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MUNDO NUEVOREVISTA DE ESTUDIOS LATINOAMERICANOS

“Es una idea grandiosa pretender formar detodo el MUNDO NUEVO una sola nación conun solo vínculo que ligue sus partes entre síy con el todo”

SIMON BOLIVAR

UNIVERSIDAD SIMON BOLIVARINSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMERICA LATINA

Caracas, Año II, Nº 4. (Julio-Diciembre) 2010

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR “MUNDO NUEVO. REVISTA DE ESTUDIOS LATINOAMERICANOS”

Rector: Director:Enrique Planchart Héctor Maldonado Lira

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DIVISIÓN DE CIENCIASSOCIALES Y HUMANIDADES

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INSTITUTO DE ALTOSESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA

Director:Héctor Maldonado Lira

MUNDO NUEVOREVISTA DE ESTUDIOS LATINOAMERICANOS

ALEJANDRO GUTIÉRREZMARITZA ROSALES

ROSALBA LINARESEDITH GUERRERO LUGO

SAÚL PINEDA HOYOS

SOCORRO RAMÍREZ

ISABEL RODRÍGUEZ ARANDA

CARLOS A. ROMERO

La Integración y las Relaciones Eco-nómicas entre Venezuela y Colombia:Evolución reciente y Perspectivas

ALBA en el contexto de la Integra-ción Latinoamericana

Propuestas para fortalecer la Inte-gración Regional en el actual con-texto Hemisférico y Global

La Comunidad Andina y las Perspec-tivas Suramericanas

Cincuenta años de participación chi-lena en los procesos de IntegraciónLatinoamericana: 1960-2010

Las relaciones Económicas y Co-merciales entre Venezuela y EstadosUnidos (1944-2009): de socio“confiable” a socio “necesario”

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVARINSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA

Caracas, Año II, Nº 4. (Julio-Diciembre) 2010

EL INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DEAMÉRICA LATINA de la UNIVERSIDAD SIMÓNBOLÍVAR realiza actividades de investigación,docencia y extensión referidas a la realidad de AméricaLatina y a la que, fuera del área, afecta a sudesenvolvimiento. “MUNDO NUEVO, REVISTA DEESTUDIOS LATINOAMERICANOS” es unapublicación semestral del Instituto y, si bien difundelos resultados de sus propias investigaciones yaportes científicos que le sean enviadosen forma de artículos o notas. Las opiniones en ellosvertidas no comprometen necesariamente la del Instituto.

La correspondencia deberá dirigirse a:

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LOS AUTORES

ALEJANDRO GUTIÉRREZ. Economista (ULA, 1977), M. Sc. enEconomía Agrícola (Universidad del Estado de Iowa-Estados Unidos),Doctor en Estudios del Desarrollo (mención honorífica-Universidad Centralde Venezuela). Ha sido Director de la Escuela de Economía y del Instituto deInvestigaciones Económicas y Sociales (IIES) de la Universidad de LosAndes (ULA) - Venezuela. Es Profesor titular jubilado de la ULA y Directorfundador del Centro de Investigaciones Agroalimentarias (CIAAL) de laULA. Es miembro del Sistema Nacional de Promoción al Investigador(PPI-Nivel III).

MARITZA ROSALES. Economista (ULA, 2006). Ha sido Analista deProyectos en el Fondo Merideño para el Desarrollo Económico y Sustentable(FOMDES). Es ganadora de la beca de investigador novel de la ULA (PlanII). Actualmente es investigadora novel adscrita al Centro de InvestigacionesAgroalimentarias (CIAAL) de la ULA, desarrolla su tesis de Maestría sobreel comercio bilateral agroalimentario entre Venezuela y Colombia.

ROSALBA LINARES. Geógrafa, Universidad de los Andes, MéridaVenezuela. PhD en Geografía, Universidad de Notthingham, RU. InvestigadoraCEFI, Profesora de pregrado (Geografia de Venezuela, Venezuela, límites yfronteras), en Postgrado (Desarrollo y Fronteras en América Latina, ProyectoI), PPI 2 (2005), PEI, Investigadora-Becario CELARG. Editora de la RevistaAldea Mundo. Varias publicaciones en libros y revistas académicas sobredesarrollo, fronteras e integración.

EDITH GUERRERO LUGO. Licenciado en Educación (NUTULU,Táchira), Msc. En Ciencia Política. Mención Geopolítica y Fronteras (ULA-CEPSAL), Investigador CEFI. Profesor en Pregrado (Geografía de Venezuela,Educación y Fronteras y Organización del Espacio), en Postgrado (Venezuelay sus Fronteras. Coordinador Académico del CEFI. Investigador delCDCHTA.

SAÚL PINEDA HOYOS. Economista de la Universidad de Medellínespecialista en Política Económica de la Universidad de Antioquia. Visiting

Scholar en la Universidad de California, Berkeley, en el Instituto de DesarrolloUrbano y Regional. Con amplia experiencia en las Cámaras de Comercio deColombia, se desempeñó como Director Económico de la Cámara deComercio de Medellín y Vicepresidente de Gestión Cívica y Social de laCámara de Comercio de Bogotá. Ha sido consultor del Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD), en calidad de Consejero de Competitividadpara Medellín y Secretario Ejecutivo del Plan Estratégico de Medellín y elÁrea Metropolitana. A su vez, estuvo vinculado a la Secretaría General de laComunidad Andina como Asesor del Secretario General de ese organismo(2002 – 2006). En la actualidad ejerce como Director del Centro dePensamiento en Estrategias Competitivas de la Universidad del Rosario.

SOCORRO RAMÍREZ. Licenciada en Historia de la Universidad Pedagógicade Bogota. Magíster en Análisis de problemas políticos, económicose internacionales contemporáneos. Doctorado en Ciencia Política dela Universidad Sorbona, París 1. Posdoctorado, Institut des Hautes Étudesde l´Amérique latine (IHEAL), Universidad Sorbonne Nouvelle ? París III,2006-2007. Profesora Investigadora del Instituto de Estudios Políticos yRelaciones Internacionales (IEPRI), Universidad Nacional de Colombia.

ISABEL RODRÍGUEZ ARANDA. Doctora en Ciencia Política ySociología, Universidad Complutense de Madrid, España. Magíster enEstudios Internacionales, Universidad de Chile. Postgrado en Procesos deIntegración, Universidad de Leiden, Holanda. Licenciada en Historia,Universidad Católica de Valparaíso, Chile. Académica y Directora delMagíster en Gobierno y Sociedad del Departamento de Ciencia Política yRelaciones Internacionales de la Universidad Alberto Hurtado.

CARLOS A. ROMERO. Politólogo. Licenciado en Ciencias Políticas yAdministrativas con Maestría y Doctorado en Ciencias Políticas. Expertoen asuntos internacionales. Profesor Titular Jubilado de la Universidad Centralde Venezuela. Profesor e investigador en varias universidades venezolanas yextranjeras. Autor de libros y artículos sobre temas internacionales y sobrepolítica exterior de Venezuela.

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Alejandro Gutiérrez y Maritza Rosales

LA INTEGRACIÓN Y LAS RELACIONES ECONÓMICASENTRE VENEZUELA Y COLOMBIA: EVOLUCIÓNRECIENTE Y PERSPECTIVAS

RESUMEN

El presente artículo analiza lasrelaciones económicas y el proceso deintegración económica entre Venezuelay Colombia antes y después de 1999.Venezuela a partir del mencionado añocomenzó un proceso de cambios connuevas orientaciones ideológicas,modelo de desarrollo y estrategias deinserción internacional, marcadamentediferentes a las de Colombia. Esto hagenerado controversias de carácterdiplomático, comercial, de inversión eintegración. No obstante, han existidoperíodos de fuerte intensificación delos intercambios comerciales, aunquela inversión binacional se ha estancadoen los últimos años. Finalmente, sepresentan las perspectivas futuras dela integración económica binacionalpara discusión.

Palabras clave: Comercio bilateral,Colombia, Venezuela, RelacionesComerciales.

ABSTRACT

This paper analyzes the economicrelations and the process of economicintegration between Venezuela andColombia before and after 1999.Venezuela from the said year began aprocess of changes, with newideological orientations, developmentmodel and international integrationstrategies, which are different fromthose of Colombia. This has createdcontroversies in different areas, suchas diplomatic, trade, investment andintegration. However, there have beenperiods of increased trade wheneconomic growth is present, like theperiod 2004-2008, but investment flowsare still stagnated. Finally, some futureprospects of economic integrationbetween Venezuela and Colombia arepresented for discussion.

Keywords: Bilateral trade, Colombia,Venezuela, Economic integration.

ESTUDIOS

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I. INTRODUCCIÓN

La integración económica entre Venezuela y Colombia mostró progresosimportantes durante la década de los 1990s, período que estuvo marcadopor la vigencia de programas de ajustes y reformas económicas con fuerteorientación de mercado, aunque con marchas y contramarchas en el casode Venezuela. Los progresos en la integración binacional también tuvieroncomo contexto decisiones de política exterior de los gobiernos, queminimizaron las tradicionales controversias en materia de límites territorialesy fomentaron el resurgimiento de la integración andina. Colombia y Venezuelaasumieron el liderazgo de la integración en la Comunidad Andina de Naciones(CAN), convertida en una imperfecta unión aduanera desde 1995. Ambospaíses habían iniciado una zona de libre comercio desde 1992, adelantándoseen el proceso de liberación comercial al resto de los países de la CAN, yllegaron a concentrar la mayor parte del comercio y de las inversionesintrarregionales.

El inicio de un nuevo gobierno constitucional en Venezuela, en 1999,encabezado por el Comandante Hugo Chávez Frías, ha significado un cambioradical, tanto en la política exterior de Venezuela como en la orientación delas políticas económicas, ahora de marcada intervención gubernamental enlos mercados, signadas por los controles (de precios, del tipo de cambio,de las tasas de interés, las expropiaciones, estatizaciones y nacionalizacionesde empresas privadas (nacionales y extranjeras)) y opuestas a las reformaseconómicas que le dan prioridad al funcionamiento de los mercados. En elplano ideológico el discurso gubernamental promueve el denominado“socialismo del siglo XXI”, propuesta que no está totalmente definida peroque en su instrumentación se asemeja a las experiencias del socialismo delsiglo XX en la Unión Soviética, Europa del Este y Cuba. La política exteriorde Venezuela apoya el surgimiento de un sistema mundial multipolar, lasalianzas con países que confrontan a Estados Unidos (Cuba, Irán, Chinaentre los más importantes) y el apoyo a movimientos revolucionariosantiimperialistas dentro y fuera de América Latina.

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Los cambios en la política exterior y en la política económica se han reflejadoen una nueva estrategia de integración. Venezuela, se ha opuesto radicalmentea la propuesta de Estados Unidos de establecer una zona de libre comercio(denominada ALCA)1 en el hemisferio occidental. La crítica venezolanatambién se proyecta sobre los acuerdos de integración vigentes, por cuantole otorgan prioridad a la liberación del comercio intrabloque y a la libremovilidad de los factores de producción. Entre tanto, los países y algunosde los acuerdos de integración vigentes concretan acuerdos de librecomercio, con países y/o bloques dentro y fuera de la región (EE.UU.,Unión Europea, China, Israel, y países de Asia).

En el contexto de su nueva estrategia de desarrollo nacional e insercióninternacional, Venezuela decidió abandonar la CAN y el grupo de los tres(G-3) en 2006, mientras que tramita su ingreso como miembro pleno delMercosur (su estatus actual es el de socio en proceso de adhesión) e impulsóla creación de la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR). Desde 2004,Venezuela mantiene en vigencia un acuerdo de libre comercio con los paísesde Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), en el marco delacuerdo de libre comercio CAN-Mercosur. La propuesta de integraciónvenezolana se caracteriza por tener un fuerte componente de cooperación,de discurso antiimperialista y antimercado. Venezuela ha propuesto comomodelo alternativo al ALCA y a las experiencias de integración queactualmente conviven en la región, la denominada Alternativa (ahora Alianza)Bolivariana para los pueblos de América (ALBA).

En síntesis, la estrategia de integración de Venezuela consiste en:

• Oponerse a la integración que prioriza lo económico y la liberación delcomercio. Esto se evidencia en el rechazo a los modelos de integraciónvigentes, especialmente la CAN y el Mercosur y a los Tratados deLibre Comercio (TLC) con países de América Latina y el Caribe conEstados Unidos y la Unión Europea (UE).

• Promover una integración que prioriza lo político, lo social, las alianzasmilitares, el trato especial y diferenciado, el comercio complementarioy el trueque. Es por ello que los modelos de integración vigentes debenser revisados según la propuesta de Venezuela.

1. Área de Libre Comercio para las Américas.

270

• Fortalecer el eje Venezuela-Cuba-Bolivia-Nicaragua para la consolidaciónde la ALBA y ejercer fuerte oposición a los TLC.

• La integración se concibe con un fuerte contenido de cooperación, ose confunden ambos conceptos.2 La cooperación económica deVenezuela, gracias a los recursos que genera la exportación de petróleo,se convierte en un medio para exportar el modelo de la revoluciónbolivariana o el denominado “Socialismo del Siglo XXI” y parapromover alianzas antiimperialistas.

• El petróleo y el poder financiero que éste otorga es un medio a travésdel cual se promueve la cooperación y la ayuda a países y movimientossociales alternativos especialmente en Centroamérica, el Caribe yMéxico.

• Incorporarse como miembro pleno al Mercosur, ejercer un liderazgoen UNASUR y abandonar la CAN y el G-3.

• Fortalecer la ALBA y la alianza antiimperialista haciendo uso de lacooperación financiera y en materia energética. La ALBA se convierteen la propuesta Venezolana para sustituir a los modelos de integraciónexistentes en la región.

Toda esta política de integración y de inserción internacional de Venezuelase ha ejecutado en un contexto nacional de conflictividad política, conimportantes victorias electorales para el gobierno del Presidente Chávez(salvo en el referéndum constitucional de diciembre 2007), de políticaseconómicas y cambios institucionales poco propicios para cumplir con loscompromisos que implica la integración y con marcadas diferencias conlas estrategias de desarrollo económico de sus principales socios comerciales.

Contrariamente a Venezuela, Colombia ha impulsado un modelo de desarrolloque le da prioridad al funcionamiento de los mercados y a la creación de

2. Balassa (1980) considera que la integración se define como un proceso y como unasituación de las actividades económicas. Al ser considerada como un proceso, laintegración adopta medidas cuyo objetivo es el de eliminar la discriminación entre lasunidades económicas pertenecientes a diferentes naciones. Al ser considerada comouna situación, la integración se caracteriza por la ausencia de varias formas dediscriminación entre economías nacionales. Para este autor también es importantedistinguir el concepto de integración del de cooperación. La cooperación se refiere aacciones con el objetivo de disminuir la discriminación, mientras que la integracióneconómica requiere de medidas destinadas a suprimir la discriminación en el comercioentre naciones.

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condiciones favorables para la inversión nacional y extranjera. En el planode la política interna, Colombia ha intensificado la lucha contra los gruposguerrilleros (FARC y ELN), y en su política exterior mantiene una firmealianza estratégica con Estados Unidos. En su política comercial Colombiamantiene una posición favorable al libre comercio, y en ese contexto,Colombia concluyó en 2005 las negociaciones para la firma de un Tratadode Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, el cual no ha sido todavíaratificado por el Congreso de ese país. No obstante, en mayo de 2010firmó un TLC con la Unión Europea. Es decir, la estrategia de desarrollonacional de Colombia, la orientación ideológica de su gobierno y la estrategiade inserción internacional es radicalmente diferente de la que planteaVenezuela.

En ese contexto, es lógico pensar que el proceso de integración económicay las relaciones económicas entre Venezuela y Colombia retrocedieran encomparación con lo que se logró en los 1990s. Paradójicamente, a pesar delas diferencias en estrategias de desarrollo y de las controversias de todanaturaleza que han surgido entre los dos gobiernos han existido períodos defuerte intensificación de los intercambios comerciales, aunque los flujosbinacionales de inversión se han estancado. En otras palabras, el procesode integración económica binacional está en crisis debido a las marcadasdiferencias ideológicas de los gobiernos y a sus estrategias de insercióninternacional y de sus modelos de desarrollo. Sin embargo, la fuertecomplementariedad e intensidad del comercio que se conformó en los 1990sy la vecindad geográfica ha impulsado el crecimiento del comercio colombo-venezolano en aquellos períodos en que los dos países han tenido crecimientode su economía, como lo fue el período 2004-2008.

En el marco de los antecedentes expuestos, en este artículo se pretendenalcanzar los siguientes objetivos:

a) Presentar un breve análisis histórico de las relaciones económicas ydel proceso de integración económica entre Venezuela y Colombia enel período previo 1999.

b) Analizar los principales cambios que se han dado en el proceso deintegración y en los flujos de comercio entre Venezuela y Colombia,en el período posterior a 1999.

c) Plantear una discusión sobre el futuro de la integración y de lasrelaciones económicas binacionales.

272

II. BREVE HISTORIA DE LAS RELACIONES ECONÓMICASBINACIONALES

A.- El comienzo

Puede afirmarse que desde la disolución de la Gran Colombia en 1830 yhasta 1989, las relaciones económicas entre Venezuela y Colombia estuvieronsubordinadas a una política exterior marcada por las controversias surgidasde las negociaciones para la delimitación de fronteras terrestres (hasta 1941)3

y de las aguas marinas y submarinas en el Golfo de Venezuela.4

El Tratado Romero-Pombo firmado en 1842, es el antecedentes históricomás relevante de las relaciones económicas binacionales.5 En ese tratado seestablecía la libertad de comercio y navegación entre ambos países, lascuales deberían ser perpetuamente obligatorias. No obstante, las relacioneseconómicas no fueron fluidas por los problemas limítrofes, el poco desarrollode infraestructura de puertos, carreteras, ríos navegables y otros factoresque facilitarán el comercio. En el siglo XX, en la década de los cuarenta, serealizó la construcción del puente internacional en la frontera Estado Táchira-Santander del Norte. En esos años Colombia envió su primera misióncomercial y se logró el primer acuerdo para regular el comercio de la sal,ganado y mercancías en tránsito.

La instauración de una dictadura militar en Venezuela desde 1948 y hastaenero de 1958 congeló las relaciones comerciales. En las áreas de fronterase mantuvo el tradicional intercambio de mercancías a pesar de la falta devoluntad política de los gobiernos para estrechar las relaciones económicasbinacionales. En 1958, con la instauración de un régimen democrático en

3. El 5 de abril de 1941 Venezuela y Colombia firmaron en Cúcuta el tratado sobre ladelimitación de la frontera terrestre y la navegación de los ríos comunes. Comoconsecuencia de ese tratado Venezuela perdió parte importante de su territorio (108.350Km2).

4. Para más detalles ver: León Ramírez, “Colombia y Venezuela. Profundizar la vecindadsin permitir el conflicto” en Socorro Ramírez y Luis Restrepo, Colombia entre lainserción y el aislamiento. La política exterior colombiana en los años noventa(Bogotá: Siglo del Hombre Editores, IEPRI Universidad Nacional, 1997), 261-295.También ver: Socorro Ramírez et al., “Colombia y Venezuela Proyección internacionaly relación bilateral” en Socorro Ramírez y José María Cadenas, Colombia-VenezuelaAgenda común para el siglo XXI (Bogotá: Grupo Académico Binacional, 1999),117-206.

5. Eglé Iturbe de Blanco, Las relaciones de comercio e inversión entre Colombia yVenezuela (Buenos Aires, Serie Intal-BID, Documento de trabajo 3, 1997).

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Venezuela, se retomaron las iniciativas para regular los flujos comerciales yse creó un espacio más propicio para la cooperación, pero no se concretaronaumentos importantes de los intercambios comerciales.

Aunque los problemas limítrofes impedían una relación de mayoracercamiento en lo económico, más allá de las zonas de frontera, la vigenciadel modelo de desarrollo basado en la industrialización sustitutiva deimportaciones (modelo ISI), caracterizado por las políticas de protección ala producción nacional, también explicaba los bajos montos del comerciobilateral. El modelo ISI obstaculizaba la concreción de los compromisospara liberar el comercio entre los países del Pacto Andino, acuerdo deintegración regional al cual Venezuela había ingresado en 1973, cuatro añosdespués de su creación (1969) por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador yPerú.

Es importante destacar que históricamente siempre han existido fuerteslazos comerciales entre Colombia y Venezuela en las áreas fronterizas. Estosintercambios no siempre se incluyeron en las estadísticas oficiales, debidoa que parte de esas transacciones comerciales se daban (y continúanrealizándose) al margen de la legalidad. También debe señalarse que debidoa la mayor estabilidad política y fortaleza económica de Venezuela, durantela mayor parte del siglo XX, se produjeron fuertes migraciones de poblacióncolombiana hacia Venezuela. Al respecto URDANETA6 ha denominadointegración espontánea a las relaciones económicas, sociales y culturalesque se dan entre los pobladores de la frontera, y la define como:

“un tejido social homogéneo con estrechos lazos de amistad,familiares, económicos, laborales, comerciales, con plenaconvivencia, en franca solidaridad y paz. Es difícil encontrarenfrentamientos entre los de un lado y los del otro porqueprácticamente son la misma gente…Ha habido políticas quehan intentado vanamente separar estas comunidades, pero larealidad histórica existente ha privado por encima de losobstáculos artificiales que han querido colocarse para impedirel que hayan perdurado en su estado de franca convivenciavecinal”

6. Alberto Urdaneta, “Complejidades para entender y actuar en la frontera”, en Venezuelay Colombia. Debates de la historia retos del presente (Caracas: Grupo AcadémicoColombia-Venezuela, Universidad Central de Venezuela,-IEPRI de la UniversidadNacional de Colombia, Ministerio de Ciencia y Tecnología, 2005, pp. 224-225).

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En cuanto al comercio, Gutiérrez afirma que el comercio bilateral se dinamizóuna vez que Venezuela ingresó al Pacto Andino en 1973, situación quecontinúo hasta que irrumpió la crisis de la deuda externa en Venezuela (1983).7

El impulso del comercio bilateral entre 1973 y 1982 se explica por elcrecimiento económico8 en ambos países al compás del auge de los ingresospetroleros (Venezuela) y de la bonanza del café en Colombia.9

Durante el período 1973-1982, a pesar de que se evidenció el crecimientodel comercio binacional, las exportaciones de Venezuela hacia Colombia(XCOL) nunca significaron más del 2% de sus exportaciones totales. Lasimportaciones de Venezuela desde Colombia (MCOL), que habían sido enpromedio de US$ 21 millones en 1973, se elevaron a US$ 366 millones en1982. En el caso de Venezuela, entre 1973 y 1982, las exportaciones haciaColombia (XCOL) crecieron desde US$ 6 millones a US$ 250 millones.También se puede constatar el aumento del comercio bilateral(XCOL+MCOL) al crecer éste desde US$ 63 millones en 1973 hasta US$663 millones en 1982.

Según Lanzeta y García, Colombia mostró desde el comienzo una ofertaexportable más diversificada que la de Venezuela.10 Venezuela concentrabasus exportaciones básicamente en hidrocarburos y derivados, pero para1982 Colombia había consolidado el mercado de maquinaria y equipos,textiles y químicos en Venezuela. Las exportaciones no tradicionales deColombia hacia Venezuela llegaron a significar el 95% del total de lasexportaciones no tradicionales del vecino país.

Al auge del comercio bilateral durante ese período contribuyó, como ya semencionó, el crecimiento del ingreso per cápita en ambos países, gracias al“boom” de los precios de los principales productos de exportación (petróleo

7. Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicas entreVenezuela y Colombia”, Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº 1(2007): 23-75.

8. Durante 1973-1982 el PIB de Colombia creció al ritmo promedio anual de 4,2 %.Por su parte, el PIB de Venezuela creció, durante ese mismo período, al 3,2% anual,a pesar de la desaceleración que se dio en la economía desde 1978. Durante el lapso1973-1978 la tasa media de crecimiento del PIB había sido de 5,9 %.

9. Mónica Lanzeta y Humberto García Larralde, “Relaciones económicas y comercialesentre Venezuela y Colombia” en Colombia-Venezuela Agenda común para el sigloXXI (Bogotá: Grupo Académico Binacional, 1999), 362-391.

10. Ibidem.

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y café). También debe señalarse que en esos años, Venezuela presentaba unsigno monetario (Bolívar) fortalecido frente al peso colombiano. La ofertaexportable más diversificada de Colombia y la apreciación del bolívar frenteal peso explican la existencia de una tendencia favorable de la balanzacomercial para Colombia durante todo el período de 1973-1982.

B. EL ESTANCAMIENTO DEL COMERCIO BINACIONALDURANTE LA DÉCADA DE LOS 1980s

Durante los 1980s (década perdida para el desarrollo), disminuyeron losflujos de comercio intrarregional en América Latina y en el área de la CAN.El intercambio entre Colombia y Venezuela no fue la excepción.11 Para 1988,las importaciones venezolanas desde Colombia (MCOL) se habían reducidoa US$ 157 millones, y las de Venezuela a Colombia (XCOL) tambiéndisminuyeron a US$ 168 millones. En 1989 Venezuela puso en vigencia unprograma de estabilización y ajuste estructural que contenía un paquete dereformas económicas amigables con el mercado, supervisado por el FondoMonetario Internacional y la banca multilateral. Como consecuencia de lasreformas, inicialmente se dio la depreciación real del tipo de cambio y unaprofunda recesión con la disminución de la demanda agregada interna, loque permitió un incremento de las exportaciones hacia Colombia (XCOL).

La balanza comercial se tornó favorable para Venezuela durante la mayorparte de la década de los ochenta. Sin embargo, para 1988 el comerciobilateral (XCOL+MCOL) se había reducido a US$ 325 millones, cifra inferiora la de 1982 (US$ 366 millones) e inferior a los US$ 426 millones promediodel período 1984-1985. Este monto reflejaba, por sí sólo, el retroceso quese había producido en el comercio binacional.

11. No se puede desconocer el hecho de que la crisis de la economía venezolana desde1983 obligó a una devaluación real del bolívar, al establecimiento de controles deprecios y del tipo de cambio, tipos de cambio diferenciales, mantenimiento de subsidiosa bienes de consumo básico y restricciones al comercio exterior. La consecuencia fueque se produjo un aumento de las exportaciones y del comercio no registrado desdeVenezuela hacia Colombia. Urdaneta y León (1991:19) afirman que el efecto demayor trascendencia de la crisis de 1983, en cuanto a las relaciones bilaterales fue“...la reversión del flujo comercial, rompiendo abruptamente con la rutinatradicional. La salida masiva de productos venezolanos hacia el mercado colombianoy de allí al Ecuador y Perú significó un cambio radical en las relaciones entreambos países. El lado colombiano perdió un volumen apreciable del excedenteeconómico generado por el comercio, trasladándose los mayores beneficios al ladovenezolano”.

276

En los años 1990 y 1991, producto de la recuperación de las economías ylas reformas de la política comercial adelantadas por ambos países, tendentesa liberar el comercio exterior, se observó un incremento tanto de XCOLcomo de las importaciones desde Colombia (MCOL), esto es, del comerciobinacional (ver gráfico 1). Sin embargo, no es sino a partir de 1992, cuando seinició la zona de libre comercio, que los intercambios bilaterales repuntaronhasta alcanzar montos sin precedentes históricos (Ver Gráfico 1).

Durante la mayor parte de los 1980s y hasta antes del inicio de la zona delibre comercio en 1992, la balanza comercial se tornó favorable paraVenezuela. En total entre 1982 y 1991 Venezuela acumuló un saldo favorablede la balanza comercial de US$ 295 millones. A la obtención de este resultadocontribuyó la menor apreciación del tipo de cambio real y la eliminación delos obstáculos para exportar desde Venezuela al entrar en vigencia el programade ajustes de 1989.

Para finalizar esta parte debe destacarse que en 1991, el año previo al iniciode la zona de libre comercio binacional, las XCOL estaban muy concentradasy eran poco diversificadas. Igualmente sucedía con las MCOL (Gutiérrez,2007; ICE, 1996). Según los datos del Instituto de Comercio Exterior deVenezuela (ICE, 1996), en 1991 las diez principales partidas arancelariasexportadas hacia Colombia representaban el 95,6% de las XCOL. Del ladode las importaciones desde Colombia (MCOL), las diez primeras partidasarancelarias importadas concentraban el 94,4% de las MCOL.

Según Gutiérrez12 los productos líderes exportados hacia Colombia (XCOL)en 1991 eran: aleaciones de aluminio, urea, aluminio en bruto, productoslaminados de aluminio, trifosfato de sodio, polietileno, alambre de aluminiosin alear, dodecilbenceno, vehículo con cilindraje superior a 3000 c.c., arrozdescascarillado y polímeros de etileno. Las principales MCOL eran para1991: algodón sin cardar, azúcar, cloruros de polivinilo, epsilon caprolactama,demás ropa interior, las demás papas, diarios y publicaciones impresas,demás polímeros de etileno, fibras textiles acrílicas y cloruro de polivinilosin plastificar. Este era un comercio basado en ventajas comparativas, decarácter interindustrial, concentrado en pocas partidas y poco diversificado.Para ese entonces ya se avizoraba una excelente oportunidad para las XCOL,pues a pesar de su poca importancia relativa (apenas representaban para

12. Véase: Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicasentre Venezuela y Colombia” Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº.1(2007): 23-75.

277

1991 el 2,0 % de las exportaciones totales de Venezuela), estaban compuestasfundamentalmente por exportaciones no petroleras manufacturadas.

C. LA ÉPOCA DORADA DE LA INTEGRACIÓN BINACIONAL ENLOS 1990s

El período 1992-1998 fue de intenso crecimiento del intercambio comercialentre las dos naciones. Esto se explica por la drástica disminución de lastrabas al comercio recíproco, en el contexto de la reforma de la políticacomercial que instrumentaron ambos países y de los Acuerdos de Barahona(1991) que aceleraban la integración andina al prever el inicio de una zonade libre comercio en 1992 y la fijación de un arancel externo comúnsimplificado (0, 5, 10, 15 y 20 %). En ese marco fue posible que Venezuelay Colombia se adelantaran a sus socios de la CAN y establecieran una zonade libre comercio desde 1992. Un crecimiento promedio anual del PIB paraColombia de 3,8% y de Venezuela del 2,0%, durante el lapso 1991-1998, enun contexto de apoyo político al proceso integracionista andino contribuyótambién a impulsar el crecimiento del comercio bilateral.13

Los resultados del comercio binacional durante el lapso 1992-1998 fueronaltamente positivos. Un resumen de los logros obtenidos es el siguiente (Vergráfico 1):

• El comercio bilateral que apenas rondaba como promedio los US $736 millones en 1991 se elevó hasta US $ 2.575 millones en 1998.(ver Gráfico 1).

• Las exportaciones de Venezuela hacia Colombia (XCOL) que en 1991eran de US$ 306 millones se diversificaron y alcanzaron un monto deUS$ 1.429 millones en 1998, mostrando un crecimiento promediointeranual superior al del total de las exportaciones no petroleras (XNP)de Venezuela. En el Gráfico 1 se puede observar que en general, duranteel lapso 1992-1998 se alcanzaron valores máximos para XCOL y elsaldo de la balanza comercial (XCOL-MCOL) fue favorable paraVenezuela, excepto en el año 1993.

13. Gutiérrez (2001) concluyó que el auge del comercio bilateral durante este lapso sedebió en gran medida a los proceso de reforma comercial emprendidos por ambospaíses, los cuales crearon condiciones para liberar el comercio bilateral. En lasvariaciones anuales de los flujos de comercio bilateral surgen como variablesexplicativas los tipos de cambio real cruzados y los niveles del Producto InternoBruto (PIB) de cada país.

278

• Igualmente, las importaciones desde Colombia (MCOL) seincrementaron a tasas elevadas. Debe destacarse que las importacionesdesde Colombia (MCOL) se expandieron a un ritmo promedio anualmayor que las importaciones totales (MT) realizadas por Venezueladurante el mismo período. En 1991 las MCOL eran de US$ 430millones, pero en 1998 se ubicaron en US$ 1.146 millones.

El hecho de que Venezuela incrementara sus MCOL no se convirtió en unobstáculo para que aumentaran las importaciones provenientes del resto delmundo o extrarregionales (MER). Las importaciones extrarregionales (MER)aumentaron sustancialmente en valor absoluto en el período posterior alinicio de la zona de libre comercio en comparación con los montos quetenían antes de liberarse el intercambio bilateral (1991). Este resultado sugiereque el crecimiento de las MCOL no obstaculizó el aumento de la MER.Llama la atención que diversos estudios presentaron evidencias de que elmayor crecimiento del comercio bilateral no se dio a expensas deldesplazamiento del comercio con terceros países. La razón es que tantoColombia como Venezuela habían avanzado en su proceso de integracióneconómica mientras que simultáneamente ponía en práctica una reformacomercial orientada hacia la liberación de los intercambios con el resto delmundo, bajo la orientación de los principios de regionalismo abierto. Es porello que los estudios realizados sobre el tema en cuestión muestran resultadosde poca existencia de desviación neta comercio para la mayoría de capítulosarancelarios14 en los que se daba el comercio binacional.15 También llama la

14. Sobre el tema, es de interés los siguientes trabajos: Daniel Luzardo, Integracióncolombo-venezolana. Una evaluación luego de tres años de funcionamiento(Caracas: Trabajo presentado para la obtención del grado de Máster en Administración,IESA, 1995); Helena Villamizar, “Integración con Venezuela y creación de comercio”,Planeamiento y Desarrollo, Vol. XXV, Nº 2 (1997): 119-158; Mónica Lanzeta yHumberto García, “Relaciones económicas y comerciales entre Venezuela yColombia”, en Colombia-Venezuela Agenda Común para el siglo XXI (Bogotá: GrupoAcadémico Binacional, 1999): 362-391; Alejandro Gutiérrez, El comercio bilateralagroalimentario entre Colombia y Venezuela: evaluación, principales problemas yperspectivas (Caracas: Universidad Central de Venezuela, Centro de Estudios delDesarrollo, Tesis Doctoral (Mención Publicación), 2001); Alejandro Gutiérrez,Reformas e integración económica: efectos sobre el comercio exterior agroalimentarioentre Venezuela y Colombia (Caracas: Fundación Polar, 1998).

15. Desde el punto de vista de la teoría de la integración económica, la desviación decomercio se considera negativa porque significa que fuentes de aprovisionamientoeficiente y barato están siendo sustituidas por fuentes de aprovisionamiento máscaras (menos eficientes) por ser discriminados al no gozar de las preferenciasarancelarias que tienen los miembros del acuerdo de integración. La razón es que

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atención el mejoramiento de los índices de comercio intraindustrial,16 deotras ganancias de carácter dinámico17 y del incremento del flujo deinversiones asociado al crecimiento del comercio bilateral.18

Las inversiones directas de Colombia en Venezuela aumentaron desde US39,6 millones de dólares en 1991 a US dólares 54,3 millones en 1998. Enese año Colombia ocupó el tercer lugar en nuevas inversiones extranjeras(no petroleras) en Venezuela (superado por las Islas Caimán y EE.UU.). Porsu parte, Venezuela también incrementó sus inversiones directas por año enColombia. Así, desde valores muy bajos en 1991 (menores a US$ un millón),para 1998 superaban los US$ 50 millones, con un valor máximo alcanzadoen 1995 por un monto de US dólares 89 millones.19

gracias a las preferencias arancelarias de que gozan los miembros de un acuerdo deintegración, pueden desplazar a las más fuentes más baratas (terceros países no sociosdel acuerdo de integración), por cuanto las mercancías de éstos pagan arancel dentrode la zona de integración, debido a que no son miembros del acuerdo. Esto significaque hay discriminación contra terceros países (no socios) y se promueve un comerciono basado en las ventajas comparativas de cada país, lo que promueve asignaciónineficiente de los recursos.

16. El comercio intraindustrial es un comercio entre bienes diferentes pero de la mismanaturaleza. Por ejemplo, automóviles de una marca por automóviles de otra marca.Se considera que este tipo de comercio es beneficioso para los acuerdos de integracióneconómica porque: 1) al generarse una mayor competencia entre dos o más productossimilares, pero de diferente modelo y marca se pueden tener menores precios para losconsumidores; 2) un mayor aprovechamiento de las economías de escala, pues alliberarse el comercio entre países se facilita el acceso de los bienes a mercados demayor tamaño, lo que implica usar capacidad ociosa y obtener economías de escala,mientras que simultáneamente se intercambia una mayor variedad de productosdiferenciados; y 3) mejora en la satisfacción de necesidades de productos diferenciadosy una mayor oferta para los consumidores (Tugores, 1999).

17. Mónica Lanzeta y Humberto García, “Relaciones económicas y comerciales entreVenezuela y Colombia”, en Colombia – Venezuela Agenda Común para el siglo XXI(Bogotá: Grupo Académico Binacional, 1999): 362-391; Alejandro Gutiérrez, Elcomercio bilateral agroalimentario entre Colombia y Venezuela: evaluación,principales problemas y perspectivas (Caracas: Universidad Central de Venezuela,Centro de Estudios del Desarrollo, Tesis Doctoral (Mención Publicación), 2001);

18. Eglé Iturbe de Blanco, Las relaciones de comercio e inversión entre Colombia yVenezuela (Buenos Aires, Serie Intal-BID, Documento de trabajo 3, 1997); AlejandroGutiérrez, “El comercio bilateral entre Colombia y Venezuela: evolución, tendenciasrecientes y características relevantes”, Integración y Comercio, Año 2, No 6 (1998b): 35-64; Alejandro. Gutiérrez, Las trabas no arancelarias en el comercio bilateralagroalimentario entre Venezuela y Colombia (Buenos Aires: Banco Interamericanode Desarrollo-INTAL, Documento de Trabajo 11, 2002).

19. Las inversiones venezolanas en Colombia estuvieron dirigidas hacia los sectoresfinanciero industria manufacturera y comercio en menor medida. Por su parte las

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• La expansión del intercambio comercial bilateral produjo cambiosnotorios en cuanto a la importancia que cada país juega en el comerciototal. En el caso de Venezuela, Colombia se convirtió desde 1993, y almenos hasta 1998, en el primer destino de sus exportaciones notradicionales, desplazando a Estados Unidos del primer lugar quetradicionalmente había ocupado. Para 1998, el 26% de lasexportaciones no tradicionales de Venezuela tenían como destinoColombia, mientras que Estados Unidos ocupaba el segundo lugar deimportancia con 23,3%. Por su parte, para 1998, Colombia fue elsegundo proveedor de importaciones para Venezuela con un 5,3%,detrás de Estados unidos de donde provenía el 41,7% de lasimportaciones venezolanas.

• Visto desde la óptica de Colombia, también se dieron cambiosinteresantes. Venezuela se convirtió en el destino más importante desus exportaciones no tradicionales y ocupaba para 1998 el segundolugar (10,6%) después de Estados Unidos (37,5%) como destino delas exportaciones totales de Colombia. Desde el lado de lasimportaciones, Venezuela representó para 1998 el 9,7% de lasimportaciones totales realizadas por Colombia, ocupando el segundolugar después de Estados Unidos (34,7%). Tales resultados reflejabanla intensificación de las relaciones comerciales en un contexto defortalecimiento del proceso de integración binacional y en la CAN.

• En la década de los noventa la balanza comercial fue favorable paraVenezuela durante la mayor parte de dicho período (ver Gráfico 1). Latendencia de saldos favorables de la balanza comercial para Venezuelaa lo largo de la década no significa que Colombia no obtuvierabeneficios. Ambos países, como se ha mostrado en otros estudios,obtuvieron ganancias estáticas y dinámicas (crecimiento de lasinversiones, aumento del comercio intraindustrial, diversificación ymejora de la calidad de las exportaciones (fundamentalmente seintercambian bienes manufacturados), procesos de aprendizaje paraexportar hacia otros países, alianzas estratégicas entre empresarios,

inversiones colombianas se han concentrado en la industria manufacturera y en elsector comercio. Es de hacer notar que algunos análisis, basados en información delBanco de la República de Colombia argumentan que las cifras de inversión de Colombiaen Venezuela fueron superiores a las presentadas por la superintendencia de inversionesextranjeras de Venezuela (Iturbe de Blanco, 1997).

20. Helena Villamizar, “Integración con Venezuela y creación de comercio”, Planeamientoy Desarrollo, Vol. XXV, Nº 2 (1997): 119-158; Eglé Iturbe de Blanco, Las relacionesde comercio e inversión entre Colombia y Venezuela (Buenos Aires, Serie Intal-BID,

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proyectos conjuntos de construcción de infraestructura y otros) enun marco de mayor libertad comercial, lo cual les permitió un mejoraprovechamiento de sus ventajas comparativas y competitivas.20

Gráfico 1: Evolución del Comercio entre Venezuela y Colombia(1988-2009)

Documento de trabajo 3, 1997); Mónica Lanzeta y Humberto García, “Relacioneseconómicas y comerciales entre Venezuela y Colombia”, en Colombia-VenezuelaAgenda Común para el siglo XXI (Bogotá: Grupo Académico Binacional, 1999):362-391; Alejandro Gutiérrez, El comercio bilateral agroalimentario entre Colombiay Venezuela: evaluación, principales problemas y perspectivas (Caracas: UniversidadCentral de Venezuela, Centro de Estudios del Desarrollo, Tesis Doctoral (MenciónPublicación), 2001); Alejandro Gutiérrez, Reformas e integración económica: efectossobre el comercio exterior agroalimentario entre Venezuela y Colombia (Caracas:Fundación Polar, 1998 a); Alejandro Gutiérrez, “El comercio bilateral entre Colombiay Venezuela: evolución, tendencias recientes y características relevantes”, Integracióny Comercio, Año 2, Nº 6, (1998 b): 35-64.

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Los productos líderes de exportación hacia Colombia (XCOL) para 1998eran fundamentalmente: derivados de petróleo, vehículos de transporte dediferente cilindrada, productos de la industria metalmecánica, productos dela industria química y petroquímica, fertilizantes, medicamentos,neumáticos, arroz, descascarillado, harina de soya y cerveza de malta. Enel cuadro 1 se presentan las veinte (20) partidas arancelarias líderesexportadas hacia Colombia en 1998, la cuales aportaban el 52,77 % deltotal de XCOL.

Fueron notorios los cambios que se dieron desde 1992 con respecto a alsituación previa. El peso que tenían las primeras diez partidas líderesexportadas hacia Colombia (XCOL) con relación al total en 1991 era de95,6 %, para 1998 se había reducido a 41,3 %. Es decir, en 1998 las XCOLestaban menos concentradas que en 1991. Igual conclusión se tiene para elcaso de las MCOL, pues mientras las diez partidas arancelarias líderes en1991 aportaban el 94,4 %, para 1998 apenas aportaba el 28,3 %. Estopuede considerarse positivo pues revela un cierto proceso dediversificación21. Un segundo elemento a considerar es que las principalespartidas líderes corresponden en su mayor proporción a productosmanufacturados, y en el caso de Venezuela las principales XCOL eranbásicamente partidas arancelarias no petroleras.

En resumen, el período que cubre el inicio de la zona de libre comerciobinacional (1992) hasta 1998 fue de franca expansión del comercio bilateral.Es por ello que esta experiencia fue calificada como uno de los grandeséxitos del nuevo movimiento de integración en América Latina en la décadade los 1990s.22 Los éxitos obtenidos, durante esta etapa, en materia derelaciones económicas bilaterales se explican por:

21. García (2002: 243) destaca los avances en la diversificación del comercio bilateral debienes agroalimentarios manufacturados: “un aspecto interesante del comerciobinacional es la creciente diversidad de los productos intercambiados. Venezuela hapasado de exportar 68 rubros en 1990 a 107 en 1998. Por su parte, Colombia pasóde exportar a Venezuela 18 rubros en 1990 a 67 en 1998. Este hecho indica queempresas y productos manufacturados, cuya posibilidad de exportación no se habíanplanteado antes, han visto en el mercado binacional una oportunidad para laexpansión internacional”.

22. Miguel Rodríguez Mendoza,“Apertura económica e integración en América Latina. Laestrategia de Venezuela”, en Venezuela del siglo XX al siglo XXI: un proyecto paraconstruirla (Caracas: COPRE-PNUD-Editorial Nueva Sociedad, 1993), 171-191.

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Cuadro 1. Veinte Partidas arancelarias líderes exportadas haciaColombia (XCOL)

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Cuadro 2. Veinte Partidas arancelarias líderes importadas desdeColombia (MCOL)

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• La eliminación de las trabas al comercio. Colombia redujo su arancelpromedio simple desde el 44,6% en 1989 hasta 11,4% desde 199523

(BID, base de datos en internet). Además, eliminó la mayor parte delas restricciones cuantitativas al comercio exterior. Venezuela,igualmente, disminuyó su arancel promedio desde el 37 % en 1989 al11,8 % en 1995; su rango de aranceles que estaba entre 0-135 % seredujo a 0-20 % (con la excepción del sector automotor); los tramosarancelarios se redujeron solo a 4 (en concordancia con el arancelexterno común de la CAN, el cual también es aplicado por Colombia)y las restricciones cuantitativas que afectaban al 40 % del universoarancelario habían disminuido casi totalmente para 1995. Colombia yVenezuela profundizaron la apertura y la liberación comercialsuscribiendo los acuerdos de la Ronda Uruguay del Acuerdo Generalde Aranceles y Tarifas (GATT) en 1994 y se convirtieron en miembrosde la Organización Mundial de Comercio (OMC), cuando ésta fuecreada (en 1994). Además, se promovieron los acuerdos de integracióneconómica con otros países de América Latina a la par que se fortalecióla integración andina, hasta conformar la unión aduanera en 1995. En1998, tanto Colombia como Venezuela, en su condición de miembrosde la CAN iniciaron las negociaciones para la firma de un acuerdo delibre comercio con el MERCOSUR. Puede afirmarse que tantoColombia como Venezuela liberaron su comercio actuando en tresniveles: de manera unilateral, multilateral y mediante los acuerdos deintegración económica.24 Paralelamente, los dos países adoptaronsistemas cambiarios más flexibles (flotación con intervención de losbancos centrales)25 Venezuela abandonó el control de cambio vigentedesde 1983 en 1989 y lo reestableció a raíz de la crisis financieradesde 1994 hasta mediados de 2006 cuando estableció un sistema deflotación con bandas. Este esquema se mantuvo en vigencia hastafebrero de 2002.

23. Ocampo y Villar, “Trayectoria y vicisitudes de la apertura económica colombiana”,Pensamiento Iberoamericano, Nº 21 (1992): 165-185.

24. Juan José Echavarría y Cristina Gamboa, Colombia and Venezuela alter the UruguayRound: trade policy reforms and institutional adjustments (Bogotá: Latin AmericanTrade Network (LATN) y FEDESARROLLO, 2000).

25. Venezuela abandonó el control de cambio vigente desde 1983 en 1989 y lo reestablecióa raíz de la crisis financiera desde 1994 hasta mediados de 2006 cuando estableció unsistema de flotación con bandas. Este esquema se mantuvo en vigencia hasta febrerode 2002.

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26. A pesar de que hasta 1998 el comercio bilateral creció sostenidamente, todavíapersistían una serie de obstáculos y trabas que afectaban el funcionamiento de la zonade libre comercio. Entre esa trabas no arancelarias pueden mencionarse: el usoinadecuado de las salvaguardas andinas, el retardo en la entrega de permisos fito yzoosanitarios para las importaciones, las deficiencias en los sistemas de aduanas, elmal estado de las vías de comunicación, la volatilidad macroeconómica, los problemasde seguridad en la frontera, y la menor voluntad política, para avanzar en el procesode integración, eran factores que ya se asomaban, para fines de 1998, como seriosobstáculos al avance de la integración andina. Para más detalles sobre las trabas noarancelarias en el comercio entre Venezuela y Colombia ver Gutiérrez (2002).

27. No debe olvidarse que la economía venezolana presentó fuertes signos de inestabilidadeconómica y política durante los años del auge del comercio binacional: dos intentosde golpe de estado en 1992, destitución del Presidente Carlos Andrés Pérez en 1993,crisis financiera y recesión económica en 1994-1996, programa de estabilizacióncon recesión en 1996, e inicio de una fuerte recesión económica con disminución delPIB en 1998 (-0,7%). Colombia, país que tradicionalmente había mostrado unafuerte estabilidad y crecimiento económico sostenido comenzó a presentar problemasdesde 1996.

28. Gutiérrez (2007) reportó una fuerte correlación positiva entre las variaciones en lasXCOL y las variaciones en el PIB de Colombia. Igualmente encontró una correlaciónpositiva y estadísticamente significativa entre las variaciones en XCOL y la relaciónde tipos de cambio real entre Venezuela y Colombia. Por lo tanto, si la economíacolombiana crece y el tipo de cambio real de Venezuela se deprecie en relación al deColombia pueden esperarse incrementos de las XCOL. Por su parte, Gutiérrez (2007)también encontró una fuerte correlación positiva entre las variaciones en las MCOLy el PIB de Venezuela. Para las MCOL resulta determinante el crecimiento de laeconomía Venezolana, pero no encontraron evidencias de una fuerte correlaciónentre las MCOL y los movimientos del tipo recambio real entre Venezuela y Colombia.

• La voluntad política de los gobiernos de los dos países por salvar losobstáculos y controversias alrededor del comercio binacional. Duranteel período 1992-1998 hubo controversias comerciales por la existenciade trabas no arancelarias y de otra naturaleza al comercio. Sin embargo,ello no fue obstáculo para que se incrementaran sustancialmente losintercambios comerciales.26 Sin embargo, al final del período secomenzó a observar una merma de la voluntad política para intensificarel proceso de integración.

• El crecimiento económico, sobre todo el presentado por Colombia. Elcrecimiento promedio anual del PIB durante el lapso 1991-1998 paraColombia fue de 3,8% y para Venezuela fue de menor magnitud (1,9 %)para el mismo lapso.27 Existen evidencias empíricas que muestran elimportante rol del crecimiento económico para explicar los resultados delcomercio binacional.28

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III. LA INTEGRACIÓN Y LAS RELACIONES ECONÓMICASBINACIONALES EN EL PERÍODO DE LA REVOLUCIÓNBOLIVARIANA (1999-2010)

A. LA CRISIS DEL COMERCIO BINACIONAL (1999-2003)

En 1999 se inició un nuevo gobierno presidido por el Comandante HugoChávez Frías. Desde ese momento comenzó un período de cambios en lapolítica exterior, en la política económica, y en el marco institucional deVenezuela. La etapa que comenzó en 1999 se ha caracterizado por lasfrecuentes confrontaciones diplomáticas entre los gobiernos de Venezuelay Colombia, cuyas orientaciones ideológicas, estilos de desarrollo yestrategias de inserción internacional eran y son cada vez más diferentes.

Desde 1999 han existido relaciones tensas entre los gobiernos de Venezuelay Colombia. En 1999, además de la recesión que enfrentaron ambaseconomías y de la fuerte depreciación del tipo de cambio real de Colombiamientras Venezuela mantenía su política de apreciación real del bolívar, seagudizaron los conflictos de carácter comercial, los flujos de inversión separalizaron y se sintió el efecto negativo que sobre el proceso de integraciónejercía la guerrilla colombiana. La acción de la guerrilla colombiana tambiénafectó negativamente los flujos de comercio al incrementar la inseguridadpersonal en áreas por donde transitaban las mercancías.

Un incidente que afectó negativamente las relaciones comerciales entreVenezuela y Colombia fue la suspensión unilateral por parte de Venezuela, el12 de mayo de 1999, del libre tránsito del transporte de carga colombianopor su territorio. Venezuela argumentó que la inseguridad generada por lasacciones de la guerrilla impedía a los transportistas venezolanos circularlibremente por Colombia y, por lo tanto, no existía reciprocidad. Sin embargo,la decisión del gobierno de Venezuela fue declarada ilegal por la Secretaríade la Comunidad Andina de Naciones, sin que posteriormente sereestableciera el libre transito por territorio venezolano del transporte decarga colombiano. A esta circunstancia le siguió la instrumentación depracticas proteccionistas por el gobierno de Venezuela, violatorias de lanormativa que regía la zona de libre comercio andina, y las declaracioneshostiles entre la diplomacia de ambos países, agudizadas por la acusación

Es decir, los resultados reportados sugieren que un factor determinante del crecimientodel comercio binacional es el desempeño económico tanto de Colombia como deVenezuela.

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que se le hizo al gobierno de Venezuela de apoyar a la guerrilla colombiana.El deterioro de las relaciones políticas se evidenció en el congelamiento delas reuniones de las comisiones bilaterales que trataban los asuntos puntualesque generaban controversias en las relaciones comerciales entre ambospaíses.29

Durante este período ambos países tuvieron un retroceso en materia decrecimiento económico, con consecuencias negativas sobre los flujos decomercio binacional. Durante el período 1998-2003 el PIB de Colombiaapenas creció al 1,2 % como promedio anual.30 Como causas fundamentalesde este menor crecimiento económico se mencionan: la salida de capitalesconsecuencia de la crisis asiática, el aumento del déficit fiscal que obligóposteriormente a un ajuste del gasto, los problemas del sistema financierocolombiano, la crisis del mercado hipotecario de viviendas y el alza de lastasas de interés.31

En el período 1998-2003 el PIB de Venezuela decreció a la tasa media anualde 3,8%. Decrecimiento que se agudizó en 2003, con una reducción delPIB del 9,4 %, como resultado de los efectos de la huelga nacional queduró aproximadamente 2 meses entre noviembre de 2002 y enero de 2003.Posteriormente, en 2003, después de la gran huelga nacional, Venezuela

29. Ramírez (2002: 61) describe de la siguiente forma el deterioro de las relacionespolíticas entre Venezuela y Colombia: “…desde la elección de Hugo Chávez comopresidente de Venezuela, comenzaron dos años de continuas recriminaciones entreCaracas y Bogotá que fueron subiendo de tono en sus declaraciones a los mediosmasivos y escalando peligrosamente sus divergencias hasta el punto de retirar susrespectivos embajadores. Se dieron, además, sucesivas suspensiones de reunionesentre presidentes, cancilleres, comisiones militares y de funcionarios que desde haceuna década sistemáticamente se encontraban para el manejo de asuntos claves deuna activa vecindad. Las comisiones presidenciales de diálogo y negociación bilateral,no se reunieron ni una sola vez desde 1999, y en 2000 Venezuela impuso el trasbordode carga internacional en la frontera con Colombia”. En 2002 retornaron losconflictos políticos entre Venezuela y Colombia. También consultar: Alejandro.Gutiérrez, Las trabas no arancelarias en el comercio bilateral agroalimentario entreVenezuela y Colombia (Buenos Aires: Banco Interamericano de Desarrollo-INTAL,Documento de Trabajo 11, 2002).

30. En 1999 Colombia sufrió la más fuerte recesión económica en 100 años, cuando suPIB cayó en 4,2% con respecto al valor de 1998 y la tasas de desempleo se incrementóa 18 % (Banco de la República de Colombia-Grupo Macroeconomía., 2006).

31. Banco de la República de Colombia-Grupo Macroeconomía, La economía colombiana:situación actual frente a los noventa y sus perspectivas (Bogotá: Banco de la Repúblicade Colombia, 2006).

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instauró una nueva política económica marcada por el control del tipo decambio,32 de los precios, una creciente intervención del Estado en losmercados y reformas institucionales que amenazaban a la propiedad privada.Adicionalmente, con la finalidad de disminuir la tasa de inflación, se mantuvouna política económica de apreciación del tipo de cambio real (hasta febrerode 2002) y de fuerte expansión del gasto público, en un contexto de alza delos precios del petróleo, de los ingresos fiscales, de déficit fiscal y de salidade capitales. Entre 1998 y 2001 el tipo de cambio real se apreció en 18,4%(estimaciones de CEPAL). A partir de 2002 se inició un proceso dedepreciación del tipo de cambio real de Venezuela en relación al de Colombiaque se mantuvo hasta 2005 (Ver Gráfico 2).

En medio de las controversias diplomáticas y el deterioro de las economíasde ambos países, a finales de 2003, se inició un nuevo período de diálogo yde facilitación del comercio bilateral con la instauración del sistema de pagosde la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)..33

El decrecimiento del PIB per cápita tanto de Colombia como de Venezueladurante el lapso 1998-2003 repercutió negativamente en los flujos decomercio (Ver Gráfico 1).

32. La restricción al comercio exterior que generaba el control de cambios instrumentadopor Venezuela fue sancionado por la CAN, por cuanto según el Art. 84 del Acuerdode Cartagena todo país miembro de la unión aduanera debe abstenerse de aplicargravámenes y de introducir restricciones de todo orden a las importaciones de bienesoriginarios de la subregión. Adicionalmente, la CAN tomó en consideración queVenezuela no solicitó autorización de la Secretaría general para extender las medidasque discriminan al comercio regional de productos que pueden circular libremente porla unión aduanera. Para más detalles ver resolución 715 de la CAN, con fecha 23 deabril de 2003, Gaceta oficial de la CAN Nº 920.

33. A finales de 2003 se inició un nuevo período de diálogo y de facilitación del comerciobilateral con la instauración del Convenio de pagos y créditos recíprocos (CPCR) dela Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Este es un mecanismofinanciero a través del cual los bancos centrales se otorgan líneas de crédito bilateralespara realizar sus operaciones comerciales. El objetivo principal es minimizar latransferencia de divisas al permitir los pagos en moneda nacional a los exportadoresa través de los respectivos Bancos Centrales, quienes finalmente harán unacompensación entre ellos cada cuatro meses (ver Banco central de Venezuela. InformeEconómico 2005: 214). La adopción del CPCR de la ALADI, se aplica a todo eluniverso arancelario, por lo que no hay productos excluidos, como fue el caso de lalista de rubros con derecho a acceso al tipo de cambio oficial, situación que prevaleciódurante la mayor parte de 2003.

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• El comercio bilateral decreció en términos nominales desde el valorpico alcanzado en 1998 de US $ 2.575 millones a los US$ 1.424 millonesen 2003, para una reducción promedio interanual para el lapso 1998-2003 de 11,2 %.

• Por su parte las XCOL declinaron drásticamente desde los US$ 1.429millones en 1998 a US$ 729 millones para 2003, esto es, una declinaciónpromedio anual de 12,6 %. La reducción de las XCOL, en mayorproporción que las MCOL, influyeron en el deterioro del comerciobinacional durante este lapso.

• Las MCOL declinaron desde los US$ 1.146 millones para 1998 a US $696 millones para 2003, lo que significó una reducción promedio anualde 11,2 %.

• El saldo de la balanza comercial se tornó favorable para Colombia, loque marcó una tendencia contraria a la que había existido hasta 1998.

De acuerdo con Gutiérrez,34 los factores que explican la disminución delcomercio binacional se mencionan los siguientes: a) la reducción delcrecimiento económico tanto en Venezuela como en Colombia, lo cual sereflejó negativamente en la demanda de importaciones en ambos países;35

b) el incremento de las trabas no arancelarias al comercio bilateral (entreéstas el control de cambios de Venezuela que se inicio en 2003); c) la pocavoluntad política de los dos países para solventar las controversiascomerciales; d) la política de apreciación del tipo de cambio real de Venezuelahasta febrero de 2002, lo que unido a la merma del crecimiento económicode Colombia repercutió negativamente en las XCOL; e) el clima deconfrontación política en Venezuela, el cual se agudizó a finales de 2002con la huelga nacional, obstaculizando la producción nacional y el comercioexterior. Esto afectó negativamente tanto a las XCOL como las MCOL; y f)la aplicación del control de cambios por parte de Venezuela desde comienzosde 2003, lo que indudablemente, en sus inicios, obstaculizó la realización deimportaciones, entre ellas las provenientes de Colombia (MCOL). Sinembargo, a finales de 2003 con la aplicación del convenio de pagos y créditos

34. Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicas entreVenezuela y Colombia”, Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº 1(2007): 23-75.

35. Las importaciones totales de Venezuela declinaron desde los US$ 16.755 millones en1998 a US$ 10.687 millones en 2003. En el caso de Colombia para los mismos añoslas importaciones de bienes y servicios declinaron desde los US$ 17.346 millones aUS$ 16.618 millones.

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recíprocos de la ALADI y la mejora en el ritmo de la entrega de divisas paraimportar por parte de la oficina administradora del control de cambios(CADIVI) se crearon las condiciones para que las operaciones comercialesbinacionales se realizaran con mayor fluidez y crecieran a partir de 2004.

Según Gutiérrez,36 como consecuencia de la reducción de las XCOL alfinalizar 2003 Venezuela había sido desplazado por Brasil como el segundoabastecedor de importaciones de Colombia (después de Estados Unidos),siendo relegado al cuarto lugar después de México. Adicionalmente, suparticipación en el total de las importaciones realizadas por Colombia declinódesde el 10,4 % en 1998 a apenas un 5,2 % en 2003. Este resultadoevidenciaba pérdida de competitividad de las XCOL en el mercadocolombiano.

Para Colombia la reducción de sus exportaciones a Venezuela se reflejaronen que Venezuela fue desplazada por Ecuador del segundo lugar como destinode las exportaciones de Colombia. En 1998 Colombia dirigió hacia Venezuelael 10,5% de sus exportaciones, pero para 2003 esta importancia se habíareducido al 5,3 %, por debajo de Estados Unidos y de Ecuador.37

Desde la perspectiva venezolana, en 2003, Estados Unidos ocupó el primerlugar como destino de exportaciones no petroleras (XNP), lugar del cualdesplazó a Colombia. Así, mientras en 1998 hacia Colombia se dirigió el26,0 % de la XNP, siendo el principal destino de las mismas, para 2003hacia Colombia apenas se dirigió el 12,9 % de las XNP, siendo superadocomo destino por Estados Unidos con el 32,4 %. Colombia conservó en2003 el segundo lugar como proveedor de importaciones para Venezuela.En 1998, Colombia era el segundo proveedor de importaciones paraVenezuela con el 5,9 % del total importado, superada por Estados Unidos(48,1 %). En 2003, Colombia continuaba en el segundo lugar con el 8,3 %del total importado, mientras que Estados Unidos aportaba el 32,9 %,porcentaje inferior al de 1998 (48,1 %).38

36. Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicas entreVenezuela y Colombia”, Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº 1(2007): 23-75.

37. Para más detalles ver estadísticas de comercio exterior de Colombia disponibles en:http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/comercio_exterior/; consulta 16/01/2006.

38 . Para más detalles ver Banco Central de Venezuela Informes Económicos 1998 y 2003disponible en: http://www.bcv.org.ve/Upload/Publicaciones/; consulta 16/01/2007.

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B. - EL AUGE COMERCIAL DEL PERÍODO 2004-2008

El período 2004-2008 fue de expansión del comercio binacional, el cualalcanzó niveles sin precedentes en valores nominales y reales.39 Loaparentemente paradójico es que ese crecimiento del comercio binacionalse dio en medio de la agudización de las controversias diplomáticas, causadaspor las marcadas diferencias ideológicas, estrategias de desarrollo, políticaseconómicas, formas de inserción internacional y de relaciones con EstadosUnidos, el primer socio comercial de Colombia y Venezuela. No obstante,como se ha planteado en otro trabajo (Gutiérrez, 2007), las relacionesbinacionales se fueron canalizando hacia posiciones más pragmáticas queen medio de un fuerte crecimiento económico en ambos países permitió laexpansión del comercio binacional.

Entre las principales controversias diplomáticas y acciones en materia deintegración económica, en el período 2004-2008 pueden mencionarse:

• En 2005 fue detenido en territorio venezolano un alto jefe de la guerrillacolombiana (Rodrigo Granda). El gobierno de Venezuela argumentóque los organismos de inteligencia colombiana habían operadoilegalmente en el territorio nacional, secuestraron en territoriovenezolano y posteriormente trasladaron a territorio colombiano alguerrillero detenido, lo cual se consideraba una violación de la soberaníanacional. El Presidente Chávez amenazó con suspender las relacionescon Colombia, lo cual incluía las relaciones económicas.

• En abril y en mayo de 2006, Venezuela abandonó respectivamente,mediante denuncia, la Comunidad Andina (CAN) y el Grupo de losTres (G-3). Según GUTIÉRREZ40en cuanto a la salida de la CANVenezuela argumentó.41

39. Al respecto consultar: Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relacioneseconómicas entre Venezuela y Colombia”, Revista del Banco Central de Venezuela,Vol. XXI, Nº 1 (2007): 23-75; y Alejandro Gutiérrez y Maritza Rosales, Comerciobilateral agroalimentario Venezuela-Colombia (1998-2008), (Mérida, 19 y 20 denoviembre de 2009).

40. Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicas entreVenezuela y Colombia”, Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº 1(2007), p. 53.

41. Para más detalles ver Rodríguez Araque (2006).

293

“La firma de los TLC de Colombia y Perú con EE.UU. distorsionan lanormativa legal de la CAN cambiando su naturaleza y objetivos originales;b) Los TLC privilegian los intereses individuales sobre los intereses de lospueblos; c) Los TLC promueven desigualdad en la distribución de lariqueza y la desaparición progresiva de sectores productivos nacionales loque afecta la soberanía de los pueblos; d) Los TLC poseen la mismaconcepción neoliberal del ALCA y establecen nuevas formas decolonialismo; e) A pesar de haberse autorizado en la CAN la negociaciónde estos TLC, Venezuela no está dispuesta a asumir su normativa toda vezque ésta se identifica con la propuesta por el ALCA”.

A pesar de la salida de Venezuela de la CAN debe señalarse que las relacionescomerciales de Venezuela con el resto de los países andinos se regirían porlo establecido en el Artículo 135 del Acuerdo de Cartagena, el cual estableceque la salida implica que dejan de tener efectos para el denunciante (Venezuela)los derechos y obligaciones derivados de su condición de Miembro, conexcepción de las ventajas recibidas y otorgadas de conformidad con elPrograma de Liberación Comercial de la Subregión Estas permanecerán envigencia por un plazo de cinco años a partir de la denuncia. Es decir, dicholapso se vence en abril de 2011. Gutiérrez (2007) destaca que también seacordó que el convenio que regula el comercio de automotores, suscritoentre Colombia, Venezuela y Ecuador permanecerá en vigencia42

• En diciembre de 2005 el Consejo Presidencial del Mercosur aprobó elIngreso de Venezuela como miembro pleno de ese bloque deintegración. Previamente en 2004 se había firmado el Tratado de LibreComercio (TLC) entre los países de la CAN (excepción Bolivia y Perúque habían firmado previamente TLCs con Mercosur) con Mercosur.En junio de 2006 se firmó en Caracas el Protocolo de Adhesión deVenezuela al Mercosur. Este Protocolo ha sido ratificado por Argentina,Brasil y Uruguay, pero todavía falta la ratificación del Congreso deParaguay, por lo que a mediados de 2010, Venezuela continuaba encondición de miembro en proceso de adhesión al Mercosur.

• A finales de 2007 (21 de noviembre) se presentó una crisis diplomáticapor la desautorización del Gobierno de Colombia para que el PresidenteChávez de Venezuela continuará ejerciendo el papel de mediador en unacuerdo humanitario para la entrega de Rehenes retenidos por el Grupo

42. Para más detalles véase el Memorando de entendimiento suscrito entre los PaísesMiembros de la Comunidad Andina y la República Bolivariana de Venezuela, sucrito el6 de agosto de 2006, Decisión 646 de la CAN.

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Guerrillero Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).En esta oportunidad nuevamente el Gobierno de Colombia acusó al deVenezuela de apoyar a las FARC y de querer instaurar un gobierno deesa guerrilla en Colombia. Esta medida se interpretó como una represaliapor la crisis en las relaciones diplomáticas que vivían ambos países.

• En enero de 2008, Venezuela anunció una reducción drástica (más del50 %) de las importaciones de automóviles y vehículos automotoresdesde Colombia.

• En marzo de 2008, en una operación militar de Colombia en territoriode Ecuador, murió Raúl Reyes, considerado el segundo en la línea demando de las FARC. El gobierno de Venezuela se solidarizó con el deEcuador, que acusó a Colombia de invadir su territorio. Comoconsecuencia de este incidente, en solidaridad con Ecuador, Venezuelaordenó movilizar tropas a la frontera con Colombia, expulsar alEmbajador de Colombia en Venezuela y cerrar la Embajada venezolanaen Colombia. El Gobierno de Venezuela ordenó congelar las relacionescon Colombia, aunque no se rompieron formalmente las relacionesdiplomáticas y económicas, pero se amenazó con sustituir lasimportaciones desde Colombia por las de otros proveedores (Brasil,Argentina, Uruguay, Centroamérica). Los exportadores colombianoscomenzaron a preocuparse por las consecuencias que pudiera tener laconcreción de las amenazas del gobierno venezolano. Posteriormentese paralizaron momentáneamente los intercambios comercialesbinacionales en la frontera (por una semana), siendo afectadas tambiénlas exportaciones venezolanas hacia Colombia, ante la no emisión delos certificados de origen por los organismos oficiales. Como semostrará más adelante, esta situación en combinación con el resto derestricciones a las exportaciones, la fuerte apreciación del tipo decambio real de Venezuela frente a Colombia y la declinación delcrecimiento económico en ese país explican la contracción de lasXCOL en 2008.

• El 7 de marzo de 2008, durante la realización de la Cumbre del Grupode Río en Santo Domingo, República Dominicana, se produjo unacercamiento entre los Presidentes de Colombia, Ecuador y Venezuela,con el Presidente Leonel Fernández (República Dominicana) en rol demediador. Este gesto sirvió para disminuir el clima de confrontaciónque había existido en los días previos a esta reunión.

295

• El 11 de julio de 2008 se realizó un encuentro entre los Presidentes deColombia y Venezuela en territorio venezolano. Allí se anunció unanueva etapa en las relaciones diplomáticas y comerciales. Con esteevento se superaba, al menos coyunturalmente, la crisis en las relacionesdiplomáticas binacionales.

Durante el lapso 2004-2008 las variables económicas más relevantes queestuvieron incidiendo sobre los flujos de comercio se relacionan, en primerlugar con el crecimiento económico que experimentaron Colombia yVenezuela en un contexto marcado por el auge de precios de las materiasprimas y “commodities” agrícolas en los mercados mundiales. El auge deprecios permitió mejorar sustancialmente los términos de intercambio, elvalor de las exportaciones y la demanda agregada en ambos países. Ambaseconomías, tanto la venezolana como la colombiana experimentaron unfuerte crecimiento económico. Durante el lapso 2003-2008, el PIB deVenezuela creció a la tasa media anual 10,3 %, con un fuerte crecimientodel gasto público y del consumo privado. Aún así el crecimiento de la demandaagregada interna no pudo ser satisfecho por la producción nacional, por loque la brecha se tuvo que satisfacer con crecientes importaciones, entreellas las provenientes de Colombia. Por su parte la economía colombianatambién experimentó durante 2003-2008 un crecimiento promedio anualdel PIB de 5,3 %, lo que permitió aumentar las importaciones, entre ellaslas originarias de Venezuela..

Un segundo factor a destacar es la fuerte apreciación del tipo de cambioreal de Venezuela frente al de Colombia., especialmente desde 2006 (Vergráfico 2). Este factor contribuyó a abaratar las importaciones provenientesde Colombia, lo que aunado al crecimiento del PIB impulsó el aumento delas importaciones desde Colombia (MCOL), aún en un contexto de fuertescontroversias diplomáticas, como se ha expuesto antes.

La apreciación del tipo de cambio real de Venezuela frente al de Colombiatambién incidió en la perdida de competitividad de las exportacionesvenezolanas no petroleras hacia el mundo y hacia Colombia. La apreciacióncambiaria unida a las restricciones que impuso el gobierno venezolano paraexportar (no pago de la devolución de impuestos a los exportadores (“drawback”), retardo en la entrega de certificados de origen, exigencias decertificados de suficiencia del abastecimiento del mercado interno,prohibiciones para exportar y otros) junto con la expansión de la demandainterna, explican la fuerte caída de las exportaciones venezolanas haciaColombia (XCOL) en 2007 y 2008, después de un recuperación entre 2004y 2006 (Ver gráfico 1).

296

En síntesis, los resultados más importantes desde el punto de vista comercialfueron los siguientes (Ver gráficos 1 y 3):

• Incremento del comercio binacional. Este creció desde los US $ 1.424millones en 2003 hasta los US $ 7.290 millones en 2008, para una tasamedia de crecimiento anual de 38,6 %, la más elevada desde que seinstauró la zona de libre comercio en 1992.

• Las importaciones origen Colombia (MCOL) marcaron la pauta delcomercio bilateral al crecer desde los US $ 696 millones en 2003hasta los US $ 6.092 millones en 2008, para una tasa media decrecimiento promedio anual de 54,3 %. Por su parte las exportacionesvenezolanas hacia Colombia (XCOL) aumentaron desde los US $ 728millones a los US $ 1.198 millones, para una tasa media decrecimientopromedio anual del 10,5 %, sensiblemente inferior al dinamismomostrado por las MCOL. En 2008, Colombia continuaba como elsegundo proveedor de Venezuela al contribuir con el 15,1 % del totalimportado, sólo superada como origen de importaciones por EstadosUnidos con el 27,5 % del total, pero por encima de Brasil (9,0 %),país que ya se asomaba como un importante competidor de Colombiaen el mercado venezolano.

• Como resultado de la evolución de MCOL y XCOL, debe señalarseque la balanza comercial mostró un déficit creciente para Venezuela,hasta llegar a alcanzar un saldo de US$ 4.893 millones en 2008 (VerGráfico 1).

• Un elemento a destacar es que el crecimiento de las MCOL en elperíodo 2004-2008 pareciera haber sido desviador neto de comercio,pues Colombia disfrutaba de privilegios en su acceso al mercadovenezolano al cual no tenían derecho otros países. Colombia teníaventajas para acceder al mercado venezolano tanto en materia depreferencias arancelarias como en su condición de país miembro dela ALADI, por lo cual puede beneficiarse del sistema de pagos de laALADI. Otros estudios del Banco de la República43 revelan que elcontrol de cambios aplicado por Venezuela desde 2003 terminófavoreciendo a las exportaciones colombianas hacia Venezuela porque le daba ventajas a Colombia frente a otros países. En consecuencia,

43. Para más detalles ver: María del Pilar Esguerra Umaña, et. al., El comercio colombo-venezolano: características y evolución reciente (Bogotá: Banco de la República,Borradores de Economía, Nº 602).

297

las empresas colombianas terminaron vendiendo en Venezuela a preciosmás altos que los que hubieran obtenido en otros mercados. Es porello que se concluye que el comercio bilateral de los últimos años fuemás desviador que creador de comercio, lo que repercute negativamentesobre la posibilidad de que las empresas colombianas puedan en muchosproductos sustituir a Venezuela como mercado de destino.

• En 2008, Venezuela todavía era para Colombia el segundo destino desus exportaciones con un 12,3 % del total, superada por Estados Unidos(37,3 %), pero por encima de Ecuador (4,0 %). Como proveedor deimportaciones para Colombia, Venezuela había sido desplazado al cuartolugar con una contribución a las importaciones totales de Colombia de3,1 %, superada por Estados Unidos (28,9 %), México (8,0 %) yBrasil (5,9 %).

• Un cambio importante es lo sucedido con la estructura del comerciobilateral. En el caso de Venezuela, para 2008 las 20 principales partidasarancelarias o productos líderes exportados hacia Colombia (XCOL)concentraban el 61,09 % del total exportado, pero en 2003 talporcentaje había sido de 48,5 %. Estos resultados reflejan un retrocesoen el proceso de diversificación de las XCOL. Por su parte, en el casode las MCOL, la primeras veinte partidas arancelarias apenasincrementaron su contribución en el total de MCOL, pues en 2008aportaron el 34,3 % del total, mientras que en 2003 el aporte habíasido de 32,4 %. Es decir, en Colombia no se dio un proceso de retrocesoen la diversificación de las MCOL de la misma magnitud que sucediócon Venezuela para las XCOL. (Ver cuadro 3)

• Para 2008, Venezuela exportaba hacia Colombia básicamente productosde la industria metalmecánica (aluminio, fundiciones de hierro y acero,productos químicos, calderas, y productos de la industriafarmacéutica). Algunas partidas que en 2003 se exportaban haciaColombia en 2003 habían desaparecido de los principales productoslíderes, tales como los automóviles y los productos plásticos. Elmercado colombiano continúo en 2008, como el segundo destino enimportancia de las exportaciones no petroleras de Venezuela, sólosuperado por Estados Unidos. Según el Banco Central de Venezuela,44

en 2008, las exportaciones no petroleras de Venezuela hacia Colombia

44. Banco Central de Venezuela. Informe Económico (Caracas: Banco Central deVenezuela, 2010).

298

representaron el 16,9 % del total, sólo superado como destino porEstados Unidos con un 29,2 % y por encima de Japón (5,7 %). Vercuadro 3.

• Colombia también modificó la estructura de sus exportaciones haciaVenezuela. En 2008, adquirieron mayor importancia entre los productoslíderes exportados hacia Venezuela: las carnes, las pieles, los productosde la industria editorial. Particularmente importante fue en el lapso2004-2008 el crecimiento de las importaciones de alimentos, puesColombia se reafirmó como un importante proveedor de alimentospara Venezuela (ocupando el primer y segundo lugar según el año quese analice), en un período de escasez y de incremento de los preciosen los mercados internacionales.45 Ver cuadro 4.

• Por último debe señalarse que si bien en el pasado hubo importantesavances en materia de comercio intraindustrial entre Colombia yVenezuela, en el lapso 2004-2008 hubo un retroceso, pues el saldoampliamente deficitario de la balanza comercial de Venezuela conColombia revelaba un comercio de casi una sola vía, de pocointercambio de bienes de la misma naturaleza, y esto incidió en que elcomercio tuviera más carácter interindustrial que intraindustrial. Esto,sin duda alguna, representa un cambio negativo en la calidad delcomercio binacional.

45. Alejandro Gutiérrez y Maritza Rosales, Comercio bilateral agroalimentario Venezuela-Colombia (1998-2008), Ponencia presentada en el VI Simposio Nacional de Fronteras,Integración y Cooperación, realizado en el marco de la LIX Convención Anual deAsoVAC, Mérida, 19 y 20 de noviembre de 2009.

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Cuadro 3. Venezuela: Veinte partidas arancelarias líderesexportadas hacia Colombia (XCOL) en 2008 (Miles de US$)

300

Cuadro 3. Venezuela: Veinte partidas arancelarias líderesexportadas hacia Colombia (XCOL) en 2008 (Miles de US$)

(Continuación)

301

Cuadro 4. Venezuela: Veinte partidas arancelarias líderesimportadas desde Colombia (MCOL) en 2008 (Miles de US$)

302

Gráfico 2: Relación de los índices del tipo de cambio real entreVenezuela (ITCRVEN) y Colombia (ITCRCOL)- (ITCRVEN/

ITCRCOL)

Gráfico 3: Comercio Venezuela – Colombia. Tasas de Crecimiento(%)

303

C. DE NUEVO LA CRISIS COMERCIAL Y DIPLOMÁTICA (2009-2010)

En 2009 tanto Venezuela como Colombia sufrieron los efectos negativos dela crisis económica mundial, que se había asomado desde el segundosemestre de 2008. Ya en 2008 se empezó a observar una merma en lastasas de crecimiento del PIB en ambos países, pero en 2009, con la crisismundial se redujeron los precios de los productos exportados tanto porColombia como Venezuela. En ese contexto hubo una reducción del ritmode crecimiento económico, con mayores impactos en Venezuela, cuyo PIBdecreció en 3,3 % en 2009, mientras que el de Colombia apenas creció al0,3 %. La reducción del ritmo de la actividad económica ya presagiaba unamerma del comercio binacional. Pero un evento que definitivamente terminópor afectar negativamente el comercio bilateral fue la crisis diplomática quesurgió en julio de 2009, como resultado de la fuerte oposición de Venezuelaal Acuerdo militar de Colombia con Estados Unidos, el cual permitía instalarbases militares y la participación de efectivos militares de Estados Unidosen territorio colombiano.

Los efectos combinados del retroceso en crecimiento económico y lasrestricciones comerciales que le impuso Venezuela a Colombia comorepresalia por el Acuerdo militar firmado con estados Unidos, redujerondrásticamente el intercambio comercial en 2009, y es ya casi una realidadque el comercio binacional también se reducirá drásticamente en 2010. En2009 el comercio bilateral (XCOL+MCOL) cayó en 36,7 %, alcanzandolos US $ 4.613 millones, por debajo del monto de 2008 (US $ 7.290 millones).

Para 2010, durante el primer cuatrimestre y con respecto a 2009 el comerciobilateral había mermado en más del 70 %. Las MCOL estaban limitadas porrestricciones comerciales pararancelarias entre las cuales se puedenmencionar entre otras la no entrega de los permisos sanitarios para importar,retardo en los pagos a los exportadores colombianos, restricciones para laentrega de divisas al tipo de cambio oficial para las importacionesprovenientes de Colombia, firma de convenios y otorgamiento depreferencias para las importaciones provenientes de países del Mercosur yde la ALBA, otras. Es por estas razones que Colombia decidió denunciar elcomportamiento de Venezuela ante la Organización Mundial de Comercio(OMC), acusándola de bloquear y utilizar restricciones paraarancelariaspara restringir sus exportaciones hacia Venezuela.

Por su parte las XCOL también se ha reducido drásticamente en lo que vade 2010, comportamiento que responde a las múltiples restricciones queexisten para exportar, a la ausencia de una estrategia destinada a incrementar

304

las exportaciones no petroleras, a la crisis de producción y de pérdida decompetitividad que vive el sector privado en Venezuela y las empresas públicasque conforman el complejo metalmecánico exportador, donde se hanconcentrado principalmente las XCOL en los últimos años ( Ver cuadro 3).

En 2009 las XCOL se redujeron a US $ 563 millones, una baja del 53 % conrespecto a 2008. A este resultado también contribuyó la fuerte apreciacióndel tipo de cambio real de Venezuela frente al de Colombia. Por su parte, lasMCOL cayeron en 33,5 % al ubicarse en US $ 4.050 millones, cuando en2008 habían sido de US $ 6.092 millones. Con esos resultados la balanzacomercial fue desfavorable para Venezuela, y el déficit comercial fue deUS$ 3.486 millones.

A la declinación de los intercambios comerciales señalados anteriormentese le suma una nueva crisis diplomática. El 22 de julio de 2010 el presidentede Venezuela anunció el rompimiento de relaciones diplomáticas conColombia, en respuesta a las denuncias hechas por el representante deColombia (Luis Alfonso Hoyos) en la sesión extraordinaria del ConsejoPermanente de la Organización de Estados Americanos (OEA) sobre lapresencia de grupos guerrilleros (FARC y ELN) en territorio venezolano,bajo la protección del gobierno venezolano. Colombia pidió ante el ConsejoPermanente de la OEA la constitución de una comisión internacional de“verificación” para que en un máximo de 30 días visitara las localizacionesen Venezuela donde asegura se encuentran campamentos con hasta 1.500guerrilleros, así como también la cooperación por parte de Venezuela parala lucha contra el terrorismo.

IV. EL FUTURO DE LA INTEGRACIÓN Y DE LAS RELACIONESECONÓMICAS BINACIONALES

Lo sustantivo en las relaciones entre los gobiernos de Venezuela y Colombiaen el presente es que tienen marcadas diferencias en sus estrategias dedesarrollo, en las políticas económicas, en el marco institucional, en laideología que orienta sus acciones políticas, en la forma de relacionarsecon la potencia dominante (Estados Unidos), en su visión geopolítica delmundo y en la forma de insertarse en la economía internacional. En esecontexto es muy difícil que se desarrolle una agenda común destinada afortalecer la integración económica. Sin embargo, existen realidades quepudieran abrir espacios para el entendimiento y el pragmatismo.

En primer lugar debe mencionarse la vecindad geográfica y elcompartimiento de una frontera común de 2.219 Km. Esta realidadacompañada de la creciente complementariedad productiva y patrones deconsumo similares facilita el intercambio comercial con bajos costos de

305

transporte. Venezuela necesita de Colombia el suministro de importacionesque le permita satisfacer la demanda doméstica. El mercado venezolano es,a su vez, prioritario para la economía colombiana debido a su magnitud.Por su parte, el mercado colombiano representa para Venezuela unaoportunidad para diversificar sus exportaciones no petroleras y hacersemenos dependiente del hidrocarburo, a la vez que puede desarrollar procesosde aprendizaje para exportar hacia otros países. La vecindad geográfica, lacomplementariedad comercial, la intensidad del comercio, superior a la quepresenta Venezuela con Mercosur;46 las relaciones establecidas entreempresarios venezolanos y colombianos y otros factores podríanaprovecharse para desarrollar cadenas de valor agregado en la producciónde diferentes bienes, con miras a exportar hacia el mercado binacional yhacia el resto del mundo. Obstaculizar el comercio con trabas no arancelariassustentadas en las diferencias ideológicas significa retroceder a los tiemposen que el comercio ilegal (contrabando) era el de mayor importancia.

Debe destacarse que en abril de 2011 se terminará el plazo por el cual lospaíses de la CAN y Venezuela estaban obligados a mantener las preferenciascomerciales que recíprocamente se habían otorgado en el marco de la CAN.En consecuencia, Colombia y Venezuela deben redefinir un nuevo marcolegal que facilite esas relaciones comerciales. En ese contexto surge comoopción la firma de una cuerdo de complementación económica en el marcode la ALADI, que permita preservar hasta donde sea posible los avancesderivados de la zona de libre comercio establecida en el marco de la CAN,que incluya el tratamiento a los movimientos de capitales y de factores deproducción. Esta posibilidad se enfrenta a la oposición de Venezuela a losacuerdos de libre comercio, a la eventual entrada en vigencia, cuando searatificado por el Congreso de Estados Unidos el TLC entre Colombia y esepaís. Pero, también es cierto que Venezuela desea entrar al Mercosur comomiembro pleno lo que la obligaría a liberar el comercio con los paísesmiembros de este bloque en un lapso muy corto. Es decir, Venezuela alconvertirse en miembro pleno del Mercosur tendría que acatar las normasque rigen la zona de libre comercio de esa unión aduanera ¿Por qué noinstrumentar un TLC con Colombia?

En segundo lugar se debe señalar la existencia de una amplia frontera terrestrey marítima entre Colombia y Venezuela, con una población que ha establecido

46. Alejandro Gutiérrez, “Hacia una redefinición de las relaciones económicas entreVenezuela y Colombia”, Revista del Banco Central de Venezuela, Vol. XXI, Nº 1(2007): 23-75.

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lazos de toda naturaleza desde la separación de Venezuela de la Gran Colombia(la llamada integración espontánea). Esta es una realidad que no debendesconocer los gobiernos. La mejora de las condiciones de vida de esapoblación requiere de acuerdos, de cooperación y entendimiento paradesarrollar proyectos conjuntos en materia social, de salud, educación,construcción de infraestructura, cooperación energética, manejo de lasexternalidades ambientales, seguridad personal, entre otras. Esta necesidadcrea condiciones para presionar por un mayor diálogo y el reestablecimientode las relaciones diplomáticas y comerciales.

En tercer lugar, Colombia eligió en junio de 2010 un nuevo Presidenteconstitucional, el Doctor Juan Manuel Santos. En consecuencia surge unanueva oportunidad para redefinir, aun en medio de las diferencias existentes,las relaciones diplomáticas y económicas entre los dos países.

La normalización de las relaciones económicas y diplomáticas no significaque el comercio recuperará en el corto plazo los niveles de 2008. La razónes que aunque Colombia inició un proceso de recuperación económica en2010, Venezuela se encuentra sumergida en una fuerte recesión económica,lo que limitará el crecimiento de las importaciones totales y las realizadasdesde Colombia (MCOL). Por lo demás, la crisis de las empresas básicasvenezolanas donde se produce el grueso de las exportaciones no petrolerasde Venezuela hacia Colombia (acero, aluminio, hierro y otros productosmetalmecánicos) y del sector productivo privado, aunado a las restriccionespara exportar y a la política cambiaria de Venezuela hacen difícil unarecuperación de las exportaciones venezolanas hacia Colombia (XCOL), almenos en el corto plazo. En consecuencia, el resultado de ambas tendenciasserá el de una merma del comercio binacional en 2010, que se recuperarásólo en la medida en la medida que cesen las restricciones no arancelariasque le ha impuesto Venezuela a las importaciones provenientes de Colombia,se recupere el crecimiento económico en ambos países y Venezuela puedaestimular las exportaciones no petroleras.

Venezuela y Colombia están unidas por la geografía, la historia y la cultura.Los últimos veinte años han demostrado que también pueden estar unidosen sus relaciones económicas, con amplios beneficios para ambos países.Los gobiernos de Venezuela y Colombia deben apostar por el fortalecimientode la integración aún en medio de las diferencias ideológicas y de estrategiasde desarrollo. Por lo tanto, deben crearse espacios para una actitud máspragmática y para darle sostenibilidad a los acuerdos que fortalezcan eldesarrollo de las zonas de frontera, la cooperación y la integración binacional.

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Rosalba Linares y Edith Guerrero Lugo

ALBA EN EL CONTEXTO DE LA INTEGRACIÓNLATINOAMERICANA

RESUMEN

Desde el 2001, Venezuela desarrollala propuesta ALBA, como una alianzaestratégica de integración dentro deuna agenda de comercio justo,basada en el ideario de libertad,justicia y paz expuesto por Bolívarpara el beneficio de los pueblos deAmérica, en un abierto rechazo a lapolítica económica y hegemónica delos Estados Unidos para la región.La alianza ALBA emerge entre la olade nuevos regionalismos quedominan el escenario de integracióneconómica en la búsqueda de launidad regional. Este trabajo destacala naturaleza y filosofía del ALBA ytrata de identificar qué tipo deintegración representa.

Palabras clave: Alianza, ALBA,Integración Latinoamericana,Nuevos Regionalismos.

ABSTRACT

Since 2001, Venezuela governmentdevelops the ALBA proposal, as astrategic alliance for integrationwithin a Fair Trade agenda, basedon the ideals of freedom, justice andpeace exposed by Bolivar in orderto benefit the peoples of America, inan entire rejection to the economicand political hegemony provide byUnited States to the region. TheALBA alliance emerges between thenew wave of regionalism thatdominates the scene of economicintegration toward to regional unity.This paper highlights the nature andphilosophy of ALBA and tries toidentify what type of integration is.

Keywords: Alliance, ALBA, Latin-American integration, NewRegionalism.

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1. Firmado el 18 de febrero de 1960. Para mayor información consultar la página WebRepública Oriental del Uruguay, Poder Legislativo “Tratado de Montevideo 1960”disponible en http://www.parlamento.gub.uy/htmlstat/pl/tratados/trat12859.htm(Consultado el 22 de marzo de 2010).

1. Introducción

El ALBA surge como una iniciativa del gobierno venezolano, lanzada comoidea por el Presidente Chávez en el 2001 en Margarita. Desde entonces lapropuesta ha ido transformándose en una estrategia impregnada con unagran carga filosófica e idolología del pensamiento latinoamericanistamanifestado por Bolívar. Esta propuesta va tomando fuerza en la regióncomo un nuevo estilo de hacer integración, transformando el componentepolítico en un factor estratégico para el desarrollo, la defensa y seguridadde la región, en donde lo económico es visto como compensación comercialjusta entre las partes, colocando mayor énfasis en la integración socio-cultural para la construcción de políticas públicas.

El estudio de la iniciativa ALBA en el contexto de la integraciónlatinoamericana constituye el objeto de análisis dentro de una investigaciónmás amplia que se viene desarrollando en el Centro de Estudios de Fronterase Integración de la Universidad de Los Andes. El diseño metodológico seguidoes de tipo documental. Este trabajo tiene el propósito de reportar la naturalezade la propuesta desde su origen, destacando el ideario e imaginario quesustenta su filosofía histórica; así como develar las características del tipode regionalismo en el contexto de la integración latinoamericana.

2. Integración Latinoamericana: La Alianza ALBA, desdeMontevideo a UNASUR

Examinar los cincuenta años de la integración latinoamericana, desde elTratado de Montevideo1 de 1960 al presente, involucra una miradaretrospectiva a los múltiples escenarios e iniciativas puestas en prácticas enla región y su vinculación con las estrategias para el desarrollo económico

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regional establecidas para dinamizar la América Latina (Ver Cuadro 1). Endicho año, Venezuela junto a Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile,Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay suscriben tal acuerdo con elfin de impulsar las estructuras económicas regionales a partir de laindustrialización, la manufacturación de bienes y servicios. Durante la décadade los 60 la integración económica regional emerge como un instrumentopara superar los obstáculos que el modelo de Industrialización porSustitución de Importaciones (ISI) no había alcanzado. Este proceso deintegración regional cuenta con el soporte de la políticas de desarrolloeconómico motorizadas por las Naciones Unidas desde 1948 a través de laComisión Económica para América Latina (CEPAL) y el BancoInteramericano de Desarrollo (BID).

Para Sunkel (1998) estas aspiraciones para alcanzar la integración económicaen América Latina se fundamentan en un conjunto de factores favorables ycomunes a los países del área. Entre ellos destaca: la unidad geográfica; lacontigüidad física; la afinidad en el legado cultural iberoamericano, losintereses comunes en los temas de política, economía y cultura; y el desarrolloevolutivo de los organismos regionales y estrategias de integracionistas anivel subregional y regional.

Durante los sesenta la integración comercial latinoamericana se caracterizopor un tipo de regionalismo cerrado, con una gran apertura dentro del grupo,manteniendo un espacio determinado con una serie de medidas de protección;en otras palabras, se propicia el descenso de aranceles dentro de los Estadosmiembros, la fijación de un arancel externo común y la libre circulaciónentre los países signatarios (Reyes y Briceño, 2006).

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Dentro de este tipo de regionalismo emerge el Tratado de Montevideo (1960),en el cual nace la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)y que plantea entre sus objetivos la construcción de una Zona de LibreComercio para 1972. No obstante, la falta de mecanismos y la ausencia deun liderazgo regional hicieron difícil el alcance de ésta. Para ese mismo año1960 emerge el Tratado de Managua que propicia la creación del MercadoComún Centroamericano (MCC), el cual viene orientado a unificar laseconomías e impulsar el desarrollo de Centroamérica. En respuesta a lafalla de la ALALC, los países andinos Chile, Colombia, Bolivia, Ecuador yPerú, firman el Acuerdo de Cartagena en 1969, dando origen al Grupo oPacto Andino, al cual Venezuela se suma en 1973 y Chile se retira en 1976(Casas, 2005).

Para los setenta, en el contexto de un regionalismo autonómico, los paíseslocalizados en la región del Caribe se plantean el fortalecimiento de lazoscomerciales y cooperación funcional al asumir con el Tratado deChaguaramas la creación de la Comunidad del Caribe (CARICOM) en 1973.Posteriormente en 1975, 27 países de América Latina y el Caribe se reúnenpara conformar un organismo regional intergubernamental que les permitapromover un sistema de consulta y coordinación de estrategias de integracióneconómica mediante la firma del Convenio Constitutivo de Panamá, dandoinicio al Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA). Losacuerdos de integración concebidos durante los años sesenta y setentaperseguían alcanzar un desarrollo industrial adecuado, acelerar el crecimientoy mejorar los niveles de vida de sus ciudadanos e incorporarse al mercadocomún amplio, el cual se vio afectado por la crisis de los años ochenta quefrenó los avances en los acuerdos regionales.

El Tratado de Montevideo se modifica en 1980, luego de no superar lasmedidas incorporadas en el Protocolo de Caracas en 1969, surgiendo laAsociación Latinoamericana de Integración (ALADI) abierta a múltiplesformas de participación, que a juicio de Vacchino (2002) se caracterizó porser un esquema abierto y flexible para la configuración de un área depreferencias económicas, previo al establecimiento de un área común, en lacual los países se irán incorporando según los distintos grados y velocidadesde integración.

Es en el contexto de la globalización de los años noventa, cuando se produceun relanzamiento de los procesos de integración subregional enLatinoamérica, el Mercado Común Centroamericano (MCC), la Comunidaddel Caribe (CARICOM), el Grupo Andino se transforma en la Comunidad

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Andina (CAN) en 1996. Emerge el Tratado de Libre Comercio de Américadel Norte (TLCAN) en 1991, el cual guarda sus antecedentes en 1965 conla firma del Pacto Automotor entre Canadá y Estados Unidos y el Programade Maquiladoras y Braceros por parte de México. La creación el MercadoComún del Sur (MERCOSUR) en 1991 con el Tratado de Asunción, elGrupo de los Tres (G-3: México, Colombia y Venezuela) en 1994, al igualque el Acuerdo hemisférico para la instauración de un Área de Libre Comerciopara las Américas (ALCA). En este sentido Vieira (2008: 112) argumentaque los Estados respondieron al llamado de la globalización “procediéndoseal relanzamiento o negociación para la creación de nuevos gruposcomerciales de integración…convirtiéndose la integración en una herramientade apoyo a la apertura de mercados”. La orientación economicista de losacuerdos comerciales dirigidos a la liberalización del intercambio regionalmantiene su correspondencia con la política de “laissez-faire” propia de lasleyes de libre mercado que caracteriza a la globalización económica. Desdeeste punto de vista, se espera que los aumentos en el comercio internacionaly del volumen de inversiones extrajeras generen crecimiento y desarrolloeconómico, irradiando bienestar a la población.

No obstante, el modelo económico neoliberal aplicado en la región, dejó delado la intervención del Estado, además de dificultar la posibilidad deconsolidación de un mercado interno y la búsqueda de opciones propiaspara el desarrollo, aun cuando la CEPAL reporta que entre los años 60 al 90la mayoría de los países de la región lograron elevar la tasa de crecimientodel PIB de 5,1% a casi 6% dentro de un esquema de ISI y de protecciónlocal a la producción, los resultados de la integración económica regionalfueron bastante limitados en cuanto a la irradiación de beneficios a lasociedad, quedando insatisfechos los grupos sociales que esperaban nosolo en lo económico, sino también en materia política y social.

Al final de los noventa y primera década del siglo XXI, se registran unaserie de transformaciones políticas, económicas y sociales en América Latina.En Venezuela, Brasil, Argentina, Uruguay, Bolivia, Ecuador, Nicaragua ymás recientemente Paraguay se instalan gobiernos progresistas, elegidosdemocráticamente, en repuesta al resurgimiento de movimientos socialescontrarios a las imposiciones de la política económica y de desarrolloaplicadas durante los noventa. La insatisfacción generada en los sectoressociales por los escasos beneficios aportados por la integración económicaregional inciden en la no consolidación de acuerdos hemisféricos como elALCA y se apuesta por la integración subregional por bloques junto a la

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búsqueda de un nuevo escenario de desarrollo que permita reducir no soloinequidad, sino también la exclusión, los desequilibrios territoriales y alaprovechamiento de sus capacidades productivas, tecnológicas y deinnovación para atacar los problemas que aquejan a la región (Linares, 2006).

El resurgimiento y proliferación de bloques subregionales durante losnoventa, junto a las características antes descritas facilitan el establecimientode nuevos regionalismos estratégicos en Suramérica durante la década del2000. En el 2001surge la Alternativa Bolivariana para las Américas y elCaribe (ALBA) en contraposición al ALCA, con una férrea oposición porparte de Venezuela a la propuesta hemisférica, y se fortalece la ComunidadSuramericana de Naciones (CSN) con la Declaración de Cusco en el 2004,la cual se transforma en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)en el 2008. La búsqueda de una unidad Latinoamericana se da en momentosque se produce el colapso de la CAN, Venezuela se retira y entra en unproceso de desvinculación de cinco años a partir del 2006 por finalizar en el2011. Al mismo tiempo que Venezuela busca su anexión al Mercosur.Colombia y Perú se adhieren al ALCA al igual que Chile y a un grupo degobiernos de Centroamérica, que bajo la figura del CAFTA firman suincorporación al ALCA, en medio de una falta de consenso entre susconnacionales, y la oposición de una gran mayoría de países en la regióncon las condiciones de negociación y la agenda temática propuesta por elALCA.

El clima político para la unidad regional se ve afectado y enrarecido porposiciones ideológicas entre los países progresistas como Venezuela,Ecuador, Bolivia, Nicaragua y la posición radicalizada de Colombia a favorde los Estados Unidos, en defensa de sus intereses político-económicosinternos y de choque-fricción con sus vecinos al facilitar el uso de siete desus bases militares por parte del ejército estadounidense con el objeto decombatir el narcotráfico y terrorismo en la región a juicio de susinterlocutores, pero visto por sus vecinos como una provocación, amenazay control militar sobre los países de Suramérica en particular.

La acción militar de Colombia en la frontera con Ecuador en el 2008, tras labúsqueda de grupos insurgentes de la Fuerzas Armadas Revolucionarias deColombia (FARC) con apoyo de tecnología y fuerzas militares foráneas,acrecienta la incertidumbre sobre el papel de Colombia en la región y generala protesta de la mayoría de los mandatarios regionales, haciendo tambalearla integración suramericana y la paz en la región (Guerrero, 2009). Enconsecuencia la UNASUR se apresura en la invitación a la construcción de

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un Consejo Sudamericano de Defensa a fin de reducir los conflictos ydesconfianza entre los países miembros. Esta propuesta motivada por Brasil,anterior al conflicto, es retomada y pretende sentar las bases para laformulación de una política militar común contando con el apoyo deArgentina, Venezuela, Bolivia y Ecuador, destacando Colombia su falta deapoyo a tal iniciativa, a pesar de manifestar su deseo de continuar participandoen el grupo de trabajo.

Entre el 2008 y 2009, las relaciones entre Venezuela y Colombia se agudizan,por divergencias diplomáticas, políticas e ideológicas en relación al uso debases militares por efectivos estadounidenses, se produce un distanciamientoentre ambos gobiernos, afectando el comercio internacional binacional, anivel local la realidad fronteriza cotidiana se ve impregnada por la “diplomaciade micrófono” entre ambos mandatarios, el flujo de personas se ve reducido,al mismo tiempo que se registra una sensible disminución en el comercio aambos lados de frontera, el transporte de carga internacional se veseveramente afectado, la actividad cambiaria se ve perturbada por los asuntosfronterizos y nuevos controles de CADIVI en el país, el control militar seacentúa y las fricciones entre grupos organizados alrededor de las actividadesasociadas al contrabando de extracción de combustible y alimentos producechoques entre sectores de la población colombiana y los medios policialestanto de Venezuela como de Colombia. Las situaciones fronterizas nuncaantes vistas van propiciando fricciones a ambos lado del límite creandocondiciones para la cristalización de un conflicto, fortalecidas por el papeldistorsionador de las grandes cadenas de comunicación privada en los dospaíses.

En este escenario de integración latinoamericana, la administración Chávezapuesta por la construcción de una integración más solidaria, de cooperacióny complementación mediante la propuesta del ALBA anunciada por el primermandatario en el 2001. La propuesta se inicia como una idea que vaadquiriendo fuerza y forma luego del apoyo del gobierno de Cuba en el2005 con la firma de la Declaración de La Habana. En los años subsiguientesse ha ido transformando de una idea a realidad, y convirtiéndose en unainiciativa regional fuera del esquema tradicional establecido en las teoríasclásicas del comercio internacional, motorizada por el recurso energético ypriorizando en los aspectos políticos, sociales y culturales, en elfortalecimiento de una economía social para el aprovechamiento de lascapacidades productivas locales.

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3. Naturaleza del ALBA (origen, miembros, arquitecturainstitucional)

La propuesta ALBA surge en diciembre de 2001, cuando el Presidente de laRepública Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías, expone “lo quepudiera llamarse el ALBA, un nuevo camino para la integración” durante sualocución en la III Cumbre de Mandatarios de la Asociación de Estados delCaribe en Margarita, Venezuela. Chávez plantea la idea de desarrollar unaestrategia regional opuesta al ALCA indicando “Contra el ALCA, el ALBA”ratificando así la posición anti-ALCA del gobierno venezolano. Meses antes,en la Tercera Cumbre de las Américas o Cumbre de Québec, el 22 de abrilde 2001 en Canadá, la delegación de Venezuela había manifestado susreservas políticas frente al ALCA, quedando plasmadas en la DeclaraciónFinal de la cumbre en la cual expresan su objeción a limitar la democracia alcarácter representativo y no participativo, y a la fecha para concluir lasnegociaciones.2

Es a partir del lanzamiento de la idea del ALBA, que ésta comienza a tomarforma e impulso. Cuba, a través de su presidente Fidel Castro, manifestóinterés en la novedosa estrategia de unión latinoamericana planteada por suhomólogo Chávez, y solicita a Venezuela los documentos que sustentan laidea de creación del ALBA para examinar y considerar su posible adhesión.El mandatario venezolano confiesa que “no había ni un papel escrito” ysolicita a Cuba colaboración para elaborar los primeros documentos sobreel proyecto ALBA (Cárdenas, 2007).

Entre el 2002 y 2003 no hay mayores avances en el ALBA. Venezuela esafectada por una serie de problemas internos relacionados con el golpe deEstado (abril 2002) y el Paro Petrolero (diciembre 2002- enero 2003) loque entorpece dicho proceso y argumenta el petitorio de auxilio a Cuba. Apesar de las vicisitudes domésticas, la Comisión Presidencial Asesora en lasnegociaciones del ALCA presenta en el 2003 el documento “Una visión

2. Reservas de la República Bolivariana de Venezuela en la Declaración de Québec:• “La delegación de Venezuela reserva su posición acerca de los párrafos 1 y 6 de la

Declaración de Québec, por cuanto a juicio de nuestro gobierno la democracia debe serentendida en su sentido mas amplio y no únicamente en su carácter representativo…elejercicio democrático abarca además la participación de los ciudadanos en la toma dedecisiones y en la gestión del gobierno,…el gobierno de Venezuela hubiesepreferido…quedase expresamente reflejado el carácter participativo de la democracia”.

• “La delegación de Venezuela reserva su posición sobre el párrafo 15…y el párrafo 6-Adel Plan de Acción, …para dar cumplimiento a los compromisos que se deriven de laentrada en vigor del ALCA en el año 2005”.

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comparativa entre el ALCA y el ALBA” en el cual se expone y contrasta loselementos básicos que hacen la diferencia entre ambas propuestas.

Ese mismo año, en septiembre del 2003, el gobierno venezolano divulga undocumento oficial donde se resumen las premisas de la propuesta ALBAtitulado “De la Integración Neoliberal a la Alternativa Bolivariana paraAmérica Latina: Principios Rectores del ALBA” (Chávez, 2003). En estemanuscrito, se exhibe la perspectiva oficial de Venezuela frente el ALCA,identifica los riegos y amenazas del tratado hemisférico, y expone lasbondades del ALBA, sin ser un plan detallado ni maestro, como una nuevaestrategia de desarrollo y mecanismo para una integración concertada, decooperación, solidaridad, complementariedad y ayuda mutua para combatirtanto la pobreza como la exclusión social. El proyecto se centra en avanzarhacia niveles de crecimiento y bien vivir colectivo, ajeno a toda influenciade los organismos internacionales. A juicio de Rinaldi (2006) comienzaentonces a delinearse una agenda latinoamericana de unidad propia, genuina,endógena que recoge el sentir de la región, ante las luchas por liberarse delas ataduras impuestas por potencias extranjeras.3

En el 2003, la administración Chávez presenta el documento “Venezuelafrente al ALCA: Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe.Principios rectores del ALBA” en el cual se presentan por primera vez lospreceptos y razones que sustentan el ALBA. Destacando una abierta oposicióna las reformas de libre mercado por la dificultad en irradiar bienestarcolectivo, a la limitada acción reguladora del Estado frente a la aperturaeconómica, la cual no es garantía de crecimiento y desarrollo, y la necesidadde armonizar la relación Estado Mercado bajo condiciones particulares ycontextos específicos. Estos principios se fundamentan en la frase “tantoMercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario”4 (Chávez,2003), la cual ilustra el principio básico de la social democracia que debeprevalecer en la relación idealista entre el Estado y el Mercado.

3. Ver Sergio, Rinaldi (2006) editor de los discursos de Hugo Chávez desde Brasil, mayo1999 hasta en Nueva York, septiembre 2006 y titulado «La Unidad Latinoamericana»,Editorial Ocean Sur.

4. Esta frase fue acuñada por Felipe González durante los noventa, ex-presidente deEspaña, del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), dentro de la corriente delsocialismo democrático o libertario que rompe con los dogmas fundamentales delmarxismo leninismo.

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La puesta en práctica de los principios rectores amerita una revisión al roldel Estado, por uno que dé cabida a la participación ciudadana dentro de losasuntos públicos y esta a su vez, pueda jugar un papel preponderante en labúsqueda de mayores niveles de crecimiento y bienestar social colectivo.Bajo esta premisa, la liberalización del mercado, comercio e inversionesentre países con rentas desiguales, requiere un nuevo modelo integracionistaen donde se dé prioridad a las opciones culturales, a las formas de ocupacióndel territorio, brinde ventajas a la producción interna en resguardo de laseguridad y soberanía alimentaria, se oriente al tratamiento integral y nodiscriminatorio del sector agrícola, a la promoción y desarrollo del aparatoproductivo y a la mejora en los servicios públicos, todo esto tendiente asatisfacer las necesidades esenciales de sus conciudadanos en general, dentrode un Estado de Derecho pluralista y participativo.El ALBA se muestra como una estrategia alternativa para el desarrollo dentrodel escenario de la integración regional, coincide con lo que Sunkel (2005:29) denomina el proceso hacia una nueva fase del desarrollo del capitalismo,e identifica como “fase sociocéntrica”, dentro de la cual la “sociedad imponeal Estado el conjunto de políticas que se requieren para que la sociedadsatisfaga sus necesidades y aspiraciones, y el Estado gobierne al mercadopara que esas necesidades se satisfagan”. Dentro de esta perspectiva, elEstado debe controlar el mercado en el contexto de la globalización capitalista,puesto que es necesario mantenerse interactuando dentro del mercadointernacional, pero al mismo tiempo urge socializar el sistema económicocapitalista, orientando hacia la promoción de una economía socializada.Dentro del postulado idealista en la relación Estado-Mercado, el ALBA centrasu interés en luchar contra la pobreza y la exclusión social imperante en laregión. Ante lo cual plantea el manejo de los asuntos sociales, culturales,históricos, económicos y ambientales a partir de razonamientos más sensiblesy socializantes en la relación Estado-Sociedad-Ambiente. Estas razones seenmarcan en la importancia y respeto a los temas de derechos humanos,laborales y de género, defensa del ambiente y la integración física, temaspocos relevantes en el proyecto ALCA (Briceño y Linares, 2004).El ALBA es innovador en el planteamiento de los Fondos Compensatorios ode Convergencia Estructural como un mecanismo orientado a reducir lasasimetrías entre los niveles de desarrollo y entre los sectores productivosexistentes en la región. Para la aplicación del Fondo se propone identificarun trato especial y diferenciado según el nivel de desarrollo del paísparticipante, brindando especial atención hacia las regiones y sectores másnecesitados (Chávez, 2003). En este sentido Sunkel (1998) destaca que laasignación de los Fondos de Convergencia Estructural es un tema crítico a

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seguir para el logro del desarrollo en la región, puesto que la amplia disparidaden los niveles de desarrollo y la distribución desigual de los costos ybeneficios de la integración, pudieran generar tensión entre los países, lasregiones y los grupos sociales en el interior de cada país.El Presidente Chávez,5 en continuidad a su postura asumida desde el 2001,eleva ante la reunión de la ALADI en agosto del 2003 el ideario que perfilalos caminos del ALBA, los cuales se resumen en:

5. Hugo Chávez. De la Integración Neoliberal a la Alternativa Bolivariana para AméricaLatina. Principios rectores del ALBA. ALADI, Montevideo, 16 de Agosto de 2003.

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El ALBA responde a la concepción integracionista definida por Venezuela enlos objetivos de su política exterior desde 1999,6 cuyas estrategias estánorientadas a:

• Promover la integración de América Latina y el Caribe paraabordar los altos niveles de pobreza, desocupación,desigualdades sociales y territoriales que afectan a los paísesdel área.

• Consolidar y diversificar las relaciones internacionales dirigidasa promover un nuevo mundo multipolar y el fortalecimientodel diálogo Sur-Sur.

• Favorecer y fortalecer las relaciones de Venezuela con lossistemas multipolares de cooperación e integración mundial,regional y local, con miras a la ampliación de las exportacionesno tradicionales hacia otras regiones y países.

En el 2004, luego del triunfo de Chávez en el referendo revocatorio, laPropuesta ALBA se cristaliza con la Declaración de la Habana en diciembrede 2004.7 Venezuela y Cuba suscriben el acuerdo para avanzar con pasosconcretos al proceso de integración. Para ello sienta sus bases en losprincipios de cooperación y solidaridad, garantizando el intercambio de bienesy servicios que resulten con más beneficios para las necesidades económicasy sociales entre ambas partes. En la Declaración Conjunta de los Jefes deEstado, de la misma fecha, plantea que “…el ALBA no se hará realidad concriterios mercantilistas ni intereses egoístas de ganancia empresarial obeneficio nacional en perjuicio de otros pueblos.” Añadiendo que el objetivodel ALBA se centra en “…la transformación de las sociedadeslatinoamericanas, haciéndolas más justas, cultas, participativas y solidarias”.

Los tres fundamentos rectores del ALBA, trazados al inicio de la propuesta,se amplían hasta constituir los 11 preceptos que orientan el proyecto en laactualidad (MICE, 2006: 4-6):8

6. Para mayor información sobre el tema se sugiere revisar los objetivos, estrategias ypolíticas definidos en el Plan de la Nación 2001-2007 y 2007-2013, respectivamente.

7. Declaración de la Habana: Declaración Conjunta, Disponible en: http://www.cuba.cu/gobierno/discursos/2004/esp/d141204e.html , [Consultado, marzo 2006]

8. El Alba en el Caribe (2006) Documento del Ministerio de Integración y ComercioExterior (MICE) (06 de marzo del 2006. Disponible en http://www.alternativabolivariana.org/pdf/alba_mice_es.pdf pp 4-6

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La iniciativa ALBA se orienta a repensar el proceso de integración en laAmérica Latina y el Caribe, y plantea la unión de los países de la región,para constituir un solo bloque económico, político y socio-cultural basadoen los preceptos de solidaridad, equidad, cooperación, complementariedad,justicia, respeto a la soberanía y autodeterminación de los pueblos, centradoen el desarrollo humano y social e inspirada en el sueño de la integracióncontinental propuestas por Bolívar en 1820. Por su fundamento filosóficoesta propuesta se contrapone al modelo de integración influenciado por lasideas neoliberal impuestas por el “Consenso de Washington” para el logrode la unidad latinoamericana a través del ALCA (Linares, 2006).

El ALBA se ha transformado de una idea a realidades. Desde la firma de laDeclaración en el 2004 nueve (9) países se han incorporado al ALBA (Ver

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Mapa 1). Bolivia ingresó en abril del 2006 e introduce el novedoso Tratadode Comercio de los Pueblos (TCP) subscritos por Cuba y Venezuela.Nicaragua se adhiere al tratado en enero del 2007 mediante una serie deacuerdos y convenios. En enero del 2008 el gobierno de la Mancomunidadde Dominica firma su Adhesión al ALBA. Honduras, país observador solicitasu ingreso en agosto del 2008. Esta adhesión genera expectativas y unconjunto de críticas por los adversarios al ALBA dada su participación en elCAFTA y del cual, en palabras del Presidente Manuel Zelaya9, no hay huellaspositivas en el país desde la firma del TLC con los Estados Unidos. En juniode 2009 ingresa Antigua y Barbuda como miembro pleno al igual que SanVicente y Las Granadinas, y la República de Ecuador. Haití participa comoobservador en tanto Paraguay, Uruguay, San Cristóbal y Nieves en calidadde países invitados.

Desde su puesta en marcha la cooperación en los múltiples acuerdos delALBA se ha centrado en las áreas de:

• Salud y medicina• Educación• Cultura• Energía• Seguridad y soberanía alimentaría• Industria• Intercambio comercial• Desarrollo rural• Promoción de inversiones públicas y privadas• Agricultura y ganadería• Infraestructura• Turismo• Adiestramiento en el área de recursos humanos• Ciencia y tecnología• Ambiente

• Cualquier otra área de común acuerdo a las partes

9. Con el golpe de Estado en Honduras en junio de 2009 y la deposición de Zelaya en elgobierno, los países del ALBA reiteran mantener el acuerdo y el no reconocimientoal gobierno de facto, mientras se suspendió de PETROCARIBE. Luego de las eleccionespresidenciales en noviembre del 2009 donde resultara electo Porfirio Lobo, éstedescarto adherirse al ALBA. En enero 2010, el congreso de Honduras aprobó el retirodel ALBA. La permanencia de Honduras en el acuerdo es más simbólica y en apoyodel Grupo ALBA al depuesto presidente Zelaya

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Diversas cumbres se han producido desde la firma de la DeclaraciónFundacional y Acuerdo de Cooperación, Solidaridad e Intercambio entreCuba y Venezuela. Entre diciembre del 2004 a junio de 2010 se han celebrado15 reuniones entre jefes de Estados y Representantes de Gobierno, de lascuales han sido nueve (9) Cumbres Ordinarias, y seis (6) CumbresExtraordinarias del ALBA (Ver Cuadro 3). La Convocatoria a Cumbres nopresentan una periodicidad pre-determinada, por el contrario el llamado a lareunión o encuentro obedece bien por la solicitud de un nuevo país aadherirse a la propuesta o por la necesidad de solidarizarse con problemasde orden político, económico y social-cultural que esté afectando algúnpaís miembro u observador en la región.

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Cuadro 3. Evolución del ALBA: Cumbres y Declaraciones (2004-2010)

Continuación

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Cabe destacar, que luego de crear la base fundacional en la I Cumbre, elPlan Estratégico para la aplicación de la propuesta se desarrolla en la IICumbre, Cuba oferta personal, formación y asistencia al área de salud yeducación, en tanto Venezuela desarrolla la actividad de hidrocarburos ysus derivados, en todas sus áreas en conjunto con Cuba, desde La Habana.Adicionalmente se despliegan varios proyectos de complementacióneconómica en las áreas propuestas, ya antes indicadas en el marco de lasdistintas Misiones gubernamentales (Barrio Adentro, Milagro, Robinson I yII, Ribas, Vuelvan Caras, entre otras). En la III Cumbre se adhiere Bolivia eintroduce el Tratado Comercial de los Pueblos (TCP), el cual vaperfeccionando los principios y filosofía que regirán el comercio regionalbasado en la complementariedad solidaridad y cooperación para el “vivirbien” en la VII Cumbre. Nicaragua se incorpora en la IV Cumbre.

A partir de la V Cumbre ordinaria, se consolida la nueva estrategia deintegración regional, muy distinta a las iniciativas económicas establecidasen el marco de la teoría clásica del comercio internacional y de las relacionesinternacionales. El tema de energía se convierte en el punto central de laagenda y se apunta a una integración energética en los países de la región.Se firma el Tratado Energético del ALBA con el objetivo de desarrollar losejes fundamentales de acción en Petróleo, Gas, Energía Eléctrica, EnergíasAlternativas (Geotermia, Hidroeléctricas, Eólica, Solar, etc), Ahorro deEnergía y se funda la Empresa Grannacional de Energía. En conjunto seconsolida el proceso de Cooperación energética fundamentado en losesquemas de PETROAMERICA, PETROANDINA, PETROCARIBE yPETROSUR a fin de garantizar un intercambio favorable, equitativo y justoentre los pueblos.

Asimismo, se procede a la aprobación de una serie de proyectosGrannacionales en 12 áreas como son educación, cultura, comercio justo,finanzas, alimentación, salud, telecomunicaciones, transporte, turismo,minería, industria, energía, los cuales se remiten para su aprobación a lascomisiones instituidas para tal fin: la Social, Económica, de Inversión yFinanzas, y Energética.

En el contexto de la V y VI Cumbre se fortalece la institucionalidad delALBA con la instalación y funcionamiento periódico de los órganos dedecisión tales como el Consejo de Ministro y el Consejo de MovimientosSociales a la cual se adscriben siete comisiones de trabajo: Política, Social,Economía, Inversión y Finanzas, Energética, Ambiente y Juventud.

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Posteriormente se une la Mancomunidad de Dominica y se desarrollan unaserie de Cumbres Extraordinarias del ALBA, Honduras ingresa en la IIICumbre, se designan los directivos del Banco y los Altos Comisionadospresidenciales y la Secretaria Ejecutiva para llevar adelante la institucionalidady en la VI Cumbre Extraordinaria se incluye el Consejo Ministerial deComplementación Económica y el Consejo Ministerial de Mujeres, así comola constitución de grupos de trabajo sobre los temas en común a desarrollarde acuerdo a la agenda de trabajo establecida entre las partes. En la VIICumbre Ordinaria se adecua la estructura institucional del ALBA-TCP, sedefinen los tres consejos ministeriales (Político, ComplementaciónEconómica y Social) así como los comités, comisiones y grupos de trabajospara tareas específicas (Ver Cuadro 4)

Cuadro 4: Estructura Institucional del ALBA

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Ecuador, Antigua y Barbados se incorporan al ALBA-TCP en la VI Cumbreextraordinaria. Además se registran logros importantes en materia política,económica y socio-cultural a lo largo de las Cumbres Ordinarias yExtraordinarias. El ALBA emite Declaraciones de Solidaridad y Apoyo antela situación política interna que transitan Bolivia, Ecuador, Nicaragua yHonduras; expone sus posiciones políticas mediante críticas y preocupaciónpor la crisis financiera mundial y el capitalismo, condena al bloqueo deCuba, rechazo al terrorismo; y propone conformar una nueva Organizaciónde Estados Latinoamericanos y Caribeños (sin Estados Unidos y Canadá) eimpulsar la UNASUR, Conmemoración del Bicentenario de la Independenciay ratifica el compromiso con las Declaraciones de las Naciones Unidassobre los Derechos de Los Pueblos indígenas, el Programa de Acción Durban(contra el racismo, xenofobia e intolerancia), y la Declaración de la UNESCOsobre Diversidad Cultural.

En materia económica se plantea la construcción de una Zona Económicade Desarrollo Compartido y la creación de una moneda virtual dentro de unSistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE) acompañado de unFondo de Reservas y Convergencia Comercial, además de alianzasestratégicas del Banco del ALBA con el Banco Iraní-Venezolano y BancoDesarrollo de Asia Central.

El ALBA desarrolla programas de acción dirigido a cumplir con los fines yprincipios de la Alianza entre las partes signatarias, que involucra dos o máspaíses en beneficio de las mayorías sociales denominado ProyectosGrannacionales.10 Dentro de este esquema se despliegan las empresasGrannacionales, en oposición al concepto de empresas transnacionales, lascuales se orientan a privilegiar la producción de bienes y servicios para lasatisfacción de las necesidades humanas dentro de una nueva lógica de launión ALBA y contraria a la reproducción y acumulación del capital. Alrespecto destacan las empresas de Energía, Gas y Petróleo, ALBAMED,Universidad del ALBA, ALBAXIM, INGEOALBA, de Minería y Metalúrgica,y en el sector de Hierro y Acero, Cadena de Hoteles ALBA, ALBA educación,ALBA Cultura y Fondo Cultural del ALBA, Fondo Editorial Educativa,ALBATEL. El ALBA crea la Brigada Internacional de Ayuda Humanitaria, ybrinda apoyo a Haití participando en la recuperación de dicho país luego del

10. Ver documentos de la VI Cumbre del ALBA sobre «Conceptualización de Proyecto yEmpresa Grannacional en el marco del ALBA. Disponible en http://www.alianzabolivariana.org/modules.php?name=Content&pa=showpage&pid=2074

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terremoto, además de ayuda previa en el proceso de alfabetización ydesarrollo agrícola.11

4. ALBA: Sustento imaginario histórico

La idea del ALBA, como nuevo concepto de integración, surge como unarepuesta política con un alto contenido ideológico fundamentada en losvínculos históricos, culturales, políticos y sociales que unen a Latinoaméricay apuntan hacia la construcción de una integración más humana, justa ysolidaria. Desde el discurso de Chávez en Margarita, la idea del ALBAcomienza a sustentarse y construirse a partir de un grueso cuerpo teórico,a lo largo del camino. Mora García (2007) señala al respecto que el ALBAtiene sus huellas en la filosofía y teología de la liberación latinoamericana,particularmente inspirada en el pensamiento de Simón Bolívar manifiesta enla Carta de Jamaica (1815) y la necesidad de conformar un bloque geopolíticoen América Latina ante el Congreso de Angostura en 1819. La ideologíapolítica de Bolívar por la unidad latinoamericana toma forma en el Congresode Panamá (1824) ante la propuesta de crear una Confederación de EstadosLatinoamericanos, partiendo de un pasado común, lengua, raza, tradición,que permitiera avanzar hacia la transformación social, económico, político,cultural y militar de los países emancipados (Correa, 2004). El ideario deBolívar encuentra receptividad en las propuestas constitucionales deFrancisco de Miranda en los “Planes de Gobierno”, de 1801, y la “Proclamade Coro”, de 1806, que sientan bases para la integración de América Latinay el Caribe. Esta corriente de unidad se enriquece con el ideario de Martí ymuchos otros próceres como Hidalgo, Artigas, Monteagudo, José Ceciliodel Valle y Sandino, entre otros destacados pensadores latinoamericanoscontemporáneos.

El extraordinario legado histórico latinoamericano demuestra como próceresde independencia, muchos de ellos conocidos y otros desconocidos, gestaronla noción de integración (concebida como una unidad territorial) pero desdeuna concepción con sentido más social, cultural y política, muy contraria ala percepción económica que domina en la actualidad. García, Padrón yOrtiz (2007) argumentan que la formación intelectual de los principalesprecursores del movimiento independentista en América Latina, entre losque destacan Simón Bolívar, Francisco de Miranda, Simón Rodríguez, José

11. Para más información sobre los avances en materia de proyectos consultar losConvenios, Acuerdos y Tratados firmados en la Cumbres Ordinarias y Extraordinariasdel ALBAs. Disponible en http://www.alternativabolivariana.org/modules.php?name=Content&pa=showpage&pid=230

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de San Martin, José Gervasio Artigas, y otros, se forjaron en el pensamientodel movimiento de la filosofía de la Ilustración de el Barón Montesquieu,Juan Jacobo Rousseau, Francisco María Voltaire, Dennos Deiderot, JohnLocke, y Etienne Bonnet de Condillac, entre otros grandes letrados.

Para García y otros (2007:1) “el proyecto constitucional de Hispanoamérica,diseñado por Miranda, constituye el antecedente más importante de lapropuesta bolivariana”. Miranda esboza en su propuesta la posibilidad deconstituir una gran unidad territorial iberoamericana. En tanto, Bolívardurante el Congreso de Panamá (1824) hace énfasis en la unidad de lasrepúblicas nacientes dentro de un marco de políticas coherente. En otraspalabras, conformar una unidad integral territorial proyectada en laConfederación de Naciones Latinoamericanas, su proyecto político visionabala necesidad de fundar la Gran Colombia en términos políticos como anteslo expresa en la Carta de Jamaica (Correa, 2004). La idea de Bolívar dedesarrollar una Hispanoamérica igualitaria y unida para promocionar la pazy el bienestar mutuo en la región, tanto como para la defensa común contralas agresiones de los EEUU, se contrapone a la Doctrina Monroe queaseguraba el predominio y ambiciones expansionistas de los sectoresdominantes de los EEUU (Valencia, 2006a; García y otros, 2007)

El sueño de unidad latinoamericana de Bolívar se ve entorpecido por unaserie de adversidades históricas potenciadas por obstáculos de ordeneconómico y ambiciones políticas, arrastrados desde la etapa colonial, ylos cuales abonan el camino a la desintegración del proyecto en 1830 (Bello,Urdaneta, León y Ortiz, 2007). No obstante, otro grupo de líderes regionalesque impulsan el ideal de la unidad latinoamericana persisten en dichosplanteamientos. Cabe destacar, a Bernardo Monteagudo con el planteamientode una Federación de estados Hispanoamericanos en 1815; a José Martícon su trabajo “Nuestra América” publicado en 1891; Augusto César Sandino,en 1929, con su escrito “La América Latina unida se salvará, desunida,perecerá” donde recoge el ideal bolivariano de unidad; a José CarlosMariátegui (1924) cuando invita a la “unidad de la América Indo-española”;a Víctor Raúl Haya de La Torre (1924) quien invoca a luchar por la justiciala unidad de la América Latina; a Ernesto “Che” Guevara cuando solicita ala América unirse como un todo homogéneo para oponerse a la primacíacapitalista norteamericana en la región; a Salvador Allende cuando en 1971planteó la necesidad de fortalecer la unidad y lucha de Latinoamérica por unfin común y colectivo ante los EEUU; y más recientemente a Fidel Castro,Evo Morales y Hugo Chávez quienes surgen con una nueva visión emergentede la integración, que trasciende el concepto de desarrollo imperante, paraimpulsar una unidad en pro de lo humano y su razón de ser social, y

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beneficiar a las mayorías históricamente excluidas, el pueblo, lo cualfundamenta la razón de ser del ALBA.12

El imaginario histórico latinoamericano sustenta la filosofía del ALBA comoproyecto político opuesto al ALCA, al expansionismo de los Estados Unidosy las políticas neoliberales y mercantilistas que caracterizan la integraciónregional en América Latina. Katz (2006) plantea que el ALBA se identificacomo una estrategia defensiva contra el imperialismo particularmente porlas amenazas de EEUU hacia Venezuela. Efectivamente, el ALBA respondeal proyecto político bolivariano que se viene construyendo en Venezueladesde 1999 con el proceso constituyente que fraguó en una nueva CartaMagna. Aguilar y Carrillo (2005) exponen que en la Constitución de 1999ya estaba el germen de oposición al ALCA, puesto que en ella se consagralos derechos sociales, culturales, económicos, ambientales y se dareconocimiento a los pueblos indígenas, los derechos políticos y se enunciael reconocimiento correspondiente al territorio y demás espaciosgeográficos, afianzan la soberanía y autodeterminación de los pueblos. Entanto que en materia de política exterior la agenda venezolana se ha centradoen concebir un nuevo escenario geopolítico contraviniendo los intereses delos EEUU en la región. En este sentido se ha centrado en promover unmundo multipolar para minimizar en lo posible el poder político de los EEUUy criticar los avances en las negociaciones del ALCA, tal y comoinsistentemente lo señala en los distintos escenarios, utilizando el petróleocomo instrumento para promover la ruptura con la dependencia económicade los EEUU en la región (Revanales, 2007).

El ALBA se ha transformado en una estrategia de política de Estado paraabordar los aspectos en el orden social, económico, infraestructura,telecomunicaciones, financiero, energético, ambiental, político territorial,internacional en la promoción de una unidad latinoamericana. Para los EEUU,el ALBA representa un instrumento para el expansionismo a escala regionaldel proceso bolivariano, socialista y revolucionario impulsado por Venezuela,que persigue trascender la visión hegemónica y monopolista del libre mercado,aunado al resurgimiento de nacionalismos progresistas en la región comoen el caso de Brasil, Argentina, Uruguay, Bolivia, Chile, Nicaragua y Ecuadorgenerando una coyuntura más favorable para reorientar los procesos de

12. Para ahondar sobre estas reflexiones se recomienda la lectura del trabajo “Fundamentosfilosóficos de la nueva integración del sur”. Documento oficial donde se discuteampliamente la filosofía de la propuesta venezolana desde un enfoque histórico,político y sociocultural que sienta las bases teóricas de la dicha propuesta.

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integración y de continuidad a la unidad latinoamericana. Para González,Liendo, Bravo y García (2007:63) el ALBA es “una propuesta liberadoraversus una propuesta de dominación: ALBA versus ALCA” y representa undesafió a los EEUU por el acercamiento de Venezuela a Cuba, desafiando elembargo imperialista impuesto a la isla, y al fortalecimiento de esa unióncon la adhesión de nuevos miembros como Bolivia, Nicaragua y Dominica.

El ALBA se asienta en aspectos básicos como son: complementación,cooperación, solidaridad y respeto a la soberanía de los países. Estaconcepción filosófica para la unidad territorial del ALBA supera el enfoqueeconomicista de la integración que da prioridad al territorio como espaciode libre circulación de mercancías y capitales, desconociendo las realidadespolíticas, sociales y culturales de los pueblos latinoamericanos e ignorandolos intereses, necesidades y demandas de las naciones. El ALBA promocionauna integración comercial complementaria y de cooperación, no competitiva,considerando la relación entre medioambiente y desarrollo, asentada en elrespeto por las culturas e identidad de los pueblos y las minorías socialeshistóricamente excluidas. Al respecto, Valencia (2006b) plantea que el ALBAes algo diferente “propone integrar las capacidades humanas junto a lasriquezas territoriales, para satisfacer necedades y necesidades culturales”.

5. El ALBA dentro de la integración latinoamericana

Una vez evaluada la naturaleza y particularidades internas así como la filosofíae imaginario histórico de la propuesta, la principal característica a destacares el carácter político del ALBA sustentado en una nueva visión o cambiode enfoque para abordar las relaciones económicas entre los países de laregión que la integran. El ALBA construye una forma distinta de integracióncomercial asegurando una complementación productiva a partir de lasventajas territoriales y aprovechamiento de los recursos con sustentabilidadecológica, potenciando la solidaridad y beneficio mutuo entre los pueblos,la cual se traduce en una ruptura con la visión economicista clásica de laintegración y la cooperación internacional.

Desde esta mirada, urge identificar qué tipo de estrategia regional para laintegración comercial es el ALBA, y sí esta encaja en el contexto de lanueva ola de regionalismo latinoamericano. El ALBA es una propuestainnovadora desde su aparición a principios de la década de los 2000, emergecomo un proyecto político desde Venezuela contra la hegemonía de losEstados Unidos en la región. Desde el 2001, el discurso del gobiernoVenezolano coincide con el afianzamiento de los movimientos socialesantiglobalización en un “No al ALCA” y la propuesta logra captar el apoyo

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de grupos sociales organizados a su favor; en particular, a partir de la Cumbrede Quebec, cuando la delegación Chávez manifiesta públicamente su rechazoa la política comercial hemisférica de los Estados Unidos y firma con reservasla Declaración Final de la Cumbre.

Venezuela justifica su postura en la profundización de los problemasestructurales en la región como resultado de las políticas neoliberales, dedesregulación, liberación y apertura de mercado ante la reducción del roldel Estado y la privatización de los servicios públicos, lo cual debilitó aunmás el crecimiento económico en Latinoamérica, acompañado del deteriorodel aparato productivo, en los salarios y las condiciones laborales, aumentode las tasas de desempleo, disminución del sistema de seguridad social, ymarginalidad, entre otros. Con el lanzamiento de la idea del ALBA, Venezuelapromueve el debate sobre la democracia participativa y plural, en distintosforos multilaterales, exponiendo los riesgos que representan tanto para lagobernabilidad, la estabilidad y la seguridad de los Estados, la no solución alos problemas estructurales y coyunturales de la región como la falta departicipación de los grupos sociales en la construcción de las políticaspúblicas (Blanco y Linares, 2008).

La administración Chávez eleva el proyecto ALBA a los distintos foros yencuentros de movimientos sociales captando la atención en particular delCongreso Bolivariano de los Pueblos, quienes brindan un importante apoyoa través de diferentes espacios para la discusión entre distintas organizacionespopulares, políticas y sociales que contribuyen con el desarrollo yfortalecimiento de la propuesta, las cuales se resumen en el documento“Construyendo el ALBA desde los Pueblos”: Una propuesta de Unidadpara los pueblos de nuestra América. La falta de espacios para la participacióny de organización ciudadana de los movimientos sociales en la región escapitalizada por el ALBA, promoviendo un nuevo estilo de diplomaciaciudadana, la cual denomina diplomacia de los pueblos (Blanco y Linares,2008).

Efectivamente, en la década de los noventa y dos mil la realidad política,económica y social de la región se ve influenciada por la globalización y lainsurgencia de movimientos sociales, al mismo tiempo que se registran losefectos de la democratización y el auge de nuevo gobiernos progresistas, elcambio del papel de la integración regional como estrategia de desarrolloeconómico, la insatisfacción con el funcionamiento del régimen multilateralde comercio, el abandono a las estrategias de la CEPAL, y la multiplicaciónde acuerdos comerciales con el resurgimiento y nacimiento de nuevas

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iniciativas lo cual facilitó las condiciones para la aparición en el panoramade nuevos regionalismos en Latinoamérica. A partir del 2004, luego de laconsolidación de Chávez con el referéndum revocatorio, el ALBA se convierteen una nueva modalidad de integración (Briceño, 2006), se amplia yprofundiza mediante la práctica de un comercio compensado reflejado enlos convenios firmados.

Dentro de esta ola de regionalismo el ALBA puede ubicarse en el contextodel “regionalismo no geográfico” definido por Hurrel en 1995, este tiene laparticularidad de no ser espontáneo sino que parte de un regionalismovoluntario, debido a los compromisos políticos entre los miembrosfundamentado en criterios comerciales y razones históricas, políticas,sociales y culturales que los acerca. Por otra parte, el “regionalismo nogeográfico” es más abstracto, por la falta de contigüidad territorial entre losEstados miembros, por no estar estos necesariamente localizados en espaciosinmediatos dentro de una misma área geográfica (Hurrel 1995, citado enCasas, 2005: 70-72).

En el caso del ALBA, es importante destacar el papel que juegan losMandatarios o Jefes de Estado a los cuales los une no solo la voluntadpolítica para la Alianza; sino además, la necesidad de elaborar una agendaeconómica dentro de una visión de “comercio justo” y el compartir lafundamentación filosófica e histórica alrededor del pensamiento de Bolívary otros próceres de la región en la búsqueda de la tan ansiada unidadlatinoamericana, basados en el principio de mutuo beneficio y sustentadaen la complementación, solidaridad y cooperación para potenciar los pueblosmiembros.

El “regionalismo no geográfico” se sustenta en criterios económicos, eneste caso por la atracción que el recurso energético representa, conllevandoentre los países miembros del ALBA a la “reducción de barreras para unmutuo intercambio de bienes, servicios, capitales y personas” (Hurrel, 1995:43 en Casas, 2005). Una característica de este tipo de regionalismo es quese mueve entre acuerdos bilaterales, trilaterales o multilaterales con base encriterios económicos y políticos dentro de los que se conocen como“acuerdos preferenciales de comercio y de cooperación regional”, estos seencuentran motivados por iniciativas intergubernamentales entre Estados ybajo instancias institucionales puntuales de cooperación, sin intenciónsupranacional (Casas, 2005: 74).

Así ocurre entre los signatarios de los distintos acuerdos que conforman elALBA, solo basta chequear la lista de proyectos subscritos en los cuales

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destacan una agenda muy variada y diversa de temas tradicionales y recientescomo son de inversiones, normas técnicas, medidas sanitarias y fitosanitarias,servicios, políticas de competencia, solución de controversias, propiedadintelectual, ambiente, género, normativa laboral, educación, salud, entreotros. La inclusión de nuevos temas más allá de lo comercial y político loscuales trascienden el diálogo político (sobre el fortalecimiento de lademocracia, derechos humanos, desarrollo sostenible), los vínculoseconómicos y comerciales, la cooperación al desarrollo y a la complemen-tación y ayuda en tecnología, ciencia, educación, cultura y energía soncaracterísticas de los acuerdos comerciales de última generación.Particularmente, de los acuerdos de tercera y cuarta generación desarrolladosen Europa que van más allá de la concertación y cooperación política aescala regional o continental para fomentar la integración regional, medianteel mecanismo de asociación estratégica (Casas, 2005).

Desde esta óptica, el ALBA clasifica en una estrategia de “regionalismo nogeográfico”, de última generación con un conjunto de particularidadespropias expresadas en el Tratado Comercial del los Pueblos,13 el cual sepresenta como una “integración comercial regional basada en lacomplementariedad, solidaridad y cooperación y la voluntad común deavanzar hacia niveles aun más altos de desarrollo, puede satisfacer lasnecesidades y anhelos de los países latinoamericanos y caribeños, y a la parpreservar su independencia y soberanía e identidad”.14 Es por ello que parasus oponentes, el ALBA no clasifica como estrategia regional de integraciónsubscribiéndola apenas solo como un esquema de cooperación internacional.

Por otra parte si se examina el ALBA, desde la teoría clásica del comerciointernacional esta no cumple con las etapas o grados expuestos por BelaBelassa y dentro del cual la promoción, fortalecimiento y liberalización delmercado juega un papel fundamental en el proceso. Asimismo, susadversarios destacan que los mecanismos institucionales y el procedimientopara establecer la cooperación y a la integración son muy distintos entre elALBA y los acuerdos regionales de libre comercio (Briceño, 2006). En estesentido, la arquitectura institucional ALBA se va elaborando y adecuando a

13. En e 2010 el Consejo económico comenzara las negociaciones en el marco del TCPpara con todos sus miembros, una vez definido el objeto, pautas y la filosofía denegociación

14. Declaración de la Habana: Declaración Conjunta, Disponible en: http://www.cuba.cu/gobierno/discursos/2004/esp/d141204e.html , [Consultado, marzo 2006]

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partir de una agenda de trabajo perfilada dentro de un plan estratégico queha permitido garantizar el mutuo beneficio entre las partes firmantes delacuerdo.

El ALBA incorpora elementos integracionistas e integradores, que seconstruyen sobre la práctica, es una iniciativa de tipo social, cultural, políticoy económico que persigue resolver los desequilibrios y asimetrías de laregión. A nivel de la política del Estado venezolano, el ALBA se concibecomo objetivo en la política exterior y regional para la promoción de laintegración latinoamericana y en la formulación de un nuevo modelo dedesarrollo regional a partir del paradigma endógeno (Linares y Guerrero,2008: 229). Desde una dimensión social el ALBA favorece el desarrollo deun modelo más inclusivo y participativo, de hecho durante las cumbres, lasdiscusiones y mesas de trabajo, los grupos sociales constituidos tienen unaamplia participación en el debate.

6. Reflexiones finales

La integración latinoamericana desde Montevideo al presente, luego detranscurridos 50 años, arroja resultados interesantes y complejos,considerando que el proceso de integración regional en Latinoamérica haestado históricamente dominado por fluctuaciones de carácter político,económico, geopolítico, tanto de origen interno como externo, haciendolucir la integración como difícil de alcanzar. Ese conjunto de fuerzasparticipantes establecen una relación en el contexto de las interaccionesregionales que hacen la balanza inclinar según el grado de las motivacionese intereses, posibilidades, limitaciones y presiones entre los actoresregionales e internacionales.

El resurgimiento de los bloques subregionales y la aparición de nuevas alianzasestratégicas regionales hacia América Latina condicionan un escenario deestrategias múltiples recientes como CAN, Mercosur, el ALCA y susderivaciones en TLC-Estados Unidos luego de la Cumbre de Buenos Aires,la Alianza ALBA y la UNASUR enrareciendo las posibilidades para el logrode una unidad latinoamericana; pero que al mismo tiempo pareciera dinamizary capitalizar el interés de los Jefes de Estado de Sur América en manifestarsu voluntad política para participar en las recientes asociaciones mirandohacia la unidad suramericana extensiva gradualmente a Latinoamérica,independiente de las fricciones regionales registradas.

El panorama de la integración regional se caracteriza por un conjunto desituaciones asociadas a la desvinculación de Venezuela de la CAN, a partir

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del 2011, el ingreso de Venezuela al Mercosur, una vez superada la instancianegativa de Paraguay, la futura adhesión de Colombia y Perú al TLC-EstadosUnidos, fuera de las negociaciones de Chile y Brasil con el TLC-EstadosUnidos en áreas muy específicas. Así como por la incorporación de paísescentroamericanos que subscribieron el CAFTA como Honduras y Nicaraguaal ALBA, aparte de la adhesión de Bolivia, Ecuador (miembros de la CAN),y la participación de países del Caribe en el Acuerdo de CooperaciónEnergética PETROCARIBE basado en el ALBA. Adicionalmente, el llamadoa la unidad sudamericana por la UNASUR, en medio de las divergenciaspolítico-ideológicas y diplomáticas regionales, prevaleciendo la voluntadpolítica a la hora de fortalecer el comercio regional, hacen que existanpuntos de convergencia.

Es bien cierto que la posición de Venezuela en el contexto regional, con lapropuesta ALBA, ha contribuido por una parte en aumentar las diferenciasregionales, en relación a su posición radical e ideológica de enfrentamientocon los Estados Unidos; pero por otro lado, con el Acuerdo Energético, lasinversiones financieras, la zona de complementación económica y losproyectos y empresas grannancionales han abierto la posibilidad de construirotros estilos de compensación comercial y económica más justa y conmayor sentido social en la región, y que Venezuela viene extendiendo en suimpulso de la UNASUR. Todo lo anterior se resume en señalar que el procesode integración en el contexto regional se ha visto afectado pero másfortalecido con la proliferación de acuerdos comerciales, contribuyendo ala construcción de un panamericanismo más auténtico y de interés comúnentre los pueblos latinoamericanos.

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* Este trabajo recoge, con algunos matices, reflexiones personales y profesionalesdesarrolladas de manera conjunta con el ex - Canciller colombiano y ex - SecretarioGeneral de la Comunidad Andina, Guillermo Fernández de Soto, en el curso de losúltimos dos años. La versión original fue presentada en el Seminario Internacional“Integración Regional en un contexto de Crisis” organizado por la RedLatinoamericana de Política Comercial –LATN por sus siglas en inglés– el día 7 dediciembre de 2009, en la ciudad de Lima. Por supuesto, las afirmaciones centrales deeste artículo, así como los errores de apreciación en que esas afirmaciones incurran,sólo son responsabilidad del autor. Esta versión se publica con la debida autorizaciónde la Red LATN.

Saúl Pineda Hoyos

PROPUESTAS PARA FORTALECER LA INTEGRACIÓNREGIONAL EN EL ACTUAL CONTEXTO HEMISFÉRICO YGLOBAL*

RESUMENEn el marco de las tendencias más recientesde la globalización, en los planos político,económico y social, se ha generado unnuevo espacio para la integración regional.No obstante los procesos de integraciónen el continente ocurren en un ambiente deconfrontaciones ideológicas entre los paísesde Suramérica alrededor de los modelos dedesarrollo y de la inserción internacional.En este contexto, la nueva integracióntendrá que recurrir a criterios más flexiblesy a nuevos temas, que están más allá dellibre comercio, con el fin de propiciar unamayor convergencia entre la naciones, altiempo que se promueva la mayorparticipación de grupos de interés comolos tomadores de decisiones, losempresarios y la sociedad civil. A la luz deestas reflexiones, el presente documentoelabora algunas conclusiones sobre el gradode compromiso de Colombia con losescenarios de integración que hoy convivenen América Latina.

Palabras claves: Nueva integración,relaciones colombo-venezolanas -globalización, Comunidad Andina.

ABSTRACTA new scenario for regional integration hasbeen shaped, in light of recent social,economic and political trends. Never-theless, integration processes in theContinent are going on in an environmentof ideological confrontation among SouthAmerican Countries, in terms ofdeveloping models and internationalinsertion approaches. In this context, thenew integration will need flexible criteriaand new topics beyond free trade, withthe aim of bringing about more convergenceamong nations, and at the same timepromoting higher participation of interestgroups, such as policy makers,businessmen and civil society. Regardingthese considerations, the present documentdevelops some conclusions about thecommitment levels of Colombia in LatinAmerican integration scenarios.

Keywords: New Integration, Relationscolombo-venezolanas, Glabalization,Andian Comunity.

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Las tendencias recientes de la economía global, así como de la geopolíticahemisférica y mundial, han puesto de nuevo en vigencia el debate sobre lacapacidad de las naciones para enfrentar de manera individual los retos quese avecinan y, en particular, sobre el papel que podría jugar la integraciónregional en un contexto internacional atravesado por la transición y laincertidumbre en diferentes frentes.

Conviene, por lo tanto, hacer una breve revisión de estas tendencias, a finde establecer, con algún grado de realismo, el margen de maniobra de quedisponen los escenarios de integración regional –con énfasis en el áreaandina y sudamericana– para enfrentar estos desafíos. Creemos que sólode esta manera será posible ponderar el alcance práctico de las alternativascon que en la actualidad cuenta la región para fortalecer sus procesos deintegración y, por esta vía, evaluar su posible incidencia en la superación dela pobreza, la inequidad y la exclusión, así como en el mejoramiento en lacalidad de la inserción internacional de nuestros países.

Veamos entonces las tendencias recientes, en los planos económico, políticoy social, tanto en el ámbito hemisférico como mundial:

Las tendencias de la economía global

En la presente década hemos asistido a la aceleración de los profundoscambios que ocurren desde hace tres décadas en los patrones de produccióny distribución de bienes y servicios a escala mundial, que se expresan en laemergencia permanente de nuevos procesos productivos –fuertementebasados en investigación, desarrollo e innovación– y que estimulan lacompetencia entre los países por la atracción de firmas globales,crecientemente integradas en cadenas de valor.

En este contexto, resultan evidentes las dificultades al interior de la OMCpara avanzar en acuerdos de libre comercio e inversión que reflejen lasnuevas realidades económicas y productivas. En consecuencia, en la presentedécada, se han fortalecido las aproximaciones entre los países, por la vía denegociaciones bilaterales, para negociar acuerdos de complementación

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productiva o TLCs (OMC plus), que buscan acceso amplio a mercados1 y,al mismo tiempo, la atracción de inversiones estratégicas en nuevasactividades. En un grupo importante de naciones en desarrollo es crecienteel interés en aquellas inversiones que son intensivas en capital y conocimientoy que responden a los procesos de transformación productiva que se impulsanen aquellos países.2

De otro lado, el ambiente de recesión que se vivió durante el último año yque se sintió especialmente en los Estados Unidos, Europa y, en menormedida, en las economías emergentes, no resultará finalmente en una crisistan profunda como la que se había previsto en un comienzo, gracias a laconfiguración de varios motores en la economía mundial. Es cierto que unarecuperación sostenida dependerá, en gran medida, del ritmo que adquierala economía norteamericana durante los próximos dos años, pero en elpresente se ha evitado una recesión más profunda como resultado del buendesempeño de China e India y, en general, del grupo de países asiáticos,que hoy se han convertido en la gran locomotora mundial. A ellos deberíanincorporarse también Brasil y Rusia en los próximos años.

Las tendencias de la geopolítica mundial

La paulatina consolidación de nuevos actores en la economía y en la políticamundial, podría contribuir al avance hacia un mundo más multipolar. Eneste grupo ya han ingresado desde hace algunos años Brasil, Rusia, China eIndia, a través de la denominada coalición de los BRICs. Y a ellosprobablemente se incorpore Suráfrica en los próximos años, que hoy ostentaun liderazgo muy visible en su continente. De esta manera, se favoreceríaun ambiente de convergencia colegiada en torno a temas en los que hastahace solo unos meses imperaba la visión unilateral de los Estados Unidos,tales como el medio ambiente, la lucha contra el terrorismo, la promoción y

1. Véase al respecto: González Vigil, Fernando. Vías de liberación comercial:superioridad de los TLCs. Punto de Equilibrio (publicación virtual). Universidad delPacífico. Perú, 2009.

2. Resulta evidente, sin embargo, que estas negociaciones entrañan con frecuencia grandesasimetrías y costos para los países en desarrollo, especialmente para aquellos quebuscan flexibilizar condiciones de acceso a los inversionistas foráneos con el propósitode obtener, por su parte, un acceso creciente a mercados con gran potencial dediversificación de exportaciones. Véase al respecto un informe reciente de UNCTAD:The Role of International Investment Agreements in Attracting FDI to DevelopingCountries. UNCTAD Series on International Investment Policies for Development,2009.

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defensa de los derechos humanos, así como la lucha contra la pobreza.Esta tendencia podría fortalecerse en un escenario en el cual puedanconcretarse las expectativas en torno al cambio de orientación en la políticaexterior de Estados Unidos.

Persisten, sin embargo, tensiones derivadas de la emergencia de liderazgosmúltiples, que se expresan en confrontaciones veladas o abiertas en diversosescenarios de la geografía mundial y que tienen una clara incidencia en laredefinición de estrategias de alianzas entre los países. El resurgir delprotagonismo internacional de Rusia en diferentes ámbitos de la geografíaglobal, así como el liderazgo que ha manifestado Brasil en Suramérica, paraconducir un franco proceso de redefinición de las relaciones del continentecon los Estados Unidos, son un claro ejemplo de los posibles alcances deesta tendencia.

En el contexto de la reciente crisis económica global –que amenaza con unalenta recuperación, sobre todo a las economías occidentales– y en el marcode las tensiones descritas en la geopolítica global, en la presente transiciónparecería conformarse un escenario, que podríamos llamar de “globalizaciónmoderada”, y que coincidiría con las dificultades que se han hecho evidentesen torno a una convergencia multilateral en escenarios como las NacionesUnidas ó la Organización Mundial de Comercio.

Esta tendencia apuntaría al fortalecimiento o a la revitalización de los bloquesregionales, como bien se puede ejemplificar en los casos de Europa y Asiay, en todo caso, sería compatible con las posibles alianzas transatlánticas otranspacíficas en temas de interés común entre bloques y naciones. Unamuestra de que esto último también es posible lo revela el proyectointegracionista de los Estados Unidos, Chile, México y Perú en el marco deAPEC, frente a las indefiniciones de la Ronda Doha.

Las tendencias sociales

En medio de la actual coyuntura mundial, las tendencias resultan pocoestimulantes en los indicadores de cohesión e inclusión social en un numerosogrupo de países en desarrollo. El nuevo paradigma tecnoeconómico –quese ha profundizado en la presente década– tiene como una de suscaracterísticas centrales, la fuerte exclusión de aquellas naciones que siguenpresentando dificultades para acceder a las nuevas fuentes de la productividady la competitividad. En consecuencia, se han acumulado demandas insatis-fechas, especialmente en los países de menor desarrollo relativo, que imponen

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retos de gran magnitud a sus estrategias de desarrollo y a sus procesosdemocráticos e institucionales. A todo ello habría que agregar la preocupacióncreciente por la incidencia de largo plazo de los procesos productivosmodernos sobre el cambio climático y su impacto en la sostenibilidad deldesarrollo humano en los próximos cincuenta años.

Las reacciones frente a esta realidad desafiante no se han hecho esperar. Lamás común de ellas ha sido la proliferación de movimientos antiglobalizaciónque se expresan con frecuencia en las grandes cumbres mundiales y cadavez con mayor notoriedad en las redes sociales de Internet.

En América Latina, en particular, estos procesos han culminado con lareactivación de tentaciones populistas en algunos países, que son expresióndel desencanto de las poblaciones locales con la incapacidad de la democraciaformal para responder a expectativas de mayor equidad y mejores condicionesde vida, en el contexto de una creciente apertura de estas economías a losinflujos de la economía global. Pero al mismo tiempo, se expresan en visionesconstructivas que apuntan a la preservación de espacios para la cooperacióny la integración, con el fin de hacer posible la construcción de bienes públicosque atiendan necesidades comunes de los países y que no pueden serprovistos de manera exclusiva por la economía de mercado.

Las sinfonías inconclusas de América Latina

Las tendencias descritas actúan con diferentes grados de profundidad enAmérica Latina y plantean nuevos desafíos a los países y a la integraciónregional.

La recesión experimentada por la economía mundial y, en particular, por laeconomía norteamericana y la europea, con las cuales presentan importantesnexos la mayoría de los países de ALC, incidió directamente en el fin de unperíodo de permanente expansión de la producción y el comercio en laregión. En efecto, durante el período 2003 – 2008 el crecimiento económicode América Latina y el Caribe había experimentado una tasa promedio anualdel alrededor del 5%,3 mientras que las exportaciones al mundo habíanmanifestado un dinamismo notable alrededor del 16,8%4 anual para el período2002 - 2008.

3. Comisión Económica para América latina y el Caribe -Cepal- (2009). Sistema deconsulta virtual CEPALSTAT, www.eclac.org/estadisticas/.

4. International Trade Centre (2009). Sistema de consulta virtual Trade Map: TradeStatistics for International Business Development. www.trademap.org.

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La menor tasa de crecimiento del producto para el año 2009, que se estimaen un -2,5%,5 y el menor dinamismo de las exportaciones, que se expresaen una caída del 24%6 en el valor exportado por la región, al comparar elaño completo de 2008 y 2009, señalan claramente un punto de inflexión enel desempeño económico de la región de los últimos 8 años. De hecho, elFondo Monetario Internacional estima un crecimiento ligeramente superioral 2% de América Latina y el Caribe para el año 2010, que no será unambiente propicio para recuperar el camino perdido en los años anteriores,en materia de indicadores sociales.

En consecuencia, el reciente ciclo recesivo de la economía mundial que setraducirá –según los vaticinios más autorizados– en una lenta recuperacióndurante los próximos años, impondrá nuevos retos a la región, que no tomóprovecho cualitativo del finalizado período de bonanza para adelantar lastareas pendientes de su desarrollo. Así se deriva de la observación de por lomenos tres tendencias de largo plazo:

a) Los índices de pobreza relativa en el continente –si se considera elingreso de 9 millones de personas a esta condición durante el últimoaño– amenazan hoy con devolver estos índices a los existentes en loscomienzos de los años ochenta, según las cifras de la CEPAL.

b) Durante estos años la región no introdujo cambios de fondo en suspatrones de inserción internacional y en la sociedad global delconocimiento. Así se evidencia en la baja participación de las expor-taciones de manufacturas de media y alta tecnología en el total de lasexportaciones industriales (con la notable excepción de México yBrasil), así como en los niveles de acceso de la población a las TICs,que resultan muy inferiores al promedio de los países desarrollados yque tienen impactos negativos en los índices de inclusión y cohesiónsocial.

c) La tasa de desempleo –en el período de crecimiento mencionado–disminuyó en casi todos los países, pero en un contexto de persistenciade la informalidad, baja calidad del empleo y coberturas insuficientesen seguridad y protección social. En la presente coyuntura altas tasas

5. Fondo Monetario Internacional (2009). Perspectivas de la economía mundial -Octubre 2009.

6. Comisión Económica para América latina y el Caribe -Cepal- (2009). Panorama dela inserción internacional de América Latina y el Caribe 2008-2009: Crisis y espaciosde cooperación regional.

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desempleo han regresado a un grupo importante de países –de nuevocon la notable excepción de Brasil– y será uno de los frentes de mayordesafío a las políticas macroeconómicas en el escenario previsible delenta recuperación de la economía mundial.

En estas condiciones, resulta previsible la permanencia de altos índices deinsatisfacción ciudadana con el funcionamiento de la democracia, cuyalegitimidad y eficacia se pondrán de nuevo aprueba en los procesos electoralesque se vivirán en un grupo importante de países durante los próximos dosaños.

El complejo panorama de la integración regional

Pero más allá de los impactos de la actual coyuntura económica global, lastendencias geopolíticas más recientes también han contribuido a crear unnuevo panorama en el sistema interamericano. A ello ha contribuido, sinduda, la ausencia de una agenda de Estados Unidos para América Latinadurante la era del Presidente Bush, que solo se limitó a la promoción detratados de libre comercio con algunos países. Y esta tendencia parececonfirmarse con la creciente concentración del Presidente Obama en lostemas de la agenda interna de su país, así como en la atención de los diversosescenarios en que hoy se juega el liderazgo estadounidense. De esta manera,se ha reducido margen de maniobra de la Casa Blanca para avanzar en laagenda “con” América Latina, que fuera anunciada en la última Cumbre delas Américas en Trinidad y Tobago, el mes de abril del 2009.

Bajo estas circunstancias, no habría mucho espacio en la convergenciahemisférica en torno a un escenario de “globalización moderada” al queapuestan otras regiones. El ALCA ya es un asunto del pasado y laOrganización de Estados Americanos (OEA) pasa tal vez por la crisis másprofunda de su historia. No obstante, tampoco es posible comprobar en laactualidad un esfuerzo generalizado de los países de América Latina porhacer “causa común” frente a la turbulencia del entorno internacional. Lasopciones son más bien diversas: algunos apuestan por fortalecer su alianzacon Norteamérica, en la búsqueda de un equilibrio que les evite aislarse dela región, como es el caso de México; otros apuestan por diversas plata-formas de cooperación regional e internacional, por la vía multilateral ybilateral, como ocurre con Chile; algunas naciones han enfatizado en elrelacionamiento bilateral, como se puede observar en las actuaciones másrecientes de Colombia y Perú; un grupo importante de países, bajo el liderazgode Brasil, apunta a la consolidación de un escenario de convergenciasuramericano; mientras que Venezuela, al tiempo que apuesta por este foro

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de concertación, impulsa un proyecto como el ALBA, que claramente seorienta a la expansión de su proyecto bolivariano.

Dentro de este panorama, no es posible omitir el hecho de que AméricaLatina enfrenta las tendencias más recientes de la globalización en medio deun ambiente regional en el que, desde hace varios años, ha llegado a su finel “consenso liberal” de la década de los noventa. Esta dinámica interna dela región –que también se nutre de las negociaciones en torno un nuevo“orden mundial”– hace aun más complejas las relaciones entre los países ysu encuentro en los escenarios de la integración. Hoy resulta evidente, endistintos ámbitos, el enfrentamiento de visiones en torno a las tareas delregionalismo latinoamericano y la emergencia de enfoques diferentes en losmodelos de desarrollo y de inserción internacional.

A esta realidad se viene a sumar el escepticismo ciudadano, así como el delas organizaciones gremiales y sindicales de nuestros países, en torno alalcance de los acuerdos de integración subregional. Estos procesos seconcentraron desde sus comienzos en los asuntos de una agenda comercialambiciosa, en medio de esquemas institucionales bastante rígidos, pero sinlograr los resultados previstos inicialmente por sus inspiradores. En lapráctica, después de cuatro décadas, se conservan las disparidades entrelos países miembros de los diferentes acuerdos, mientras que los problemasde pobreza, exclusión e inequidad persisten al interior de las naciones.

Las tendencias más recientes de la globalización, más allá de las dificultadesmencionadas, otorgan una vigencia renovada a la integración regional pordos razones de peso. En primer lugar, porque muchas de las tareas pendientesdel desarrollo de América Latina solo pueden ser abordadas de manera exitosacon acciones colectivas e instrumentos de carácter regional. Y en segundolugar, porque la gestión de aquellos aspectos en los cuales el continente esjugador relevante en el panorama mundial –como en el caso de la energía yla biodiversidad –requiere de mucho trabajo conjunto entre los países parasacar el máximo provecho de esa condición frente a otros bloques regionales.

Sin embargo, también es necesario enfatizar que las dinámicas que hoyocurren en el panorama internacional, plantean nuevas exigencias a la agendade la integración latinoamericana, que deben ser atendidas con realismopara evitar, en todo caso, que sobrevengan nuevas frustraciones.

Las tendencias políticas, económicas y sociales que han sido descritas, asícomo las diversas reacciones de los países de América Latina frente a ellas,sugieren, al menos, las siguientes reflexiones preliminares de cara a laidentificación de los temas centrales y los escenarios de la integraciónregional hacia el futuro:

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• Hoy existe poco espacio para el multilateralismo comercial al interiorde la región.

Las sensibilidades existentes alrededor del libre comercio van desde el fuertedebate ideológico sobre este asunto, liderado por algunos países, hasta elescepticismo de los ciudadanos en este aspecto, que se ha percibido enamplios grupos de la población como la única dimensión de la integraciónque ha operado hasta el presente, sin efectos visibles en el mejoramiento desu calidad de vida. Estas realidades se expresan en las dificultades que hapresentado la Comunidad Andina para avanzar en las tareas del mercadocomún, que hoy resultan tema del pasado, así como en las disciplinas propiaspara profundizar la zona de libre comercio. Algo similar ocurre al interior dela Unión Suramericana de Naciones –UNASUR– que después de un programainicial para la convergencia comercial, que fuera acordado en la Cumbre deBrasilia, en septiembre de 2005, poco más de un año después claramentebajó su nivel de ambición en esta materia, con ocasión de la Cumbre deBolivia de diciembre de 2006. Las dificultades de convocatoria que hapresentado la ALADI durante la presente década para avanzar en las tareasde conformación de un Espacio de Libre Comercio latinoamericano (ELC),a pesar de las distintas resoluciones de sus ministros, se inscriben en estasmismas realidades.

• Tampoco existe un amplio espacio para los acuerdos de inversión porla vía multilateral.

Los países han venido haciendo concesiones en esta materia a través denegociaciones bilaterales, en el marco de una fuerte competencia por laatracción de capitales productivos a la región. Así lo han expresado a travésTLCs ó acuerdos de protección de inversión con terceros países o bloquesextra-regionales, y solo se han mostrado dispuestos, en muchos casos, aavanzar por esta misma vía con socios estratégicos de la región. Así, porejemplo, los acuerdos bilaterales de Argentina para profundizar su integracióneconómica y comercial con Brasil, han permitido que en los últimos seisaños, la inversión de origen brasilero en la Argentina se hubiera ubicado entorno al 20% de la inversión extranjera directa en ese país (IED). Un 52%de ese total fue destinado al sector industrial, casi un 40% al del petróleo ygas, en tanto que un 8% se orientó a construcción y un 0.3% a los servicios.7

Mención específica también merecen los importantes acercamientos

7. Sica, Dante. Las claves [de Brasil]: constancia y planificación. En: Revista VeintitrésInternacional. Buenos Aires, octubre de 2009.

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bilaterales que existen en esta materia entre Perú - Colombia y Chile -Colombia en el período más reciente.

• Hay poca voluntad para asumir compromisos con esquemasinstitucionales rígidos.

En la presente década han surgido dificultades para la profundización deesquemas institucionales propios de los acuerdos subregionales de primerageneración. Dos razones de diversa índole explican, en gran medida, estafalta de consenso: mientras algunas naciones desconfían del libre comercioy prefieren converger en torno a esquemas de cooperación y solidaridad,que encuentran más ajustadas a su enfoque del desarrollo (la cooperaciónentre los pueblos), otras naciones consideran poco flexibles esos acuerdosen la perspectiva de sus negociaciones con terceros, que involucran metasambiciosas en materia de acceso a mercados y protección de inversiones,pero sin incursionar en esquemas institucionales vinculantes.

• Construir un consenso de “mínimos” sobre el desarrollo resulta unacondición catalizadora de la nueva integración.

El momento de fuerte polarización que vive la región –y que probablementese profundizará en el futuro próximo como resultado de los procesoselectorales en curso– obliga a una ingente tarea por parte de los organismosde la integración, en todas sus dimensiones, para propiciar “acuerdosmínimos” entre los países alrededor de las estrategias de desarrollo denuestras naciones. Esto supone esfuerzos colectivos para la reconstrucciónde consensos básicos en torno al papel del estado democrático, la seguridad,la “prosperidad común” y los bienes públicos regionales, a partir del respetoa la diversidad y el pluralismo en la región. La articulación realista entre losintereses nacionales y los alcances del trabajo conjunto entre los países,resulta decisiva en esta dirección.

• Existe amplio espacio para la integración profunda en áreasestratégicas para la región.

Las proyecciones sobre demanda mundial de energía para los próximos 25años, ratifican el papel de ALC como jugador relevante en la provisión deenergía y gas. Esta tendencia es especialmente importante en el caso de lospaíses de la región andina –Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia–y Brasil que representan más del 90% de las reservas existentes en la región,cifras clave en la convergencia suramericana. Entre tanto, los informes delPrograma de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), señalana América Latina como la región más rica en biodiversidad del planeta. En

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un contexto de incertidumbre global sobre la disponibilidad futura de agua,la región concentra en la Amazonía el 20% de la oferta mundial de aguadulce y el 50% de la biodiversidad del planeta. En estas condiciones, existemucho espacio para el trabajo conjunto de los países suramericanos paragarantizar el abastecimiento energético de la región en su conjunto y ejercerla coordinación de posiciones en los foros internacionales alrededor delaprovechamiento sostenible de su biodiversidad y la defensa de susecosistemas estratégicos.

• La integración regional debe abordar temas que propicien una mayoradhesión por parte de grupos de interés.

Los países estarán interesados en la integración regional si esta les ofrece laoportunidad de una inserción competitiva en los mercados de la región ydel mundo, con una consideración específica de las asimetrías en el casode los países de menor desarrollo relativo. Por su parte, los ciudadanosadquieren interés en la integración en la medida en que esta les ofrezcaoportunidades para mejorar su calidad de calidad de vida y les facilite sulibre circulación en el espacio regional. Entre tanto, amplios gruposempresariales están dispuestos a avanzar en las apuestas integracionistascuando encuentran reglas de juego precisas y estables entre los países, enaspectos cada vez menos asociados a las regulaciones arancelarias – temasen los cuales han sido evidentes los avances de la integración - y cada vezmás vinculados con decisiones sostenibles alrededor de las infraestructurasviales y de transporte, el adecuado funcionamiento de las aduanas, laeliminación de trabas en los pasos de frontera y reglas estables para lasinversiones.

TLCs e integración regional8

En la actualidad la integración andina pasa tal vez por la crisis más profundaen sus cuarenta años de existencia. Ya desde finales de 2003 se hacía evidenteque los acuerdos formales para adoptar un arancel externo común nocontaban con mayor asidero en la realidad. La falta de voluntad política delPerú –que heredó del régimen de Fujimori el desinterés por el proceso– y eldeterioro lento pero seguro del “núcleo duro” de la integración, conformadopor Colombia y Venezuela, hacían cada vez más visibles las dificultadespara avanzar en la integración.

8. Véase: Pineda (2009).

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A lo anterior vendría a sumarse la casi total concentración de Colombia y elPerú en la búsqueda de un TLC con los Estados Unidos, después delenfriamiento del ALCA a comienzos del 2004, lo cual contribuyó aprofundizar los desacuerdos entre los países andinos y a reiterar losincumplimientos, ya no solo en las metas del mercado común sino ademásen las disciplinas de la zona andina de libre comercio.

El triunfo del Presidente Chávez en el referendo revocatorio de agosto de2004 le dio un gran impulso a su proyecto político y con ello estimuló untono mayor de sus funcionarios en las sesiones de la CAN. La denuncia delAcuerdo de Cartagena por parte de Venezuela, en abril de 2006, fue apenasel resultado de este “in crescendo” que le llevó a posiciones “irreconciliables”con Colombia y Perú en torno a “temas sensibles” negociados en el TLCcon los Estados Unidos, particularmente en los temas de propiedad intelectualy de protección de inversiones. En esta posición estuvo acompañado deBolivia desde el comienzo de los debates y, más recientemente, de Ecuadorque también se ha alineado recientemente con estos países alrededor delALBA.

Solo recientemente los empresarios colombianos y venezolanos han podidocomprobar que sin este escenario catalizador, en que se había convertido laCAN para las relaciones comerciales entre sus dos países, el futuro podríadeparar sorpresas, como las que hoy se están viviendo con el cierre unilateraldel comercio por parte del Presidente Chávez. Se trata, sin duda, de uncosto muy alto si se tiene en cuenta que en la actualidad, entre los países dela Comunidad Andina, solo el Perú cuenta con un TLC en vigencia con losEstados Unidos, mientras que Colombia –que firmó el tratado en el año2006– no ha logrado su aprobación por parte del Congreso norteamericano.

De otro lado, la CAN perdió una de las últimas oportunidades de avanzar enuna mayor cohesión a su interior, una vez que fue imposible llegar a unconsenso para iniciar un Acuerdo de Asociación, que incluía un tratado delibre comercio, con la Unión Europea. Como se recordará, las aproxima-ciones iniciales contemplaban una serie de condiciones que obligaban a lospaíses andinos a profundizar su zona de libre comercio. En la actualidad,las negociaciones con este bloque, cuyo cierre se hizo efectivo en losprimeros meses de 2010, ocurren de manera conjunta entre Colombia yPerú, con un nivel de ambición similar al planteado por estos países con losEstados Unidos. Aunque con la única excepción del capítulo de inversiones,para el cual no contaban con mandato habilitante los negociadores europeos.

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Las decisiones de Perú y Colombia de avanzar conjuntamente en estasnegociaciones con la Unión Europea, han contribuido, sin duda, a profundizarla crisis de la CAN, a pesar de que Ecuador se ha mantenido en calidad deobservador a lo largo del último año. El distanciamiento entre los países seha hecho aún más notorio con la decisión reciente adoptada por Bolivia demarginarse temporalmente de los escenarios de cooperación políticacontemplados en el Acuerdo de Cartagena.

El panorama descrito permite concluir que, al menos para la ComunidadAndina, las profundas divisiones entre los países miembros alrededor delos beneficios del libre comercio, no dejan mucho espacio para el optimismoen torno a la compatibilidad entre los TLCs en marcha y las posibilidades deuna mayor integración subregional.

Aun así, creemos que no deben ser abandonados los esfuerzos por buscaropciones realistas, que hagan posible la integración de nuestros países enlas diversas plataformas regionales, hemisféricas y globales con que elloscuentan, en el marco de un sano pluralismo y el respeto por la diversidad.Avanzar bajo este criterio resulta decisivo, si es que se quiere evitar queestériles confrontaciones ideológicas se impongan sobre las enormesposibilidades de abordar aspectos centrales de la integración económica,política y social. Y dentro de esta visión multifacética de la integración, laprofundización de los acuerdos económicos y comerciales entre nuestrospaíses, resulta un componente importante para fortalecer la credibilidad delos actuales esfuerzos de convergencia regional.

Hacia un regionalismo de plataformas diversas y agenda múltiple

En el marco de las consideraciones realizadas, queremos identificar, demanera preliminar, algunos de las plataformas de integración que adquierenvigencia frente a las tendencias descritas, así como los aspectos centralesde la agenda que corresponde abordar a estos escenarios, en la perspectivade obtener el fortalecimiento de la integración como proyecto político vigentey estrategia eficaz para el desarrollo de nuestros países.

• Comunidad Andina: a precisar el nivel de ambición de los países

En el contexto de la profunda crisis de confianza que hoy presenta la CAN,los países se encuentran en la obligación de definir con precisión cuál es sunivel de ambición en este escenario de integración regional y ponderar, enparticular, cual podría ser el costo político que representaría para cada unode ellos el eventual abandono de este proceso. Mientras esta decisión se

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adopta, Colombia y Perú, cuyas afinidades son crecientes en la actualidad,han decidido profundizar sus acercamientos con el fin de preservar por lavía bilateral los logros alcanzados en la CAN en los aspectos comerciales yampliarlos hacia otros campos que no han podido abordar al interior deltratado subregional (servicios e inversiones, entre otros).

Existen razones de peso, que se adentran en la larga historia del proceso,para señalar que estos dos países deberían asumir una alta responsabilidaden el desarrollo de temas de la agenda multilateral que han permanecido enel diseño estratégico de la CAN durante los últimos años –especialmente enlos aspectos ambiéntales y sociales–, pero que paulatinamente se han venidodesdibujando. No obstante, es muy probable que la convergencia entreestos dos países no vaya en esta dirección. De hecho, Colombia, el paísque más beneficios ha recibido del acuerdo en los planos económico, políticoy social, seguramente no dará el primer paso para cerrar este escenario deintegración, pero tampoco hace en la actualidad esfuerzos significativospara fortalecerlo.

En consecuencia, es previsible que en los próximos años se reduzca aúnmás la “masa crítica” de la CAN y que se consolide una tendencia hacia elre-encuentro de los países en otros espacios de integración.

• UNASUR: escenario de concertación para una agenda ampliada

En los últimos diez años han aparecido varios escenarios que confirman,una vez más, la vigencia de la integración como alternativa para fortalecerla cooperación y la identidad regional, integrar los mercados y, al mismotiempo, facilitar los acercamientos con otros bloques regionales.

Desde diciembre de 2004, la Unión Suramericana de Naciones se abre pasocomo un escenario de concertación subregional que busca fortalecer laidentidad propia de América del Sur como actor político y económicodiferenciado en las relaciones internacionales. Sus miembros son los 12países suramericanos. Si bien no existe un amplio acuerdo sobre lapertinencia y los verdaderos alcances del proyecto suramericano, hoy resultaindiscutible la importancia de este espacio como una oportunidad para laconstrucción de acuerdos entre los países de la región en torno a temasestratégicos de la agenda común, tales como seguridad, comercio, energía,infraestructura, seguridad alimentaria, medio ambiente, agua y defensa dela biodiversidad.

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Los acuerdos iniciales en el marco de este escenario en materia de librecirculación de personas, que deberían expresarse de manera creciente enlos desplazamientos de los ciudadanos y de los hombres de negocios en elespacio suramericano, podría contribuir a elevar el nivel de ambición enotros frentes.

En la actualidad, la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR) contempla,además, iniciativas para el fortalecimiento de la cooperación, en un marcode reconocimiento de las asimetrías entre los países. Este podría ser elescenario adecuado para propiciar el trabajo conjunto de las naciones enalgunos de los temas como la generación de capacidades competitivas,especialmente en los sectores de las pequeñas y medianas industrias urbanasy rurales, ó en áreas como la promoción de las exportaciones, laincorporación de la ciencia, la tecnología y la innovación ó el cumplimientode estándares técnicos y fitosanitarios.9

• El Tratado de Cooperación Amazónica: alianza para el desarrollosostenible

La condición de naciones megadiversas, que los países de la región andinacomparten con Brasil, debe ser entendida como una oportunidad, pero tambiéncomo una fuente de legitimidad, de cara a la construcción de alianzas sólidaspara exigir la corresponsabilidad global en los temas críticos del cambio climático,la defensa de la biodiversidad regional y, particularmente, de sus fuentes deagua dulce que constituyen temas de gran relevancia para el desarrollo desostenible de la humanidad en el curso de los próximos 50 años.

La enmienda del Tratado de la Cuenca Amazónica en 1998, que puso enmarcha las acciones de la Organización del Tratado de CooperaciónAmazónica –creada previamente en 1995–, renovó desde entonces lavoluntad del trabajo conjunto de los países andinos con Brasil, Guyana ySurinam, en un espacio de cooperación que involucra a ocho de los docepaíses suramericanos. La OTCA sirve de puente en los acercamientos

9. El aporte realizado por los organismos de la integración suramericana en torno a unnuevo tipo de tratamiento de las asimetrías en este espacio de integración – y que hasido recogido en las orientaciones de los primeros mandatarios - contiene, a nuestrojuicio, una propuesta integral, que va más allá de los instrumentos clásicos del TratoEspecial y Diferenciado (TED) y que podría ser orientador para abordar temas denaturaleza similar en el ámbito más amplio de América Latina. Véase: ALADI, CAN,MERCOSUR, SELA, OTCA, CEPAL y CAF. Un nuevo tratamiento de las asimetríasen la integración sudamericana. Lima – Montevideo 2006.

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políticos entre Mercosur y CAN, al tiempo que facilita la integración deGuyana y Surinam, países tradicionalmente alejados de las agendasregionales.

La OTCA podría representar el escenario propicio para construir consensosen la búsqueda de acuerdos en torno a temas de la agenda ambientalsuramericana, dada la clara convergencia de intereses de Brasil con losdemás países andinos en esta plataforma de integración.

• IIRSA y Plan Puebla Panamá: infraestructura para la competividad

La Iniciativa para la Infraestructura Regional de Suramérica (IIRSA) –2000–y el Plan Puebla Panamá –2001– (hoy Proyecto de Integración y Desarrollode Mesoamérica en el que convergen México, Colombia y los países deCentroamérica) se originaron como instrumentos útiles de cooperación enel área de la infraestructura y la facilitación del comercio, con un enfoquesubregional que hoy se enriquece con otras dimensiones del desarrollo.

De acuerdo con un documento interno de la CAN, los Ejes de integración yDesarrollo (EID), que ahora se proyectan al conjunto de América Latina, seconciben como espacios de referencia para concentrar esfuerzosconducentes al desarrollo sostenible, con base en la infraestructura. La ideade generar desarrollo “a lo largo de los ejes” es un desafío más amplio.Involucra no sólo transportes, sino también energía y comunicaciones, eimplica articular a la infraestructura otras iniciativas que componen elproceso de desarrollo (promoción de sistemas productivos, programas demedio ambiente, formación de capital humano, construcción de capacidadesinstitucionales y tecnológicas, etc.).10

• Iniciativa ARCO: inserción conjunta en los países asiáticos

La Iniciativa de la Cuenca del Pacífico Latinoamericano (ARCO)11 – activadesde 2007 - emerge como un mecanismo de consulta para explorarinstrumentos conjuntos que permitan un mayor acercamiento con los paísesasiáticos de esa misma cuenca, que hoy se han convertido en la “locomotora”

10. Hacia la Comunidad Suramericana de Naciones. Elementos para un plan de trabajo.Secretaría General de la Comunidad Andina. Marzo de 2005.

11. En la actualidad la iniciativa ARCO opera como mecanismo informal de concertacióny consulta entre los países de América Latina con costa en el Pacífico (México,Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Colombia, Ecuador,Perú y Chile).

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de la economía mundial y serán jugadores de primer orden en las corrientesdel comercio y la inversión el curso los próximos 50 años.

La convergencia de intereses de los Estados Unidos, Chile, México y Perúen el marco de APEC –y eventualmente de Colombia y Ecuador en unfuturo cercano– alrededor de su activa inserción en APEC, obliga a considerarel escenario de ARCO como un instrumento relevante de integración, en laperspectiva señalada.

• Bienes Públicos Regionales: pertinencia de las “nuevas miradas”

La región se enfrenta hoy, de manera recurrente, a la tarea de la “prosperidadcomún”, con el fin de asegurar mayores oportunidades de trabajo decente,mejorar la nutrición y el acceso a la salud, la educación de calidad y lavivienda; promover un acceso adecuado y sostenible a la energía, losalimentos y el agua, y manejar responsablemente nuestro medio ambiente,todas ellas condiciones fundamentales para fortalecer la gobernabilidaddemocrática, la seguridad y la estabilidad en el conjunto del hemisferio. Eneste frente corresponde un papel central a los organismos financieros de laintegración, con el fin de impulsar la construcción de bienes públicosregionales (BPR) a través de la acción colectiva de varios países.

En esta dirección, el Programa de BPR que desde el año 2004 lidera elBanco Interamericano de Desarrollo, se ha convertido en una fórmulainnovadora para facilitar el fortalecimiento institucional y la gestión colectivade los países en aspectos decisivos del desarrollo, con una perspectivaregional.12 La tecnología de BPR, actualmente en plena ejecución, yademuestra algunos resultados en proyectos conjuntos en las aéreas de laeducación, la salud pública, la cultura, la gestión de los recursos naturales,

12. El BID está comprometido en apoyar iniciativas de cooperación regional entrepaíses, lo que se ve reflejado en los 73 proyectos en cartera del Programa de BPR.Todos los proyectos participantes del programa son resultado del concurso depropuestas y fueron seleccionados mediante un proceso competitivo. Una vezseleccionados, reciben financiamiento del Banco para la ejecución del proyecto quecreará el bien público regional. Las áreas con las que trabaja el Programa de BPRabarcan una gran variedad de sectores, dependiendo de las necesidades de los países.En cada proyecto participan y se coordinan por lo menos tres países, el númeromínimo requerido por el Programa, y algunos llegan a contar con 17 países. Lacartera actual de proyectos de BPR tiene un promedio de 8 países por proyecto ycontempla recursos de cooperación técnica no reembolsable entre 9 millones y 10millones por año. Véase: Bocalandro, Laura y Rafael Villa. Bienes Públicos Regionales:Promoviendo soluciones innovadoras en América Latina y el Caribe. BID, Febrero de2009.

362

la energía y la agricultura, entre otros. Este programa merece la atención delos países para aplicar de manera conjunta a los proyectos concursales yseguramente requerirá de su ampliación por parte del Banco para obtenerimpactos crecientes en el apoyo a las estrategias de cooperación regional.

• Avance realista en la integración comercial

El realismo es el criterio con que los países de ALC deben abordar el actualproceso de convergencia en un espacio de libre comercio latinoamericano(ELC) que se ha enfrentado a sucesivas dificultades a lo largo de los últimos30 años. Como ya lo hemos señalado, este proceso de convergencia en unELC regional, ocurre en medio de notorias sensibilidades, originadas en lasdiferencias existentes alrededor de los enfoques del desarrollo y de la formacomo algunos gobiernos conciben la integración. Por lo tanto, la propuestade convergencia debe partir de la base existente, es decir, del conjunto deacuerdos comerciales de la ALADI; proponer disciplinas básicas unificadaspara el funcionamiento del libre comercio; y ofrecer, bajo el esquema de“distintas velocidades” –que por ahora avanzarían bajo esquemas bilaterales–un paquete de disciplinas adicionales para adhesión voluntaria y progresivade los países.

Acuerdos mínimos y duraderos en materia de transito aduanero y transportefronterizo tendrían un enorme impacto en la credibilidad del proceso porparte de los empresarios. Así mismo, la consideración de las asimetrías enmateria de desarrollo y capacidades competitivas de los países, se convierteen una condición fundamental para alcanzar mayores consensos en laconstrucción de un ELC con alto grado de pertinencia y legitimidad en lapercepción de los participantes.

Algunos expertos argumentan que por su envergadura y nivel de profundidad,las disciplinas y grados de apertura acordadas en los capítulos de acceso,servicios e inversiones en el TLC con Estados Unidos por parte de Colombiay Perú, como socios andinos, crearían condiciones propicias para una mayorprofundidad de la liberación de los servicios en la CAN y podrían constituirseen modelos para el abordaje de negociaciones en condiciones de acceso,normas y disciplinas similares al interior de América Latina.13 Esta ópticaresulta coincidente con la de otros observadores, que incluso se atreven a irmás allá cuando señalan que el ejercicio de la negociación de los TLCspuede haber fortalecido la predisposición de los países a aceptar aperturas

13. De la Flor (2007).

363

más globales de mercado y a asumir riesgos que hasta ahora les ha resultadodifícil enfrentar, pues, sin duda, la competencia estadounidense es másfuerte que la del resto de los países de la región, incluyendo la de Argentina,Brasil y México.14

Existen por lo tanto nuevos escenarios e instrumentos, que ofrecenalternativas diversas a la integración regional, y que adquieren la forma deplataformas complementarias de interacción entre los países. La tarea en elfuturo próximo es la de construir sobre la base de los escenarios existentesy los nuevos que han surgido, con el fin de poner en marcha una agendatemática que debe ser priorizada y abordada en el marco de esquemasinstitucionales flexibles y, en todo caso, considerando las asimetríasexistentes entre los países participantes. Estos dos atributos deben sertenidos en cuenta para evitar nuevas frustraciones.

Reflexiones finales desde la estrategia colombiana de inserción

Desde la perspectiva de Colombia –aspecto de especial interés para estaaproximación a los asuntos de la integración regional– podrían extraersealgunas conclusiones a la luz de los planteamientos elaborados en el presentedocumento:

• Colombia no dará el primer paso por la vía diplomática para provocarla ruptura en la CAN, pero tampoco hará mucho por fortalecer elproceso. Sin embargo, es evidente que el país tiene una granresponsabilidad histórica, como uno de los “ganadores” netos delproceso, para impulsar la agenda multidimensional trazada desde hacevarios años por los países y que sigue sin continuidad en varios ejestemáticos, especialmente en aquellos referidos al medio ambiente y laagenda social.

• Su condición de país “megadiverso” le permitirá reencontrarse consus socios andinos en la Organización del Tratado de CooperaciónAmazónica - OTCA. De hecho, su presencia histórica en la conducciónde este escenario de integración ha sido importante en los aspectostécnicos. Es posible que el nivel de ambición del país en este escenariovaya de la mano del fortalecimiento de las relaciones recientes con elBrasil y de sus apuestas recientes en materia de inserción global.

14. Magariños (2007).

364

• El énfasis de Colombia en los próximos años se concentrará en TLCsbilaterales, con el propósito de promover la diversificación de mercadosy la protección de inversiones. Esta ya ha sido una decisión tomadadurante los últimos tres años como consecuencia de las dificultadespara obtener la aprobación final deL TLC con los Estados Unidos.Pero es evidente que esta decisión se va a profundizar en los próximosaños como resultado de las dificultades coyunturales que se hanpresentado en dos mercados regionales de gran importancia para elpaís: Ecuador y Venezuela.

• Sin perder de vista su alianza con los Estados Unidos, que seguirá enprimera línea de su política exterior, Colombia ha dado gran importanciaen el presente a la firma de un TLC con la Unión Europea y a suinserción en el Pacífico. En este último caso, es previsible que el paísprivilegie sus esfuerzos en la iniciativa ARCO y, por esta misma vía,en las acciones que le permitan constituirse como miembro de plenoderecho de la APEC, en consonancia con los acercamientos bilateralesque hoy se han emprendido con varios países asiáticos.

• En cualquier caso, para el país no resulta una opción razonable suactual desinterés en UNASUR. A nuestro juicio, la presencia activa deColombia en este escenario es una condición, no solo para evitar suaislamiento de la región, como lo reclaman con pragmatismo algunosanalistas nacionales, sino fundamentalmente para conservar por la víamultilateral canales de convergencia con los países vecinos y, en todocaso, para apostar por el liderazgo colectivo en temas de la agendacomún del desarrollo y la geopolítica global.

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– Aldonas, Grant (2008). The future of Regional Integration in the Américas.“Paper” preparado para el BID sobre prioridades de la integraciónregional.

– Bocalandro, Laura y Rafael Villa (2009). Bienes Públicos Regionales:Promoviendo soluciones innovadoras en América Latina y el Caribe.Banco Interamericano de Desarrollo. Sector de Comercio e Integración.

365

– De la Flor, Pablo (2007). Estudio sobre el espacio de libre comercio en laALADI. Estudio realizado por el autor a solicitud de la SecretaríaGeneral de la ALADI y en el marco del Proyecto de CooperaciónTécnica Regional ALADI-BID (ATN/SF-9749-RG), “Recomenda-ciones Técnicas para la creación del Espacio de Libre Comercio”.

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– Magariños, Gustavo (2007). Estudio sobre el espacio de libre comercioen la ALADI. Estudio realizado por el autor a solicitud de la SecretaríaGeneral de la ALADI y en el marco del Proyecto de CooperaciónTécnica Regional ALADI-BID (ATN/SF-9749-RG), “Recomenda-ciones Técnicas para la creación del Espacio de Libre Comercio”.

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– UNCTAD (2009). The Role of International Investment Agreements inAttracting FDI to Developing Countries. UNCTAD Series onInternational Investment Policies for Development.

367

Socorro Ramírez

LA COMUNIDAD ANDINA Y LAS PERSPECTIVASSURAMERICANAS

RESUMEN

La difícil situación que vive laComunidad Andina (CAN) puedeconducir a su liquidación o a laredefinición de su sentido y alcance.El patrimonio acumulado de más decuatro décadas está amenazado porlas difeencias y tensiones entre lospaíses vecinos. Sería lamentable quelas instituciones y regímenes andinosse diluyan, aunque las medidas nosiempre han funcionado y han sidorebasadas por la ealidad, en ocasioneshan ayudado a los países miembrosa regular los asuntos esenciales devecindad.

Palabras clave: Integración Andina,Comunidad Andina, Países Andinos,Integración Regional.

ABSTRACT

The difficult situation that the andeancommunity (CAN) is living, couldlead to its destruction or to theredefinition of its sense and score.The heritage accumulated over thefour decades past is now threatenedby the differences and tensionsbetween neighboring countries. Itwould be lamentable that the andeaninstitutions and governments justdissapear. Despite the measures notalways work and even some of themare un realistic they have beensometimes helpful when it comes tothe regulation concernic of theaffairs the countries wich aremembers of the community.

Keywords: Andean Integration,Andean Community, RegionalIntegration, Andean Countries.

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El patrimonio acumulado en más de cuatro décadas de intentos de integra-ción andina está puesto en cuestión por las diferencias y tensiones entrepaíses vecinos. La difícil situación que vive la Comunidad Andina (CAN)puede conducir a su liquidación o a la redefinición de su sentido y de sualcance, como veremos, en la primera parte de este artículo. La suerte de laCAN depende también del dinamismo suramericano jalonado por una déca-da de cumbres presidenciales que han generado inéditos acercamientos quepueden posibilitar una reestructuración plural de la integración regional si lafuerte fragmentación ideológico–política regional no los interfiere y parali-za, como veremos en la segunda parte de este texto.

LIQUIDACION O REDEFINICION DE LA CAN

La integración entre países andinos colindantes cumplió cuatro décadas yentró en una tercera etapa que constituye el período más difícil de su histo-ria el cual ha puesto en cuestión su propia existencia, pero también podríaestar dando origen a una integración sobre otras bases. De hecho, así ocu-rrió en las etapas anteriores. La primera, la del arranque en Cartagena, en1969, del llamado Pacto Andino funcionó por dos décadas como un instru-mento para consolidar el modelo de sustitución de importaciones destinadoa forjar el desarrollo hacia dentro de los países miembros y de la subregión.Su crisis abrió una segunda etapa que podríamos ubicar, entre fines de losochenta y mediados de los años dos mil cuando entraron en tensión simul-táneamente una integración multidimensional, al menos en sus definiciones,y un regionalismo abierto para consolidar el ajuste estructural, las reformasestatales y la apertura con el fin tanto de regularizar las relaciones comercia-les con Estados Unidos el mayor socio de todos los países andinos, comode buscar inserción en la globalización.

La integración multidimensional se sintetizó en el intento de transformar elPacto en una Comunidad sustentada en un Sistema Andino de Integracióncon el que sus miembros intentaban integrar el Consejo Presidencial, el Consejode Cancilleres, el Tribunal de Justicia y el Parlamento. Ese sistema profun-dizaba la construcción de instituciones supranacionales que toman decisio-

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nes vinculantes a tal punto que la legislación andina por reconocimientoconstitucional tiene preeminencia sobre la legislación nacional. Muchas delas decisiones de la apuesta por una integración profunda han tenido avan-ces y logros importantes no exentos de retrocesos y otras no se han trans-formado en procesos concretos y fuera de la refrendación jurídica no hansido validadas a nivel social y político en cada uno de los países.

En el terreno económico además del aumento significativo del comerciointracomunitario en el que predominan las manufacturas –a diferencia de loque los andinos le venden a Estados Unidos que se compone fundamental-mente de bienes primarios–, se avanzó en la concertación sobre todas lasdisciplinas posibles: bienes, servicios, transporte, inversiones, asuntos adua-neros, propiedad intelectual, arancel externo, normas de origen, inversiónextranjera, compras públicas. Venezuela, Colombia y Ecuador construyeronel área de libre comercio, y acordaron un arancel externo común. Perú seretrasó diez años y Bolivia tuvo condiciones y plazos mayores para el mane-jo de las asimetrías.

El tema comercial que con el intergubernamental habían sido los motores deese dinamismo andino así como su visión de corto plazo llevaron a que cadamiembro de la CAN buscara formas de inserción en el mundo global jugan-do solo con opciones nacionales en tableros distintos y con compromisoscontradictorios, lo que progresivamente fue flexibilizando los acuerdos.Colombia y Venezuela pidieron y lograron autorización para negociar cadauno con México la conformación del G–3 a pesar de que perforaba el aran-cel externo común. Bolivia ingresó en 1996 como miembro asociado alMercosur, lo siguieron Perú y Venezuela. Colombia, Ecuador y Perú nolograron términos conjuntos de negociación y cada uno negoció de manerasimultánea y bilateral con Estados Unidos, país que es para cada uno sumayor inversionista, destino de sus exportaciones y origen de sus importa-ciones. Así se llegó a la Decisión 598 que dio autorización a Venezuela paranegociar su ingreso pleno a Mercosur y al resto de miembros para firmarTratados de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos.

En la CAN se lograron acuerdos ambientales sobre acceso a recursosgenéticos, un plan de desarrollo territorial y una estrategia regional de pro-tección de la biodiversidad, de prevención y manejo de riesgos y desastresnaturales. La política de integración y desarrollo fronterizo intentó ver lasfronteras no como líneas que separan sino como eslabones para construirregiones transfronterizas a partir de la estrecha articulación entre poblacio-nes vecinas. Algunos países de la CAN adelantaron la escogencia popular de

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parlamentarios andinos y ese órgano propuso y logro iniciativas como lasasambleas legislativas fronterizas o la Carta Social. Con los convenios andinosla CAN avanzó en otras dimensiones sociales: el Andrés Bello en la homolo-gación de títulos y en programas de educación, ciencia, tecnología y cultu-ra; el Hipólito Unanue en la negociación con transnacionales farmacéuticassobre acceso a medicamentos para enfermedades de alto riesgo. La CANtambién conformó un plan de desarrollo social y una mesa indígena, y acor-dó instrumentos de seguridad y salud en el trabajo. Igualmente definió unaamplia política migratoria con eliminación de visas y autorización de unpermiso andino para la movilidad de los ciudadanos entre los países miem-bros y hacia fuera con un pasaporte andino único. Asimismo, la CAN acor-dó una política exterior, antidrogas y de seguridad común.

Esas decisiones e instituciones que han marcado un derrotero de consensosobre la necesidad de una integración multidimensional más allá de lo co-mercial, y que constituyen un patrimonio de enorme valía se han puesto encuestión por las iniciativas nacionales que terminaron por flexibilizar el al-cance de los acuerdos y por desvirtuar la apuesta de largo plazo hacia unaintegración profunda y entre países colindantes. De esa forma se fue per-diendo tanto la capacidad conjunta de negociación frente a terceros, comode la CAN para ser una plataforma de la inserción compartida en laglobalización. Así se incubó la situación más crítica por la que ha atravesadola integración andina.

El comportamiento de la mayoría de los gobiernos andinos es, en algunamedida, resultado de la imposibilidad de la subregión de lograr formas posi-tivas de inserción internacional lo que genera en cada uno formas distintasde inestabilidad económica, incertidumbre política y turbulencia social. Laglobalización, hasta ahora, ha roto cualquier solidaridad y no ha estimuladocomplementariedades sino mayor competencia entre vecinos que aún tienenpendientes diferendos fronterizos o problemas de control del territorio loque les impide pensar en compartir soberanías o regímenes cooperativosfrente a problemas comunes de seguridad. Además, para la mayoría de losandinos existen enormes dificultades para adoptar políticas comerciales yeconómicas en función de los objetivos de integración regional o subregional,dado que deben tomar en cuenta las relaciones con su principal socio co-mercial.

Amenaza de liquidación

En el complejo marco global y hemisférico, han prevalecido los interesesmeramente nacionales y de corto plazo sobre una visión política colectiva.

371

Aunque la CAN empezó con vocería única ante las negociaciones del ALCAsolo pudo llegar a posiciones tan generales y en algunos casos contradicto-rias con los intereses que cada país o gobierno quería lograr. Después,agotada la vía del ALCA, la negativa de Washington de negociar allí lossubsidios agrícolas estadounidenses llevó a Brasil a exigir que ese y otrostemas sensibles para los latinoamericanos –propiedad intelectual, comprasestatales, normas de origen, etc.– fueran negociados en la OrganizaciónMundial del Comercio (OMC).

Se impuso entonces la vía de los TLC con Estados Unidos. Esa vía habíacomenzado con las negociaciones de los centroamericanos y de RepúblicaDominicana y siguió con la negociación de tres países andinos cada uno demanera bilateral con Estados Unidos. El primero de los países andinos enconcluir las negociaciones fue Perú. A Ecuador se las canceló Estados Uni-dos luego de la suspensión de un acuerdo petrolero, lo que sumado a lapresión social en su contra y al rechazo del actual gobierno a revivir lasnegociaciones, enterró ese proceso. El gobierno de Colombia, con el apoyode los gremios económicos, asumió como opción nacional buscar el TLCcon Estados Unidos con dos objetivos. El primero, crear condiciones paracompensar la previsible disminución de ventas de petróleo y hacer perma-nentes las preferencias arancelarias. El segundo, que la alianza de seguridadcon ese país pudiera tener efectos en la negociación. Sin embargo, los re-sultados no fueron los esperados en la versión negociada con el gobiernoBush, en la modificada por los demócratas del congreso para hacerles opo-sición a los republicanos como parte del debate electoral estadounidense, nien la que se retomaría con la administración Obama. A medidados de 2010,el TLC no ha sido ratificado por el congreso estadounidense.

Pronto se desencadenaron diversas reacciones en la mayoría de los paísesandinos por su desacuerdo con los TLC que para esos gobiernos sintetizanel modelo económico que quieren rechazar. Además, los TLC pactados conEstados Unidos al ir en dirección contraria de muchos de los acuerdos co-munitarios requerían la adaptación de algunas decisiones de la CAN, comosucedió, por ejemplo, sobre propiedad intelectual. Para responder a las crí-ticas, el gobierno colombiano mostró que en las negociaciones del TLC –ensectores como el automotor–, tomó en consideración los intereses de lossocios, en particular, los de Venezuela y Ecuador cuyo mercado está com-puesto en un 90% por bienes de valor agregado. Las explicaciones no para-ron las reacciones pues se originaban, además, en el contexto de cambiospolíticos en los países que han tenido en este periodo de transición la res-ponsabilidad de la conducción de la CAN.

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La reacción de Venezuela, en pleno ejercicio de la presidencia rotativa de laCAN, se dejó sentir con la advertencia de que no reuniría a sus homólogospues el acuerdo estaba muerto y, se concretó con el anuncio, el 22 de abrilde 2006, del retiro de la Comunidad Andina. Esa decisión era comunicadacomo parte del rechazo de los TLC bilaterales con Estados Unidos perohacía parte de una mirada distinta sobre la integración regional. De hecho,días después, el 7 de mayo, Venezuela anunció su retiro también del Grupode los Tres, conformado con México y Colombia. Asimismo, Hugo Chávezapoyó los reclamos de Uruguay y Paraguay frente a los dos grandes delMercosur, y vaticinó que también ese grupo podría acabarse. No obstanteesos augurios y esas críticas Venezuela aceleró, a través de Argentina, lapetición de ingreso como miembro pleno del Mercosur –cuyo primer pasohabía dado desde el 8 de diciembre de 2005 cuando entró sólo con vozmientras negociaba los términos del ingreso– y Chávez logró, el 24 de mayode 2006, luego de aceptar las condiciones económicas y comerciales delMercosur, que Venezuela fuera incorporada en un plazo menor del previsto.La ratificación de ese ingreso, a mediados de 2010, sigue pendiente pordesacuerdo en el parlamento paraguayo. Al mismo tiempo, Chávez trató deampliar la Alternativa Bolivariana para América que había creado, en diciem-bre de 2004, con Cuba y Bolivia, logrando el ingreso de Ecuador en el casode los andinos y su conversión, en junio de 2009, en la Alianza Bolivarianapara las Américas (ALBA).

Ante los TLC negociados con Estados Unidos, Evo Morales denunció cómoel manejo solidario de las asimetrías que se daba en la CAN resultó reempla-zado por el de la competitividad, como se puso de presente en el caso de lasoya que Colombia le compraba a Bolivia a precios preferenciales pero queahora con el TLC comprará a Estados Unidos para obtener insumos másbaratos y poder exportar con precios competitivos. Hubo un interregno enel cual no era claro qué suerte correría la institución andina dado que Boliviaque debía reemplazar a Venezuela en la presidencia rotativa de la CAN ana-lizaba si también se retiraba e ingresaba, como Venezuela en calidad de miem-bro pleno a Mercosur. En la decisión de permanecer, tal vez contó la necesidadde Bolivia de acceso al mar y la existencia de un mayor espacio para lacuestión indígena en la CAN que en el Mercosur.

Intentos de redefinición

Sin que aún hayan conjurado su crisis y con divergencias que surgen sobredistinto tipo de temas, cuatro de sus miembros ratificaron su decisión depermanecer en la CAN. Esa decisión corresponde a conveniencias naciona-

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les de cada uno de los cuatro. Bolivia que había sido el primer beneficiariodel crecimiento comercial del acuerdo subregional que envía al mercadoandino el 17% de sus exportaciones en especial de oleaginosas y tiene nece-sidad de tramitar su histórica solicitud de salida al Pacífico. Ecuador que seencuentra entre Perú y Colombia, tiene necesidad de tramitar con esos veci-nos asuntos migratorios y fronterizos complejos y necesarias relacioneseconómicas dado que allí se dirigen sus exportaciones distintas de las quevan a Estados Unidos. Perú, que se había mantenido por fuera del área delibre comercio y del arancel externo común, quiere aumentar su vinculacióna la CAN y conformar a su interior un mercado común con Colombia.Colombia que ha sido el mayor vendedor andino de sus exportaciones dis-tintas a las de bienes primarios, requiere además de un ámbito multilateralpara procesar su vecindad con Ecuador afectada por la confrontación ar-mada, sus relaciones cada vez más complejas con Bolivia, y las convergen-cias con Perú.

Colombia y Perú han propuesto que la nueva readecuación de la integraciónandina genere alianzas para que exporten conjuntamente en un intento deaprovechamiento compartido de los TLC firmados, o de renegociación delas preferencias arancelarias. Igualmente, consideran que la CAN tendríasentido en una perspectiva más amplia no de absorción por parte del Mercosursino de negociación de los andinos para cerrar una etapa y construir laintegración suramericana, como lo veremos más adelante.

Para materializar la decisión de permanencia de la CAN, el consejo presiden-cial andino, realizado en Quito el 12 y 13 de junio de 2006, ajustó el tribunalandino al número de miembros que quedaban. Además, acordó buscar laprolongación de las preferencias arancelarias que otorga Estados Unidospor la lucha antidroga y definir los términos de la negociación con la UniónEuropea de un acuerdo de asociación, que incluya el comercio, el diálogopolítico y los programas de cooperación como pilares de las relacionesbiregionales. Asimismo, el consejo reiteró la proclama habitual de los go-biernos de comprometerse a atacar las causas estructurales de la migración,la pobreza, la exclusión social y la preservación del medio ambiente. Esasdecisiones no son, sin embargo, garantía de un avance de la integración andina.La redefinición del tribunal podría ser un retroceso de un ente supranacional aun órgano intergubernamental con representantes de intereses nacionales. Elotro tema de la declaración de relanzamiento de la CAN, la superación de lascausas estructurales de la pobreza, requiere de un esfuerzo social sistemáticoque pondrá a prueba la real voluntad política de integración.Como parte de la redefinición de la integración andina se vio el retorno de

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Chile –en septiembre de 2006 después de 30 años ya que su retiró se dio en1976– en calidad de miembro asociado de la CAN, en las mismas condicio-nes que participa desde hace una década en Mercosur sin atarse al arancelexterno común para mantener libertad en su política económica y comer-cial. Además, como parte del esfuerzo de cierre de las heridas que dejó laguerra del Pacifico en las relaciones de Chile con Bolivia y con Perú. Tam-bién México ha pedido diálogo político y cooperación y podría adoptar elcarácter de miembro asociado de la CAN si negocia acuerdos comercialescon Ecuador y Bolivia. Chile y México podrían ayudarle a la CAN a tenerotro sentido dado que son países que también han firmado TLC con Esta-dos Unidos y hacen parte de la Conferencia Económica Asia Pacífico (APEC),organismo al que igualmente pertenece Perú y al que Ecuador y Colombiaaspiran asociarse una vez se levante la moratoria de aceptación de nuevosmiembros. Esta perspectiva podría ser una oportunidad para tejer lazos conla otra orilla del Pacífico con la que excepto Perú, los demás andinos hantenido pocos nexos, pero que hoy son imprescindibles para una insercióninternacional. Tal vez incluso para Bolivia sería de interés, si logra su salidaal Pacífico.Las negociaciones CAN – Unión Europea sobre un acuerdo comercial, deconcertación política y cooperación entre los andinos y los europeos, másque contribuir a la redefinición del sentido de la CAN y a su permanencia,volvieron a enfrentar las dos tendencias al interior de la CAN: Colombia–Perú, Bolivia–Ecuador. Aunque estos últimos han tenido no pocosenfrentamientos, y Ecuador cuando ejercía la presidencia rotativa en 2009amenazó con retirarse luego de imponer salvaguardias, ambos son miem-bros del ALBA. Bolivia sólo acepta un acuerdo de libre comercio de bienespero no temas como propiedad intelectual, compras estatales, e inversión, asuntosque los demás miembros de la CAN y la propia Unión Europea consideranimprescindibles.1 Finalmente, en 2010, Perú y Colombia firmaron los TLC quehacen parte del acuerdo de asociación con la Unión Europea.En suma, si no se mira sólo la coyuntura actual sino el conjunto de ciclosrecorridos por la integración andina se aprecia que ha tenido periodos deestancamiento y baja de compromiso de sus miembros, pero ha conocidotambién curvas ascendentes en su inicio y en momentos de adaptación anuevas circunstancias.En los años dos mil, los intentos de construir un área de libre comercio, unaunión aduanera o un mercado común se fueron diluyendo cuando entraronen tensión realidades, intereses y estrategias distintas; cuando las diferentes

1. “Fronteras abiertas”, Semana, 12 de junio de 2006, p. 120.

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opciones políticas y económicas se tradujeron en concepciones opuestassobre integración e inserción internacional; cuando se tensionaron las rela-ciones entre países miembros.Tres vías siguen enfrentándose. La de una integración más profunda ymultidimensional que reafirme los acuerdos, instituciones, procesos y es-fuerzos subregionales aunque es la más necesaria parece menos posible. Lavía abierta por acuerdos como el ALBA basados más en convergencias ideo-lógicas y políticas que excluyen a la mitad de los miembros de la CAN. Lade adaptarla a lo negociado en los TLC puede llevarse por delante buenaparte de su patrimonio y dadas las fuertes divergencias políticas puede ha-cer salir a Bolivia y a Ecuador de la CAN. Así, más que liquidar o redefinir laCAN, los gobiernos incumplen sus compromisos y debilitan los entessupranacionales.No obstante esas diferencias e incumplimientos, en todo ese camino detensión entre modelos, la integración andina ha ido acopiando logros y re-sultados, unos expresados en cifras, otros en decisiones, resoluciones einstituciones. Seria, entonces, un error arrojar todos esas casi cuatro déca-das de esfuerzos acumulados. Además, los objetivos y el modelo de integra-ción de la CAN no han sido rebasados, más bien, las negociaciones delALCA, con Mercosur y los TLC han concentraron las fuerzas y han inter-ferido algunos de sus acuerdos y las nuevas propuestas como el ALBA másque una integración entre vecinos como la CAN es un intento de conformarun polo ideológico – político.A mediados de 2010, se puede decir que la CAN mantiene múltiples posibi-lidades de redefinición que le pueden redescubrir su sentido. En el terrenocomercial, con uno y otro proceso, y con distintas velocidades, la CANpodría convertirse en un espacio para renegociar las preferencias arancela-rias Aptdea que por la lucha antidroga, y de manera condicionada, otorgaEstados Unidos. Además, podría ayudar a una conexión latino–pacífica queva desde México pasando por Centroamérica y los tres andinos y llegando aChile. De asociación con la Unión Europea y con la Apec.Pero si la CAN no fuera el referente comercial para sus miembros, puedegestionar asuntos fronterizos, sociales o ambientales, conciliar legislacionesy posiciones. Podría, además, contribuir a la superación de prejuicios entrelos andinos, cuyo mutuo desconocimiento los convierte en vecinos distan-tes y desconfiados. También podría fortalecer los nexos entre sectores im-plicados en la integración subregional o mejorar las condiciones de negociacióncon Brasil y el Mercosur en la perspectiva suramericana. Si el intento decada país andino de jugar en múltiples tableros de acuerdo a sus realidadeseconómicas y comerciales, conlleva simultáneamente un compromiso con

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2. Luiz Felipe Lampreia: “La Cumbre de América del Sur y Brasil”, en Venezuela Analítica,23 de enero de 2001; Juan Mario Vacchino “La Cumbre Suramericana y el desarrollo deuna utopía”, Integración: ahora o nunca, CELA, Edición Nº 61, enero - abril de 2001.

la integración latinoamericana, suramericana en particular, cada uno podríaganar en fortalecer su relación con los diversos procesos que atañen a susmúltiples pertenencias andina, amazónica, suramericana, caribeña, del At-lántico del Pacífico. En cambio, pagará costos muy altos el país que deseeactuar como un jugador solitario.II. ACERCAMIENTO SURAMERICANO: AVANCES Y

RETROCESOSLos acuerdos energéticos y las perspectivas de interconexión física han idoabriéndole paso a un acercamiento suramericano. Su camino ha sido lento ycontradictorio aunque ya ha comenzado a ser recorrido e interesa a todoslos países suramericanos. El desafío es doble para los doce paísessuramericanos que tienen opciones divergentes. Por una parte, articular losproyectos de conexión física, de infraestructura y energía al desarrollo paraque posibiliten la construcción de regiones transfronterizas de integración.Por otro lado, que las divergencias político–ideológicas no frustren el acer-camiento político materializado en la existencia de Unasur y del ConsejoSuramericano de Defensa que ha atendido asuntos de seguridad regional.Integración física y de la infraestructuraEl acercamiento suramericano que podría conducir hacia la integración delsubcontinente empezó a vislumbrarse inicialmente con dos procesos. Uno,la creación del área de libre comercio entre la CAN y el Mercosur que desde2005 cubre el 80% del universo arancelario de la región y que aunque fuelenta su negociación y estuvo rodeada de muchos temores, finalmente seconcretó en términos bastante más amplios que los TLC con Estados Uni-dos. Otro, el promovido por Brasil a través de las cumbres presidenciales delos doce países suramericanos –Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile,Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela.Concentrémonos en el segundo proceso dado que, por primera vez en casi dossiglos de vida independiente y en el marco de los actos conmemorativos de los500 años del descubrimiento, Brasil reunió a todos los presidentes suramericanospara pensar una perspectiva común.2 La primera cumbre, celebrada en Brasiliaa fines de agosto de 2000, a más de estimular la conformación de una zona delibre comercio entre el Mercosur y la CAN, acordó desarrollar la Iniciativa deIntegración Regional Suramericana (IIRSA) mediante proyectos dirigidos a lamodernización de la infraestructura de energía, transportes y comunicaciones,en los diez ejes que muestra el cuadro 1.

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Cuadro 1. Ejes de IIRSA a diciembre de 2004Eje Objetivo

1) Andino

2) Amazónico

3) Capricornio

4) Escudo guayanés

5) Eje del sur

6) Interoceánico central

7) Perú – Brasil – Bolivia

8) Mercosur – Chile

9) Hidrovía Parag – Paraná

10) Andino del sur

Utilizar la infraestructura vial actual y corregir los proble-mas de circulación en los pasos fronterizos así como unir-los a nivel energético y de telecomunicaciones.

Hacer navegables los ríos de la cuenca para conectar elocéano Pacífico y el Atlántico, buscar corredores de ex-portación e importación de bienes para la región en laexplotación de recursos forestales, pesca, artesanías yecoturismo.

Articular el norte de Argentina, el estado de Río Grande doSul de Brasil, el norte de Chile y la zona suroccidental deParaguay.

Conectar zonas relativamente aisladas y que tienen patro-nes distintos de desarrollo: oriente de Venezuela, Guyana –Surinam, estado de Amapá en Brasil, y el corredor Manaos–Boa Vista en los estados de Roraima y Amazonas, Brasil.

Unir el océano Pacífico con el Atlántico a través del Surde Argentina y Chile.

Vincular cinco países que contienen el 68% de la superficietotal de Suramérica: Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay yPerú.

Conformar un eje transversal que engloba diferentes pisosecológicos al atravesar siete departamentos de la macroregión sur del Perú, dos departamentos amazónicos deBolivia y cuatro estados del noroeste del Brasil.

Unir los dos océanos por medio de redes troncales y deinterconexión de transporte del eje más consolidado de laregión dado que genera el 70% de la actividad económicasuramericana, y cuenta con los mayores flujos de comer-cio intrarregional.

Integrar el modo fluvial de los cinco países de la cuenca delPlata: Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay.

Conectar Bolivia, Chile y la parte oeste de Argentina fron-teriza con Chile hasta Tierra de Fuego e impulsar un pro-ceso de cooperación de circuitos turísticos e integraciónminera.

Cuadro de elaboración propia a partir de http://www.iirsa.org, 6 de diciembre de 2004.

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Para el desarrollo del plan de acción, IIRSA ha priorizado siete procesossectoriales de integración, necesarios para optimizar la competitividad ysostenibilidad de la cadena logística en los siguientes sectores: energía, ins-trumentos de financiamiento, pasos de frontera, tecnologías de informacióny comunicaciones, transporte aéreo, marítimo y multimodal. Al mismo tiem-po, IIRSA estimula estudios de cabotaje y evaluación de los principales puer-tos; análisis de posibilidades de transporte multimodal, de tecnologías deinformación y comunicación al servicio de la competitividad y la integra-ción; propuestas de facilitación del transporte en los pasos de frontera yplanes andinos de cooperación transfronteriza.

La integración física pese a ser una necesidad para todas las nacionessuramericanas, ha marchado lentamente. De los andinos el país que más seha comprometido con ese proceso es Perú que ya concretó con Brasil unproyecto de conexión interoceánica. Las dificultades no han sido únicamen-te de financiación sino que han estado relacionadas con el alcance de talesproyectos, los cuales podrían quedar reducidos a obras de infraestructuradel BID y de la CAF. Eso podría suceder si no se aplican los acuerdos de lasegunda cumbre presidencial suramericana, reunida en Guayaquil en juliode 2002, que insistió en la interrelación entre infraestructura y desarrollo yla condicionó a cinco principios: perspectiva geoeconómica, sostenibilidadsocial, eficiencia económica, sustentabilidad ambiental y desarrolloinstitucional. No obstante los acuerdos, las necesidades de los países y lasposibilidades que los proyectos ofrecen, el tema sigue siendo visto sólocomo un asunto técnico y no ha sido suficientemente asumido como unesfuerzo político y social de integración.

Este proceso es una extraordinaria oportunidad para construir estrategias dedesarrollo que generen regiones transfronterizas las cuales, como ocurrióen Europa, pueden articular zonas marginales a la integración regional yayudar en la inserción internacional; pero en el caso suramericano ese al-cance de la conexión física no se ha concretado. Otra dificultad que le quitafuerza integradora a esos proyectos es que para que sean acompañados deestrategias de desarrollo requerirían contar con una gestión ambiental soste-nible y con una activa participación de autoridades y organizaciones socia-les de las áreas por donde atraviesa. Sin embargo, la falta de información yconsulta a las comunidades ha consolidado temores de comunidades indí-genas o afrodescendientes, intereses regionales en disputa, y quejas de zo-nas fronterizas que no han sido tenidas en cuenta en tales proyectos.

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El acercamiento suramericano es también una gran oportunidad que ha sidovalorada por conveniencias nacionales entre las que se encuentran las varia-das oportunidades que le ofrece a cada uno de los doce países de la región.3

Empecemos por los miembros de Mercosur donde están los mayores moto-res de Unasur. A Brasil le sirve para lograr mejores accesos tanto al Pacíficopor Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia, como al Caribe por Colombia yVenezuela, para aprovechar el potencial hidroeléctrico de Venezuela y Guyana,petrolero de Venezuela y Ecuador, gasífero de Bolivia; y para ampliar losconsensos en torno a su actividad global como potencia regional. De hecho,Lula jugó en 2008 un activo papel como punto medio y estabilizador dediversos procesos suramericanos.4 A la Argentina, que no había estado muyabierta a la perspectiva suramericana,5 le podría ayudar a manejar mejor sucontradictoria relación con Brasil y sus necesidades energéticas. Uruguaytendría un mejor marco para resolver sus relaciones con Argentina y paralograr mejores condiciones para países pequeños en Mercosur y en losacuerdos de integración. Paraguay tendría en los andinos aliados para pre-sionar por un mejor manejo de las asimetrías en el seno de los grupos deintegración. A Venezuela le permitiría desplegar la complementariedad ener-gética con Brasil, desarrollar sus regiones del sur y oriente, avanzar en losnegocios energéticos y en su política internacional.

Sigamos con los miembros de la Comunidad Andina. A Bolivia le permitiríaconvertirse tanto en bisagra entre la CAN y el Mercosur como en eje departe importante de la infraestructura suramericana, desarrollar algunas re-giones y garantizar puertos sobre el Pacífico. Ecuador podría concretaracuerdos con Brasil para consolidar su pertenencia a la Amazonia y paramanejar sus complejas relaciones con Perú y Colombia.6 A Colombia le ayu-

3. El debate al respecto ha sido desarrollado por Diego Cardona C., “¿Tiene futuro lacomunidad sudamericana de naciones?”, en Foreign Affairs En Español, abril - juniode 2005; y por Socorro Ramírez, “La integración andina y suramericana una miradadesde Colombia”, en Cátedras de integración Andrés Bello, Bogotá, CAB, 2007, pp.57-100, y en la ponencia del congreso de Ciencia Política en Colombia.

4. Socorro Ramírez, “Lula entre Chávez y Uribe”, en www.razonpublica.org, agosto de2008.

5. Incluso desde Argentina se reduce Unasur al cono sur como se puede ver en MaríaAlejandra Saccone, “Unasur: visiones desde el Mercosur”, en Revista de la integración,Nº 2, Comunidad Andina, 2008, pp. 31-36.

6. Ramírez Socorro, Ecuador: miradas binacionales, Bogotá, IEPRI – AcademiaDiplomática, 2008.

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daría a reequilibrar sus relaciones con Estados Unidos y a mejorar los nexoscon sus vecinos, en particular Venezuela y Ecuador, para la solución delconflicto interno; además, los proyectos previstos ayudarían a que territo-rios hoy escenario de guerra y economía ilegal, cuenten con mayores posi-bilidades de articulación a flujos legales hacia dentro del país, con los vecinosy hacia el comercio internacional. Perú podría convertirse en el principalpuerto de Brasil en el Pacífico, vincularse con el Mercosur sin perder laspreferencias con las que cuenta en la CAN y las conseguidas por ésta conEstados Unidos y la Unión Europea.

Para Chile que participa como observador en ambos acuerdos, es esencial eltema energético, la consecución de materias primas y mercados y la amplia-ción de su influencia multilateral así como generar un marco para solucio-nar los diferendos territoriales que le quedaron de su triunfo en la Guerra delPacífico (1879–1883), que dejó sin costa a Bolivia y amputó el territorio dePerú. Además, como Perú, Chile ve la necesidad de la integraciónsuramericana para insertarse en Asia y el Pacífico.

Los dos países suramericanos tradicionalmente integrados con el Caribeinsular por su historia colonial, Surinam y Guyana podrían avanzar en surelación con Brasil sin perder las preferencias otorgadas como ex coloniasdel Reino Unido y los Países Bajos; Guyana ingresaría con su potencialhidroeléctrico y con el interés de armonizar sus relaciones, en particular,con Venezuela.

Con todo, aunque los proyectos de integración física han sido lentos deconcretar y no se los ha asumido con todas las posibilidades que ofrecen,han mostrado que la infraestructura y lo energético, si no se lo condiciona alo ideológico – político, pueden relanzar acuerdos de cooperación que ayu-den a reestructurar la integración regional.

Iniciativas energéticas y Comunidad Suramericana

Ahora bien, los intereses nacionales antes descritos no han impedido, sinoque han estimulado el acercamiento. Tal como lo muestra el cuadro 1 en lossiete primeros años se desarrollaron siete cumbres de los doce presidentessuramericanos, seis ordinarias y una extraordinaria.

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Cuadro 1. Cumbres presidenciales y Comunidad Suramericana

Cumbres ordinarias Cumbres extraordinarias

1ª, Brasilia, septiembre de 2000

2ª, Guayaquil, julio de 2002.

3ª, Cuzco, diciembre 2004.

4ª, Brasilia, septiembre de 2005.

1ª, Montevideo, diciembre de 2005.

5ª, Cochabamba, diciembre de 2006.

6ª, Margarita, abril de 2007.

La tercera cumbre presidencial suramericana, a más de acuerdos sobre in-fraestructura, económicos, políticos, sociales y ambientales, decidió la con-formación de la Comunidad Suramericana y empezó, con esa reunión, unanueva ronda de encuentros presidenciales como instancia de conducciónpolítica del proceso. Al ritmo de los acuerdos energéticos lanzados por elgobierno venezolano que ha aprovechado las alzas en los precios del petró-leo como base de su política exterior y de su protagonismo regional e inter-nacional, los siguientes encuentros presidenciales de la ComunidadSudamericana, realizados en Brasilia en 2005 y en Cochabamba en diciem-bre de 2006, acordaron convocar una cumbre energética suramericana.

Tal cumbre petrolera, realizada en Margarita en abril de 2007, con la partici-pación de los presidentes suramericanos –excepto de Alan García de Perú–y con Trinidad y Tobago como invitado, tuvo tres temas centrales de con-troversia en especial entre Venezuela y Brasil y ejemplifican las tensiones nosólo por el liderazgo regional sino también entre modelos políticos y deintegración7. El primero, sobre el Banco del Sur que días atrás había acorda-do Venezuela con Argentina, Ecuador y Paraguay, sobre el que Lula dejóclaro que la reunión de Margarita no tenía como finalidad discutir esa insti-tución financiera y antes había que debatir sobre el sentido de esa nuevainstitución. El segundo tema en disputa, el acuerdo de Kirchner y Chávez decreación de la Organización de Países Productores, Exportadores de Gasdel Sur (Oppegasur) sobre el que también Brasil se pronunció en contraporque equivaldría a cartelizar a los productores de gas. El tercero, la cues-tión del etanol cuyo mercado regional domina Brasil, y que causó contro-versia luego de que Lula firmara con Bush, en su visita latinoamericana de

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marzo de 2007, un acuerdo para impulsar la producción de este combusti-ble en reemplazo del petróleo. La cumbre de Margarita optó por una posturaintermedia de reconocimiento al potencial de los biocombustibles para di-versificar la matriz energética suramericana, Chávez mostró una posturaconciliadora y señaló que «es una estrategia válida cuidando que no afectelos alimentos», y llegó a acuerdos con Alvaro Uribe para la asesoría deColombia a la producción venezolana de combustibles alternativos a partirde productos agrícolas como la palma africana.

La cumbre de Margarita aunque demoró la aprobación de la declaraciónfinal por los desacuerdos, en la perspectiva de hacer de la cuestión energé-tica un motor de la integración suramericana, tomó decisiones centralescomo las que enumero a continuación. Impulsar una evaluación del balanceenergético suramericano con el fin de identificar y fomentar proyectos deintegración. Promover la cooperación entre las empresas petroleras nacio-nales de los países miembros en torno incluso a la industrialización de loshidrocarburos, las transacciones comerciales de energéticos para contribuiral desarrollo y competitividad de la región, aumentar el bienestar de lospueblos en el marco de criterios de complementariedad, solidaridad y equi-dad. Reconocer iniciativas como Petrosur, Petroandina, Petroamerica, Pe-trolera del Cono Sur, para incrementar la cooperación y la coordinación desus esfuerzos de energía. Asegurar la compatibilidad entre la producción detodas las fuentes de energía, la producción agrícola, la preservación delmedioambiente y la promoción y defensa de condiciones sociales y labora-les dignas, asegurando el papel de Suramérica como región productora efi-ciente de energía. Promover políticas de consumo energético responsablescon las necesidades de todas las regiones, poblaciones y ecosistemas delmundo. Avanzar en la compatibilización de reglamentos, normas y especifi-caciones técnicas que viabilicen la materialización de interconexiones y elintercambio energético entre los países. Crear el consejo energético deSuramérica, integrado por los ministros de Energía de cada país que debíangenerar una propuesta de estrategia energética, un plan de acción y un tra-tado energético de Suramérica.8

Los resultados de la cumbre presidencial energética mostraron un amplio yprometedor rumbo que podría estar poniendo de presente no sólo esa espe-

7. http://www.infolatam.com/la_paraliza_los_proyectos_chavez_sobre_banco_del_sur_y_opep_del_gas.

8. http://www.adital.com.br/site/noticia.asp?lang=ES&cod=27237.

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cie de fuga hacia adelante que constituyen los eventos al más alto nivel, quecuando aparece una especie de crisis terminan con declaraciones históricasque por lo general se quedan en retórica, pero también podría estar marcan-do un derrotero posible. Así se interpretó la decisión inesperada de confor-mar la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) en reemplazo de laComunidad Suramericana con países cuyos gobiernos cuentan con diver-sos modelos políticos, de desarrollo, de integración y de inserción en laglobalización. O la decisión de convocar para el año siguiente, 2008, su re-unión constitutiva en Cartagena, nombrar como secretario general a un expre-sidente ecuatoriano y ubicar la sede en Quito. Las propuestas fueron acogidassin ningún debate aunque no se trataba sólo de un cambio de nombre. El argu-mento para defenderlas fue doble: una unión es más comprometedora que unacomunidad y la referencia a las naciones muestra el énfasis social del procesoque no debería reducirse a lo estatal. Los debates sobre esa nueva entidad seabrirían en la siguiente cumbre y las decisiones serían en una perspectiva con-traria a los argumentos para el cambio de denominación.

El momento en que se produce el acuerdo de conformar Unasur parecíamuy promisorio en la perspectiva de aceptar que las divergencias no sonabsolutas, los modelos enfrentados no son homogéneos, las similitudes eco-nómicas y políticas están muy lejos de ser un fenómeno uniforme y deconstituir bloques claramente diferenciados. Además, el acuerdo parecíaponer de presente que los gobiernos optan por vías intermedias por lo queexiste un enorme espacio para el acercamiento entre distintos gobiernos deizquierda y de derecha y para concertar el manejo de asuntos comunes.

Así lo ponía de presente el caso más singular que en el momento de decidirsobre la conformación de Unasur protagonizaban los dos grandes antago-nistas políticos del continente, Hugo Chávez y Álvaro Uribe. Una vez supe-rados sus más agudos enfrentamientos y en ese clima de construcción de laintegración suramericana, ambos presidentes, entre 2003 y fines de 2007,acordaron revivir o formular proyectos binacionales de enorme magnitud yque podrían convertir a los dos países en inseparables socios estratégicos.Además del aumento del comercio binacional que por entonces superaba losrecords de los años noventa, que ya eran altos, los dos gobiernos hablaronde la construcción de monumentales obras de infraestructura fronteriza yde conexiones interoceánicas mutuamente beneficiosas que habían perma-necido paralizadas durante décadas, y acordaron cuatro proyectos energéti-cos de enorme envergadura. El primero, que se inauguró en agosto de 2007,fue la construcción de un gasoducto entre Ballenas (Colombia) y Maracaibo(Venezuela), por el cual Colombia le vende gas a precios preferenciales a

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Venezuela y luego ambos países se articularían hacia Panamá – Centroamérica,y hacia el sur con Ecuador. El segundo, el acuerdo entre Petróleos de Vene-zuela (PDVSA) y la Empresa Colombiana de Petróleo (Ecopetrol) la ventade gasolina a las poblaciones fronterizas colombianas a precios preferencialespara controlar el contrabando, proyecto que había figurado por mucho tiempoen la agenda binacional hasta su inicial concreción en 2007. El tercer pro-yecto energético se derivaba de la autorización de Colombia para la compravenezolana de las acciones en Monómeros, y de la propuesta de Chávezpara que Ecopetrol invirtiera en la exploración del crudo pesado en la faja delOrinoco y Colombia asesorara a Venezuela en la producción debiocombustibles a partir de palma africana. Pero tal vez el proyecto másimportante apuntaba a la construcción de un oleoducto que le facilitaría aVenezuela sacar su petróleo por el mar Pacífico hacia la China, pasando porColombia, o incluso de un ferrocarril que además llevara carga y pasajeros.No obstante el avance de esos proyectos que unieron a los dos opositoresideológicos en torno a la energía, la infraestructura y el comercio, terminóabruptamente a fines de 2007, cuando la desconfianza y tensión se convirtióen un obstáculo para el avance del proceso de integración.

El difícil arranque de Unasur

Si los factores a favor de Unasur eran significativos, también eran múltipleslas dificultades para construirla y para convertirla en un real proceso deintegración.

Las fuertes tensiones entre Venezuela, Colombia y Ecuador llevaron a apla-zar la séptima cumbre que debía dar nacimiento a Unasur, y a trasladarla deCartagena a Brasilia. Además, su preparación estuvo rodeada de debates quemostraban importantes divergencias. Ante todo la controversia se concen-tró en el alcance de Unasur. Unos gobiernos se preguntaban si era necesarioconstituir otra organización dada la existencia de la CAN y Mercosur, otrosafirmaban que si esos grupos más pequeños no habían operado qué sentidotenía emprender un proceso más amplio, unos más la reducían a una simpleampliación de Mercosur. El segundo debate central se refería al carácterintergubernamental o supranacional de la nueva entidad. En medio de las diver-sas opciones políticas, económicas e internacionales, cada gobierno preferíano trasladar su poder de decisión a un ente supranacional y más bien buscabagarantizar el control de la entidad, obligarla a tomar en consideración a todossus miembros y adoptar decisiones por consenso. al final, lo intergubernamentalse impuso sobre lo supranacional y lo político supedita lo técnico, como puedeverse en las definiciones sobre órganos y competencias.

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El carácter de la secretaría sintetiza la controversia. Esta debería tomarforma, en Quito con el expresidente ecuatoriano Rodrigo Borja, quien desdeque lo nominaron manifestó que asumiría tal función sólo si la nueva entidadsustituía a los organismos subregionales, CAN y Mercosur para formar unasola entidad con proyectos, personal y presupuestos propios.9 Luego, Borjaratificó esa idea en el art. 2 de su propuesta de tratado constitutivo de Unasurque señalaba: “La autoridad y competencias de Unasur están dadas por lavoluntad soberana de los Estados Miembros que, a cambio de las ventajaseconómicas, políticas y geopolíticas que la supeditan a un orden comunita-rio les puede ofrecer, acuerdan autolimitar algunas de sus potestades sobe-ranas y formar la Unión con órganos comunitarios de decisión y acciónmultinacionales”.10 El rechazo de esa propuesta llevó a la renuncia de Borjael 21 de mayo de 2008. La secretaría no logró consenso para constituirsecomo una instancia con algún nivel de poder o representación porque po-dría quedar por fuera del control del consejo presidencial o de cancilleres.Por encima de la secretaría quedó el consejo de delegados y su nombra-miento sólo es potestad de los presidentes.

La necesidad de reafirmar la soberanía nacional, como vienen haciéndolovarios gobiernos de la región, llevó a aceptar que aunque las decisiones sonpor consenso de todos los miembros de Unasur, los estados no están obliga-dos a implementarlas de forma inmediata y a la misma velocidad. La aplica-ción de políticas, medidas y programas o el involucramiento en institucionesserá gradual y flexible. El art. 13 del acuerdo constitutivo señala que aproba-da una propuesta por la instancia máxima de Unasur, tres o más estadosmiembros podrán iniciar su desarrollo, siempre y cuando se asegure, tantola posibilidad de incorporación de otros estados miembros, como la infor-mación periódica de su avance al consejo de delegadas y delegados. Ade-más, cualquier Estado miembro podrá eximirse de aplicar total o parcialmenteuna política aprobada, sea por tiempo definido o indefinido, sin que elloimpida su posterior incorporación total o parcial a la misma. En el caso delas instituciones, organizaciones o programas que se creen, cualquiera delos estados miembros podrá participar como observador o eximirse total oparcialmente por tiempo definido o indefinido.

9. El Comercio, el 8 de agosto de 2007.

10. Pablo Solón, “Reflexiones a mano alzada sobre el tratado de Unasur”, en Revista dela integración, Nº 2, Comunidad Andina, 2008, p. 14.

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La preferencia por lo intergubernamental también se expresó en el papel dela presidencia pro tempore que no podría llevar la vocería o representacióninternacional de Unasur, firmar declaraciones o llegar a acuerdos sino sobrela base de una aprobación expresa de las instancias de la Unión. Además, seexpresó en la decisión de promover un proceso de diálogo e interaccióngubernamental con actores sociales en lugar de comenzar con una instanciade participación. Asimismo, la aceptación de solicitudes de miembros aso-ciados por parte de otros países latinoamericanos y caribeños quedó supe-ditada a un acuerdo político presidencial más que a la aplicación de unanorma comercial como sucede en la CAN y el Mercosur. Para no afectar laesencia de Unasur ni interferir el proceso suramericano, el tránsito a miem-bro pleno conlleva un proceso de aprobación en cada uno de los tres conse-jos de Unasur: de delegados, cancilleres y jefes de Estado, luego de cincoaños de vigencia del tratado y cuatro de haberse asociado. La definiciónsobre el parlamento suramericano se postergó dado que existen diversaspropuestas: elección suramericana, reuniones específicas y simultáneas delos parlamentos de la CAN y el Mercosur, y confluencia de los dos parla-mentos pero con representantes nacionales. No ha habido acuerdo sobre unmecanismo jurisdiccional para evitar una instancia supranacional como lade la CAN, aunque han comenzado reuniones de las cortes de los distintospaíses suramericanos.

Sobre la conveniencia de estas decisiones hay controversia en la región.Para algunos eso equivale a un retroceso en la supranacionalidad indispen-sable para la integración.11 Para quien fuera secretario pro tempore de Unasurcuando Bolivia ejerció la presidencia, de diciembre de 2006 a mayo de 2008,lo que muestran esos acuerdos es que los presidentes fueron capaces detomar decisiones estratégicas tanto para superar una coyuntura crítica comopara hacer de Unasur un marco de integración de diferentes visiones y con-flictos regionales.12 Un académico colombiano vinculado al proceso13 señalaque lo acordado refleja hasta dónde quisieron y pudieron llegar los gobier-nos en esta etapa en la que la mayoría prefiere moverse sobre una baseintergubernamental sin ceder soberanías ni avanzar en un proceso de inte-

11. Ver intervención de Edgar Vieira en Socorro Ramírez, Venezuela hoy: miradasbinacionales, Bogotá, IEPRI – Universidad del Rosario, 2008.

12. Pablo Solón, Op. Cit, pp. 12-18.

13. Diego Cardona, “El ABC de Unasur: doce preguntas y respuestas”, en Revista de laintegración, Nº 2, Comunidad Andina, 2008, pp. 19-30.

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gración dura. Lo claro es que lo acordado favorece el proceso de acerca-miento político, el carácter intergubernamental permite un mayor reconoci-miento a la diversas de opciones nacionales que quedan con márgenes deacción propia, garantiza la sobrevivencia de Unasur y en medio de un con-texto contradictorio puede sentar las bases para un proceso más sólido.

Las divergencias encuentran salidas en la séptima cumbre suramericana, laprimera de Unasur, que aprueba su tratado constitutivo, por ahora, como unespecio de coordinación política de los gobiernos suramericanos así hayaadoptado un amplio objetivo que dice va más allá de la convergencia entre laCAN y el Mercosur. De esa forma lo definió la séptima cumbre en su trata-do constitutivo: construir de manera participativa y consensuada un espaciode integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre suspueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, laeducación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio am-biente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica,lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democra-cia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía eindependencia de los estados.

Fue bien significativo que en la preparación de esa séptima cumbresuramericana, la primera de Unasur, funcionaron seis grupos de trabajoministerial para trabajar sobre integración financiera, infraestructura, ener-gía, políticas sociales, educación y cultura, y mecanismos de solución decontroversias en inversiones. Es bien sintomático que en esos grupos y enla constitución de Unasur, para marcar la diferencia con la integración ante-rior, los temas comerciales parecerían dejados en manos nacionales o de losdos grupos subregionales CAN y Mercosur.

Algunos de los grupos de trabajo algo han avanzado. El financiero, porejemplo, ha identificado varias iniciativas que podrían articular a los miem-bros de Unasur en una coyuntura como la que origina la crisis financiera enEstados Unidos. Se intentaría establecer un sistema multilateral voluntariode pagos en moneda local que vaya sustituyendo el dólar en las transaccio-nes regionales, un mecanismo de estabilización de la balanza de pagos paraenfrentar desequilibrios comerciales o ataques especulativos contra unamoneda local, un plan de integración de los mercados financieros y de capi-tales, una coordinación de los fondos financieros regionales para proyectosde desarrollo e infraestructura. Chile que ejerce la presidencia pro temporepor un año contado desde el 23 de mayo de 2008, tendrá que estimular adichos grupos de trabajo para que con el diagnóstico y la identificación de

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prioridades pasen a una fase de concreción de iniciativas, y de esa forma sevayan convirtiendo en consejos sectoriales de Unasur.

Unasur debía además superar el proceso de ratificación en los congresos desus países miembros pues entra en vigencia con al menos nueve aprobacio-nes de países signatarios. A mediados de 2010, sólo había sido ratificadopor los países suramericanos del ALBA más Guayana. Aunque no ha forma-lizado su existencia, la entidad ha ido recibiendo impulso de los gobiernosque han estado al frente de su desarrollo, de los acercamientos de sus miem-bros y freno de las tensiones a su interior. Bolivia condujo desde 2007 lapreparación de su constitución. Brasil en 2008 logró su conformación y ladel Consejo de Defensa Suramericano. Chile ejerció la primera presidenciapro tempore y le dio sentido al aglutinar con Brasil una intervención que, enseptiembre de 2008, evitó la consolidación de las amenazas de guerra civilen Bolivia. Ecuador ejerció la segunda presidencia rotativa, con el apoyo deVenezuela, Bolivia y Brasil, canalizó el cuestionamiento al acuerdo militar deColombia y Estados Unidos, aglutinó el apoyo suramericano para la recons-trucción de Haití y condujo con Cristina Kirchner el nombramiento de suesposo, expresidente y posible candidato a la reelección en su país, a asumiral mismo tiempo la secretaría general.14

Sin estructura organizativa distinta de la que le han dado los gobiernos quehan asumido su conducción, Unasur ha ido generando una serie de conse-jos: defensa, lucha contra el narcotráfico, desarrollo social, salud, educa-ción, cultura, ciencia y tecnología, infraestructura y planeamiento. El consejode defensa podría ser el que más avance alcance si logra darle un contenidomás específico al acercamiento suramericano para poner en marcha el acuer-do sobre mecanismos de creación de confianza en materia militar.

La proliferación de consejos muestra las enormes potencialidades de la ac-tuación conjunta y la necesidad de la existencia de Unasur, pero también losgigantescos riesgos de repetir la historia de la hasta ahora fallida integraciónlatinoamericana, reducirse a declaraciones retóricas sobre todos los temasposibles sin capacidad real de concertación de posiciones ni de actuaciónconjunta. En la segunda cumbre, la realizada en Argentina, se habló y sesacó una declaración sobre muchos temas –solución de controversias, diá-logo con Estados Unidos, situación de Honduras, islas Malvinas, Ley deArizona, estado de excepción de Paraguay, reconstrucción de Haití y Chile,energía, cultura, educación, ciencia, tecnología e innovación y el problema

14. Socorro Ramírez ¿Por UNASUR a la Casa Rosada? , en www.razonpublica.org, 17 demayo de 2010.

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mundial de las drogas– sin perspectiva concreta de traducir la retórica enposiciones comunes ante negociaciones internacionales o en espaciosmultilaterales. Los riesgos de Unasur se derivan, además, de la primacía dela fragmentación ideológica que el nuevo secretario general y quien ejerce lapresidencia pro tempore pueden exacerbar si se dedican a impulsar suspropios proyectos políticos en desmedro de la construcción institucional.

Pero el organizativo no es el único reto de Unasur. Construir la integraciónsuramericana implica no sólo articular los diversos procesos en curso sinotambién construir capacidad regional para hacerle frente a la problemáticainterna de varios de sus miembros y a las tensiones entre ellos cruzadas porcomplejos asuntos de defensa y seguridad.

La defensa y la seguridad

Asuntos de defensa y seguridad coparon, en 2008, la agenda de Unasur,jalonados por Brasil y por la propia situación regional. De hecho, sin habersido objeto de debate en el proceso previo de negociación sobre la constitu-ción de Unasur, Brasil propuso en la séptima cumbre, conformar el Consejode Defensa Suramericano y logró acuerdo para su creación. Sólo el presi-dente colombiano inicialmente se negó a hacer parte, luego pidió un plazopara discutir sus condiciones, y finalmente, el 18 de julio, tras la visita delpresidente Lula, Uribe aceptó la participación de Colombia sobre la base detres acuerdos en torno al Consejo de Defensa: relaciones sólo con gobiernoselegidos, combate a grupos irregulares y decisiones por consenso.

En sectores argentinos, aunque su gobierno no se opuso a la creación delConsejo de Defensa, se manifestó escepticismo o sensación de que el Con-sejo sería, sobre todo, funcional a los intereses brasileños. El gobierno bra-sileño insistió en que el Consejo de Defensa no sería una alianza ni unafuerza militar suramericana sino un foro de consultas e integración entre losministros de Defensa, y que no se ponía en marcha contra nadie ni paraintervenir en los asuntos internos de ningún país. Además, agregó que comolas industrias de defensa pueden constituir un sector de desarrollo económi-co para la región, el Consejo prevé fomentar las compras gubernamentalesen empresas suramericanas.

En septiembre de 2008, Unasur tuvo una rápida actuación15 en medio de uncontexto tan difícil que parecía imposible el consenso. Bolivia y Venezuelahabían expulsado a los embajadores norteamericanos culpándolos de la si-

15. En este punto me baso en el análisis hecho en Socorro Ramírez, “Unasur: buencomienzo y grandes desafíos”, en www.razonpublica.org, agosto de 2008.

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tuación y habían recibido similar respuesta. Chávez había invitado a Rusia adesplegar operaciones militares conjuntas en el Caribe. Un tribunal de Miamise ocupaba del episodio de la maleta venezolana descubierta en el aeropuertode Buenos Aires, con 800 mil dólares en efectivo y la acusación de consti-tuir aporte para la campaña electoral de ese país, y el Tesoro estadounidenseincluía a tres altos funcionarios del gobierno venezolano en la lista Clintonconformada por personas acusadas de narcotráfico.

En Bolivia avanzaba la violencia entre el gobierno y los dirigentes autono-mistas. Chávez había amenazado con intervenir militarmente en ese país yencender dos o tres Vietnam, si alguien intentaba derrocar o asesinar a sucolega Morales y se había enfrentado con el comandante de las fuerzasarmadas bolivianas. Esas dos graves amenazas que podrían tener gravesconsecuencias para toda Suramérica obligaron a organizar en 48 horas lacumbre extraordinaria de Santiago del 14 de septiembre, a que concurrieran9 de los 12 jefes de estado y a hacer concesiones mayores para llegar a unconsenso. En su declaración, los presidentes rechazaron cualquier situaciónresultante de una ruptura del orden institucional o de la unidad territorial deBolivia. Además, condenaron los ataques a instalaciones gubernamentales ya la fuerza pública, y exigieron su devolución para iniciar diálogo que permi-tiera consensuar una solución. También, llamaron a todos los actores políti-cos y sociales a cesar acciones de violencia, intimidación y desacato a lainstitucionalidad democrática y al orden jurídico. Asimismo, crearon trescomisiones, una para investigar los disturbios en Pando, otra para acompa-ñar los trabajos de la mesa de diálogo, y una más de asistencia al gobierno deBolivia. Diez días después, en el marco de la Asamblea de la ONU, se cele-bró una nueva reunión extraordinaria suramericana, esta vez sin carácterresolutivo pues no estaban la mayoría de presidentes, se pasó revista a lasituación boliviana y a la aplicación de los acuerdos de Santiago.

Las cumbres posteriores de Unasur se desarrollaron de manera extraordina-ria, en 2009, en torno a otro asunto de seguridad, el acuerdo del gobierno deÁlvaro Uribe con su homólogo estadounidense sobre el uso de bases milita-res colombianas. Ese acuerdo fue rechazado en Unasur por los presidentesChávez y Correa que lo perciben como un instrumento contra los procesospolíticos que encabezan en sus países. El gobierno de Brasil lo asume comouna obstrucción al papel que Obama le había reconocido, un riesgo demonitoreo de los nuevos procesos políticos, de internacionalización de laAmazonia, de fortalecimiento de las fuerzas armadas colombianas, que ennúmero ya ocupan el segundo lugar regional, y de un entorpecimiento a laventa de armas brasileñas a Colombia. También es visto como una interfe-rencia en los esfuerzos de Unasur y el Consejo Suramericano de Defens.

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Cuadro 2. Cumbres presidenciales y Unasur

Cumbres ordinarias Cumbres extraordinarias

7ª cumbre suramericana, 1ª Unasur,Brasilia, mayo de 2008.

Santiago y Nueva York,septiembre 2008.

Ecuador y Argentina en 2009.

8ª cumbre suramericana, 2ª Unasur,Buenos Aires, 2010.

El debate sobre el acuerdo colombo–estadounidense puso de presente otroasunto de defensa y seguridad central en la región. El incremento de lospresupuestos militares en Suramérica y las nuevas adquisiciones de arma-mento que aunque son presentadas por los respectivos gobiernos como unamodernización de equipos y municiones, son vistas por diversos sectorescomo una carrera armamentista emprendida por vecinos que mantienen pre-tensiones hegemónicas, diferencias o tensiones recíprocas. Brasil incrementala adquisición de armamento en razón de su ascenso como poder emergenteinternacional. Chile ha aumentado sus compras de armas y aviones puestoque los militares siguen teniendo una gran influencia en la nación y porqueun porcentaje de la renta del cobre está constitucionalmente asignada a ladefensa. Perú lo hace en respuesta a Chile por el litigio en curso. Venezuelase rearma con el argumento que se prepara para defender el proyectobolivariano. Colombia, que se ha armado para hacerle frente a su conflictointerno, empieza a pensar en mejorar la defensa ante las amenazas de Chávez.Y hasta Bolivia ha pedido a Rusia crédito para la compra de armas.

Suramérica se ha definido como zona de paz y países que tienen desarrollosnucleares (Brasil y Argentina) aseguran que les darán siempre un uso pací-fico. Sin embargo, el tema ha empezado a inquietar en razón de las declara-ciones de militares nacionalistas de Brasil, así como de un subsecretario deasuntos estratégicos y relaciones internacionales del ministerio de Defensay del propio vicepresidente de ese país, quienes han dicho que el Estadobrasileño ganaría respetabilidad y poder disuasivo si no se contenta con lafuerza submarina ya adquirida y obtiene también poder nuclear. Hay queseñalar, sin embargo, que, ante estas insinuaciones, el ministro de Defensaha reiterado que la constitución brasileña y los compromisos internacionales

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impiden la fabricación de la bomba. Venezuela, por su lado, ha dicho queavanza con Irán en la construcción de una ciudadela nuclear y en la explo-tación de uranio con fines pacíficos. Sin embargo, el cuestionamiento de lafalta de transparencia y el carácter conflictivo de su gobierno han generadotemores en la región. Este tema tendría que ser analizado en el ConsejoSuramericano de Defensa.

Otro asunto crucial para el que Unasur ha creado un consejo específico esel referido a las amenazas transnacionales a la seguridad derivadas delnarcotráfico y el crimen organizado. Esos fenómenos afectan a todos lospaíses del hemisferio con diferente intensidad pero con idéntica capacidadletal como parecen mostrarlo los índices de muertes violentas, la violaciónde derechos humanos, el número de secuestrados y la victimización dejóvenes. La incorporación de la mayoría de la región a las rutas internacio-nales dedicadas al narcotráfico, el auge en el área del comercio de armaslivianas vinculado al emporio de las drogas y el relativamente fácil lavado deactivos, muestran que toda el área está seriamente aquejada por la expansióndel tráfico de drogas y el auge de la criminalidad organizada. Estos fenóme-nos se desarrollan y prosperan en los márgenes que el Estado, la sociedad yel mercado les dejan; aprovechan la debilidad estatal, entrelazan la economíalegal y la ilegal y tienen capacidad para vincular a sectores de las elitesnacionales y regionales así como a poblaciones presionadas por sus accio-nes de fuerza o por la necesidad de recursos.16

A MANERA DE CONCLUSION

Sería lamentable que las instituciones y regímenes andinos se liquidaran.Aunque no siempre han funcionado y algunas medidas están rebasadas porla realidad, en ocasiones han ayudado a los países miembros a acercarse y aregular asuntos esenciales de su vecindad. Sería lamentable también que laideología jugara como un factor de disgregación regional e interfiriera unacercamiento suramericano jalonado por la energía y la integración físicadonde caben los distintos modelos que se han ido generando en la región.

No es nada despreciable que gobiernos de una región como Suramérica que–fuera de los nexos entre poblaciones fronterizas– mantenía solo relacionesdiplomáticas formales y más bien cargadas de desconocimientos, temores ypercepciones de conflicto, en menos de una década, definan un ambiciosohorizonte como el antes analizado, y que pese a las divergencias y tensiones,

16. Informe de la Misión de Política Exterior de Colombia, 2010, www/fedesarrollo.com

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tengan resultados que mostrar en los cuatro ejes del acercamiento: físico yde infraestructura, energético, político con la Comunidad Suramericana ysu reemplazo Unasur, de defensa y seguridad. Unasur es resultado de eseproceso de acercamiento pero no lo compendia. Varios de esos ejes tienendinámicas propias que la rebasan, aunque Unasur podría ir articulándolos enla perspectiva de una integración más profunda.

Ahora bien, esos avances del acercamiento suramericano se enfrentan conobstáculos que pueden dificultar y hasta impedir un real proceso de integra-ción. Resumámoslos. El peso de las alianzas ideológicas, de los proyectosgeopolíticos y de los liderazgos nacionalistas y caudillistas que impidan lasconvergencias regionales. El predominio de las diferencias políticas entrelos gobernantes suramericanos –incluso dentro de los sectores favorables ala conformación de un bloque autónomo regional– sobre tipos de desarrollo,modelos de integración y opciones de inserción internacional. Los proble-mas de seguridad que deterioran las relaciones entre distintos gobiernos, asícomo la política estadounidense, que se aprovecha de las tensionesbinacionales y de las urgencias de corto plazo de cada país suramericanopara reforzar la fragmentación regional.

Las dificultades al interior de la CAN y del Mercosur que hacen lento y frágilsu proceso de integración. La reducción indefinida de Unasur a la concertaciónpolítica y la no disposición a construir una integración más profunda queimplica compartir soberanía e instituciones supranacionales. La ausencia desectores de la llamada sociedad civil en su puesta en marcha, así como devoluntad política de los gobiernos, lo que impide construir políticas públicasde mediano y largo plazo para la integración ligada al desarrollo y con fuerteconsenso social. La falta de perspectiva de sectores empresariales más alláde sus negocios, y su no reconocimiento de que para el éxito de sus tran-sacciones es indispensable su contribución para generar buenas relacionesde vecindad y una integración más allá de lo comercial. Los problemas definanciación de los proyectos de infraestructura y desarrollo.

La pérdida de oportunidades que ofrece el proceso de acercamientosuramericano también ha estado relacionada con la reducción de los pro-yectos de integración física a obras de infraestructura por no asumir susostenibilidad social y ambiental, ni posibilitar la construcción deinstitucionalidad local en las zonas por donde atraviesan. No obstante losacuerdos presidenciales, las necesidades de los países y las posibilidadesque los proyectos ofrecen, el tema sigue siendo visto sólo como un asuntotécnico y no ha sido suficientemente asumido como un esfuerzo político y

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social de construcción de regiones transfronterizas y de macroregiones que,como ocurrió en Europa, pueden articular zonas marginales a la integración,reconfigurar los espacios de integración con la incorporación de áreassubnacionales de distintos países que además puedan ayudar en la protec-ción de ecosistemas o en la inserción internacional de la región.

Este acercamiento suramericano depende, en buena medida, del papel deBrasil que es el país que cuenta con mayores recursos económicos einstitucionales para generar una base financiera a los proyectos de infraes-tructura, transporte y energía. Claro, Brasil podría impulsarlos sólo paragarantizarse corredores de conexión interoceánica para sus grandes empre-sas y reducirse a concretar buenos negocios para jugar en las grandes ligasglobales. De hecho, en estos últimos años se ha convertido en un importan-te origen de importaciones e inversiones en buena parte de los paísessuramericanos. O podría usar el Consejo de Defensa para fortalecer lasventas de su industria militar más que para procesar diferencias en materiade seguridad. De primar esa perspectiva se estaría sólo ante la expansión deuna posición hegemónica en la región. Hay que reconocer que en 2008, enmedio de la polarización regional, Lula jugó un cierto papel como fuerzaestabilizadora que moderó e incluso incorporó a los extremos del espectropolítico regional en un esfuerzo de unificación suramericana. En concreto,ayudó al consenso en la coyuntura crítica que rodea el conflicto boliviano.En cambio en la tensión entre Colombia, Venezuela y Ecuador no ha jugadoun papel significativo, tal vez para evitar confrontaciones con sus gobier-nos, por mayores convergencias políticas con ellos o por interés en losmercados que antes surtían los colombianos. Aunque el presidente brasileñoen su intervención en la Asamblea de la ONU en 2008, destacó la fuerza quetoma Unasur como foro político donde la región resuelve sus propios pro-blemas, el propio Lula ha reconocido que aún no ha convencido al Estado nia la sociedad brasileña que asumir el liderazgo conlleva costos y responsabi-lidades, además, ha dado muestras de preferir jugar en las grandes ligasglobales como lo ha puesto de presente en 2010 en casos como el de Irán yel Medio Oriente.

Ahora bien, el paulatino acercamiento suramericano, no exento de contra-dicciones también está lleno de oportunidades. De no quedarse en procla-mas retóricas podría generar un mayor equilibrio multilateral frente a EstadosUnidos y convertir a Unasur en un espacio de reconocimiento de intereses yproblemas comunes, de concertación de soluciones, de aumento de la capa-cidad de negociación internacional en la perspectiva de insertar de manerapositiva y ventajosa a Suramérica en las dinámicas globales.

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Isabel Rodríguez Aranda

CINCUENTA AÑOS DE PARTICIPACIÓN CHILENA EN LOSPROCESOS DE INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA.1960-2010

RESUMEN

Este artículo se propone analizar laparticipación de Chile en la integra-ción latinoamericana en sus distin-tas etapas desde los años sesentahasta hoy. Para ello, se analiza el tipode participación que Chile ha tenidoen las tres etapas del regionalismolatinoamericano: regionalismo cerra-do desde 1960 a 1990, regionalismoabierto desde 1990 a 2005 y regio-nalismo post liberal desde el 2005 alpresente. Sostenemos que esta par-ticipación de Chile ha sido diferen-ciada en cada etapa y laconceptualizamos de la siguientemanera: una participación protago-nista, una participación a distanciay una participación estratégica paracada una de las etapas mencionadas.

Palabras clave: Chile- IntegraciónRegional- Regionalismo Abierto- Re-gionalismo Post liberal.

ABSTRACT

This article aims to analyze theparticipation of Chile in Latin Americanintegration in its various stages fromthe sixties until today. To this end, weanalyze the type of participation thatChile has had in the three stages ofLatin American Regionalism:Regionalism closed from 1960-1990,open regionalism from 1990 to 2005and post liberal regionalism from 2005to present. We hold that theparticipation of Chile has beendifferentiated in each stage and weconceptualize as follows: a protagonistplayer, a remote participation andstrategic participation for each of theabove stages.

Keywords: Chile- RegionalIntegration- Open Regionalism- Postliberal Regionalism.

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I. Introducción

América Latina desde la segunda mitad del siglo XX, ha pasado por tresetapas, caracterizadas por procesos de integración con distintos objetivosnacionales, regionales e internacionales. La primera de estas, corresponde alregionalismo cerrado de los años sesenta cuando la región se propone crearbloques económicos con países que buscan impulsar una estrategia de de-sarrollo basada en el modelo de industrialización por sustitución de importa-ciones, en la cual había una prioridad nacional de desarrollar la industria yuna prioridad regional de aumentar el intercambio comercial entre los miem-bros del bloque, además de una prioridad internacional de romper con ladependencia hacia las manufacturas de países desarrollados y dejar de sersólo países exportadores de materias primas.

La idea fuerza de la integración latinoamericana, que siempre estuvo presen-te desde el Congreso de Panamá convocado por Simón Bolívar en 1826,reaparece de manera concreta gracias a la Comisión Económica para Amé-rica Latina (CEPAL), desde principios de 1950. Las proposicionesintegracionistas de la CEPAL, que tenían como base las reflexiones del eco-nomista argentino Raúl Prebich, se basaban en una constatación históricadesfavorable de la realidad latinoamericana para comienzos de esa década.Primero, la identificación de que en la gran mayoría de los países de Améri-ca Latina, los procesos de industrialización habían avanzado poco, mientrasque en los países grandes como Argentina, México, Brasil, y algunos media-nos, como Chile y Uruguay, el proceso de industrialización sobre la base dela estrategia de sustitución de importaciones a escala nacional, había llegadoa un cierto agotamiento.1 En segundo lugar, el reconocimiento de un ciertoestancamiento en el comercio regional, que se precipitó para mediados de 1950cuando el comercio recíproco cayó desde 1.082 millones de dólares en 1956 a657 millones en 1961,2 y en donde el mayor porcentaje de él se realizaba sólo

1. Moreno Fernando, La integración Latinoamericana, Santiago, Instituto Chileno deEstudios Humanísticos, 1978, p. 97.

2. Morales Fernando, El Área Latinoamericana de Libre Comercio, en Variables Políticasde la Integración Andina, Santiago, Universidad Católica de Chile & Centro Universitariode Desarrollo Andino-CINDA, Ediciones Nueva Universidad, 1973, p. 61.

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entre cuatro países, esto es, Chile, Argentina, Uruguay y Brasil.3

De esta constatación es que la CEPAL, sobre la base de una visiónestructuralista y un análisis histórico de centro-periferia que hacía de larealidad latinoamericana, concluyó que los desequilibrios del comercio y deldesarrollo manufacturero determinaban la necesidad de ampliar los merca-dos nacionales a escala regional. De esta manera, y sin pretender cortar lasrelaciones con los países del primer mundo, se pretendía promover, me-diante un cierto grado de planificación y coordinación, la expansión indus-trial y los intercambios intra-regionales de estos,4 diversificando así sucomposición que hasta ese entonces era principalmente de productos prima-rios. Esto permitiría no sólo el desarrollo industrial, y derivado de ello el creci-miento económico y mayores tasas de empleo, sino también, en el largo plazo,poder mejorar los precios de los términos de intercambio en el comercio mun-dial y la posición internacional de América Latina en el mundo.

El instrumento para alcanzar lo anterior, estando fuertemente presente laidea de la Comunidad Económica Europea (CEE), era la creación de unmercado común latinoamericano que permitiera el intercambio manufactu-rero de manera multilateral y por medio de concesiones reciprocas.5 De estemodo, era una propuesta de integración profunda en sus contenidos, ampliaen su concepción geográfica y que desmitificaba el hecho de que el comer-cio externo y la industrialización eran contradictorios, pues se creía firme-mente que el primero promovería y estimularía el segundo, y como corolario,se lograría el desarrollo económico de los países.

Es en este contexto, marcado por el desarrollo sistemático de ideas queconstruyen un planteamiento teórico para explicar las relaciones internacio-nales de América Latina, que van a converger las voluntades políticas y losintereses económicos de los gobiernos del momento en la región para for-mar bloques económicos. Es así como se crea en 1960 la Asociación Lati-noamericana de Libre Comercio (ALALC), en 1960 el Mercado ComúnCentroamericano (MCCA), en 1969 el Pacto Andino y en 1967 la Comuni-dad de Estados del Caribe (CARICOM). Estos esquemas de integración, enel marco del regionalismo cerrado que hemos mencionado, tendrán un im-

3. Moreno Fernando, Op. Cit, p. 110.

4. Magariños Gustavo, Integración Económica Latinoamericana: proceso ALALC/ALADI1950-2000, Tomo I, Montevideo, BID, 2005, p. 40.

5. Hasta ese entonces, la cooperación y los intercambios comerciales se habían desarrolladoen el ámbito panamericano, donde no existía una proyección real, así como también demanera bilateral, donde eran más bien transitorios y no con objetivos de largo alcance.

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portante impulso inicial que se irá desgastando en los años setenta parasucumbir ante las dificultades que experimentará la región en la década delos ochenta. Este periodo, llamado “la década pérdida”, estará caracterizadapor dictaduras militares, inflación y alto endeudamiento, procesos que lleva-ron paulatinamente a una perdida de voluntad y de esfuerzo por parte de losEstados para con estos procesos de integración en la región.

En los años noventa, se desarrolla una segunda etapa de la integración regio-nal, que conocemos como regionalismo abierto, la cual permite la creaciónde nuevos bloques regionales como es el Mercado Común del Sur(MERCOSUR) en 1991, el Grupo de los Tres con Venezuela, México yColombia en 1993, y el Pacto Andino que se reformula como ComunidadAndina (CAN) en 1996, además de una renovación de los esquemas hereda-dos desde el impulso de los sesenta como el MCCA y CARICOM. La ALALCpor su parte, se transforma en lo que hasta hoy conocemos como la Asocia-ción Latinoamericana de Integración (ALADI) el año 1980. Por otra parte,este proceso de regionalismo abierto no involucrará solamente a la regiónlatinoamericana, ya que en América del Norte se crea el Área de Libre Co-mercio de América del Norte de Libre (NAFTA, por su sigla en inglés) ymás tarde surgirá la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas(ALCA) para integrar a todo el continente como un área de libre comercio.Así también, en otras regiones se produce la activación y profundización delos procesos de integración, como es el caso europeo que formaliza el ActaÚnica Europea el año 1985 y la Unión Europea el año 1992, y también es elcaso de la región del Asia Pacífico donde se crea el Foro de Cooperación delAsia Pacífico (APEC) en el año 1989.

En general, asistimos a una oleada de integración regional en el sistemainternacional en su conjunto y que, aunque con características diversas,comparten principios y orientaciones coincidentes. En cuanto a las caracte-rísticas diversas, podemos señalar que las distintas experiencias de integra-ción van desde áreas de cooperación sin tratados vinculantes, como es APEC,pasando por áreas de libre comercio como es el caso del NAFTA, el Grupodel Los Tres y la propuesta del ALCA, hasta esquemas de integración másavanzados como MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM, que se consti-tuyen con tratados que pactan proyectos de integración que tienen comometa formar uniones aduaneras primero, para ser mercados comunes des-pués. Metas que por supuesto tenían como referencia el proceso europeo,que ya avanzaba hacia una etapa posterior como era el proyecto de formaruna unión monetaria con la adopción del Euro.

En cuanto a los principios y orientaciones en esta diversidad de procesosque hemos mencionado, observamos coincidencias en las orientaciones de

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las economías hacia la liberalización comercial ya sea en forma unilateral,bilateral o en bloques, así como a nivel multilateral. Había un contexto mar-cado por el fin de la guerra fría donde no hay opciones ideológicas en cuan-to a política económica estatal, más bien encontramos distintos modelos decapitalismo que podrían identificarse, pero lo común es que la economía demercado es la norma en cuanto a organización política-económica de losEstados.6 A esto se suma la globalización económica determinada por facto-res como el cambio tecnológico, políticas estatales pro mercado y las nue-vas dinámicas económicas, donde los Estados están dispuestos a eliminarbarreras comerciales a la inversión, y el mercado se hace regional e inclusomundial.

Recordemos también, que antes de esta oleada de integración regional ainicios de los años noventa se habían iniciado las negociaciones multilateralesen lo que se conoce como la Ronda de Uruguay, sin embargo, este procesoresultó muy dificultoso y hubo un estancamiento en las negociaciones. Espor ello, que distintos países optaran por avanzar en liberalizar sus econo-mías en grupos más pequeños con la intención de converger paulatinamentehacia la liberalización multilateral. Este contexto fue lo que impulsó la inte-gración abierta bajo distintas dinámicas.

Asimismo, debemos precisar también que el concepto de regionalismo abiertosurge por primera vez en APEC y no en América Latina, proponiendo preci-samente un enfoque de la “integración” económica no discriminatorio, sintratados de por medio, que postula el incremento del comercio como factorfundamental del dinamismo económico.7 Aquí la cooperación es considerada labase para ampliar los flujos comerciales, y con ello, la liberalización económicaunilateral de cada país que participa de los principios concertados de esa co-operación. Por consiguiente, este enfoque de APEC no consideraba la posibili-dad de crear bloques cerrados que generaran discriminación y desviación decomercio. Al respecto, considerando la conceptualización posterior de regio-nalismo abierto desarrollada por la CEPAL en la década de los 90 y asumida porel regionalismo latinoamericano, podemos señalar que difiere del enfoque delAsia Pacífico en la medida en que no postula la extensión casi automática de laspreferencias negociadas en el seno de los acuerdos regionales, es decir, para

6. Ibáñez Josep, El Nuevo Regionalismo Latinoamericano en los años noventa. RevistaElectrónica de Estudios Internacionales, Nº 1, año 2000. En www.reei.org,

7. Rodríguez Isabel, APEC 2004: Desde la Regionalización al Regionalismo. RevistaDiplomacia, Nº 102, año 2005. p. 77.

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América Latina el regionalismo abierto “es un preferencialismo que crea co-mercio entre los miembros del acuerdo, pero sin incrementar las barreraspreexistentes respecto a los restantes países del mundo”.8

Es necesario precisar que el concepto de regionalismo lo utilizamos única-mente en América Latina, porque refleja una particularidad de nuestra inte-gración que es referida a que todos los tratados de integración son proyectosde integración. Encontramos acuerdos de integración que firman los Esta-dos y que constituyen proyectos a realizar, y que en la práctica “avanzan”en niveles menores de integración. Por ejemplo el MERCOSUR, cuyo pro-yecto formalizado en su tratado es llegar a ser un mercado común, pero enla práctica este bloque subregional avanza hacia lograr una unión aduaneracomo etapa previa al mercado común.9 Dinámica similar siguen los otrosbloques subregionales en la región, donde todos son proyectos que buscanllegar a ser mercados comunes pero que después de veinte años están toda-vía en etapas previas.

La tercera etapa del regionalismo latinoamericano, denominada regionalis-mo post liberal, explica el proceso en la década del dos mil, principalmentecon el surgimiento de nuevas dinámicas de integración como es la creaciónde la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), en el 2004, y de laUnión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), el año 2008, con su antece-sora la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) el 2004. En efecto, elperiodo que se conceptualiza como post liberal va desde el año 2005 hasta elpresente y da cuenta de un proceso de integración configurado complemen-tariamente y paralelamente a los bloques regionales de los años noventa, aúncuando el periodo anterior se lee como estancado y sin perspectivas desuperarse y cumplir las metas de formar mercados comunes, en un mo-mento además, en que muchos países de los distintos bloques comienzan aexplorar la alternativa de firmar acuerdos bilaterales desembarcándose delos distintos bloques como lo han hecho, por ejemplo, Colombia y Perú. Porlo tanto, este periodo llamado post liberal aparece como una etapa coherenteen si misma, al momento en que se cuestiona el regionalismo de los añosnoventa y se debaten nuevas formulas para la región. El denominador co-mún a estas nuevas formas será dejar de lado la integración económicacomo objetivo, subentendida como meta a cumplir, y se concentrarán los

8. Di Filippo Armando y Franco Rolando, Integración Regional, Desarrollo y Equidad.México, Editorial Siglo XXI, 2000, p. 21.

9. Rodríguez Isabel, APEC 2004: Desde la Regionalización al Regionalismo. Op. Cit. p. 80.

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esfuerzos en enfocarse en el proceso como un continuo donde se activan eimpulsan nuevos factores para la integración. Así, el gran cambio en estanueva etapa, será priorizar los temas políticos, sociales, de seguridad y ener-géticos.

En efecto, en esta etapa post liberal, los países han coincidido en que com-parten problemas comunes y que la integración puede ser la forma de aten-derlos y solucionarlos en forma conjunta. Se identifican como problemas lagobernabilidad, la democracia, la pobreza, la desigualdad, la justicia social,la cohesión social, la educación y la salud, además de temas energéticos yde infraestructura entre otros. Estos nuevos temas marcan la agenda postliberal y se acompañan de una visión compartida de los gobiernos latinoa-mericanos de volver a la agenda del desarrollo, y se entiende que para ello serequiere un mayor protagonismo de los actores estatales para hacer frente alas fuerzas del mercado.

Por consiguiente, es bajo esta plataforma de ideas compartidas que surgennuevos proyectos regionales como el ALBA y UNASUR, los cuales se ca-racterizan por ser organizaciones propiamente regionales, es decir, sin lapresencia de actores externos como es el caso de EE.UU., y por jugar un rolmás autónomo en el diseño de los consensos que construyan para solucio-nar los problemas de la nueva agenda. Es el caso de UNASUR, que en sucorto periodo de vida desde el 2008 al presente, ha actuado en dos coyuntu-ras de crisis en la región. La primera fue la situación política interna deBolivia, en septiembre de 2008, y la segunda fue la situación de Colombia enel 2009, al aceptar la presencia de tropas norteamericanas en bases colom-bianas. Frente a ambos hechos se logra consenso, en el primer caso lamediación de UNASUR fue clave en disminuir el conflicto y abrir el diálogointerno en Bolivia. Mediante la Declaración de La Moneda y su posteriormediación entre el gobierno de Evo Morales y las provincias rebeldes, y elllamado unitario de paz en la Cumbre de Bariloche, donde se logra evitar unacrisis política de proporciones. En el segundo caso, se logra un consenso enun proceso más dificultoso dada las posiciones más antagónicas de Vene-zuela y Brasil pero que finalmente no pudo lograr intervenir en una decisiónque Colombia impuso como soberana.No obstante ello, UNASUR ha logrado convocar a los países a la soluciónde nuevas temáticas de la integración que, al mostrar resultados, puedelegitimarse como espacio regional sudamericano y base para impulsar unanueva integración. Al respecto, no es menor que este espacio regional reúnaa dos potencias regionales como son Venezuela y Brasil, y que a su veztienen miradas distintas sobre la integración, donde el primero postula una

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integración más cerrada y excluyente de EE.UU., y el segundo, postula unaintegración más abierta y neutral a EE.UU. Aquí hay un punto de consensointeresante para el futuro desarrollo de UNASUR, pues resurge la tesis quepara iniciar un proceso de integración no bastan las voluntades políticascomo requisito sino que es necesaria la convergencia de intereses comunes.Esto es, que para que América del Sur juegue un rol global, debe lograrunidad, actuar en bloque y maximizar sus potencialidades, lo que implicasolucionar sus problemas internos, cualidades todas que permitirán unainterlocución política y comercial sin complejos con potencias como EE.UU.Este artículo se propone analizar la participación de Chile en la integraciónlatinoamericana en sus distintas etapas desde los años sesenta hasta hoy.Para ello, se analiza el tipo de participación que Chile ha tenido en las tresetapas del regionalismo latinoamericano: regionalismo cerrado desde 1960 a1990, regionalismo abierto desde 1990 a 2005 y regionalismo post liberaldesde el 2005 al presente. Sostenemos que esta participación de Chile hasido diferenciada en cada etapa y la conceptualizamos de la siguiente mane-ra: una participación protagonista, una participación a distancia y una par-ticipación estratégica para cada una de las etapas mencionadas.Para cumplir este objetivo, el artículo se estructura en tres partes. La prime-ra, argumenta la forma en que Chile analiza la necesidad de impulsar unproceso de integración regional ya en los años cincuenta, así como la im-portancia de la influencia de la CEPAL en esta posición, y los resultados desus acciones concertadas con Brasil, Argentina y Uruguay para la creaciónde la ALALC. A su vez, en esta primera etapa se revisan las divergencias quecon el andar del bloque se van gestando respecto a las ideas cepalianas deuna integración más compleja y planificada versus una integración más co-mercial. Chile, que destacará en este periodo por una participación porprotagonismo, será un actor clave en la conformación de la ALALC y en elproceso posterior ante el cual se plantea con una más crítica y de revisiónante un esquema de integración que beneficiaba principalmente a los paísesmás grandes.En segundo lugar, se analiza la participación de Chile en la creación delPacto Andino durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva, que coincidecon un mínimo ideológico entre los países participantes que ayudó y posibi-litó la consonancia de ideas y proyectos de desarrollo. No obstante, es eneste periodo es cuando se gesta el paso de la participación chilena porprotagonismo a lo que denominamos una participación por distancia debidoa la llegada al gobierno de Chile de Salvador Allende, que logrará de ciertaforma sostener el compromiso, para luego, con la instauración del gobiernomilitar en Chile, abandonar definitivamente el Pacto Andino.

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En tercer y último lugar, se analiza la participación chilena por distanciadurante el periodo de vuelta a la democracia, concretamente, los cuatrogobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia, esto es, dePatricio Alywin, Eduardo Frei, Ricardo Lagos y Michelle Bachellet. Argu-mentamos que en el transcurso de la década de los noventa y de dos mil,Chile implementa una estrategia de inserción económica internacional dis-tanciada de los bloques regionales de integración que buscaban formar mer-cados comunes, para centrarse en tres ejes de acción: el primero, la rebajaunilateral de aranceles que se inicia desde el gobierno militar y se acentúa enlos dos primeros gobiernos democráticos; el segundo, la apertura bilateralque se forjó como forma de relacionarse con los países de América Latina ytambién con los bloques subregionales incorporándose sólo como miembroasociado de MERCOSUR en 1996 y de la CAN el 2006. Asimismo, estaestrategia bilateral se expandió a los países y bloques de países desarrolla-dos como EE.UU., la Unión Europea y países de Asia como Singapur, Ja-pón, Corea del Sur entre otros.

En esta tercera parte también se analiza la vuelta de Chile hacia la integraciónlatinoamericana en el contexto de regionalismo post liberal, concretamentesu participación en UNASUR, que denominamos participación por estrate-gia, ya que en el Gobierno de Bachellet se replantean las metas de desarrollode Chile y lo que se necesita para ello. Sin lugar a dudas, que el resultado deeste cambio es mirar estratégicamente la región porque se requieren recur-sos energéticos, infraestructura de conexión con los países vecinos, y prin-cipalmente buenas relaciones políticas de cooperación y entendimiento quepermita disminuir las posibilidades de conflicto entre los países de Américadel Sur. Se concluye el artículo, con algunas reflexiones sobre el actualgobierno de derecha en Chile de Sebastián Piñera y los desafíos para aportara los procesos de integración regional.

II. La participación de Chile en la ALALC

La CEPAL, por medio de sus propuestas de desarrollo regional a través deun proceso amplio de sustitución de importaciones a escala regional, insertala filosofía del desarrollismo y del regionalismo cerrado tan característicode las décadas de 1950 y 1960,10 y Chile, hará suyas dichas propuestascomo parte de sus políticas económicas hacia la región. Como recuerdaGustavo Magariños, quien fuera por varios años Secretario General de la

10. Magariños Gustavo, Op. Cit, p. 35.

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ALALC, Chile fue uno de los países de la región en donde más se analizó eltema de la integración durante la década de 1950, principalmente, debido aque la CEPAL se encontraba en Santiago.11 Pese a ello, el gobierno chilenoen ese entonces, el del General Carlos Ibáñez del Campo, se desvió delproyecto original al conformar, junto a Brasil, Argentina y Uruguay (queeran los países con el mayor comercio regional y que habían sufrido unafuerte baja desde 1955) un panel de expertos en política comercial paraconcretar la integración. Esto significó un alejamiento de las propuestasoriginales de la CEPAL, en la medida que ésta acción paralela, aunque asis-tida por técnicos de la CEPAL, fue más pragmática en sus metas y objeti-vos, al plantear una integración económica más reducida geográficamente ymenos profunda, al proponerse una zona de libre comercio con un fuerteénfasis en lo comercial, sin que ésta se orientase hacia los bienes industria-les ni a formar un mercado común.12

Con lo anterior, el esquema de integración más universalista y planificador,orientado hacia el desarrollo industrial como eje de los intercambios zonas,quedó como una meta de largo plazo y una utopía permanente, de la cualChile, desde los primeros años de 1960, fue uno de sus principales impulsores.Por consiguiente, debido a una falta de voluntad política y a los recelosnacionalistas para transferir soberanía nacional para alcanzar un acuerdomultilateral y una planificación en el desarrollo económico, y la necesidad deactuar dentro del esquema de comercio del Acuerdo General sobre Arance-les Aduaneros y Comercio (GATT), terminó por imponer una fórmula deintegración casi estrictamente comercial.

Ello se expresó, jurídicamente, en el Tratado de Montevideo, que se tradujoen el establecimiento de una zona de libre comercio a través de lainstitucionalización de la ALALC, desde la cual se pudiese transitar desde unintercambio bilateral a uno multilateral, y el que debía estar perfeccionado alcabo de 12 años, es decir, libre de todo tipo de gravámenes y restriccionesa las importaciones zonales. Para lograr este objetivo, se propuso la crea-ción de un programa de liberación comercial a través dos listas: las naciona-les, que eran anuales, y las comunes, que eran establecidas cada tres años.13

11. Ibidem, p. 341.

12. Ibidem, p. 77.

13. Las Listas Nacionales, se negocian anualmente y de manera multilateral entre lospaíses de la ALALC, otorgando concesiones para ciertos productos. Así, cada Parteaplica un nivel arancelario menor para esos productos de la Lista Nacional que si seimportasen desde terceros países. La Lista Común en cambio, es negociada cada tres

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No obstante, si bien se impuso jurídicamente un esquema de integración, lapropuesta de la CEPAL, nunca dejará de estar presente y, los países miem-bros de la ALALC, irán con el tiempo asumiendo posiciones divergentes entorno al tipo de integración a alcanzar a partir de sus intereses nacionales yde los beneficios de les reporta el Tratado de Montevideo. En otras palabrasy haciéndonos parte del clivaje utilizado por Fernando Moreno,14 los distin-tos países miembros irán asumiendo paulatinamente posiciones con tenden-cias maximalistas y minimalistas. En este contexto, los gobiernos chilenosjugaran un rol protagónico como actores maximalistas de la integracióndurante varios años, etapa que denominamos en este análisis como partici-pación por protagonismo.

Suscrito entonces el Tratado de Montevideo, le tocaba el turno a los distin-tos parlamentos nacionales ratificarlo. Tanto la Cámara de Diputados chile-na como la de Senadores, dieron un amplio apoyo al instrumento regionalcon sólo dos abstenciones en ambas Cámaras.15 De los partidos políticoschilenos que más interesados estaban en la propuesta de integración, eran elPartido Radical (PR) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC).

A diferencia de los dos partidos anteriores, el gobierno de derecha chilenodel momento, presidido por Jorge Alessandri Palma, no fue en un comienzoun partidario acérrimo del proceso regional.16 Alessandri, no sólo no le asig-naba mucha importancia a la política exterior, por lo que cuando fue candi-dato presidencial, su programa político no contenía alusiones al procesoregional que estaba pensándose y del cual los técnicos chilenos participabanactivamente, sino que también existía una cierta desconfianza hacia estosprocesos globales económicos.17 No obstante, una vez llegado a la presiden-cia, el tema de la integración comienza a tener una mayor importancia como

años y sin posibilidad de retirar los productos incorporados en ella, y tenía por finalidadcrear una nómina única para todos los Estados de la ALALC. Representaba entonces,un compromiso colectivo que al cabo de los doce años, todos los productos en ellaquedarían liberados de todo tipo de restricción.

14. Montero Fernando, Op. Cit.

15. Magariño Gustavo, Op. Cit, p. 342.

16. Jorge Alessandri Palma es elegido presidente, por un estrecho margen, en septiembre de1958, y asume como tal en noviembre del mismo por un lapso de seis años. Su basepolítica y social esta compuesta por los Partidos Conservado y Liberal, así como de lagran mayoría de los grupos empresarios. Si bien siempre fue un independiente, suinclinación política siempre estuvo ligada al Partido Liberal.

17. Wilhelmy Manfred, Democracia, autoritarismo e integración: el caso de Chile, EnSociedad, Política e Integración en América Latina, Santiago, CINDE, 1982, p. 135.

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parte de su política exterior. Esto sucedió, principalmente, debido al rolcentral que asumieron los empresarios en los distintos puestos del gobierno,los que tenían una posición abiertamente favorable al proceso regional enmarcha.18

Del mismo modo en que el respaldo empresarial permitió que el PresidenteAlessandri tuviese una mayor consideración hacia la integración, ocurrióalgo similar en el caso de los Partidos Conservador y Liberal al momento deratificar el Tratado, dada la histórica relación de estos grupos y los partidosde derecha en Chile. Así, el protagonismo empresarial se hizo sentir desde elinicio, ya que para la Conferencia Intergubernamental en Montevideo, quese realizó entre el 4 y el 18 de febrero de 1960 y donde se suscribió elTratado de Montevideo, además del Ministro de Relaciones Exteriores,Germán Vergara Donoso, la delegación estuvo compuesta por DomingoArteaga Infante, Presidente de la Confederación de la Producción y el Co-mercio (CPC), el Presidente y el Secretario general de la Sociedad Nacionalde Agricultura (SNA), tres representantes de la Sociedad de Fomento Fabril(SOFOFA) y uno del Consorcio Agrícola del Sur.19 Es por esto que, cuandole tocó al Congreso debatir la incorporación de Chile al instrumento regio-nal, el apoyo y defensa sectorial de los empresarios hacia él fue destacada yayudó, de manera importante, a la ratificación por parte de los partidos dederecha.

Asimismo, los empresarios resaltaron los beneficios o la importancia deformar parte del proceso, que se resumían, principalmente, en la necesidadde promover el desarrollo industrial por medio de la ampliación de los mer-

18. Wilhelmy Manfred, Política, Burocracia y Diplomacia en Chile, Santiago, InstitutoChileno de Estudios Humanísticos, 1982, p. 32. Ya en su Primer Mensaje Presidencialal Congreso el 21 de mayo de 1958, Alessandri hacía notar un mayor interés por lacreación de una acción multilateral para promover el comercio regional: “Se encuentraespecialmente interesado el Gobierno en el estudio de nueva modalidades en la relacionescomercial con las Naciones hermanas del Continente y participa de manera preferente,en los esfuerzos que se realizan para promover una acción conjunta orientada a lacreación de un poderoso mercado inter-latinoamericano. La circunstancia de que en laactualidad se estén integrando bloques económicos que limiten la colocación de nuestrosproductos en centros de consumo otrora habituales para ellos, aconsejo la necesidad deproceder sin vacilaciones a constituir este mercado”, en Seminario InternacionalVariables Políticas de la Integración Andina (Santiago, Instituto de Ciencia Política,Universidad Católica, Centro Interuniversitario de Desarrollo Andino, AnexosDocumentales, p. 6).

19. Wilhelmy Manfred, Democracia, autoritarismo e integración: el caso de Chile, Op. Cit,pp. 135-136.

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cados. De este modo, como expresó un representante de la SOFOFA en elCongreso: “En la actualidad, la industria manufacturera está atravesando[…] por lo que podría llamarse una crisis de crecimiento. La expansión deesta actividad constituye una necesidad imperiosa que depende fundamen-talmente del incremento de la demanda interna y de posibilidades de expor-tación de los productos manufactureros chilenos a los mercadosinternacionales, especialmente Latinoamérica”.20

Lo que es claro, es que esta apertura hacia el esquema de integración econó-mica por parte del mundo empresarial, así como el respaldo político que obtie-ne por parte del gobierno de Alessandri, se explican fundamentalmente por elagotamiento que para ese entonces estaba teniendo el proceso de sustitución deimportaciones en Chile debido a la carencia de un mercado interno importantedesde donde sostener la oferta de bienes manufacturados.

Sin embargo, en 1961 ocurrió un hecho político que permitió que el gobier-no chileno tuviese un rol más protagónico en el proceso de integración. Enlas elecciones parlamentarias de marzo de 1961, el gobierno vio perdido sutercio parlamentario al verse dañado el apoyo político del Partido Liberal yConservador. Por ello, tuvo que formalizar una alianza con el Partido Radi-cal que acarreó cambios en el Ministerio de Relaciones Exteriores, al pasara controlar esta cartera éste último partido en manos de Carlos MartínezSotomayor. Lo relevante de este hecho, es que como señalamos anterior-mente, el Partido Radical chileno era abiertamente integracionista, lo queunido a la gran libertad de acción que tuvo Martínez en la conducción de ladiplomacia,21 permitió que el radicalismo desarrollase su imagen reformistay modernizante por medio de la política exterior,22 otorgándole así, un ma-yor apoyo gubernamental a la integración.

Como se ha analizado previamente, el Tratado de Montevideo, queinstitucionaliza una zona de libre comercio prolonga, en gran parte, unaposición minimalista hacia cómo debía desarrollarse la integración econó-mica en contraposición a la posición maximalista de la CEPAL, quien fuerael gestor intelectual del proceso. Como bien afirma Fernando Moreno, laALALC constituyó un marco estratégico de integración, un suerte de “co-mún denominador” político para hacer viable en el largo plazo un mercado

20. Magariño Gustavo, Op. Cit, p. 345.

21. Ibidem, p. 136.

22. Wilhelmy Manfred, Política, Burocracia y Diplomacia en Chile, Op. Cit, p. 32.

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común.23 Sin embargo, ello condujo, aunque de manera paradójica, a unapreeminencia de los objetivos comerciales por sobre los objetivosindustrializadores. Y decimos paradójica, debido a que el Tratado fue másconservador que liberal en sus instrumentos de integración, donde no sepromovieron medidas de planificación industrial y desarrollo económicogeneral, y tampoco se promovió la comercialización de bienes manufactu-rados –a diferencia de los productos tradicionales-,24 además que existíancláusulas que no obligaban a las partes a liberalizar algunos productos, engran parte los industriales y agropecuarios.

Por otro lado, existía un problema operatorio sobre la forma de la aperturacomercial que se transformará en un factor permanente de insatisfacciónpara algunos países, ya que existió una falta total de voluntad políticaintegracionistas debido a que la desgravación no era automática, sino que serealizaba por medio del otorgamiento de concesiones producto por produc-to sin plazos obligatorios exceptuando el plazo máximo de doce años. Esdecir, las concesiones a los productos de importación no se enmarcaron enuna lógica orgánica para formar un mercado común sobre ciertos produc-tos o grupos de productos, sino que cada país seleccionaba por su cuentaaquellos bienes que en lo posible no tuviesen efectos negativos para susactividades productivas nacionales.25

En este escenario, y al ponerse en marcha los instrumentos de integración,las distintas naciones fueron asumiendo posiciones y actitudes que teníancomo telón de fondo la distinta dimensión de sus mercados nacionales, laspotencialidades de su economía interna y sus diversas ideologías naciona-les. Por lo tanto, en las diversas reuniones y conferencias de la ALALC, quese efectuaron desde 1962 en adelante y que tenían por fin la liberación delcomercio, cada país, por medio de sus representantes, fue expresando susposiciones con tendencias más maximalistas o más minimalistas. Así, a di-ferencia de Argentina, que fue uno de los países más beneficiados económi-camente al cabo del primer trienio de integración y quien siempre mostró uncierto conservadurismo respecto a la transformación o profundización delTratado de Montevi626 Chile transitó desde una conducta minimalista en uncomienzo para convertirse en líder de una posición maximalista-reformista

23. Moreno Fernando, Op. Cit, p. 131.

24. Ibidem, p. 142.

25. Magariños Gustavo, Op. Cit, p. 401.

26. Ibidem, p. 167.

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junto a otros países medianos como Colombia y Perú, y otros más peque-ños, como Uruguay, Ecuador y Paraguay. Como trasfondo de esta posiciónchilena, estaba no sólo el haber sido uno de los países con más alto déficitacumulado en su balanza comercial respecto a los demás miembros de laALALC entre 1961 y 1964, así como una producción industrial que noencontraba en sus propios mercados internos la demanda que necesitaba,sino también, un cierto nacionalismo abierto al plano latinoamericano, don-de el interés y el desarrollo nacional se percibía alcanzándose junto a losdemás países de la región.27

Esta posición reformista que adoptó en los primeros años el gobierno chile-no, no sólo se expresó en los distintos foros regionales, sino que también almás alto nivel político por medio del Presidente Alessandri. Uno de los mo-mentos más significativos, se dio en los mensajes que realizaba el Presidentechileno al Congreso Nacional cada 21 de mayo, donde ya desde 1962 secomienza a manifestar esta disconformidad sobre la marcha desde procesoy que se expresó de manera más radical en su quinto mensaje de en 1963,donde si bien se destacó el mayor aumento del comercio que había creado laALALC, se manifestó una posición revisionista cercana a los planteamien-tos originales de integración propuestos por la CEPAL:

“Para mi Gobierno –afirmaba Alessandri– (la ALALC) además de ser uninstrumento de promoción del intercambio comercial, el Tratado de Monte-video es también un mecanismo de la integración económica de AméricaLatina. La formación de un mercado único y, en consecuencia, la integra-ción económica latinoamericana, constituyen condiciones indispensables paraque el desarrollo económico y social de nuestros países pueda realizarsesobre bases sanas y de propia sustentación. Por esta razón, aún cuandoreconocemos y aplaudimos los progresos de ALALC, nos preocupa profun-damente el hecho de que las integración no marcha al ritmo de velocidadque exige nuestro desarrollo económico y social. Esta preocupación ha movidoa mi Gobierno a plantear en cada reunión, conferencia u oportunidad propi-cia, la conveniencia de fortalecer la ALALC mediante la adopción de lasdecisiones políticas que faciliten una desgravación arancelaría más expedi-ta. Asimismo, con el objeto de procurar la armonización de las políticascomerciales con vistas al establecimiento de un arancel común frente aterceros países y la coordinación de las políticas de desarrollo a fin de pro-mover un desenvolvimiento armónico de la región, y dotarla de un mecanis-

27. Ibidem, p. 179.

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mo de pagos y de financiamiento de las exportaciones de bienes de impor-tancia decisiva para nuestros países”.28

Esta palabras reflejan una clara postura crítica y reformista sobre la marchade la integración y se refieren a una estrategia de desarrollo nacional fuerte-mente vinculada al desarrollo regional y donde los métodos para alcanzarloestán en la creación concreta de un gran espacio económico donde prime laplanificación por sobre el mercado y donde se tenga una política comúnhacia terceros países. De este modo, desde 1963 en adelante, la posturachilena en cada instancia regional propició la complementación industrial yla coordinación de las políticas económicas, mas no encontrando eco parallevarlas a cabo.

Si bien para el año 1964 el comercio entre los miembros de la ALALC seduplicó, lo que permitió reencontrarse con los niveles de comercio de me-diados de 1955, ya era claro que existía un cierto agotamiento y malestar enlos países medianos y pequeños, dado que los grandes beneficiados delintercambio comercial estaba siendo los tres países más grandes, esto es,Argentina, México y Brasil, quienes defendían una integración absoluta-mente comercial y conservadora en sus instrumentos económicos.

Un punto positivo de inflexión en esta participación chilena por protagonismoen la integración regional será la llegada al gobierno de Eduardo Frei Montalva,del partido Democracia Cristiana, quien avanza de forma importante haciauna dimensión político-ideológica de la integración. Clave en ello es la deci-sión del recién electo Presidente, cuando el 6 de enero de 1965, le pidió acuatro altos funcionarios internacionales latinoamericanos –Felipe Herrera,Raúl Prebisch, Carlos Sanz de Santamaría y a Antonio Mayobre,29– un in-forme sobre el estado de la integración y las medidas necesarias para pro-moverlo en el sentido de constituir un mercado común en América Latina.30

28. 5º Mensaje Presidencial, 21 de mayo de 1963, en Seminario Internacional VariablesPolíticas de la Integración Andina, Santiago, Instituto de Ciencia Política, UniversidadCatólica, Centro Interuniversitario de Desarrollo Andino, Anexos Documentales, pp.12-13.

29. Felipe Herrera era en ese entonces Presidente del BID, Raúl Prebich, Secretario Generalde la UNCTAD, Carlos Sanz de Santamaría, Presidente del Comité Interamericano dela Alianza para el Progreso (CIAP), y por último, José Antonio Mayobre, SecretarioEjecutivo de la CEPAL

30. Herrera Felipe, Comunidad Latinoamericana de Naciones. Presencia de Chile, SantiagoEditorial Universitaria, Santiago, 1983, p. 108; Wilhelmy Manfred, La Política Exterior

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Carta, por lo demás, que el Presidente Frei puso en conocimiento de losdemás mandatarios latinoamericanos.

La pregunta central que se hizo Frei para dirigirles la carta fue: “¿Podemosseguir tratando de organizar el desarrollo de nuestras economías encompartimentos estancos, condenando a nuestro continente a un deteriorocada vez más marcado, sin organizar un esfuerzo colectivo, entre pueblosafines, indisolublemente unidos por la geografía y la cultura, frente a otrosconglomerados que multiplican su progreso precisamente por su espírituunitario?”31 Es interesante notar que, en esa misma carta el Presidente haceuna clara explicación de lo que para él significa la integración, afirmandoque sólo a través de ella Chile sería capaz de avanzar en el pensamientocreativo, el esfuerzo científico, y en los logros técnicos, es decir, es “laexigencia del desarrollo económico y medio eficiente para exaltar nuestrovalores humanos”.32 Con ello, se comprende la urgencia con que solicita alos expertos una propuesta técnica y coherente para poder avanzar hacia elmercado común: lo que es también, un claro reflejo de la férrea voluntadpolítica de su gobierno por realizar acciones concretas y de mayorprotagonismo en el plano exterior.

La respuesta de los “cuatro”, que fue como se les llamó a los altos funcio-narios latinoamericanos convocados en la misiva, estuvo en el mismo tonoque la carta enviada por Frei. En ella expresan la gratitud por el interés dellevar a cabo acciones más concretas y explican lo que en sus opinionesfalta para poder avanzar en el proceso: “Sostenemos que la formación deese gran Mercado Común necesita de impostergables decisiones políticasen el más alto plano, así para concurrir a la concertación de los necesariosacuerdos que lleven a esa forma de complementación económica, comoademás, para lograr un amplio respaldo de la opinión pública continental”.33

De este modo, los conceptos básicos que sostendrán en su informe, susten-tará la tesis de que la integración latinoamericana se mantendría estancadamientras no se adoptaran decisiones de carácter político.

Chilena y el Grupo Andino, Revista Estudios Sociales, Nº 10, octubre-diciembre de1976, p. 18.

31. Frei Montalva Eduardo, “Carta del Presidente de Chile”, en Hacia la Integración Aceleradade América Latina. Proposiciones a los Presidentes Latinoamericanos Presentadas porJosé Antonio Mayobre, Felipe Herrera, Carlos Sanz de Santamaría, Raúl Prebisch. Conun estudio técnico de CEPAL, Fondo de Cultura Económica, 1965, p. 1.

32. Ibidem, p. 2.

33. Ibidem, p. 8.

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De esta manera, y con la voluntad política necesaria para concertar acuer-dos y profundizar el proceso por medio de otro camino complementario a laALALC, Frei propició, junto al Presidente de Colombia, la reunión de Bogo-tá en 1966. En ella también participaron Perú, Bolivia, Ecuador y Venezuela.La idea de fondo de esa reunión, era comenzar a pensar una alternativa paraque los países pequeños y medianos, que no habían logrado obtener grandesbeneficios con la integración, pudiesen impulsar un desarrollo económico másarmónico y real. El resultado, fue que los Presidentes de los países respectivossuscribieron la Declaración de Bogotá, en donde se propusieron fórmulas rea-les y concretas para acelerar el proceso de integración económica.Es interesante que este Acuerdo Sub-regional nunca se pensara en oposi-ción a la ALALC, sino que era una medida para impulsar el desarrollo de lospaíses medianos para en un futuro, de manera más equilibrada, poder inte-grarse junto a los países grandes de América Latina. Por esto, la Declara-ción de Bogotá se presentó a los demás países de la región en la Reunión deEstados Americanos en Punta del Este, en abril de 1967, encontrando unaposición favorable por parte de los demás mandatarios.Se puede observar así, cómo Chile se convirtió en un país líder en materiade integración latinoamericana, en base a una concepción ideológico-políti-ca que veía a ésta como un instrumento necesario para el desarrollo nacio-nal. Sin embargo, como analizaremos a continuación, la voluntad política deFrei no encontró en los gobiernos siguientes de Chile una común orienta-ción. Salvador Allende con su revolución socialista, y luego el gobiernomilitar con su nueva estrategia de desarrollo neoliberal de apertura al mun-do, convirtieron a Chile en un país marginal en el proceso de integración,agotándose con ello la participación por protagonismo y pasando a lo quellamamos en este artículo, a una participación por distancia de la integra-ción latinoamericana.III. Adiós Pacto Andino, Adiós Participación por ProtagonismoTras la Reunión de Jefes de Estado en Punta del Este de 1967, se creó unaComisión Mixta integrada por representantes gubernamentales, con el obje-tivo de crear las bases del Acuerdo Sub-Regional. Entre las cosas centralesque se buscaba, estaba el constituir una integración real y no un intercambiosolamente comercial; actuar dentro de la ALALC y no fuera de ella; propi-ciar un sentido de solidaridad para con los países de menor desarrollo; y porúltimo, establecer instancias supranacionales que limitaran los viejos na-cionalismos que no habían permitido avanzar a la ALALC.34 Estas reuniones

34. Frei Montalva, Op. Cit, p. 24-25.

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duraron desde julio de 1967 hasta febrero de 1968 y, en mayo de 1969, sefirmó el Acuerdo de Cartagena, el que constituyó formalmente el PactoAndino.

Entre sus objetivos generales, estuvo crear un espacio económico e instru-mentos para un desarrollo industrial conjunto. Para lo anterior, se buscóreducir los aranceles y otras restricciones no arancelarias; adoptar un Aran-cel Externo Común (AEC) hacia terceros países; coordinar y armonizarpolíticas monetarias, cambiarias y fiscales; y, la inclusión de una serie deobjetivos específicos de coordinación de políticas económicas y sociales.Es decir, suponía una integración ambiciosa, y con una veta política impor-tante que trascendió lo netamente comercial, lo que se desprende de susfines y objetivos. Como afirma Roger Fontaine, “el propósito del PactoAndino fue principalmente político. El objeto de él era mejorar y proteger laposición de la región en la arena mundial”.35 Esta idea también se muestra alreproducir las palabras del Presidente Frei cuando se refiere, en 1968, almovimiento de integración subregional señalando que, más que una integra-ción de lo existente, se trataba de una «integración del futuro“.36

Otro punto importante a destacar, es que los Gobiernos de los países quepensaron y, más tarde firmaron el Acuerdo de Cartagena, tenían un “minimumideológico” que ayudó y posibilitó la consonancia de ideas y proyectos dedesarrollo. Sin embargo, a poco andar del proceso, la homogeneidad políti-ca fue dando paso a una pluralidad de ideologías; desde 1968, existía enPerú un gobierno autoritario de izquierda, y en Chile, hacia fines de 1970,estaba comenzando un gobierno socialista con manifiestas pretensiones derealizar una revolución que hiciese tabla rasa de todo lo que se había alcan-zado en el pasado. Años más tarde, como se verá, la pluralidad políticaaumentó.

En Chile, con el advenimiento del gobierno de Allende37 (1970-1973), lapolítica exterior quedó en manos de quienes habían tenido una pobre parti-

35. Fontaine Roger, The Andean Pact: A Polítical Analysis, The Washington Papers, SagePublication, Beverly Hills-Londos, 1977, p. 10., En Rioseco Alberto, El Proceso deRetiro de Chile del Acuerdo de Cartagena, Revista Estudios Internacionales, Nº 32,1978, p. 6.

36. Wilhelmy Manfred, La Política Exterior Chilena y el Grupo Andino, Op. Cit. p. 28.

37. Salvador Allende, representante de la Unidad Popular, una coalición de partidos deizquierda en Chile, asume la presidencia el 4 de noviembre de 1970 hasta el golpemilitar el 11 de septiembre de 1973.

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cipación en la discusión entorno a los procesos de integración; el PartidoSocialista nunca tuvo una posición expresamente no favorable hacia laALALC, pero tampoco la apoyó abiertamente, mientras que el Partido Co-munista fue un claro opositor hacia ella. No obstante, el mayor rechazo delos partidos de izquierda era hacia la integración dentro del sistemainteramericano, en específico, representado por la Organización de EstadosAmericanos (OEA), por concebirla como un instrumento de dominación del«imperialismo» norteamericano,38 no así, hacia los instrumentos propiamentelatinoamericanos como lo era el Pacto Andino.

De este modo, una vez que el gobierno de Allende alcanzó el ejecutivo, huboalgunos gobiernos latinoamericanos, ya sea por tener regímenes militares dederecha o porque era un hecho político totalmente nuevo, que esperaroncon escepticismo el conocer que posición tomaría el nuevo gobierno haciala integración regional.39 Pero esa duda fue pronto disipada, por lo menosdurante el primer año, ya que en un principio los imperativos políticos inter-nacionales se tradujeron en una respuesta política y retórica favorable alPacto Andino. Con ella, se buscaba no quedar aislado en el concierto latino-americano e internacional, así como utilizarla como una plataforma paraatacar políticamente a los EE.UU. Por otra parte, la aprobación de la Deci-sión 24,40 sobre tratamiento común al capital extranjero, en junio de 1971,fue transformada por el gobierno chileno en una prueba sobre lo correcta desu política de nacionalizaciones, por lo que fue fuertemente apoyada por losotros miembros del bloque.

No obstante lo anterior, como bien señala Manfred Wilhelmy, los imperati-vos ideológico-políticos del proyecto de la Unidad Popular habrían de sumiren una crisis la participación de Chile en la integración subregional,41 convir-tiéndose de país protagonista en país marginal. De otro modo, la adhesióntotal del Gobierno de Allende era principalmente a la “idea” del Pacto, perootra cosa era la articulación real de Chile dentro del espíritu de él, que impli-

38. Fermandois Joaquín, Chile y el Mundo. 1970-1973. La Política Exterior del Gobiernode la Unidad Popular y el Sistema Internacional, Santiago, Ediciones UniversidadCatólica de Chile, 1985, p. 113.

39. Magariños, Gustavo Op. Cit, p. 26.

40. Esta Decisión 24 pretendía fundamentalmente proteger a los países miembros a travésdel control de las actividades de las grandes corporaciones discriminando a favor delcapital nacional y regulando estrictamente las inversiones extranjeras.

41. Wilhelmy Manfred (ed), Sociedad, Política e Integración en América Latina, Santiago,Ediciones CINDE, 1982, p. 139.

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caba un esfuerzo considerable en el plano económico. En este sentido, lapolítica chilena no podía sino fracasar, en gran medida, por el desinterés delmismo gobierno, pues se estaba abocado a una transformación económico-social interna que terminó por conducirla a una grave crisis económica yque la obligó a sacrificar alternativas que le ofrecía el Pacto.

Así, uno de los sectores económicos que más se vio dañado, fue el sectorindustrial, afectando progresivamente el cumplimiento de los compromisosen el marco del Pacto Andino. De este modo, los acuerdos en materia deprogramación industrial –dentro del cual a Chile le correspondía un conjun-to de productos del campo de la electromecánica–, que tenían la meta delograr el desarrollo planificado de los países miembros, se vio adolecido porlos problemas internos de Chile. Es así como el gobierno de Allende tomó ladecisión, a fines de 1972, de invocar cláusulas de excepción que suspendie-ran, por un tiempo, las obligaciones contraídas dentro del Tratado.42 Loanterior se tradujo, en que los planes sectoriales industriales se retrasaran, ycon ello marginaban el protagonismo chileno de su configuración. Por otraparte, si a lo anterior le sumamos que su paradigma de un orden económicointernacional estaba centrado en las relaciones entre países “socialistas”, secomprende la falta de prioridad que existió para con el acuerdo.

Un último aspecto significativo que hace comprensible todo lo anteriormen-te dicho, es que, como señalamos, el intercambio comercial y financieronunca alcanzó una dimensión importante, por lo que el proyecto de integra-ción que se propusieron sus miembros implicaba una voluntad política deci-dida, como la tuvo en su momento el gobierno de Frei, pero incompatiblecon las prioridades internas y externas del gobierno de Allende.

En consecuencia, la recesión económica profunda que vivió Chile durante1972 y 1973 se tradujo, en que al año siguiente al golpe de Estado queinstaló en el poder a un gobierno militar,43 se comenzaran a aplicar cambiosen la estructura económica del país. Esta transformación se produjo, debidoa que la economía chilena se había caracterizado, por sus bajas tasas decrecimiento económico, su alta inflación y por consiguiente, en su altaconflictividad social y política. De la anterior aseveración, la conclusión detodo el grupo económico que asumió la dirigencia del país junto a los milita-

42. Lagos Gustavo, Chile frente al Grupo Andino y la ALALC: de País Líder a PaísMarginal, Revista Mensaje, Nº 215, diciembre de 1972, p. 692-695.

43. El 11 de septiembre de 1973, las Fuerzas Armadas chilenas se tomaron el poder a travésde un golpe de Estado e instalaron una Junta Militar presidida por el Comandante enJefe del Ejercito, Augusto Pinochet, quien, por Decreto Ley 806 se convirtió enPresidente de Chile en diciembre de 1974, gobernando hasta marzo de 1990.

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res estuvo, en que “el problema político y social que vivió Chile durante1970 fue, porque el crecimiento económico no produjo la satisfacción ne-cesaria para el país, creando una situación de frustración”.44

Por lo tanto, al encontrarse deslegitimados los casi cuarenta años de políti-cas de desarrollo sobre el sistema de sustitución de importaciones, que ha-bía pretendido impulsar un desarrollo autónomo de la economía chilena, lanueva estrategia impulsada por los economistas liberales buscó impulsar eldesarrollo y la modernización, en un vínculo estrecho con las grandes fuen-tes de capital y de tecnología. Esta nueva visión del desarrollo, fue la queincubó el primer desencuentro serio con los países miembros del PactoAndino.

Como referimos, el estado de la economía chilena al momento de asumir losmilitares era de tal gravedad que, a comienzos de 1974 una misión chilenapresidida por el ministro de Coordinación Económica, Raúl Saez, visitó a lospaíses miembros del Pacto Andino buscando apoyo para vender ainversionistas extranjeros acciones de empresas estatales chilenas. El pro-blema de lo anterior, es que esta iniciativa chocaba directamente contra conla Decisión 24 validada por el gobierno de Allende en el marco del bloqueregional.45 Sin embargo, hubo una falta de receptividad que repercutió en unprofundo malestar entre las autoridades económicas chilena llevándolas, enjulio de ese año, a dictar el Decreto Ley 600 que aprobó el estatuto de lainversión extranjera.46 Casi simultáneamente se levantó una ola de protestaen toda el área andina, acusando al nuevo texto legal de ser incompatible conel Régimen Común de tratamiento a los capitales extranjeros.

Este fue el origen de una divergencia conceptual e ideológica que comenzóa perfilarse entre los miembros del Pacto Andino y que, junto a una falta depragmatismo para resolver los problemas, transformó las reuniones de ex-pertos en “diálogos de sordos”.47 El problema, por tanto, no era solamentejurídico, pues dos tesis respecto al proceso de integración emergieron: porun lado, se encontraban Perú, Venezuela, Ecuador y Bolivia, que intentabanmantener con rigidez todos los aspectos del Acuerdo de Cartagena, y por el

44. El Mercurio, Santiago, 29 de agosto de 1976, p. 8.

45. El artículo 3 de la Decisión prohíbe la compra por inversionistas extranjeros de acciones,participaciones o derechos de inversionistas nacionales.

46. Guerrero Mauricio, 10 años del Grupo Andino. Memorias de un Protagonista, Bogotá,Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo, 1979, p. 224.

47. Ibidem. p. 204.

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otro lado Chile y Colombia, aunque éste último de manera más débil, quepropiciaban cierta flexibilidad y apertura para algunos aspectos del acuerdo.

Hubo, durante el mismo período que se suscitó el problema anterior, otroselementos que fueron desvirtuando y agravando, tanto el avance de la inte-gración como la divergencia entre las dos tesis señaladas. Nos referimos,principalmente, al incumplimiento de plazos que los países miembros acor-daron realizar, entre ellos, la armonización de las políticas cambiarias, mo-netarias y fiscales, el fomento y los programas sectoriales de desarrolloindustrial y, entre los que causó mayor conflicto, la adopción del ArancelExterno Común (AEC). La tarea no era fácil pues implicaba una firme vo-luntad política para llevarlas adelante y hacer que predominara el cumpli-miento de la norma comunitaria por sobre la nacional.

Las dificultades serias que comenzaron a plantearse tras el Decreto Ley600, se agravaron cuando el gobierno militar de Augusto Pinochet, durante1975, estuvo cada vez más convencido en su política de apertura neoliberalque mostraba ser incompatible con las políticas económicas de los demáspaíses. De esto, la armonización de políticas cambiarias y, sobre todo, aran-celarias, que iban a permitir evitar las distorsiones en el comercio y eranrequisitos para la unión aduanera, se vieron fuertemente afectadas. No sólono se cumplió el plazo para establecer y aprobar un AEC para el 31 dediciembre de 1975 sino que, conforme fue pasando el tiempo y los supues-tos de la integración entre ambas tesis al interior del bloque se ampliaban,transformándose en un problema insuperable como claramente fue el des-acuerdo sobre el Régimen Común sobre inversión extranjera.

Para 1976, el desarrollo del problema seguía sin tener solución práctica, y lapostura chilena mantenía una cierta ambigüedad retórica hacia la integra-ción andina, como lo reflejó el mensaje presidencial del 11 de septiembre de1976 del Presidente Pinochet, donde si bien se sostenía que el proceso deintegración andino estaba en crisis, también expuso, un claro discurso enpro de la integración:

“la actual situación de incertidumbre que afecta al Pacto Andino es oportu-nidad propicia para reafirmar la voluntad integracionistas de Chile, su espe-ranza de que las dificultades presentes serán superadas y de que la posturachilena al respecto, será valorada como el camino más adecuado para eléxito de este importante mecanismo de integración subregional”.48

48. Pinochet Augusto, El General Augusto Pinochet habla al País, Documento de gobierno,11 de septiembre de 1976, p. 10.

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Las palabras anteriores, por otro lado, son un espejo fiel de lo que fue latónica de las reuniones y negociaciones que tuvieron las autoridades de lospaíses miembros, así como, de los discursos y opiniones que expresabanlos dirigentes políticos de los distintos países, es decir, se quería seguir elproceso de integración pero cada uno a su manera. Por esto, a nuestroparecer, más allá del choque de opciones económicas lo que existió fue unafalta total de tolerancia y flexibilidad para “repensar” el proceso de integra-ción. Al respecto, se puede plantear que la racionalidad económica predomi-nó sobre la política.

Es interesante notar, que la postura chilena no pretendió que los demáspaíses optaran por la nueva estrategia que ellos estaban siguiendo, sino quese dejase en libertad a cada país para desarrollar sus propios instrumentosde desarrollo.49 En cambio, los demás países defendieron en relación al AEC,que éste debía ser un instrumento complementario y necesario para el desa-rrollo de la industria nacional. Y, a diferencia de la postura chilena, seexplicitaba que no debía predominar el interés individual por sobre elsubregional, con lo que se le pedía a las autoridades de Chile que modifica-sen su postura.50

No obstante que los desacuerdos aumentaban con el correr del tiempo, en elXVI Período de Sesiones Extraordinarias de la Comisión del Acuerdo deCartagena, en abril de 1976, se logró aprobar la Decisión 100, que tuvo elobjetivo principal de sacar al Acuerdo de su estado de incumplimiento resol-viendo o prolongando su subsistencia jurídica. De este modo, los seis paí-ses miembros aceptaron prorrogar por dos años una serie de acuerdos queno habían podido concretarse, entre los cuales se encontraba el del AEC,estableciéndose mientras tanto una franja arancelaria en lugar de un nivelúnico de gravámenes. Mas, se dejó pendiente lo relacionado a la Decisión24, para la cual se resolvió crear un Grupo de Trabajo de Alto Nivel paraintentar consensuar puntos de vistas.

Este fue un momento crucial en el intento por llegar a un tipo de acuerdo y,al mismo tiempo, fue un fiel reflejo del modo “formal” de cómo se actuaba.En mayo de 1976, la Junta visitó a los altos mandos de los países miembros

49. Guerrero Mauricio, Op. Cit, p. 234; Alberto Rioseco, Op. Cit, p. 43; Augusto Pinochet,Op. Cit, p. 24. El presidente chileno se referirá de este modo: “No aspiramos, portanto, a imponer nuestra estrategia de desarrollo a nadie, pero creemos tener igualderecho soberano a que nadie nos imponga a nosotros un camino diferente del quehemos escogido”.

50 . uerrero Mauricio, Op. Cit, p. 252.

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con el objetivo de conversar al más alto nivel acerca del desarrollo de losproblemas andinos y las declaraciones de todas las autoridades fueron derespaldo político y de reconocimiento de la importancia del proceso de inte-gración para el desarrollo de todos los países.51 Mientras tanto en el Grupode Trabajo, las posiciones de los distintos países no hacían más que repetirel monologo de intereses. Por su parte, Chile mantuvo su posición respectoa la necesidad de revisar el Régimen Común, alegando que era privativo decada país el tratamiento que se les concediera a los inversionistas extranje-ros para alcanzar sus objetivos de política nacional. Y por parte de los demáspaíses, se continuó defendiendo la Decisión 24 y a cualquier intento pormodificarlo.52 Así, no se produjo acercamiento alguno en los puntos esen-ciales en discordia, con lo que las posiciones se endurecieron de forma talque el dialogo simplemente se interrumpió.

En razón de lo anterior, los acontecimientos se precipitaron cuando el 4 deagosto de 1976, Bolivia, Venezuela, Colombia, Perú y Ecuador suscribieronun Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena. Este documento afirmabaque, aquellos Estados que no lo hubiesen firmado en el plazo de sesentadías, quedarían excluidos del Acuerdo. La representación chilena no firmóel acuerdo aduciendo su invalidez jurídica y, principalmente, porque conte-nía una cláusula de “eventual expulsión” si no era firmado. Así, 15 díasdespués los mismos cinco países firmantes del Protocolo Adicional clarifi-caron nuevamente su posición al respecto53 y modificaron ciertos aspectospara acercar posiciones con Chile aumentando el límite de remisión de utili-dades anuales de los inversionistas extranjeros de 14% al 20% y rebajandoel Arancel Externo Mínimo Común (AEMC). La respuesta chilena a estaspropuestas fue que eran insuficientes y que no significaban un acercamien-to efectivo a los planteamientos de su país.54 El problema, por tanto, seguíaplanteado en dos aspectos en que no se veían posibilidades de acuerdo;como afirmó el Ministro de Desarrollo Económico de Colombia, DiegoJaramillo, el conflicto que “enfrenta el acuerdo subregional ya no es técnicosino político […] Si eliminamos el acuerdo para inversión extranjera, comoquiere Chile, se derrumbaría con ello la filosofía del proceso integracionista”.55

51. Ibidem, p. 276.

52. Ibidem, p. 274.

53. Ellos se reunieron nuevamente en Bocaya, Colombia, para homogeneizar sus posturasy consolidar las concepciones entre ellos.

54. Rioseco Alberto, Op. Cit, p. 43

55. El Cronista, “Colombia no variará su posición en el Pacto Andino”, 3 de octubre de1976, p. 3.

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El plazo propuesto para que Chile firmara el Protocolo era el 4 de octubre, y,para ese entonces, ya era claro para todas las autoridades de los paísesandinos que Chile no lo firmaría. Asimismo, al suceder lo que todos espera-ban, es decir, no se ratificó el Protocolo, se alargó la extensa crisis al suscri-birse un nuevo Protocolo en el que se acordó crear una Comisión Especialconstituida por expertos de todos los países en pos de convenir un régimenespecial para la permanencia chilena en el Pacto Andino. Mas ahora, el retiroera inminente si no se llegaba a un acuerdo pues, se señalaba que, si dentrode 24 días “no se hubiere alcanzado un acuerdo entre las partes, estas con-vienen desde ya en que Chile, en virtud del presente instrumento, se retiradel Acuerdo de Cartagena, renunciando a todos sus derechos y cesando entodas sus obligaciones a partir del treinta de octubre de mil novecientossetenta y seis”.56

Al llegar el día 30 de octubre, la Comisión no había logrado acordar algunafórmula de permanencia de Chile en el Acuerdo, por lo cual se produjo elretiro definitivo de éste del Acuerdo de Cartagena. Las opiniones tras esteacontecimiento fueron más bien homogéneas, lo que se entiende por la largay tortuosa agonía sobre la cual transitó la crisis subregional. Según una altaautoridad chilena, el acontecimiento fue recepcionado como parte de unproceso conforme a su nueva estrategia de desarrollo. Así, si bien se per-dían los derechos aduaneros subregionales –decía esta misma autoridad–,se recuperaba la plena soberanía para aplicar la política económica que me-jor parezca, especialmente en lo relacionado a la inversión extranjera, refor-mas arancelarias y promoción a las exportaciones, a lo que agregará, “queademás el comercio con dichos países era poco significativo”.57

De esta manera se cerró el capítulo de la aventura integracionistas de Chilejunto a sus vecinos del área andina. Ello le permitió volcarse por entero ensu estrategia de desarrollo aperturista impulsada por los Chicago Boys yrespaldada políticamente por los militares, lo que llamamos en este artículoparticipación por distancia, proceso que seguirá consolidándose en el pe-riodo de vuelta a la democracia en Chile que caracteriza toda la década delos noventa, pero que en la segunda mitad de la década de dos mil tiene unpaulatino cambio hacia un reencuentro con la integración latinoamericana,

56. “Protocolo Adicional al Acuerdo de de Cartagena”, 5 de octubre de 1976, En MarínJorge, El Pacto Andino, ayer y hoy. Textos fundamentales, Colección Legislación,Doctrina y Juridisprudencia, 1981-1982, p. 129.

57. El Cronista, “Retiro fue un acuerdo amistoso”, 3 de noviembre de 1976, p. 8.

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principalmente en el marco de la creación de UNASUR, que denominamosen nuestro análisis participación por estrategia.

IV. Del Regionalismo abierto al Regionalismo Post liberal: de unaparticipación por distancia a una participación por estrategia

La etapa de regionalismo abierto se extiende desde 1990 hasta el año 2005.En ese periodo, según distintos autores,58 se desarrolló una etapa coherenteen la integración latinoamericana caracterizada por la formación de bloquescreados por los Estados, a través de tratados, que tenían como objetivoformalizar la integración como proyectos, en lo concreto, la mayoría deestos bloques se propone formar mercados comunes. No obstante, si bienel regionalismo abierto caracteriza a toda la región, hay dos países que optanpor una estrategia de inserción económica internacional distinta, esto es,alejada de la formación de bloques subregionales. Estos países son Méxicoy Chile.

La estrategia chilena de inserción internacional en este período, tendrá tresejes de acción, uno unilateral, otro bilateral, y un tercero multilateral. Laarticulación de estos tres ejes buscaba el éxito en un contexto mundial ca-racterizado por la conformación de bloques económicos regionales, por laglobalización y la creciente internacionalización de la economía mundial. Elgobierno de Chile veía en la rebaja de aranceles basada en la condiciónmultilateral de la liberalización comercial que se negocia en el marco de laOMC, una estrategia de inserción internacional, que no sólo permitía redu-cir sustancialmente la vulnerabilidad externa de su economía, sino que tam-bién, potenciaba la consolidación del acceso de sus productos a las principaleseconomías internacionales.

No obstante, la activación y focalización en la intensidad de cada uno deestos ejes tiene momentos distintos en el contexto del regionalismo abiertoregional. Podemos señalar que la apertura unilateral se inicia en la segundamitad de la década de los setenta, durante el gobierno militar; y la aperturabilateral y multilateral se inicia en la década de los noventa hasta el presente,diferenciándose la apertura bilateral en la primera década con acuerdos ho-rizontales, es decir, con países con similares niveles de desarrollo, y en la

58. Sanahuja José Antonio, Del “regionalismo abierto” al “regionalismo post-liberal”.Crisis y cambio en la integración regional en América Latina. En Anuario de laintegración regional de América Latina y el Gran Caribe 2008-2009. CoordinadoraRegional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), 2009, p 47.

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década de dos mil con acuerdos verticales, es decir, con países o bloques depaíses con mayores niveles de desarrollo. No obstante, a pesar de las dife-rentes intensidades, los tres ejes se mantienen activos en todo el proceso yhasta el presente.

Efectivamente, la apertura unilateral y conformación del modelo chileno quese despliega hasta hoy tiene sus bases en las decisiones del gobierno militar.Ciertamente había una coyuntura política muy particular, donde la dictadurainstitucionalizó la violencia y el desarrollo de un programa fundacional ynormativo para el régimen, que en lo interno se proponía transformar lasociedad y que en lo externo, se proponía salir del aislamiento internacionaldando protagonismo a la creación de un modelo económico neoliberal queentrara en sintonía con las proposiciones de los organismos financierosmultilaterales. Como explica Hugo Fazio “la idea que la economía chilenadebía estructurarse a partir del mercado y que el motor del crecimiento seubica en el sector exportador”59 serán las ideas de base del modelo y de lasmedidas adoptadas para llevarlo a cabo. Entre esas medidas estuvo laprivatización de empresas públicas, el desarrollo de un mercado privado decapitales, la eliminación de varios de los subsidios fiscales y la promociónde la libre entrada de capitales al país que, como ya explicamos en el acápiteanterior, a través del Decreto Ley 600 se otorgó el mismo tratamiento a losinversionistas locales y extranjeros, originando un problema en el régimencomún de tratamiento a los capitales extranjeros en el Pacto Andino. Asimis-mo, en cuanto a la apertura al exterior, variable fundamental de la aperturaunilateral, se eliminaron todas las barreras no arancelarias y se redujeronradicalmente los aranceles. Así, en 1973 la tasa promedio de aranceles erade un 94% y en 1979 llegó a un 10%.60

No obstante, la apertura radical caracterizó únicamente a una primera etapade la estrategia unilateral que podemos situar entre 1974 y 1981, periodoprevio a la crisis de la deuda de 1982, pues este último acontecimientomoverá hacia un mayor intervencionismo del Estado en el mercado, bus-cando fomentar la productividad y las exportaciones. Esto llevó, a que enmarzo de 1983 el arancel externo de la economía chilena se elevara a un20% y en septiembre de 1984 a un 35%. Y como explica Fazio, “sólo en1985 se introdujo una nueva ola de liberalización comercial mediante la dis-

59. Fazio Vengoa Hugo, Chile: Modelo de Desarrollo e Inserción Internacional. RevistaHistoria Crítica, Nº 13, 1996. p. 7.

60. Ibidem, p. 72.

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minución del arancel de importación al 30% y luego al 20% para terminar enenero de 1988 en un arancel uniforme del 15%”.61

Cuando Chile vuelve a la democracia con Patricio Aylwin como presidentede la Concertación de Partidos por la Democracia, de centro-izquierda (1990-1994), se decide continuar la política económica del gobierno militar am-pliando aún más la apertura unilateral con rebajas de aranceles. En 1991, sereduce el arancel de un 15% a un 11%. Estas medidas se enmarcaban en elproceso multilateral de apertura económica, ya que las medidas fueron pre-sentadas ante la OMC, y se condice también con la participación de Chile enla Declaración de APEC de Bogor, Indonesia, en la cual el país se compro-mete a reducir a 0% el arancel para el año 2010.62 Al mismo tiempo, elgobierno implementa la política de negociar y firmar acuerdos de libre co-mercio principalmente con países latinoamericanos, y lo hizo con México,Bolivia, Colombia, Venezuela y Argentina. Con ello se optaba por profundi-zar el modelo de liberalización de la economía chilena que se complementaráademás por ingresar a APEC y participar en las negociaciones en la OMCcomo vía multilateral de la apertura. Es importante mencionar que en esteperiodo, se afianza la decisión de optar por un modelo distinto al resto de laregión, ya que es precisamente en este gobierno que se declina la invitaciónpara reintegrarse al Pacto Andino63 y sucederá lo mismo frente a la invita-ción de incorporación a MERCOSUR en el gobierno siguiente. Es en estemomento entonces, en que la estrategia de apertura económica y diversifi-cación de mercados por la vía bilateral y multilateral se implementa en basea los tres ejes simultáneamente y se define como un proceso irreversible deexpresión de la estrategia chilena.

Es así como el segundo gobierno de la Concertación por la Democracia,con Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), no realiza variaciones al modeloy continúa profundizando la inserción económica internacional. El aranceldisminuye aún más, llegando en 1997 a un 7% promedio. Al mismo tiempo,se participará activamente en las Cumbres de APEC de esos años,64 partien-

61. Ibidem, p. 73.

62. Rodríguez Isabel, APEC 2004: Desde la Regionalización al Regionalismo. RevistaDiplomacia, Op. Cit. p. 80.

63. El Mercurio, 19 de agosto de 1992.

64. En América Latina hay sólo tres países que participan de APEC, estos son Chile, Perúy México, quienes comparten la estrategia de liberalización unilateral concertada,característica de este foro con veintiún países miembros, sin tratados vinculantes pero

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do en Indonesia 1994, Japón 1995, Filipinas 1996, Canadá 1997, Malasia1998, Nueva Zelanda 1999 y Brunei 2000. Y en el plano bilateral, es relevan-te mencionar que Chile se incorpora en 1996 al Consejo de Seguridad de laONU porque, entre otras cosas, este constituirá un espacio clave para per-mitir un acercamiento para iniciar la negociación de los acuerdos de librecomercio con países desarrollados como lo fue en ese momento con EE.UU.y la Unión Europea. Además, en este periodo Chile se incorpora aMERCOSUR como miembro asociado,65 concretamente en 1996, aspectorelevante que nos permite analizar la relación y espacios de compatibilidadentre la estrategia chilena de apertura unilateral, bilateral y multilateral conlos bloques subregionales en América Latina que se proponían una estrate-gia de integración más profunda.

Entre los factores específicos que hacen que Chile opte por la condición demiembro asociado y no de miembro pleno ante el MERCOSUR, podemosmencionar que, si Chile hubiera accedido a elevar sus aranceles externos alos niveles de dicho bloque, la pérdida de competitividad internacional ha-bría sido considerable, conjuntamente con el hecho de que al convertirse enmiembro pleno, bien podría importar significativos desequilibriosmacroeconómicos y el aumento en la calificación riesgo-país no se habríahecho esperar con los conocidos desajustes financieros que dicha situaciónimplica.66

Al mismo tiempo, Chile desarrolló una estrategia de inserción internacionalque, no sólo fue en este periodo distinta a la del MERCOSUR, sino queincluso, le valió numerosas críticas de parte de sus Estados Partes. Porejemplo, dentro de los acuerdos llevados a cabo en la reunión de Florianópolis,sobre la agenda de trabajo para el 2001, si bien Chile consiguió un compro-miso formal de parte de los Presidentes de los Bancos Centrales respectivossobre coordinación macroeconómica, también debió comprometerse a man-

con el firme compromiso, que se expresa a través de declaraciones conjuntas, deavanzar en forma individual hacia la liberalización comercial a alcanzar en el 2010 paralos países desarrollados y para el 2020 para los países en desarrollo miembros de APEC.

65 . El Acuerdo de Complementación Económica suscrito entre los Estados Partes delMercado Común del Sur y la República de Chile, fue firmado el día 25 de junio de 1996y entró en vigencia el 1º de Octubre del mismo año, en el contexto del proceso deintegración establecido por el Tratado de Montevideo de 1980, (ACE 35).

66. Rodríguez Isabel y Pressacco Carlos, Chile y los Procesos de Integración Regional enAmérica Latina: su asociación con el MERCOSUR. Sí Somos Americanos. Revista deEstudios Transfronterizos. Nº 1, Volumen VII, Año 2005, Universidad Arturo Prat deChile.

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tener permanentemente informado al bloque de la evolución de las negocia-ciones para la suscripción de un Tratado de Libre Comercio con los EstadosUnidos. Dichas controversias del momento, se entienden precisamente por-que se enfrentan dos perspectivas de inserción mundial tan dispares comola brasileña, que lidera el bloque, y la chilena. Mientras Brasil intenta consti-tuir un bloque sudamericano bajo su liderazgo, para reafirmar su posicióndentro de la región como vocero o defensor de las necesidades latinoameri-canas frente a los “atropellos” o displicencia de los países avanzados antelas mismas, el segundo, Chile, tal como se ha podido apreciar, no se condiceen lo absoluto con el sentido defensivo del bloque que maneja Brasil, sinomás bien, y dado que su liberalización siempre se ha manejado unilateralmente,lejos de buscar atrincherarse tras una suerte de fronteras extendidas, intentaconseguir los mejores términos de intercambio en solitario.

Paradójico, pero para Chile los resultados positivos de su estrategia de par-ticipación por distancia de la integración latinoamericana fueron avalandoen el tiempo sus decisiones y no le causó ningún problema mantener nego-ciaciones paralelas, con Estados Unidos, la Unión Europea, el APEC y lospaíses del Asia. Es más, los acuerdos de Chile con la Unión Europea y conEstados Unidos se podrían considerar un estímulo al MERCOSUR para queconsidere reformular su proyecto de integración y su agenda externa.

En definitiva, no se logra ver un posible acuerdo sobre las pretensiones ocondicionantes que el gobierno chileno ha planteado ante una posible incor-poración como miembro pleno, tales como: la coordinación macroeconómicaentre los países miembros y una necesaria supervisión de políticas al res-pecto; la convergencia arancelaria del MERCOSUR hacia el arancel chileno;la eliminación de restricciones no arancelarias; la implementación de meca-nismos eficientes en la solución de controversias; y el mantenimiento de laautonomía chilena ante potenciales negociaciones futuras con otros bloqueso países, hasta que no se haya alcanzado la plena convergencia arancelaria.

Al respecto, Hugo Fazio67 destaca algunas características de la estrategiachilena en los años 90 que nos sirven para entender esta participación pordistancia del gobierno chileno de los procesos de integración latinoamerica-nos. En primer lugar, los gobiernos chilenos tras la vuelta a la democraciaprivilegiaron la densificación de relaciones con aquellos países que tambiénseguían procesos de apertura; en segundo lugar, se valoraron variables para

67. Fazio Hugo, Op.Cit. p.78.

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la preferencia de socios como tamaño del mercado, las distorsionesmacroeconómicas existentes, la estabilidad de las políticas económicas y elcumplimiento de compromisos internacionales; en tercer lugar, para un pe-queño país como Chile resultaba muy importante disponer de autónomacapacidad para administrar y desarrollar acuerdos; y cuarto, el estímulopara avanzar por la vía de los acuerdos bilaterales radicaba en la opción deacceder a mercados protegidos y reducía al mismo tiempo la incertidumbreasociada al uso de barreras no arancelarias a las importaciones.

El siguiente gobierno en Chile, correspondiente a Ricardo Lagos (2000-2006), también de la coalición de países de centro-izquierda, continúa yconsolida la estrategia desarrollada en los años noventa por sus antecesores.En este periodo los acuerdos comerciales serán negociados y firmados conpaíses desarrollados como EE.UU., China, Corea del Sur y el llamado “P4”con Singapur, Brunei, Nueva Zelanda, y también se firmará un acuerdo deasociación con la Unión Europea. Habrá un principal énfasis en los acuerdoscomerciales verticales y se mostrarán como grandes logros de la estrategiachilena de inserción económica internacional. Chile para este entonces yacontaba con un arancel promedio general de un 6%, así como un amplio ydiversificado mercado para sus exportaciones.

A su vez, en el año 2004, Chile será la sede de la Cumbre de APEC, colocan-do como tema principal la estrategia de acuerdos de libre comercio bilatera-les como dinámica posible y deseable para las 21 economías de este Foro deCooperación como forma de apurar la liberalización de las economías másrápido. Para ese año ya habían acuerdos de libre comercio firmados entreNueva Zelanda y Singapur; Australia y Nueva Zelanda; Japón y Singapur;Chile y Corea del Sur; Chile y Canadá; Chile y México; Chile y EE.UU.;Chile y Perú; EE.UU., Canadá y México; Chile, Singapur y Nueva Zelanda;y también el acuerdo entre los países de la Asociación de Naciones delSudeste Asiático (ASEAN, por su sigla en inglés). Al mismo tiempo, desdela Cumbre de APEC en Chile, queda en proceso de evaluación y negociaciónun acuerdo de libre comercio entre China y ASEAN; China, Corea y Japón;China y Chile; Japón y México; y Japón y Chile. En este sentido, la Declara-ción de Santiago, “Una Comunidad Nuestro Futuro”, de la 12° Reunión deLíderes Económicos de APEC, de noviembre del 2004, se señala respecto alos Acuerdos Comerciales Regionales y los Acuerdos de Libre Comercio(Regional Trading Arragements (RTAs) y Free Trade Agreements (FTAs))que: “acordamos que estos juegan un rol constructivo en acelerar la liberaliza-ción en la región, contribuyendo así al logro de las metas de Bogor y al avancedel proceso de la OMC. Para fortalecer esta contribución y asegurar acuerdosde estándares altos, nos complace aprobar las Buenas Prácticas para RTAs/

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FTAs en APEC, las cuales son un significativo punto de referencia para losmiembros de APEC en sus negociaciones de RTAs/FTAs. También nos com-prometimos a una mayor transparencia en los RTAs/FTAs para facilitar la com-prensión pública del alcance y efectos de estos acuerdos”.68

Respecto al ámbito latinoamericano, podemos plantear que a diferencia delos gobiernos anteriores, hubo un esfuerzo durante el gobierno de RicardoLagos de hacer de Chile un actor más cercano a la región, pero que no selogró del todo porque ya había una imagen de excepcionalidad como resul-tado de su distanciamiento de los procesos de la región. Este mayor acerca-miento se buscó a través de varias gestiones en la región, a saber: por lasvisitas de autoridades de gobierno a los distintos países de la región, por elingreso de Chile a la Comunidad Sudamericana de Naciones, CSN, a finesde 2004 (que como se verá fue la antesala de UNASUR), por la fuertecampaña impulsada por el Gobierno chileno para que José Miguel Insulzafuese el próximo Secretario General de la OEA, en donde se enfatizó sucandidatura no basado en la solidez económica de Chile sino en una solidezpolítica, su compromiso por la paz y el desarrollo de la región, y, finalmente,también por la participación chilena en Haití, donde, en un primer momentoes el primer país sudamericano invitado por Naciones Unidas a participarjunto con fuerzas de EE.UU. y Canadá en el país caribeño.

No obstante lo anterior, la consolidación de la estrategia de inserción econó-mica chilena flexible y dinámica, privó a Chile de participar como miembropleno de algún bloque subregional en América Latina. Y si bien como seña-lamos, hacia fines de 2004 Chile se incorporó a la CSN, esta no pareció seruna preocupación mayor del gobierno. Precisamente, como lo hemos seña-lado, el gobierno de Lagos mantuvo la imagen de excepcionalidad chilena eimpulsó las relaciones extrarregionales hacia países de importante peso in-ternacional.69

Con el gobierno de Lagos, termina la participación por distancia de Chile enel regionalismo abierto latinoamericano, que provocó que se lo mirase conun cierto hálito de excepcionalidad en relación al resto del continente.70 Se

68. Declaración de Santiago, “Una Comunidad Nuestro Futuro”, 12° Reunión de LíderesEconómicos de APEC, Chile, 20-21 de Noviembre de 2004.

69. Rodríguez Isabel, La política de integración regional de Chile y la creación de UNASUR.En GIRAULT, C. (Editor) Intégrations en Amérique du Sud, Presses Sorbonne Nouvelle,Paris, 2009, p. 115.

70. Insulza José Miguel, Ensayos sobre Política Exterior de Chile, Santiago de Chile,Editorial Los Andes, 1998, p. 75.

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hablaba de una cierta soberbia de Chile para con el resto de los países lati-noamericanos, y la idea de “distancia” y “aislamiento” respecto de sus veci-nos se convirtió en un tema común entre los líderes de opinión de la región.71

Incluso fue tema del New York Times, donde se mencionó a Chile como “elniño rico de la cuadra que comienza a sentirse solo”.72 Es entonces éstapercepción de lejanía que, en el gobierno siguiente, el de Michelle Bachelet,se intentará cambiar a partir de una clara y definida política exterior donde laregión latinoamericana será la principal prioridad.

Durante el gobierno de Michelle Bachellet (2006-2009), cuando ya se con-sidera consolidada la estrategia chilena en sus ejes unilateral, bilateral ymultilateral, se producirá un giro en la política exterior hacia América Latina.Es un momento donde Chile se autodefine estratégicamente en relación a suentorno regional e identifica nuevos factores considerados claves para eldesarrollo del país, proceso que en este análisis denominamos participaciónpor estrategia. Estos factores, principalmente, son la seguridad energética,desarrollo de infraestructura y relaciones de cooperación con los paísesvecinos. El resultado de esta nueva mirada es un alto interés y voluntad departicipar de los procesos políticos y económicos regionales. En efecto,Chile identifica estratégicamente que América del Sur es donde mayormentehan crecido las exportaciones chilenas en los últimos años, donde más estáninvirtiendo los capitales privados nacionales y donde están los potencialessocios para llevar a cabo proyectos energéticos y de infraestructura.73

Asimismo, esta participación por estrategia que se propone lograr una ma-yor cercanía con los países latinoamericanos no quedó en el plano abstractodel discurso, sino por el contrario, se materializo en hechos concretos. Unaforma en que lo anterior se expresó, fue en las visitas oficiales y no oficialeshacia los países latinoamericanos realizadas por la Presidenta. De este modo,tomando en cuenta los tres primeros años su gobierno en comparación conel gobierno anterior, observamos cómo las visitas hacia América Latina seconvierten en primera prioridad para Bachelet. En los datos, tenemos que enlos tres primeros años de Bachelet se hicieron 37 visitas en comparación

71. Rodríguez Isabel, La Política de Integración Regional de Chile y la Creación de UNASUR.Op. Cit. p. 116

72. García Huidobro Carolina, Chile y Latinoamérica. Los vecinos toman distancia, enRevista Universitaria, Nº 84, julio-septiembre, 2004, p. 10.

73. Rodríguez Isabel, La Política de Integración Regional de Chile y la Creación de UNASUR.Op. Cit. p. 117

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con 18 visitas en el periodo de Lagos.74 Por otro lado, es importante subra-yar que sólo en el 2006, Chile firmó tratados de libre comercio con Perú,Colombia y Panamá, además de incorporarse a la Comunidad Andina deNaciones, CAN, con el estatus de miembro asociado.75

La inserción internacional extrarregional por su parte, siguió profundizándose,como bien lo refleja el tratado de libre comercio firmado con Japón e Indiaen este periodo, y se consideró como una estrategia exitosa y consolidada,por lo cual, las nuevas prioridades en las relaciones internacionales de Chiledebían hacerse cargo de los nuevos desafíos, que ahora pasan, como seña-lamos, principalmente por desarrollar sobre bases estables acuerdos deinfraestructuras e integración energética, factores fundamentales para Chi-le. Pero también estaba, de manera novedosa y con importantes repercusio-nes a futuro, el inició de un proceso de integración política, donde lagobernabilidad de la región, la valoración de la democracia y el alcanzar unavoz común frente al mundo, han estado adquiriendo cada vez mayor rele-vancia, como se expresa en las reuniones del Grupo de Río y el avanceexitoso que está teniendo UNASUR.

De este modo, Chile sale de una relación marcada por la autopercepción deexcepcionalidad para encaminarse hacia una vinculación marcada por elreconocimiento de que compartimos problemas y necesidades comunescomo: gobernabilidad, pobreza, cohesión social, seguridad energética, se-guridad alimentaria, educación, desarrollo de ciencia y tecnología, entre otros.No obstante lo anterior, el Parlamento chileno no ha ratificado el tratadoconstitutivo de UNASUR, es más, hasta la fecha sólo cinco de los docepaíses miembros lo han firmado, Bolivia, Ecuador, Perú, Venezuela y Guyana,siendo requisito para su entrada en vigor la ratificación de nueve países. A lafecha quedan por ratificar además de Chile, Brasil, Argentina, Paraguay,Uruguay, Colombia y Surinam.

En lo que respecta al nuevo gobierno de Chile desde marzo de 2010, conSebastián Piñera como Presidente, representante de la Coalición por el Cambiode partidos de derecha, el tema ha cobrado creciente importancia en el mar-co de la visita del reciente electo Secretario General de UNASUR, el expresidente de Argentina Néstor Kirchner. En general, el actual presidente

74. Memorias del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. En www.minrel.cl

75. Rodríguez Isabel, La Política de Integración Regional de Chile y la Creación de UNASUR.Op. Cit. p. 117.

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chileno ha señalado en distintos discursos que continuará con una políticaexterior que busque la cooperación con los países latinoamericanos y secompromete a fortalecer la integración latinoamericana. No obstante, la vi-sita de Kirchner tuvo como objetivo precisamente promover la pronta ratifi-cación del Tratado por parte de Chile, para lo cual se reunió con SebastiánPiñera y con la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, Cámara en lacual se encuentra actualmente en tramitación el Tratado, siendo aprobadopor la Cámara de Diputados en junio de 2010.

Si bien el resultado de la visita de Kirchner permite pronosticar su ratifica-ción, hay un factor que ha incorporado el ejecutivo chileno que complica suprontitud, este es la demanda del Presidente Piñera de incorporar una Cláu-sula Democrática al tratado constitutivo que permita a UNASUR interveniro expulsar a un Estado miembro que lleve a cabo actos autoritarios en elejercicio de su mandato lo que alude principalmente al respeto a los dere-chos humanos y a la libertad de expresión. No obstante, para Kirchner estono es del todo un obstáculo ya que no se expresó como una condición77 yseñaló “(el mandatario chileno) está trabajando por el respaldo. El participaactivamente en la idea de la constitución de una UNASUR plural, construc-tiva, ágil y dinámica que represente los intereses de la región”.78

Ciertamente será un desafío para el gobierno chileno de derecha, compro-meterse con la integración cuando ciertamente hay una clara afinidad ycercanía con otros gobiernos conservadores de la región como son Colom-bia y México. Sin embargo, el Presidente Piñera ha expresado su admira-ción por el gobierno de izquierda de Brasil del Presidente Luiz Ignacio Lulada Silva, país que lidera la integración sudamericana. En consecuencia, po-dríamos señalar que más bien el actual gobierno chileno ha tendido alpragmatismo en su política exterior hacia la región, que le permite decir quecontinuará con el enfoque regional de Bachelet y desplegar zigzagueantesdecisiones con gobiernos de izquierda y derecha. Recordemos que decidióal inicio de su mandato, apoyar la reelección del socialista José Miguel Insulzaa la Secretaría General de la OEA. Al mismo tiempo, nombró en el Ministe-rio de Defensa a Jaime Ravinet, ex ministro de la Concertación de Partidospor la Democracia de centroizquierda. A su vez, ha impulsado relaciones decercanía y cooperación con Argentina y Perú, con este ultimo llevando el

77. El Mercurio, 07 de julio de 2010. http://diario.elmercurio.cl/detalle/index.asp

78. Página 12, 07 de julio de 2010. http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-149001-2010-07-07.html

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pragmatismo a las relaciones económicas para opacar la bomba de tiempoque constituye los resultados de la demanda de Perú ante la Corte Interna-cional de Justicia de la Haya por los límites marítimos con Chile, dictamenque es posible se produzca antes del término del actual gobierno.

Sin duda el gran desafío para el Presidente Piñera será Chávez de Venezuela.La anterior presidenta había sido diplomáticamente hábil para manejar alpresidente de Venezuela en el marco de UNASUR, eso facilitó los consensosque hasta ahora se han logrado. No obstante, la actual cláusula democráticaque pide Chile a UNASUR no ayuda a este consenso en cuanto claramentese cuestiona si la democracia venezolana es tal. Más aún cuando le corres-ponde este año a Chile asumir la Secretaría pro témpore del Grupo de Río,periodo que se extiende hasta el 2012, y que entre otras cosas tiene enagenda la creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos yCaribeños. Sin duda desafíos para el actual gobierno, pero también desafíospara la integración latinoamericana, que después de 50 años intenta impulsarnuevas propuestas con un futuro incierto.

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Carlos A. Romero

LAS RELACIONES ECONÓMICAS Y COMERCIALESENTRE VENEZUELA Y ESTADOS UNIDOS (1994-2009): DESOCIO “CONFIABLE” A SOCIO “NECESARIO”

RESUMEN

Hasta bien entrada la década de losnoventa, Venezuela era un “socioconfiable” para EE.UU., un promotorde la democracia representativa y unfiel proveedor de petróleo para ese país.Hoy, por el contrario, estamos en unacircunstancia en la cual el Gobierno deVenezuela es tan sólo un “socio nece-sario” de EE.UU. y cuyos actuales di-rigentes cuestionan el liberalismo ymantienen algunas reservas sobre surelación con EE.UU. De igual forma, lasrelaciones bilaterales tienen ahora uncarácter más heterogéneo ya que par-ticipan numerosas agencias guberna-mentales, hay nuevos y activos actoresprivados, las vinculaciones económi-cas y sobre todo comerciales son másestables que las políticas y en el planoacadémico, compiten diversas visionessobre el tema.

Palabras clave: Estados Unidos,Venezuela, petróleo, energía, economía,comercio bilateral, cooperación yconflicto.

ABSTRACT

Venezuela was a «reliable partner» forthe U.S. during the nineties, a promoterof representative democracy and afaithful provider of oil to that country.However, we are today in a circums-tance in which the Government ofVenezuela is just a “necessary partner”of U.S. and whose current leadersquestion the liberalism mode of politicsand maintain some reservations abouthis relationship with the U.S. Indeed,bilateral relations are now moreheterogeneous and involve manygovernment agencies and new andactive private actors. On the otherhand, economic and trade links are morestable than the political ones and thereare several competing academic viewsabout the issue.

Keywords: United States, Venezuela,oil, energy, economy, bilateral trade,cooperation and conflict.

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1.- Introducción

En diversos estudios sobre el intercambio comercial entre América Latina yEstados Unidos es un lugar común encontrarse con la siguiente interrogan-te: ¿por qué el flujo comercial entre Venezuela y Estados Unidos no se havisto afectado por el deterioro de las relaciones diplomáticas entre estospaíses?1

Esto ha sido una constante presente por más de una década en los estudiosde las relaciones bilaterales, razón por la cual nos proponemos en este papelde trabajo analizar las diversas variables que de alguna forma pueden con-testar dicha pregunta.

La literatura sobre el comercio y en general sobre la economía internacionalobserva como casos excepcionales entre dos países, el crecimiento de susrelaciones comerciales bilaterales o algunos cambios significativos positi-vos en volúmenes y cifras, cuando se da un deterioro de las vinculacionespolíticas y la reducción de los contactos diplomáticos.2

Por lo tanto, consideramos como conjetura preliminar que en el caso quenos ocupa no es común y esas relaciones tiene una explicación que estápoco condicionada por la variable política.

Para ir adelantando en nuestro propósito recordemos que hasta bien entradala década de los noventa, Venezuela era un “socio confiable” para EE.UU.,un promotor de la democracia representativa y un fiel proveedor de petróleopara ese país. Hoy, por el contrario, estamos en una circunstancia en la cualel Gobierno de Venezuela es tan sólo un “socio necesario” de EE.UU. ycuyos actuales dirigentes cuestionan el liberalismo y mantienen algunas re-servas sobre su relación con EE.UU.3

1. Cole Blasier, The Hovering Giant: U.S Responses to Revolutionary Change in LatinAmerica. (Pittsburgh. Pittsburgh University Press. 1976)

2. Dominick Salvatore, Economía Internacional. (México, Prentice Hall. 1998. Sextaedición)

3. Veánse: Steve Ellner, Recent Venezuelan Political Studies: A Return to Third WorldRealities. Latin American Research Review. (Volumen 32 (2), 1997); Judith Ewell,Venezuela and the United States. From Monroe’s Hemisphere to Petroleum’s Empire.

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Las relaciones bilaterales llegaron a enmarcarse entre los años de 1958 y1999 dentro de la perspectiva de “unas coincidencias estratégicas y unasdiferencias tácticas”. Es decir, no existían unas diferencias estructurales decarácter bilateral, aunque se registraron algunas fricciones en el plano co-yuntural.

De 1958 hasta 1999, ambos países fundamentaron sus relaciones bajo lossiguientes parámetros: 1) que el caso venezolano era diferente al resto de lospaíses latinoamericanos, dados el peso económico del petróleo y la estabili-dad del sistema político; 2) que Venezuela no calzaba bien dentro de losdiversos intentos de clasificación provenientes de los estudios de políticacomparada sobre América Latina; 3) que nuestro país estaba exento, desdeel año 1963, de graves acontecimientos políticos, como una revolución o unintento de golpe de Estado; 4) que entre Venezuela y EE.UU. existía unarelación amistosa, dado el tradicional papel de Venezuela como suplidor se-guro y estratégico de EE.UU. en materia petrolera.

Sin embargo, muchos de esos parámetros se han visto sometidos a revisióndesde 1999. Venezuela es un país distinto ya que: 1) se experimenta uncambio político y económico; 2) el modelo de democracia representativavenezolano apoyado por EE.UU. es cuestionado reiteradamente por un go-bierno que promueve el modelo de democracia participativa.

La actual política exterior de Venezuela se basa en una visión del mundo decorte anti-occidental. Desde el punto de vista mundial, se busca mantenerrelaciones con todos los países, haciendo énfasis en los aliados no tradicio-nales de Venezuela, tales como los países miembros de la OPEP y paísesprogresistas e incómodos, –de acuerdo a la óptica estadounidense–, comoCuba, China, Irán, Bielorrusia, Libia, Rusia y hasta el año 2002, Irak. Igual-mente, se busca la promoción de una serie de iniciativas para desarrollar unadiplomacia oficiosa y paralela, de apoyo a movimientos, partidos, agrupa-ciones y personalidades ligadas al radicalismo mundial y a los circuitos deizquierda.4

(Athens.The University of Georgia Press, 1996); Janet Kelly; Carlos A. Romero,The United States and Venezuela. Rethinking a Relationship. (New York. RoutledgePress, 2002); Tomás Polanco Alcántara; Simón Alberto Consalvi; y Edgardo MondolfiGudat, Venezuela y Estados Unidos a través de dos siglos. (Caracas. Venamcham,2000);

4. Carlos A. Romero, Jugando con el Globo. La Política Exterior de Hugo Chávez.(Caracas. Ediciones B, 2006)

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En el plano de las relaciones interamericanas, el gobierno del presidenteChávez ha tenido una postura controversial al oponerse a las posicionesestadounidenses en el seno de la OEA, en referencia al papel de ese organis-mo como garante de la democracia en América Latina y el Caribe; en mate-ria de promoción de la democracia y de los derechos humanos; y al criticarla agenda misma de la OEA y el papel de las misiones observadoras y de lasorganizaciones no gubernamentales en los procesos electorales en la región.Desde Caracas se ha tratado de definir un tipo de democracia participativa,directa y plebiscitaria, diferente a la tesis hemisférica de la democracia re-presentativa.

Al mismo tiempo, surge a la vista la escasa participación de la Fuerza Arma-da Venezolana en el sistema de cooperación militar interamericano (confe-rencias militares, códigos compartidos, labores de la Junta Interamericanade Defensa, participación de oficiales venezolanos en cursos militares yejercicios militares, como Unitas y Red Flag) y la reducción de las comprasmilitares de Venezuela en Estados Unidos. A esto hay que agregar los estre-chos vínculos militares que Venezuela tiene con Rusia, en materia de coope-ración y compra de armamento y en un menor grado con Bielorrusia, Cubay China.

En este marco, destacan diversas controversias entre los dos países, talescomo las críticas venezolanas a la Guerra de Irak, la tardanza en el recono-cimiento de Venezuela al nuevo Gobierno de Irak, la posición venezolana defavorecer una política de precios altos del barril de petróleo a un nivel mun-dial, las críticas del gobierno del presidente Chávez a la creación del ALCA,al Plan Colombia, a la cooperación militar entre Colombia y Estados Unidos,al uso por parte de las fuerzas armadas estadounidenses de bases militarescolombianas y las críticas venezolanas al manejo hemisférico de la crisispolítica en Haití.5

Es en este contexto en donde tratamos de analizar este caso. Para ello sedará en primer lugar, un recuento de las relaciones económicas y comercia-les entre los dos países; posteriormente se analizará con detalle el comercioentre los dos países y otros indicadores económicos durante el año 2009-como una oportunidad de ilustrar nuestras interrogantes- y finalmente sedarán algunas proyecciones y conclusiones.

5. Carlos A. Romero, Venezuela y Estados Unidos. ¿una relación esquizofrénica?.Nueva Sociedad, Nº 206, (noviembre- diciembre, 2006) 79-93.

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2.- Aspectos económicos y comerciales en los últimos quince años.

2.1.- Un largo camino recorrido.

Al compararse las proyecciones de las relaciones bilaterales económico-comerciales entre 1999 y 2010, aquellas proyectan un panorama más opti-mista sobre todo en el área energética, aunque se hayan presentadoimportantes contratiempos coyunturales en los años 1994-1999.

En octubre de 1994, el Departamento de Comercio de EE.UU. amenazó conaplicar la sección 301 de la Ley de Comercio para imponer sanciones co-merciales a Venezuela y a otros productores de banano que habían firmadoun acuerdo marco con la Unión Europea sobre la comercialización de eseproducto. A fines del mes de abril de 1997 se conoció que la OrganizaciónMundial de Comercio (OMC) había desaprobado el sistema de cuotas acor-dado entre la Unión Europea y los países signatarios de ese acuerdo marco.

Posteriormente, en el mes de noviembre de ese mismo año, EE.UU. condi-cionó la entrega de trigo a Venezuela. Dada la investigación anti-dumpingque algunas agencias del Gobierno venezolano llevaron adelante sobre eltrigo estadounidense subsidiado, y dada la prohibición de Venezuela desde1993 de importación de productos avícolas, porcinos y vacunos estadouni-denses, el Departamento de Comercio condicionó la inclusión de Venezuelaen el Programa de Promoción de Exportaciones (EEP) del Departamento deAgricultura de EE.UU.

De igual modo, Venezuela trató de evitar el embargo de los camarones vene-zolanos ante la denuncia del Departamento de Comercio sobre la mortandadde las tortugas. Sobre esto, el Gobierno venezolano, conjuntamente confuncionarios estadounidenses, inspeccionaron las flotas camaroneras quese encontraban en puertos venezolanos, sin detectar irregularidades en laconservación de las tortugas marinas. El 28 de abril de 1995, el Gobierno deEE.UU. extendió a Venezuela la certificación necesaria para seguir exportan-do camarones hasta mayo de 1996. En el 2004 se certificó nuevamente aVenezuela.6

En mayo de 1995, se conoció que Venezuela no fue incluida en la PriorityWacht List (Lista de Países Prioritarios en Observación) de la Sección Espe-

6. Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, Libro Amarillo. Memoria y Cuentadel Ministerio de Relaciones Exteriores. 1995 (Caracas. Ministerio de RelacionesExteriores de Venezuela, 1995); Embajada de los Estados Unidos en Caracas, Venezuela.http://embajadausa.org.ve.

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cial 301 de la Ley Ómnibus de Comercio y Competitividad, pero sí en laWacht List, a pesar de la entrada en vigencia de las decisiones 344 y 345 dela Comisión del Acuerdo de Cartagena, referentes a las leyes sobre Propie-dad Industrial y Derechos de Autor. Venezuela continuó dentro de la lista deveinticuatro países en observación desde 1990. Al mismo tiempo, se recal-có que no se había establecido la oficina para atender los casos sobre dere-chos de autor en Venezuela, ni se había revisado el régimen sobre uso depatentes y el reglamento sobre propiedad industrial.7

Por otra parte, Venezuela, en su condición de miembro de la ComisiónInteramericana del Atún Tropical (CIAT), firmó junto con EE.UU. y otrospaíses una declaración de carácter regional en la ciudad de Panamá sobre lanecesidad de reducir progresivamente la mortandad de delfines. Esto seconsideró como un avance para suspender el embargo estadounidense alatún venezolano.8

En los mismos términos, Venezuela confrontó otros problemas comercialescon EE.UU., como la investigación sobre el cumplimiento del Acuerdo deSuspensión de Subsidios a las exportaciones venezolanas de cemento tipoClinker y Portland; al mismo tiempo, se permitió la entrada a EE.UU. de losCarbon Steel Welded Pipe Fittings, producto elaborado en Venezuela a par-tir del hierro, cuya exportación desde Venezuela estaba suspendida, y seaprobó el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) por un período decinco años. Este sistema permitió que productos venezolanos petroquímicosy químicos, el hierro, el cemento y los camarones pudieran ser exportadossin problemas al mercado estadounidense.

El tema que caracterizó las tensiones comerciales entre ambos países du-rante esos años fue el caso de la gasolina reformulada. El problema se origi-nó a fines de 1993, cuando la agencia gubernamental estadounidense, laEnvironment Protection Agency (EPA), reglamentó los “componentes yaditivos para combustibles: pautas para la gasolina reformulada y conven-cional”, lo que significó que ese reglamento afectaría las gasolinasreformuladas y convencionales venezolanas que se exportaban a la costaeste de EE.UU. El reglamento, basado en la Ley estadounidense de Purifica-ción del Ambiente, afectaba un producto que ya había alcanzado sus pro-

7. Economía Hoy, 6 de mayo de 1995, p. 23, y 19 de mayo de 1995, p. 23.

8. Economía Hoy, 12 de octubre de 1995, p. 22.

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pios parámetros de limpieza desde el año 1990, 22% de oleofina, 6,4% deazufre y bajos niveles de benceno.

El Gobierno de Venezuela alertó que el tema de la gasolina reformulada refle-jaba las diferencias existentes entre el Congreso estadounidense, la EPA y elGobierno Federal sobre el comercio con Venezuela, y utilizó como argu-mento a favor, la puesta en marcha de un proyecto de inversión en lasrefinerías de propiedad de Venezuela para mejorar la composición de la ga-solina venezolana.9

En febrero de 1994, Venezuela procuró llegar a un acuerdo con el gobiernodel presidente Clinton y en principio se vio la posibilidad de una solución aldecretarse en abril de ese año una reglamentación transitoria que favorecíaa la gasolina reformulada, a fin de evitar las sanciones al combustible vene-zolano. En septiembre de 1994 se conoció que el Congreso de los EE.UU.había decidido mantener las restricciones aplicadas a la gasolina reformuladay bloquear los fondos para cambiar el reglamento del año 1993, lo que en lapráctica significó sacar del mercado estadounidense de la costa este deEE.UU. a la gasolina venezolana. Desde la óptica estadounidense, la gasolinavenezolana era objetable por la EPA, por alegar que el combustible no cum-plía con los requisitos de protección ambiental al tener niveles altos de oleofina.

Esto motivó a que el Gobierno de Venezuela decidiera plantear el caso juntocon Brasil en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros yComercio (en inglés, “General Agreement on Tariffs and Trade”, GATT). El8 de septiembre de 1994, el Gobierno venezolano denunció la medida exi-giendo un trato igualitario ante lo que se consideraba como una discrimina-ción a los productos de exportación en el marco de “un proteccionismocomercial disfrazado de ambiental”.10

El GATT admitió la demanda de Venezuela el 4 de octubre de ese mismo añoy el gobierno del presidente Caldera amenazó con no comprar más trigoproveniente de EE.UU., en respuesta a la decisión del Congreso estadouni-dense. El 25 de octubre del año 1994, Venezuela y EE.UU. acordaron laconstitución del panel del GATT conformado por tres expertos de HongKong, Nueva Zelanda y Finlandia. Dicho proceso fue suspendido al termi-

9. El Diario de Caracas, 26 de abril de 1994, p. 15.

10. El Diario de Caracas, 7 de septiembre de 1994, p. 3; 15 de septiembre de 1994, p. 3;16 de septiembre de 1994, p. 3; 20 de septiembre de 1994, p. 16; 21 de octubre de1994, p. 29; 7 de diciembre de 1994, p. 4.

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narse la labor del GATT y al comenzar la actuación de la OrganizaciónMundial de Comercio (OMC)

Venezuela y Brasil introdujeron, en marzo de 1995, una denuncia en la OMCsolicitando el establecimiento de un grupo especial para la solución de con-troversias, de acuerdo a las disposiciones de la OMC, al no llegarse a unacuerdo amistoso en el ámbito bilateral. Debe destacarse que esta acción deVenezuela y Brasil fue la primera realizada por dos países miembros ante lanueva organización internacional y se concretó en la constitución de unGrupo Especial formado por los expertos ya escogidos en la etapa final delGATT.11

En el mes de abril de 1996 se dio a conocer el Informe Anual del Departa-mento de Comercio del Gobierno de los EE.UU. al Congreso estadouniden-se, en donde nuevamente se indicaba que Venezuela imponía barrerascomerciales a productos y servicios estadounidenses, al tiempo que se su-brayó que Caracas no había perfeccionado los mecanismos pertinentes paracombatir la piratería comercial. El 29 de abril de ese mismo año, el panel deapelaciones de la OMC afirmó que ciertas normas ambientales de los EE.UU.obstaculizaban la importación de la gasolina proveniente de Venezuela y Bra-sil, en lo que se consideró como una limitación al libre comercio.12

De esta forma, la demanda de Venezuela y Brasil, introducida en marzo de1995 y decretada como procedente por un panel de expertos, fue ratificadapor una instancia superior, ya que la interpretación que hacía el Gobiernoestadounidense de la ley de ese país, la Clean Air Act, era “discriminatoria einjustificable y restringía de manera disfrazada el comercio internacional” Apartir de esa resolución de la OMC se le indicó a EE.UU. que debían infor-mar sobre las medidas necesarias para cambiar las reglas sobre la importa-ción de la gasolina reformulada y reparar los daños comerciales ocasionadosa Venezuela y Brasil. En este orden de cosas, se conoció en el mes de mayode 1997 que el Congreso de EE.UU. no estaría dispuesto a enmendar atiempo la reglamentación de la EPA, de lo cual tenía plazo hasta el 20 deagosto de ese mismo año.13

11. Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, Libro Amarillo. Memoria y Cuentadel Ministerio de Relaciones Exteriores 1995. (Caracas. Ministerio de RelacionesExteriores de Venezuela, 1995)

12. Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, Libro Amarillo. Memoria y Cuentadel Ministerio de Relaciones Exteriores, 1995. (Caracas. Ministerio de RelacionesExteriores de Venezuela, 1995)

13. El Nacional, 1º de abril de 1996, p. D/4.

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A fines del mes abril de 1996, la legislatura del estado estadounidense de laFlorida aprobó una resolución vetando la posibilidad de que la Florida Powerand Light Company pudiera refinar lo que entonces se conocía comoorimulsión, lo que produjo la pérdida transitoria de ese mercado y el retrasode la entrada de ese combustible pesado a EE.UU.14

Por otra parte, EE.UU. colocó nuevamente a Venezuela en la lista de obser-vación de países que no protegían adecuadamente los derechos de autor y lapropiedad intelectual (Watch List), según el informe presentado por la Ofici-na del Representante Comercial de ese país. En este sentido, se dice en eseinforme que “”os esfuerzos del Gobierno venezolano siguen siendo modes-tos en lo que respecta a represión de la piratería”, y se expresa que “Vene-zuela no ha aprobado para esa fecha la Ley de Propiedad Intelectual”. Porotra parte se dice que, “se observan diferencias en el sistema de marcas ypatentes, una ausencia de normas contra las importaciones paralelas y laimplementación parcial de las normas contempladas en los TRIPS” (Acuer-do sobre los aspectos de propiedad intelectual relacionados con el comer-cio) consagrados en el Tratado de la OMC).15

En la segunda mitad del año 1996 se conoció el creciente descontento de laAgencia Federal de Aviación (FAA), adscrita al Departamento de Transportedel Gobierno estadounidense, sobre el escaso cumplimiento por parte de laslíneas aéreas venezolanas de las regulaciones federales de aviación estado-unidenses. La FAA ratificó a Venezuela en la categoría 2, amenazó con pa-sarla a la categoría 3, y suspendió por varios días los vuelos comercialesentre Venezuela y EE.UU. en agosto de 1996. Luego de varias negociacio-nes, Venezuela se comprometió a cumplir con las normas de la FAA, y estaagencia estadounidense dio un plazo de 30 días de prueba a las líneas aéreasvenezolanas, a las que se les permitió operar nuevamente, dejándolas en lacategoría 2. Posteriormente, Venezuela pasó en 2006 a la categoría 1, valedecir, las líneas aéreas venezolanas están autorizadas a efectuar operacionesen EE.UU., pero deben someterse a mayores inspecciones y supervisiones.16

A fines de ese año de 1996 se conoció que el Eximbank restituiría los prés-tamos al sector público venezolano, suspendidos desde principios de 1995,

14. El Nacional, 30 de abril de 1996, p. D/4.

15. El Nacional, 24 de mayo de 1996, p. E/5.

16. El Nacional, 7 de julio de 1996, p. E/6; El Nacional, 7 de agosto de 1996, p. A/1; 8 deagosto de 1996, p. E/1; El Nacional, 9 de agosto de 1996, p. E/2; El Nacional, 25 deseptiembre de 1996, p. E/3; El Nacional, 22 de abril de 2006, p. A/12.

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como consecuencia de la nueva política económica de apertura iniciada enel mes de marzo de 1996 por el gobierno del presidente Caldera. En el año2000 se volvió a cerrar esta posibilidad.

En 1996, varios bancos y otros entes financieros estadounidenses como elJ. P. Morgan, Bank of Boston, Citicorp, NBD, Bancorp, First Fidelity, Chase,y Liberty Mutual comenzaron a operar en Venezuela y se asociaron con labanca y otras instituciones financieras venezolanas.

De la misma manera, compañías petroleras estadounidenses, tales comoMobil, Arco, Philips, Conoco, Amoco, la entonces Chevron-Texaco y Exxonparticiparon en convenios operativos, de asociación estratégica y de ganan-cias compartidas, en joint-ventures y en contratos de otra índole, tales comolos convenios de exploración a riesgo, con Pdvsa y sus filiales. Desde el año2007, en el marco de las nuevas compañías mixtas formadas entre Pdvsa yalgunas compañías extranjeras, sólo está participando una de origen estado-unidense, Chevron.17

Este proceso se complementó con la política de Pdvsa de expandir su par-ticipación accionaria en refinerías estadounidenses a fin de asegurarse unmercado seguro para el petróleo pesado venezolano. Así, se ratificó la par-ticipación accionaria de Pdvsa en las compañías petroleras norteamerica-nas, Citgo (con totalidad accionaria venezolana), Champlin y Unoven, y senegoció la compra de algunas refinerías estadounidenses en los estados deTexas, Illinois y Louisiana.18

A raíz de la visita del presidente estadounidense Bill Clinton a Caracas, en elmes de octubre de 1997, el Gobierno venezolano y el Gobierno estadouni-dense llegaron a algunos acuerdos sobre materia comercial. Para esa fechase había superado el bloqueo del Gobierno estadounidense al atún venezola-no; se había suspendido el reclamo estadounidense sobre la presunta prác-tica desleal del alambrón fabricado por Sidor; el Gobierno estadounidensehabía ratificado la permanencia de Venezuela en el Sistema Generalizado dePreferencias, y se habían superado los problemas técnicos y comerciales enreferencia a la gasolina reformulada.

17). El Nacional, 1º de septiembre de 1996, p. E/12; El Nacional, 5 de noviembre de 1996,p. A/4; El Nacional, 30 de diciembre de 1996, p. E/8.

18). El Nacional, 15 de enero de 1997, p. D/17.

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Sin embargo, los obstáculos para la firma de un tratado de promoción yprotección recíproca de inversiones entre Venezuela y EE.UU. han conti-nuado hasta este año de 2010, a pesar de algunas conversaciones dadas enel año 1998 y 2000, la firma entre los dos gobiernos y la existencia de unAcuerdo (Nº CJTI – 175), sobre Incentivos para las Inversiones entre elGobierno de la República de Venezuela y el Gobierno de los Estados Unidosde América, publicado en la Gaceta Oficial Nº 34.511 del 17 de julio de1990.

Desde la óptica de Washington, Venezuela estaba retrasada en relación conla adopción de los cánones internacionales sobre propiedad intelectual. Caberecordar que Venezuela tenía plazo hasta el año 2000 para acogerseintegralmente a los acuerdos sobre derechos de propiedad intelectual rela-cionados con el comercio (Trips) suscritos ante la OMC. En segundo lugar,Venezuela se ha negado a incluir en las negociaciones sobre el tratado, lostemas laboral y ambiental, ya que esto podía perjudicar la posibilidad de laaprobación del Fast-Track en el Congreso para beneficiar el ALCA. En tercerlugar, EE.UU. insistía en relacionar la posibilidad de la firma de un tratado deesta naturaleza con el tema de la propiedad intelectual. En este sentido, Was-hington exigía el cabal funcionamiento del Servicio Autónomo de PropiedadIntelectual del Gobierno de Venezuela, la revisión de la Decisión 344 ante laComisión del Acuerdo de Cartagena e impulsar al poder legislativo de Venezuelapara que sus parlamentarios aprobaran los proyectos de la Ley de PropiedadIntelectual y Ley Orgánica de Aduanas. Por último, el Gobierno estadounidensesostuvo algunas reservas sobre las inversiones de Pdvsa en EE.UU., principal-mente en Citgo y por lo tanto, se congelaron las negociaciones.

En cuanto a la posibilidad de la firma de un tratado de doble tributación, estetampoco se pudo formalizar en ocasión de la visita del presidente Clinton aCaracas, aunque se firmó finalmente en enero de 1999 y se puso en prácticaen enero del año 2000, con la excepción referida al tema de la renta global yla fuente de enriquecimiento.

El acuerdo para evitar la doble tributación entró en vigencia casi en la tota-lidad de sus partes, en referencia al intercambio de información fiscal ytributaria, así como en materia de establecimiento permanente (más de 183días) o temporal, que se impone a empresas de ambos países para quepaguen los impuestos en donde se originó la actividad.

Sin embargo, el tema de pechar la exportación de capitales enviados a EE.UU.fue diferido a fin de evitar la exportación de capitales a un sistema tributariode menor impacto como es el de EE.UU., hasta tanto no se modificara la

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Ley del Impuesto sobre la Renta en Venezuela. Venezuela sostiene la tesis deque la fuente que grava es el lugar en donde se produce el enriquecimiento.Por el contrario, EE.UU. sostienen que debe aplicarse el principio de la rentamundial, que indica que toda empresa norteamericana debe pagar impuestosen EE.UU., sin importar en cuál país se origina el enriquecimiento. En rela-ción con esto último, se estima que hay más de 200 mil millones de dólaresdepositados en EE.UU., propiedad de empresas públicas y privadas y departiculares venezolanos.

En el mes de julio de 1997 se concluyeron las negociaciones del Tratado deAsistencia Mutua en el campo penal entre EE.UU. y Venezuela, firmado porlos presidentes Caldera y Clinton, en ocasión de la visita de este último aVenezuela. Sobre esto, hay que recordar que el Fiscal General de Venezuelaplanteó, en 1995, un convenio de extradición que contemplara los delitosbancarios. El Gobierno estadounidense lo consideró innecesario, ya queambos países habían suscrito un acuerdo multilateral sobre el tema en elmarco de “La Convención Interamericana sobre Ayuda Mutua en Cuestio-nes Penales”, aprobada en 1992. Ya en marzo de 1995, ambos gobiernossuscribieron un Acuerdo de Asistencia Mutua para la administración de jus-ticia, a fin de procesar las detenciones, juicios y extradiciones de ciudada-nos venezolanos residentes en EE.UU. incursos en delitos bancarios yfinancieros.19

Hugo Chávez, en su condición de presidente electo de Venezuela, dispensóuna visita al presidente Clinton y se reunió con varios de sus colaboradoresen enero de 1999. En el mes de junio de ese mismo año, ya como presidenteconstitucional, Hugo Chávez visitó las ciudades de Nueva York y Houston,en donde se reunió con inversionistas y representantes de las finanzas yvisitó la Bolsa de Valores de Nueva York y otras instituciones privadas. Deigual modo lo hizo en el mes de septiembre de ese mismo año, cuando visitónuevamente la ciudad de Nueva York y, por primera vez, la ciudad de Was-hington. En ambas ocasiones el contacto con inversionistas privados fuefundamental.

Durante 1999, los negocios estadounidenses en Venezuela tuvieron una re-ducción en cuanto a la inversión extranjera directa, dada la recesión econó-mica y la desaceleración de la apertura petrolera. En octubre de 1999 se

19. Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, Libro Amarillo. Memoria y Cuentadel Ministerio de Relaciones Exteriores 1998. (Caracas. Ministerio de RelacionesExteriores de Venezuela, 1995)

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comentó de nuevo sobre la posibilidad de que Venezuela pudiera ingresar algrupo de países que gozan de reducciones arancelarias si se prorrogaba laLey de Preferencias Arancelarias Andinas, posibilidad que se discutió nue-vamente en el año 2000, pero sin resultado alguno, y cuya medida de excluirde Venezuela de esa Ley se ha prolongado hasta este año 2010. Al mismotiempo, en el mes de diciembre de 1999 se conoció que las inversionesestadounidenses en Venezuela habían caído en un 73%, aunque compañíasestadounidenses habían participado en el proceso de privatización de indus-trias estatales como la Electricidad de Caracas EDC y sus filiales, hoy na-cionalizada, como la Compañía Nacional Teléfonos de Venezuela –Cantv-,(nacionalizada nuevamente en el año 2007 por compra del Estado venezola-no al principal accionista, la compañía estadounidense Verizon), en telefoníacelular, en centrales azucareras, en turismo y otras áreas, formando así el40% de las inversiones totales extranjeras en el país para 1999.20

Durante el mes de febrero del año 2000, un grupo de venezolanos residen-ciados en el estado de Florida pidió el apoyo del Gobierno venezolano a finde conseguir que el Gobierno estadounidense les otorgara un “Estatus deProtección Temporal”, una medida administrativa contemplada en la legisla-ción estadounidense para beneficiarse con un permiso para trabajar y obte-ner la seguridad social en EE.UU. por 18 meses. Este estatus se les da a losciudadanos que sufren las consecuencias de desastres naturales o confron-taciones bélicas en sus países de origen. La búsqueda de apoyo por parte deeste grupo de venezolanos constituyó la primera acción colectiva que ha-cían los inmigrantes venezolanos que se encuentran en EE.UU., y reveló elcreciente número de venezolanos que están residenciados en el estado deFlorida y en otros estados de EE.UU., cuya cifra entre “legales e ilegales” secalcula para el año 2010 en unos 250.000 personas.21

Ante el aumento de los precios del petróleo, el gobierno del presidente Clintonexhortó a los países productores de petróleo en el año 2000 a que elevaranla producción de barriles diarios, a fin de disminuir la cotización del crudo lacual había llegado a 30 dólares por barril. En un encuentro en la ciudad deLondres, el secretario de Energía de EE.UU., Bill Richardson, y el entoncesministro de Energía y Minas de Venezuela, Alí Rodríguez, firmaron unadeclaración conjunta en la cual coincidían en que la volatilidad de los precios

20. El Nacional, 16 de diciembre de 1999, p. E/1.

21. El Nacional, 14 de febrero de 2000, p. A/2.

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en los mercados mundiales “era perjudicial para las naciones productoras yconsumidoras”, lo cual se observó como una ratificación del acuerdo ener-gético entre las dos naciones, a pesar de la advertencia del presidente Clintonsobre la posibilidad de usar la reserva estratégica norteamericana.22

Una delegación de parlamentarios estadounidenses y técnicos pertenecien-tes al Comité Ejecutivo del Consejo de Energía de los EE.UU., así como ungrupo de empresarios estadounidenses, visitaron Venezuela en el mes dejunio del año 2000, con el fin de intensificar el intercambio bilateral en ma-teria energética. La visita coincidió con la celebración de un seminario sobreintegración hemisférica energética y la política de promover asociacionesentre empresas venezolanas y estadounidenses en petróleo y gas. Venezuelaestá afiliada al Consejo de Energía estadounidense, una organización de ca-rácter no gubernamental, desde 1997.23

Durante el año 2000, las exportaciones no tradicionales de Venezuela a EE.UU.aumentaron en un 40% con respecto a 1999, el monto fue del orden de los1.760 millones de dólares americanos, siendo los principales productos co-locados en EE.UU. aceites, derivados del petróleo o mineral bituminoso,productos férreos, aleaciones de aluminio, éter, cemento y mariscos.

En cuanto a las importaciones no tradicionales de Venezuela desde EE.UU.,éstas estuvieron en 2000 por el orden de los 4.543 millones de dólares ame-ricanos, un 15,1% menos que en 1999, siendo los productos principalesimportados por Venezuela: aparatos de radiofonía, vehículos automotores ymaquinarias industriales.24

Entre los años 2001 y 2004 se presentaron menos problemas tácticos entreambos países durante esos años. De hecho, las diferencias entre Venezuelay EE.UU. se trasladaron más del plano comercial hacia el plano económico,en cuanto a las diferencias doctrinales en relación con el papel del Estado enla economía y desde luego al plano político.

La repercusión económica del turismo venezolano en el estado de Florida, yespecíficamente en Miami, se estimó en 2003 que estaba por el orden de1.000 millones de dólares. Este nuevo auge de los turistas venezolanos sedebió principalmente a los altos precios internacionales del petróleo, lo que

22. El Universal, 18 de febrero de 2000, p. 2/1; El Nacional, 1º de marzo de 2000, p. D/5.

23. Economía Hoy, 6 de junio de 2000, p. 9.

24. El Universal, 11 de marzo de 2001, p. 2/1.

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generó una mayor circulación de dinero en la economía venezolana, y a suvez estimuló las compras en el exterior, a pesar del control de las divisas queentró en vigencia en Venezuela en febrero de 2003.

Según la Cámara Venezolano-Americana de la Florida, las inversiones priva-das venezolanas repuntaron en el año 2004, principalmente en el área de laconstrucción, así como también las importaciones desde el estado de laFlorida a Venezuela, patrón que se mantuvo hasta el año 2008. Ahora la cosaestá más difícil.25

Por otra parte, la Cámara Venezolano-Americana de Industria y Comercio(Venamcham) afirmó en su balance anual del año 2004 que las exportacio-nes venezolanas no petroleras a EE.UU. crecieron en un 9% los primerosnueve meses de ese año y las inversiones directas de EE.UU. en Venezuelallegaron a alcanzar la cifra de 47 millones en el período enero-septiembre de2004, lo que significó una caída de un 34% en relación con el mismo perío-do en 2003.

El comercio entre Venezuela y los Estados Unidos logró récord en 2005. Labalanza comercial llegó cerca de los 40.000 millones de dólares. Las expor-taciones venezolanas a los Estados Unidos subieron un 26% con respecto a2004, un total de 32.000 millones de dólares. Las importaciones venezola-nas desde los Estados Unidos subieron un 20% con respecto a 2004, lo quesignificó el total de 6.300 millones de dólares.26

En el año 2006, las exportaciones venezolanas a Estados Unidos estuvieronen el orden de los 37.133 millones de dólares y las importaciones de Vene-zuela desde Estados Unidos estuvieron en el orden de los 9.325 millones dedólares.

Al cierre del año 2007, el intercambio comercial entre Venezuela y EstadosUnidos llegó a la suma de 50.096 millones de dólares Ese año, las exporta-ciones de Venezuela hacia EEUU totalizaron 39.897 millones de dólares, loque implicó una variación superior a 7,35%, con respecto al año 2006. Encuanto a las importaciones venezolanas desde EEUU en el año 2007, estassumaron 10.199 millones de dólares.

25. El Universal, 7 de diciembre de 2004, p. 1/14.

26. Reproducido en El Nacional, 17 de diciembre de 2004, p. A/20; Embajada de EstadosUnidos en Caracas, Venezuela, http://embajadausa.org.ve; Edmond Saade, ComercioRécord de EE.UU. y Venezuela. Declaraciones reproducidas en: Reporte Económico,22-05-06: 11

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Para el año 2008 el comercio total entre los dos países fue de 62.892 millo-nes de dólares, 50.281 en exportaciones y 12.611 en importaciones venezo-lanas.27

Estas cifras confirman un déficit comercial para Estados Unidos y que larelación comercial entre los dos países es asimétrica, un patrón poco vistoen las relaciones de Estados Unidos con los países latinoamericanos ycaribeños.

Dentro de este contexto, se sabe que Pdvsa se encuentra entre las corpora-ciones más importantes en lo que se refiere al negocio de refinación en elmundo, con una red de 24 refinerías: seis complejos petroquímicos en Ve-nezuela, uno en el Caribe, ocho en EE.UU. y nueve en Europa. Citgo proce-sa de manera directa 749.000 barriles diarios. Las refinerías que pertenecena Citgo producen un amplio margen de gasolinas convencionales yreformuladas: 140 millones de barriles diarios de gasolina, 55 millones debarriles diarios de destilados y 30 millones de barriles anuales de fuel paraaeronaves. Los complejos de Citgo en EE.UU. han sido los siguientes: Refi-nería de Lake Charles, Refinería de Corpus Christi, Refinería de Lemont ,Refinería de Lyondell-Citgo (donde vendida la participación venezolana),Refinería de Paulsboro y la Refinería de Savannah (Estas últimas vendidas ala empresa Nustar).

Citgo es una compañía refinadora y de transporte que comercializa com-bustibles, lubricantes y productos petroquímicos, ceras refinadas, asfalto yotros productos industriales, y fue propietaria y concesionaria de 12.300estaciones de gasolina por varios años y hasta principios del año 2008.Ahora en el año 2010 Citgo tiene 7.500 estaciones de servicio en el territorioestadounidense. Citgo va emitir este año una deuda por el orden de los 1.500millones de dólares.28

En el año 2004, Venezuela, una economía orientada hacia el desarrolloendógeno según el Gobierno del presidente Chávez, tuvo un flujo de inver-siones extranjeras directas no-petroleras por el orden de los 492 millones de

27. Carlos A Romero and Javier Corrales, Relations between the United States andVenezuela, 2001-2009. A bridge in need of repairs. En: Jorge Dominguez and RafaelFernández de Castro (Editors) Contemporary U.S.-Latin American Relations:Cooperation or Conflict in the Twenty-First Century? (New York. Routledge Press2010).

28. Janet Kelly; Carlos A. Romero, The United States and Venezuela. Rethinking aRelationship. (New York. Routledge Press, 2002)

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dólares, de los cuales 174 millones fueron aportados por inversiones prove-nientes de EE.UU. Las inversiones extranjeras en Venezuela-no petroleras enel año 2007 estuvieron en el orden de los 400 millones de dólares y en el año2008, estuvieron en el orden de los 349 millones de dólares.29

En el plano hemisférico, tanto económico como comercial, la situación en-tre Venezuela y Estados Unidos es de mayor tensión, ya que ha estado signadapor la negativa de Venezuela de apoyar plenamente el ALCA y los tratados delibre comercio bilaterales promovidos por Washington. Venezuela ha mani-festado serias reservas sobre los temas de acceso a mercados, propiedadintelectual y dumping; en promover el cuestionamiento del papel de los or-ganismos multilaterales de carácter financiero, Fondo Monetario Interna-cional (FMI) y el Banco Mundial (BM), en la implementación de esquemasneoliberales en las economías nacionales; sobre la ayuda especial en materiaenergética y comercial otorgada a Cuba; y en presentar una alternativa re-gional, creada en el año 2004 como la Alternativa Bolivariana para los Pue-blos de nuestra América (ALBA) y conocida desde el año 2009 como laAlianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra América, organización re-gional que va más allá de lo comercial, y que incluya materias políticas,culturales, sociales y de infraestructura.

También está presente en la agenda comercial bilateral el debate sobre elarbitraje en materia de inversiones entre el Estado venezolano, a través dePdvsa y compañías estadounidenses. Aunque no siempre se incluyen cláu-sulas arbítrales en los contratos, las empresas extranjeras pueden demandara Venezuela ante un conflicto de esa naturaleza en el Centro Internacional deArreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (Ciadi), organismo del BancoMundial, siempre y cuando el Estado del cual son nacionales las compañíasextranjeras tengan vigentes acuerdos bilaterales en materia de promoción yprotección de inversiones con el Estado venezolano. En el caso de Venezue-la y Estados Unidos, como se dijo previamente, no está vigente un tratadode esa naturaleza. No obstante, las empresas petroleras de capitalmayoritariamente estadounidenses, Exxon y Conoco solicitaron arbitrajesen contra del Estado venezolano ante el Ciadi. Se invocó en ambos casos elacuerdo bilateral.

29. Carlos A Romero and Javier Corrales, Relations between the United States andVenezuela, 2001-2009. A bridge in need of repairs. En: Jorge Dominguez and RafaelFernández de Castro (Editors) Contemporary U.S.-Latin American Relations:Cooperation or Conflict in the Twenty-First Century? (New York. Routledge Press2010).

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suscrito por Venezuela y el Reino de los Países Bajos. Esto fue posible yaque estas compañías involucraron en las actividades que dieron origen a lasdiferencias planteadas, sucursales constituidas en dicho Estado.30

2.2. Un largo camino por recorrer.

Conocidos los resultados electorales presidenciales en EE.UU. de 2008., elMinisterio de Relaciones Exteriores de la República Bolivariana de Venezuelaemitió un comunicado, de donde Caracas felicitaba al nuevo gobierno esta-dounidense. Pero la “primavera” entre Washington y Caracas duró pocotiempo.

El Departamento de Estado del gobierno de Estados Unidos publicó duranteel mes de febrero de 2009, dos informes, uno sobre los derechos humanosde 2008, en donde se puntualiza que en Venezuela la “politización del poderjudicial y las amenazas oficiales a la oposición política y los medios de co-municación caracterizaron la situación de los derechos humanos durante elaño 2008”.31

En el informe del año 2008 sobre la estrategia de control internacional denarcóticos del Departamento de Estado, se estima que “Venezuela se man-tiene como un país importante de tránsito de drogas con altos niveles decorrupción y un débil sistema judicial. El creciente tránsito de drogas através del territorio venezolano se facilita por la carencia en Venezuela deuna cooperación internacional anti- narcóticos”.32

Venezuela reaccionó a estos informes. El Ministerio del Poder Popular paraRelaciones Exteriores emitió un comunicado en donde se expresa que “Elgobierno de la República Bolivariana de Venezuela, en defensa de la sobera-nía del pueblo venezolano, rechaza de la forma más categórica y firme, lapublicación por parte del Departamento de Estado de los Estados Unidos, de

30. U.S Census Bureau. Foreign Trade Department. Foreign Trade Stadistics. Trade inGoods (Imports, Exports and Trade Balance) with Venezuela. www.census.gov/foreign-trade/balance/c3070.html

31. U.S. Department of State. (2009). Bureau of Democracy, Human Rights and Labor.(2008). 2008. Country Reports on Human Rights Practices. Venezuela. February 25,2009. www.state.gov/

32. U.S. Department OF State. (2009). Bureau of International and Law EnforcementAffairs. Release of the 2008 International Narcotics Control Strategy Report.Washington, DC. February 27, 2009.

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un informe en el cual se pretende evaluar el estado general de los derechoshumanos en diversos países del mundo, entre ellos Venezuela.”.33

El presidente Chávez al hacer un comentario sobre esas posiciones del go-bierno estadounidense sobre Venezuela dijo, “Obama, encárguese de lo suyoque yo me encargo aquí de lo mío… no siga el mismo camino torpe yestúpido del anterior gobierno de Estados Unidos”.34

Durante la Quinta Cumbre Hemisférica realizada en Puerto España, los días17, 18 y 19 de abril de 2009, se dieron unos encuentros casuales entre elpresidente de Estados Unidos y el presidente de Venezuela, manifestándole elpresidente Chávez al presidente Obama que “quería ser su amigo”, en lo que seinterpretó como un relajamiento de las tensiones entre ambos gobiernos.

Posteriormente, los países miembros de la OEA llegaron a un acuerdo en elmes de junio de 2009, para revocar la resolución de 1962 que suspendió aCuba de la organización, en el marco de la XXXIX Asamblea General de laOEA realizada en San Pedro Sula, Honduras. Venezuela y Estados Unidoscoincidieron en votar a favor de esa resolución y se abrió un espacio para elretorno de los embajadores de cada país a sus funciones.

En el mes de junio de 2009, quedaron sin efecto las medidas que pesabansobre los embajadores en Caracas y Washington. El embajador venezolanoBernardo Álvarez retomó posesión de su cargo el 26 de junio de 2009 y elembajador estadounidense regresó a Caracas el 1 de julio de 2009, creándo-se un ambiente positivo para la buena marcha de las relaciones.

Recordemos que a fines de septiembre de 2008, Venezuela declaró al emba-jador estadounidense, Patrick Duddy, persona non grata y le dio un plazo de72 horas para irse del país. El gobierno ofreció dos razones. Primero, acusóa los EE.UU. de participar en unos supuestos intentos de golpe de Estado yen los preparativos de un supuesto magnicidio al presidente Chávez.

En segundo lugar, Caracas justificó la expulsión como acto de solidaridadcon la expulsión ese mismo mes del embajador estadounidense en Boliviapor parte del gobierno del presidente Evo Morales. El gobierno de EstadosUnidos respondió de igual modo, procediendo a declarar persona non grata

33. Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores de Venezuela (2010).www.mre.gov.ve/

34. Venezolana de Televisión. (2010). Página web. www.vtv.gov.ve/noticias-nacionales/30085

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al embajador venezolano Bernardo Álvarez, a quien el presidente Chávez yahabía retirado de su puesto cuando se expulsó al embajador Duddy.35

Pero esta expectativa positiva alcanzada en junio de 2009, se vio afectadapor la crisis originada en Honduras ese mismo mes, dada la abrupta salidadel poder, con la activa participación del ejército hondureño, del presidenteManuel Zelaya y por la intención de Estados Unidos de usar unas instalacio-nes militares colombianas para las labores de cooperación militar con esepaís.

A partir de ese momento, se ha dado una escalada de enfrentamientos diplo-máticos entre los dos países. Por una parte, el gobierno de Estados Unidosha descalificado la labor antinarcóticos del gobierno de Venezuela y las pre-suntas vinculaciones del gobierno de Venezuela con la narcoguerrilla enColombia y en el propio territorio venezolano y por la otra, el gobierno deVenezuela ha vuelto a retomar las acusaciones en contra del “imperio”.36

En el mes de octubre de 2009 salió a la luz pública un informe de de laOficina de Responsabilidad Gubernamental de Estados Unidos (U.S.Government Accountability Office, GAO) en donde se estima una falta decooperación de Venezuela en la lucha antidrogas con ese país.37

El gobierno de Venezuela trata de influir en el desarrollo de la política exte-rior de Washington hacia América Latina y hacia Venezuela sobre la base dedos objetivos: 1) Que el gobierno de Obama no le dé un apoyo especial a laoposición venezolana; 2) que no prospere la política de defensa y la alianzacon Colombia. Sobre esto último, el gobierno de Venezuela ha denunciado laextensión del Plan Colombia y de la presencia estadounidense en AméricaLatina, a través de la puesta en práctica de la tesis ideada en el Comando Sur

35. Carlos A Romero and Javier Corrales, Relations between the United States andVenezuela, 2001-2009. A bridge in need of repairs. En: Jorge Dominguez and RafaelFernández de Castro (Editors) Contemporary U.S.-Latin American Relations:Cooperation or Conflict in the Twenty-First Century? (New York. Routledge Press2010).

36. THEIS, Reyes. (2010). Alianza china con Venezuela es comercial y no ideológica».El Universal, www.eluniversal.com, 07-04-2010.

37. Carlos A Romero and Javier Corrales, Relations between the United States andVenezuela, 2001-2009. A bridge in need of repairs. En: Jorge Dominguez and RafaelFernández de Castro (Editors) Contemporary U.S.-Latin American Relations:Cooperation or Conflict in the Twenty-First Century? (New York. Routledge Press2010).

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de la “Acción Estratégica integrada” en donde se pone énfasis en las laboressociales de contrainsurgencia y no en las propiamente militares.

Las iniciativas venezolanas en contra de Estados Unidos aspiran a protegera los países de la ALBA, a fin de evitar que se repita una situación como la deHonduras. Venezuela ha doblado su relación ideológica y estra-tégica y sucolaboración económica con Cuba, a fin de presionar para que el gobiernode Raúl Castro no ceda sus posiciones frente a EE.UU., en cuanto a lamateria comercial y el tema migratorio.

En Estados Unidos existen al menos tres grupos que quieren participar enlas decisiones del presidente Obama sobre Venezuela. En primer lugar, estáel grupo de la “seguridad”, que desde el Pentágono y a través de la Secreta-ría de Defensa mantiene una “línea dura” en contra del gobierno venezola-no, apoyando al gobierno de Colombia en su política de seguridaddemocrática, advirtiendo sobre las relaciones de Caracas con Teherán, de-nunciando las supuestas vinculaciones de Venezuela con gruposinsurreccionales y en particular con la guerrilla colombiana y alertando so-bre las crecientes compras militares de Venezuela.

En segundo término está un grupo “diplomático”, que a través del Departa-mento de Estado mantiene la política de “esperar y ver”, en cuanto a mante-ner las relaciones diplomáticas entre los dos países al menos en un mínimoy sostener el flujo comercial y el intercambio energético, pero a la vez pro-moviendo un aislamiento diplomático de Venezuela en el Hemisferio, a tra-vés de la creación de alianzas con gobiernos que se alejen de Venezuela,penetrar aliados del presidente Chávez como Ecuador y presionar a Cubapara que deje sus vinculaciones con Venezuela, si La Habana quisiera man-tener un diálogo con Washington.

Un tercer grupo es partidario de presionar al gobierno de Obama para quetrabaje conjuntamente con algunos gobiernos, a fin de reestablecer un diálo-go bilateral entre Washington y Caracas.

Las recientes conversaciones entre Venezuela y Estado Unidos en el aspectoenergético, las cuales no se daban desde el año 2004, apuntan a que EstadosUnidos, a través de empresas petroleras privadas negocie a futuro con Pdvsauna mayor participación estadounidense en la Faja del Orinoco y para ello,Rafael Ramírez, Presidente de Pdvsa y Ministro de Energía y Petróleo sereunió en el mes de abril de 2010 con el secretario de Energía del gobiernode Obama, Steven Chu, a fin de intercambiar opiniones sobre el tema, co-menzar de nuevo un sistema bilateral de información petrolera y explorar lasposibilidad de nuevas inversiones estadounidenses en Venezuela.

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En el mes de junio de 2010 se conoció que el Embajador Patrick Duddy ibaa ser reemplazado por el embajador Larry Palmer, diplomático de carreraestadounidense experto en cooperación y “soft power”. En su despedida enel mes de julio de 2010 y en ocasión del aniversario de la independencia desu país, Duddy afirmó que “eran “tiempos difíciles para la relación bilateral”y que le preocupaba que “los lazos comerciales de largos años se debiliten,que el gobierno de Venezuela defina su agenda económica, política y socialen términos de una oposición a los Estados Unidos en vez de buscar unasenda de cooperación”. A pesar de este viento favorable para la relaciones,hubo un incidente diplomático de consideración. El embajador designado,Larry Palmer dijo en ocasión de su comparecencia en la Cámara del Senadodel Congreso estadounidense que la moral de los militares venezolanos era“considerablemente baja, particularmente debido a designaciones orientadaspor lo político”, lo que produjo un comunicado de la Cancillería venezolanaen el cual Ante las declaraciones emitidas por el candidato a embajador deEstados Unidos en Venezuela, el gobierno del presidente Chávez emitió uncomunicado en donde sentenció que: “El Gobierno Revolucionario de Vene-zuela se encuentra evaluando las consecuencias de esta declaración inacep-table, la cual rechaza enérgicamente en todas sus partes, y ha solicitadoexplicaciones al gobierno de los Estados Unidos antes de tomar una decisióndefinitiva sobre este asunto”. El ministerio de la Defensa de Venezuela emitióotro comunicado en donde se plantea con respecto a las declaraciones delembajador Palmer que “Indudablemente, una mente mezquina, perversa yretorcida es la única que podría confundir la colaboración de pueblos her-manos con intromisión, es el caso de la República de Cuba, con la cualhemos alcanzado múltiples acuerdos y convenios en los que se han puestode manifiesto los principios de solidaridad, cooperación, complementariedady reciprocidad, ejes fundamentales de la política exterior del Estado venezo-lano, impulsadas por nuestro Comandante en Jefe Hugo Chávez, la cualtiene como único propósito alcanzar la mayor suma de felicidad posible parael bienestar de los pueblos de la patria grande enmarcados en el más profun-do sentir bolivariano.38

38. En: www. informe21.com/rafael-ramirez/venezuela-eeuu-abordan-posibilidad-restablecer-dialogo-energetico. 2010. Las declaraciones del embajador Duddy estánen: REPORTE. Diario de la Economía. Caracas,1 de julio de 2010, p. 22. Lasdeclaraciones del embajador Palmer y el comunicado del la Cancillería venezolana seencuentran en Informe 21. com: informe21.com/larry-palmer. El comunicado delMinisterio de la Defensa de Venezuela se consigue en: www.radiofeyalegrianoticias.net/

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En un futuro, son de particular interés para el análisis de las relacionesbilaterales económicas y comerciales, el creciente espacio transnacionalmigratorio de venezolanos en y desde EE.UU., con comportamientos pare-cidos a otras experiencias de igual índole: remesas de dinero,transculturización, ayuda transnacional y flujos migratorios sistemáticos entreVenezuela y EE.UU.

3. Consideraciones sobre el comercio y la economía bilateral en el año2009.

La crisis de la economía financiera y de la economía real mundial en losaños 2007 y 2008, tuvieron una importante repercusión negativa en la eco-nomía y el comercio de América Latina y el Caribe. La caída del productointerno bruto regional fue de -2%, lo que puso fin al ciclo positivo de creci-miento que caracterizó el período de 2003-2008.

En el año de 2008, el comercio mundial de América Latina estuvo en elorden de los 1.712.238 millones de dólares y en 2009 en el orden de los1.299.857 millones de dólares, lo que significó una reducción del año 2008al año 2009 de un 24 %, un 15% en los precios y un 9% en el volumen, dadala caída de los mercados de bienes y servicios y el deterioro financieromundial. Las exportaciones regionales cayeron de 2008 a 2009 un 31%. Lasimportaciones cayeron en 2009, con respecto al año 2008, en un 17%.39

En el año 2008, el comercio de América Latina y el Caribe, incluyendo aMéxico, con EEUU fue de unos 668.000 millones de dólares, un 39% delcomercio total de América Latina y el Caribe con el mundo y un 15% deltotal del comercio mundial de Estados Unidos. En el año 2009, el comerciode América Latina y el Caribe, (incluyendo a México), con EE.UU. fue deunos 501.784 millones de dólares, un 38% del comercio total de AméricaLatina y el Caribe y un 14% del total del comercio mundial de EstadosUnidos.

Estados Unidos sigue teniendo el mayor porcentaje del comercio de Améri-ca Latina por regiones y países, aunque también cayó en 2009 su comerciocon la región en un 24%. Su participación en el total mundial de AméricaLatina y Estados Unidos se mantuvo casi igual.40

39. Naciones Unidas, CEPAL. (2009). El Comercio Internacional en América Latina yel Caribe en 2009. Crisis y Recuperación. LC/l 3184. Diciembre 2009, Versiónpreliminar actualizada. (Mayo de 2010). www.eclac.org/comercio/

40. Ibídem.

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Las exportaciones de América Latina y el Caribe hacia Estados Unidos en elaño 2008 estuvieron por el orden de los 376.900 millones, un 57% del totalde la región y un 9% del total del comercio mundial de EE.UU. En 2009 lasexportaciones de América Latina y el Caribe a Estados Unidos fueron de275.812 millones de dólares, un 26% menos que en 2008, un 42.3 % deltotal de la región.

Las importaciones de América Latina y el Caribe desde EE.UU. en 2008fueron de 289.400 millones de dólares, un 43 % del total de ese año de laregión, y en 2009 de 225.973 millones de dólares, un 22% menos que en2008.41

En medio de la crisis, la política comercial del gobierno de Obama ha osci-lado entre el proteccionismo que permita la reactivación de la economíadoméstica y la negligencia de sacar adelante una agenda pro-activa conAmérica Latina y el Caribe.

Esto da lugar a que se de una especie de parálisis en el comercio hemisférico.Hasta la fecha no se han aprobado los Tratados de Libre Comercio conColombia y Panamá, no se han iniciado nuevas negociaciones comerciales,se han reducido las facilidades y estímulos fiscales para exportar a EE.UU.desde la región, se han estancado las negociaciones con México en torno ala cláusula de Nafta para que Estados Unidos importe automóviles de cargade México y se mantiene la disputa en la Organización Mundial de Comercio(OMC) sobre la entrada del algodón brasileño al mercado estadounidense.De igual modo, Estados Unidos, al igual que muchos países en el hemisferioha reglamentado nuevas medidas ambientales aduaneras y fiscales, como elproyecto de ley sobre cambio climático, (proteccionismo verde), alzas aran-celarias, valores aduaneros mínimos, restricción de las licencias de impor-tación automáticas y no automáticas, proliferación de investigaciones ymedidas antidumping, la cláusula “Buy American” y la fijación de cuotas deimportación.42

41. U.S Census Bureau. Foreign Trade Department. Foreign Trade Stadistics. Trade inGoods (Imports, Exports and Trade Balance) with Venezuela. www.census.gov/foreign-trade/balance/c3070.html

42. Carlos A Romero and Javier Corrales, Relations between the United States andVenezuela, 2001-2009. A bridge in need of repairs. En: Jorge Dominguez and RafaelFernández de Castro (Editors), Contemporary U.S.-Latin American Relations:Cooperation or Conflict in the Twenty-First Century? (New York. Routledge Press2010).

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Washington no va a contrariar a los sindicatos y lobbies que favorecen laindustria nacional y va a centrar su política comercial en Asia, lo que colocaa América Latina y el Caribe en un segundo lugar, en cuanto a sus priorida-des. Los programas de la Iniciativa de la Cuenca Caribeña (CBI), el SistemaGeneral de Preferencias (GPS y el ATTPA aunque están renovados encuen-tran algunas dificultades como la no incorporación de Venezuela en el ATTPA,la exclusión de Bolivia en el ATTPA y la presión sobre Brasil en el GPS paraque flexibilice su posiciones en la Ronda de Doha. De igual forma no seterminan de concretar las iniciativas comerciales de Estados Unidos, “Ca-mino la Prosperidad de las Américas” (Pathways to Prosperity iniciative)formada por los países de la región que tienen un TLC con Estados Unidos,más Brasil y Uruguay como observadores (grupo que es conocido como el“mini-ALCA”) y el Acuerdo Transpacífico de Asociación Estratégica (TPP)en donde participan Chile y Perú y eventualmente Colombia y Costa Rica.43

Como puede observarse, el cuadro no favoreció a la economía regional en2009 y esto se vio también en el caso venezolano. En el año 2008, Venezuelatuvo un comercio mundial de alrededor de los 138.600 millones de dólares,de los cuales, 93.500 fueron exportaciones, y 45.100 por importaciones. Enel año 2009, Venezuela tuvo un comercio mundial de alrededor de los 72.424millones de dólares, de los cuales 40.760 fueron por exportaciones, (de ellas38.320 petroleras) y 31.664 por importaciones. Esto significa que en el año2009, Venezuela redujo en cifras su comercio mundial en un -48%, tuvo unabrusca caída en sus exportaciones, sobre un -57% con respecto al año2008 y las importaciones cayeron un -30% con respecto al año 2008.44

El total del comercio bilateral entre Venezuela y Estados Unidos estuvo en elaño 2008 en el orden de los 64.033 millones de dólares, con unas exporta-ciones venezolanas a EEUU de 51.423 millones de dólares y unas importa-ciones de 12.610 millones de dólares.

En el año 2009 el comercio bilateral estuvo en el orden de los 37.454 millo-nes de dólares, 28.094 millones de exportaciones y 9.360 de importaciones,notándose una asimetría a favor de Venezuela de 18.735 millones de dólares,

43. Patrick Duddy. Ambassador of the United States of America in Venezuela, Perspectiveof the United States’Trade Policy towards Latin America and the Caribbean. (Caracas.SELASP/SRRRC-EEUU-ALC-PAAO/ Di Nº 3-10. www.sela.org)

44. Naciones Unidas. CEPAL (2009). El Comercio Internacional en América Latina y elCaribe en 2009. Crisis y Recuperación. LC/l 3184. (Diciembre 2009). Versiónpreliminar actualizada. (Mayo de 2010) www.eclac.org/comercio/

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en cuanto que las exportaciones venezolanas significaron el 75% del totaldel comercio bilateral y las importaciones, el 25% del total del comerciobilateral. Esto significa una caída en dólares del comercio bilateral en 2009en un 42 % con respecto al 2008.

Durante 2009, las exportaciones de petróleo y derivados de Venezuela aEstados Unidos alcanzaron los 27.120 millones de dólares, constituyendo el96.5% del total de las exportaciones venezolanas a EE.UU. y el 66.5% deltotal de las exportaciones venezolanas al mundo.45

En el año 2008 el porcentaje de las exportaciones estadounidenses sobre eltotal de las exportaciones venezolanas fue de un 55%. A su vez el crecimien-to del porcentaje de las exportaciones a Estados Unidos en 2009, fue de un69%, un 14% más que en 2008, comparándolo con el total de exportacionesvenezolanas en ese año. En cuanto a Estados Unidos, el total del comerciocon Venezuela significó en 2009 el 0.8% del total del comercio mundial deEE.UU., las importaciones venezolanas, el 0.4% de las exportaciones totalesde EE.UU. y las exportaciones venezolanas, el 1.5% de sus importacionesmundiales de EE.UU.46

El porcentaje que tienen las exportaciones venezolanas a Estados Unidos,del total de las exportaciones venezolanas por año, estas significaron en2004: 45.2%; en 2005: 61.3%; en 2006: 57.0%; en 2007: 56.4%; en 2008:55.2% y en 2009: 69%, lo que da un promedio entre los años 2004 y 2009de 57.3%.

Las exportaciones venezolanas a Estados Unidos en 2009 se componenfundamentalmente de petróleo crudo, 23.370 millones de dólares; produc-tos de la industria petrolera, 1.437; gases petroleros licuados, 1.306; gaso-lina 958; bauxita y aluminio, 306; fertilizantes, pesticidas y e insecticidas,128; químicos orgánicos, 126,4; carbón, 108,6; productos semielaboradosde la industria del hierro y el acero, 86 y pescados y otros productos alimen-ticios del mar, 54 millones de dólares.47

Las exportaciones de Venezuela a Estados Unidos representaron en el año2009 el 4% de las exportaciones de América Latina y el Caribe a Estados

45. U.S Census Bureau. Foreign Trade Department. Foreign Trade Stadistics. Trade inGoods (Imports, Exports and Trade Balance) with Venezuela. www.census.gov/foreign-trade/balance/c3070.html

46. Ibidem.

47. Ibidem

465

Unidos. (México capta el 55% de las exportaciones de América Latina y elCaribe a Estados Unidos).48

Lo energético es el núcleo central en la materia económica y comercialbilateral. Durante 2009, las exportaciones petroleras de Venezuela a EstadosUnidos alcanzaron los 27.120 millones de dólares, constituyendo el 96.5%del total de las exportaciones venezolanas a EE.UU. y el 66.5% del total delas exportaciones venezolanas al mundo. El 3.47% restante lo constitu-yeron las exportaciones no petroleras, que llegaron a 974 millones.

Venezuela tiene las reservas probadas más grandes de petróleo en el hemis-ferio occidental: 78 billones de barriles de crudo liviano y pudiera llegar atener reservas de 235 millones de crudo pesado y extrapesado, así comotiene 170.9 billones de pies cúbicos de gas asociado o no asociado conyacimientos petrolíferos, lo que la ubica en el noveno lugar en importancia anivel mundial, como país con reservas de gas probadas, y en el segundo anivel hemisférico, después de EE.UU.49

La capacidad actual de producción de Pdvsa es de 2.3 millones de ba-rriles diarios. Esta cifra incluye las asociaciones estratégicas y los acuer-dos operacionales, ahora bajo el esquema de empresas mixtas.

Venezuela tuvo en el año 2004 una producción de 2.7 millones de barrilesdiarios de petróleo, con un valor en promedio anual de 33,61 dólares elbarril, en el año 2005 de 48,37 dólares por barril, en el año 2007 el precio secotizó en casi 65 dólares el barril. En mayo de 2008 se cotizaba en 113dólares el barril venezolano, 53,15 dólares el barril, en mayo de 2009 y aprincipios de junio de 2010, en 64,67 dólares el barril.50

Venezuela pudiera desarrollar aún más el papel como proveedor confiablepara Washington, en el marco de la política de apertura petrolera, gasífera ycarbonífera, lo cual ha permitido la presencia en el país de compañías comoExxon Mobil, hoy retirada del negocio petrolero venezolano desde el año2007. Exxon pidió un arbitraje ante el Centro Internacional de Arreglo de

48. Ibidem

49. Carlos A Romero and Javier Corrales, Relations between the United States andVenezuela, 2001-2009. A bridge in need of repairs. En: Jorge Dominguez and RafaelFernández de Castro (Editors), Contemporary U.S.-Latin American Relations:Cooperation or Conflict in the Twenty-First Century? (New York. Routledge Press2010)

50. Ibidem

466

Diferencias Relativas a la Inversión, CIADI en relación a una compensaciónque la empresa estadounidense exige por parte de Pdvsa por unas inversio-nes preliminares que hizo en el país: el mejorador Cerro Negro en la Faja delOrinoco y le convenio de exploración a riesgo en La Ceiba en el Occidentede Venezuela. Conoco-Phillips (hoy Conoco), retirada en 2007 del negociopetrolero en Venezuela y con un arbitraje en el CIADI. La empresa estado-unidense aspira a una indemnización por la nacionalización de dos proyec-tos en la Faja del Orinoco y dos convenios de exploración a riego en el Golfode Paria.

Chevron si aceptó el esquema de empresas mixtas. Chevron mantiene supresencia en Venezuela y participa en la empresa Chevron Carabobo Hol-dings ApS con un 34% de acciones, con el fin de realizar actividades deexplotación y mejoramiento en de petróleo extrapesado de los bloquesCarabobo 2 Sur, Carabobo 3 Norte y Carabobo5 de la Faja Petrolífera delOrinoco. Chevron también participa en el negocio del gas enviando desdeColombia entre 50 y 200 millones de pies cúbicos de gas a Venezuela. Em-presas estadounidenses pudiera también negociar con el gobierno venezola-no para participar en el esquema de empresa mixta acordado con China,Rusia y otros países, de los cuales las transnacionales públicas, privadas omixtas le pagan por adelantado un aporte financiero a Pdvsa por venta afuturo de petróleo.51

Actualmente se discute también la posibilidad que compañías estadouniden-ses participen en la exploración y futura explotación offshore de gas paraexportar a los EE.UU., a corto plazo en la Plataforma Deltana, en el Golfo deVenezuela y en las costas del estado Falcón, a través de tanqueros transpor-tando gas natural licuado (GNL); y, a mediano plazo, a través de un ga-soducto por Colombia, o uno subterráneo a través del mar Caribe hacia laFlorida, conjuntamente con Trinidad y Tobago.

EE.UU. consume alrededor de 21.1 millones de barriles de petróleo diariosy depende de un 57% de crudo importado y derivados para satisfacer sudemanda de petróleo, unos 11.2 millones de barriles diarios (según cifras delaño 2009). De sus importaciones, Venezuela aporta entre 950.000 y 1,200.000barriles diarios, lo que oscila entre un 10% y un 12% el total del petróleoimportado por EE.UU., lo que la convierte en el cuarto país suplidor de

51. Ibidem. Otras empresas estadounidenses del área de servicios petroleros que solicitaronun arbitraje ante el CIADE son Tidewater y Universal por la expropiación de susactivos en Venezuela.

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petróleo y derivados a los EE.UU., después de Arabia Saudita, Canadá yMéxico, y a veces en el quinto, cuando es sobrepasado por Nigeria.52

Venezuela envía a EE.UU. el 74% de su producción petrolera exportable,pero los barriles venezolanos significan sólo, como se dijo previamente, el12% de las importaciones estadounidenses de petróleo. Por otra parte, deacuerdo al Departamento de Energía de Estados Unidos, el envío de petró-leo y derivados de Venezuela a Estados Unidos se redujo a 1.140.000 barri-les de petróleo diarios a fines de 2009, por fallas de Venezuela.

Pdvsa plantea enviar este año 2010, unos 900.000 barriles de gasolinareformulada RBOB, una mezcla de de gasolina adecuada a normas ambien-tales estadounidenses.53

En cuanto a las importaciones de Venezuela a Estados Unidos, estas estuvie-ron en el orden de los 9.360 millones de dólares en 2009 y se componenfundamentalmente de derivados, insumos equipos y accesorios relaciona-dos con la industria petrolera y maquinaria aunque de forma menos concen-trada que las exportaciones. Así tenemos que los derivados del petróleoalcanzaron la suma de 700,929 millones de dólares, los repuestos y acceso-rios para la industria automotriz, 544,709; productos químicos orgánicos,482,267; maquinaria industrial, 429,533; bienes para el hogar, 413,552; ac-cesorios para la industria y servicios del área de la computación, 379,239;equipos para las telecomunicaciones, 341, 875 y equipos especializados parala industria petrolera, 318,562 dólares americanos. La suma de estos diezproductos importados es de 3,611 dólares, un 39% del total de las importa-ciones venezolanas desde Estados Unidos. Del resto de las importacionesdestacan la de alimentos, trigo, maíz, alimentos para animales, equipos in-dustriales, generadores eléctricos, materiales plásticos, equipos médicos,alimentos industrializados, otros productos químicos y equipos y armamen-to militar, que están por el orden de los 65 millones de dólares.54

Las importaciones de Venezuela de Estados Unidos representaron en el año2009, el 27% del total del total las importaciones de Venezuela y el 0.9 % del

52. U.S Administration. Energy Information. Oil Market Basics. 2010. www.eia.doe.gov.Petroleum Publications.

53. Ibidem

54. U.S Census Bureau. Foreign Trade Department. Foreign Trade Stadistics. Trade inGoods (Imports, Exports and Trade Balance) with Venezuela. www.census.gov/foreign-trade/balance/c3070.html

468

total de las exportaciones totales de Estados Unidos. Las importaciones ve-nezolanas de Estados Unidos representaron en el año 2009, un 26% menosde lo registrado en 2008.55

En cuanto al porcentaje de las importaciones venezolanas de Estados Uni-dos, del total de las importaciones venezolanas por año, estas significaronen 2004: 33.4%; en 2005: 25.5%; en 2006: 19.2%; en 2007: 19.2 %; en2008: 28.1% y en 2009: 27.0%, lo que da un promedio entre los años 2004y 2009 de 25.4%.

Para fines del primer trimestre de 2010, el intercambio comercial entre Ve-nezuela y Estados Unidos estuvo en un 41.5% superior al primer trimestredel año 2009, totalizándose 10.270 millones de dólares de intercambio co-mercial. Las exportaciones estuvieron en el orden de los 8.092 millones ylas importaciones en 2.178 millones de dólares, dándose así un superávitpara Venezuela de 5.914 millones de dólares. 7.805 millones de dólares co-rrespondieron a la exportación y venta de petróleo y derivados, lo que signi-fica el 96.45% del total de las exportaciones venezolana a EE.UU.56

En el año 2009, la inversión extranjera directa en América Latina y el Caribefue de 76.681 millones de dólares, un 42% menos que el año 2008, queestuvo en el orden de los 131.938 millones de dólares. La inversión de capi-tales estadounidenses en 2009 fue de 28.371 millones, un 37% del total delas IED en la región.57

Esta tendencia se dio de forma dramática en Venezuela. Las inversionesextranjeras totales en Venezuela estuvieron en 2009 un saldo negativo de -3105 millones de dólares, una desinversión y una salida neta originadas porlas nacionalizaciones efectuadas, entre ellas empresas de servicio estado-unidense que trabajaban con Pdvsa, la existencia de un ambiente legal yeconómico no propicio para la iniciativa privada y transferencias de accio-nes de compañías extranjeras privadas al sector público. Las inversionesextranjeras en Venezuela-no petroleras en el año 2009 estuvieron en el ordende los – 3.005 millones de dólares.

55. U.S Census Bureau. Foreign Trade Department. Foreign Trade Stadistics. Trade inGoods (Imports, Exports and Trade Balance) with Venezuela. www.census.gov/foreign-trade/balance/c3070.html

56. Ibidem

57. Naciones Unidas. CEPAL. La inversión extranjera directa en América Latina y elCaribe. 2009. Santiago de Chile. Naciones Unidas. (Santiago de Chile. CEPAL. 2010).www.eclac.org/

469

El monto de las inversiones estadounidenses en Venezuela en el año 2009 seconcentró en la empresa Chevron, empresas de la industria automotriz y detecnología de la información que aun mantienen operaciones en Venezuela yque se sitúan en unos 100 millones de dólares.

Ese mismo año de 2009, Venezuela aumentó un 44% sus inversiones en elexterior, alcanzando unos 1.800 millones de dólares, de las cuales un 98%fueron inversiones estatales-petroleras, fundamentalmente de Pdvsa y susempresas filiales y empresas con participación accionaria de la misma Pdvsao sus filiales.58

4. Conclusiones y proyecciones.

Venezuela tiene unas de las mayores reservas de petróleo y gas natural en elmundo y se encuentra entre los diez primeros productores de petróleo anivel mundial. Venezuela es un importante proveedor de energía de EE.UU.y es considerado, todavía por Washington, como un socio “necesario”.Venezuela es el cuarto socio comercial hemisférico de Estados Unidos, des-pués de Canadá, México y Brasil. Venezuela no figura en ningún plano par-ticular de la estrategia de seguridad estadounidense, salvo en la materiaenergética.

En este marco, la configuración de un espacio no tradicional entre ambospaíses, signado anteriormente por la vinculación petrolera, se proyecta aho-ra como una vinculación energética más amplia, incluyendo la relación te-rrestre por el establecimiento de futuros gasoductos y poliductos.

Esto no resta que en las actuales circunstancias se den algunas diferenciasde carácter internacional que planteen la intensificación de unas diferenciasestratégicas y no tácticas. En términos generales, se puede argumentar queen la medida en que se han dado políticas bilaterales consensúales han baja-do las percepciones negativas; y cuando Washington ha querido imponerpolíticas regionales “Prêt-à-Porter” a Venezuela, han aumentado las per-cepciones negativas. A Venezuela no le conviene que EE.UU.“latinoamericanice” las relaciones, es decir, que Caracas no pierda su condi-ción de socio privilegiado, pero al mismo tiempo, el Gobierno de Venezuelase presenta como una alternativa regional diferente a la política estadouni-dense en América Latina.

58. Ibidem

470

En este marco, sobresalen las diferencias relacionadas con los temas deapertura petrolera, la OPEP, los sobrevuelos de naves norteamericanas so-bre territorio venezolano, las relaciones de Venezuela con gobiernos consi-derados por EE.UU. como países “parias”, la posición venezolana sobre elconflicto colombiano, las relaciones especiales con Cuba, el tipo de vota-ción venezolana en el seno de la ONU, la permanencia de Venezuela en elGrupo de los 21, la crítica venezolana al ALCA y la creación y desarrollo dela ALBA.

La posibilidad de profundizar una visión multipolar de la política exterior deVenezuela por parte del gobierno del presidente Chávez, junto con el acerca-miento venezolano a Cuba, Rusia y China, la promoción de un esquema deseguridad hemisférica sin la participación de EE.UU., la idea de reimpulsar ala OPEP, las supuestas iniciativas del Gobierno estadounidense para derro-car al presidente Chávez en el año 2002 y las reservas venezolanas sobre lapolítica comercial hemisférica, se convierten en los ingredientes de una re-lación cada día más difícil de pronosticar.

No se puede dejar de mencionar que la política sectorial, no energética, quemejor funciona en el marco bilateral, es la política antinarcóticos. Sólo bastadecir que está firmado un acuerdo antinarcóticos, renovado en el año 2004,con un apoyo financiero de 12.5 millones de dólares, y el Gobierno de Vene-zuela se ha convertido en el país andino con más frecuencia de capturas decargamentos de drogas, tanto a nivel de alijos, como a nivel de personas“mulas” en los aeropuertos y puertos del país.59

También, en referencia a este tema, el Departamento de Estado del Gobier-no estadounidense ha mencionado que Venezuela es un país no tan impor-tante en el tráfico de cocaína y coca, pero sí un importante país de tránsitopara la cocaína y la heroína. El lavado de dinero y la corrupción judicial enVenezuela también son objeto de preocupación para Washington.60

Esto ha dado lugar a que se suscite un conjunto de malentendidos entreVenezuela y EE.UU. basado en:

59. Carlos A Romero and Javier Corrales, Relations between the United States andVenezuela, 2001-2009. A bridge in need of repairs. En: Jorge Dominguez and RafaelFernández de Castro (Editors) Contemporary U.S.-Latin American Relations:Cooperation or Conflict in the Twenty-First Century? (New York. Routledge Press2010).

60. Ibidem

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1) Diferentes visiones del mundo. El gobierno del presidente Chávez planteaun mundo multilateral. En EE.UU. se reafirma la idea de la búsqueda desoluciones unilaterales y/o en alianza con otros países occidentales; elpresidente Chávez se opone a la presunta violación del principio de nointervención y EE.UU. refuerza la idea de la intervención por causas hu-manitarias, y para desarrollar acciones colectivas para la protección, de-fensa y promoción de la democracia, así como también para lareconstrucción democrática de países que presenten una crisis interna.

2) Diferentes visiones hemisféricas. El gobierno del presidente Chávez seopone a la participación no regulada, de los observadores internacio-nales en los procesos electorales; Washington las promueve y apoya ladefensa de la democracia representativa. El Gobierno del presidenteChávez insiste en la prioridad de la no intervención y vigencia de lasoberanía; Washington plantea que las amenazas principales a la de-mocracia son de carácter interno, (corrupción, fraude electoral). Ve-nezuela plantea que las amenazas principales son de carácter externo(capitalismo salvaje, mundo unipolar, las acciones del “imperio”).

3) Diferentes visiones sobre las relaciones bilaterales. Para EE.UU., elGobierno del presidente Chávez no ha formulado una respuesta sólidarelativa a los temas de la transparencia electoral, la seguridad jurídicapara los negocios privados y sobre el rol de la empresa privada en eldesarrollo de Venezuela. Para Caracas, en el Gobierno estadounidensehay un grupo de decisores y otras personas con influencia que aspirana sacar al presidente Chávez del poder por cualquier medio.

Por los momentos, EE.UU. transita de una política de “esperar y ver” a unapolítica de “reservas” sobre la actuación internacional y doméstica del go-bierno de Chávez, tratando de evitar que el proceso venezolano se radicalice.Por otra parte, para Caracas, las exportaciones de petróleo venezolanas aEstados Unidos se vuelven vitales para obtener recursos en monedas fuer-tes con los cuales financiar los programas públicos, las importaciones, elservicio de la deuda y la cooperación internacional. En este marco, Venezue-la no depende de las inversiones extranjeras directas ni las inversiones loca-les privadas para obtener recursos. Depende casi exclusivamente de la rentapetrolera.

De hecho, las relaciones entre Venezuela y EE.UU. se mantienen en un nivelestable y las importaciones estadounidenses de petróleo y derivados vene-zolanos fluyen positivamente, a pesar de la actitud, autocalificada de nacio-nalista, anti-imperialista y socialista del gobierno del presidente Chávez y elincremento de percepciones mutuas negativas entre ambos países.

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Venezuela posee, cada día más, ventajas comparativas en cuanto a los re-cursos energéticos en términos de la seguridad global de EE.UU. De igualforma, la economía venezolana tiene como característica estructural unequilibrio externo dado por la capacidad de cubrir sus importaciones con lasventas de petróleo al Estados Unidos. Para Washington, las reservas y laindustria del petróleo, el gas y el carbón venezolanos tienen un carácterestratégico.

Sin embargo, tal como hemos observado, esto no es una garantía para unasrelaciones óptimas entre ambos países, ya que, por un lado, en Washingtonse tienen serias dudas sobre el carácter democrático del gobierno de Chávez,sobre su política de profundizar la revolución en Venezuela y sobre su deseode exportarla al continente. Por el otro, el Gobierno venezolano mantieneciertas reservas sobre la conducta del Gobierno estadounidense en el He-misferio y sobre su participación en la crisis política de abril de 2002, cuan-do el presidente Chávez salió del poder por unas pocas y difíciles horas.

El Gobierno venezolano ha planteado la discusión sobre la fase socialista dela revolución venezolana, la cual, en términos generales, significaría laprofundización de los esquemas estatistas, comunales y cooperativistas dela economía y la transformación del esquema de las relaciones cívico-mili-tares a favor de la creación y el desarrollo de las reservas militares.

Temas sensibles como el Plan Colombia, el acercamiento de Caracas haciael régimen de Fidel Castro, la actitud venezolana de colaboración limitada ala política de combate al narcotráfico según Washington, las alusiones a lanecesidad de crear un polo de poder latinoamericano y una confederaciónde ejércitos latinoamericanos sin el concurso de EE.UU., las referencias ydefiniciones tercermundistas y antiimperialistas del gobierno de Chávez, másel acercamiento político a los países miembros de la OPEP, a los paísesárabes, Rusia, China e Irán, son apenas algunas de las iniciativas venezola-nas que preocupan a EE.UU.

El gobierno del presidente Chávez ha hecho uso de la política clásica delbrinkmanship, que se aplica en tiempo de crisis para amenazar a un adver-sario, a tal punto que lo obligue a desarrollar un gesto de conciliación. Hastaahora, el gobierno del presidente Chávez ha aplicado esta táctica amenazan-do a EE.UU. de cortar el suministro de petróleo, de profundizar la revolu-ción socialista en Venezuela y de exportarla al resto del continente, en elmarco de la idea de que EE.UU. experimenta su decadencia como superpoder,que está ocupado con los problemas asiáticos y del Medio Oriente y queprefiere negociar.

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De lo anterior se desprende otra conducta clásica que Venezuela proyecta ensu contexto de seguridad con EE.UU. Se trata de esperar de EE.UU. unaconducta de “apaciguamiento”, vale decir, la táctica de quienes, al estardefendiendo el status quo, se enfrentan a un país que quiere quebrantar elorden.61

¿Estará EE.UU. dispuesto a continuar su política de riesgo calculado enjugar con Venezuela dentro de la conducta del Gobierno del presidente Chávezdel brinkmanship y responder con el apaciguamiento, o se colocará en elmarco de un enfrentamiento inevitable con una potencia revolucionaria?

Frente a este dilema, destacan tres escenarios: 1) que se den las condicionespara reconstruir las relaciones con base en mecanismos generadores de unaconfianza mutua; 2) que se profundicen las diferencias entre ambos paísesy se de una ruptura definitiva entre ambos gobiernos; 3) que la situación semantenga dentro de un plano inestable, pero que no genere necesariamentela ruptura entre los dos países.

En cuanto al primer escenario, las particularidades de los vínculos bilatera-les de Venezuela con EE.UU. generarían la necesidad de una plataforma dediálogo y de compromisos mutuos que, tanto desde el punto de vista bilate-ral como desde el punto de vista hemisférico, sirva de amortiguación frentea cualquier episodio negativo en las relaciones. En este marco, el petróleo yla proyección de sus compromisos internacionales son factores claves paragarantizar el desarrollo de una vinculación estable.

En cuanto al segundo escenario, la puesta en práctica de unas políticasexteriores diferentes y con visones distintas han profundizado las divergen-cias entre los dos países, a la par que se han generado algunos desencuentrosen torno la representación de la situación interna de Venezuela. Estados Uni-dos aspira a proteger sus intereses, garantizando rutas marítimas libres yprocurando una estabilidad regional. En caso contrario, y dada la presenciade una Venezuela radicalizada, eso tendría efectos negativos en el comerciode ese país. Pudiera pensarse entonces a manera de conjetura -si se mantie-ne este escenario– en una crisis definitiva.

61. Graham Evans and R. Newham. The Penguin Dictionary of International Relations.(London. Penguin Books) 1998: 57; Henry Kissinger. Un Mundo Restaurado.(México. Fondo de Cultura Económica, 1973) 13.

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El tercer escenario, es el más difícil de predecir por su complejidad y faltade precisión, en cuanto se estima que las relaciones se orientan en unaespecie de zig zag hacia un marco de cooperación y a la vez, un marco deenfrentamiento.

Lo cierto es que en este momento éste último es el escenario más factual, elcual está ligado fuertemente a condicionamientos externos e internos, detipo coyuntural, tal como la situación política hemisférica y el proceso políticodoméstico en Venezuela. Para EE.UU., es paradójico reconocer que Venezuelaestá estable bajo el gobierno del presidente Chávez y no se ha interrumpido elsuministro de petróleo venezolano al mercado estadounidense.

En este artículo se han evaluado las relaciones comerciales entre Venezuelay EE.UU. en los últimos años, lo que permite establecer unas condiciones enlas cuales los gobiernos de cada país han establecido unos parámetros decooperación y de conflicto.

En este marco, cabe destacar la observación de que las relaciones bilateraleseconómicas y comerciales se mantienen en un punto de equilibrio, a pesar deldeterioro de las relaciones diplomáticas y políticas entre ambos gobiernos.

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SUMARIO

Págs.

ESTUDIOS

Alejandro Gutiérrez y Maritza Rosales, La Integración y lasrelaciones económicas enre Venezuela y Colombia: Evoluciónreciente y perspectivas. ......................................................

Rosalba Linares y Edith Guerrero Lugo, ALBA en el contextode la Integración Latinoamericana. .................................

Saúl Pineda Hoyos, Propuestas para fortalecer la IntegraciónRegional en el actual contexto Hemisférico y Global. ..........

Socorro Ramírez, La Comunidad Andina y las perspectivasSuramericanas. ...............................................................

Isabel Rodríguez Aranda, Cincuena años de participaciónchilena en los procesos de Integración Latinoamericana 1960-2010. .............................................................................

Carlos A. Romero, Las relaciones económicas y comercialesentre Venezuela y Estados Unidos (1994-2009): De socio“confiable” a socio “necesario”. .........................................

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