobstante, deberá contemplar el comportamiento de los altos fun-cionarios –honestos o corruptos–. Finalmente, el mecanismo decontrol del principal en este caso es esencial ya que, como eliminaresa brecha de conocimiento y acceso a la información es imposible,entonces se generan mecanismos de compensación salarial (bonos)para que los empleados públicos tengan mayores incentivos en ele-var la tasa de esfuerzo con la cual trabajarán29.

Este modelo tiene un problema metodológico desde el punto devista de interés de este trabajo. Los mecanismos de compensaciónsalarial de los empleados públicos parten del supuesto que los fun-cionarios tienen un ingreso menor al que podrían acceder en elsector privado. De esta forma se desconocen los casos de la grancorrupción, que ocurren entre los altos funcionarios del Estadoque no necesitan del soborno como complemento salarial. En estemarco también se encuentra el modelo de Van Rijckeghem y Weder(1997)30, basado en el modelo de Shapiro y Stiglitz (1984), que seenfatiza en la tendencia de los empleados a ser menos corruptos amedida que su ingreso laboral se incrementa. Solo que en este caso,los empleados públicos maximizan su ingreso esperado de acuerdoa la penalidad recibida, y a la probabilidad de ser descubiertos.

Modelos basados en las relaciones31 entre principal-agente -principal oculto32

Especialmente se puede destacar la construcción realizada porWeinschelbaum (1998)33, que se centra en la explicación de la co-rrupción entre agentes privados a partir de la teoría de juegos. Losatributos de "honestidad" tanto del agente como del principal ocul-to y el acceso a este tipo de información por parte del principalvarían de acuerdo con las condiciones del juego. Es así como entodos los casos, el principal selecciona un sistema de pagos, de acuer-do al riesgo que la transacción le genere dado el conjunto de infor-mación con el que cuenta. Así tanto el agente como el principaloculto seleccionan el costo del bien o servicio que proveen, deacuerdo a la relación entre la ganancia en conspiración y el costomoral de mentir.

Si bien es cierto que este modelo es diseñado para las relacionesentre agentes privados, es un inicio para determinar la escala deredes que se pueden generar –de manera más compleja– al interior

de la interrelación entre el sector pú-blico y el privado. El autor señala queeste modelo puede ser extensivo a estetipo de corrupción siempre y cuandose tengan en cuenta las limitaciones delentramado institucional, y las normas,reglas y procedimientos que se debe-rían llevar a cabo. En este caso, el prin-cipal sería la oficina de control internoo los organismos de control del Esta-do, el agente el funcionario público conun nivel de discrecionalidad determi-nado y el principal oculto del sector pri-vado como proveedor de bienes y ser-vicios para el Estado.

En general, los tres tipos de modelostienen en cuenta cuatro elementos de-terminantes en la corrupción y sus in-

29 Chand Sheetal y Karl Moene, ControllingFiscal Corruption, IMF Working Paper, No.100, August, Washington, D.C. Interna-tional Monetary Fund 1997.

30 Carol Van Rijckghem y Beatrice Weder ()Corruption and the rate of temptation: Dolow Wages in the civil service causecorruption? IMF, Working Papers No. 73,June Washingthon D.C., InternationalMonetary Fund, 1997.

31 Es importante señalar, que las relacionesentre el principal -agente y el agente -principal oculto son de características di-ferentes.

32 En general, se puede entender al principaloculto como el proveedor de bienes y ser-vicios al principal, y el mecanismo a travésdel cual la corrupción se lleva a cabo es elincremento en el precio de dicho bien.

33 Federico Weinschelbaum, El triángulo dela corrupción, en: Mauricio Cardenas y Ro-berto Steiner (Compiladores), CorrupciónCrimen y Justicia. Una perspectiva econó-mica. Tercer Mundo, Fedesarrollo-Lacea -Colciencias., Bogotá, D.C. agosto 1998

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terrelaciones: i) la información, ii) el grado de aversión al riesgo de los empleados públicos, iii)los incentivos de cada uno de los agentes y iv) el modelo principal -agente. De esta forma, sepuede determinar cual es el procedimiento o mecanismo por medio del cual teóricamente seentiende el funcionamiento de la corrupción.

• La información es un elemento central en la existencia de problemas en el modelo princi-pal-agente. La información a la cual tienen acceso los diferentes agentes que están inmersosen el fenómeno de la corrupción puede ser incompleta y/o asimétrica. Ésta es un elementodifícil y costoso de adquirir y, adicionalmente, tiene una gran influencia sobre las decisionesy la coordinación entre distintos tipos de agentes en el momento de desarrollar las transac-ciones. Al existir información incompleta, la incertidumbre y el riesgo afectan las decisionesde mercado. De otra parte, cuando existe información asimétrica, las relaciones de poder sondeterminantes en las acciones adoptadas por cada agente. Las consecuencias afectarán, en-tonces, a quienes tengan menos posibilidades de adquirirla. Por ejemplo, las grandes empre-sas pueden obtener mayor acceso a la información, ya que pueden cubrir los costos detransacción, adquiriendo mayor poder de negociación, en desventaja de las pequeñas empre-sas quienes ven obstaculizadas sus oportunidades en el mercado.

• El grado de aversión al riesgo determina la predisposición de los empleados públicos acometer actos corruptos. En general, puede argumentarse que incluso aquellos individuosmal remunerados pueden no optar por cometer actos corruptos, ya que su poca habilidadpara inmiscuirse en este tipo de actividades altamente inciertas se lo impide. Este elementoes difícilmente medible en los modelos desarrollados. Se caracteriza por ser la percepcióndel individuo acerca de los riesgos que deberá enfrentar al realizar actos corruptos. Este nivelno sólo es diferente para cada individuo sino que también se encuentra relacionado con lostipos de agencias y cargos públicos y, finalmente, se ve influenciado por la calidad del em-pleo, las necesidades personales y el sistema judicial y penal. Es así como se convierte en unelemento determinante –en cualquier tipo de corrupción– para aceptar o no un soborno.

• El sistema de incentivos proporcionados a los empleadospúblicos por parte del principal34, considerado como un me-canismo a través del cual los individuos reciben una retribu-ción extra por cumplir con las responsabilidades asignadas asu cargo, es altamente complejo. El principal siempre estarásujeto a un determinado nivel de acceso a la información enrelación con el que posee el agente. Por tanto, no conocerálos beneficios que representa ni los incentivos que puedeobtener el agente en comparación con las bonificaciones queesté dispuesto a ofrecer el principal. Es decir que el esfuerzoy la honestidad dependerán de la aversión al riesgo, la infor-mación, y la compatibilidad de incentivos con el sobornadoro con el principal.

34 Definido como el jefe jerárquico más interesado en la razón social de laagencia del Estado.


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• Todos los modelos describenuna relación principal-agente. Ésta sedesarrolla a través de un contrato–formal o informal– con una jerarqui-zación de roles y la presencia de infor-mación asimétrica. Los elementos an-teriores siempre están presentes en unarelación de este tipo pero en diferentegrado. El objetivo central no es elimi-

narla, por sus característicassería imposible, pero sí re-ducirla de forma tal que sepuede desarrollar una rela-ción adecuada. No obstan-te, los costos de reducir lasdiferencias en informaciónsuelen ser elevados e impo-ner un monitoreo adecua-do es un procedimientocomplejo.

En resumen, los elementos anterio-res constituyen una generalización delas dificultades del Estado para con-trolar las actividades de cada uno delos agentes a su servicio en cada unade las dependencias. Si bien es ciertoque son una buena aproximación alproblema teórico de la corrupción,es necesario ahondar más en los efec-tos de las relaciones que no son tan

visibles pero cuyos efectos son más profundos enla sociedad, la política y la economía de un Estado.Por tanto, aunque el enfoque de los modelos en-contrados en la literatura se centra en los peque-ños casos de corrupción, es necesario extenderlosa los grandes casos de corrupción, en los cualeslos incentivos de los agentes van más allá de con-seguir un complemento salarial y en donde se cons-tituyen redes de personajes con características si-milares en cuanto a la generación de capitalsimbólico.

En el interés expresado por académicos y organis-mos multilaterales en la modelización teórica de la

corrupción, se reflejan las preocupaciones centralesen las causas y las consecuencias de la corrupcióntanto en la economía como en el ámbito político -social. A continuación, se hace referencia a estos tópi-cos a partir de la lectura y análisis de la literatura inter-nacional.

Captura del Estado y rent seeking

La captura del Estado ha sido definida por Hellman,Jones y Kaufmann, como la configuración de las re-glas básicas del juego (leyes, reglas, decretos y regula-ciones), a través de pagos privados ilícitos y oscuros afuncionarios públicos. Según estos autores, se dife-rencia de la influencia, es decir, de la capacidad deempresas o grupos para tener un impacto sobre laformación de las reglas básicas de juego sin efectuarpagos privados a funcionarios públicos, y también sediferencia de la corrupción administrativa, definidacomo los pagos privados a funcionarios públicos paradistorsionar la prescrita implementación de reglas ypolíticas oficiales35.

Otras aproximaciones definen la captura del Estadocomo un proceso en el que se interviene en la for-mación de las reglas de juego sociales y/o económi-cas, sea que se efectúen pagos o no. Por ejemplo,según la definición del Banco Mundial, la capturadel Estado es la capacidad de grupos de interés parainfluir a través de prácticas corruptas en los procesos dedecisión política. Desde esa perspectiva, la capturadel Estado implica corrupción, así que sin corrup-ción no hay captura.

Pero la captura tiene implicaciones que van más alláde la corrupción. Según una definición más amplia,hay captura del Estado cuando el irrespeto al princi-pio de equiprobabilidad no contribuye al desarrollo

35 Joel Hellman, Geraint Jones y Daniel Kaufmann, "Seize theState Seize the Day", State Capture, Corruption, andInfluence in Transition, Policy Research Working Paper2444, The World Bank, septiembre 2000, pág. 3.


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de una sociedad bien ordenada36. Debe entenderse la equiprobabilidad como un postuladofundamental de las sociedades liberales, en el que todas las personas tienen la misma probabili-dad de ser afectadas por la ley. Pero no todo distanciamiento de este principio puede interpretarsecomo una forma de captura del Estado. Por ejemplo, numerosas leyes buscan de forma explícitafavorecer a determinados grupos poblacionales. Tal es el caso de nuestra Constitución Política,en la que sus fundamentos de Estado Social de Derecho reflejan una clara preferencia por losmás débiles y vulnerables. Tales normas son aceptables, siempre y cuando contribuyan a desa-rrollar una sociedad bien ordenada, y si al interior del grupo opera la equiprobabilidad. Así quela captura puede presentarse sin que haya corrupción. Pero claro, hay otro tipo de disposicioneslegales (como exenciones de impuestos, regímenes de pensiones especiales, tributos que norespetan la equidad horizontal, etc.) que, de hecho, son formas de capturar el Estado y que, aúnsiendo normas perfectamente legales, rompen el principio de equiprobabilidad y no contribu-yen a la construcción de una sociedad bien ordenada37.

Algunas de esas regulaciones surgen como resultado de la demanda de intervención guberna-mental por parte de grupos de interés. Los grupos de interés típicamente tienen el incentivo deaprovechar la existencia de información costosa y asimétrica para influir sobre los resultadospolíticos. El riesgo de captura del Estado es más alto en sectores regulados, donde el gobiernoy los parlamentarios toman decisiones que afectan directamente los retornos de las empresas encuestión. Así, por ejemplo, el sector eléctrico, las telecomunicaciones y las concesiones vialesson de alto riesgo de captura.

Hay importantes implicaciones sobre la eficiencia y la equidad de la presión de los grupos deinterés:

• Pueden disminuir la eficiencia directamente financiando candidatos o apoyando reformascuyas posiciones acerca de algún bien público se ajusten más a las del grupo de interés

• Pueden apoyar candidatos o decisiones que transfieran directamente riqueza de un grupo aotro, atentando contra la idea de justicia como imparcialidad desde la perspectiva Rawlsiana.

Incluso si la transferencia es de suma global ( lump sum) es decir, independiente de las caracterís-ticas y circunstancias personales, y por tanto aparentemente irrelevante desde el punto de vistade la eficiencia, de todas maneras tendrá implicaciones de eficiencia. Esto es debido a que la caza

36 Antes de que Rawls introdujera la noción de velo de la ignorancia, Vicrey y Harsanyi ya habían realizadoacercamientos a la justicia como imparcialidad que son útiles en el análisis de la captura del Estado y dela corrupción. Ambos autores identifican la imparcialidad con la equiprobabilidad, esto es, una situaciónen la que todas las personas tienen la misma probabilidad de obtener cualquier posición dada en lasociedad disponible en el abanico de alternativas, desde la mejor posición (correspondiente al ingreso másalto), hasta la última (correspondiente al ingreso más bajo). Esto implica un requerimiento de impersona-lidad, aunque una lectura post-rawlsiana del texto de Harsanyi indica que si se garantiza la equiprobabilidadel velo de la ignorancia es redundante. Véase Jorge Iván González (2003), La captura del Estado vistadesde los niveles locales, pág. 5.

37 Jorge Iván González (2003), p. 5-6.


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de renta por parte de los individuos paraasegurar y recoger la transferencia requie-re el uso de recursos que pueden tenerun mejor uso alternativo38.

Una forma común de captura del Esta-do es la búsqueda de rentas o rentseeking. La teoría de búsqueda de ren-tas, señalada por Anne Krueger en unartículo de 1974 y desarrollada poste-riormente por Gordon Tullock, es unaimportante herramienta para explicarlas causas estructurales de la corrup-ción. Tullock define la búsqueda de ren-tas como "la manipulación de los go-biernos democráticos para obtenerprivilegios especiales bajo circunstanciasen que la gente lesionada por los privile-gios sufre un perjuicio mayor que lo queganan sus beneficiarios". Es decir, es lacompetencia de grupos de interés orga-nizados por obtener privilegios y favorespolíticos, a expensas de un costo socialmayor. Esa búsqueda de rentas especia-les se constituye en un incentivo per-verso para la corrupción en un ámbitotanto público como privado.

El término rent-seekers fue acuñadopor estos autores para referirse a losgrupos de personas que logran "captu-rar" rentas de la acción del gobierno ode otras instituciones públicas y aúnprivadas. Por lo general, se trata de ren-tas obtenidas a través de elecciones pú-blicas y no a través de mercado. Losrent-seekers presionan a los gobiernospara que intervengan como respuesta apresumibles o a reales fallas del merca-do y aprovechan para crear, para sí, ren-tas que el mercado, operando abierta-mente, no les entregaría. Actividadesderivadas de la acción pública talescomo la regulación, tarifas, cuotas, pre-cios de sustentación y financiamientos

cuasi-fiscales, son las principales fuentes de financia-miento de los rent-seekers39.

Para Anne Krueger, los rent-seekers no representanun problema de conducta humana sino de economíapolítica. No es un problema moral. Es un problemade organización institucional y de la forma cómo elfinanciamiento público puede terminar consolidan-do el "arreglo" institucional que fortalece el uso efi-ciente de un recurso o que fortalece un monopoliocon sus conocidos resultados.

Aunque el propio Tullock acepta el hecho que la bús-queda de rentas es un resultado natural del procesopolítico, el problema radical es que cualquier privilegiodado a un grupo en especial, atenta contra el Estado dederecho, base fundamental de un sistema de gobiernosano. En esencia la búsqueda de rentas deriva en la legi-timación del robo como algo dentro del marco legal.Es decir, el sistema permite que los recursos escasos dela sociedad sean expropiados de un sector en beneficiode otro mediante el otorgamiento de subsidios, cuotasy tarifas especiales y otros privilegios. Este problemaestá ligado a la corrupción y a la "legitimidad" que éstatiene en algunos sistemas políticos.

Para resolver este fenómeno, Tullock propone la eli-minación de todos y cada uno de los privilegios deuna sola vez. Sin embargo, el mismo Tullock recono-ce que esta solución es políticamente improbable. Sedebe de considerar dentro del análisis que todos enuna sociedad son actores que tienen intereses por sa-tisfacer; y, mientras el sistema político permita quesuceda, siempre surgirán grupos que busquen privi-legios, y políticos que los brinden buscando la re-elección. Por lo tanto la reforma del sistema median-te el fortalecimiento de un verdadero Estado dederecho parece seguir siendo la solución más efecti-

38 Kenneth Mc Kenzie, Diseño institucional y política públi-ca: una perspectiva macroeconómica, en Revista de Eco-nomía Institucional, No. 1, noviembre 1999, UniversidadExternado de Colombia, p. 25.

39 Gordon Tullock (1967) y Anne Krueger (1974).


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va. Es necesaria la aplicación de reglasclaras, generales, abstractas e imperso-nales; leyes de "conducta justa" comosugiere Hayek, que propicien la igual-dad del individuo ante la ley. Eliminan-do los incentivos se erradica el proble-ma: el establecimiento de límites a lacoerción del gobierno y la firme aplica-ción del castigo a la extralimitación delos poderes contribuiría ampliamente acombatir la corrupción.

Causas de la corrupción

La acción gubernamentaly la creación de espacios propiciosa la corrupción

El Estado, en el cumplimiento de susfunciones constitucionales, debe crearlas condiciones para mantener la cohe-sión social, reproducir el sistema econó-mico y valorizar el capital privado, paralo cual requiere, de una parte, crear lasestructuras físicas (vías, puertos, comu-nicaciones, etc.), sociales (educación, sa-lud, seguridad social, seguridad pública,justicia, etc.) y científico-tecnológicas(investigación y desarrollo, educaciónsuperior avanzada), que permitan la re-producción del sistema económico y sudesarrollo, pero, igualmente, requiereobtener la legitimidad política de partede los ciudadanos en materia de bienes yservicios que la sociedad considera bási-cos. El Estado se ve compelido por las

demandas de los actores sociales a am-pliar el rango de sus actividades, lo cualle exige mayores recursos físicos y finan-cieros a su disposición40.

Esa ampliación de actividades conllevauna gran variedad de políticas públicasque son el resultado de complejos pro-

cesos de argumentación y negociación entre responsables de los aparatos delEstado (funcionarios) y los diferentes actores sociales, contrario a la concepcióneconomicista, funcionalista y sustancialista de las políticas públicas del mundotecnocrático, que las considera como el resultado de la voluntad deliberada delEstado41. En consecuencia, es imposible desarrollar, en un conjunto tan ampliode actividades y de procesos de negociación y argumentación, y en presencia deuna multiplicidad de actores sociales involucrados, cada uno de ellos con inte-reses diferentes e incluso opuestos, una estrategia plenamente coherente queresponda a una única racionalidad. La discrecionalidad del gobierno estáenmarcada por las Formas Institucionales existentes y los Compromisos Insti-tucionalizados en vigor. Bajo estas condiciones se presentan múltiples dificulta-des para alinear los incentivos, manejar los problemas de riesgo moral e identi-ficar a priori las medidas que podrían generar incentivos perversos.

En síntesis, la amplia variedad de acciones que el Estado debe llevar a cabo para cumplircon sus funciones constitucionales, los complejos procesos de negociación con losdiferentes actores sociales que requiere la formulación de las políticas públicas, lo cuala su vez demanda altos niveles de discrecionalidad por parte de los funcionarios, laexistencia de información asimétrica e incompleta (existencia de información privada)acerca de las posibles conductas de los actores sociales por parte de los agentes delEstado, pueden generar espacios propicios para la corrupción en la medida en que elprincipal no logre observar y verificar la conducta de sus agentes.

Espacios más propicios para cometer actos corruptos

En la cadena de interrelaciones entre el sector privado como "comprador" deactos corruptos y el Estado –a través del poder discrecional del funcionario públi-co o del político– se distinguen cinco entornos altamente propicios para que selleven a cabo actos corruptos42:

La amplia variedad de acciones que el Estado debe llevara cabo para cumplir con sus funciones constitucionalespueden generar espacios propicios para la corrupciónen la medida en que el principal no logre observary verificar la conducta de sus agentes

40 Ver Gabriel Misas (2002), pág. 207 ss.

41 El Estado es concebido como un ente dotado de un gran cerebro, con una gran capacidadde computación, profundamente racional, con una intencionalidad ilimitada y homogé-nea, en capacidad de imponerle a los actores sociales una cierta racionalidad económica ydeterminados comportamientos.

42 Tomado de Cheryl Gray and Daniel Kaufmann (1998).


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Contratos públicos: el soborno puede influir en laelección de una persona del sector privado –natural ojurídica– para el suministro de bienes y servicios pú-blicos y en las condiciones precisas de las característi-cas de los contratos, así como en las condiciones derecontratación durante la ejecución de los proyectos.

Prestaciones del Estado: el soborno puede faci-litar la concesión de prestaciones monetarias (eva-sión fiscal, subvenciones, pensiones o seguros dedesempleo) o prestaciones en especie, (acceso a es-cuelas privilegiadas, atención médica, vivienda y pro-piedad inmobiliaria, o acciones en empresas en etapade privatización) que de otra forma no serían fácil-mente adquiribles.

Ingresos públicos: mediante el soborno se puedereducir el volumen de impuestos u otros cargos co-brados por el Estado.

Ahorro de tiempo y elusión de las re-glamentaciones: los sobornos pueden ace-lerar la concesión de licencias públicas para larealización de actividades legales.

Influencia en los resultados del procesojurídico y reglamentario: el soborno pue-de alterar el resultado del proceso jurídico yreglamentario, induciendo al gobierno a noimpedir actividades ilícitas (como el tráfico deestupefacientes o la contaminación) o afavorecer, indebidamente, a una parteen los juicios u otros procedimientoslegales.

Condiciones que creanla demanda y ofertade la corrupción43

Para que existan las condiciones de de-manda y oferta de actos corruptos esnecesario que exista correlación entrelos diferentes elementos de la corrup-ción44, como son: a) el sobornador, unagente perteneciente a una firma delsector privado prestadora de servicios

u oferente de bienes; b) el sobornado, un empleadodel sector público con algún nivel de discrecionali-dad; c) el Estado, como ente regulador; y d) el siste-ma de precios.

• El sobornador busca maximizar sus ingresos –oreducir costos–, por lo cual estará dispuesto a ofre-cer un soborno, cuyo valor está determinado porla función de costos y los beneficios que efectiva-mente recibirá como producto de su actividad eco-nómica y el incremento en éste, adquirido graciasal favor concedido por medio del soborno.

• El sobornado como empleado del Estado, concapacidad de decisión tiene el objetivo de incre-mentar sus ingresos –presentes o futuros– y/osu status social. Éste puede ser empleado de ran-go medio o de alto nivel dentro de la estructuraorganizacional, el cual vende su poder discrecio-nal de acuerdo a su nivel salarial y al riesgo que

implica aceptar el soborno y conceder las faci-lidades para efectuar actos corruptos.

• El Estado, conformado por cada una desus agencias, crea el ambiente e incentivos parala corrupción, al establecer reglas poco trans-parentes y sujetas a diferentes interpretacionesy motivando a sus empleados para recibir so-bornos; de igual forma al establecer un meca-nismo de control externo débil y complejo.

• El sistema de precios deja defuncionar cuando las asimetrías, mani-pulación y otras formas adoptadas porlos agentes de apropiación de mecanis-mos a favor del soborno, generan ren-tas que estimulan la corrupción por par-te del sector privado.

43 Vito Tanzi (1998); Christopher Bliss y Ra-fael Di Tella (1997), "Does competition killcorruption?", Journal of Political Economy,Vol. 105, No. 5, october, pág. 1001-1023.

44 Tomado de Vito Tanzi (1998); ChandSheetal and Karl Moene (1997).


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Así, de acuerdo a las diferentes inte-rretroacciones entre cada uno de loselementos, se pueden entender lascondiciones que favorecen el estable-cimiento de la corrupción. Los oríge-nes de las condiciones provienen de laoferta y la demanda, como fuerzas quegarantizan el soborno, como mecanis-mo "facilitador". Estas fuerzas no tie-nen la misma carga dentro del conjun-to de relaciones. En algunos casos,como en los que se ven envueltos losgrandes conglomerados económicos ylas empresas trasnacionales, las condi-ciones de oferta son más fuertes quelas condiciones de demanda, generan-do relaciones de carácter asimétrico enlas cuales las condiciones son plantea-das por los agentes con mayor poder einformación -particularmente lossobornadores-.

Condiciones de demanda: los agen-tes privados son los principales deman-dantes de actos corruptos. El objetivode estos es adquirir beneficios a travésde regulaciones, sistemas impositivos,decisiones de gasto y provisión de bie-nes y servicios favorables a sus intere-ses de mercado. Bajo esta categoría sepueden clasificar los casos de la grancorrupción en la cual las fuerzas políti-cas y económicas ejercen contrapesos afavor del sector privado.

Condiciones de oferta: los agentesque ofrecen corrupción son los emplea-dos públicos con cierto poder de dis-crecionalidad. Las razones por las cua-les existe esta oferta son: tradiciónburocrática, bajos salarios del sectorpúblico, sistema penal ineficiente, es-caso control institucional, poca trans-parencia en las reglas, leyes y procesos,y un deficiente ejemplo de liderazgo.

La existencia del Estadono es una causa de la corrupción

Para otros autores, la corrupción estárelacionada con el Estado, el monopo-lio y su poder discrecional. Por ejemplo,Gary Becker decía que "si se aboliera elEstado se acabaría con la corrupción".Sin embargo, una sociedad civil no fun-ciona sin el Estado. Es más, este argu-mento iría contra la evidencia empíricade que los países con menores índicesde corrupción son aquellos cuyo tama-ño del Estado es mayor: Canadá, Dina-marca, Finlandia, Holanda y Suecia. Loimportante no es el tamaño del Estadosino como opera éste.

Por otra parte, esta afirmación desco-noce los mecanismos a través de loscuales se desarrollan incentivos para quela corrupción se de entre agentes priva-dos a través de los mecanismos señala-dos con anterioridad45.

Para Tanzi el problema es el poder demonopolio sobre la información46 quetienen los empleados que autorizan oinspeccionan las actividades. Elloscrean las oportunidades para el esta-blecimiento de la corrupción, comofacilitadores. Adicionalmente, se en-cuentran problemas con la falta detransparencia y conocimiento del pú-blico de la regulación vigente47.

45 Ver sección dedicada al ámbito privado

46 Realmente el problema no es de monopo-lio de información, sino de acción, lo quecrea oportunidades para el establecimien-to de la corrupción.

47 Vito Tanzi (1998).


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Las políticas que incentivan a la corrupción

Según el Banco Mundial, la corrupción florece don-de las políticas proporcionan incentivos para ella y lasinstituciones de restricción son débiles. Desde esaperspectiva se establecen como principales causas lassiguientes48:

• Cuando los funcionarios públicos tienen ampliospoderes discrecionales y escasa responsabilidad,en cierta forma se está alentando la corrupción.Los políticos, los burócratas y los jueces contro-lan el acceso a valiosos recursos y pueden impo-ner a sus ciudadanos y las empresas el pago deciertas cantidades. Los funcionarios públicos pue-den sentir la tentación de utilizar sus poderes confines personales aceptando sobornos; por su par-te, los agentes pueden estar dispuestos a hacerpagos ilegales para conseguir lo que quieren delgobierno. Así, una condición indispensable para lacorrupción es que los funcionarios públicos ten-gan la posibilidad tanto de ofrecer recompensascomo de imponer sanciones.

• Parte de la corrupción se debe a las oportunida-des que se generan en el contexto de las políticas,en el extremo superior o inferior de la jerarquía.Abundan los sobornos a funcionarios de bajo ni-vel encargados de recaudar aranceles, dar protec-ción policial, conceder permisos, etc. Cuando lacorrupción es endémica, esos funcionarios pue-den inventar nuevos obstáculos burocráticos yretrasos para conseguir pagos aún mayores. Sinembargo, la mayor corrupción se produce en losniveles superiores de gobierno, en la concesiónde contratos importantes, las privatizaciones, laasignación de cuotas de importación y la regla-mentación de los monopolios naturales. Ello con-tribuye a explicar por qué la corrupción abundaen los países con políticas muy distorsionadas, enfunción de variables como la prima del mercadonegro. Toda política que genere una diferencia ar-tificial entre la oferta y la demanda crea una opor-tunidad de enriquecimiento para un intermedia-rio oportunista.

• La probabilidad de ser descubiertoy sancionado (tanto para la personaque soborna como para el funcio-nario sobornado) también influye enel nivel de corrupción. El análisiseconómico del derecho revela quelos individuos comparan los bene-ficios esperados de una infracción dela ley con los costos previstos (laprobabilidad de ser descubierto ycastigado, multiplicada por la gra-vedad del castigo). "La corrupciónpuede ser elevada en un país si elsistema de gobierno no hace prácti-camente nada para combatir los so-bornos. (…)La corrupción puedepersistir incluso en países con con-siderable libertad de prensa y defuerte rechazo de la opinión públi-ca, si no se confía en que la justiciaresuelva con independencia los ca-sos importantes"49.

• Por último, la corrupción puedeprosperar si las consecuencias de serdescubierto y sancionado son levesen relación con las ventajas. Los fun-cionarios a menudo controlan laasignación de beneficios y costoscuyo valor excede con mucho suspropios sueldos. Las probabilidadesde corrupción son particularmenteelevadas cuando los sueldos de laadministración pública no son com-parables a los del sector privado.Cuando los salarios públicos sonmuy bajos, los funcionarios puedenintentar conseguir un nivel de vidade clase media suplementando suremuneración con ingresos ilega-

48 Banco Mundial (1997), pág. 118.

49 Banco Mundial (1997) pág. 114-117


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les50. El riesgo por ser despedido por corrupción de un puesto malremunerado en la administración pública no supone una amenazaseria si luego se pueden encontrar puestos mejor remunerados enel sector privado. Por esa razón, la corrupción a menudo va asociadaa una diferencia entre los sueldos públicos y privados, o a lo quepuede denominarse el "índice de tentación". Pero limitarse a au-mentar los sueldos de la administración pública puede no ser sufi-ciente para poner coto a los comportamientos corruptos. La refor-ma de la remuneración suele combinarse con una supervisión creíbley con la aplicación eficaz de la ley. Los mecanismos de contratacióny de ascenso basados en el mérito que restringen el favoritismopolítico y crean una administración pública más imparcial tambiénvan asociados a un menor nivel de corrupción.

Causas indirectas de la corrupción

Adicionalmente, se encuentran factores indirectos que promueven la corrupción. Entre estos sepueden destacar: la calidad de la burocracia, la eficiencia del sistema penal, la transparencia de las reglasy leyes, el nivel y la calidad del control institucional y el liderazgo de altos funcionarios públicos.

En esa misma vía, Alam enfatiza en determinantes actitudinales y estructurales de la corrupciónen los países menos desarrollados51. Para avanzar en una estructura explicativa unificada procedeal examen de los incentivos para la corrupción, tal como son percibidos por un oficial público.Esto puede ser definido como consistente en el beneficio ilícito neto esperado de la corrupción(BINE). El beneficio no necesita ser monetario, pero puede ser pensado como teniendo unaequivalencia monetaria y siendo recibido por el oficial o sus parientes o amigos. Se puedeestablecer que hay dos conjuntos de factores (no mutuamente excluyentes) que determinan esevalor: aquellos que disminuyen la aversión de los funcionarios a la corrupción y aquellos facto-res que incrementan el valor de BINE, ya sea aumentando el valor monetario equivalente a losbeneficios ilícitos, o la disminución de la probabilidad de ser descubierto y además despedido, ode los costos de ser transferido a un cargo donde es más difícil cometer actos corruptos.

Entre el primer conjunto de factores, la fuerza de las adhesiones particularistas a un grupofamiliar, étnico o religioso es citado comúnmente como causa de corrupción. Las presionesparticularistas probablemente son más fuertes cuando los miembros exitosos de un grupo estánen la obligación de transferir los beneficios de su posición a los otros miembros52.

50 En particular cuando se hace referencia a casos de pequeña corrupción, en los cuales el soborno esconsiderado un "complemento salarial".

51 Shahid Alam (1989), p. 446. Sin embargo, no se puede olvidar que la corrupción a más alto nivel tambiénse encuentra en los países desarrollados. Una revisión somera de la prensa internacional a lo largo del año1999, nos muestra graves casos de corrupción, entre otros, en Alemania, Francia, Italia, Inglaterra, Bélgica,España, Japón y Estados Unidos, que involucran a las más altas autoridades de los Estados.

52 Este es uno de los casos de familismo moral analizados por Edward Banfield, The Moral Basis of a BackwardSociety, The Free Press, New York, 1967


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Hay otros factores cuya presencia es vis-ta como una forma de reducir la aver-sión de los funcionarios a la corrupción.El consentimiento para comprometer-se en la corrupción, especialmente losburócratas de bajo nivel, frecuentemen-te recibe impulso cuando se reduce elvalor real de los salarios públicos. Enlos niveles más altos, los funcionariospueden enfrentar presiones socialespara emular las condiciones materiales,por ejemplo, un estilo de vida particu-lar, lo cual puede resultar inalcanzabledadas las condiciones económicas delpaís. Según Alam, los funcionarios enlos países menos desarrollados tienenuna aversión más débil a la corrupciónporque en muchos casos ellos soncatapultados desde rangos bajos a posi-ciones de poder, con una carencia desentido de la misión y de distancia so-cial con aquellos con los que debe tra-tar. La ausencia de una burguesía nacio-nal también crea una fuerte tentaciónpara que los funcionarios públicos usensu posición para llenar ese vacío.

Finalmente, la aversión a la corrupciónpuede ser influenciada por lo queGunnar Myrdal53 ha descrito como el"folklore de la corrupción", es decir, lascreencias de la gente acerca de la corrup-ción y sus prevenciones sobre las políti-cas del gobierno. Por ejemplo, la creen-cia de que un "delincuente conocido"puede continuar sus prácticas corruptascon poco riesgo de castigo, es apta parareforzar la convicción de que este tipo decomportamiento asocial cínico es am-pliamente practicado.

Los factores que incrementan los valores de BINEson a veces los mismos por los que se ha vistoinfluenciada la aversión de los funcionarios a lacorrupción.

Por otra parte, dada la dirección particularista delas lealtades en tales sociedades, se ha argumentadoque los partidos políticos en un sistema político com-petitivo tendrán el carácter de "maquinarias políticas", en orden deconocer las demandas de los intereses particularistas. Dado que lalegislación se pone en términos universalistas, las demandas localespueden ser más convenientemente acomodadas usando la corrup-ción y un nivel de coacción para generar beneficios para gruposparticulares. Pero para Alam, esa premisa es apenas creíble: la legis-lación puede ser, y frecuentemente es, designada para beneficiar agrupos étnicos, regiones específicas u otros grupos. Es más, losbeneficios pueden ser, y son, directamente dirigidos a grupos espe-cíficos, a través de proyectos de inversión designados a concentrarseen tales grupos. La pregunta es ¿qué factores inciden entonces en elamplio uso de la corrupción como instrumento de distribucióncuando esos instrumentos legales están disponibles?

Los individuos que reciben el beneficio de la corrupción puedenser más fácilmente determinados que en el caso de la legislaciónparticularista o de los proyectos de inversión. La corrupción en elnivel de implementación de las leyes también tiene la ventaja de hacertransferencias que están frecuentemente ocultas del escrutinio públi-co, es decir, la corrupción representa lo que Leroy Jones ha descritocomo una reasignación eficiente políticamente: "hace que alguien estémejor sin hacer que otro sea consciente de que está peor". Pero másimportante aún, la corrupción es un instrumento cuya función princi-pal es transferir beneficios a los funcionarios públicos mientras que elmencionado instrumento sea empleado por funcionarios del gobier-no para transferir beneficios a sus votantes.

De ser válidas estas consideraciones, ellas sugieren que la corrupciónsistémica es menos la "maquinaria política" de lo que se le atribuye ymucho más una herramienta para el enriquecimiento de la clase do-minante particular (etnia o grupo) a costa de otros.

Adicionalmente, el desbalance político entre lasfuerzas hegemónicas en el poder ocasionaque la corrupción tanto se extienda comose establezca. Cuando se habla dedesbalance político, se deben mencio-nar cuatro fuerzas que se contraponen:

53 Gunnar Myrdal (1968), Asian Drama: Aninquiry into the poverty of nations, AllenLane the Penguin, London. Citado porShahid Alam (1989).


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a. grupos de interés (GI), b. élite, c.fraccionalismo extendido y d. maqui-naria política. La corrupción surge cuan-do se rompen los balances entre estasfuerzas y los grupos políticos excedensu autonomía de forma tal que los agen-tes vulnerables permitirán que el fenó-meno sea extensivo.

Es así como la influencia que los gruposde interés ejercen en el entorno político -económico es determinante de acuerdoal poder que ostenten al interior de cadaeconomía. Si los GI han desarrollado loque se conoce como "Tríangulo de Hie-rro54" entonces, se ofrecen incentivospara que se desarrollen actos corruptosen los cuales las políticas públicas se ofre-cen en subasta al mejor postor.

Si no existe competencia política, la élitehegemónica explota las oportunidadeseconómicas y manipula el acceso polí-tico. El hecho de que no exista un am-plio espectro de organizaciones políti-cas cimentadas en el entorno político,facilita que se establezca la corrupcióngeneralizada y organizada. El partido enel poder deseará entonces acceder cons-tantemente a los beneficios productode la corrupción generando espirales degran corrupción en el largo plazo. Noobstante, si las instituciones son débilesy existe poco liderazgo político, es de-cir que las elites no pueden controlar lacantidad de alternativas políticas exis-tentes debido a la fragmentación políti-ca, entonces se hará extensiva una co-rrupción "depredadora".

Finalmente, si la maquinaria política es necesaria parajalonar el crecimiento económico –politización delacceso al mercado– y esta a su vez se encarga de elimi-nar la competencia, entonces se generan incentivospara que la corrupción se presente.

Es decir que para que exista la corrupción debe exis-tir asimetría de una parte, entre la autonomía y la ac-

cesibilidad y, de otra, entre la eco-nomía y la política. La corrupcióninfluencia la política pero tambiénla política influencia la corrup-ción. Es por ende necesario en-tender la corrupción como unproceso y forma de confluencia

entre las diferentes fuerzas políticas.

Efectos de la corrupción

La corrupción defrauda la confianza del público yerosiona el patrimonio social. Si no se controla, laacumulación de infracciones aparentemente sin im-portancia puede erosionar poco a poco la legitimidadpolítica y la economía, hasta el punto en que inclusolos funcionarios y los ciudadanos honrados llegan aconvencerse de que no vale la pena jugar limpio.

Al reconocer estos efectos de la corrupción y deacuerdo con los datos disponibles -obtenidos en di-ferentes estudios, pero principalmente relacionadoscon la encuesta de Transparencia Internacional- se en-cuentra que el argumento del soborno como acelera-dor55 no es una razón suficiente que se contraponga alos demás efectos que la corrupción ocasiona.

El hecho de que no exista un amplio espectro de organizacionespolíticas cimentadas en el entorno político, facilitaque se establezca la corrupción generalizada y organizada

54 Concepto americano de las alianzas de interés económicodesarrolladas entre algunas secciones de la burocracia, lossubcomités del Congreso y los grupos de interés. Paraampliación de esta categorización ver: Michael Johnston(1997).

55 El argumento del soborno como pago de engrase pretendedemostrar una relación positiva entre el alcance de éste yel tiempo que pasan los directivos de empresas negocian-do con funcionarios públicos.


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En ese sentido, la intención del Banco Mundial y del FMI es superar la visión romántica de lacorrupción (como algo virtuoso que relaja las rigideces impuestas por el gobierno, engrasa larueda del gobierno, asigna eficientemente las inversiones, entre otros) por una visión más realis-ta y menos favorable, de acuerdo con la cual la corrupción es propensa a incrementar losretornos y con ello a perpetuarse, y además crea un entorno que en el tiempo puede llevar acolapsar los regímenes políticos. Además, se subrayan los efectos negativos que la corrupcióngenera sobre el crecimiento económico y el desarrollo.

Impacto económico de la corrupción56

A pesar del interés por los diversos efectos de la corrupción en diferentes aspectos del desarro-llo nacional, hay una marcada tendencia a subrayar los costos económicos. Por ejemplo, variosestudios citados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional han señalado unaclara correlación negativa entre el nivel de corrupción (percibido por los empresarios) y el nivelde inversiones y desarrollo económico. Otras encuestas y datos demuestran que las principalesvíctimas de la corrupción suelen ser los pobres.

En el largo plazo, las condiciones iniciales de la corrupción deterioran el entorno económico. Lacorrupción reduce el ingreso público, incrementa el gasto y contribuye al déficit fiscal. Por estavía se llega a una desigual distribución del ingreso y el incremento de los índices de pobreza.

De las numerosas investigaciones teóricas y empíricas realizadas en años recientes, que tratan eltema de las repercusiones económicas de la corrupción, se han tomado las siguientes conclusio-nes generales57:

• El soborno aumenta los costos de transacción, la incertidumbre en laeconomía y la política, afectando las decisiones de inversión. La incerti-dumbre institucional causada por la corrupción, es generada por las de-cisiones que relacionan el sector público y privado, y el poder discre-cional de los agentes de la burocracia.

• El soborno ocasiona resultados económicos poco eficaces.

• El soborno es injusto. Impone un gravamen regresivo que afecta particular-mente a las actividades comerciales y los servicios de pequeñas empresas.

56 Con base en Vito Tanzi and Hamid Davoodi, Corruption, Growth and PublicFinance, IMF Working Paper WP/00/182, International Monetary Fund, WashingtonD.C., 2000.

57 Tomado de Cheryl W. GRAY y Daniel Kaufmann (1997); Vito Tanzi (1998);Aymo Brunnetti and Beatrice Weder (1998), Investment and InstitutionalUncertainty: A comparative study of different uncertainty measures. Technical PaperNo 4. World Bank, Washington, D.C; Michael Johnston (1997), Fighting SystemicCorruption: Social Foundations for Institutional Reform, Department of PoliticalScience Colgate University. Second Revision, Fall 1997, Hamilton, NY


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Corrupción y crecimiento: las dos visiones dela literatura

La corrupción está íntimamente ligada al crecimiento.Al respecto, se encuentran dos asociaciones comunesen la literatura empírica reciente sobre corrupción:

• Hay una asociación negativa entre los índices depercepción de corrupción58 y los niveles de desa-rrollo económico medido por el PIB real percápita. Ello se observa en el hecho de que paísescon altos niveles de corrupción presentan un PIBreal per cápita bajo, o dicho de otra forma, paísescon bajo ingreso real per cápita tienen altos nive-les de corrupción.

• Hay una asociación negativa entre los índices depercepción de la corrupción y el crecimientoeconómico medido por el crecimiento del PIBper cápita real.

La literatura que apoya la corrupción como motor dedesarrollo59 promueve:

1. La eficiencia de los actos corruptos en la remo-ción de rigideces60 impuestas por el gobierno.Como contracrítica se argumenta que éstas soncreadas por los empleados públicos debido a lafalta de claridad de las reglas, "el conocimiento dapoder a aquellos que lo poseen"61.

2. Se argumenta que las firmas más eficientes sonaquellas que están dispuestas a pagar el mayor so-borno, asignando de manera más eficiente los re-cursos destinados a los proyectos de licitación delEstado62. No obstante, se debe tener en cuentaque las firmas que pagan el soborno no son nece-sariamente las más eficientes en el mercado, perosí las más dispuestas a buscar renta.

3. Los agentes que valoran más su tiempo son aquellosque se encuentran dispuestos a ofrecer sobornos,ahorrando tiempo para las actividades productivas63.La posibilidad de extraer sobornos en determinadasactividades induce a los empleados públicos a dilatarlos procesos, en busca de un ingreso extra.

4. El soborno es adoptado por algunos autorescomo un suplemento al salario de los emplea-dos públicos64. Esta estrategia es eficiente en elcorto plazo, pero en el largo, deteriora las con-diciones de la economía.

Otra discusión presente en la literatura es la de ladirección de la causalidad. ¿Es la corrupción la quecausa el subdesarrollo o es a la inversa? Autores comoMauro (1995), usando el método de variablesinstrumentales, argumentan que la causalidad va de lacorrupción a crecimiento económico. No obstante,sin reparar en la posición tomada sobre la direcciónde la causalidad, Tanzi y Davoodi (2000) destacan quela simple asociación negativa entre crecimiento y co-rrupción se evidencia en los datos65.

58 Es el índice utilizado por Transparencia Internacional.

59 La argumentación a favor de la corrupción como motor delcrecimiento económico está apoyada en el modelo dedesarrollo de los países del sudeste asiático antes de lacrisis de 1997.

60 Nathaniel Leff (1964), "Economic Development troughbureaucratic Corruption", American Behavioral Scientist,pp. 8-14. Citado por Vito Tanzi (1998)

61 Vito Tanzi (1998)

62 Paul Becker y Michael Maker (1986), "A comparison ofbribery and bidding in thin markets", en Economic Letters,Vol. 20, pp. 1-5; Donald Lien (1986), "A note onCompetitive Bribery Games", Economic Letters, Vol. 22,pp. 337-41. Citado por Vito Tanzi (1998)

63 Francis Lui (1985), "An equilibrium queuing model ofbribery", Journal of Political Economy (August) pp. 760-781. Citado por Vito Tanzi (1998)

64 Gordon Tullock (1996), "Corruption Theory and Practice",Contemporary Economic Policy, Vol. XIV (July), págs. 6-13. Citado por Vito Tanzi (1998)

65 Las relaciones descritas describen un problema deinteracciones recursivas que son a la vez causa y efecto.

La corrupción no es resultado de las escasasoportunidades de los ciudadanos en desarrollarsey hacer parte del mercado


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De igual forma se encuentran estudiossobre la causalidad entre la corrupcióny la pobreza y distribución del ingre-so66. La corrupción no es resultado delas escasas oportunidades de los ciu-dadanos en desarrollarse y hacer partedel mercado. Ser pobre no es sinóni-mo de ser corrupto, si bien es ciertoque los empleados públicos con me-nores capacidades son los responsa-bles de los pequeños actos de corrup-ción, la afirmación contraria implicaríaque no existe la gran corrupción, yaque los altos funcionarios del gobier-no tienen ingresos superiores y uncapital acumulado durante su vida la-boral e incluso familiar. En este esce-nario se crean los actos de corrup-ción más determinantes.

En el caso de la distribución del ingresose encuentra la causalidad en una solavía. La corrupción causa un deterioroen las condiciones distributivas en la so-ciedad pero, a la vez, este deterioro cau-sa la pobreza. Los problemas de distri-bución del ingreso no son originadospor la corrupción pero si se ven agran-dados por su existencia, persistencia ypermanencia.

A continuación se muestran los dife-rentes tipos de efectos en la econo-mía según el impacto en las variablesmás significativas en los dos sectoresde interacción: el Estado y las empre-sas privadas.

Sector público

El Estado tiene como objetivo garanti-zar que las condiciones económicas,sociales y políticas se desarrollen deacuerdo a las necesidades de su socie-dad. La cantidad de acciones en las cua-

les toma parte constituyen un espacio propicio para lacorrupción. Lo anterior se debe a la incapacidad deestablecer mecanismos de control adecuados para vi-gilar las acciones de los agentes encargados de cadauna de las microactividades delegadas por el Estado.Es así como el Estado -en algunas ocasiones- propiciaindirectamente la corrupción mediante políticas comola descentralización, privatización y desregulación sinhaber establecido previamente sistemas eficaces demuestreo o supervisión.

Impactos sobre los ingresos

La perseverancia de la corrupción menoscaba la capa-cidad del Estado para obtener ingresos debido a quepromueve la evasión, reduce la base impositiva y laprogresividad del sistema tributario. La necesidad derecursos produce un aumento incesante de los im-puestos, que paga un número cada vez menor de con-tribuyentes.

Impacto sobre la inversión

Las decisiones de inversión pública se ven afectadas,dado que la corrupción incentiva la inversión en pro-yectos intensivos en capital, en donde las rentas sonfácilmente extraíbles como las licitaciones en infraes-tructura y obras públicas, dejando de lado el gasto eneducación y salud, reduciendo el impacto de los pro-gramas de inversión social, lo cual incide en la des-igualdad. Adicionalmente, los pocos recursos desti-nados a las actividades de operación y mantenimientocausan la reducción de la rentabilidad de las obraspúblicas, en detrimento de los recursos del Estado.

Aunque es probable que la corrupción aumente lainversión pública, lo hace reduciendo la competitivi-dad. El argumento es que la inversión pública es fácil-mente manipulada por el poder político y las perso-nalidades burocráticas. Es así que para Tanzi y Davoodi,ceteris paribus, se puede concluir que altos niveles de

66 Sanjeev Gupta, et. al. (1998), Does Corruption Affect IncomeInequality and Poverty?, IMF Working Papers No. 76. In-ternational Monetary Fund. Washington D.C.


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corrupción se asocian con bajos niveles de gastos de operación ymantenimiento de las obras públicas y con una pobre calidad de lainfraestructura construida, reduciendo la productividad privada.De esta forma, se reducen también las perspectivas de desarrollodel país.

Impacto sobre las finanzas públicas

Tanzi y Davoodi argumentan que la corrupción altera la composicióndel gasto público existiendo alguna evidencia de que los países co-rruptos gastan menos en salud y educación, afectando negativamenteel crecimiento. Por el contrario, son más propensos a tener un mayorgasto en actividades improductivas, tal como el gasto militar.

En los procesos de privatización se obtienen valores inferiores alos precios de mercado, estimados por el gobierno por la venta delas empresas de su poder. La presencia de funcionarios corruptoscon acceso a información privilegiada dificulta la adecuada valora-ción de estas empresas.

Sector privado

La utilización de la corrupción, por una parte del sector privado,como mecanismo para lograr que funcionarios públicos tomenmedidas o lleven a cabo acciones que les permitan captar rentasinjustificadas, tiene efectos económicos negativos para el fortaleci-miento y desarrollo del mismo sector privado: i) produce una malaasignación de recursos; ii) excluye a muchos agentes de los merca-dos públicos y iii) transfiere parte del excedente de las empresas ylas familias hacia los buscadores de rentas (rent -seekers), que pagansoborno, vía mayores precios y/o la provisión de bienes y serviciosde menor calidad. Prácticas que no permiten construir, en cantidady calidad, las estructuras físicas, sociales y científico -tecnológicasrequeridas por el conjunto del sector privado para valorizar suscapitales, lo cual se traduce en menores tasas de rentabilidad y me-nor capacidad competitiva.

Los organismos gremiales que representan los intereses del sec-tor privado han sido, por decir lo menos, tímidos en denunciar lacorrupción, particularmente la gran corrupción; en la cual estáninvolucradas grandes empresas privadas. El deseo, legítimo, depreservar la unidad de las organizaciones ha llevado a, de facto, acohonestar la actuación de aquellos empresarios que con sus con-ductas antiéticas lesionan los intereses legítimos del sector priva-do como totalidad.

Impacto sobre la inversión

Dado que se acepta una relación directaentre inversión y crecimiento, enton-ces la corrupción que afecta la inver-sión, también afecta el crecimiento.

La inversión puede ser afectada por lacorrupción de diferentes maneras. Pue-de afectar: a) la inversión total; b) el ta-maño y composición de la inversiónextranjera directa; c) el tamaño de lainversión pública; y d) la calidad de lasdecisiones de inversión y los proyectosde inversión.

La corrupción impide las inversionesextranjeras e internas a largo plazo, des-vía el talento hacia actividades de capta-ción de rentas y distorsiona las priorida-des sectoriales y las elecciones tecno-lógicas, desvía los recursos de lasactividades productivas hacia las queproducen altas rentas, (por ejemplo,creando incentivos para contratar gran-des proyectos de defensa en lugar dedispensarios rurales especializados enatención preventiva). La corrupción re-duce el nivel de inversiones ya que oca-siona altos costos para las firmas debidoa la incertidumbre de los procesos.

Sobre la Inversión Extranjera Directahan intentado demostrar empíricamen-te los efectos negativos. Según estima-ciones de Shang Jin Wei, mientras queun incremento de un punto porcentualen la tasa impositiva mar-ginal a la IED reduceésta en un 3,3%, unincrementode un puntoporcentual enel índice decorrupción lareduce en un


11%. Dado que la IED conduce a un ma-yor crecimiento a través de varios canales(transferencia de tecnología, incrementala posibilidad de inversión doméstica, pro-vee el capital necesario para trabajar confuerza de trabajo calificada de forma com-plementaria, entre otros), la corrupciónque afecta la IED también afecta el creci-miento económico67.

Paolo Mauro ha mostrado varias vecesque la corrupción puede tener un im-pacto negativo significativo sobre la in-versión como porcentaje del PIB, y quemejoras en los índices de corrupción(es decir, reducciones de la corrupción)pueden significar incrementos en eseporcentaje (él estima que una reduc-ción de dos puntos porcentuales en elíndice de corrupción representa un in-cremento de 0.5 en la tasa de crecimien-to del PIB). No obstante, en esa rela-ción se ignora el impacto de la corrup-ción sobre la calidad de la inversión. Sila reducción de la corrupción mejora lacalidad de la inversión, el impacto posi-tivo puede ser mayor.

Impacto sobre las empresas

La corrupción, particularmente la co-rrupción de "cuello blanco" o gran co-rrupción, le permite a las grandes em-presas que pagan sobornos, obtenerrentas monopólicas o reducciones apre-ciables de sus costos, pero globalmenteperjudica como un todo al sector priva-

do. De una parte, perjudica a todas aquellas empresasque tienen que competir con ellas en desigualdad decondiciones, excluye de los mercados públicos a lasempresas que obran en el marco de la ley y, de otra,perjudica a un amplio conglomerado de empresas queno pueden acceder a ciertos bienes y servicios pro-porcionados por el Estado, en cantidad, calidad y pre-cio, que les permita ser competitivos en los mercadosnacionales e internacionales.

Parte de los beneficios potenciales enotros sectores son de facto "captados"por los corruptos. Así, por ejemplo, siuna firma de construcción paga sobor-nos para obtener el contrato para la cons-trucción de una vía, y como resultado deesta forma de adjudicación los costos deconstrucción de la obra se elevan de for-

ma apreciable, de forma tal que no es factible, por faltade recursos, llevar a cabo los programas de mejora-miento y rehabilitación de otras vías, el resultado es quelas empresas agrícolas, mineras o industriales localiza-das en las zonas que no han podido ser atendidas, vensus costos de transporte y, en general de producción,incrementados; sus niveles de competitividad reduci-dos; y su posibilidad de articularse exitosamente a lascorrientes de comercio internacional y nacional com-prometidas. Amén de los efectos sobre gobernabilidady la pérdida de confianza en las instituciones, que tienelugar cuando de forma reiterada se presentan proble-mas de corrupción o cuando el Estado no puede ade-lantar sus misiones constitucionales, debido a la falta derecursos causados por la corrupción.

Aquí el crecimiento empresarial es visto como el blo-que sobre el que se construye el crecimiento indus-trial y nacional, dada su función generadora de em-pleo, de innovación y crecimiento. Se destaca parti-

La corrupción de "cuello blanco" perjudica a todas aquellasempresas que tienen que competir con ellas en desigualdad

de condiciones, excluye de los mercados públicosa las empresas que obran en el marco de la ley y perjudica

a un amplio conglomerado de empresas

67 Es necesario aclarar que aunque compartimos la conclu-sión que la corrupción puede afectar la IED, no creemosfactible dar una cifra tan precisa, sobre todo por el hechode que la corrupción es difícil de medir y los índices depercepción tienen varias deficiencias, tal como se verá enun capítulo posterior.

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cularmente el papel de las pequeñas y medianasempresas en el cumplimiento de esos objetivos. Lacompetencia de las empresas privadas para acceder acontratos con el Estado se afecta por las barreras a laentrada, impuestas por las empresas con influenciascorruptas sobre el nivel discrecional de los servido-res públicos.

Se argumenta que el efecto de la corrupción es dife-renciado entre empresas y es más pronunciado enempresas pequeñas. Estas conclusiones se evidencianen los resultados de una encuesta aplicada por el Ban-co Mundial a 3.000 empresas en 20 economías entransición –Business Environment Enterprise Perfor-mance Survey (BEEPS)– en la que se les consultó alos empresarios sobre los mayores impedimentos ensu entorno de negocios en términos del grado de com-petencia, corrupción, impuestos y regulaciones, in-flación, financiamiento e infraestructura. En todas lasregiones, la corrupción y las prácticas anticompetitivasfueron percibidas como los mayores obstáculos paraempezar firmas. Otro impedimento importante es elacceso a servicios financieros esenciales, siendo defi-nitivo para acceder a créditos blandos las conexionesentre los directivos de la empresa y funcionarios rele-vantes del gobierno de la ciudad.

Estos hallazgos tienen importantes implicaciones depolítica pública. En general, la lección es que los fac-tores que impiden el crecimiento de las PYMES yque sofocan el ingreso de nuevas firmas, también ten-derán a reducir la tasa de crecimiento de la economía.

El vínculo conceptual entre corrupción, tamaño de lasempresas y crecimiento, es como sigue: Las empresasgrandes se protegen fácilmente de los funcionarios co-rruptos; tienen departamentos especializados, puedenusar "facilitadores" –individuos con habilidades paraevitar regulaciones e impuestos–, su tamaño los prote-ge de pequeños burócratas y pueden usar su poderpolítico para convertir la corrupción en su ventaja (rentseeking). Para las empresas grandes la corrupción es aveces una forma de reducir costos e imponer barreras ala entrada, que les permite disfrutar de rentasmonopólicas y economías de escala. Por su parte, para

las pequeñas empresas la corrupción se convierte enun incremento de sus costos porque deben realizarpagos que no contribuyen a la productividad o benefi-cios de la firma pero que son necesarios para su super-vivencia. Tales sobornos pueden representar una partesustancial de los costos operativos de las Pymes y lospueden poner fuera del negocio, dado que éstas tien-den a operar en entornos más competitivos que lasempresas grandes.

De igual forma, se presenta una alta concentración deactivos en un pequeño grupo de empresas, las cualesobtienen las tasas de rentabilidad más altas y consiguenlas fuentes de endeudamiento más favorables, así sedisminuye la capacidad de crédito de la economía. Ex-pulsa a las empresas del sector formal, especialmente alas pequeñas y nuevas empresas debido a los poderesinstaurados y la poca capacidad para competir.

Después de presentar algunos ejemplos surgidos devarias encuestas efectuadas en diferentes países, y aun-que la evidencia empírica es a veces indirecta y no tanclara como se quisiera, Tanzi y Davoodi (2000) con-cluyen que ésta es consistente con la hipótesis de quela corrupción incrementa los costos de las empresasy reduce sus tasas de retorno. Es más, la corrupcióntiende a tener mayores efectos en las pequeñas em-presas que en las grandes.


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Impactos sobre la asignación de talento

Esta conexión también es importante en la discusión de los efectos de la corrupción sobre lasPymes y su crecimiento potencial. En estas empresas, los gerentes pueden gastar mucho tiemponegociando con los rent seekers o tratando de defender sus empresas de los burócratas, lo cualconstituye un uso improductivo del tiempo.

Incluso, se destaca que altas probabilidades de cometer actos de corrupción pueden inducir a losindividuos a seleccionar el estudio de áreas relacionadas con las leyes y el derecho, más que aactividades más productivas para el país, relacionadas, por ejemplo, con el campo de la Ingeniería.

Todo ello reduce la capacidad del Estado para prestar servicios públicos indispensables, incluidoel ordenamiento jurídico.

Impacto de la corrupción en el ámbito social y político

Disminuye la credibilidad de las políticas públicas, le resta legitimidad a las instituciones, priva-tiza aspectos valiosos de la vida pública y erosiona los principios democráticos. Tiene efectosdevastadores sobre el imperio de la ley y el funcionamiento de la administración pública y en elplano social destruye los valores basados en la ética del comportamiento de los agentes socialesy disgrega la cohesión social.

"El uso indebido del poder del Estado crea graves problemas de credibilidad, cuyos efectos sehacen sentir mucho después de producirse los incidentes… Pero la acción arbitraria y caprichosadel Estado menoscaba algo más que la credibilidad. Menoscaba el propio Estado de derecho,pues debilita la fuerza de todas las normas establecidas por los poderes públicos y propiciacircunstancias que alientan a los funcionarios públicos a situarse por encima de la ley y tientan alresto de la sociedad a hacer lo mismo. El desarrollo en esas circunstancias es imposible"68.

La corrupción afecta la legitimidad del Estado y la Integridad de la Sociedad. "Una vez que seinstitucionaliza un patrón de sobornos exitosos, los funcionarios tienen un incentivo para exigirsobornos más grandes, creando una "cultura" de la ilegalidad que a su vez fomenta la ineficienciadel mercado. Una vez perdida la autoridad moral de los gerentes mediante la corrupción de altonivel, se desvanece la capacidad para controlar a sus subordinados"69. Las instituciones delEstado deben convertirse en los pilares de su legitimidad. Cuando las instituciones estánpermeadas por la corrupción, el Estado se debilita.

La corrupción debilita los sistemas políticos y económicos70, disminuye el desarrollo político,las garantías de los derechos económicos básicos y las instituciones. "Hay muchas clases deproblemas causados por la corrupción y sus efectos están relacionados con la naturaleza de las

68 Banco Mundial (1997), p. 113.

69 Jeremy Pope (2000)

70 Elliot Kimberly, Corruption as a global policy problem: Overview and recommendations, En Kimberly Elliot (ed)Corruption and the Global Economy, Washington D.C, Institute of International Economics, cap. 11, 1997.


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sociedades en las que ocurren"71. Para Johnston(1997), los efectos de la corrupción pueden ser me-didos de acuerdo a las diferentes oportunidades dedesbalance político y su interacción con la economía.

La sociedad es determinante en el establecimiento dela legitimidad del Estado. Cuando la sociedad es débilse encuentra expuesta a los monopolios burocráticosy actos corruptos.

En general, se concluye que:

• La corrupción menoscaba la legitimidad del Estado.

• La existencia de corrupción limita las capacidadesdel Estado para corregir las fallas de mercado eimponer controles72.

• La permanencia de la corrupción, limita el alcan-ce de los programas sociales y el fortalecimientode la sociedad como agente legitimador del papeldel Estado.

Conclusiones

En este capítulo se ha hecho una revisión general de laliteratura sobre corrupción, presentando la concep-ción estándar de los organismos multilaterales y dealgunos estudiosos del tema, entre quienes ha surgi-do un reciente interés por el fenómeno de la corrup-ción, resultado de las dinámicas económicas y socio-políticas que han generado un nuevo orden mundialdesde principios de la década de los noventa. Se hamostrado aquí que esa concepción estándar tiene se-rias debilidades, originadas principalmente en una aten-ción centrada exclusivamente en el sector público,particularmente en los fenómenos de pequeña co-rrupción, y al que subyace un discurso ideológico que

alienta a cuestionar el papel del Estadoy a exaltar la virtud del mercado comoasignador eficiente de recursos.

Definir la corrupción y dar cuenta de lacomplejidad del fenómeno no es unatarea fácil. Existen grandes dificultadespara precisar un concepto, entre otrascosas, porque en ocasiones los actos co-rruptos suelen confundirse con otrotipo de situaciones y conceptos. La im-precisión en la noción de corrupciónhace que los agentes encargados de sucontrol tengan más obstáculos en con-seguir su objetivo central y en tomarmedidas en contra de ella.

Pero a pesar de su complejidad, quedaclaro que es necesario tener una pers-pectiva más amplia del fenómeno quetrascienda la simple y popular defini-ción que entiende la corrupción comoel abuso de autoridad pública para con-seguir un beneficio privado, y empezara entenderla como una violación de undeber posicional o como el incumpli-miento de alguna función específica conel objeto de obtener un beneficioextraposicional, cualquiera sea su natu-raleza. También es fundamental recono-cer que la idea de que la corrupción selimita sólo al ámbito de lo público eserrónea. No sólo existen diferentes ti-pos de corrupción en el sector privado,sino que éste es un actor fundamentalen la corrupción del sector público.

Infortunadamente, en las aproximacio-nes teóricas más reconocidas se ha ig-norado este aspecto, y los modelosconstruidos dependen de los elemen-tos que constituyen una generalizaciónde las dificultades del Estado para con-trolar las actividades de cada uno de losagentes a su servicio en cada una de las

71 Samuel Huntington (1968) Political Order in ChangingSocieties, New Haven, CT, Yale University Press, págs. 56-71. Citado por Michael Johnston (1997)

72 Vito Tanzi (1998)


dependencias y se centran en los pequeños casos de corrupción. Sibien es cierto que son una buena aproximación al problema teóricode la corrupción, es necesario ahondar más en los efectos de lasrelaciones que no son tan visibles pero cuyos efectos son más pro-fundos en la sociedad, la política y la economía de un Estado. Portanto, es necesario extender la atención a los grandes casos de co-rrupción, en los cuales los incentivos de los agentes van más allá deconseguir un complemento salarial y en donde se involucran redesde personajes con elevados niveles de capital simbólico y de podereconómico y político.

Igualmente, para analizar rigurosamente el fenómeno de la co-rrupción pública es preciso revaluar la concepción estrecha queconsidera a las políticas públicas como el resultado de la voluntaddeliberada del Estado. La discrecionalidad del gobierno se enmarcaen las formas institucionales existentes y los compromisos insti-tucionalizados vigentes. De tal manera que la amplia variedad deacciones que el Estado debe llevar a cabo para cumplir con susfunciones constitucionales implica complejos procesos de nego-ciación con los diferentes actores sociales, lo que, a su vez, de-manda altos niveles de discrecionalidad por parte de los funciona-rios, y la existencia de información asimétrica e incompleta acercade las posibles conductas de los actores sociales por parte de losagentes del Estado, factores que pueden generar espacios propi-cios para la corrupción en la medida en que el principal no logreobservar y verificar la conducta de sus agentes. En esas condicio-nes, se presentan múltiples dificultades para alinear los incenti-vos, manejar los problemas de riesgo moral e identificar a priorilas medidas que podrían generar incentivos perversos.

Comprender un fenómenoque menoscaba la legitimidaddel Estado, que limita sus ca-pacidades para corregir las fa-llas de mercado e imponercontroles, que restringe el al-cance de los programas socia-les y el fortalecimiento de lasociedad como agente legiti-mador del papel del Estado,es una tarea urgente para quelos organismos de control y lasociedad en general, definan lasacciones pertinentes para lu-char contra este flagelo.

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Un marco analítico para entender la corrupción...Un marco analítico para entender la corrupción...

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