Tribunal de Contrataciones del Estado · 2020. 7. 8. · Tribunal de Contrataciones del Estado...

Tribunal de Contrataciones del Estado

Resolución Nº 1267-2020-TCE-S3

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Sumilla: "(…) En relación al segundo elemento constitutivo del tipo

infractor, se requiere acreditar la falsedad o adulteración de los documentos cuestionados, esto es, que el documento o los documentos cuestionados no hayan sido expedidos, ya sea por el órgano o agente emisor correspondiente, o no hayan sido firmados por quien aparece como el representante en caso de personas jurídicas, o no hayan sido suscritos por las personas naturales que supuestamente habrían emitido los documentos cuestionados, o que, siendo debidamente expedidos, hayan sido adulterados en su contenido.”

Lima, 30 de junio de 2020 VISTO en sesión de fecha 30 de junio de 2020 de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado, el Expediente N° 3715/2019.TCE, el procedimiento administrativo sancionador instaurado contra la empresa Green House Refrigeración S.A.C., por su responsabilidad al haber presentado documento falso o adulterado, en el marco de la Adjudicación Simplificada N° 002-2019-CS/MIDIS - Primera Convocatoria; y, atendiendo a los siguientes: I. ANTECEDENTES: 1. De acuerdo a la información registrada en el Sistema Electrónico de

Contrataciones del Estado (SEACE)1, el 30 de mayo de 2019 el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, en adelante la Entidad, convocó la Adjudicación Simplificada N° 002-2019-CS/MIDIS - Primera Convocatoria para el “Servicio de mantenimiento de equipos de aire acondicionado y estructuras metálicas de soporte”, por un valor estimado de S/ 70,998.00 (setenta mil novecientos noventa y ocho con 00/100 soles), en adelante el procedimiento de selección.

Dicho procedimiento de selección fue convocado bajo la vigencia del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF, en adelante el TUO de la LCE, y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 344-2018-EF, en lo sucesivo el RLCE (DS 344-2018-EF).

1 Obrante en el folio 56 del expediente administrativo.



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Según la información publicada en el SEACE, el 11 de junio de 2019 se llevó a cabo el acto de presentación de ofertas y el 20 del mismo mes y año se otorgó la buena pro a de la empresa Green House Refrigeración S.A.C., en adelante el Contratista. El 11 de julio de 2019, la Entidad y el Contratista, suscribieron el Contrato N° 026-2019-MIDIS/SG/OGA, en lo sucesivo el Contrato, por un monto contractual de S/ 34,425.00 y un plazo de ejecución de doce (12) meses. A través de la Resolución Ministerial N° 201-2019-MIDIS del 27 de setiembre de 2019, la Entidad declaró la nulidad de oficio del Contrato, por la transgresión del principio de presunción de veracidad.

2. A través del Oficio N° 319-2019-MIDIS/SG/OGA y el “Formulario de solicitud de aplicación de sanción – Entidad /Tercero” presentados el 10 de octubre de 2019 ante la Mesa de Parte del Tribunal de Contrataciones del Estado, en adelante el Tribunal, la Entidad puso de conocimiento que el Contratista habría transgredido el principio de presunción de veracidad, incurriendo en infracción administrativa. A fin de sustentar su denuncia remitió, entre otros, el Informe N° 363-2019-MIDIS/SG/OGAJ del 23 de setiembre de 2019, en el que manifestó, principalmente, lo siguiente: 2.1 El Contratista presentó, como parte de su oferta, el “Certificado de Trabajo

Profesional” del 12 de noviembre de 2012, suscrito, presuntamente, por la señora Jéssica Lévano Delgado, gerente general de la empresa Climatic Company, en el que certifica que el ingeniero Leoncio Ángel Astorga Delgado trabajó como jefe de mantenimiento desde el 24 de marzo de 2006 hasta el 10 de noviembre de 2012.

2.2 En virtud del principio de controles posteriores, mediante Carta N° 154-2019-MIDIS/SG/OGA/OA del 11 de julio de 2019 se requirió a la empresa Climatic Company confirmar la veracidad o no del referido certificado.

2.3 En respuesta a ello, la mencionada empresa remitió la carta s/n del 17 de julio de 2019, en la que señaló lo siguiente:

"(...) informo que el Ing. Leoncio Ángel Astorga Delgado prestó servicios como trabajador independiente representándonos como jefe de mantenimiento en diferentes obras de la empresa. Confirmamos la



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veracidad de la firma en el certificado é indicamos que el periodo establecido en el documento no se ajusta a la realidad del documento entregado en original. El documento original entregado al lng. Astorga señala del 24 de marzo 2006 hasta el 10 de noviembre 2007."

2.4 De acuerdo al texto de la carta remitida, y el Certificado de Trabajo Profesional remitido en copia por la empresa CLIMATIC COMPANY S.A.C., las fechas consignadas en el documento original que difieren con el presentado por el Contratista, son las siguientes:

En el Certificado presentado por el Contratista; se señala que el ingeniero Leoncio Ángel Astorga Delgado ha trabajado desde el 24 de marzo de 2006 hasta el 10 de noviembre de 2012, consignando en el extremo referido a la fecha de su expedición, lo siguiente: "Surco 12 de noviembre de 2012".

En la copia de dicho certificado remitida por la empresa CLIMATIC

COMPANY S.A.C., se señala que el ingeniero Leoncio Ángel Astorga Delgado ha trabajado desde el 24 de marzo de 2006 hasta el 10 de noviembre de 2007, consignando en el extremo referido a la fecha de su expedición, lo siguiente: "Surco 12 de noviembre de 2007".

2.5 Al advertir la presunta transgresión del principio de presunción de

veracidad, mediante la Carta Notarial 009-2019-MIDIS/SG/OGA, notificada el 24 de julio de 2019, se otorgó al Contratista un plazo de cinco (5) días hábiles, a fin que realice el descargo correspondiente; sin embargo, el Contratista no presentó argumentos ni medios probatorios que desvirtúen lo manifestado por la empresa Climatic Company, limitándose a realizar un deslinde responsabilidad, argumentando que contrató a un tercero para recabar los documentos exigidos en el procedimiento de selección.

3. A través del decreto del 24 de octubre de 2019, se dispuso iniciar procedimiento

administrativo sancionador contra el Contratista, por su supuesta responsabilidad al haber presentado, como parte de su oferta, supuesto documento falso o adulterado, consistente en:

El Certificado de Trabajo Profesional de fecha 12 de noviembre de 2012,

emitido y suscrito por la señora Jessica Lévano Delgado, en calidad de Gerente General de la empresa Climatic Company S.A.C. a favor del



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ingeniero Leoncio Ángel Astorga Delgado, por haberse desempeñado en el cargo de jefe de mantenimiento, durante el periodo comprendido entre el 24 de marzo de 2006 hasta el 10 de noviembre de 2012.

A estos efectos, se corrió traslado al Contratista, a fin que, dentro del plazo de diez (10) días hábiles, cumpla con presentar sus descargos, bajo apercibimiento de resolver el procedimiento con la documentación obrante en autos.

4. Con decreto del 20 de enero de 2020, no habiendo cumplido el Contratista con presentar sus descargos, pese a haber sido debidamente notificado para tal efecto2, se hizo efectivo el apercibimiento decretado de resolver el procedimiento con la documentación obrante en autos; remitiéndose el expediente a la Tercera Sala del Tribunal, siendo recibido por ésta el 30 de enero del mismo año.

5. Mediante escrito N° 1 presentado el 10 de febrero de 2020 en la Mesa de Partes del Tribunal, el Contratista se apersonó de manera extemporánea al presente procedimiento administrativo sancionador.

6. Con escrito s/n presentado el 11 de febrero de 2020 en la Mesa de Partes del

Tribunal, el Contratista solicitó que se programe fecha y hora para la audiencia pública.

7. A través del decreto del 12 de febrero de 2020 se tuvo por apersonado al

Contratista y por acreditado al abogado designado en su representación para ejercer el uso de la palabra, lectura de expediente y demás facultades conforme a Ley.

8. Mediante decreto del 13 de febrero de 2020 se dejó a consideración de la Sala lo

solicitado por el Contratista.

9. A través del escrito N° 1, presentado el 27 de febrero de 2020 en la Mesa de Partes del Tribunal, el Contratista remitió los alegatos de su defensa, en los que manifiesta, fundamentalmente lo siguiente:

2 El decreto de inicio del procedimiento administrativo sancionador se hizo de conocimiento del Contratista en su domicilio

declarado ante el Registro Nacional de Proveedores –RNP [obrante de folios 104 al 142 (anverso y reverso) del expediente administrativo].



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9.1. En aplicación del principio de tipicidad, no corresponde aplicar sanción por la presentación de un documento falso sino por la presentación de información inexacta.

9.2. En el presente caso, el órgano emisor ha manifestado haber emitido y firmado el documento, y además, que el ingeniero Ángel Astorga Delgado sí prestó servicios como trabajador independiente en el cargo de jefe de mantenimiento; por lo tanto, solo existiría inexactitud en una de las fechas del periodo de trabajo, cerrando toda posibilidad de que el documento sea adulterado.

10. Al amparo de lo establecido en el numeral 4 de la Segunda Disposición

Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020, que establece medidas excepcionales y temporales para prevenir la propagación del COVID-19 en el territorio nacional, se declaró la suspensión por treinta (30) días, contados a partir del día 16 de marzo de 2020, del cómputo de los plazos vinculados a las actuaciones de los órganos rectores de la Administración Financiera del Sector Público, y de los entes rectores de los sistemas funcionales, incluyendo aquellos plazos que se encuentren en trámite; asimismo, se facultó a cada órgano rector para que, mediante resolución, prorrogue dicho plazo de suspensión y dicte normas complementarias en el ámbito de su respectiva rectoría. Asimismo, mediante Decretos Supremos Nos 044, 051, 064, 075 y 083-2020-PCM, se declaró y prorrogó sucesivamente, desde el 16 de marzo hasta el 24 de mayo de 2020, el Estado de Emergencia Nacional y se dispuso el aislamiento social obligatorio (cuarentena), por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19. De manera complementaria, a través de Resoluciones Directorales Nos 001, 002, 003, 004 y 005-2020-EF-54.01, la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas declaró y prorrogó, desde el 16 de marzo hasta el 24 de mayo de 2020, dentro del marco de aplicación de la LCE y su Reglamento, la suspensión de los plazos: i) de los procedimientos de selección (incluyendo la tramitación de procedimientos impugnativos) (con ciertas excepciones3), ii) del perfeccionamiento de contratos,

3 EXCEPCIONES: Convocatorias y Plazos de PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN que:

i) Estén relacionados con la obligación de garantizar lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, para la prevención de la propagación del Coronavirus (COVID-19) (durante todo el período de suspensión).

ii) Las entidades, en el marco del cumplimiento de sus funciones, consideren esenciales para preservar la vida, salud y seguridad de la población, bienes e infraestructura pública, aun cuando no se encuentren relacionados con la prevención de la propagación del Coronavirus(COVID-19) y su atención, bajo responsabilidad de su titular y siempre que se tomen las



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y iii) de la tramitación de procedimientos administrativos sancionadores a cargo del Tribunal de Contrataciones del Estado, así como la suspensión de nuevas convocatorias (con las mismas excepciones).

11. Mediante Resolución Directoral N° 006-2020-EF/54.01, publicada el 14 de mayo

de 2020, la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas dispuso el reinicio de los plazos de los procedimientos en materia de adquisiciones que fueron suspendidos, considerando que con Decreto Supremo N° 080-2020-PCM se había aprobado la “Reanudación de actividades económicas en forma gradual y progresiva dentro del marco de la declaratoria de Emergencia Sanitaria Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la nación a consecuencia del COVID-19”, entre los cuales se encuentra el presente procedimiento.

12. Mediante decreto del 26 de mayo de 2020, se convocó a audiencia pública para el 1 de junio de 2020 a las 11:30 horas; sin embargo, se declaró frustrada por inasistencia de las partes.

II. FUNDAMENTACIÓN:

El presente procedimiento administrativo sancionador está referido a la presunta responsabilidad del Contratista por haber presentado un documento falso o adulterado ante la Entidad en el marco del procedimiento de selección, infracción tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la LCE. Sobre el valor constitucional que subyace a las contrataciones del Estado. El artículo 76 de la Constitución Política del Perú establece que las obras y adquisición de suministros con utilización de fondos o recursos públicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitación pública, así como también la adquisición o la enajenación de bienes. Asimismo, prevé que la contratación de

medidas necesarias para no afectar el aislamiento social obligatorio dispuesto por el gobierno (desde el 31 de marzo hasta el 26 de abril de 2020).

iii) Las Entidades Públicas consideren esenciales en el marco del cumplimiento de sus funciones, debiendo establecer las medidas necesarias para no afectar el aislamiento social obligatorio dispuesto por el gobierno, bajo responsabilidad de su titular (desde el 27 de abril hasta el 10 de mayo de 2020).

iv) Las Entidades Públicas consideren prioritarios en el marco del cumplimiento de sus funciones, debiendo establecer las medidas necesarias para no afectar el aislamiento social obligatorio dispuesto por el gobierno y cumplir las disposiciones sanitarias correspondientes, bajo responsabilidad de su titular (desde el 11 de mayo hasta el 24 de mayo de 2020).



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servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto señala la Ley de Presupuesto se hace por concurso público. De ese modo, en la medida que las contrataciones de la Administración Pública se realicen con cargo a la utilización de recursos públicos, existe la necesidad de llevar a cabo determinados procedimientos a fin de seleccionar la mejor oferta. Precisamente la naturaleza de dichos recursos exige que los procedimientos de selección incluyan etapas en las cuales los operadores públicos y privados deben observar principios rectores, tales como la transparencia, la integridad, la eficacia y eficiencia, entre otros. En esa línea, el Tribunal Constitucional4 ha señalado que “la contratación estatal tiene un cariz singular que lo diferencia de cualquier acuerdo de voluntades entre particulares, toda vez que al estar comprometidos recursos y finalidades públicas, resulta necesaria una especial regulación que permita una adecuada transparencia en las operaciones” (énfasis y subrayado agregados). En cuanto al primer componente que permite distinguir entre la contratación pública y la privada, es importante mencionar el origen y naturaleza del dinero que es utilizado por el Estado para proveerse de bienes, servicios y obras. Para ello resulta pertinente citar diversos conceptos tales como erario nacional, tesoro público, fondos y recursos públicos, entre otros, los cuales tienen entre sus principales fuentes: (i) los tributos que pagan los ciudadanos y los agentes del mercado (impuesto a la Renta, IGV, ISC, predial, alcabala, alumbrado público, propiedad vehicular, etc.); (ii) el canon y las regalías obtenidas como producto de concesión de recursos naturales (minerales, petrolíferos, gasíferos, pesqueros, forestales, etc.); (iii) los ingresos provenientes de la privatización de activos públicos, y (iv) el producto de las donaciones nacionales o internacionales que el Estado reciba. El otro elemento que implica el interés general que subyace a las contrataciones gubernamentales está constituido por las finalidades que se persiguen a través de las mismas, las cuales no tienen que ver sino con las razones mismas por las cuales existe el Estado. Al respecto, trayendo a colación lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución, a efectos de que el Estado actúe en las áreas establecidas y cumpla las funciones que le han sido asignadas, requiere de una serie de bienes

4 Fundamento 11 de la STC N° EXP. N.° 020-2003-AI/TC.



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servicios y obras, sin los cuales —en las condiciones de calidad, cantidad y oportunidad adecuadas— no podría atender; así, por ejemplo, tenemos: la promoción de la salud (hospitales, postas médicas, medicinas, dispositivos y equipamiento médico, servicio especializado de limpieza, etc.), la educación (colegios, textos escolares, planes educativos, computadoras, servicio de Internet, etc.), la seguridad interna y externa (armamento militar, patrulleros, comisarías, uniformes, bombas lacrimógenas, alimentación en los cuarteles, etc.), servicios públicos (energía, saneamiento, telecomunicaciones, etc.), la dotación de infraestructura (puentes, carreteras, puertos, aeropuertos, parques y jardines, pistas y veredas, reconstrucción ante desastres naturales, etc.), y la implementación de programas y políticas sociales (nutrición, vivienda, natalidad, discapacidad, lucha contra el tráfico y consumo de drogas, etc.), todo lo cual representa e involucra la atención de las necesidades básicas y colectivas que tiene la población de un país, y no de una persona, familia o empresa privada. Asimismo, no debe dejar de apreciarse que la gobernabilidad, entendida como la capacidad de un gobierno para atender las necesidades de su población, depende directamente tanto del uso transparente y eficiente que una autoridad hace de los fondos públicos, como también de alcanzar el aseguramiento y dotación de servicios básicos que permitan alcanzar el bienestar general, el desarrollo y la convivencia pacífica de la población; ello, a su vez, dotará de legitimidad a la labor de las autoridades y posibilitará una mayor recaudación de fondos públicos que puedan ser invertidos en más y mejores servicios. En atención a dichas consideraciones, el objetivo final de los procedimientos que forman parte de la contratación pública, es la satisfacción del interés general que se busca alcanzar a través de la adquisición de un determinado bien, la contratación de un servicio o la ejecución de una obra. De ese modo, tal como ha dejado entrever el supremo intérprete de Constitución, no es posible equiparar la relación jurídica que existe entre dos agentes privados, con la relación que se genera entre el Estado y un particular como consecuencia del otorgamiento de una buena pro, pues aunque con el respeto de las garantías constitucionales que deben otorgarse a los particulares, primará siempre la atención del interés general. Siendo así, cada órgano que integra el sistema de contratación pública, así como también cada agente o autoridad (administrativa o jurisdiccional) que intervenga en alguna de sus fases de desarrollo, incluido este Tribunal, debe orientar las facultades y derechos que la ley le otorga, a procurar que la contratación se realice



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en las mejores condiciones de calidad, precio y oportunidad para el Estado, teniendo como marco los principios de la contratación pública que la normativa reconoce, para que el sector de la ciudadanía beneficiado directa o indirectamente con la contratación, perciba que los aportes que realiza a través del pago de sus contribuciones al tesoro público, se vean reflejados en mejoras a sus condiciones de vida, conforme prevé el artículo 1 de la referida Ley. Del mismo modo, los agentes del mercado de las compras públicas, sin perjuicio de la obtención de una utilidad, que persiguen como finalidad de sus actividades económicas y comerciales, durante su participación en los procesos de contrataciones gubernamentales, deben desempeñarse como buenos proveedores del Estado, con apego a los principios de integridad, buena fe, colaboración y sana competencia. Bajo tal orden de consideraciones, atendiendo a las facultades que la Ley otorga a este Tribunal, tanto para la resolución de controversias como para el ejercicio de la potestad sancionadora, la labor de cada Sala en el trámite de los procedimientos especiales a su cargo, debe tener por finalidad última la satisfacción del interés público, evidentemente con el debido respecto de las garantías y derechos que la Constitución y la Ley otorgan a los administrados. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia antes citada (fundamentos 12 y 13) ha señalado que “La función constitucional de esta disposición [artículo 76 de la Constitución] es determinar y, a su vez, garantizar que las contrataciones estatales se efectúen necesariamente mediante un procedimiento peculiar que asegure que los bienes, servicios u obras se obtengan de manera oportuna, con la mejor oferta económica y técnica, y respetando principios tales como la transparencia en las operaciones, la imparcialidad, la libre competencia y el trato justo e igualitario a los potenciales proveedores. En conclusión, su objeto es lograr el mayor grado de eficiencia en las adquisiciones o enajenaciones efectuadas por el Estado, sustentado en el activo rol de principios antes señalados para evitar la corrupción y malversación de fondos públicos. // (…) A ellas, deben agregarse otras garantías como la intervención de la Contraloría General a través de adecuados mecanismos de fiscalización; asimismo, conforme se advierte de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, existen mecanismos de sanción a los proveedores, contratistas o postores a través del Consucode [ahora OSCE], cuando incumplan sus obligaciones con el Estado y la Ley”.

Normativa aplicable.



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Es materia del presente procedimiento determinar la supuesta responsabilidad administrativa del Contratista, por haber presentado un documento supuestamente falso o adulterado ante la Entidad, hecho que se habría producido el 11 de junio de 2019 (fecha en la que se presentó ante la Entidad el documento cuestionado), fecha en la cual se encontraba vigente el Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF, en adelante el TUO de la LCE, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 344-2018-EF, en lo sucesivo el nuevo RLCE, normativa que será aplicada para resolver el presente caso, en lo referente al tipo infractor, la sanción y el plazo prescriptorio. Naturaleza de la infracción

1. El literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la LCE establece que los

proveedores, participantes, postores o contratistas, cuando incurran en la infracción de presentar documentos falsos o adulterados a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado o al Registro Nacional de Proveedores (RNP), serán pasibles de sanción administrativa.

2. En relación al tipo infractor aludido, resulta relevante indicar que el procedimiento administrativo en general, y los procedimientos de selección en particular, se rigen por principios, los cuales constituyen elementos que el legislador ha considerado básicos para, entre otros aspectos, controlar la liberalidad o discrecionalidad de la administración en la interpretación de las normas existentes, así como en la utilización de la técnica de integración jurídica. Así, es preciso traer a colación lo dispuesto en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, en adelante el TUO de la LPAG, que consagra el principio de presunción de veracidad, en virtud del cual la Administración Pública presume que todos los documentos y declaraciones formuladas por los administrados responden a la verdad de los hechos que ellos afirman, reservándose, en virtud de lo establecido en el numeral 1.16 del citado dispositivo, el derecho de verificar posteriormente la veracidad y autenticidad de los mismos. Asimismo, el artículo 51 del TUO de la LPAG establece que todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos y la información incluida en los escritos y



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formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien hace uso de ellos, así como de su contenido veraz para fines del procedimiento administrativo. Sin embargo, esta presunción es de índole iuris tantum, pues admite prueba en contrario, en la medida que es atribución de la Administración Pública verificar la documentación presentada cuando existen indicios suficientes de que la información consignada no se ajusta a los hechos. En ese marco, se tiene que el TUO de la LPAG ha recogido a la presunción de veracidad, como principio —en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar—, y como norma positiva — en el artículo 51, que sirve como parámetro de la actuación de la administración pública respecto de la documentación que presenten los administrados en el marco del procedimiento administrativo sancionador. De manera concordante con lo manifestado, el numeral 4 del artículo 67 del referido cuerpo legal estipula, como uno de los deberes generales de los administrados, la comprobación de la autenticidad, de manera previa a su presentación ante la Entidad, de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad. Además, respecto de los principios del procedimiento administrativo que resultan aplicables para encausar el presente procedimiento sancionador, tenemos que el numeral 1.16 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, reconoce expresamente la vigencia del principio de privilegio de controles posteriores, según el cual, la tramitación de los procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior, reservándose la autoridad administrativa el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz. En tal sentido, la Administración tiene el deber de comprobar la veracidad de los documentos presentados por los administrados y sancionar su falta, una vez culminados los procedimientos que conduce.

3. En dicho contexto, la documentación o declaración presentada por los administrados en un procedimiento administrativo, es responsabilidad de los mismos, quienes se encuentran obligados a responder por la veracidad formal y sustancial de aquellos, toda vez que, en aras del principio de presunción de veracidad, la Entidad presume que todos los documentos presentados en la



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tramitación de un procedimiento administrativo son veraces y auténticos, salvo prueba en contrario.

4. Teniendo presente dicho marco normativo y atendiendo a la tipificación de la infracción materia de análisis, se advierte que, para su configuración, se requiere acreditar la concurrencia de sus elementos constitutivos, a saber:

1) Que el proveedor, participante, postor o contratista haya presentado los

documentos cuestionados, entre otros, ante la Entidad.

2) Que estos documentos sean falsos o adulterados. 5. Respecto del primer elemento constitutivo del tipo infractor, es importante

señalar que, en virtud del principio de tipicidad previsto en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analógica. Por tanto, en la medida que el tipo infractor previsto en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la LCE señala que la acción que dará lugar a la configuración de la infracción es la “presentación” del documento falso o adulterado, corresponde a quien detenta la potestad sancionadora del Estado, en este caso, al Tribunal, corroborar que ello haya sucedido en el plano fáctico, a efectos de que se cumpla uno de los presupuestos implícitos en la infracción que es materia de pronunciamiento. Asimismo, es oportuno precisar que la determinación de la responsabilidad administrativa, por el hecho objetivo de la presentación de un documento, no implica un juicio de valor sobre la falsificación o adulteración del mismo, debido a que la norma administrativa sólo sanciona la presentación en sí del documento, sin indagar sobre la autoría de la falsificación, posesión, importancia, relevancia, y/o pertenencia del documento falso, obligando a los proveedores, postores y contratistas a ser diligentes en cuanto a la veracidad de los documentos presentados. Por ello, todo proveedor es responsable de la veracidad de los documentos que presenta, así hayan sido tramitados por sí mismo o por un tercero, por cuanto la conducta activa, materia de infracción, es la de presentar los documentos



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cuestionados ante una Entidad, el Tribunal o el RNP, y no otras conductas activas u omisivas, como elaborar, falsificar, adulterar, confeccionar, preparar, gestionar, obtener, producir, proporcionar dichos documentos o la información cuestionada, o participar o no en la preparación o confección de la propuesta u oferta presentada, entre otros. Al respecto, cabe señalar que, en virtud de los principios de tipicidad y legalidad, recogidos por el artículo 248 del TUO de la LPAG, para efectos de la configuración de las infracciones materia de análisis, este Tribunal no puede incorporar estas otras conductas activas u omisivas, distintas de la presentación de los documentos o la información cuestionadas ante una Entidad, el Tribunal o el RNP. De forma adicional, conviene recordar que los sujetos activos de la conducta infractora, materia de análisis, son los proveedores, participantes, postores o contratistas, que realizan actuaciones en el marco de las contrataciones estatales, ya sea de forma directa o a través de sus trabajadores, representantes, encargados o cualquier otra interpósita persona (natural o jurídica) a través de la cual se presenten los documentos falsos o adulterados.

6. En relación al segundo elemento constitutivo del tipo infractor, se requiere acreditar la falsedad o adulteración de los documentos cuestionados, esto es, que el documento o los documentos cuestionados no hayan sido expedidos, ya sea por el órgano o agente emisor correspondiente, o no hayan sido firmados por quien aparece como el representante en caso de personas jurídicas, o no hayan sido suscritos por las personas naturales que supuestamente habrían emitido los documentos cuestionados, o que, siendo debidamente expedidos, hayan sido adulterados en su contenido.

7. De esta manera, al verificarse la concurrencia de ambos presupuestos del tipo infractor, además de producirse el quebrantamiento de los principios de licitud y de presunción de veracidad, se configura la infracción tipificada en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la LCE.

Configuración de la infracción

8. En el presente caso, se atribuye responsabilidad administrativa al Contratista por haber presentado el siguiente documento, presuntamente falso o adulterado:

Certificado de Trabajo Profesional del 12 de noviembre de 2012, suscrito por la señora Jessica Lévano Delgado, en calidad de Gerente



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General de la empresa Climatic Company S.A.C., emitido a favor del ingeniero Leoncio Ángel Astorga Delgado, por haberse desempeñado en el cargo de jefe de mantenimiento, durante el periodo comprendido entre el 24 de marzo de 2006 hasta el 10 de noviembre de 2012.

9. Conforme a lo anotado de manera precedente, debe verificarse —en principio—

que el citado documento haya sido efectivamente presentado ante la Entidad. Sobre el particular, en el expediente administrativo obra copia de los documentos que el Contratista presentó a la Entidad como parte de su oferta para participar en el procedimiento de selección5; y entre ellos se verifica la presentación del documento cuestionado (Folio 79 del expediente administrativo), aspecto que no ha sido negado por el Contratista.

10. En ese sentido, habiéndose acreditado el primer supuesto de configuración del tipo infractor, referido a la presentación efectiva ante la Entidad del documento materia de cuestionamiento, corresponde avocarse al análisis para determinar si el mismo es falso o adulterado.

11. Al respecto, de la revisión del documento cuestionado se desprende que éste fue,

presuntamente, suscrito por la señora Jessica Lévano Delgado, en calidad de Gerente General de la empresa Climatic Company S.A.C., y emitido a favor del ingeniero Leoncio Ángel Astorga Delgado, por haberse desempeñado en el cargo de jefe de mantenimiento, durante el periodo comprendido entre el 24 de marzo de 2006 hasta el 10 de noviembre de 2012.

12. Ahora bien, de la documentación obrante en el expediente administrativo, se aprecia que la Entidad, en virtud de las acciones de fiscalización posterior, el 12 de julio de 2019, notificó la Carta N° 154-2019-MIDIS/SG/OGA/OA del 11 de julio de 2019 a la empresa Climatic Company S.A.C., en la cual le solicitó confirmar la veracidad del certificado cuestionado. En mérito a dicho requerimiento, la señora Jéssica Lévano Delgado, en calidad de gerente general de la empresa Climatic Company S.A.C. remitió a la Entidad la Carta s/n del 17 de julio de 2019, mediante la cual informó lo siguiente:

"(...) informo que el Ing. Leoncio Angel Astorga Delgado prestó servicios como trabajador independiente representándonos como jefe de

5 Obrante a folios 72 al 99 del expediente administrativo.



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mantenimiento en diferentes obras de la empresa. Confirmamos la veracidad de la firma en el certificado é indicamos que el periodo establecido en el documento no se ajusta a la realidad del documento entregado en original. El documento original entregado al lng. Astorga señala del 24 de marzo 2006 hasta el 10 de noviembre 2007." (sic) (el resaltado y el subrayado es agregado)

13. Sobre el particular, debe tenerse presente que conforme a reiterados

pronunciamientos de este Tribunal, para determinar la falsedad de un documento resulta relevante atender a la declaración efectuada por el supuesto órgano o agente emisor del documento cuestionado manifestando no haberlo expedido, no haberlo firmado o haberlo efectuado en condiciones distintas a las expresadas en el documento objeto de análisis.

14. Estando a dicha premisa, debe apreciarse que, en la comunicación antes descrita, la señora Jéssica Lévano Delgado, en su calidad de suscriptora del certificado cuestionado, ha sido enfática en señalar que confirma la veracidad de la firma obrante en el mismo; no obstante ello, precisó que el periodo establecido en el documento en consulta no se ajusta a la realidad del documento entregado en original al ingeniero Leoncio Ángel Astorga Delgado, en el cual se señala que el referido ingeniero laboró desde del 24 de marzo 2006 hasta el 10 de noviembre 2007.

15. Del mismo modo, de acuerdo a lo informado por la Entidad, mediante Informe N°

363-2019-MIDIS/SG/OGAJ del 23 de setiembre de 2019, de acuerdo al texto de la carta remitida, y el Certificado de Trabajo Profesional remitido en copia por la empresa CLIMATIC COMPANY S.A.C., las fechas consignadas en el documento original que difieren con el presentado por el Contratista, son las siguientes:

En el Certificado presentado por el Contratista; se señala que el

ingeniero Leoncio Ángel Astorga Delgado, ha trabajado desde el 24 de marzo de 2006 hasta el 10 de noviembre de 2012, consignando en el extremo referido a la fecha de su expedición, lo siguiente: "Surco 12 de noviembre de 2012".

En la copia de dicho certificado remitida por la empresa CLIMATIC

COMPANY S.A.C., se señala que el ingeniero Leoncio Ángel Astorga Delgado; ha trabajado desde el 24 de marzo de 2006 hasta el 10 de



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noviembre de 2007, consignando en el extremo referido a la fecha de su expedición, lo siguiente: "Surco 12 de noviembre de 2007".

16. Por lo tanto, teniendo en cuenta la declaración del suscriptor y emisor del

Certificado de Trabajo Profesional del 12 de noviembre de 2012, se tiene que dicho documento, si bien fue debidamente expedido, ha sido adulterado en su contenido, toda vez que, en éste se indicó que el ingeniero Leoncio Ángel Astorga Delgado laboró en la empresa Climatic Company S.A.C. hasta el 10 de noviembre de 2012, cuando el documento original entregado a aquél señala que laboró hasta el 10 de noviembre de 2007.

17. En este punto del análisis cabe traer a colación los descargos del Contratista, quien

señaló que, en aplicación del principio de tipicidad, no corresponde la aplicación de sanción por la presentación de un documento falso sino por la presentación de información inexacta.

Como se aprecia, el Contratista reconoce haber presentado el certificado cuestionado, y que éste transgrede el principio de presunción de veracidad; sin embargo, cuestiona la infracción imputada en su contra, toda vez que, según refiere, el documento no es adulterado sino que éste contiene información inexacta.

18. Al respecto, la conducta prohibida de “presentar documentos falsos o adulterados”, se encuentra establecida como infracción administrativa en el literal j) del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la LCE, de manera que se puede comprender sin dificultad lo que la norma legal está proscribiendo bajo amenaza de sanción; es decir, el hecho que la citada norma indica como “presentar documentos falsos o adulterados”, es verificable, sin advertirse vulneración al principio de tipicidad.

19. Ahora bien, en el caso concreto, como se puede advertir, de acuerdo a lo manifestado por la señora Jéssica Lévano Delgado, gerente general de la empresa Climatic Company S.A.C. suscriptora del Certificado de Trabajo Profesional del 12 de noviembre de 2012, si bien reconoce la veracidad de su emisión, y por ende la firma del certificado, enfatizó que el documento original difiere del certificado de trabajo presentado por el Contratista en su oferta, en cuanto al periodo laborado por el ingeniero Leoncio Ángel Astorga Delgado. En ese sentido, el certificado



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materia de cuestionamiento ha sido adulterado en su contenido, transgrediendo el principio de presunción de veracidad6.

20. En ese sentido, atendiendo a la declaración del emisor del documento cuestionado, esto es, la señora Jéssica Lévano Delgado, gerente general de la empresa Climatic Company S.A.C., y no habiendo en el expediente administrativo elementos que desvirtúen su manifestación, existe evidencia suficiente para concluir que el Certificado de Trabajo Profesional del 12 de noviembre de 2012, presentado por el Contratista como parte de su oferta, es adulterado.

Graduación de la sanción

21. En relación a la graduación de la sanción imponible, el numeral 50.4 del artículo

50 del TUO de la LCE establece que los postores que incurran en la infracción de presentar documentos falsos o adulterados ante la Entidad, serán sancionados con inhabilitación temporal para participar en procedimientos de selección y contratar con el Estado, por un periodo no menor de treinta y seis (36) meses ni mayor de sesenta (60) meses, sanción que será determinada de acuerdo a los criterios de graduación consignados en el artículo 264 del nuevo RLCE.

22. Ahora bien, para la determinación de la sanción, resulta importante traer a colación el principio de razonabilidad consagrado en el numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, según el cual las decisiones de la autoridad administrativa cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

23. En tal sentido, y a efectos de graduar la sanción a imponerse, se deben considerar

los siguientes criterios: a) Naturaleza de la infracción: en este caso, la presentación del documento

adulterado, reviste de gravedad, toda vez que, se ha vulnerado el principio

6 Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N° 27444

“(…) 1.7 Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario”.



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de presunción de veracidad que debe regir en todos los actos vinculados a las contrataciones públicas, puesto que dicho principio, junto con la fe pública, constituyen bienes jurídicos merecedores de protección especial, pues son los pilares de las relaciones suscitadas entre la administración pública y los administrados.

b) Ausencia de intencionalidad del infractor: en este punto, de la información

obrante en el expediente administrativo, no es posible determinar si el Contratista tuvo la intención de cometer la infracción imputada.

c) Daño causado: se debe considerar que ha quedado acreditada la

presentación de un documento adulterado ante la Entidad por parte del Contratista, y, en ese sentido, la vulneración al principio de presunción de veracidad.

d) Reconocimiento de la infracción cometida antes de que sea detectada: debe tenerse en cuenta que, conforme a la documentación obrante en el expediente, no se advierte documento alguno por el cual el Contratista haya reconocido su responsabilidad en la comisión de la infracción antes que fuera detectada.

e) Antecedentes de sanción o sanciones impuestas por el Tribunal: de la

revisión de la base de datos del RNP, se aprecia que el Contratista no cuenta con antecedentes de haber sido sancionado con inhabilitación en sus derechos para participar en procedimientos de selección y contratar con el Estado.

f) Conducta procedimental: debe considerarse que el Contratista se apersonó

al presente procedimiento administrativo sancionador; no obstante, presentó alegatos de manera extemporánea.

g) La adopción e implementación del modelo de prevención a que se refiere

el numeral 50.10 del artículo 50 de la Ley: no obra en el presente expediente, documentación que acredite que el Contratista haya adoptado o implementado algún modelo de prevención debidamente certificado, adecuado a su naturaleza, riesgos, necesidades y características de la contratación estatal, consistente en medidas de vigilancia y control idóneas para prevenir actos indebidos y conflictos de interés o para reducir



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significativamente el riesgo de la comisión de infracciones como la determinada en la presente resolución.

24. De otro lado, es pertinente indicar que la falsificación de documentos constituye

un ilícito penal, previsto y sancionado en el artículo 427 del Código Penal, por lo que, debe ponerse en conocimiento del Ministerio Público – Distrito Fiscal de Lima, los hechos expuestos para que interponga la acción penal correspondiente, debiendo remitirse a dicha instancia copia de los folios (anverso y reverso) 1 al 100 del presente expediente administrativo, así como copia de la presente Resolución, debiendo precisarse que el contenido de tales folios constituyen las piezas procesales pertinentes sobre las cuales debe actuarse la citada acción penal.

25. Por último, cabe mencionar que la comisión de la infracción de presentar documentación adulterada por parte del Contratista, cuya responsabilidad ha quedado acreditada, tuvo lugar el 11 de junio de 2019; es decir, en la fecha que aquel presentó ante la Entidad el documento cuya adulteración se ha acreditado.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe de la Vocal ponente Violeta Lucero Ferreyra Coral, con la intervención de los Vocales Mario Fabricio Arteaga Zegarra y Jorge Luis Herrera Guerra, atendiendo a la conformación de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución N° 056-2020-OSCE/PRE del 30 de abril de 2020, publicada el 2 de mayo del mismo año en el Diario Oficial “El Peruano”, y en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 59 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N° 082-2019-EF, así como los artículos 20 y 21 del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado por el Decreto Supremo N° 076-2016-EF del 7 de abril de 2016; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad; LA SALA RESUELVE: 1. SANCIONAR a la empresa GREEN HOUSE REFRIGERACIÓN S.A.C. (con RUC N°

20600467426), por un período de treinta y siete (37) meses de inhabilitación temporal en su derecho de participar en procedimientos de selección, procedimientos para implementar o mantener Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y de contratar con el Estado, por su responsabilidad en la presentación de un documento adulterado como parte de su oferta, en el marco de la Adjudicación Simplificada N° 002-2019-CS/MIDIS - Primera Convocatoria, convocada por el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, infracción tipificada en el literal j) del



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numeral 50.1 del artículo 50 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 082-2019-EF; sanción que entrará en vigencia a partir del sexto día hábil siguiente de notificada la presente Resolución, por los fundamentos expuestos.

2. Remitir al Ministerio Público del Distrito Fiscal de Lima copia de la presente

resolución, así como copia de los folios (anverso y reverso) 1 al 100 del expediente administrativo, para que proceda conforme a sus atribuciones.

3. Disponer que, una vez que la presente resolución haya quedado

administrativamente firme, la Secretaría del Tribunal registre la sanción en el módulo informático correspondiente.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

PRESIDENTE

VOCAL VOCAL ss. Arteaga Zegarra. Herrera Guerra. Ferreyra Coral. “Firmado en dos (2) juegos originales, en virtud del Memorando Nº 687-2012/TCE, del 3.10.12.”

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