SUSPENSION DE LOS EFECTOS DEL ACTOADMINISTRATIVO POR ORDEN DE NO INNOVAR

EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Osvaldo Oelckers CamusUniversidad Católica de Valparaíso

y Universidad Adolfo lbmez

1. RECONOCIMIENTO DE LA ORDEN DENO INNOVAR EN LA LEGISLACIONPROCESAL ADMINISTRATIVA y SU

CONCEPTUALIZACION

La orden de no innovar como facultad quenuestro ordenamiento jurídico entrega a losTribunales Superiores de Justicia en los proce­sos en que se ventila la legalidad de un actoadministrativo, constituye una resolución judi­cial trascendental que paraliza momentánea­mente los efectos propios del acto administra­tivo, esto es su ejecutividad.

Efectivamente, tanto en materia municipaly regional en los denominados reclamo deilegalidad por actos u omisiones municipalesy reclamo de ilegalidad por actos u omisionesdel gobierno regional, contemplados el prime­ro en el Art. 122, letra c) de la Ley 18.696Orgánica Constitucional de Municipalidades yel segundo en el Art. 102 de la Ley 19.175,Orgánica Constitucional sobre gobierno y ad­ministración regional, como en el auto acorda­do de la Excelentísima Corte Suprema sobretramitación del Recurso de Protección de fe­cha 24 de junio de 1992, Nll 3 final, publicadoen Diario Oficial el 27 de junio de 1992, seconsagra esta facultad radicada en las llus­trísimas Cortes de Apelaciones y en la Exce­lentísima Corte Suprema para suspendertemporalmente los efectos de un acto adminis­trativo.

Debemos reconocer desde ya, y como loveremos, que el contenido de tales disposicio­nes son en sí diferentes en su alcance. Por otraparte, debemos consignar, además, que la fa­cultad de suspender temporalmente los efectosdel acto administrativo se consagra tambiéncomo facultad del juez a partir de los Arts. 47y siguientes del Proyecto sobre 10 Contencio­so Administrativo que su Excelencia el Presi­dente de la República enviara a la Cámara deDiputados con fecha 6 de mayo de 1992.

Nuestra ponencia tratará de presentar lasdistintas razones que deben considerar los

juzgadores para los efectos de decretar o noesta medida en el proceso contencioso admi­nistrativo que se trata, teniendo naturalmenteen cuenta la regulación establecida en nuestranormativa administrativa y el resultado queproduce tal resolución.

En efecto, la orden de no innovar cuyoprincipal resultado en materia contencioso ad­ministrativa es producir la paralización provi­sional de la efectividad de los actos adminis­trativos constituye una medida excepcional ennuestro ordenamiento, pero absolutamente ne­cesaria.

Desde este punto de vista ella se constitu­ye en una medida cautelar, consistente en sus­pender los efectos jurídicos propios del actoadministrativo y que la decreta el órgano ju­risdiccional en prevención a que el necesariocurso temporal del proceso pueda originar si­tuaciones que hagan devenir en ineficaz, en lapráctica, la resolución judicial que acoja lanulidad y deje sin efecto un acto administrati­vo, demanda deducida normalmente por elciudadano afectado.

Lamentablemente, la configuración legalde las suspensión de los efectos del acto admi­nistrativo como producto de la orden de noinnovar, parte de la regla general de la ejecu­tividad de tales actos considerando su adop­ción como algo excepcional. Efectivamente,no opera esta medida cautelar por el solo he­cho de interponer el reclamo jurisdiccional, esnecesario solicitarla, como en el caso del re­clamo de ilegalidad por acto municipal o poracto del gobierno regional, esto en razón delfundamento por el cual se otorga: el daño irre­parable que debe demostrarse y acreditarse enel proceso. A diferencia con lo anterior, enmateria de recurso de protección, será el tribu­nal el que a petición de parte o de oficio, se­gún él 10 juzgue conveniente para los fines delrecurso, podrá o no ordenarla.

El fundamento de la medida de suspensiónque debe considerar el tribunal en la orden deno innovar en estas materias se encuentra en

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la necesidad de preservar la igualdad de laspartes en el proceso que se encuentra pendien­te, situación que a nuestro entender está prote­gida por la garantía constitucional de igualdadante la ley consagrada en el Art. 19 NR 2Ry 3R

inciso SR de la Constitución Política. Efectiva­mente corresponde al legislador establecersiempre las garantías de un racional y justoprocedimiento, el que se logrará si existe unequilibrio en los derechos de cada una de laspartes en el proceso. Se atenta contra dichagarantía, si una de las partes con su conductaevita ser alcanzada con los efectos prácticosde la sentencia que en el futuro se dicte. En elfondo, si producto de sus propias conductas sehace ilusorio el cumplimiento efectivo de di­cha sentencia.

Ello puede ocurrir en las acciones con­tencioso administrativas en razón de la eje­cutividad del acto administrativo, que seconstituye en el fondo como una potestadextraprocesal de ejecución del acto adminis­trativo que se discute en el proceso. Hay aquísin lugar a dudas un atentado contra la tutelajurisdiccional afectiva de los derechos e inte­reses legítimos del ciudadano-administrativoque consagra nuestra Constitución en los Art.19 NR 3R, Art. 38 inciso 2Ry Art. 73 inciso 2R

de la Constitución Política.

2. CARACTERISTICAS DE LA ORDENDE NO INNOVAR

Desde el punto de vista de quien decretaesta medida diremos que es naturalmente eltribunal que conoce del reclamo, pero a nues­tro entender debe hacerlo en forma motivada,o sea, dando los fundamentos jurídicos en quese ampara su decisión. En el caso del reclamode ilegalidad por acto municipal o del gobier­no regional, el tribunal la decreta previa y ne­cesaria demostración fehaciente, por quien lasolicita, que el acto administrativo cuya lega­lidad se discute en el proceso, de ejecutarse, leproduciría un daño irreparable. Mientras queen el Recurso de Protección, el tribunal quedecide sobre la orden de no innovar y suspen­der, por lo tanto, los efectos del acto, lo hacesegún su apreciación conforme al contenidodel proceso y los fines que se persigue condicha acción de protección. En relaci6n a ladecisi6n jurisdiccional propiamente tal, dire­mos que ella constituye una resoluci6n suigeneris, manifestaci6n de la jurisdicci6ncautelar de nuestros tribunales que asegura elresultado de la instancia y susceptible de losrecursos de reposición y queja, debiendosuspenderse los efectos del acto administrati­vo en el recurso de queja cuando se dicta con­tra la Administraci6n, de otra forma se priva-

ría de los efectos inmediatos de la decisi6n deltribunal de la instancia, obligando a obtener elpronunciamiento previo del tribunal de la que­ja sobre el mismo tema de fondo que constitu­ye el recurso.

La suspensión del acto administrativocomo efecto de la orden de no innovar decre­tada, en sí misma no presenta autonomía algu­na, no tiene un fin propio e independiente,sino que está en directa conexión con el pro­ceso principal, en donde se discute sobre lailegalidad de un acto administrativo impugna­do que culmina con la sentencia definitiva denulidad o no, siendo dicha suspensión una me­dida que viene a asegurar el cumplimiento dela sentencia de nulidad frente a la ejecutividaddel acto. De ahí que esta medida sea de carác­ter accesoria a la acción o recurso que pro­mueve el particular para debatir el fondo de lacuesti6n planteada que es un asunto de legali­dad. De este carácter accesorio, se deriva suimprocedencia cuando la acci6n o recursosean en sí improcedentes. Por ejemplo por ha­ber vencido el plazo para recurrir, o por care­cer el actor de legitimación. Entendemos quecualquiera sea la gravedad del perjuicio resul­tante con la ejecuci6n del acto administrativo,no puede demandar su suspensi6n quien no sehalla en una situaci6n jurídica protegida y dic­tado el acto administrativo que lo afecta.

Tampoco procedería la suspensión si la leyla prohibiera, aun cuando se decretara final­mente la nulidad del acto administrativo. Eneste caso procedería por supuesto la indemni­zaci6n compensatoria al no poder reponer lascosas a su estado anterior. Tampoco procede­ría cuando el acto ya ha sido totalmente ejecu­tado, de ahí que la oportunidad en que debepronunciarse el tribunal es esencial. Sí es pro­cedente, en cambio, cuando subsisten los efec­tos del acto a la época en que el juez debepronunciarse. Es el caso por ejemplo de unacto administrativo que ordena la salida delterritorio a un extranjero, ella produce efectosmientas se encuentra en vigencia y por ello elhecho que el extranjero haya sido obligado acumplirla no impide la procedencia de la soli­citud de suspensi6n de los efectos. Por otraparte, dicha medida será factible de decretarcuando sea posible material o jurídicamente:si ya se demolió el inmueble que amenazabaruina, no lo es materialmente; y si un bien noes fungible, porque ya fue vendido a terceros,tampoco lo es jurídicamente; en esos casos lasuspensi6n se hace imposible, y s6lo procede­rá la acci6n indemnizatoria frente al fallo denulidad del acto administrativo. Por el contra­rio, si la situación puede aún retrotraerse, lasuspensi6n es procedente, pues de otra formase premiaría la política de hechos consumadosde la Administración. Ello ocurriría por ejem-

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plo con el levantamiento de una clausura deun establecimiento comercial.

En relaci6n a la oportunidad para plantear­la y resolverla, ambas, señalábamos, consti­tuían un aspecto esencial. Ello es así pues encasos extremos y de injustificada tardanza deladministrado en solicitar la medida podrá serdenegada argumentando su negligencia o in­cluso su voluntad consentida en la ejecuci6npara favorecerse posteriormente. De ahí la im­portancia de plantearla en el escrito de presen­taci6n del reclamo como un aspecto accesoriovital en el momento mismo en que se inicia lalitis.

En relaci6n a la decisi6n por parte deljuez, a él se le impone también la carga de quesu resoluci6n sea oportuna según lo estimeconveniente en protecci6n o le sea demostradoel perjuicio irreparable en el reclamo deilegalidad por acto municipal o por acto delgobierno regional.

El otorgamiento o rechazo de la medidacautelar no importa un prejuzgamiento sobreel fondo del asunto debatido, sino solamenteuna medida que asegura el cumplimiento de lasentencia, de ahí que el efecto principal de laorden de no innovar en materia contencioso­administrativa presenta un acentuado carácterprovisional, toda vez que su vigencia en eltiempo se encuentra subordinada a la resolu­ci6n final que recaiga en el proceso; cuando lasentencia de término se dicta, la suspensi6n delos efectos del acto administrativo concluye.Si la sentencia definitiva es de sentido contra­rio a la adoptada respecto de la medida caute­lar, podrá existir una obligaci6n de reparar losperjuicios causados a cargo del particular porla suspensi6n del acto que luego es declaradoválido o, a la inversa, la obligaci6n podrá serde cargo de la Administraci6n por la ejecuci6ndel acto ulteriormente anulado, con los alcan­ces que señalaremos más adelante. Pero dichaprovisionalidad también se produce frente auna orden de no innovar que decide en aten­ci6n a unas determinadas circunstancias, cuyavaloraci6n fueron determinantes para el tribu­nal al decretarla. Por ello, si dichas circuns­tancias cambian la orden de no innovar puedeser reformada o dejada sin efecto, sea por de­cisi6n de oficio del tribunal o frente a solici­tud de parte afectada.

En cuanto al alcance de la orden de noinnovar ella afecta al propio acto administrati­vo respecto del cual se recurre, pero tambiénpuede alcanzar a las demás medidas colatera­les que la Administraci6n pueda tomar, siem­pre que concurran las mismas circunstanciasque fundan la petici6n principal referida alacto administrativo. Asimismo, puede verseafectada cualquiera otra decisi6n administrati­va relacionada y que altere el principio de

igualdad de las partes en el proceso, como porejemplo el cobro de una multa que se pretendeaplicar al administrado por el incumplimientode la medida recurrida.

3. PRESUPUESTOS DE LAPROCEDENCIA DE LA ORDEN

DE NO INNOVAR FRENTE A UNACTO ADMINISTRATIVO.

LA VEROSIMILITUD DEL DERECHOQUE SE INVOCA Y LOS DAÑOS QUE

EL ACTO PROVOCA EN ELPATRIMONIO DEL ADMINISTRADO

Uno de los supuestos esenciales para laprocedencia de la orden de no innovar dicerelaci6n con la verosimilitud de derecho quese invoca. Este consiste en la valoraci6n porparte del tribunal de los indicios, circunstan­cias o antecedentes que rodean la fundamenta­ci6n de la solicitud, la que suele coincidir conla fundamentaci6n de la pretensi6n principal,situaciones que dotan al acto administrativode solo una apariencia probable de legitimidadque justifica que se tome la decisi6n de noinnovar con un carácter perjudicial para laAdministraci6n, en cuanto paralizan su actua­ci6n. Así, la decisi6n jurisdiccional de tomarla medida tiene verdadero sentido cuando sedecreta al inicio del proceso. Como dijimos,ella debe solicitarse al momento de interposi­ci6n del reclamo, esa es la oportunidad ade­cuada para plantearla como un aspecto acce­sorio del reclamo principal. El actor deberáfundamentar la necesidad de la medida de­mostrando los presupuestos de hecho y dederecho imprescindibles para obtenerla. Elanálisis del juez en esta etapa temprana delproceso debe conformarse a través de escasoselementos de juicio, lo que determina casisiempre una falta de certeza del derecho invo­cado, por lo que se impone una necesidad defundar la resoluci6n judicial en base a unasimple apariencia o probabilidad sobre dichoderecho que se invoca y que destruye la pre­sunci6n de legitimidad del acto administrati­vo. Consideramos que en este análisis el juezdebe resolver ponderada y prudentemente to­mando en cuenta si el derecho que se pretendeproteger aparece como probable, pero con unaprobabilidad calificada a la luz de los posiblesatentados que a los intereses públicos o de ter­ceros pueda causar la suspensi6n del acto ad­ministrativo por la orden de no innovar. Cuan­do existen reclamos serios sobre derechosfundamentales protegidos por el orden consti­tucional pensamos que la orden de no innovardebiera siempre ser decretada porque son esosderechos los fundamentales del orden jurídico,

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en tanto la ejecutividad del acto es s610 uninstrumento de gesti6n administrativa.

Por otra parte, el segundo supuesto dicerelaci6n con los perjuicios o daños que el actoproduciría en el patrimonio del reclamante yque en nuestro derecho deben ser irreparables,tal como lo exigen la Ley Orgánica Constitu­cional de Municipalidades y la Ley OrgánicaConstitucional sobre gobierno y administra­ci6n regional.

El carácter inminente del daño y el con­secuente peligro patrimonial que traería laejecución del acto, motivan al recurrente a so­licitar la orden de no innovar, la que, de nootorgarse oportunamente, podría traer para elafectado un daño irreparable.

Aquí nos enfrentamos con la posibilidadjudicial de sobreponer y priorizar valores jurí­dicos entre la vigencia del principio de ejecu­tividad de los actos administrativos y que lairremediable duraci6n del proceso provoquesituaciones dañinas para la parte recurrente,hasta el punto de que la reparaci6n de ese po­sible perjuicio se presente jurídicamente comomuy costosa o fácticamente imposible. Porejemplo, la clausura de un establecimiento conla pérdida de clientela que ello trae consigo, ola quiebra eventual del negocio. En ese con­texto al parecer serían reparables los derechosde naturaleza econ6mica ya que no se puededudar de la solvencia de la Administraci6n.Pero esta situaci6n se ve gravada en el tiempopor el correspondiente juicio en contra del Es­tado y la ejecuci6n de la sentencia que lo con­dena al pago de los perjuicios. Por otra parte,esta situaci6n podría justificar que la Admi­nistraci6n vulnere los derechos de los admi­nistrados sin otra limitaci6n que la ulterior yeventual indemnizaci6n, situaci6n que repug­na a la debida protecci6n y tutela de los dere­chos del administrado.

Pero, en principio, podemos decir que losperjuicios meramente patrimoniales seríansusceptibles de reparaci6n con las dificultadesdel caso, por lo que en estos supuestos no pro­cedería decretar la orden de no innovar con lasuspensi6n consiguiente del acto administrati­vo. Por el contrario, cuando el asunto litigiosoafectare el ejercicio de los derechos funda­mentales y libertades públicas en donde haydificultades en la reparaci6n, o es irreparable,la suspensi6n debe ser la regla general. En si­tuaciones intermedias no reconducibles a lamera indemnizaci6n econ6mica, pero en quetampoco se afectan derechos fundamentales,el tribunal deberá ponderar caso a caso laadopci6n o no de la medida, atendiendo lospresupuestos de la misma, al interés públicocomprometido y al derecho del ciudadano a latutela judicial efectiva consagrada en la Cons­tituci6n Política y en el Código Orgánico de

Tribunales, en los principios de la jurisdic­ci6n.

En todo caso, cuando se habla de perjuicioirreparable estamos frente a la idea que la sen­tencia no podrá restablecer la situaci6n ante·rior a la ejecuci6n del acto administrativo.Pero si dicho perjuicio por la ejecución delacto excede considerablemente el daño que seproduce con la suspensi6n del acto, se hablaaquí de peJjuicio desproporcionado. Esto esrelevante porque hay que tener presente queen nuestro ordenamiento jurídico el auto acor­dado del recurso de protecci6n no exige dañoirreparable para decretar la orden de no inno­var, sino que simplemente queda en la apre­ciaci6n judicial según la conveniencia para losfines del recurso. Sin dudas existe aquí unenorme avance, puesto que el particular afec­tado podrá solicitar orden de no innovar invo­cando además situaciones que no produciríanen sí daños irreparables, sino que situacionesque podrán originar perjuicios desproporcio­nados, peJjuicios graves o cuando menos se­rios peJjuicios en donde el tribunal los ponde­ra según los fines que se persiguen con elproceso cautelar.

Como vemos, se amplía aquí el ámbito enque el tribunal puede decretarla, pero siempreserá necesario la fundamentaci6n de los posi­bles daños una razón de la ejecuci6n del acto.

4. ALGUNOS CRITERIOS ACONSIDERAR PARA LOS

EFEeros DE merAR O NO LAORDEN DE NO INNOVAR

Tratando de señalar algunos parámetrosrespecto de los cuales existirían causales fun­dadas para solicitar la medida, podemos invo­car las siguientes situaciones casuísticas:

a) Frente a la imposibilidad de reponer lascosas a su estado inicial, ello puede derivarsetanto de un cambio fáctico como jurídico. Asíel cambio fáctico puede ser a su vez materialy concreto como una destrucci6n de edificioso registros, tala de bosques; o intangible comola pérdida del crédito, reputaci6n o clientela.Frente al cambio jurídico definitivo puede se­ñalarse la quiebra o liquidaci6n de una empre­sa, la disoluci6n de una asociaci6n civil conliquidaci6n de su patrimonio, la venta a terce­ros de bienes no fungibles y el nombramientode otra persona para el cargo del cual ha sidoseparado el recurrente. Todas situaciones veri­ficadas en nuestra jurisprudencia.

Por otra parte, la imposibilidad de reponerdebe entenderse en un sentido práctico, y noabsoluto, como ocurre en el otorgamiento depermisos de construcci6n, ya que se consideraque si bien te6ricamente sería posible demoler

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lo construido en virtud del permiso declaradofinalmente ilegítimo, de hecho será difícil lle­gar a ello, compensándose tal situaci6n nor­malmente con graves multas e indemniza­ciones a terceros afectados.

Ahora bien, ¿en qué supuestos la imposibi­lidad de reponer las cosas a su estado anteriorno será adecuadamente compensable en di­nero?

La respuesta ya se seña16: cuando están enjuego valores no materiales, como la repu­taci6n de una persona, la conservaci6n de unedificio hist6rico o artístico, la preservaci6nde un paisaje o perspectiva de alto valor esté­tico, la preservaci6n del medio ambiente.

b) Cuando el perjuicio es puramente patri­monial la regla se invierte y la suspensi6ns6lo procederá en casos excepcionales, comolos siguientes:

1. Cuando la evaluaci6n de los daños ypeIjuicios resulte tan difícil que impida llegara una indemnizaci6n plenamente restitutoria:así, una medida que afecte la reputaci6n oclientela de una empresa o la fama de uno desus principales productos o vulnere su secretotécnico o comercial.

2. La segunda situaci6n se basa en la im­posibilidad de compensar las molestias quesufrirá el recurrente a causa de la ejecuci6ndel acto y durante el tiempo que dure la litis,aunque en definitiva la situaci6n afectada seafinalmente reconstruible: se trata, en definiti­va, de valorar -y proteger- el tiempo de laspersonas como un activo limitado de que ellosdisponen y, con ello, amparar el pleno ejerci­cio de la libertad individual que se ejerce, ne­cesariamente, en un transcurso temporal.

En esta categoría se podrían incluir aque­llos actos que ordenan la expulsi6n de extran­jeros; los que restringen el derecho a estudiar;los que ocasionan graves trastornos persona­les; los que obligan a tolerar ruidos u otrasmolestias graves; los que clausuran transitoriao definitivamente establecimientos industria­les o comerciales; o los que paralizan una ex­plotaci6n industrial o comercial.

Todas estas situaciones que miran más lairreparabilidad del daño que causa el acto consu ejecuci6n, se amplían infinitamente concualquiera otra circunstancia que a criterio deltribunal atenta contra la finalidad del recursode protecci6n.

5. LA PERSPECTIVA DE LAADMINISTRACION PUBLICA

FRENTE A LA SOLICITUDDE ORDEN DE NO INNOVAR

Desde la perspectiva administrativa apare­ce aquí el concepto de interés público en abso­luta plenitud y como argumento que conlleva

la necesaria ejecuci6n del acto administrativo.El acto se dicta en vista de los intereses públi­cos comprometidos, de allí su necesariaejecutividad y debido a que con dicho acto selogra la satisfacción de una necesidad pública.Es, pues, la consideraci6n del interés públicoun factor relevante, importante, sino esencialy fundamental que ha de considerar el Tribu­nal para suspender o no la ejecución de unacto administrativo. Pero el criterio de apre­ciaci6n jurisdiccional en esta materia operatambién a nuestro entender en términos dis­crecionales. Así, antes de disponer o no la or­den de no innovar, el Tribunal deberá realizarun juicio de ponderación entre los intereses enpugna y los posibles daños al interés público,para concluir en la alternativa menos gravosa.

Frente a esta situación, consideramos queel Tribunal debe moverse entre aquella opciónque considere la necesidad de privilegiar alinterés público, frente al interés del particularcuando ambos se encuentran en situación con­flictiva y aquella otra que estima que en lamateria de que se trata, el interés público que­da en segundo plano, respecto de la posiblereparaci6n del daño que la ejecuci6n puedecausar, o la consideración que tiene en vista eljuez frente a los fines del recurso de protec­ci6n, salvo que el perjuicio al interés públicoresulte desproporcionado o exorbitante.

El proyecto de ley sobre lo contenciosoadministrativo en esta materia, Art. 49, resuel­ve el conflicto solicitando caución suficienteal recurrente que pide la suspensión de losefectos del acto cuando se vean afectados losintereses públicos o de terceros y al momentode decretarse dicha medida, de modo que si lacauci6n no se presta según lo establecido porel Tribunal, la medida no podría decretarse.Pensamos que tal situación debería ser aplica­ble en la orden de no innovar tomando encuenta que esa cauci6n en todo caso constitui­ría un límite al derecho del administrado, peroque frente a la duda judicial sería una opci6npara él, considerando además que tal cauciónno puede ser superior a la evaluación de losdaños al interés público, según el principio deproporcionalidad e igualdad procesal, dejandoestablecido que su determinación es siemprefacultad del tribunal.

La noci6n de interés público es en sí difu­sa y en ocasiones presenta facetas contradicto­rias. En un sentido debe entenderse como elinterés de la comunidad amparado por el Esta­do y no el de la Administraci6n que gestionatales intereses y sin que por ello ambos seidentifiquen. Por otra parte, hay interés públi­co en que la Administración respete la ley; enque se haga justicia oportuna; en evitar que lanegligencia funcionarial obligue al Estado alpago de una indemnizaci6n. Hay intereses pú-

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blicos contradictorios en un edificio conside­rado hist6rico que amenaza ruina. Puede ocu­rrir, incluso, que desde todo punto de vista lasuspensi6n favorezca el interés general.

Finalmente, aun cuando los motivos de in­terés público que invoca la Administraci6njueguen primordialmente en su favor, el juezdeberá indagar si existen realmente y si la sig­nificaci6n que la Administraci6n les otorga esrazonable y si deben prevalecer sobre el inte­rés privado en conflicto. La conducta seguidapor la Administraci6n -será frecuentemente unbuen patr6n para medir la sinceridad en la in­vocaci6n de los motivos. Cuanto mayor hayasido el respeto de la Administraci6n por losderechos del particular, otorgándole adecuadaoportunidad de defensa, mayor será el respetoque, a su vez, le deberá merecer su decisi6n aljuez. De igual importancia es la conducta queel particular ha seguido frente a la Adminis­traci6n en el cumplimiento de sus obligacio­nes bajo las normas en cuesti6n. Por ejemplo,si es reincidente, si se agotaron los mediosadministrativos de defensa, naturalmente siello le era exigible.

El interés de terceros es también un aspec­to que se debe considerar por el juzgador. Ta­les intereses pueden jugar en favor o en contradel afectado recurrente. Se establecen en sufavor por ejemplo en una clausura de una in­dustria que perjudica a sus trabajadores en sustareas y pagos laborales consiguientes y se es­tablecen en su contra en el reclamo de unasuspensi6n de autorizaci6n para operar en ra­zón de denuncia de un tercero por el hecho deviolar el afectado las normas de la libre com­petencia del mercado.

Por último, debernos establecer los casosen que es más difícil proceder a decretar laorden de no innovar.

a) Si el acto impugnado deniega lo solici­tado por el particular, en principio no procedela suspensi6n, dado que ella equivaldría aobligar a la Administraci6n a resolver positi­vamente mientras se tramita el recurso. Pero sila decisi6n es negativa y cambia la situaci6njurídica que tenía el particular, cabe la sus­pensión conforme a los principios antes seña­lados.

b) En general se señala que la orden de noinnovar no procede respecto de medidas de

policía y orden público por los valores e inte­reses jurídicos en juego.

Ello a nuestro entender, requiere aceptar ladistinci6n entre dichas medidas y la restanteactividad administrativa, lo que criticarnos enrazón a que la expansi6n de la intervenci6ndel Estado por diversos motivos, especialmen­te de índole econ6mica y las consiguientesobligaciones que ello trae consigo para losparticulares, unidas al principio que exige unafundamentaci6n legal para realizar toda acci6nadministrativa especialmente la limitativa delos derechos privados en cualquier campo quese desarrolle, toma innecesaria en la actuali­dad la distinci6n entre tales actos. En verdad,las llamadas medidas de policía, frecuente­mente referida a cuestiones de tranquilidad,seguridad e higiene, son expresi6n de faculta­des discrecionales que se llevan a cabo en elmarco de una amplia autorizaci6n legal. Enestos casos, muchas veces el vicio de ilegiti­midad que se alega no resulta patente y eljuzgador debe contraponer al interés privadoafectado por un acto cuya alegada ilegitimidadno es más que verosímil, con el interés gene­ral en situaciones cuya dilucidaci6n requiereconocimientos más técnicos que jurídicos. Nose ve, por ello, razón para aplicar a esta hipó­tesis reglas distintas de las expuestas para todala actividad administrativa en general.

c) Desde otro punto de vista sí cabría anuestro entender distinguir entre los actos queconstituyen sanciones administrativas de lasdemás medidas o actos administrativos queadopta el Estado. El principio debiera ser que,ausentes motivos especiales de urgencia, lasanci6n puede esperar la revisi6n judicial,ello, por supuesto, si la ley no dispone expre­samente lo contrario, en cuyo supuesto s6lorestará el argumento de la posible inconstitu­cionalidad en casos excepcionales.

En este trabajo hemos querido simplemen­te presentar distintas hip6tesis en que opera laorden de no innovar y la posterior suspensi6nde los efectos del acto administrativo, tratandode dar algunos fundamentos esenciales en laprocedencia y alcances de esta medida caute­lar establecida corno un resguardo más de losderechos del ciudadano-administrado en losprocesos contenciosos administrativos, peroponderándola con los necesarios intereses pú­blicos siempre presentes en el actuar de la Ad­ministraci6n.