CAMPUS PUERTO MONTT DEPARTAMENTO DE GOBIERNO Y EMPRESA CARRERA CIENCIAS POLITICAS Y ADMINISTRATIVAS

PERCEPCION CIUDADANA SOBRE EL SISTEMA DE EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL. REFORMA AMBIENTAL: HACIA UNA PARTICIPACION CIUDADANA EFECTIVA

SEMINARIO PARA OPTAR AL TITULO PROFESIONAL DE ADMINISTRADOR PBLICO Y AL GRADO ACADMICO DE LICENCIADO EN CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRATIVAS

PROFESOR SUPERVISOR: CLAUDIO RIVERA MERCADO

MARIA JOSE RAUQUE RAUQUE

PUERTO MONTT, JULIO DE 2011

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ContenidoINTRODUCCION...............................................................................................................................5 Captulo I .........................................................................................................................................8 1. Planteamiento del Problema. .................................................................................................8 1. 1 Nombre del Estudio .............................................................................................................8 1.2. Antecedentes. ......................................................................................................................8 1.2.1 Formulacin del Problema. ............................................................................................8 1.2.2 Objetivos de la investigacin. ..................................................................................... 11 1.3 Preguntas de Investigacin ................................................................................................ 12 1.4 Justificacin del Problema ................................................................................................. 12 1.5 Problemas y limitaciones del estudio ................................................................................ 13 1.6 Metodologa de la Investigacin. ....................................................................................... 14 Captulo II ..................................................................................................................................... 17 MARCO TEORICO ..................................................................................................................... 17 1. Participacin ciudadana. ...................................................................................................... 17 2. Principales hitos en materia de participacin ambiental a nivel nacional e internacional . 19 3. Importancia de la participacin ciudadana en la elaboracin de normas ambientales. ..... 23 4. Actores del proceso de fijacin de normas ambientales. .................................................... 24 4.1 El Estado ......................................................................................................................... 24 4.2 Las Universidades y asociaciones cientficas ................................................................. 25 4.3 El sector empresarial ..................................................................................................... 25 4.4 Las Organizaciones Sociales ........................................................................................... 25 5. La institucionalidad ambiental como elemento de la gestin ambiental del Estado .......... 26 5.1 La Legislacin ambiental: ............................................................................................... 26 5.2 La poltica ambiental: ..................................................................................................... 26 5.3 Instrumentos de gestin Ambiental: ............................................................................. 26 5.4 La institucionalidad ambiental .................................................................................... 26 6. Mecanismos de Participacin. ............................................................................................. 27 6.1 participacin como habilitacin social, empoderamiento o participacin decisoria .... 27 6.2 Participacin gestionara o participacin ejecutora y administradora .......................... 27 6.3 Participacin instrumental ............................................................................................. 27 6.4 Participacin consultiva ................................................................................................. 28

3 7. Formas de Participacin....................................................................................................... 29 7.1 Participacin segn la institucionalidad y la capacidad para incidir .............................. 29 7.2 Participacin desde el punto de vista de quienes, como y para que se involucran: ..... 29 7.3 Participacin segn su impacto en la ciudadana. ......................................................... 30 7.4 Ventajas y desventajas de los instrumentos de planificacin. ...................................... 30 8. Participacin ciudadana en Chile ......................................................................................... 31 Captulo III .................................................................................................................................... 34 Marco Referencial y de Contexto ................................................................................................ 34 1. Los pasos de la Participacin Ciudadana en el SEIA son: ................................................ 34 2. Participacin ciudadana en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) .......... 35 3. Lo posible en el marco del SEIA ........................................................................................... 41 3.1 Participacin para la incorporacin de medidas de mitigacin y compensacin sobre materias que no estn normadas ........................................................................................ 41 3.2 Participacin para el planteamiento de modificaciones a proyectos sometidos al SEIA: ............................................................................................................................................. 41 3.3 Participacin para tratar materias ambientales que no estn directamente vinculadas al proyecto: .......................................................................................................................... 41 4. Limitaciones de la participacin ciudadana en el SEIA ........................................................ 41 4.1 Participacin para rechazar el proyecto: ....................................................................... 42 4.2 Participacin para discutir aspectos que escapan del SEIA: .......................................... 42 4.3 Participacin como medio para resolver conflictos ambientales: ................................. 42 Captulo IV.................................................................................................................................... 44 1. Participacin ciudadana en el SEIA en Chile ........................................................................ 44 2. Caracterizacin de la participacin ciudadana en el SEIA en Chile...................................... 52 2.1 Conocimiento del SEIA: .................................................................................................. 56 2.2 Afectacin de proyectos. ............................................................................................... 59 2.3 Efecto de proyectos en calidad de vida ......................................................................... 61 2.4 Formas de participacin y articulacin con otras organizaciones ................................. 61 2.5 Rol de CONAMA ............................................................................................................. 66 2.6 Consideraciones de observaciones. ............................................................................... 66 Capitulo V..................................................................................................................................... 68 1. Hacia una nueva reforma ambiental: Participacin ciudadana efectiva. ............................ 68 Conclusin.................................................................................................................................... 82

4 Bibliografa ................................................................................................................................... 86 ANEXOS ....................................................................................................................................... 91 Anexo N 1 Cuestionario sobre Participacin Ciudadana ................................................... 91 Anexo N 2 Entrevista a Comunidad Indgena Afectada por Proyecto Planta de Almacenamiento de Combustibles Pargua ......................................................................... 93 Anexo N3: Entrevista en Fundo Los Maitenes, afectado por Planta de Combustibles Pureo...................................................................................................................................... 97 Anexo N4 Entrevista a Vecino que presento observaciones a proyecto Planta de Combustibles Pargua.......................................................................................................... 101 Anexo N 5 Entrevista a Dirigente Vecinal que participo en proyecto Planta de Harina de Pescado, Pesquera Burca .............................................................................................. 105 Anexo N6 Entrevista en Castro, Chiloe a vecino por proyecto Mini central Hidroelctrica Piruquina .................................................................................................... 108 Anexo N 7 Entrevista a mujer que participa activamente en el rechazo a Relleno Sanitario Provincial La Laja ............................................................................................... 112 Anexo N 8 Entrevista a mujer en Dalcahue, Chiloe por proyecto Mini central Hidroelctrica Piruquina .................................................................................................... 116 Anexo N9 Entrevista a Lanchero de Lago todos los Santos por proyecto Marina Lago Todos Los Santos ................................................................................................................ 120 Anexo N 10 Entrevista a conocida pintora de Calbuco y su resistencia a proyecto Planta de harina de pescado, Pesquera Burca ............................................................................. 124 Anexo N 11 Entrevista en Senda Nativa Romahue por Relleno Sanitario Provincial La Laja ....................................................................................................................................... 128

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Introduccin

La participacin ciudadana es un proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o participando en forma colectiva en la toma de decisiones, la fiscalizacin, control y ejecucin de las acciones en los asuntos pblicos y privados que lo afectan en lo poltico, econmico, social y ambiental, para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el desarrollo de la comunidad en la que se desenvuelve (Gonzlez, 1999). La nocin de ciudadana implica que los gobernados quieran elegir a sus gobernantes, quieran participar en la vida democrtica, tengan una conciencia de pertenencia a la sociedad poltica. Un elemento fundamental en la formacin de la nacin es la codificacin de los derechos y deberes de los ciudadanos. As, la ciudadana nos remite a la idea de una estructura de derechos y responsabilidades de las personas en su relacin con el Estado y la comunidad poltica. La concepcin moderna de ciudadano se levanta sobre la confluencia entre el principio de igualdad bsica de las personas y la consideracin del individuo como miembro pleno de una colectividad, expresada mediante el reconocimiento de una serie de derechos fundamentales, uno de ellos la participacin. El problema que se presenta hoy es como repensar la configuracin de actores, puesto que ningn actor social por s solo puede articular los diversos principios de intereses y accin. Hoy no se debe esperar que el Estado sea un agente unificador para la vida en sociedad y la diversidad de sus actores. Pero por otra parte si el Estado no interviene para crear espacios e instituciones donde los actores puedan actuar autnomamente, estos no se configuran y la crisis de representacin no terminara (Garreton, 1994). No es posible fortalecer la Sociedad Civil y su participacin legtima y reconocida en asuntos pblicos, sin cuestionar el rol del Estado y su espacio de accin. Es preciso, en ese sentido, repensar el rol del Estado, su estructura y

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funcionamiento, y desarrollar nuevas estrategias de diseo y fiscalizacin de polticas pblicas, acrecentando as el espacio pblico social. La participacin ciudadana contribuye a la consolidacin democrtica, al controlar y limitar el poder del Estado; estimula el compromiso de los miembros de la comunidad en el procesamiento y solucin de las demandas sociales, y desarrolla una cultura democrtica de tolerancia, equidad y solidaridad. En Chile es solo en la esfera ambiental en la cual la participacin ciudadana alcanza un mayor grado de institucionalizacin estando garantizada por ley, sin embargo es limitada en sus alcances y restringida a una sola categora de proyectos que tienen impactos ambientales1. Con la promulgacin en el ao 1994 de la ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, se crea el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) como instrumento de gestin ambiental preventivo. Para poder ser operativo este sistema se crea el Reglamento promulgado en 1997 mediante el D.S N 95/01. Se establece que al SEIA deben someterse aquellos proyectos listados en el artculo N 10 de la ley 19.300 -actualmente modificada por la N 20.417- y que son considerados por la ley como susceptibles a causar impacto ambiental, las observaciones de los ciudadanos son respondidos por el titular del proyecto a travs de la ADENDA y el resultado de la evaluacin ambiental se refleja en un documento llamado Resolucin de Calificacin Ambiental (RCA) que contiene las consideraciones que llevaron a la autoridad a su calificacin de aprobacin o rechazo. La investigacin se divide en cinco captulos: el primero identifica los antecedentes de la investigacin definiendo los objetivos, metodologa, alcances y limitaciones. El segundo captulo desarrolla el marco terico analizando la literatura de participacin ciudadana, actores del proceso de fijacin de normas ambientales, los mecanismos y formas de participacin y1

Rivera, C; Navarro, R y Rauque, M. en paper Evaluacin ambiental y participacin ciudadana en Chile post Concertacin

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participacin ciudadana en Chile. El tercer captulo es el marco referencial y de contexto donde se desarrolla el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental y el proceso de participacin ciudadana en las Evaluaciones de Impacto Ambiental. Un cuarto captulo analiza las entrevistas realizadas a personas que participaron con observaciones al SEIA, y quienes se vean directamente afectados con los proyectos en cuestin y a travs del anlisis de una base de datos se caracteriza la evolucin de la participacin ciudadana en el tiempo y los factores que la condicionan. El quinto captulo analiza las visiones contrapuestas sobre participacin ciudadana en evaluacin ambiental y presentan las propuestas de mejoramiento que surgen con este estudio para finalizar con las conclusiones. Esta tesis busca sentar un precedente en los estudios ambientales y de participacin ciudadana en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental futuros ya que no existe otro escrito similar a este: durante el transcurso de esta tesis, iremos acercndonos a la institucionalidad ambiental, al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, todo su proceso de discusin y resolucin, como as buscamos conocer el inters de la comunidad de participar en jornadas de participacin que discuten los proyectos que se pretender instalar en su entorno

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Captulo I

1. Planteamiento del Problema. 1. 1 Nombre del Estudio

Percepcin de la ciudadana sobre el Sistema de Evaluacin de Impacto ambiental efectiva. Hacia una nueva reforma ambiental: Participacin ciudadana

1.2. Antecedentes.1.2.1 Formulacin del Problema.

El SEIA es un instrumento de la gestin ambiental cuyo propsito es evaluar los posibles impactos que pudiesen generar los proyectos listados en el articulo N 10 de la ley 19.3002 de manera que se puedan adoptar las medidas necesarias

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y que se modifican con la nueva ley 20417, quedando de la siguiente manera: a) Acueductos,

embalses, tranques b) Lneas de transmisin elctrica de alto voltaje c) Centrales generadoras de energa d) establecimientos nucleares e) Aeropuertos, terminales de buses, ferrocarriles, vas frreas, estaciones de servicio, autopistas, caminos pblicos que puedan afectar reas protegidas, f) Puerto, astilleros y terminales martimos g) Proyectos de desarrollo urbano o turstico h) Proyectos industriales o inmobiliarios i) Proyectos de desarrollo minero j) Oleoductos, gasoductos, ductos mineros k) Instalaciones fabriles, metalrgicas, qumicas, textiles, productoras materiales para la construccin, equipos y productos metlicos de dimensiones industriales l) Agroindustrias, mataderos, establos de crianza, lechera y engorda de animales, de dimensiones industriales m) Proyectos de explotacin forestales en suelos frgiles, en terrenos cubiertos de bosque nativo, industrias de celulosa, papel, astilladoras, elaboradoras de madera y aserraderos, de dimensiones industriales n) Proyectos de explotacin intensiva, cultivo, y procesadoras de recursos hidrobiolgicos ) Produccin, almacenamiento, transporte, de sustancias txicas, explosivas, radioactivas, inflamables, corrosivas o reactivas o) Proyectos de saneamiento ambiental, sistemas de alcantarillado y agua potable, plantas de tratamiento de aguas o de residuos slidos de origen domiciliario, rellenos sanitarios, emisarios submarinos, sistemas de tratamiento y disposicin de residuos

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antes del establecimiento y desarrollo del proyecto o actividad tendientes a prevenir, mitigar o compensar los impactos que pudiese provocar el proyecto. La evaluacin ambiental de un proyecto sometido al SEIA parte con la presentacin de este a la Direccin Regional de la Comisin Nacional de Medio Ambiente3 (CONAMA), lo cual se puede realizar a travs de una Declaracin de Impacto Ambiental4 (DIA) o un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), En este estudio desarrollaremos la participacin ciudadana en el EIA; puesto que antes de la actual reforma la participacin ciudadana se daba solo en este tipo de proyectos. Este documento es revisado por los organismos del Estado con competencia Ambiental, los cuales pueden generar observaciones tcnicas, al igual que las personas5 que se sienten afectadas por los proyectos quienes pueden presentar sus observaciones al proyecto. De haber observaciones, estas son incorporadas en un informe Informe consolidado de solicitud de aclaraciones, rectificaciones y/o ampliaciones (ICSARA)- que consolida todas las observaciones recibidas que luego son entregadas al Titular con el fin de que este pueda aclarar, rectificar o ampliar la informacin requerida por los organismos tcnicos, lo que es denominado Adenda. Finalmente la evaluacin culmina con la Resolucin de Calificacin Ambiental (RCA), que describe el

industriales lquidos o slidos p) Ejecucin de obras en parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales, reservas de zonas vrgenes, santuarios de la naturaleza, parques marinos, reservas marinas o en reas colocadas bajo proteccin oficial, q) Aplicacin masiva de productos qumicos en reas urbanas o zonas rurales prximas a centros poblados o a cursos de agua que puedan ser afectadas y r)proyectos de desarrollo, cultivo o explotacin en reas que utilicen organismos genticamente modificados.3

Con la modificacin de la ley ya no es la CONAMA quien evala los proyectos sino que pasa a

ser atribucin del Servicio de Evaluacin Ambiental (SEA), As como se fragmentan sus atribuciones quedando por ejemplo la Fiscalizacin a cargo de la Superintendencia del Medio Ambiente.4 5

Pues da por hecho que los proyectos ingresados como DIA cumplen la normativa ambiental antes de la actual reforma solo las personas que eran afectadas por un proyecto podan persona natural y jurdica puede presentar sus

presentar sus observaciones, ahora toda observaciones.

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proyecto en forma sintetizada y desarrolla los aspectos ambientales ms relevantes del proyecto. Esta tesis busca conocer todo este proceso describiendo los actores involucrados, las falencias y limitaciones de la participacin ciudadana, como fortalecerla, su evolucin en el tiempo y presentar una propuesta de mejoramiento.

11 1.2.2 Objetivos de la investigacin.

Objetivo General

-

Analizar el proceso de participacin ciudadana en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, identificando los mecanismos institucionales, factores que condicionan la participacin de personas en la evaluacin ambiental de proyectos y analizar si la nueva reforma ambiental logra mayor participacin ciudadana.

Objetivos Especficos.

-

Conocer la percepcin ciudadana respecto de la experiencia de participacin en la Evaluacin Ambiental a travs de entrevistas.

-

Proponer un modelo explicativo de factores asociados a la participacin ciudadana, analizando si las variables de tipo de organizacin, lugar de emplazamiento del proyecto, rea econmica del proyecto, monto en la inversin y origen del capital de la empresa, afectan el grado de participacin de la ciudadana en los proyectos.

-

Comparar ley 19.300 y 20.417 para comprobar si la nueva reforma ambiental mejora la participacin ciudadana.

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1.3 Preguntas de Investigacin

Partiendo del supuesto que la participacin ciudadana mejora y beneficia el diseo, la implementacin y los resultados de proyectos se intentaran analizar:

1. Existe efectivamente una demanda ciudadana por mayor participacin?

2. Qu factores explican la participacin ciudadana en el SEIA?

3. Las personas que participaron en evaluacin ambiental consideran que sus observaciones presentadas fueron contempladas por los proyectos?

4. De qu forma

participan las personas que se sienten directamente

afectadas por un proyecto de inversin?

5. sern suficientes los espacios de participacin ciudadana establecidos legalmente en el SEIA para legitimar y mejorar la calidad decisiones sobre los proyectos que se evalen ambientalmente? de las

1.4 Justificacin del Problema

Surge la necesidad de adentrarse en un tema que no es masivamente estudiado a nivel nacional, pese a los cambios que va sufriendo nuestro planeta y a los ltimos acontecimientos mundiales como el dao ecolgico, calentamiento global, contaminacin y los sucesos acontecidos en los ltimos tiempos en nuestro pas respecto a las aprobaciones de proyectos de gran envergadura (como es el caso de Hidroaysn) es que nace esta investigacin. As, el estudio busca conocer cules son los factores que afectan a que la

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ciudadana participe en temas ambientales y en la evaluacin de proyectos y de participar cuales sern los factores que condicionan esta participacin y adems con la promulgacin de la ley 20417 que viene a modificar la ley 19.300 surge la necesidad de comparar ambas leyes y analizar cules sern los efectos tanto positivos y adversos para la participacin ciudadana en el SEIA.

1.5 Problemas y limitaciones del estudio

Estas limitaciones estn dadas a la dificultad de encontrar informacin de estudios locales frente a este tema de relevancia como la participacin ciudadana en lo ambiental. Una de las dificultades fue de encontrar los archivos de los proyectos. Existen archivos digitales de ciertos proyectos disponibles en www.e-seia.cl , algunos por su antigedad solo se encuentran en forma fsica en las oficinas de CONAMA. La dcima regin abarca un sector de desplazamiento amplio y distante, por lo que resulta difcil en poco tiempo desplazarse hacia los sectores donde se encuentran las comunidades a entrevistar. Otra dificultad que se nos presenta es el de encontrar a aquellas personas que participaron hace muchos aos en la discusin de los proyectos investigados. Cuando se comenz con este estudio de investigacin solo exista la ley N 19.300, que consideraba a la CONAMA con las atribuciones de evaluacin y fiscalizacin y en el desarrollo de esta tesis se promulga la ley N 20.417 que crea el Ministerio, Servicio de Evaluacin Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente por lo tanto se debe comparar las dos leyes y generar nuevo conocimiento.

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1.6 Metodologa de la Investigacin.

Este estudio es de carcter exploratorio. La investigacin propone una investigacin pluralista al combinar tcnicas cuantitativas y cualitativas de investigacin. La dimensin cuantitativa estar compuesta por el anlisis a una base de datos que se enmarca en el proyecto Evaluacin ambiental y ciudadana en Chile 1997-2009. Qu factores condicionan la participacin ciudadana en el sistema de evaluacin de impacto ambiental? que se encuentra en ejecucin en la Universidad de Los Lagos. En esta base de datos6 se encuentran todos los proyectos que han sido ingresados al SEIA en calidad de evaluaciones ambientales. Entre 1997 y 2009 han sido 38 los proyectos ingresados en la dcima regin de los Lagos de los cuales consideraremos los proyectos como no independientes, puesto que algunos se han presentado en varias oportunidades, ya por su desistimiento o rechazo, por lo que consider finalmente 31 proyectos distintos. Los proyectos se categorizan en grupos de proyectos otros7. Todos los proyectos que utiliz la investigacin se encuentran en formato digital en una pgina web institucional del SEIA. Cada proyecto cuenta con un expediente donde se encuentran los proyectos originales presentados, las contando entre ellos: Centrales hidroelctricas, plantas de

procesamiento de alimentos, combustibles, de infraestructura, sanitarios y

adendas, un informe consolidado de evaluacin (ICE), la resolucin de calificacin ambiental (RCA) y todos los documentos de inters en el proceso evaluativo. Tanto el ICE como la resolucin ambiental presentan las observaciones de personas naturales y jurdicas. La base de datos cuenta con6

La base de datos est constituida por 470 proyectos (84,6%) de un total de 555 iniciativas

ingresados al SEIA. La diferencia corresponde a proyectos que no contaban con la informacin completa acerca de las variables del estudio.7

Consideramos otros como aquellos proyectos que buscan modificar el plan regulador en

ciertas comunas.

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las variables: ao de ingreso del proyecto, status del proyecto, lugar de emplazamiento, monto de inversin, titular del proyecto, rea econmica, social del proyecto, involucrados. si existi participacin ciudadana y servicios pblicos

La dimensin cualitativa fue empleada para analizar la participacin ciudadana en la evaluacin ambiental; de los 31 proyectos se consideraran en este estudio 6 proyectos8, para analizar la forma en la que los actores de la sociedad civil participaron y la relacin que estas establecieron con la institucionalidad ambiental del Estado, esto se midi a travs de entrevistas.

Se emplearan las siguientes tcnicas de investigacin: Anlisis de contenido de informacin primaria y secundaria a travs de una extensa revisin bibliogrfica para contextualizar el tema, se analizaran fuentes secundarias como publicaciones y textos que abordan la participacin ciudadana, publicaciones de organizaciones No Gubernamentales, un inters particular es la bsqueda de informacin de prensa que rena percepciones de las organizaciones ciudadanas sobre el conflicto ambiental asociado al proyecto y la bsqueda de los expedientes que contienen toda la informacin del proyecto, estos se encuentran en oficinas de la CONAMA, la segunda tcnica consistir en la aplicacin de entrevistas. Estas son semi-estructuradas que permite guiarnos hacia 3 grandes dimensiones: 1. Conocimiento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental 2. Participacin ciudadana y 3. Relacin con el proyecto

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Los proyectos seleccionados son: Relleno Sanitario la Laja, Planta Almacenamiento

Combustibles Pureo, Planta Almacenamiento de Combustibles Pargua, Marina Lago Todos Los Santos, Mini Central Hidroelctrica Piruquina y Planta de Harina de Pescado Pesquera Burca Ltda.

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Para finalmente subdividir las dimensiones en categoras de anlisis que son: 1. Conocimiento del SEIA 2. Afectacin de proyectos 3. Participacin ciudadana en el SEIA en Chile 4. Efecto de proyectos en calidad de vida 5. Formas de participacin y articulacin con otras organizaciones 6. Rol de CONAMA 7. Consideraciones de observaciones

Las entrevistas fueron aplicadas a 10 vecinos afectados por los proyectos en cuestin y tambin a quienes presentaron observaciones a la CONAMA. Dichas entrevistas fueron realizadas entre los meses de marzo y mayo del 2011.

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Captulo IIMARCO TEORICO 1. Participacin ciudadana.

La nocin de participacin ciudadana es relativamente reciente y carece de una definicin precisa, aun cuando normalmente se hace referencia a ella considerndola como una intervencin de los particulares en actividades pblicas en tanto portadores de intereses sociales (Bao, 1998) Tal definicin es suficientemente amplia como para abarcar una gran cantidad de formas de participacin de distinto origen, empleando diversos medios, por diferentes rganos, cumpliendo distintas funciones y en numerosos niveles. Lo nico que parece claro es que con la expresin participacin ciudadana est haciendo referencia a alguna especie de relacin difusa entre Estado y sociedad civil, a una accin de sta sobre la primera. La participacin ciudadana es un proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o participando en forma colectiva en la toma de decisiones, la fiscalizacin, control y ejecucin de las acciones en los asuntos pblicos y privados que lo afectan en lo poltico, econmico, social y ambiental, para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el desarrollo de la comunidad en la que se desenvuelve (Gonzlez, 1999) La participacin est en el centro de la ciudadana (Mrquez, 2001). Ella ha sido entendida como el conjunto de actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad participan en la eleccin de sus gobernantes y directa o indirectamente en la elaboracin de la poltica gubernamental. Segn CONAMA, participacin ciudadana es un proceso de comunicacin en dos direcciones que ocurre entre la autoridad ambiental y los actores involucrados (titular del proyecto y ciudadana), donde existe la posibilidad real de la ciudadana de influir en el proceso de toma de decisiones.

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Por participacin entendemos el proceso de intervencin9 de la sociedad civil en las decisiones y acciones que los afectan a ellos y a su entorno; y por ciudadana la reivindicacin de un sujeto de derechos y responsabilidades frente a un determinado poder, la participacin ciudadana corresponde a la movilizacin de estos intereses de la sociedad civil en actividades pblicas. Existe el reconocimiento de que la participacin ciudadana es importante para fortalecer la democracia y para lograr transparencia en la gestin pblica. Esto se expresa por primera vez en la incorporacin de mecanismos para la participacin ciudadana en la toma de decisiones ambientales en la ley de bases de Medio Ambiente en 1994 por lo que en Chile es solo en la esfera ambiental en la cual la participacin ciudadana alcanza un mayor grado de institucionalizacin estando garantizada por ley. El Estado y la CONAMA han realizado un esfuerzo por ejecutar el principio participativo de la ley 19.300, lo que no ha estado libre de dificultades, bsicamente por los distintos entendimientos que se le puede dar a este principio. Algunos esperaron que en la ejecucin de este principio se lograra detener mega proyectos de gran impacto ambiental, otros sintieron que el Estado junto con la CONAMA y ex COREMA no ejercieron adecuadamente el rol que le corresponde en ponderar las observaciones de la comunidad y otros muchos han considerado que los procesos de participacin ciudadana no son ms que una manera de legitimar decisiones que ya estn tomadas (Troncoso, 2004). Esta frustracin es resultado de que los instrumentos de participacin ciudadana fueron diseados con mandatos legales claros que establecen sus alcances y limitaciones y dejan poco margen para la interpretacin. La ciudadana activa10 es el compromiso cvico y la deliberacin colectiva acerca de todos los temas que afectan a la comunidad poltica y solo tiene9

Segn Manuel Antonio Garreton.

Disponible en http://www.manuelantoniogarreton.cl/ultimos2.html10

En palabras de H. Arendt.

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sentido en el espacio en que se construye lo pblico. El ncleo de la participacin es el poder y por ello supone la capacidad humana de actuar en concierto. El poder entonces no es nunca propiedad de un individuo, sino que pertenece al grupo y existe solo mientras este exista. Ser ciudadano no tiene que ver solo con los derechos que los aparatos estatales les reconocen a los que nacieron en un territorio, sino tambin con las prcticas sociales y culturales que dan sentido de pertenencia e identidad a quienes lo habitan. Hoy el estado contemporneo necesita de la participacin en sus polticas pblicas con el fin de cumplir con sus propsitos de perfeccionar la gestin pblica, fortalecer la democracia y robustecer el capital social y el fortalecimiento de la sociedad Civil.

2. Principales hitos en materia de participacin ambiental a nivel nacional e internacional

Desde los aos 20, los distintos grupos sociales se dirigen al Estado para reclamar mejores condiciones de vida. Las grandes movilizaciones sociales son en pos de demandas materiales, pero reivindican tambin reconocimiento legal e integracin social. La participacin no se reduce a un pacto clientelar, al contrario, se vincula con organizacin y esta con la creacin de identidades colectivas: participando en juntas de vecinos, centro de madres, cooperativas y sindicatos, la gente genera un sentido de pertenencia e identidad. La llegada del gobierno militar signific para la participacin ciudadana un quiebre drstico, por cuanto se suprimieron todas las formas de dilogo entre el Estado y la sociedad civil. En efecto, si bien en este periodo se logra detener exitosamente los conflictos sociales, esto se consigui, por una parte, a costa de cortar los mecanismos de acceso y distribucin de recursos pblicos que haban operado hasta ese entonces y, por otra, a travs de una fuerte represin

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a la izquierda y a los movimientos sociales populares, adems de la cancelacin de todas las formas democrticas del sistema poltico (Garcs y Valds, 1999). Adicionalmente, en ste periodo se crea la constitucin de 198011, en la que se incluyen disposiciones que contribuyen a limitar e inhibir, incluso terminado el gobierno militar, las formas de expresin ciudadana Con la vuelta a la democracia, la participacin ciudadana pas a constituirse como un mbito doble, en el cual estn por un lado los movimientos sociales y por otro la participacin de la ciudadana en la reactivacin de las polticas pblicas. En cuanto al primer mbito, es preciso sealar que la vuelta a la democracia no trajo aparejada un fomento de la participacin ciudadana, sino que por el contrario, la mayor parte de los movimientos sociales que se haban multiplicado y diversificados hacia fines del gobierno militar fueron perdiendo progresivamente su influencia. En efecto, se seala que ya hacia 1999 las organizaciones de base no lograban coordinarse ni expresarse como redes solidarias, de manera tal que no conseguan vincular sus experiencias, constituir movimientos sociales ni convertirse en un interlocutor de las acciones pblicas (Espinoza, 2004). De esta forma se mantiene hasta hoy la nocin de la participacin ciudadana como una tarea pendiente. En particular respecto a la participacin en la gestin pblica, se ha destacado que, ms all de la posibilidad de realizacin de reformas a los marcos legislativos y tributarios, existe la necesidad de implementar una estrategia coherente de polticas pblicas tendiente a fortalecer a la sociedad civil ms que la implementacin de un programa especfico de fomento de la sociedad civil, de manera tal que pueda servir como un precedente a partir del cual llevar a cabo reformas estructurales posteriores (de la Maza, 2004).

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La constitucin de 1980 no solo posee claros rasgos autoritarios y otorga gran poder y

autonoma a las fuerzas armadas, consagra una economa neoliberal y restringe el rol de los poderes ejecutivo y legislativo, sino que tiene mecanismos de proteccin que la hacen muy difcil de reformar. Los tres gobiernos de la concertacin no han logrado hacerlo.

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A partir de esta descripcin general de la situacin actual de la participacin ciudadana en el sector pblico chileno, podemos desprender, a modo de diagnstico, tres elementos principales. En primer lugar, salta a la vista la persistencia de una debilidad general de la participacin ciudadana, particularmente en relacin a la gestin pblica. En segundo lugar, la ausencia de espacios institucionalizados de participacin sera un elemento clave a la hora de explicar el dficit de participacin y el frecuente desinters ciudadano o falta de cultura cvica (Serrano, 1998). Y, finalmente, pese a que se han realizado grandes esfuerzos para revertir esta situacin, los espacios que se han abierto para la participacin ciudadana en el sector pblico tienden a establecer una relacin instrumentalizada y predefinida con la sociedad civil, lo cual contribuye ms a inhibir que a potenciar la autonoma e injerencia de la ciudadana sobre la gestin pblica. En 1992, la Cumbre Mundial de la tierra reuni al 98% de los lderes polticos del planeta en esa instancia se firm un documento oficial llamado AGENDA 21, y su meta consiste en detener y revertir el dao al planeta y promover el desarrollo razonado y sostenible de los pases del mundo. Chile a partir de 1993 comenz a incorporar la temtica ambiental a travs de un instructivo Presidencial " Pauta para la evaluacin del Impacto Ambiental de Proyectos de Inversin; en el ao 1994,se dict la ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente, firmado el 9 marzo de ese ao, bajo el gobierno de Patricio Aylwin. El ao 1997, se dict el D.S. N30 Reglamento del SEIA bajo el gobierno de Eduardo Frei. Luego en el ao 2000 se dict bajo el gobierno de LAGOS el D.S. N 95 que modificaba el Reglamento SEIA. No fue hasta fines de la dcada de los noventa, con la llegada del Gobierno de Ricardo Lagos, tercer gobierno de la concertacin donde se marca un cambio en la prioridad otorgada a la participacin ciudadana en la gestin pblica. La participacin se aade al programa modernizador del Estado y es considerado uno de los ejes orientadores y articuladores de su Gestin. Se reconoce que es impensable una real participacin si el Estado no promueve los mecanismos que la hagan posible.

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En el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet se tramita la reforma a la institucionalidad ambiental debido a dos hechos relevantes: el informe de la OCDE del ao 2005, que hace una evaluacin al desempeo ambiental de Chile para el periodo 1990-2004 y entregan 52 recomendaciones; y el conflicto generado en el rio Cruces y el Santuario de la Naturaleza Carlos Andwanter producto de los incumplimientos ambientales de la planta de Celulosa CELCOValdivia, que dio origen a un importante movimiento ciudadano que pone en la discusin nacional el tema de los conflictos ambientales, la debilidad de las regulaciones y la complicidad entre el gobierno y las grandes empresas. Con estos hechos como trasfondo, el ao 2008 se inicia la tramitacin de la reforma institucional. Finalmente es en el Gobierno de Sebastin Piera que se instala el 1 de octubre del 2010, el ministerio de Medio Ambiente y el Servicio de Evaluacin de Impacto Ambiental y se est a la espera de la Instalacin de la superintendencia del Medio Ambiente y del Tribunal Ambiental. El fenmeno ambiental como tema poltico es histricamente reciente. Su ascenso puede rastrearse a partir de mediados de la dcada del 60 y se encuadra con otros problemas contemporneos que presionan al Estado. Desafos como las migraciones, el racismo (Pogge, 1997), el feminismo (Wasserstrom, 2006), la exclusin de las minoras en los discursos pblicos, la desigual distribucin de derechos (Kymplicka, 2006), la calidad de la democracia entre otros temas contingentes representan retos que los Estados enfrentan creando instituciones, legislaciones, polticas pblicas, etc. donde, por medio de la simplificacin, tipificacin y articulacin del problema en un lenguaje y categoras apropiadas para el Estado, esperan gestionar y hacerse cargo de estos desafos contemporneos (Scott, 1995). En relacin a lo ambiental como tema poltico, diversos pases han adoptado el SEIA como el mecanismo pblico para la gestin ambiental, evaluar proyectos con impactos ambientales, as como canalizar y resolver los problemas sociales que surgen de la apropiacin, uso y explotacin del medio ambiente.

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En los pases industrializados la demanda ambiental fue impulsada desde la ciudadana, por tanto el SEIA desde sus orgenes consideraba participacin ciudadana en los procesos de evaluacin de proyectos. As fue replicado en Chile en 1994.

3. Importancia de la participacin ciudadana en la elaboracin de normas ambientales.

Una de las principales urgencias en materia de gestin ambiental en Chile es cmo enfocar y organizar la participacin ciudadana en los procesos de evaluacin de impacto ambiental. Constituye el pie forzado del SEIA y se

promueve con relativa timidez en los crculos polticos y el Estado. La participacin ciudadana en la toma de decisiones ambientales sucede en el marco de una dinmica estructuralmente conflictiva. Se presenta ante un escenario en que se debate la manera en que se distribuyen las externalidades -econmicas, sociales y ambientales- de una iniciativa; la valoracin de estas externalidades esta mediada por el sector al que representan, mientras unos califican de externalidad positiva para otros ser un agravio. Adems la participacin ciudadana en la gestin ambiental se relaciona con lo llamado como el espacio vital en que las personas se desenvuelven. Quienes defienden su territorio -mundo vital- no solo consideran los impactos ecolgicos sino que adems es el sistema de vida, hbitos y costumbres lo que est en discusin. Mejorar la participacin ciudadana y la cooperacin pblico-privada solo puede traer beneficios para una gestin ambiental con mayor respaldo y apoyo social y a fin de cuentas ms efectiva y eficiente. En un plano externo, avanzar en el cumplimiento de los requerimientos de estos acuerdos internacionales no solo permite al pas proyectar una imagen de socio confiable ante pases que son estratgicamente importantes para Chile,

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sino que, ms importante aun permite avanzar en el cumplimiento problemas ambientales de alcance planetario.

de los

4. Actores del proceso de fijacin de normas ambientales.

De acuerdo al PNUD (2004) la democracia no se reduce al acto electoral sino que requiere de eficiencia, transparencias y equidad en las instituciones pblicas, as como de una cultura que acepte la legitimidad en la oposicin poltica y reconozca y abogue por los derechos de todos. Esto Significa que el funcionamiento de las instituciones es relevante tanto para la eficacia como para la calidad de las polticas del estado. As mismo, la participacin aparece como un objetivo en s mismo, vinculado a la eficacia de la democracia y como un fin instrumental que ayuda a mejorar la calidad de las polticas sociales. Por ello la debilidad institucional asociada a la baja participacin de la ciudadana tiene una doble consecuencia: sobre la legitimidad de las instituciones representativas y sobre la calidad de las acciones del Estado. 4.1 El Estado Es fundamental que los organismos pblicos tengan la capacidad de representar en forma adecuada los intereses de la sociedad en materia ambiental. Los organismos tcnicos responsables del proceso de fijacin de normas se han especializado, manejan informacin actualizada y mantienen intercambio tcnico permanente con otros pases y organizaciones

internacionales. En el proceso de generacin de normas ambientales se debe considerar la capacidad de los organismos pblicos para garantizar el cumplimiento de las mismas, su poder de fiscalizacin, su desarrollo institucional y el nivel de organizacin de la ciudadana y de los sectores a los que afectara la medida.

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El Estado tiene que asumir la tarea de motivar a la ciudadana, a travs de sus organizaciones, para que participen de manera activa en el proceso de fijacin de normas y tambin debe diseminar informacin relevante a la poblacin de manera sencilla y clara. 4.2 Las Universidades y asociaciones cientficas Tienen un espacio natural para intervenir en el proceso de fijacin de normas y ejercen una influencia favorable, gracias a la capacidad de sus profesionales calificados, manejo del lenguaje tcnico, su capacidad de generar informacin local, de vincularse con las redes cientficas internacionales y los centros de investigacin universitaria. 4.3 El sector empresarial Entienden cabalmente los costos que implican para su sector la adopcin de nuevas normas ambientales. Mientras ms estrictas sean ms se requerir invertir en nuevas tecnologas que permitan cumplir con los nuevos estndares. Para hacer frente a esta situacin, el sector empresarial cuenta con una alta capacidad de respuesta, recursos para la contratacin de expertos, informacin propia, relaciones con asociaciones empresariales internacionales, influencia poltica y manejo de las comunicaciones, lo que lo constituye en uno de los actores ms influyentes del proceso de fijacin de normas ambientales. 4.4 Las Organizaciones Sociales Han tenido un bajo impacto en el establecimiento de normas ambientales. En su mayora no han logrado avistar de manera adecuada las implicancias que tiene para la sociedad la fijacin de normas ambientales, en especial lo relativo al riesgo aceptable, las organizaciones sociales establecen sus modos de operacin de acuerdo con escenarios existentes y no respecto a aquellos que se estn definiendo. Adems las organizaciones sociales si bien cuentan con profesionales y tcnicos muchos no tienen la experiencia o conocimientos necesarios para abordar discusiones tcnicas en temas que requieren formacin cientfica y experiencia y cuya carencia dificulta la participacin efectiva.

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5. La institucionalidad ambiental como elemento de la gestin ambiental del EstadoEn la gestin ambiental de un pas concurren cuatro elementos (CONAMA, 2007) que permiten que ella funcione y Chile no es la excepcin. Estos cuatro elementos son: 5.1 La Legislacin ambiental: La constitucin entrega al Estado de Chile bsicamente dos obligaciones en materia ambiental: Una es la obligacin de garantizar a los ciudadanos el vivir en un medio ambiente libre de contaminacin y la otra es el deber del Estado de tutelar la preservacin de la naturaleza. El Estado podr dictar leyes que restrinjan ciertos derechos o libertades de los ciudadanos para proteger el medio ambiente. La herramienta que tiene el Estado para cumplir con estos mandatos es la legislacin ambiental, que corresponde a un conjunto de leyes y sus reglamentos que regulan las actividades humanas para proteger el medio ambiente.5.2 La poltica ambiental: Es el conjunto de directrices que con objetivos de

proteccin ambiental enuncia, sigue y hace cumplir el Gobierno en su calidad de Poder Ejecutivo, donde conforme a la ley, se pone objetivos y metas, fija prioridades y destina recursos para ejercer sus potestades y atribuciones en materia de gestin ambiental. 5.3 Instrumentos de gestin Ambiental: Son herramientas de carcter tcnico y administrativo que el Estado emplea para cumplir con objetivos de proteccin o recuperacin ambiental; pueden ser de comando control, que actan mediante restricciones legales, o inductivos, que sin obligar legalmente inducen a los agentes potenciales de modificar el medioambiente a modificar sus conductas. Son ejemplos de instrumentos de comando control las normas ambientales. 5.4 La institucionalidad ambiental: Corresponde a la institucin o conjunto de ellas, que desarrollan la gestin ambiental conforme a la ley y a las polticas de gestin ambiental del Gobierno, utilizando los instrumentos de gestin en cumplimiento de una estructura y o sistema administrativo determinado por la

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ley. Dependiendo de su estructura la institucionalidad ambiental puede ser de tipo ministerial, coordinacin sectorial o mixta, as como segn su cobertura territorial puede ser centralizada o con desconcentracin territorial.

6. Mecanismos de Participacin.Se propone un esquema analtico para abordar el estudio de la participacin ciudadana asociada a las modalidades o momentos en que se da la participacin social en distintos programas sociales como al impacto en los usuarios de los mismos. En este sentido se reconoce una participacin orientada a cuatro objetivos diferentes (Fernndez y Ordoez, 2007): 6.1 participacin como habilitacin social, empoderamiento o participacin decisoria, referida a la participacin en la toma de decisiones y control social de los compromisos pblicos asociado al involucramiento de los ciudadanos en asuntos de inters pblico que implica ejercicio de derechos ciudadanos de ser informado, de opinar o reclamar, de apelar o impugnar decisiones de la autoridad. 6.2 Participacin gestionara o participacin ejecutora y administradora incluye desde el diagnostico hasta la ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas. Combina la participacin asociada a la toma de decisiones y la satisfaccin de necesidades bsicas. Considera a los beneficiarios como gestionadores de programas pblicos para dar respuesta a problemas que los afectan 6.3 Participacin instrumental que tiene por propsito el acceso y uso de los programas sociales, y que utiliza la oferta tal cual viene predefinida desde los canales institucionales. En este tipo de participacin el sujeto acta como usuario-cliente y como tal no buscara incidir en la gestin pblica en cuanto obtenga lo que necesita.

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6.4 Participacin consultiva la participacin se plantea como opinin y control de parte de los interesados en el cumplimiento de los objetivos polticamente definidos por parte de la administracin pblica aqu la participacin permite ejercitar los propios derechos y convocarse a incorporarse a las reglas del juego preexistente respetando la identidad local, y abriendo espacios de conversacin y consulta sobre temas a los que convoca la autoridad como usuario activo de beneficios. Estos dos ltimos tipos son un primer paso para la generacin de procesos de participacin caracterizndose por el hecho que "utilizan la oferta", a diferencia de los dos primeros que seran aquellos que permiten participar en la toma de decisiones. Al analizar los momentos especficos en que se efecta la participacin social se da cuenta que los ciudadanos intervienen indistintamente en el diagnstico, diseo, ejecucin o gestin del proyecto, y en la evaluacin. Desde una visin ideal se esperara que participe en todo el proceso. En resumen se considera que la ciudadana tiene tres niveles de involucramiento: el informativo, el consultivo y el resolutivo. Sin embargo, la Ley 19.300 y a su vez la ley 20.417 slo considera el informativo y el consultivo dejando fuera a la comunidad a la hora de tomar las decisiones. Esto le resta peso a las opiniones y observaciones hechas por la comunidad. Los mecanismos de participacin ciudadana tambin estn mediatizados por la estructura de poder. En efecto, en los mecanismos de participacin alcanzan mayor reconocimiento los sectores sociales que tienen mayor acceso a las cpulas de poder, en tanto sectores postergados como los pueblos indgenas slo logran posicionar sus demandas y planteamientos cuando el conflicto adquiere notoriedad poltica nacional y/o internacional, producto del apoyo de algunos sectores ms vinculados a los grupos sociales dominantes (Yez et al, 2004).

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7. Formas de Participacin.7.1 Participacin segn la institucionalidad y la capacidad para incidir: No toda la participacin se ejerce por la va institucional, ni tampoco toda participacin incidente en las polticas y la gestin pblica se realiza por las vas institucionales. La relevancia de las vas institucionales tiene su capacidad con relacin a canalizar efectivamente las demandas existentes en la sociedad. En la relacin entre el Estado y la Sociedad en Amrica Latina esos elementos no han estado tradicionalmente presentes, predominando relaciones de cooptacin o la confrontacin, se da por la va de formas ms o menos violentas o por la va de los movimientos sociales y de protesta organizada que realizan presin por obtener sus demandas, buscando impactar las polticas por fuera de la institucionalidad. (BID, 2006). En algunos casos se muestra que la efectividad poltica de los mecanismos no institucionalizados, particularmente la protesta pblica, resulta mayor que la que se obtiene a travs de mecanismos institucionalizados como los dilogos con la autoridad. Estos ltimos establecidos por la autoridad no operan para materias significativas ni cuentan con gran legitimidad. Por lo tanto el desafo no consiste solamente en institucionalizar sino dotar a este nuevo tipo de instituciones, de atribuciones y consecuencias prcticas que las hagan relevantes a los ojos de la poblacin y los ciudadanos 7.2 Participacin desde el punto de vista de quienes, como y para que se involucran: Este punto de vista permite una apreciacin de los mecanismos institucionales y operativos que existen en el proceso, ms all del nivel que puede alcanzar. Los tipos de participacin pueden ser: asociativos y personales. En los primeros la participacin se realiza en nombre de organizaciones o asociaciones mientras que los segundos de manera individual. A su vez la participacin asociativa puede ser relativa a temas sectoriales o bien ejercerse en el plano territorial. Y la personal puede ser intensiva, es decir que requiere mayor dedicacin de tiempo y recursos as como un proceso de acciones sucesivas a

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realizar12 o bien extensiva que alcanza a muchas personas pero a travs de actos ms simples y fciles de realizar13. Las intensivas son mejores para deliberar pero involucran a menos personas; las extensivas no permiten la deliberacin pero ayudan a tomar decisiones con mayor legitimidad y pueden involucrar grandes cantidades de personas. 7.3 Participacin segn su impacto en la ciudadana. Son varios los trabajos que intentan vincular la participacin con el nivel que alcanza y las fases de la poltica donde se utiliza. Las etapas o fases de la poltica se clasifican en Informacin, diagnostico y decisin, implementacin, evaluacin y retroalimentacin (Fernndez y Ordoez, 2007)14. La escala aqu va desde la no participacin hasta la participacin empoderadora, pasando por las modalidades instrumentales. En el caso de la participacin empoderadora, otorga a la ciudadana el poder de decir para qu? Desde el punto de vista de la gestin pblica el poder se puede clasificar en diferentes categoras: poder de denuncia, de certificacin, de asignacin, de deliberacin y de escrutinio (Cunill, 2007) 7.4 Ventajas y desventajas de los instrumentos de planificacin. Los distintos mecanismos de participacin tienen ventajas y desventajas importantes de considerar a la hora de promoverlos. Por lo que se requiere un diagnostico de la situacin en la que se pretende poner en prctica el proceso,as como los objetivos prioritarios que se persiguen con la participacin, los que

difieren segn lugares y casos. Otra forma de participacin es la que se podra denominar participacin informal. Esta corresponde a las actividades que realiza la sociedad civil de forma espordica, reactiva y sin un procedimiento establecido; como por

ejemplo las marchas y acciones de protesta. Este tipo de participacin, ha sido12

Aqu se consideran los presupuestos participativos y la participacin en las instancias

contempladas en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental.13 14

Como una consulta electrnica o una encuesta de satisfaccin de usuarios Estos autores renen las distintas categoras utilizadas y proponen una clasificacin que evite

algunas duplicaciones e inconsistencias de las clasificaciones anteriores.

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uno de los mecanismos a travs del cual diversos movimientos ciudadanos, y la ciudadana en general, han manifestado su descontento hacia el manejo poltico y empresarial, en un considerable nmero de problemas ambientales que han ocurrido en nuestro pas (ejemplo: proyecto minero Pascua Lama, el caso de las represas en Aysn o el caso de termoelctrica Barrancones), Sin embargo la funcin social de la propuesta es slo generar alertas a la

ciudadana y al sistema de gobierno, y no proponer soluciones, pues asumen que esta funcin es propia de quien es sujeto de su reclamo.

8. Participacin ciudadana en ChileSe ha afirmado que los avances en la materia en el pas son an escasos y acusan mltiples deficiencias, para contar con una gestin pblica participativa con mayores grados de involucramiento de la ciudadana y con una mayor eficiencia y eficacia en la gestin. Al analizar el ordenamiento constitucional y legal chileno, es posible observar normativas para el ejercicio de la participacin ciudadana en Chile, lo que no significa que exista explcitamente un conjunto sistemtico de normas e instituciones que reconocen derechos y establecen rganos, mecanismos e instrumentos de valor jurdico que orienten la participacin ciudadana

Es fcil constatar que la proliferacin de conflictos territoriales locales suele ir acompaada de una cierta ebullicin participativa. Esa ha sido la tradicin de los booms inmobiliarios en reas de altos ingresos de las ciudades, y est pasando a ser lo usual en los conflictos ambientales. Esta coincidencia entre conflictos y participacin ha servido para demostrar que la participacin ciudadana origina conflictos, y para concluir que aquellas decisiones que tienen un fuerte ingrediente tcnico, como es el caso de estos proyectos de

desarrollo, deben reservarse a los tcnicos.

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Sin embargo, la relacin inversa es ms importante. Debido al complejo fenmeno de las externalidades, los conflictos son inevitables y cuando estallan, alientan la participacin. Los conflictos estimulan la participacin; es ms, representan una oportunidad valiosa para que los ciudadanos participen en las decisiones que afectan en forma directa sus vidas (Sabatini, Seplveda y Villarroel, 1996). Los chilenos somos una sociedad civil polticamente sofisticada, con una tradicin de participacin poltica y de movilizacin. Y los chilenos exhibimos una increble pasividad frente a decisiones que nos afectan directamente y en forma sustantiva. Paradjicamente, ambos juicios resultan aplicables a situaciones concretas. La solucin a la paradoja puede estar en que pasividad y activismo no constituyen rasgos culturales, atributos absolutos, sino momentos distintos de un mismo proceso (Francisco Sabatini, 1996). Cuando el conflicto estalla o resurge, aumenta la participacin; y cuando es controlado o domesticado por las autoridades, decrece. Los altos y bajos del largo conflicto ambiental de Puchuncav15 representan un buen ejemplo (Sabatini, Mena y Vergara, 1996). La secuencia entre conflictos y participacin que se observa a nivel local demostrara que, cuando hay, o parece haber, un espacio abierto para influir en las decisiones, los ciudadanos participan en los asuntos pblicos,

organizndose y movilizndose. Y cuando, por el contrario, domina la percepcin de que nada se saca con participar y organizarse, porque todo viene decido desde arriba, entonces la gente se encierra en sus asuntos privados. La participacin implica algo tan prctico como tiempo y trabajo, y nadie est dispuesto a dilapidarlos. Debe existir una cierta expectativa de que algo se puede lograr. Y el surgimiento o resurgimiento de conflictos territoriales locales eleva esas expectativas. Los conflictos territoriales estimulan la participacin porque crean un espacio poltico significativo a nivel local.

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Por el largo conflicto de la instalacin de una refinera de cobre y una termoelctrica en el

sector de Puchuncav

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En el siguiente captulo nos centraremos en desarrollar el marco de contexto que incluye todo lo relacionado con el proceso de Participacin ciudadana en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental.

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Captulo III Marco Referencial y de Contexto 1. Los pasos de la Participacin Ciudadana en el SEIA son16:1. El titular del proyecto o actividad debe publicar en el Diario Oficial y en un diario de circulacin nacional o regional, un extracto del Estudio de Impacto Ambiental. 2. Las personas jurdicas17 y las personas naturales podrn conocer el contenido del estudio, y entregar sus observaciones por escrito ante el Servicio de Evaluacin Ambiental. 3. Una vez publicado el extracto en el diario, la ciudadana dispone de 6018 das hbiles para presentar sus observaciones Mientras dure el perodo de participacin ciudadana, el SEA establecer los mecanismos que aseguren la participacin informada de la comunidad organizada en el proceso de calificacin de los Estudios de Impacto Ambiental que se les presente. Las observaciones que presente la comunidad sern consideradas (respondidas) por el SEA (regional), o Direccin Ejecutiva (en el caso de un proyecto interregional), en los fundamentos de la Resolucin de Calificacin Ambiental, la que ser notificada a quienes hubieren formulado observaciones. Existe una instancia de reclamacin, donde cualquier persona natural o jurdica que haya realizado una observacin y que considere que sta no fue

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Disponible en http://www.sea.gob.cl/contenido/que-entendemos-por-participacion-ciudadana-

en-el-sistema-de-evaluacion-de-impacto-ambienta17

antes eran solo las personas directamente afectadas y no se consideraban las personas

jurdicas. Ahora se ampla la participacin ciudadana en ese sentido.18

Con la antigua ley solo era 30 das de participacin ciudadana ahora se extienden los plazos.

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bien considerada (respondida), puede presentar un Recurso de Reclamacin dentro del plazo de 15 das de la notificacin de la RCA. Durante el perodo de participacin ciudadana, el SEA implementa instancias de dilogo para que la ciudadana se informe y pueda realizar sus observaciones al proyecto o actividad en evaluacin ambiental. Las observaciones al proyecto o actividad en evaluacin se deben formulan por escrito.

2. Participacin ciudadana en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA)

El SEIA es el conjunto de procedimientos que tiene por objeto identificar y evaluar los impactos ambientales que generara un determinado proyecto o actividad antes que se ejecute permitiendo disear medidas que reduzcan los efectos negativos y fortalezcan los positivos. Los proyectos que debern someterse al SEIA poseen en general una gran complejidad ambiental y potencialmente una alta conflictividad; y es en este contexto que la participacin directa de quienes se vern afectados por los eventuales impactos podra contribuir a mejorar la legitimidad y calidad de las decisiones de aprobacin, modificacin o rechazo de los mismos. Se agrega a esto que un factor clave en la prevencin de conflictos ambientales es la participacin ciudadana. El sentido o propsito de la participacin ciudadana es mejorar ambientalmente los proyectos que ingresan al SEIA, a travs de la consideracin de las opiniones, preocupaciones e inquietudes de la ciudadana expresadas en las observaciones ciudadanas y, finalmente, en las medidas de mitigacin, reparacin o compensacin ambiental.

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La participacin ciudadana en el SEIA tiene tres nicos objetivos: intercambiar informacin entre el titular del proyecto y la comunidad; apoya la generacin de observaciones de aquellas dudas relativas a temas ambientales que la comunidad considera no han sido adecuadamente respondidas por el titular y generar instancias de acuerdo entre la ciudadana y el proponente bajo los principios del buen vecino (Troncoso, 2008). Estos principios se dan en el contexto del fin nico19 del SEIA que es mejorar ambientalmente el proyecto en cuestin. Del proceso de participacin ciudadana las observaciones que resultan pueden situarse en tres categoras: observaciones ya consideradas e incluidas en la evaluacin ambiental por el titular o los servicios pblicos con competencia ambiental; observaciones ciudadanas no consideradas y que deben ser incluidas y las observaciones que no han sido consideradas y que no son incluibles que normalmente se refieren a aspectos20 que escapan a la dimensin ambiental del proyecto. Es importante que el espritu de estos procesos recaiga en identificar las observaciones de la segunda categora, materias que no han sido abordadas por el titular o los servicios pblicos y que deben ser incluidas en la evaluacin ambiental; un producto de la participacin ciudadana es que los servicios pblicos con competencia ambiental den tratamiento a aquellas materias que por su naturaleza no pueden ser incluidas en la evaluacin pero son importantes de abordar. Por otra parte, mucho se habla del dilema entre si la participacin en el SEIA debe estar restringida solo a los impactos ambientales de los proyectos versus si la participacin en el SEIA puede referirse a impactos de diverso tipo que generen los proyectos.

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En ningn caso el SEIA fue creado para rechazar proyectos. Con la nueva ley se pretende incluir los impactos socio-ambientales que un proyecto puede

generar efectos sobre la salud de la poblacin, reasentamiento, sistema de vida, patrimonio cultural, paisaje y turismo y recursos socioculturales protegidos.

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Se ha planeado que la participacin ciudadana en el SEIA debe acotarse a lo que son los impactos ambientales de los proyectos que se evalan diferencindolos de lo que son los aspectos econmicos, culturales o sociales De lo contrario se corre el riesgo de que la evaluacin ambiental sea aprovechada como una oportunidad para que las comunidades potencialmente afectadas intenten obtener beneficios para intereses que nada tienen que ver con el medio ambiente. La expresin de esta postura es la idea de que los impactos ambientales (en caso de que sean inevitables) solo pueden ser compensados con la misma moneda ambiental, es decir bosques destruidos con bosques recuperados, aguas contaminadas con agua tratadas, extincin local de fauna con repoblamiento de especies. En el caso de impactos econmicos estos deben ser compensados monetariamente pero no as los impactos sociales y culturales que no pueden ser compensados en su misma moneda. Es muy difcil establecer el lmite que separa a los impactos estrictamente ambientales de los que son otro tipo de impactos especialmente cuando los primeros se expresan como externalidades que afectan las ms diversas dimensiones de la calidad de vida de las personas. La negociacin de compensaciones, con la participacin de las comunidades y de los grupos afectados, es la respuesta adecuada para enfrentar estas complejidades. Eso es lo que se hace en pases desarrollados. El resistirse a hablar de compensaciones solo servir para agudizar los conflictos. Es sano econmicamente y justo socialmente que los proyectos internalicen las externalidades negativas que causan en su entorno. Asumiendo que se acepta que los impactos ambientales incluyen

externalidades econmicas, sociales y culturales Quin decide que impactos ambientales sern considerados y como sern estudiados? Si de participacin ciudadana se trata, es decir, de involucrar en distintos grados a las comunidades locales en decisiones ambientales relevantes para ellas tanto en la definicin de que impactos se estudiaran como la seleccin de

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los mtodos que se emplearan para estudiarlos. Las restricciones forzadas atentaran contra el objetivo perseguido. Se debe incorporar la participacin ciudadana desde las primeras etapas del proceso de evaluacin de impacto ambiental e incorporar a las comunidades en el desarrollo de los EIA de manera que puedan aportar su propia visin y antecedentes. En suma, ms que un factor de presin de intereses la participacin es factor de eficiencia tcnica (como fuente de informacin sobre el medio ambiente local) y de eficiencia poltica (como fuente de informacin sobre las prioridades de la comuna local). Otro dilema que surge es que si la participacin ciudadana se restringe exclusivamente a las evaluaciones de impacto ambiental de los proyectos que se someten al SEIA se corre el riesgo de que este sistema se vea sobrepasado por la expresin local de las ms diversas inquietudes y demandas ambientales que no cuentan con canales institucionalizados para expresarse. El peligro que esto representa es la emergencia de conflictos sobre normas, polticas y otros componentes del sistema de gestin de impacto ambiental. Ello podra conducir a decir que la participacin es generadora de conflictos, cuando en realidad el problema es que el esquema est mal diseado e incompleto y que es incapaz de ofrecer alternativas diversas a la participacin ciudadana ambiental. La mejor forma de que la participacin prevenga la emergencia de conflictos ambientales es canalizando las inquietudes ciudadanas que sobrepasen el mbito que es propio del SEIA hacia esferas ms apropiadas como son participar en la definicin de las polticas ambientales sectoriales, definicin de normas de calidad ambiental, planes de ordenamiento territorial, programas de descontaminacin, elaboracin de planes reguladores y planes de manejo de recursos naturales. La participacin de la ciudadana en estos mbitos permitira que las comunidades enfrentadas a procesos de evaluacin de impacto ambiental hayan tenido previamente la posibilidad de participar en la definicin y elaboracin de los mismos instrumentos que luego sern aplicados para aprobar, modificar o rechazar un proyecto o actividad que ingrese al SEIA.

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La incorporacin de la participacin ciudadana en el SEIA tuvo por objeto dar legitimidad social a las decisiones sobre aprobacin, modificacin o rechazo de nuevos proyectos que tuvieran impactos ambientales significativos, en la medida que en tales decisiones hubiera participacin de la ciudadana potencialmente afectada se podra evitar el alto grado de conflictividad surgido en torno a inversiones fuertemente cuestionadas por sus efectos ambientales. Por lo que se puede decir que los conflictos generan la participacin en contraposicin a que la participacin genera los conflictos. De no contar con los canales institucionales adecuados para acoger la demanda de participacin entonces la conflictividad se acrecienta, Los conflictos son inherentes a las actividades y proyectos, porque estos involucran externalidades que producen una gama amplia de impactos ambientales, econmicos, culturales y sociales y porque la cuantificacin de esos impactos y su distribucin son muy complejas y difciles de precisar. Es ms, la participacin lejos de ser generadora de conflictos, puede llegar a ser parte importante de su solucin. Para ello, al menos dos requisitos (Sabatini et al, 1996) parecen importantes: Que la participacin ciudadana alcance una mnima formalizacin institucional. Que las posiciones y argumentos planteados por quienes participan tengan algn peso mnimo en las decisiones finales. Aqu el Estado tiene una alta responsabilidad en garantizar estas condiciones y uno de sus principales desafos consiste en apoyar la participacin y canalizarla adecuadamente, sin intentar manejarla. De restringir o normar excesivamente la participacin ambiental tanto en su forma (quienes, como y cuando participan) como en sus contenidos (sobre qu temas participar) esta dejara de cumplir con los objetivos para los cuales ha sido incorporada al SEIA. Lo que generara nuevos conflictos. Y la participacin ciudadana a pesar de que puede retrasar y eventualmente frenar algunas inversiones, en el largo plazo permitir aumentar la legitimidad

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de tales decisiones cuando las inversiones impliquen algn dao ambiental. Eso s, la promocin de una activa participacin de las comunidades representa un aspecto no tcnico por lo tanto es difcil de predecir, por lo tanto existe el temor que pueda retrasar o paralizar proyectos de inversin, ante esto hay que

realizar al menos tres alcances: en primer lugar, el riesgo existe de todos modos. Los riegos para la inversin que implica la reaccin de las comunidades locales frente a proyectos que son percibidos como atentatorios contra su medio ambiente inmediato (son los proyectos los que suelen originar los conflictos y no la participacin). Una canalizacin formal de la participacin con una administracin institucional apropiada, puede ser un factor que transforme un potencial de rechazo a un proyecto determinado en un potencial de rediseo, segn pautas que mejoren su comportamiento ambiental a la vista de la comunidad. En segundo lugar, evitar la participacin ciudadana sustantiva implica el riesgo de diferir el conflicto en el tiempo. Si el diseo del SEIA minimiza la participacin de la ciudadana al extremo, es muy posible que resulten aprobados con observaciones proyectos con un alto potencial de conflicto. Lo que parecer una aprobacin tranquila en el corto plazo, puede generar un sinnmero de situaciones conflictivas a futuro, con el costo social, econmico y poltico que esto implica. En tercer lugar, la visin de las comunidades locales tiende a equilibrar costos y beneficios econmicos y productivos con costos y beneficios de calidad de vida, entre los cuales estn los ambientales. Esta perspectiva es adems de largo plazo (las personas toman en cuenta a las generaciones futuras en sus decisiones presentes) y territorialmente integradora, puesto que las personas evalan los impactos agregados sobre su calidad de vida y no cada impacto por separado. Los habitantes de los lugares afectados son los nicos vitalmente interesados en los dos objetivos en conflicto: el crecimiento econmico y la conservacin ambiental.

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3. Lo posible en el marco del SEIA

A pesar de lo anterior los aspectos que son posibles abordar en el marco de participacin ciudadana en el SEIA. 3.1 Participacin para la incorporacin de medidas de mitigacin y compensacin sobre materias que no estn normadas: al ponderar las observaciones ciudadanas la CONAMA puede establecer condiciones que incorporen medidas de compensacin o mitigacin sobre impactos ambientales identificados. 3.2 Participacin para el planteamiento de modificaciones a proyectos sometidos al SEIA: durante el proceso de participacin ciudadana se hacen evidentes aspectos21 sobre los que existe escasa normativa o las competencias de los servicios pblicos son difusas, es la evaluacin ambiental en el SEIA el espacio donde se permite profundizar en estas materias. 3.3 Participacin para tratar materias ambientales que no estn

directamente vinculadas al proyecto: es aqu donde los servicios pblicos con competencia deben entrar a tomar aquellas materias que deben ser solucionadas por el Estado y que no tienen partida para el proyecto.

4. Limitaciones de la participacin ciudadana en el SEIA

Hay demandas que el SEIA no es capaz de abordar; el sentido que tiene la participacin ciudadana para las personas es incidir efectivamente en la decisin de aprobar o rechazar un proyecto; por otra parte el sentido que tiene para la ley es informar y consultar a las personas afectadas si hay aspectos del proyecto que no estn debidamente tratados.

21

Como la evaluacin de impacto social.

42

Es comn que las personas afectadas por un proyecto tengan expectativas equivocadas respecto de lo que el SEIA est diseado para abordar: 4.1 Participacin para rechazar el proyecto: participan para lograr el rechazo del proyecto, la CONAMA y ex COREMA evalan si el proyecto ha cumplido con la normativa ambiental, el SEIA no tiene como objetivo rechazar proyectos que han cumplido con la normativa ambiental, aunque el rechazo sea una alternativa poltica. Un proyecto es rechazado solo en casos excepcionales y son decisiones argumentadas jurdicamente de tal manera que no sea posible impugnarlas en los tribunales, indicando arbitrariedad por parte del rgano que califico ambientalmente el proyecto.

4.2 Participacin para discutir aspectos que escapan del SEIA: Aspectos de diseo o localizacin del proyecto son decisiones que ya estn tomadas, y el SEIA no puede modificarlos. La instancia de reclamacin para estos es en los instrumentos de planificacin territorial. La discusin de la regin que queremos corresponde a materias que aunque legtimas y oportunas no es posible ponderar ya que escapan del mbito de la evaluacin del proyecto.

4.3 Participacin como medio para resolver conflictos ambientales: los sesenta das de participacin no es el espacio para resolver el antagonismo de intereses o visiones de mundo de la comunidad y el proponente. Existe, adems, un problema en cuanto a la calidad y cantidad de informacin que es proporcionada a las comunidades afectadas directa e indirectamente por los proyectos, que garantice, adems, su participacin en los trminos que establece la ley. La situacin se agrava en el caso de que el proyecto afecte a comunidades con menor capacidad para proveerse de los recursos necesarios para realizar observaciones a los EIA tal y como se definen en el reglamento del SEIA.

43

En general la participacin ciudadana ocurre demasiado tarde, cuando existen escasas posibilidades de incidir en el diseo y localizacin del proyecto. Cuando las decisiones ya estn tomadas. Esto es de gran relevancia si se consideran que la gran mayora de los conflictos ambientales dentro del SEIA se vinculan a la ubicacin de los proyectos. La participacin ciudadana se ha limitado al terreno de lo tcnico siendo que la decisin final de si se realiza o no el proyecto es de carcter poltico. Adems se circunscribe a los impactos directos del proyecto. Esto es ms grave an si se analiza la constitucin de las COREMAs 22 en la antigua institucionalidad ambiental, entidad encargada de emitir la Resolucin de Calificacin Ambiental y de ponderar las observaciones ciudadanas. La incorporacin de la participacin de la ciudadana ofrece la oportunidad, por una parte, de profundizar la democracia y por otra de otorgar sustentabilidad social al proceso de desarrollo econmico en el pas. Esto a su vez significara minimizar los riesgos para las fuentes de inversin a largo plazo.

22

La COREMAs estaba compuesta por: presidida por el intendente, Gobernadores de la

Regin, SEREMI de los Ministerios del Consejo Directivo de CONAMA, 4 Consejeros regionales elegidos por el respectivo Consejo y eran un Nmero variable de integrantes.

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Captulo IV1. Participacin ciudadana en el SEIA en Chile

Entre 1997 y 2007 fueron ingresados 11.80723 proyectos al SEIA. Los proyectos consideraron una inversin nominal de 104.704.801 millones de dlares. Del total de los proyectos presentados, solo 555 correspondieron a EIA (4,7%). Los EIA presentados, 402 iniciativas fueron aprobados (72,4%) y slo 35 fueron rechazados (6,3%) (Los restantes proyectos, fueron desistidos por el titular del proyecto (16.3%), no admitidos a tramitacin (1,8%) o se encuentran an en calificacin (2,8%). La participacin ciudadana ha logrado aumentar significativamente en la evaluacin ambiental de proyectos. En un primer periodo en un poco menos de la mitad de los proyectos ingresados al SEIA exista participacin de la ciudadana, en el segundo periodo (2002-2007) la participacin ciudadana aumento en 8 de cada 10 proyectos ingresados al SEIA entre 2002 y 2007 se presentaron observaciones ciudadanas (Tabla 1). Para este anlisis se consideraron solo los proyectos aprobados y rechazados (392), excluyndose las iniciativas desistidas. La participacin ciudadana, sin embargo, no presenta efectos en la aprobacin o rechazo de los proyectos. La ciudadana tiene en este sentido nulas o escasas posibilidades de detener un proyecto y los mecanismos previstos para su inclusin en la evaluacin ambiental parecen exclusivamente

procedimentales y carentes de posibilidades de impacto sobre las decisiones de las autoridades ambientales.23

esta informacin resulta de una base de datos donde se encuentran todos los proyectos

ingresados al SEIA en calidad de evaluaciones ambientales. Dicha base se enmarca en el proyecto Evaluacin ambiental y ciudadana en Chile 1997-2009. Qu factores condicionan la participacin ciudadana en sistema de evaluacin de impacto ambiental? En ejecucin en la Universidad de los Lagos, con la participacin del Profesor Claudio Rivera y los alumnos Roberto Navarro y Mara Jos Rauque.

45 Tabla N 1: Proyectos presentados al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental segn Presencia de observaciones ciudadanas a los proyectos 1997-2007

Proyectos sin Perodo observaciones ciudadanas N 1997-2001 2002-2007 Total 128 33 161 % 55.2 20.6

Proyectos con observaciones ciudadanas N 104 127 231 % 44.8 79.4

Total

N 232 160 392

As lo demuestran los entrevistados que consideran que esto no es participacin, que la participacin efectiva va a ocurrir cuando el pueblo se levante, somos tteres de este sistema, la participacin est hecha para legitimar los proyectos no para modificarlos ni rechazarlos, cuando se participa las decisiones ya estn tomadas, las decisiones no estn basadas en lo tcnico sino mas bien en un sentido poltico y econmico, son tratos entre el Estado y las Empresas, la participacin existe en el SEIA porque la ley as lo estipula. Todos los entrevistados consideraron que la participacin ciudadana en Chile no es efectiva, que esta participacin que esta normada en la ley 19.300 solo fue institucionalizada para legitimar los procesos y proyectos, no fue creada en ningn caso para defender a los ciudadanos ni para rechazar proyectos a travs de las observaciones y los recursos de proteccin o reclamacin que se pueden interponer en los tribunales de justicia.

46 Tabla N2 Proyectos presentados al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental segn Presencia de observaciones ciudadanas y resolucin de los proyectos 1997-2007 Perodo Proyectos sin observaciones ciudadanas Aprobados N 1997-2001 2002-2007 Total % Rechazados N % 9,4% 12,1% 9,94% 128 33 161 Total Proyectos con observaciones ciudadanas Aprobados N 93 % Rechazados N % 10,6% 3,1% 6,49% Tota l 104 127 231

116 90,6% 12 29 87,9% 4

89,4% 11 4

123 96,9%

145 90,1% 16

216 93,5% 15

En ambos perodos, 9 de cada 10 proyectos, independientemente de la ocurrencia de observaciones ciudadanas, fueron aprobados (Tabla N2). No existen diferencias estadsticas significativas entre los proyectos rechazados que no presentan observaciones ciudadanas (9,9%) y aquellos que presentan observaciones ciudadanas (6,49%) (p=0.21). Un hallazgo interesante es que disminuy significativamente la cantidad de proyectos rechazados en los que se presentaron observaciones en los diez aos del SEIA considerados. Mientras en el primer perodo (1997-2001) los proyectos rechazados que presentaban observaciones ciudadanas era de10, 6%, en el segundo perodo (2002-2007) ese porcentaje disminuy al 3,1% (p=0.021). El enfoque y alcance de la participacin es consultivo, es decir va mas all de la simple informacin, pero no se llega al nivel deliberativo o resolutivo que incida en forma directa sobre las decisiones de las autoridades acerca de los proyectos. Las observaciones ciudadanas solo deben referirse a los efectos ambientales de los proyectos. A pesar de ello, una gran proporcin de las observaciones se refiere a temas vinculados con aspectos socioeconmicos. (Dela maza, 2004). Se produce entonces una importante contradiccin, pues por un lado los EIA resaltan los beneficios econmicos directos e indirectos de

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los proyectos, y por otro, se cuestionan las observaciones de igual naturaleza emitidas por la ciudadana (Filgueiras, 2001).

Tabla N3 Proyectos presentados al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental segn Presencia de observaciones ciudadanas y montos de inversin 1997-2007

Tipo de proyectos Menos de MMUS 10

Monto de Inversin Entre MMSU 10 y MMSU100 N 85 % 54,1 Ms de MMSU 100 N 55 % 59,1

Total N

N Con observaciones ciudadanas Sin observaciones ciudadanas Total 96

% 43,6

236

124

56,4

72

45,9

38

40,9

234

220

100

157

100

93

100

470

La ciudadana participa ms activamente en proyectos de mayor inversin. Los proyectos que consideran una mayor inversin, tales como grandes proyectos de infraestructura, minera, centrales termoelctricas e hidroelctricas, capturan una mayor atencin pblica en los medios de comunicacin y son adems aquellos que presentan mayores niveles de impacto ambientales esperados en el medioambiente. Mientras la ciudadana ha expresado observaciones en el 43% los proyectos que no superan los 10 millones de dlares, este porcentaje se eleva al 59,1% en aquellos proyectos que superan los 100 millones de dlares. Estas diferencias son estadsticamente significativas (p=0.021).

48 Tabla N4 Proyectos presentados al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental segn Presencia de observaciones ciudadanas y montos de inversin 1997-2007

rea

Proyectos sin observaciones ciudadanas N % 46,8% 50,0% 41,5% 52,4% 50,0% 58,0% 55,6%

Proyectos con observaciones ciudadanas N 58 27 31 39 52 21 8 236 % 53,2% 50,0% 58,5% 47,6% 50,0% 42,0% 44,4%

Total N 109 54 53 82 104 50 18 470

Electricidad Industria Infraestructura Minera Sanitarios Vivienda y urbanismo Otros Total

51 27 22 43 52 29 10 234

El rea econmica o social en la cual se inscribe el proyecto no afecta la presentacin de observaciones ciudadanas (Tabla N4). Los proyectos fueron clasificados inductivamente en seis reas de actividad econmica y social: electricidad, Industria, infraestructura (puertos, aeropuertos, carreteras) minera, vivienda y urbanismo, sanitarios (vertederos, plantas de tratamiento de aguas). Las observaciones ciudadanas se distribuyen relativamente de manera homognea entre los diferentes sectores econmicos y sociales, siendo los proyectos de infraestructura los que concitan mayor presencia de

observaciones ciudadanas en la evaluacin ambiental (58,5%)

49 Tabla N5 Proyectos presentados al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental. Proyectos con presencia de observaciones ciudadanas en la Regin Metropolitana y otras regiones 1997-2007

Regin

Proyectos sin observaciones ciudadanas N % 47,4% 50,3%

Proyectos con observaciones Ciudadanas N 41 195 236 % 52,6% 49,7% N 78

Total

% 100,0%

Metropolitana Otras regiones Total

37 197 234

392 100,0% 470

La localizacin de los proyectos tampoco constituye un factor que condicione los niveles de participacin ciudadana en los proyectos ingresados al SEIA. Comparados los proyectos entre aquellos localizados en la Regin

Metropolitana y situados en otras regiones del pas, no se observan diferencias estadsticas significativas (p=0.63). En ambos casos, la ciudadana present observaciones ciudadanas en la mitad de los proyectos evaluados (Tabla N5). Desagregados a nivel regional, sin embargo, se observan importantes diferencias. En las regiones de Tarapac, Araucana y Magallanes, la

participacin ciudadana en los proyectos ingresados al SEIA super el 65%, en tanto en las regiones de Coquimbo y de Los Lagos, los proyectos en los cuales se presentaron observaciones ciudadanas no super el 30% (Tabla N6).

50 Tabla N6 Proyectos presentados al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental segn Presencia de observaciones ciudadanas por regiones 1997-2007

Regin

Sin observacin N % 73,3% 61,1% 45,0% 29,0% 42,0% 54,5%

Con observacin N 4 28 11 22 29 5 % 26,7% 38,9% 55,0% 71,0% 58,0% 45,5% N 15 72 20 31 50 11

Total % 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Regin de Tarapac Regin de Antofagasta Regin de Atacama Regin de Coquimbo Regin de Valparaso Regin del Libertador General Bernardo O'Higgins Regin del Maule Regin del Bo Bo Regin de la Araucana Regin de los Lagos Regin Aysn del General Carlos Ibez del Campo Regin de Magallanes y la Antrtica Chilena Regin Metropolitana Regin de los Ros Regin de Arica y Parinacota Interregional Total

11 44 9 9 21 6

7 26 16 8 7

50,0% 50,0% 72,7% 29,6% 46,7%

7 26 6 19 8

50,0% 50,0% 27,3% 70,4% 53,3%

14 52 22 27 15

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

13

65,0%

7

35,0%

20

100,0%

37 2 6 12 234

47,4% 18,2% 100,0% 46,2%

41 9

52,6% 81,8% 0,0%

78 11 6 26 470

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

14 236

53,8%

51

La no participacin masiva en estos proyectos que son ingresadas al EIA se entiende por lo mencionado por los entrevist