Taller Interamericano de Evaluación de Censos de Población y Vivienda

Gerencia y Administración Censal

Ignacio Vélez Pareja

Director XV Censo de Población y IV de Vivienda de Colombia Censo 1985

México, 1986

Gerencia y administración censal ....................................................................................1

1.INTRODUCCION............................................................................................1

2.ANTECEDENTES ...........................................................................................1

2.1 Historia Censal ..................................................................................1

2.2 Usos legales de los censos.................................................................1

2.3 División Político-Administrativa de Colombia .................................1

2.4 Funciones del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) .................................................................................1

3. XVCENSO NACIONAL DE POBLACION Y IV DE VIVIENDA- CENSO 85 ...........................................................................................................1

3.1 Orígenes del CENSO 85....................................................................1

3.2 Objetivos............................................................................................1

3.3 Eventos precensales...........................................................................2

3.3.1 Organización censal............................................................2

3.3.1.1 Organización censal central.................................2

3.3.1.2 Organización censal para la recolección .............3

3.3.2 Actualización cartográfica y recuentos de vivienda...........4

3.3.3 Formularios, pruebas piloto y censos experimentales 3.3.3.1 Formularios......................................................................5

3.3.3.2 Pruebas piloto ......................................................6

3.3.3.3 Censos experimentales ........................................6

3.3.4 Infraestructura para la recolección .....................................6

3.3.4.1 Materiales de empadronamiento..........................7

3.3.4.2 Comunicaciones ..................................................7

3.3.4.3 Distribución y recolección de materiales ............7

3.3.4.4 Reclutamiento y selección de personal................7

3.3.4.5 Oficinas y recursos físicos...................................8

3.3.5 Publicidad ...........................................................................8

3.4 Eventos censales................................................................................9

3.4.1 Censo urbano ......................................................................9

3.4.2 Censo rural e indígena ........................................................9

3.4.3 Muestra de ampliación .......................................................10

3.4.4 Muestra de cobertura ..........................................................10

3.5 Eventos postcensales .........................................................................10

3.5.1 Grabación de datos censales...............................................10

3.5.2 Evaluación, procesamiento de datos y tabulados ...............12

3.5.2.1 Evaluación ...........................................................12

3.5.2.2 Procesamiento de los datos..................................12

3.5.2.3 Producción de tabulados......................................12

3.5.3 Publicación de resultados ...................................................12

4.MANEJO ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO .........................................13

4.1 Administración ..................................................................................13

6.2 Costos ................................................................................................14

5.EVALUACION DE LA GESTION .................................................................14

6.RECOMENDACIONES Y CONCLUSIONES ...............................................16

Anexos .................................................................................................................17

1. Proyectos y subproyectos ....................................................................17

2. Organización censal central. Marzo 1984-enero 1986........................21

3. Organización censal para la recolección .............................................21

4. Formularios censales ...........................................................................21

5. Afiche y avisos publicados..................................................................21

6. Tabulados ............................................................................................21

Gerencia y administración censal

1.INTRODUCCION

Este documento ilustra el manejo del operativo censal del XV Censo Nacional de Población y IV de Vivienda de Colombia, realizado a partir del 15 de octubre 1985. En particular, el manejo administrativo y logístico del proyecto. La trasmisión de esta experiencia es una contribución para mejorar en el futuro la ejecución de los censos en América Latina.

2.ANTECEDENTES

2.1 Historia Censal

Desde 1770 se han realizado 19 censos oficiales. El último se llevó a cabo en 1973 y fue publicado en 1981. Este censo no fue aprobado.

2.2 Usos legales de los censos

La población registrada en el último censo aprobado es la base para calcular el número de congresistas, diputados y concejales que cada jurisdicción político administrativa debe tener. Además, sirve para fijar la parte del Presupuesto Nacional que se asigna a las regiones.

2.3 División Político-Administrativa de Colombia

Colombia está dividida en un distrito especial, 23 departamentos, 4 intendencias y 5 comisarías. En éstas últimas, que ocupan casi la mitad del territorio, se encuentra cerca del 2% de la población. Las grandes divisiones territoriales constan de 990 municipios, 1,818 corregimientos, 3,919 inspecciones de policía, 1,797 caseríos y grandes extensiones con población

dispersa.

2.4 Funciones del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)

El DANE elabora las investigaciones estadísticas necesarias para la formulación de planes de desarrollo y en particular realiza los censos de población y vivienda. Tiene tres direcciones generales: la Dirección General de Información Técnica, la Dirección General de Análisis Socioeconómico (DANAL) y la Dirección General de Procesamiento de Datos.

Para el trabajo del DANE, el país se divide en seis regiones: Central, Norte, Noroccidental, Nororiental, Centrooccidental y Suroccidental. Las oficinas regionales tienen Jefes de Zona que se encargan de recolectar información en los municipios de cada departamento.

3. XVCENSO NACIONAL DE POBLACION Y IV DE VIVIENDA- CENSO 85

3.1 Orígenes del CENSO 85

En 1979, el DANE propuso la realización de un nuevo censo de población y se consideró crear una Dirección General dedicada exclusivamente a ello. Asimismo, se consideró complementarlo con una muestra. Esta propuesta fue rechazada, entre otras razones porque el censo de 1973 no se había publicado aún. En 1983 se retomó la idea y fue aprobada el 24 de junio del mismo año. En diciembre se crearon la Junta Nacional del Censo y el Comité Técnico. En 1984 se creó la Dirección General del Censo.

3.2 Objetivos

Para que una organización funcione bien debe tener objetivos bien definidos. Para el CENSO 85 se establecieron en forma muy precisa: saber cuántos somos y dónde vivimos, para construír un marco muestral. Además se estipuló que el éxito del censo dependía de la oportunidad, de la alta cobertura y de la confiabibilidad.

Un censo oportuno significaba entregar datos preliminares el 20 de diciembre 1985 y resultados definitivos a más tardar el 31 de julio de 1986; la oportunidad de los datos censales era crucial debido a la experiencia de 1973. Se fijó como meta una cobertura del 98%. Meta muy importante debido a que en 1973 se logró una cobertura promedio de 90%, con sitios de 42% y de 97.2%. Un censo debe producir información confiable y precisa. Esto significaba que no se podía distorsionar la información en ninguno de los procesos.

Para lograr estos objetivos se adoptaron estrategias que garantizaran el éxito del proyecto. Algunas de ellas son: a) utilizar la planeación estratégica y detallada; b) utilizar la tecnología más avanzada; c) realizar censo sin inmovilización y d) utilizar las técnicas de muestreo.

Con la planeación estratégica se definieron los objetivos generales del proyecto, las políticas, metodologías y estrategias que permitieran precisar los procesos siguientes para el desarrollo del CENSO 85. La planeación detallada desagregó el proyecto en otros de menor envergadura y éstos a su vez en subproyectos con los siguientes criterios: 1. Que fuera posible la programación y el control de actividades en forma eficaz y eficiente y 2. Que cada subproyecto tuviera un responsable directo. (Ver anexo 1).

El CENSO 85 se descompuso en tres eventos: precensales, censales y postcensales.

3.3 Eventos precensales

Estos se agrupan en grandes categorías: a) Organización censal, b) cartografía y recuentos de viviendas, c) formularios, pruebas piloto y censos experimentales, d) preparación de infraestructura para la recolección y e) publicidad

3.3.1 Organización censal

La organización censal consta de la organización censal central y de la organización censal para la recolección.

3.3.1.1 Organización censal central

Todo el personal del CENSO 85 estuvo dedicado en forma exclusiva a la realización del proyecto. De esta manera, el grupo tuvo responsabilidades específicas y metas muy claras que cumplir en fechas estipuladas.

Tener una organización separada del DANE para la planeación y ejecución del CENSO 85, garantizó que las actividades normales del DANE no sufrieran menoscabo. La autonomía relativa del grupo, no solo en cuanto a su separación organizacional y física, sino a la independencia en el desarrollo del trabajo, fué factor decisivo para el logro de los objetivos. Al configurar un grupo "extraño" al DANE se perdía parte de la experiencia en términos institucionales. Para reducir este efecto, se realizaron "empalmes", en particular en las áreas de cartografía, muestras, finanzas, evaluación y procesamiento de datos a través de las respectivas unidades del CENSO 85 y las direcciones generales del DANE.

En marzo de 1984 se crearon las unidades encargadas del CENSO 85, así: Operativa, para diseñar, ejecutar y controlar la recolección; Planeación y Control, para diseñar los mecanismos de planeación y control de los diferentes eventos censales; Servicios y Suministros, para proporcionar soporte logístico a todo el proyecto; Comunicación y Educación, para capacitar al personal encargado de la recolección y promocionar el proyecto; Recursos Humanos, para definir los perfiles y los sistemas de reclutamiento del personal; Procesamiento de Datos, para diseñar la estructura del sistema de captura y procesamiento de datos y definir las características y las cantidades de equipo necesario; Financiera (FONDANE, ver 5.1) para manejar los recursos financieros; y Recursos Especiales, para allegar recursos adicionales a los ya mencionados, a través de entidades nacionales e internacionales. Este grupo no había tenido

ninguna experiencia en censos; por lo tanto, su primera tarea fue estudiar los censos de Colombia y de otros países.

Entre agosto de 1984 y junio de 1985 la estructura organizacional sufrió cambios que produjeron una organización con divisiones funcionales. La forma como se agrupó a las unidades respondió al grado en que sus funciones se complementaban, al tipo de proyectos que tenían a cargo y al liderazgo natural surgido en el grupo. Estos cambios respondieron a las necesidades de cada una de las etapas vividas en el CENSO 85. En otras palabras, se contaba con una estructura organizacional dinámica y flexible. Para garantizar la independencia de la muestra de cobertura, este operativo y la Unidad de Muestras, pasó a depender de DANAL. En enero de 1986 se constituyó formalmente la División de Metodológía y Evaluación. (Ver anexo 2).

En marzo de 1984 se contrataron 12 personas; el número máximo fue de 135 y se alcanzó en octubre de 1985. El 54% tenía título profesional; de éstos, el 13% tenía posgrado. El 46% restante era personal auxiliar (tecnólogos y estudiantes universitarios) y soporte administrativo. El 48% del personal era del sexo femenino. La gran mayoría provenía del sector privado.

Durante todo el tiempo se contó con asesoría internacional y local sobre organización censal, procesamiento de datos, cartografía y control de calidad; éste último, relacionado, no sólo con la grabación de datos, sino con los procesos logísticos para garantizar la adecuada y oportuna recolección de los datos.

El Jefe del DANE y el Director del CENSO 85 trabajaron perfectamente coordinados e identificados en políticas y objetivos. Aunque aquél tuvo mucha ingerencia e interés en el proyecto, sus intervenciones fueron básicamente orientaciones de tipo general y de fijación de políticas; esto significó que el grupo contó con libertad y apoyo incondicional para desarrollar el trabajo. Asimismo, las unidades tuvieron suficiente autonomía para el desarrollo del trabajo. Sin embargo, fueron inflexibles en mantener las políticas y decisiones que se consideraban necesarias para garantizar el éxito del CENSO 85.

3.3.1.2 Organización censal para la recolección

La Unidad Operativa asumió la recolección de la información. En cada regional del DANE se estableció una estructura operativa y administrativa para apoyar el operativo. (Ver anexo 3). En cada departamento se tuvo una organización con un delegado y asistentes técnicos y administrativos. La organización departamental tuvo Jefes de Zona, (diferentes a los del DANE), quienes asumieron la supervisión y el control del censo en diez municipios, en promedio. Los municipios también tuvieron delegados y asistentes y se dividieron en dos grandes grupos: menores de 3,000 viviendas y mayores de 3,000 viviendas. Los municipios más grandes estaban divididos en comunas y cada una de ellas se le adjudicó a un jefe de comuna. Estas a su vez se dividieron en Centros de Operaciones, los cuales estuvieron a cargo de un Jefe de Centro y dos auxiliares. A cada Centro de Operaciones le correspondieron 3,000 viviendas, en promedio. Para llegar a esta cifra se hizo un análisis de sensibilidad donde se tuvieron en cuenta los costos fijos y variables, el área y el número de viviendas. Cada centro tuvo doce

empadronadores y tres jefes de grupo, en promedio y cada empadronador asumió una carga de trabajo por día de unos 30 formularios básicos o 10 ampliados. Los municipios de tamaño mediano tuvieron una organización similar. Todos los municipios tenían coordinadores rurales con grupos de empadronadores encargados de recoger el censo rural de cada municipio. El resto, por ser más pequeños que un centro de operaciones, no contaban con jefes de centro, sino que eran atendidos directamente por los delegados; en este caso, las mismas personas censaron la zona urbana y la rural. (Ver anexo 3).

Los Centros de Operaciones fueron claves en el desarrollo del operativo. La definición del área de los centros de operaciones permitió que se pudiera estandarizar y controlar la carga de trabajo y todo lo relacionado con los suministros y elementos de oficina. Una de sus características importantes fue que nunca se fraccionaron las divisiones estadísticas.

En los centros de operaciones se planeó minuciosamente y con suficiente anticipación el trabajo de los empadronadores. El personal se vinculó entre uno y dos meses antes de iniciar el CENSO 85. Las oficinas regionales del CENSO 85 se encargaron de la selección del personal del operativo, con excepción de los delegados departamentales, quienes fueron entrevistados y seleccionados por el Jefe del DANE y el Director del CENSO 85. Asimismo, realizaron los contactos para obtener las oficinas, recopilar la cartografía, etc. Las oficinas municipales tuvieron a su cargo la elaboración de nóminas y planillas para el pago del personal.

3.3.2 Actualización cartográfica y recuentos de vivienda

Se establecieron como objetivos de la cartografía los siguientes: a)Garantizar máxima cobertura, b)optimizar la asignación de los recursos, c) servir de marco para el diseño, selección y aplicación de muestras y d) servir de base para la presentación y análisis de los resultados.

Estadísticamente, los municipios grandes se dividen, en la parte urbana, en comunas. Las comunas, los municipios medianos y pequeños y los centros poblados se dividen en sectores, secciones y manzanas. Todas estas divisiones tienen asignado un código para distinguirlos. Las áreas con población dispersa también se dividen en sectores y secciones.

Para la actualizacioón de la cartografía se hizo un inventario de la existente tanto en las oficinas del Estado, como en entidades privadas. Entre septiembre de 1984 y mayo de 1985 se realizó un recuento preliminar de viviendas y actualización cartográfica de la zona urbana. Este recuento contó viviendas desde su exterior, sin precisar todas las viviendas censales, ya que solo se requerían datos gruesos para efectos de planeación y diseño. Este trabajo se realizó en las capitales con personal de las oficinas de planeación de los municipios y universidades. La participación de la comunidad en esta etapa fue decisiva para lograr su colaboración posterior. La actualización cartográfica y el recuento de viviendas de los municipios menores de 20,000 habitantes los hicieron los Jefes de Zona del DANE; para el resto se contrató personal directamente. Todo el trabajo estuvo supervisado por cartógrafos asignados a las regionales.

La actualización cartográfica que se hizo con el recuento preliminar, fue digitalizada en microcomputadores. Se diseñó para contener información cartográfica y datos de los recuentos de vivienda, y así lograr una mejor cobertura , una mayor confiabilidad de los datos censales, una mejor planeación de los recursos y la oportunidad de los resultados. Se digitalizó el 92% de los municipios y pasó por control de calidad el 84%, equivalente al 60% de las manzanas de las zonas urbanas del país. Una versión mejorada de este programa permite cruzar los datos censales, con los datos de la base cartográfica, de manera que es posible la producción de mapas temáticos, con respecto de cualquier variable.

A partir del 2 de septiembre de 1985 los jefes de Centros de Operaciones y sus auxiliares realizaron un recuento línea a línea o precenso de las viviendas de su área. Este recuento incluyó la dirección, el nombre del jefe de la vivienda y si era posible el número del teléfono. Con este recuento se trataba de garantizar un mejor control y una mayor cobertura. A pesar de la diligencia de los recolectores, no siempre se logró un acceso adecuado a las viviendas y durante el censo se descubrieron viviendas adicionales en algunos sitios. El recuento precensal registró 10.6% más de viviendas que el recuento preliminar y el censo 2.9% más viviendas que el precenso.

3.3.3 Formularios, pruebas piloto y censos experimentales

3.3.3.1 Formularios

Se utilizaron cinco formularios: básico, ampliado, básico de viviendas colectivas, (en inglés y español), indígena (uno en español y dos en idioma indígena) e indígena de viviendas colectivas. El básico tiene un conjunto de preguntas fundamentales sobre las viviendas y las personas, ya que responde al objetivo de obtener información necesaria para el marco muestral. Las preguntas contenidas en el básico se encuentran también en el ampliado. Este completa la información censal por medio de una muestra, con preguntas demográficas, económicas, laborales y de educación. El formulario indígena se diseñó especialmente para esa población. Asimismo, se diseñaron formularios para personas que viven en viviendas colectivas, tanto indígenas, como no indígenas.

Los formularios se diseñaron de manera que satisficieran varios requisitos: a) Que contuvieran las preguntas estrictamente necesarias para el cumplimiento de los objetivos del CENSO 85. Por lo tanto, no se incluyeron variables para las cuales el censo no es el instrumento adecuado para medirlas; b) que fueran simples, lo cual facilitaría los procesos de entrenamiento, inteligibilidad y diligenciamiento, para lograr eficiencia y calidad; y c) que garantizaran la oportunidad en el procesamiento de los datos y la producción de los tabulados.

Para obtener información confiable y oportuna, se adoptó la decisión inflexible de cerrar todas las preguntas con excepción de unas pocas en los formularios indígenas. Asimismo, los formularios se dieñaron buscando la mayor legibilidad posible. También se trató de minimizar el consumo de papel y la producción de desperdicio y a la vez maximizar el número de personas incluídas para evitar la utilización de formularios adicionales. En el básico tuvieron cabida 21 personas, en el ampliado 14 y en el básico para viviendas colectivas, 63. (Ver anexo 4).

El Comité Técnico sugirió un formulario según esos lineamientos. Posteriormente se le introdujeron cambios de acuerdo con las pruebas de contenido realizadas en julio de 1984. En octubre de 1984 se realizó un seminario con miembros del Comité y otros usuarios para discutir el contenido, la redacción de las preguntas y los tabulados más recomendables.

Del seminario con los usuarios resultó un formulario que fue discutido ampliamente con el equipo del CELADE, el cual desempeñó un papel decisivo en la versión final. Se aclara en forma enfática que el aporte del grupo del CELADE fue significativo, pero, la responsabilidad del contenido final fue del Director del CENSO 85 y del Jefe del DANE. Esto se hace explícito porque el grupo del CELADE no comparte parcialmente la versión final. Esta discrepancia se dió básicamente en el cambio de la unidad de análisis -viviendas y no hogares-, la eliminación de preguntas abiertas sobre rama de actividad de la empresa donde trabaja la persona, su ocupación y la migración de todos los municipios del país.

Para definir el formulario indígena, se creó un grupo formado por el DANE y entidades oficiales y privadas. Desde principios de 1985, se tuvieron reuniones con organizaciones indígenas nacionales y se consultó a sus regionales y locales.

3.3.3.2 Pruebas piloto

En julio de 1984 se llevaron a cabo pruebas de contenido y redacción de las preguntas de los formularios b'asico y ampliado en las zonas urbanas y rurales de 15 municipios situados en 13 departamentos y una comisaría. Estas se realizaron con personal experimentado en esas actividades para no introducir fallas adicionales.

3.3.3.3 Censos experimentales

Los objetivos de los censos experimentales o minicensos, fueron garantizar que en la planificación se contemplaran todas las actividades y que los soportes logísticos y administrativos fueran adecuados; y en general evaluar en forma integral los resultados obtenidos. En los minicensos se sometieron a prueba la mayor cantidad de aspectos, en particular, la ejecución del trabajo administrativo y operativo.

Se realizaron 6 minicensos en 5 departamentos. En noviembre de 1984 se realizaron tres en municipios menores de 10,000 habitantes. En dos de ellos se realizó censo urbano únicamente, y en el otro se hizo censo urbano y rural. En marzo de 1985 se hicieron dos censos urbanos experimentales: uno en una ciudad de casi 180,000 habitantes, y otro en una de casi 50,000. El primero lo ejecutó y procesó una universidad local bajo la supervisión y asesoría del CENSO 85. El segundo se hizo con personal propio y se tuvo la oportunidad de probar todas las etapas, incluído el procesamiento de los datos. En mayo de 1985 se realizó otro en la zona rural de un municipio de 20,000 habitantes. Los censos urbanos se realizaron de hecho y los rurales de derecho.

Uno de los resultados de los minicensos fue encontrar que el concepto de hogar que se ha manejado en los censos, presentaba serias dificultades de conceptualización. Ello condujo a cambiar el concepto de hogar tradicional, por el de "grupo de personas que comparten una

vivienda"; ésto significó que la unidad de análisis es la vivienda y no el hogar. Asimismo, al examinar las cifras del censo de 1973 se concluyó que la tipología tradicional de vivienda no era adecuada, porque mezcla aspectos cuantitativos con aspectos cualitativos. La tipología adoptada clasificó la vivienda por tipo de estructura y se combinó con el tipo de material con que están construídos los pisos y las paredes.

Aunque estas pruebas fueron exitosas, precisamente sus resultados hicieron reflexionar sobre la probabilidad de obtener un éxito similar en forma simultánea en mil municipios; ésto y el costo social en que el país incurriría por la paralización, calculado en más de US$40 millones, condujeron a adoptar la decisión de censar a la población de derecho sin inmovilización, durante un período de quince días. Esta estrategia también se adoptó porque contribuía a garantizar una alta cobertura, la oportunidad y confiabilidad de los resultados y a disminuír la probabilidad de falla en el operativo.

3.3.4 Infraestructura para la recolección

Garantizar los recursos necesarios para una buena recolección es condición básica para hacer un censo exitoso. Entre los puntos más importantes por considerar en ese aspecto están: a) Materiales de empadronamiento b) comunicaciones c) distribución y recolección de materiales d) reclutamiento y selección de personal y e) instalaciones físicas y dotación.

3.3.4.1 Materiales de empadronamiento

La experiencia de 1973 y las recomendaciones de los asesores indicaron que se debían producir cantidades de material con excedentes suficientes. Se imprimió 37% más de formularios básicos y 52% más de ampliado, sobre la base del recuento preliminar de viviendas. En cuanto a los materiales de capacitación, se imprimió una cantidad adicional menor. Estos excedentes se repartieron a todos los niveles de la organización, de manera que se pudieron satisfacer las necesidades que se presentaron en algunos sitios.

La impresión se descentralizó para reducir las consecuencias de posibles incumplimientos de los impresores. Este trabajo se hizo en las seis ciudades donde el DANE tiene regionales. Se contrató con empresas privadas y se mantuvo la imprenta del DANE para emergencias y necesidades menores.

3.3.4.2 Comunicaciones

Para facilitar la solución de los problemas y contar con una información preliminar oportuna se estableció una red nacional de comunicaciones. Se abrió una cuenta corriente para que los funcionarios encargados del CENSO 85 se comunicaran con las delegaciones departamentales y éstas con las regionales. Todas las oficinas departamentales contaron con télex o tenían acceso libre a él en alguna entidad estatal. Con ello se logró mantener comunicación permanente sobre reclutamiento, contratación, capacitación, recepción de materiales, recolección de la información, pagos, etc. Esta red permitió conocer a partir del mismo 15 de octubre, los datos preliminares de muchos municipios.

3.3.4.3 Distribución y recolección de materiales

En los minicensos se probó la capacidad de distribución. Se demostró que el "negocio" del DANE es la producción de información y no el transporte, por lo tanto, lo más razonable era contratar ese servicio con firmas especializadas.

El diseño de los centros de operaciones permitió empacar y distribuír el material en forma más eficiente. Este llegó a las bodegas de la firma y, con instrucciones precisas, procedió entregarlo a los centros por lo menos una semana antes de iniciarse el CENSO 85.

Los jefes de centro tenían instrucciones precisas para la recepción, el empaque y la entrega del material. Cada caja fue cerrada con un sello de seguridad, para evitar alteraciones y garantizar la confidencialidad de la información. Los formularios diligenciados y el material sobrante, fue recogido por la firma y entregado en los sitios donde se realizó la grabación.

3.3.4.4 Reclutamiento y selección de personal

Siempre se mantuvieron dos criterios claves: mantener el CENSO 85 alejado de los intereses electoreros y utilizar la infraestructura del Estado, siempre y cuando garantizara la eficiencia del proceso. El CENSO 85 fue un botín apetecido por algunos políticos, por lo tanto, se diseñaron estrategias para mantener el proceso alejado de influencias indeseables. El reclutamiento de personal fue abierto y a través de diversos canales: el Servicio Nacional de Empleo (SENALDE), las alcaldías municipales y recepción directa de solicitudes en todas las oficinas del CENSO 85. Este proceso liberó al grupo encargado del proyecto de las presiones de los solicitantes.

SENALDE y las alcaldías publicaron avisos de prensa y en la radio para convocar a los interesados. En los municipios pequeños esta labor se hizo de viva voz o por altavoces en los sitios más concurridos. En las capitales, el personal reclutado debió aprobar pruebas de aptitud, administradas por el Servicio Nacional de Aprendizaje o haber obtenido un mínimo puntaje en los exámenes nacionales de final de estudios de bachillerato; además, todo el personal debió aprobar las pruebas de evaluación de los cursos de capacitación; estas pruebas fueron el instrumento final para la selección.

Los cursos se hicieron con manuales, conferencias, ejercicios en el aula y en el campo. Los capacitadores fueron funcionarios del CENSO 85, quienes a su vez capacitaron a otros. Como norma general, éstos fueron profesionales con experiencia docente o estudiantes de último año de Ciencias de la Educación.

Se reclutaron 95,234 personas en total, de ellas 25,975 a través de SENALDE, se sometieron a pruebas de aptitud del SENA 32,191 se capacitaron 58,779 y se seleccionaron 44,531.

3.3.4.5 Oficinas y recursos físicos

En cada oficina regional, departamental, municipal y zonal se contó con instalaciones físicas adecuadas para el desarrollo del trabajo. Entidades oficiales y privadas prestaron las oficinas y sus dotaciones, En dos departamentos se suscribieron convenios con universidades para que

coordinaran el censo y además aportaran las instalaciones físicas. Se consiguieron en forma gratuita más de 2000 oficinas para las actividades de recolección, de grabación de datos y de digitalización. De la misma forma se obtuvieron vehículos para el personal de supervisión.

3.3.5 Publicidad

Se contrató una campaña publicitaria con la más importante firma del ramo, después de haber realizado un concurso de méritos con cerca de una decena de empresas. Al comienzo se consideró conveniente contratar a una firma pequeña, pero ésto fue rectificado y se asignó el contrato a una firma que además de calidad, ofreciera un amplio respaldo financiero. Esto fue acertado porque los trámites burocráticos demoraban la liquidación de los pagos y la firma debía financiar la campaña por tiempos cortos, como en efecto sucedió.

La campaña se dirigió a toda la población y transmitió una imagen ágil, eficiente y amable del censo, sin connotación de proyecto estatal. Hizo hincapié en un censo diferente, con tecnología muy avanzada, sencillo y que además, no paralizaría al país. Se insistió en la importancia de los datos para el desarrollo del país y en la confidencialidad de la información. Se inició el 7 de julio de 1985 y tuvo cuatro etapas: lanzamiento, sostenimiento, censo y divulgación de resultados. Cada etapa respondió a un objetivo específico del proyecto y a un objetivo de comunicación.

El primer día se transmitió por televisión, una entrevista de uno de los mejores periodistas del país con el Jefe del DANE e inmediatamente se lanzaron al aire las cuñas de televisión y radio. El día siguiente aparecieron avisos a color y en blanco y negro en todos los periódicos del país. Posteriormente, se publicó un aviso con el texto de un plegable explicativo sobre el censo. Cerca del 15 de octubre se publicaron avisos que mostraban los formularios básico y ampliado. Se instalaron vallas en las principales ciudades, se distribuyeron 100,000 afiches, se repartieron plegables y un folleto de 8 páginas claro y sencillo sobre cómo se realizaría el CENSO 85. También se emitió una estampilla de correo con el símbolo del CENSO 85. El 15 de octubre se presentó un programa de televisión, para explicar cómo se haría el CENSO 85. (Ver anexo 5).

Se enviaron miles de cartas autógrafas del Director del CENSO 85 a los medios de comunicación, al clero, a los alcaldes, a las empresas públicas y privadas y a las universidades solicitando apoyo. Asimismo, se hicieron numerosas conferencias, entrevistas y ruedas de prensa. Además, la Oficina de Prensa mantuvo informados a los medios de comunicación sobre los avances del proyecto.

El clero desempeñó un papel decisivo. Se envió un afiche y una carta firmada por el director de una entidad que agrupa a todos los párrocos del país, donde se solicitaba su apoyo al CENSO 85. Esta estrategia es muy valiosa, sobre todo en países donde la influencia de la Iglesia Católica es muy fuerte.

El 22 de diciembre se publicó un aviso de una página similar a los anteriores, para agradecer a todos los habitantes por su colaboración. Se envió un folleto de los resultados preliminares a los

gobernadores y alcaldes, con una carta autógrafa del Director del CENSO 85 agradeciéndole a él y a toda la población su colaboración. (Ver anexo 5).

La División de Divulgación logró una colaboración sin precedentes: se obtuvo de los medios de comunicación descuentos entre el 35% y el 93.4% y en algunos casos publicaron avisos de prensa y mensajes de radio y televisión sin costo; en los teatros se presentó la cuña de televisión en la misma forma; en general se logró un apoyo incondicional de la comunidad. Todo esto se reflejó en que el precio de la campaña fue muy inferior a su valor comercial: costó 470 mil dólares y su valor comercial se calculó en 3.7 millones de dólares.

3.4 Eventos censales

Estos se pueden relacionar en forma secuencial, así: a) Censo urbano, b) censo rural e indígena, c) muestra de ampliación y d) muestra de cobertura.

3.4.1 Censo urbano

El censo se realizó sin inmovilización aproximadamente en quince días y registró a la población de derecho el día 15 de octubre, tanto en viviendas particulares, como en colectivas. Por razones de clima, topografía y transporte, unos pocos municipios se censaron durante el primer trimestre de 1986, pero siempre con el 15 de octubre de 1985 como momento censal.

La recolección se realizó en forma tradicional, excepto en conjuntos habitacionales cerrados, que contaran con algún tipo de organización comunitaria. Allí se realizó el autoempadronamiento dirigido, donde los formularios se dejaban para que las personas lo diligenciaran y el empadronador lo recogía con posterioridad. Esta modalidad se utilizó sólo con el formulario básico.

Para aumentar la cobertura, en las grandes ciudades se instalaron puestos de información en sitios muy concurridos, donde las personas que no habían sido censadas dejaban su dirección para proceder a censarlas

3.4.2 Censo rural e indígena

A partir del 22 de octubre se censaron las zonas rurales de los departamentos. En este caso la duración prevista fue de un mes. Como en el censo urbano, hubo regiones que se censaron durante el primer trimestre de 1986. Las zonas rurales de las intendencias y comisarías tuvieron un tratamiento especial, pues la mayoría son regiones selváticas y de llanura con población muy dispersa. Se censaron durante el primer trimestre de 1986 para aprovechar las condiciones climáticas más propicias.

La población indígena que habita en resguardos o reservas o en áreas de asentamiento indígena, fue censada con un formulario especial, adaptado a sus características culturales. El censo fue simultáneo con el censo rural. Los empadronadores fueron miembros de las comunidades indígenas que contaban con su aceptación y bilingues.

3.4.3 Muestra de ampliación

La muestra fue cocensal, sistemática del 10%, con arranque aleatorio. El formulario ampliado se diseñó para recoger la muestra y el formulario básico se aplicó al resto. Con esta estrategia se trató de obtener información más confiable y más oportuna, al no tener que procesar grandes cantidades de formularios con demasiadas preguntas. Se aplicó en forma simultánea en zonas urbanas y rurales, exceptuadas las áreas indígenas. La precisión esperada es aceptable para municipios mayores de 16,000 habitantes, en el caso de la variable más crítica.

En la zona urbana fue fácil asignar y controlar la muestra, con los recuentos de viviendas línea a línea. Para evitar que los empadronadores la sesgaran, aplicando el formulario a viviendas con pocos habitantes, se asignó en los centros de operaciones especificando con su dirección, el sitio de la encuesta; además, en los municipios mayores de 3,000 viviendas, quienes recogieron la muestra fueron diferentes a quienes aplicaron el formulario básico.

3.4.4 Muestra de cobertura

Para medir la cobertura se diseñó una muestra con más de 29,000 encuestas. Se asignaron 1,000 a cada departamento, 2,000 a Bogotá D. E., 1,000 a Cali, Medellín y Barranquilla y 1,000 a las intendencias y comisarías, como un todo. El muestreo se hizo por áreas, con segmentos promedio de 25 viviendas y un máximo de 40 viviendas. La muestra se recogió en zonas urbanas y rurales.

Por medio de algunas preguntas y un proceso de apareamiento con los formularios censales, se midió la cobertura en dos formas: por medio de la percepción del entrevistado y por medio de la comparación de los formularios. (Ver anexo 4). La muestra de cobertura urbana se recogió entre el 7 y el 22 de diciembre de 1985; la rural entre el 10 de febrero y el 10 de marzo. Los datos preliminares de la muestra de cobertura y en particular la recordación de las personas respecto de si las viviendas habían sido censadas o no, indican una cobertura de 96.23% en lo urbano y 90.46% en lo rural, lo cual, en promedio, indicaría una cobertura de 94.61%.

Ambas muestras fueron asesoradas por la Oficina del Censo de los Estados Unidos. Para garantizar mayor independencia de la muestra, el personal que la recolectó y supervisó no participó ni en la supervisión, ni en la recolección censal.

3.5 Eventos postcensales

Recogido el censo, se iniciaron las actividades postcensales, así: a) Grabación de datos censales b) evaluación, procesamiento de datos y producción de tabulados y c) publicación de resultados.

3.5.1 Grabación de datos censales

Inicialmente se consideró la lectora óptica para la grabación, pero se descartó con base en la experiencia de algunos países y otras consideraciones. Las principales razones para eliminarla, además de esa experiencia fueron: las condiciones físicas en que debían mantenerse los formularios (sin dobleces, completamente secos, etc.), la subutilización del

equipo una vez terminado el censo y por último, la calidad de papel y de impresión requeridas, que habría hecho necesario importar los formularios. Ninguna de estas situaciones le convenían al país en lo económico, ni al censo, en político. También se alcanzó a considerar la posibilidad de imprimir formularios con respuestas codificadas en barras y grabarlas directamente en el campo, pero también se descartó. Finalmente se optó por hacer la grabación en microcomputadores.

La empresa transportadora entregó el material en forma gradual en ocho centros de captura de datos ubicados en 6 ciudades. El primer paso allí es el almacenamiento en archivo físico. Este material, rotulado y empacado en bolsas de plástico y en cajas para 120 formularios básicos o 30 ampliados, se organizó en estanterías. Las cajas y las bolsas tienen una identificación completa del municipio, del centro de operaciones, del sector, de la sección, de la manzana y casillas de control para los diferentes procesos. Allí se criticaron, revisaron y numeraron. El proceso de crítica revisó la identificación geográfica de los formularios y que el total de personas anotadas correspondiera con el número de personas realmente censadas. Este proceso tuvo un control de calidad que rechazaba o aceptaba, por muestreo, lotes de formularios, según el porcentaje de errores; los lotes rechazados fueron criticados nuevamente. Una vez criticados, los formularios se numeraron; esta numeración fue su identificación definitiva.

Los formularios se grabaron con programas diseñados por la Unidad de Procesamiento de Datos del CENSO 85. Los program as de control de materiales, grabación y verificación, fueron desarrollados por una firma especializada. La grabación se contrató con dos firmas expertas en captura inteligente de datos; el resto de los procesos fueron asumidos por personal del CENSO 85. El personal de grabación se sometió a un entrenamiento en transcripción de datos y específicamente en la de los formularios censales. Para estas labores se contrataron más de 1000 personas incluidos los funcionarios de las firmas contratistas. La descentralización y la contratación con firmas especializadas en grabación de datos permitieron una mayor rapidez en ese proceso y contribuyeron a la oportunidad de los resultados. Además, la descentralización coadyuvó a que el CENSO 85 tuviera amplia aceptación en la comunidad.

La verificación tuvo como objetivo garantizar la fidelidad de la grabación. Los formularios se seleccionaron por muestra y se grabaron de nuevo para su verificación. El programa revisaba que los datos coincidieran con los grabados y en caso contrario, se verificaba si se trataba de un error en uno u otro proceso. En caso de que el número de errores detectados pasara de cierto nivel, se rechazaba toda la caja de donde procedía el formulario y debía ser grabada de nuevo.

El control de materiales mantuvo información permanente sobre el material. Con los datos preliminares obtenidos de cada centro de operaciones, se estableció el número de formularios esperados en cada centro de captura y con ello se realizó un control primario de cobertura, por medio del cual se sabía qué material había llegado y cuál faltaba por llegar. El programa identificó las cajas y los "diskettes". Este proceso asignó el trabajo a cada digitador, permitió conocer el estado de cada caja y decidió cuándo se debía criticar, grabar, verificar o transmitir. Una vez terminaba cada proceso actualizaba el estado del material. Cada día informaba sobre rendimientos en cada proceso,novedades del personal, estadísticas de errores y de producción

por supervisor, ausencias del personal, etc. Con este programa se transmitieron los datos de "diskettes" a una "cassette" o cartucho, y de allí se pasó la información al computador central.

Para probar y ajustar todos los procedimientos se instaló un centro de captura piloto desde diciembre 9 de 1985 hasta enero 11 de 1986. Aunque en esta prueba se detectaron errores y se hicieron modificaciones a los programas, sobre la marcha, con otros centros de captura instalados, hubo necesidad de hacer nuevos ajustes. En este centro se estudiaron las curvas de aprendizaje de cada proceso y se establecieron los parámetros finales de trabajo. Los otros centros iniciaron sus labores en forma sucesiva de manera que la experiencia acumulada se aprovechó en cada caso. El primero inició actividades el 7 de enero de 1986 y el último el 28 de febrero del mismo año.

Para controlar el avance de la grabación se producía un informe diario de lo realizado en los centros de captura de todo el país, en el cual se indicaba la cantidad de formularios que se trabajó y el acumulado; se indicaba el promedio de formularios a la fecha y los días que faltarían para terminar, si los rendimientos se mantuvieran iguales a los de ese día.

Para garantizar la publicación oportuna de los resultados se adquirieron 170 microcomputadores, de los cuales, 30 se utilizaron para la digitalización cartográfica.

3.5.2 Evaluación, procesamiento de datos y tabulados

3.5.2.1 Evaluación

El grupo de evaluación tuvo como objetivo garantizar la consistencia interna de los datos resultantes y la definición y revisión de los tabulados para publicación. También tuvo como tarea elaborar el documento metodológico en donde se compara lo diseñado con lo ejecutado en el operativo. A este grupo se vincularon instituciones que han tenido amplia experiencia en esta clase de trabajo y que tenían un interés especial de participar en el proceso. (Ver anexo 6).

Tuvo a su cargo la asignación de inconsistencias con el programa CONCOR de la Oficina del Censo de los Estados Unidos y con la asesoría del CELADE. La primera versión de los planes de inconsistencias se utilizó en los censos experimentales y sirvió de base para la versión definitiva que se implementó. Se adoptó una política de modificar lo menos posible los datos, de manera que el usuario recibiera la información lo más pura posible.

Como complemento de la prueba de cobertura, el grupo analizó los datos del censo de 1973, y de encuestas cercanas a la fecha del censo. Asimismo, se utilizaron los resultados de los minicensos Esta información sirvió como punto de referencia para comparar los datos del CENSO 85 con censos anteriores y para analizar y observar las tendencias encontradas.

3.5.2.2 Procesamiento de los datos

El procesamiento de los datos lo hizo personal del CENSO 85 en un computador IBM 4361. Una vez generadas las cintas con los cartuchos de los centros de captura, se generaron los lotes a procesar y se realizó el control primario; inmediatamente se procedió a la corrección de

inconsistencias, la expansión y la producción de tabulados. Como el procesamiento se inició antes de finalizar la grabación de los datos se pudieron detectar algunos problemas en los programas de grabación y transmisión. Sin embargo,el procesamiento se inició casi al final de la grabación de los datos, con los riesgos que ello implica.

3.5.2.3 Producción de tabulados

Se definieron 17 tabulados para publicación. Estos tabulados fueron producidos por medio de un paquete CENTS-3, también de la Oficina del Censo de los Estados Unidos y con asesoría del CELADE.

3.5.3 Publicación de resultados

El día 20 de diciembre de 1985 se entregó al país un folleto con los resultados preliminares del CENSO 85 correspondientes al 93% de la población y en enero de 1986 se publicó otra edición con información sobre el 96.4%. Estos resultados fueron agregados

manuales realizados por el personal de campo en todos los niveles de la organización.

Para la publicación de los datos definitivos se definieron 17 tabulados. Sin embargo, ésta no es la única manera de tener acceso a los datos del CENSO 85. Estarán disponibles en volúmenes impresos, en microfichas, "diskettes" y cintas. Consta la publicación un resumen general con información básica y de seis volúmenes. El primer tomo, COLOMBIA 1985, tiene como propósito servir de texto introductorio en los temas de población y vivienda a los no especialistas y como manual de consulta rápida sobre el país y sus variadas regiones a los técnicos en estas materias. COLOMBIA 1985 contiene los datos generales de la población por sexo, según cabecera y resto para todos los municipios del país discriminada, además, por viviendas particulares, viviendas colectivas y habitantes en zonas indígenas. Hay también un resumen sobre el número de viviendas, sus características de tenencia y conexión a los servicios públicos de electricidad, acueducto y alcantarillado. Se presenta también en este tomo, la distribución de la población por edades simples y por grupos de edad para ambos sexos. La desagregación utilizada: total del país departamentos, ciudades capitales y áreas metropolitanas, se mantiene, según sea el caso, en los demás volúmenes. En este primer tomo se incluyen también todas las variables referentes a la población indígena, y a manera de atlas, aparece en forma gráfica la información, que con todo detalle numérico se publica en los volúmenes tres a siete.

Para los interesados en conocer con mayor precisión la forma como se llevó a cabo el CENSO 85, se ha preparado un segundo volumen, METODOLOGIA, en donde el especialista, al igual que cualquier persona interesada, podrá examinar con rigor los conceptos, instrumentos, diseños operativos, selección y entrenamiento de personal, así como el resto de las metodologías utilizadas en el CENSO 85. Se espera que las explicaciones suministradas puedan servir a todos para evaluar la calidad y consistencia de los datos publicados.

EDUCACION es el tercer volumen de la serie y en él se registra lo relacionado con las variables de alfabetismo, asistencia escolar y nivel educativo obtenido. Se ha puesto especial

cuidado en dar a conocer los datos sobre la población que estudia y trabaja simultáneamente. Las CARACTERISTICAS ECONOMICAS ocupan un cuarto volumen. En él aparece información sobre población económicamente activa e inactiva y en particular muestra la creciente participación de la mujer en la fuerza de trabajo.

El volumen quinto, DEMOGRAFIA, hace referencia al estado civil o conyugal, migración interna y externa, fecundidad y mortalidad. Finalmente, el volumen sexto presenta los tabulados que cruzan la información de las variables más importantes recogidas sobre VIVIENDA en el CENSO 85.

Una de las dificultades encontradas en el diseño del CENSO 85 fue la carencia de información sistematizada de la experiencia de 1973. Para evitar eso en el futuro se contrató con una universidad la elaboración de la memoria del proyecto. Allí se registran los avances y retrocesos que se tuvieron durante el proyecto, las alternativas estudiadas y las razones que llevaron a adoptar la seleccionada. Se decidió contratar una entidad externa, para evitar que las relaciones de autoridad y la misma dinámica del proyecto impidieran una visión objetiva de lo que sucedía.

4.MANEJO ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO

4.1 Administración

Los fondos que recibe el DANE para sus proyectos provienen del presupuesto nacional y los maneja a través del Fondo Rotatorio del DANE (FONDANE). Una vez apropiados, se debe realizar un gran número de trámites burocráticos que pueden durar, en condiciones normales, más de dos meses. Los pagos de operaciones aprobadas, pueden durar entre 15 y 20 días hábiles. Uno de los méritos del equipo encargado del manejo administrativo del CENSO 85 fue haber sido eficientes a pesar de la lentitud de la administración pública.

6.2 Costos

Desde 1983, hasta 1986 el gobierno asignó al CENSO 85 un presupuesto de $2,643,186,000 y se ejecutó de la siguiente forma:

Año $(000) 1983 7.2541984 204.8121985 1.653.4131986 360.000Total 2.225.479

Esto significa que en el censo se gastó el 84.2% de los fondos asignados. A esta suma debe agregarse el apoyo de las Naciones Unidas por un monto de 42 millones de pesos. Para comparar el costo de un censo con el de otros países, debe calcularse el costo per cápita. El número de habitantes censados en Colombia es de 27.86 millones, por lo tanto, el costo per cápita es de menos de $82, a precios de junio de 1985, o sea menos de 55 centavos de dólar.

Para efectos comparativos téngase en cuenta que el censo de México de 1980 costó 8.5 dólares y el de los Estados Unidos 4.65.

5.EVALUACION DE LA GESTION

Con la seguridad de que los lectores podrán anotar otros, a continuación se presentan los aspectos negativos y positivos que se consideran más importantes.

Entre los aspectos negativos se deben mencionar:

- La legislación demasiado restrictiva impidió una mayor eficiencia. Esto fue la causa de muchos de los problemas y de lo que aquí se presenta como aspectos negativos de la gestión.

- La baja calidad del informante de los censos sin inmovilización se agravó por la sencillez y corta extensión del formulario básico. Esto pudo generar problemas de medición en variables como la edad. Además, ello produjo en parte de la población, la sensación de no haber sido censada.

- Se exageró la sofisticación de procesos y controles. Por ejemplo, el programa de control de materiales utilizado en los centros de captura es excelente para un proceso mucho más largo: el tiempo de ajuste fue casi igual al de su uso. Hubo exceso de formas de control del operativo,lo cual le restó importancia a algunas formas claves que en algunos casos no se diligenciaron o no se recibieron.

- Se contó con muy poco tiempo para realizar el censo. Esto se agravó con el cambio de metodología, que se hizo seis meses antes de iniciar el censo.

- El centro de captura piloto debió iniciar operaciones con más anticipación y durante un tiempo más largo.

- El computador central se instaló tardíamente y se cambió de sistema operacional y de proveedor a última hora.

- No se hizo un adecuado traslapo entre el procesamiento y la grabación de los datos, que permitiera detectar problemas en la grabación de la información.

- De los seis censos experimentales solo se evaluaron rigurosa y exhaustivamente tres de ellos: dos de municipios grandes y uno pequeño. En los demás solo se evaluó el aspecto operativo.

- Se subestimó la magnitud de los procesos administrativos en la organización para la recolección.

- Alta rotación de personal de dirección: Entre agosto de 1984 y finales de 1985 se retiraron 9 jefes de 5 unidades. De estos retiros, seis fueron voluntarios; la unidad de procesamiento de datos tuvo cuatro jefes.

- La descentralización que se le dio al CENSO 85 fue un experimento, en el sentido que nunca antes las regionales habían tenido esa autonomía y no se les entrenó lo suficiente para

ello.

Entre los aspectos positivos se deben mencionar:

- Organización no burocrática y separada del DANE, con objetivos claros y precisos. Dentro del grupo las comunicaciones internas fueron muy informales y ágiles. Se logró crear una organización dinámica capaz de adaptarse a cambios organizacionales bruscos y sin ser consultados. Existió un sano "laissez-faire" en el grupo de manera que se mantuvo en alto la motivación y la mística. Todas las personas del equipo encargado del CENSO 85 tenían acceso fácil y directo a la Dirección.

- Administración por resultados, lo cual fue un incentivo para atraer a profesionales muy capacitados y con alta necesidad de logro. El trabajo se hizo por objetivos.

- El grupo no tenía experiencia en manejo de censos, lo cual propició el desarrollo de ideas imaginativas y no convencionales. - Las trabas de tipo legal fueron superadas con ingenio dentro de las normas legales existentes. Es posible que si se hubiera trabajado con un grupo de la burocracia estatal, aquéllas hubieran sido restricciones insalvables.

- Se identificó con claridad el "negocio" del DANE, lo cual condujo a que actividades críticas se subcontrataran con empresas privadas o, en general se aprovechara la infraestructura existente en entidades públicas y privadas. Lo anterior y el manejo del proyecto como una empresa privada fueron mecanismos que permitieron superar las ineficiencias impuestas por el marco legal y lograr una eficiencia muy alta. En general, estas ideas se pueden considerar positivas.

- Los centros de operaciones fueron decisivos para la planeación y el control del operativo. El trabajo previo realizado por los jefes y sus auxiliares sirvió de entrenamiento a los mismos para conocer el terreno y por lo tanto controlar mejor el censo. La existencia física de sitios para la supervisión del trabajo de campo permitió una mejor planeación y un mejor control de la calidad y del rendimiento. La creación de los centros de operaciones con la suficiente anticipación permitió una buena planeación del operativo lo más cercana al sitio de trabajo.

- Se crearon instrumentos de planeación muy buenos. De hecho, los excedentes asignados a la producción del material nofueron utilizados en la mayoría de los casos. Estos márgenes relativamente altos aseguraron el suministro adecuado en todos los niveles de la organización.

- Se trató de minimizar el riesgo y no los costos; a la larga, lo primero conduce a reducirlos.

- El sistema de archivo y de control de materiales en los centros de captura, aunque sofisticado en exceso, puede considerarse excelente y su filosofía general aplicarse en otros países.

- En la sede del CENSO 85 se asignó una persona a cada regional para atender exclusivamente sus problemas durante el operativo. Esto permitió resolverlos mejor y con más oportunidad.

- El uso de microcomputadores para la planeación y la administración facilitó el trabajo. Se utilizaron programas para planeación y apoyo administrativo, éstos últimos desarrollados por personal propio. Para el uso de estos programas cada unidad tuvo disponible por lo menos un equipo y se dispuso de un grupo para entrenamiento y solución de consultas.

- Iniciar el trabajo en todos los frentes, incluídas las últimas etapas como procesamiento de datos, fue una ventaja para contar oportunamente con instrumentos como los planes de

consistencias. - El censo sin inmovilización permitió una mejor atención a los problemas y posiblemente una mayor cobertura.

- La discusión sobre las preguntas del formulario censal se concluyó en diciembre 20 de 1984, lo cual permitió avanzar en otros procesos. El cambio de metodología y del concepto de hogar fueron las únicas modificaciones que se hicieron después de esa fecha.

- La remuneración al personal de campo facilitó los trabajos asignados, ya que se pudo exigir un mejor cumplimiento de la labor.

- La campaña publicitaria fue excelente.

- El reclutamiento y la selección del personal permitió mantener la imparcialidad que se necesita en el sector público para estos casos. Ni el Jefe del Dane, ni el Director del CENSO 85 estaban desempeñando sus cargos a nombre de ningún grupo político, lo cual permitió actuar con mayor independencia.

6.RECOMENDACIONES Y CONCLUSIONES

Aparte de lo obvio que es recomendar hacer lo positivo y evitar lo negativo, conviene destacar algunas recomendaciones especiales.

Las personas que hicieron el CENSO 85 no deberían participar en los próximos, sino como asesores. El hecho de no tener experiencia previa en estos proyectos puede permitir el abordaje de los problemas con mucha imaginación, analizar más alternativas y por lo tanto llegarse a mejores soluciones.

Sin lugar a dudas, se recomienda hacer censo sin inmovilización y con muestra. Los países de América Latina no se pueden dar el lujo de paralizar al país, aunque sea parcialmente y además asumir el riesgo que implica hacer el censo en un solo día y con formularios extensos.

Definitivamente, aunque en el CENSO 85 se tuvieron todas las justificaciones del caso y se puede decir que fue acertado hacerlo, no se debe cambiar la metodología censal dentro del año anterior a su realización; en la misma forma se debe proceder con las preguntas del formulario.

Pocas veces se ha demostrado en Colombia que se puede ser eficiente dentro del Estado y el CENSO 85 es una de ellas. Aunque los expertos en administración pública consideran que precisamente ésto fue una demostración de la bondad de la estructura que enmarca las acciones oficiales y que lo determinante en la ineficiencia estatal son las personas que aplican las normas, no se vacila en recomendar que para cada censo se expida una ley eximiendo al proyecto de todos los trámites burocráticos que se exigen normalmente, o, por lo menos, hacerlos más flexibles.

El prototipo de personas que se requiere para llevar a cabo unproyecto de la magnitud de un censo, requiere de un manejo gerencial muy particular; autonomía, trabajo por resultados u objetivos, altos niveles de competitividad, etc. son condiciones propicias para atraerlas y mantenerlas.

Como conclusión, así como se dedican esfuerzos para depurar la metodología censal y la elaboración de preguntas del formulario, también se deberían mejorar en forma sistemática las estrategias para garantizar el éxito de los censos. Se puede tener la mejor metodología, los mejores demógrafos e ingenieros de sistemas y la tecnología más avanzada, pero si no se logra garantizar una recolección oportuna y completa, todo ello será en vano.

Anexos

1. Proyectos y subproyectos

Proyecto Subproyecto Responsable

1.Eventos preparatorios Planeación y Control

Diseños y pruebas de materiales y operativos Operativa Cálculo y adquisición de materiales Servicios y Suministros Evaluación de alternativas de impresión y de

distribución Servicios y Suministros

Diseño de estrategias y de materiales de capacitación

Capacitación

Identificación de bienes y servicios de Fuentes externas

Recursos Especiales

Diseño de estructura financiera descentralizada Fondane Diseño de método de selección de centros de

operación y sus requerimientos Planeación y Control

Conformación de una base de información demográfica por manzanas, sector, sección y área de población concentrada

Procesamiento de Datos

Desarrollo de una base de datos de personal de interés para el Censo y desarrollo de un sistema de comunicación interna

Procesamiento de Datos

2. Organización de la estructura administrativa del censo

Planeación y Control

Diseño de la organización censal Recursos Humanos Descentralización de la organización censal Capacitación Diseño programático y de control Planeación y Control Sistema de información para la administración del

proyecto (SIAP) Procesamiento de Datos

Adquisición y montaje de equipos para el SIAP Procesamiento de Datos 3. Cartografía y recuentos urbanos

Planeación y Control

De municipios mayores de 600.000 habitantes Cartografía De municipios de 100.000 a 600.000 habitantes

Cartografía

De municipios de 20.000 a 100.000 habitantes Cartografía De municipios menores de 20.000 habitantes Cartografía Cartografía rural Cartografía Dibujo-digitalización cartográfica Planeación y Control Reproducción de planos Planeación y Control Definición, recuento y censo de las áreas no

amanzanadas Cartografía

4. Pruebas piloto Operativa Prueba de contenido de formularios censales Operativa

Proyecto Subproyecto Responsable Minicenso experimental Regionales 5. Operativo Censal Operativa Inscripción, preselección y selección del personal

de recolección Recursos Humanos

Promoción y divulgación Promoción Capacitación Capacitación Preparación de materiales Servicios y Suministros Organización logística Servicios y Suministros 6. Muestra de cobertura Muestras Selección de personal Recursos Humanos Análisis y diseño de la muestra de cobertura Muestras Selección de muestras Muestras Recolección de la muestra de cobertura urbana y

rural Muestras

Capacitación Capacitación 7. Publicación de Resultados

Servicios y Suministros

Edición e impresión de resultados Servicios y Suministros Divulgación de Resultados Promoción Documento Memoria Dirección CENSO 85 8. Procesamiento de datos censales

Procesamiento de Datos

Adquisición y montaje de equipos Procesamiento de Datos Captura, validación y transferencia de datos

censales Procesamiento de Datos

Procesamiento de datos y pro ducción de tabulado Procesamiento de Datos Archivos de información de datos censales Procesamiento de Datos

2. Organización censal central. Marzo 1984-enero 1986

3. Organización censal para la recolección

4. Formularios censales

5. Afiche y avisos publicados

6. Tabulados

1. Población por sexo, según Departamentos, Intendencias y Comisarías

2. Población por sexo, según edades simples y grupos de edad.

3. Viviendas particulares por condición de ocupación según tipo de vivienda.

4. Viviendas particulares con personas presentes por conexión con servicios públicos según tipo de vivienda.

5. Viviendas particulares con personas presentes por clase y uso del servicio sanitario, según tipo de vivienda.

6. Viviendas particulares por número de cuartos en la vivienda según tipo de vivienda y número de personas.

7. Viviendas particulares con personas presentes por material predominante en las paredes, según tipo de vivienda y material predominante en los pisos.

8. Población de 5 años y más por alfabetismo y asistencia según grupos de edad y sexo.

9. Población de 5 años y más por nivel educativo, según grupos de edad y sexo.

10. Población de 5 años y más por lugar de residencia en octubre de 1980, según Departamento de residencia actual.

11. Población de 10 años y más por estado civil o conyugal, según grupos de edad y sexo.

12. Población de 10 años y más en edad de trabajar por condición de actividad económica durante la semana anterior al censo, según grupos de edad y sexo.

13. Población ocupada durante la semana anterior al censo, según nivel educativo y asistencia escolar por grupos de edad y sexo.

14. Población femenina de 15 años y más por número de hijos nacidos vivos y sobrevivientes según grupos de edad de la madre.

15. Viviendas ocupadas con personas presentes por disponibilidad y uso de los servicios sanitarios y de cocina, según tipo de vivienda.

16. Viviendas ocupadas con personas presentes por forma de tenencia de la vivienda, según tipo de vivienda.