Societat Andorrana de Ciències L’administració pública andorrana · L´administració pública...

Societat Andorrana de Ciències

Setzenes Jornades de la Societat Andorrana de Ciències

L’administració pública andorrana

andorranapública

L’administració

© Societat Andorrana de Ciències© Dels autors respectius els escrits, les imatges i les fotografies

Edita: Societat Andorrana de CiènciesPrimera edició, desembre 2011

Amb la col·laboració de:Ministeri de CulturaCrèdit Andorrà

Realització gràfica: ARA disseny (ADEMG)Disseny i maquetació: Pilar MongeImpressió: Gràfiques A4ISBN: 978-99920-61-11-4DL: AND -1178-2011

L´administració pública andorrana

Sumari

SalutacióÀngels Mach i Buch, presidenta de la SAC........................................................................................... 5

La neutralitat de l’Estat democràtic. La qüestió teòricaUnivers Bertrana i Diaz, llicenciat en dret públic, màster en ciència política i responsable de comunicació, coordinador de les XVI Jornades ........................................................ 7

Serveis transversals dins de l’administració públicaAlfons Miralles i Bellera, secretari d’Estat per a la Reforma de l’Administració i la Promoció de la Societat del Coneixement........................................................... 17

Evolució de l’administració pública andorrana al segle XXPere Cavero i Muñoz, llicenciat en història i coordinador de la secció d’Història de la SAC ............ 23

Quatre límits al desballestament de l’EstatYvan Lara i Sánchez, llicenciat en ciències polítiques i de l’administració, professor d’Història, Geografia i Institucions d’Andorra al Lycée Comte de Foix ............................. 29

El quartSimó Duró i Coma, ensenyant jubilat, exllevador del quart d’Ordino i exconseller general ............. 37

La comunicació política a Andorra com a politja transmissora dels canvis en l’AdministracióMarc Rodríguez i Romero, periodista i màster en Gestió de la comunicació política i electoral, redactor de política d’El Periòdic d’Andorra ...................................................... 47

Model de gestió pública per resultats: indicadors per una gestió eficientJael Pozo i Lozano, veterinària i tresorera del Partit dels Verds d’Andorra ....................................... 57

Funció pública Gabriel Ubach i Valdívia, funcionari de duanes i president de l’USdA .............................................. 65

Una administració oberta i de les persones Enric Guinart i Mauri, periodista i cap de la secció de política a RTVA ............................................ 69

La sostenibilitat de l’administració comunalRosa Ferrer i Obiols, cònsol major del comú d’Andorra la Vella, advocada i exconsellera general ......................................................................................................... 79

La meva experiència: Comú, Consell i CASS Josep Maria Beal i Benedico, president de la Caixa Andorrana de Seguretat Social, exsíndic general i excònsol d’Escaldes-Engordany ............................................................................ 85

Administració pública “delegada” Francesc Rodríguez i Rossa, conseller general i president del Grup Parlamentari Socialdemòcrata ............................................................................................ 89

La necessària racionalització de la despesa pública i la seva impopularitatFerran Costa i Marimon, politòleg i director d’Inlingua .................................................................... 93

Element imprescindible de qualitat del servei de la Justícia: un termini òptim i previsible de durada raonable Carme Obiols i Salom, advocada i secretària general del Consell Superior de la Justícia ............... 99

Setzenes Jornades de la Societat Andorrana de Ciències

El model d’organització territorial de l’EstatIsidre Bartumeu i Martínez, secretari de Sindicatura en el procés constituent, exsecretari general del Tribunal Constitucional i notari ................................................................... 111

Cap a una nova relació entre els ciutadans i l’AdministracióDavid Ríos i Rius, director de l’Oficina d’Identificació Administrativa i secretari d’organització del PS ....................................................................................................... 115

Els treballadors comunalsCristian Asensio i Valls, treballador comunal i president del Sindicat de Treballadors del Comú d’Andorra la Vella (Sitca) ....................................................................... 119

Les polítiques públiques a l’era de la societat del coneixement: el paper dels observatorisAlbert Gomà i Sala, politicòleg i sociòleg, coordinador de l’Observatori Turístic d’Andorra ......... 123

Cap a un nou model d’AdministracióEnric Manel Garcia i López, llicenciat en dret i en ciències polítiques, cap d’àrea d’ordenació acadèmica i titulacions d’Ensenyament Superior, membre de la junta de l’APAAG .. 127

Què és administrar? Enric Casadevall i Medrano, cònsol major de la parròquia de Canillo, exconseller general i exministre de Finances ................................................................................... 137

L’Administració i els serveis públics, més enllà dels dogmes Iago Andreu i Sotelo, periodista i llicenciat en dret, cap de redacció d’El Periòdic d’Andorra ..... 143

Té “culpa” la funció pública de la “nostra” crisi?Miquel Calsina i Gordi, comptable ................................................................................................... 147

La transparència a l’administració públicaAlbert Roig i Loscertales, periodista i director de l’Agència de Notícies Andorrana .................... 153

Observacions sobre el control jurisdiccional de l’Administració Antoni López i Montanya, advocat i autor de la publicació “Legislació administrativa del Principat d’Andorra” (2000) ................................................................................ 159

Un Estat sostenible?Gilbert Saboya i Sunyé, economista i empresari, exconseller general i membre de Coalició Reformista ..................................................................................................... 163

Programa.............................................................................................................................................173Imatges de les XVI Jornades...............................................................................................................174Llista dels assistents a les XVI Jornades (no exhaustiva).....................................................................176Recull de premsa.................................................................................................................................178

5L´administració pública andorrana

Conceptualment administrar consisteix a ocupar-se i responsabilitzar-se de gestionarl’economia d’una empresa, d’una casa o d’una persona. Administració d’una empre-sa, d’una escola o qualsevol altra organització és el conjunt de gent que l’adminis-tra o la dirigeix. Administració pública és el conjunt de persones i d’organismes que formen part del’Estat. Els funcionaris formen part de l’administració pública.La funció d’una persona, d’un òrgan del cos, d’una màquina, és allò que ha de fer,la seva missió. Les institucions generals i locals d’un país han d’ocupar-se de les qüestions globalsde les quals els seus ciutadans no poden responsabilitzar-se individualment. L’administració pública andorrana en la seva globalitat, de trenta anys enrere a l’ac-tualitat, ha experimentat una gran transformació, que ha afectat tant aspectes quan-titatius com qualitatius. S’ha doblat la població, s’ha reconegut Andorra com a estata escala internacional, s’està pendent de l’encaix dins de la Unió Europea i la socie-tat andorrana ha decidit obrir-se. Això ha comportat noves responsabilitats dins ifora del país. Cal un engranatge òptim entre les administracions general i comunalsdavant el repte de l’eficiència de l’Estat. La reflexió sobre el sector públic és unanecessitat inajornable, per aquesta raó es va escollir tractar aquest tema en les set-zenes Jornades.Cal fer un balanç històric i revisar les transformacions dels darrers decennis. Calreflexionar sobre el paper que juga l’administració pública. Cal veure quin és el fun-cionament de l’administració general i de l’administració comunal, i com es finançal’administració pública. És sostenible l’estat del benestar? Cal racionalitzar la des-pesa pública? Què s’espera de l’administració pública?

B E N V I N G U D A

Àngels Mach i Buch

6 Setzenes Jornades de la Societat Andorrana de Ciències

L’administració pública està al servei dels ciutadans; l’atenció al ciutadà és prou efi-cient? I com és la percepció del ciutadà sobre l’administració pública? La satisfacció i els interessos dels funcionaris haurien d’estar en correlació amb lasatisfacció dels usuaris; el sindicalisme i la funció pública s’entenen?L’administració pública com a partenaire en la societat, com a transformador de lasocietat, i com a motor de l’economia, de quins indicadors disposa per revelar unaadministració eficient? La burocràcia comença a ser excessiva?Quin és el paper dels partits polítics? I el dels mitjans de comunicació?Ha d’haver-hi una concertació dels sectors públic i privat per poder definir elsmodels de funció pública escaients i aconseguir una administració pública ideal.Per tal de tractar el tema des de diversos vessants s’ha demanat la col·laboració depolitòlegs, historiadors, periodistes, juristes, sindicalistes, representants elegits pelpoble comunals i parlamentaris, polítics, empresaris, comptables, educadors, fun-cionaris…, per fer del conjunt de totes les ponències el reflex de la societat actualdel país, per poder progressar junts i per encarar el futur de la millor manera. Volem agrair molt sincerament als ponents la seva disposició i l’esforç per prepararels seus treballs. La SAC n’és la corretja transmissora, però l’aportació dels ponentsés l’impuls. També volem donar les gràcies a les institucions que en fan possible larealització i també la publicació posterior amb el seu suport, que són: el ministeri deCultura del Govern d’Andorra i Crèdit Andorrà. Sense el seu ajut aquesta jornada noes podria dur a terme ni transcendir en el temps amb la publicació, que més enda-vant serà consultable a internet al web http://publicacions.iec.cat, on consta cadaarticle amb el DOI (Digital Object Identificator) corresponent a cadascun dels autors. En la publicació es reprodueixen els textos lliurats pels participants i un recull depremsa amb la informació que han generat les Jornades i que ha aparegut als mit-jans de comunicació. Els debats o comentaris que originen les ponències, gravadesen cintes durant les Jornades, i el DVD amb l’audiovisual es lliuren a l’Arxiu HistòricNacional per a una millor conservació i per poder ser consultables. Finalment, tanta tots els que ens han acompanyat presencialment a la sala d’actes com als que enllegiran el contingut en el recull editat, us agraïm el suport envers la tasca que esduu a terme des de la SAC de foment de la reflexió i de repensament del país pera fer-lo avançar.

Àngels Mach i BuchPresidenta de la SAC

7L’administració pública andorrana

En l’àmbit de la teoria política, diverses veus crítiques han posat en dubte els últimsvint anys la validesa d’un principi fonamental, el de neutralitat, al qual hauríem derenunciar per a la consecució d’una certa política del bé comú. Atès, però, el cost queaixò representa en termes de llibertat individual, sembla lògic preguntar-se si lesobjeccions a la neutralitat en democràcia poden realment ser útils, sobretot quan esbusquen solucions normatives als problemes que planteja el pluralisme cultural en lamajoria de societats democràtiques occidentals.1 Ja és prou sabut que la gran defi-ciència del liberalisme democràtic és la seva rigidesa i insensibilitat davant del reco-neixement de drets a comunitats empíricament poc afavorides.2 Cal, però, d’unabanda, avaluar si el liberalisme polític –la formulació contemporània de la teoriademocràtica inaugurada per John Rawls– pot ser realment neutral, en els seus efec-tes, en contextos plurals i multiculturals, i d’altra banda, si la renúncia a la neutralitatconstituiria una solució justificada. Intentarem explicar que, tot i les febleses que presenta la formulació de la neutralitatquan se la confronta a la pluralitat cultural, no s’hi pot renunciar de manera consistent.Els principis de la justícia com a equitat3 ens poden permetre, en canvi, aportar correccions

Univers Bertrana i Díaz

La neutralitat del’Estat democràtic.La qüestió teòrica

XVI JORNADES: L´ADMINISTRACIÓ PÚBLICA ANDORRANA: 7-16 (2011)Societat Andorrana de Ciències, AndorraDOI: 10.2436/15.0110.11.1 ISBN: 978-99920-61-11-4


1- Ferran Requejo denuncia encertadament la vaguetat de termes com multicultural en l’anàlisi del pluralisme en lesdemocràcies actuals. A: “Pluralismo, democracia y federalismo”. RIFP, 7, 1996, pàg. 94 i s. Per a una tipologia dels movi-ments en el pluralisme cultural actual, veg. ibid., pàg. 97.2- Veg. Ferran Requejo “Les senyes d’identitat del liberalisme”. A: Àngel Castiñeira (dir.), El liberalisme i els seus crítics.Proa, Barcelona, 1996, pàg. 21, n. 7; “El cuadrado mágico del liberalismo”. Claves de razón práctica, núm. 46, octubre1994, pàg. 9-11.3- Ens referim al principi de les llibertats iguals i al principi de les desigualtats legítimes, que es troben enunciats per pri-mer cop a John Rawls, Teoría de la Justicia. FCE, Madrid, 1978, pàg. 82.


compatibles amb la idea de neutralitat, encara que aquesta hagi de deixar d’ésser elprincipal element legitimador de la democràcia.

1. Fonamentació teòrica de la neutralitat Tal com subratlla Ferran Requejo, la neutralitat de l’organització política respecte deles concepcions individuals del bé constitueix la principal font de legitimació del libe-ralisme democràtic “procedimental”.4 D’una manera semblant, però referint-se aquestcop al conjunt de la tradició democràtica, Susan Mendus considera que si la igualtatés el fonament filosòfic, la neutralitat n’és la manifestació pràctica.5 El paper centralde la neutralitat en la construcció teòrica explica, és clar, que tants crítics s’hagin atu-rat a discutir-la. Ens sembla, doncs, justificat, resumir-ne la gènesi teòrica.1.1. Autodeterminació de l’individuPer al liberalisme polític, la promoció justa i imparcial dels interessos de les personessolament és possible assegurant-los l’exercici de la seva autodeterminació individual,ço és permetent que tota persona amb capacitat d’expressar la seva voluntat puguitriar lliurement el mode de vida que prefereixi. Aquest pressupòsit individualista d’ar-rel kantiana coincideix, de fet, amb el de qualsevol teoria no perfeccionista, com aral’utilitarisme clàssic o el neoliberalisme en el qual hom acostuma a situar un autor comNozick.Així, el liberalisme polític s’oposa, per definició, a qualsevol tipus de paternalismeestatal: l’existència de cada individu només es desenvolupa de manera adequada siaquest la dirigeix d’acord amb les seves pròpies creences sobre allò que és o no valuós,i no pas segons valors exteriors imposats institucionalment que la persona en qüestióno subscriu. El valor atorgat a l’autodeterminació és el que duu Rawls al principi de lesllibertats, que és essencialment un principi de llibertat d’elecció, i a la defensa de laneutralitat estatal. Sintetitzant a l’encop la formulació rawlsiana i les incorporacionsde Ronald Dworkin,6 obtenim la següent representació esquemàtica de l’argumenta-ció:

4- “El cuadrado...”, pàg. 4-6.5- Toleration and the Limits of Liberalism. Macmillan, Londres, 1989, pàg. 114-117.6-Veg. A Matter of Principle. Harvard University Press, Cambridge-Londres, 1985, pàg. 214-220. Hi presenta la llibertatcom a fonamentada en el concepte de neutralitat.


La neutralitat significa que l’acció de l’Estat no s’ha de fonamentar en la superioritat o lainferioritat intrínseca de les diverses concepcions de la bona vida, com tampoc influir enl’apreciació de les persones pel que fa al valor d’aquestes concepcions. Bruce Acker-man n’extreu la prohibició de la selectivitat i la prohibició d’afirmacions de superioritatincondicional : “Cap raó és una bona raó si requereix que el posseïdor del poder afirmi:“a) que la seva concepció del bé és millor que la concepció del bé sostinguda perqualsevol dels seus conciutadans;“b) o que, independentment de la seva concepció del bé, ell és intrínsecament supe-rior a un o més dels seus conciutadans”.7

Des d’una filosofia del dret més radical, Ronald Dworkin assenyala que un liberalismebasat en la igualtat insisteix en la neutralitat moral solament en la mesura en què laigualtat ho requereixi.8 Per a Charles Larmore, en canvi, no es tracta d’una qüestió deresultat sinó de procediment: existeix una “justificació neutral de la neutralitat” basa-da en la norma universal del diàleg racional i l’igual respecte a totes les persones.9

En tots els casos, la garantia que tota creença pot ser lliurement qüestionada –la lli-bertat d’expressió, per exemple– és suficient perquè l’individu pugui eventualmentmodificar la seva actitud si el seu entorn el convenç que anava en una direcció equi-vocada. D’ací la necessitat per a cada u de disposar de tots els recursos i llibertatsnecessaris per poder, no solament menar la seva vida d’acord amb les seves creencessobre el que és valuós, sinó també jutjar-ne lliurement la bondat.1.2. Neutralitat deontològica, que no teleològicaUna política neutral, en un sentit vulgar, seria aquella que garantiria que totes les con-cepcions del bé poguessin tenir la mateixa sort, en una societat donada, al marge quefossin més o menys cares o atractives. Es tracta d’una neutralitat en els seus efectes,que anomenarem teleològica, i que pretén assegurar la igual realització de cada plade vida. Una variant més dèbil consistiria a distribuir inicialment els recursos de talmanera que cada concepció del bé tingués una igual probabilitat de realització. Ambaixò, aquesta neutralitat teleològica té ben poc a veure amb la formulació que el libe-ralisme polític en fa, ja que se suposa que obstaculitzaria la llibertat d’elecció i aniriacontra l’exigència que les persones assumeixin el cost de les seves pròpies decisions.El principi adoptat pel liberalisme correspon, doncs, a una idea de neutralitat queanomenarem deontològica, bo i que la seva definició sigui confusa i contradictòria.Per això el mateix John Rawls evita tot sovint el concepte i l’engloba a l’interior de laseva prioritat de la justícia –en anglès, right– sobre les idees del bé.

7- La justícia social en el Estado liberal. CEC, Madrid, 1993, pàg. 43.8- Op. cit., pàg. 205 i s.9- Veg. Patterns of moral complexity. Cambridge University Press, Cambridge, 1987, pàg. 50-68.


En efecte, responent tant a les interpretacions diverses de Larmore o Dworkin, com a lescrítiques de Raz, John Rawls nega, a The Priority of Right and Ideas of the Good,10 quela justícia com a equitat sigui neutral des d’un punt de vista estrictament procedimental,ja que els seus principis no es justifiquen al marge de qualsevol consideració moral, sinóque resulten de la recerca d’un “terreny comú”, que no neutral, a la intersecció del con-sens superposat.11 També rebutja, lògicament, una neutralitat d’efecte o d’influència,que considera simplement “impracticable”. La prioritat de la justícia satisfà, en canvi,per a Rawls, un cert significat de la “neutralitat d’objectiu”, ço és “que l’Estat no farà resque tingui com a finalitat afavorir o promoure cap doctrina comprensiva particular oprestar més assistència als qui la professen”.12 Això pot equivaldre, segons com es miri,a assegurar a totes les concepcions del bé una igualtat d’oportunitats que els permetidesenvolupar-se lliurement, però a condició que quedin excloses aquelles que no sónpermissibles, és a dir, que no respecten els principis de la justícia.No deixa d’ésser sorprenent, tanmateix, que tot i el seu paper central en la teoria dela democràcia, el debat al voltant d’una definició de la neutralitat estigui obert a unaplètora d’imprecisions. Desplegant-ne amb lògica totes les ramificacions, J. Budzis-zewski arriba a identificar tretze significats diferents del terme, només examinant-lodes del punt de vista de l’ètica.13 La distinció que hem fet entre neutralitat deontolò-gica i neutralitat teleològica no pot tenir més pretensió, doncs, que la d’apuntar al’exis tència d’una certa línia divisòria.

2. Objeccions a la formulació teòrica de la neutralitatDes de la perspectiva d’aquells qui no pertanyen a la cultura societal majoritària, laformulació liberal de la neutralitat és palesament insuficient, i fa que la teoria apare-gui com menys oberta i pluralista del que pretén. Si és neutral en relació amb les per-sones, no ho és pas pel que fa als grups. La primera objecció racional consisteix a con-siderar que aquesta neutralitat deontològica pertany, de fet, a una concepcióparticular del bé que es troba latent en la seva formulació. Una segona objeccióimportant és, al nostre entendre, que la llibertat d’elecció queda injustament limitadaper la lògica de mercat que aquesta neutralitat institueix.2.1. L’homogeneïtat cultural sobreentesa i la “tesi social”La suposició que la comunitat política és culturalment homogènia apareix de maneraimplícita en nombrosos arguments de la teoria democràtica,14 que tendeix a tractar la

10- A: Liberalismo político. FCE, Mèxic, 1995, pàg. 171-203.11- Sobre la noció de consens superposat veg. ibid., pàg. 137-170.12- Ibid., pàg. 187-188.13- True Tolerance. Liberalism and the Necessity of Judgment. Transaction, New Brunswick, 1992, pàg. 104-114.14- Veg. els exemples que Will Kymlicka troba en Dworkin a Ciudadanía multicultural. Paidós, Barcelona, 1996, pàg. 179.


diversitat sociocultural com una qüestió de valors individuals. Aquesta tendència noés cap novetat, nombrosos autors esmenten el clàssic John Stuart Mill com a exempled’un pluralisme moral que pot perfectament ésser hostil al pluralisme cultural.15

Per a molts crítics, el liberalisme polític sembla oferir una retòrica del pluralisme queen realitat amaga una concepció determinada de la vida en societat. Requejo remar-ca, per exemple, que la “moral de mínims” que regeix l’esfera pública de les demo-cràcies occidentals “mai no ha estat neutral des del punt de vista de les identitats indi-viduals, ja que aquells drets i regles inclouen de fet tota una sèrie de valors culturalsimplícits de caràcter particular (llengua, reconstruccions de la pròpia història, tradi-cions comuns, etc.) situats més enllà de plantejaments procedimentals”.16 Al seu torn,Mendus mostra com el concepte de just, lluny d’ésser independent de qualsevol con-cepció anterior del bé, és de fet, precisament, una funció de la nostra concepció delbé.17 I si el liberalisme democràtic és, aleshores, una mena de doctrina comprensivaparticular, amb la seva pròpia visió del bé, com pot considerar-se realment neutral?18

Aquesta mena d’observacions troba el seu fonament, en gran mesura, en l’anomena-da tesi social, desenvolupada per Charles Taylor, segons la qual l’individu està forço-sament inserit en unes pràctiques socials preexistents, que constitueixen el contextdes del qual exercirà les seves capacitats per a l’autodeterminació.19 El bé de cadaindividu no és ni universal ni únic, sinó que es conforma, sobretot, en la matriu de lespràctiques culturals compartides en comunitat. Des d’aquest punt de vista, la neutra-litat deontològica pot destruir les condicions socials de l’autodeterminació i impedirque la pluralitat d’estructures socioculturals es mantingui en el futur. Els arguments deTaylor són coherents, a més, amb una crítica més profunda del jo desvinculat com asubjecte transcendental del liberalisme, que retrobem també, sota aspectes dife-rents, en altres autors crítics.20

Així, doncs, les opcions adoptades autònomament només són possibles en determi-nats contextos, i amb la simple “ceguesa davant la diferència”, que és alhora el reflexd’una cultura particular,21 la neutralitat liberal és incapaç de fer viables les condicionsd’existència i de continuïtat de contextos culturals diversos.

15- Sobre aquesta qüestió, veg. Jean Leca, “La démocratie à l’épreuve des pluralismes”. Revue Française de Science Poli-tique, vol. 46, núm. 2, abril 1996, pàg. 237-243.16- “Diferències nacionals i federalisme asimètric”. A: Ernest Udina, Quo vadis, Catalonia?. Planeta, Barcelona, 1995,pàg. 247-248.17- Op. cit., pàg. 117-120.18- Aquest és el plantejament de Ronald Beiner a What’s the Matter with Liberalism?. University of California Press, Ber-keley, 1992, pàg. 20-28, 59-74.19- Veg. “Atomisme”. A: Àngel Castiñeira (dir.), Comunitat i nació. CETC-Proa, Barcelona, 1995, pàg. 131-159.20- Veg. Michael Sandel “El liberalisme i els límits de la justícia”. A: Àngel Castiñeira (dir.) El liberalisme..., pàg. 109-167;Alasdair Macintyre, Tras la virtud. Crítica, Barcelona, 1987, pàg. 267-274.21- Veg. Charles Taylor “Multiculturalisme: la política del reconeixement”. A: Àngel Castiñeira (dir.) Comunitat..., pàg. 193-234.


2.2. Els límits de la llibertat d’elecció Hem abordat abans la idea que s’ha de garantir a cada individu els recursos i les lli-bertats necessaris que li permetin menar la seva vida d’acord amb les seves creences.La “llibertat d’elecció” justificava la neutralitat en una perspectiva antiperfeccionista.Podem, però, elegir lliurement en un mercat desigual? De quins recursos disposen,per exemple, aquells qui una injustícia precedent ha col·locat en minoria?En un context plural, la neutralitat equival al laissez faire, laissez passer d’un lliure mer-cat sociocultural on certes eleccions, al final, són més cares que d’altres. Si les desigual -tats il·legítimes no s’accentuen, en el millor dels casos es reprodueixen. Tal com escriuWill Kymlicka, “qualsevol societat que permeti als diferents modes de vida competirper la lliure adhesió de les persones, i que exigeixi a aquestes persones que paguinpel cost de les seves eleccions, col·loca en una situació molt desavantatjosa els modesde vida més cars i menys atractius”.22 Queda clar, un cop més, que la neutralitat libe-ral s’oposa a la neutralitat en el sentit teleològic. La teoria admet en certa manera aquestes conseqüències desigualitàries, i les consi-dera pràcticament inevitables, com ho especifica Rawls : “…resulta impossible quel’estructura bàsica d’un règim constitucional just no tingui importants efectes i influèn -cies respecte de quina doctrina comprensiva durarà i guanyarà adhesions a través deltemps; i és inútil intentar contrarestar aquests efectes i influències […]. Hem d’accep-tar els fets de sentit comú de la sociologia política”.23 És clar que podem confiar, demanera optimista, que les millors opcions sempre trobaran el suport necessari persobreviure, però queda tanmateix validat que la prioritat de la justícia comporta con-seqüències que no són neutres. “L’elecció”, deplora Budziszewski, “per natura, maiés neutral”.24

Rebutjant l’antiperfeccionisme, Joseph Raz suggereix aleshores que si la neutralitatabsoluta és quimèrica, llavors s’ha d’acceptar que pot ser una qüestió de mesura, ques’hi pot jugar. Si l’objectiu principal de l’acció política és permetre que els individuspersegueixin concepcions vàlides del bé, la intervenció estatal pot estar justificadaper garantir la pervivència de la pluralitat cultural.25

3. Renunciar a la neutralitat ?La major part dels teòrics han acceptat posteriorment com a vàlids alguns dels argu-ments que hem esmentat, com ara els que subratllen, resumint, que les condicions

22- Filosofía política contemporánea. Ariel, Barcelona, 1995, p. 226, núm. 4. Veg. també “Liberal Individualism and LiberalNeutrality”. Ethics, 99/4, pàg. 884.23- Liberalismo..., pàg. 188.24- Op. cit., pàg. 59, 103.25- The Morality of Freedom. Clarendon Press, Oxford, 1986, pàg. 117-133, 157-162.


culturals fan inevitable que les opcions individuals es trobin emmarcades en pràcti-ques socials preexistents. En aquest sentit, podem afirmar que certes crítiques hanestat incorporades com a aclariments que fan més intel·ligible la teoria.Ara bé, tot i la seva discutida consistència lògica, la neutralitat continua essent unprincipi inqüestionable per tal com sembla l’únic capaç de seguir garantint la llibertatd’elecció individual. És com un gos que es mossega la cua, però alguns autors, comara Will Kymlicka, ens suggereixen que l’extensió dels principis de la justícia permetveure-hi més clar. 3.1. La inconsistència de la solució comunitàriaEl comunitarisme assenyala amb el dit la neutralitat, les característiques de la qual,d’altra banda, hem vist que eren incertes, i ens proposa renunciar-hi en benefici d’unadeterminada política del bé comú, fonamentada en la forma de vida de la comuni-tat.26 Presentat esquemàticament, es tracta de resoldre les deficiències de l’indivi-dualisme recuperant les virtuts de la vida en família, les relacions de veïnat o l’adhesióètnica o nacional.Per a molts escèptics, però, la renúncia a la neutralitat es produiria únicament enbenefici de la comunitat majoritària. H. N. Hirsch subratlla que els drets als quals aspi-ren els grups socialment discriminats no es resolen invocant un sentiment comú.“…cap ‘renovació’ o enfortiment del sentiment comunitari aportarà alguna cosa aaquests grups; per a ells, l’existència d’una comunitat és part del problema, no de lasolució”.27 Fins i tot la lògica d’una mena de coalició electoral estable, però oberta anoves incorporacions, suggerida per Michael Walzer,28 no impediria, segons Hirsch,que certes minories quedessin excloses per sempre més del procés polític.29

A més d’ésser excloent, la comunitat forta implica, sobretot, la necessitat de perpe-tuar-se mitjançant la creació intencionada d’homogeneïtat, per exemple recorrent aun sistema d’educació inspirat en la paideia antiga, per dir-ho de pressa; i aquesta ésuna limitació reaccionària i injustificada de l’autodeterminació de les persones.30 Lesrespostes als desafiaments de la pluralitat cultural tampoc no es podrien trobar enuna mena de “multicomunitarisme”, sense afectar el valor superior de l’autonomiaindividual.

26- Cal advertir que la neutralitat no equival a un rebuig de la idea de bé comú, sinó que pot formar part d’una certa inter-pretació d’aquest com a resultat de la justícia com a equitat. Veg., p. ex., John Rawls Liberalismo..., pàg. 194-199.27- “The Threnody of Liberalism. Constitutional Liberty and the Renewal of Community”. Political Theory, 14/3, agost1986, pàg. 424.28- Spheres of Justice. A Defence of Pluralism and Equality. Blackwell, Oxford, 1983, pàg. 310.29- Op. cit., pàg. 437-438.30- Ibid., pàg. 438. Don Herzog arriba a conclusions semblants a “Some Questions for Republicans”. Political Theory,14/3, agost 1986, pàg. 473-493.


3.2. Una protecció compatible de la diversitatSegons Will Kymlicka, des de la perspectiva de la justícia com a equitat es poden tro-bar solucions en termes d’igualtat per protegir la pluralitat d’estructures sociocultu-rals sense que això sigui incompatible amb l’exigència de neutralitat.31 La qüestió cen-tral esdevé “com interpretar els principis democràtics”, i ja no si aquests principisestan legitimats.32

Sembla, en efecte, que en la nostra tradició la diversitat no ha deixat mai de ser valo-rada. Com d’altres, Larmore considera que la idea mateixa de neutralitat prové del fetque “la idea central del liberalisme és que les persones raonables són diferents lesunes de les altres i no estan d’acord sobre la naturalesa de la vida bona”33. I Ackermanrebla el clau: “En un Estat liberal, totes les formes de dependència social estan subor-dinades a un procés dialògic de conversa Neutral. Però aquesta estricta dependènciade la conversa liberal no destrueix la varietat i la vitalitat d’altres processos socials. [...]Totes les formes de vida social que donen sentit als diferents grups tenen un lloc enl’Estat liberal”.34 El problema, però, és saber si es pot anar més enllà d’un pluralismeestrictament moral.En l’assaig Can a Liberal State Support Art?,35 Dworkin assenyala el deure de preservarl’estructura sociocultural de la degradació, i doncs la necessitat que l’Estat protegeixiactivitats socioculturals considerades essencials: “Les persones viuen millor com méscomplexes i diverses siguin les oportunitats que la seva cultura els proporciona, […] hau-ríem d’actuar com a fideïcomissaris per al futur de la complexitat de la nostra pròpia cul-tura”.36 En aquest cas, però, el rebuig de la neutralitat no és indispensable, ja que l’Estatpot actuar per garantir una diversitat adequada d’opcions –amb ajuts, per exemple–,sense que això signifiqui que les avalua, i deixar aquesta tasca a la societat civil.Tot i que en la teoria rawlsiana de la justícia la diversitat cultural podria quedar prote-gida pel principi de les desigualtats legítimes, no hauríem d’oposar-nos a la interven-ció pública a condició que l’Estat no avaluï el valor relatiu de les diferents opcions pre-sents en el mercat sociocultural. Aquest seria, per a Kymlicka, el primer pas perdesenvolupar els drets de les minories, tot protegint, entenem nosaltres, els interes-sos del jo. D’aquí a incloure la seguretat de la peculiaritat cultural en la llista dels“béns primaris”, com una de les qüestions ineludibles en tota deliberació,37 només hi

31- Filosofía..., pàg. 241-242. Kymlicka desenvolupa certs arguments que introduïm en aquesta secció a Ciudadanía...32- “Do We Need a Liberal Theory of Minority Rights? Reply to Carens, Young, Parekh and Forst”. Constellations, 4/1,1997, pàg. 82.33- Op. cit., pàg. 68.34- Op. cit., pàg. 388.35- A op. cit., pàg. 221-233.36- Ibid., pàg. 232.37- Guy Laforest interpreta així Kymlicka a “Liberalisme i nacionalisme al Canadà” A: Àngel Castiñeira (dir.) Comunitat..., pàg. 181.


ha un pas. Requejo el franqueja explícitament quan sosté que alguns “elements delpluralisme d’identitats” han de formar part dels “béns primaris de les democràcies,aquells béns que permeten aprofundir en l’efectiva consideració dels ciutadans coma individus lliures i iguals en el moment de perseguir els seus respectius projectes de‘vida bona’”.38

ConclusióLa defensa de la neutralitat que planteja Kymlicka ens suggereix, tal com apuntavaRaz, que la neutralitat és una qüestió de mesura. La rigidesa del liberalisme democrà-tic en els contextos multiculturals no és, en efecte, intrínseca a la idea mateixa de neu-tralitat, sinó més aviat a una visió particular d’aquesta. Abans de renunciar-hi, sembla,doncs, raonable intentar reclamar, precisament, una altra interpretació de la neutrali-tat.Així, per trobar respostes als reptes que planteja la pluralitat cultural tot preservantels principis que emanen de la idea de llibertat, hauríem de deixar de veure la demo-cràcia com un marc procedimental neutral, ans al contrari, identificar en què no escomporta de manera neutra. Paradoxalment, doncs, el fet que l’Estat opti, de fet, peruna concepció del bé o una comunitat determinada, a través de procediments i deconceptes molt diversos, ens condueix a exigir-li més, i no menys, neutralitat, per talde garantir l’existència de les condicions culturals de l’autodeterminació dels ciuta-dans. Aquesta és la via oberta per Taylor quan es refereix a l’existència d’un modeldiferent de societat democràtica, que “es caracteritza com a tal per la manera comtracta les minories, incloent-hi aquelles que no comparteixen les definicions públi-ques del bé, i sobretot pels drets que concedeix a tots els seus membres”.39

Univers Bertrana i Díaz, llicenciat en dret públic, màster en ciència política

i responsable de comunicació, coordinador de les XVI Jornades

38- “El cuadrado...”, pàg. 10.39- “Multiculturalisme...”, pàg. 222.


BibliografiaACKERMAN (B.) La justícia social en el Estado liberal. Cen-

tro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993.BEINER (R.) What’s the Matter with Liberalism? University

of California Press, Berkeley, 1992.BUDZISZEWSKI (J.) True Tolerance. Liberalism and the

Necessity of Judgment. Transaction, New Brunswick,1992.

DWORKIN (R.) A Matter of Principle. Harvard UniversityPress, Cambridge, Mass.-Londres, 1985.

HERZOG (D.) “Some Questions for Republicans”. PoliticalTheory, 14/3, agost 1986.

HIRSCH (H.N.) “The Threnody of Liberalism. ConstitutionalLiberty and the Renewal of Community”. Political Theo-ry, 14/3, agost 1986.

KYMLICKA (W.) Politics in the Vernacular. Oxford Universi-ty Press, Oxford, 2001.

— “Do We Need a Liberal Theory of Minority Rights? Replyto Carens, Young, Parekh and Forst”. Constellations,4/1, 1997.

— Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los dere -chos de las minorías. Paidós, Barcelona, 1996.

— Filosofía política contemporánea. Una introducción.Ariel, Barcelona, 1995.

— “Liberal Individualism and Liberal Neutrality”. Ethics,99/4, juliol 1989.

LAFOREST (G.), “Liberalisme i nacionalisme al Canadà”. A:Castiñeira (A.) (dir.), Comunitat i nació. CETC-Proa, Bar-celona, 1995.

LARMORE (C.E.) Patterns of moral complexity. CambridgeUniversity Press, Cambridge, 1987.

LECA (J.) “La démocratie à l’épreuve des pluralismes”.Revue Française de Science Politique, vol. 46, núm. 2,abril 1996.

MACINTYRE (A.) Tras la virtud. Crítica, Barcelona, 1987.

MENDUS (S.) Toleration and the Limits of Liberalism, Mac-millan, Londres, 1989.

RAWLS (J.) Liberalismo político. FCE, Mèxic, 1995.— Teoría de la Justicia. FCE, Madrid, 1978.RAZ (J.) The Morality of Freedom. Clarendon Press, Oxford,

1986.REQUEJO (F.) “Pluralismo religioso, multiculturalidad y

democracias liberales”. Political Theory Working Paper,núm. 9, UPF, setembre 2010.

— “Les senyes d’identitat del liberalisme”. A: Castiñeira(A.) (dir.) El liberalisme i els seus crítics. CETC-Proa, Bar-celona, 1996.

— “Pluralismo, democracia y federalismo. Una revisión dela ciudadanía democrática en estados plurinacionales”.Revista Internacional de Filosofía Política, núm. 7, maig1996.

— “Diferències nacionals i federalisme asimètric”. A: Udina(E.), Quo vadis, Catalonia?. Planeta, Barcelona, 1995.

— “El cuadrado mágico del liberalismo”. Claves de razónpráctica, núm. 46, octubre 1994.

SANDEL (M.) “El liberalisme i els límits de la justícia”. A:Castiñeira (A.) (dir.) El liberalisme i els seus crítics. CETC-Proa, Barcelona, 1996.

TAYLOR (C.) “Plurality of Goods”. A: Dworkin (R.), Lilla (M.),Silvers (R.) (eds.) The Legacy of Isaiah Berlin. New YorkReview Books, Nova York, 2001.

— “Atomisme”. A: Castiñeira (A.) (dir.) Comunitat i nació.CETC-Proa, Barcelona, 1995.

— “Multiculturalisme: la política del reconeixement”. A:Castiñeira (A.) (dir.) Comunitat i nació. CETC-Proa, Bar-celona, 1995.

UNDP. Human Development Report 2004. Cultural libertyin today’s diverse world. Nova York: United NationsDevelopment Programme, 2004.

WALZER (M.) Spheres of Justice. A Defence of Pluralismand Equality. Blackwell, Oxford, 1983.


Índex- La Secretaria d'Estat per a la Reforma de l'Administració i la promoció de la Societatdel Coneixement- Indicadors i Mètriques- Inversions de futur- Síntesi

La Secretaria d'Estat inclou els següents àmbits:- Departament d'Estadística- Departament de Sistemes d'Informació- Departament de Suport- Manteniment d'edificis- Central de compres- Parc mòbil- Centraleta- Departament de Projectes Estratègics- Àrea d'Arxiu Electrònic- Àrea de Seguretat- Àrea de Tràmits- Unitat de Publicacions- Butlletí Oficial del Principat d´Andorra (BOPA)- Imatge gràfica- Publicacions electròniques- Reprografia

Alfons Miralles i Bellera

Serveis transversalsdins de l'administraciópública




Indicado

rs i Mètriq

ues


Indicadors i MètriquesDespesa Comunicacions

Indicadors i MètriquesDesplaçaments i despeses de representació

Indicadors i MètriquesCentral de Compres

Indicadors i Mètriquesgovern.ad

Indicadors i MètriquesEvolució del nombre de funcionaris 2002 - 2010

Indicadors i MètriquesEvolució del nombre d´agents decaràcter indefinit 2002 - 2010


Indicadors i MètriquesEvolució del nombre d´agents de caràctereventual 2002 - 2010

Indicadors i MètriquesEvolució del nombre de relacions especials2002 - 2010

Indicadors i MètriquesEvolució del nombre de dies de baixa/personal administració 2003 - 2010

Indicadors i MètriquesDistribució del personal per categoria laboral


Inversions de futurORGANITZACIÓ1. Millora continua dels serveis transversals.2. Definició, Documentació Procediments.3. Formació Gestors i Comandaments.4. Gestió per Objectius.

Inversions de futurMODERNITZACIÓ “la eAdministració”1. Signatura Electrònica.2. Sistemes d'Informació + Quadre de

Comandaments.3. Arxiu Electrònic.4. Tràmits onLine.

- Administració Central- Administracions Locals- Parapúbliques- Agents Econòmics i Ciutadania

Inversions de futurTREBALL EN EQUIP

Síntesi- El Ciutadà al servei de l'Administració- L'Administració al servei del Ciutadà- Associació Ciutadà Administració

L'Administració és una empresa de serveis “privada” 100% pública.

Alfons Miralles i Bellera,secretari d’Estat per a la Reforma de l’Administració

i la Promoció de la Societat del Coneixement


Aquest text és el resultat de la intervenció del dia de la celebració de les Jornades dela Societat Andorrana de Ciències, L’administració pública andorrana, enriquit, mati-sat i precisat per al seu desenvolupament.

El títol original, que cal respectar i serveix, se centrava en l’administració andorranadel segle XX. Ens prenem una llicència cronològica i iniciem la descripció l’any 1881(tractat de pau del pont d’Escalls) i l’acabem l’any 1993 (aprovació de la Constitució).El tractat de pau del pont d’Escalls significa l’aclariment i el reforç de l’autoritat delscoprínceps.

De l’administració emanada dels copríncepsEls Coprínceps estatueixen la figura del delegat permanent. El Copríncep episcopalnomena delegat permanent l’any 1881 i oficialitza la figura anterior del delegat. ElCopríncep francès nomena, l’any 1882, el sotsprefecte de Prada de Conflent com adelegat permanent sota la direcció del prefecte dels Pirineus Orientals, que serànomenat el 1884 delegat permanent, que pren el relleu i les competències que exer-cia de fet el prefecte de l’Arieja.Els veguers, representants dels coprínceps, s’estableixen a Andorra la primera meitatdel segle XX. A partir de l’any 1931 són els caps del servei d’ordre, que evoluciona finsa ser la policia.L’any 1981 els veguers signen el Decret de reforma de les institucions, per delegacióespecial, juntament amb els delegats permanents. Abans el veguer francès HenriBenoit de Coignac declara públicament tenir competències en afers exteriors. Calsuposar el mateix rol a la figura del veguer episcopal.

Pere Cavero i Muñoz

Evolució de l’administració públicaandorrana al segle XX




Un altre canvi és l’establiment dels tribunals superiors l’any 1888: el Tribunal Superiorde la Mitra i el Tribunal Superior de Perpinyà.Cal destacar que el copríncep francès De Gaulle organitza l’any 1962 el secretariat delCopríncep francès situat a París i l’any següent rebrà personalment la quèstia, cosaque reforça d’aquesta manera el caràcter del poder personal del Copríncep francèsenvers les administracions andorrana i francesa.En el món judicial penal el Tribunal de Corts es veu modificat per les noves figures del fiscal,adscrit als serveis dels coprínceps, l’any 1975, i l’establiment l’any següent de l’advocatdefensor. L’evolució culmina l’any 1991 amb l’establiment del Tribunal Superior de Corts.Un altre càrrec depenent dels coprínceps és el de notari. Hi ha un notari per cadacopríncep. El Consell General participa en el nomenament tot presentant la doena(llista de dos candidats per cobrir el càrrec).

De l’administració electaEl Consell General, successor del Consell de la Terra, és la representació de les parrò-quies, elegit per la població mitjançant el sufragi (1866 sufragi dels caps de casa,1933 sufragi dels homes andorrans i 1970-1973 sufragi passiu i actiu de la dona andor-rana). A les sis parròquies consuetudinàries, l’any 1978 s’hi afegeix la parròquia d’Es-caldes-Engordany (procés iniciat l’any 1935).Les parròquies es regeixen pel Consell del Comú, format pels dos cònsols i els conse-llers comunals (nombre variable segons la parròquia).Algunes parròquies tenen divisió interior: Canillo (l’any 1587 Canillo tenia quarts) téveïnats; Ordino, la Massana; Andorra (fins al 1978) i Sant Julià de Lòria, quarts. Aques-tes són institucions locals menors de l’administració, que es regien i es regeixen en elsusos i costums. Abans de la Constitució tenien representació obligatòria al Conselldel Comú de la parròquia respectiva.El creixement demogràfic i econòmic del segle XX porta, l’any 1981, els serveis delscoprínceps a decretar la Reforma Institucional, signat pels veguers, per delegacióespecial, i els delegats permanents. El resultat és el Consell Executiu (presidit per uncap de govern), fet que significa elevar el grau de confusió institucional.L’executiu –popularment dit Govern– de 1982 inclou el nomenament d’un secretarigeneral per a les relacions administratives i d’un secretari general tècnic per a les rela-cions amb els òrgans institucionals i els mitjans de comunicació.En moments significats o d’especial transcendència, el Consell General podia convo-car l’Assemblea Magna. Aquesta es compon del mateix Consell General, dels cònsolsde les parròquies i quatre representants per parròquia (escollits de la forma acostu-mada en cadascuna).D’una importància singular és l’acord institucional entre el Consell General, el Governi els comuns de l’any 1992 que donarà suport al text constitucional.


De la JustíciaLa Justícia era, abans de la Constitució, una competència dels coprínceps. Ultra l’es-mentat, el jutge d’apel·lacions, nomenat alternativament, originàriament de caràctervitalici, per cada copríncep, era la segona instància en les causes civils i era qui presi-dia el Tribunal de Corts. El segle XX contempla el nomenament del jutge d’apel·lacionsdelegat. L’any 1976 es nomena el fiscal. Els coprínceps s’alternen en el nomenament,per a períodes de cinc anys, juntament amb el càrrec de jutge d’apel·lacions.Els coprínceps nomenen els batlles basant-se en la sisena i a partir de 1978 la setena,llista presentada pel Consell General amb un candidat per parròquia. L’any anterior,els coprínceps nomenaven dos batlles cadascun.El Tribunal de Corts, màxima instància penal, fins al 1991 estava format pel jutge d’a-pel·lacions, els veguers (que podien i delegaven en un magistrat), els batlles i el nota-ri, que actuava de secretari.

Altres fetsL’any 1966 es decreta la constitució de la Caixa Andorrana de Seguretat Social (CASS),que comença a funcionar dos anys després. És la primera parapública.Fruit de l’evolució social, l’any 1989 l’Administració decreta l’aparició del Butlletí Ofi-cial del Principat d’Andorra (BOPA) i, el mateix any, es publica el Codi de l’Adminis-tració.

ConclusionsUna aproximació sintètica, més que conclusions, permet albirar hipòtesis:Un marc institucional confús volgut i per necessitat.Importància de les persones singulars: els líders.Resposta puntual (que pot esdevenir permanent) a les necessitat socials…

Annexos1. Esquema institucional (abans de la Constitució)2. Esquema constitucional3. Esquema del poder judicial


Annexos1. Esquema institucional (abans de la Constitució)

2. Esquema constitucional


3. Esquema del poder judicial

Bibliografia bàsicaApunts sobre la situació jurídica del Principat d’Andorra.

Ed. CG de les Valls d’Andorra. Andorra, 1989.BRUTAILS, JEAN AUGUSTE [1965] La coutume d’Andorre. Col.

Monumenta Andorrana, núm. 1. Ed. Casal i Vall. Andorra DA [1993] La Constitució. Material didàctic. Ed. Govern.

Andorra.FIGUEREDA I CAIROL, PERE [març 1988] Les institucions delPrincipat d’Andorra. Col. Episodis de la Història, núm.315-316. Rafael Dalmau Editor. Barcelona.

–– [1996] Las instituciones del Principado de Andorra en elnuevo marco constitucional. Ed. CB/IEA i Cuadernos Civi-tas. Madrid.

FITER, RICARD [1973] Legislació administrativa andorrana.Col. Monumenta Andorrana, núm. 5. Ed. Casal i Vall.Andorra.

— [1974] Introducció al dret administratiu andorrà. Col.Monumenta Andorrana, núm. 4. Ed. Casal i Vall. Andor-ra.

[1979] Llei comunal andorrana. Hble. Comú de Sant Juliàde Lòria 1900-1978. Ed. Comú de Sant Julià de Lòria.Sant Julià de Lòria.

MARQUÉS OSTE, NEMESI [2005] Les institucions públiques delPrincipat. Col. Dret andorrà, núm. 1. Ed. UA i FundacióCA. Andorra.

–– I LUCHAIRE, FRANÇOIS [1999] La Principauté d’Andorre hieret aujourd’hui. Col. Mieux connaître. Editorial Economi-ca. París.

RIBERAYGUA, BONAVENTURA [1985] Les Valls d’Andorra. Any1946 i Apèndix I Any 1948. Col. Andorra Històrica i Lite-rària, núm. 8. Ed. Promocions Literàries. Andorra.

ROMÁN, LAURA [1999] El nou estat andorrà. Estudi jurídic.Ed. IEA. Andorra

VALLS, ÀLVAR [1993] La nova constitució d’Andorra. Ed.Premsa Andorrana SA. Andorra.

ZEMANEK, K [1981] L’estatut internacional d’Andorra. Situa-ció actual i perspectives de reforma. Publicacions delMICG. Casa de la Vall. Andorra.

Pere Cavero i Muñoz, llicenciat en història i coordinador de la secció

d’Història de la SAC

Fiscal de l´Estat


IntroduccióEn primer lloc –i no es tracta de cap formalitat– m’agradaria donar les gràcies a laSocietat Andorrana de Ciències (SAC), no només pel fet que em convidessin a assistiri a participar en les seves XVI Jornades, ni perquè es recordin sovint de les ciènciessocials en general –i de les polítiques en particular– sinó, sobretot, pel seu do de l’o-portunitat. Per plantejar un debat sobre l’administració pública a Andorra, que, ras icurt –no calen més qualificatius–, era necessari. Necessari i doblement oportú: opor-tú quan va tenir lloc l’acte –el 10 de desembre del 2010–, perquè s’albiraven alesho-res unes eleccions generals, en la campanya i precampanya de les quals s’hauria dediscutir molt del rol i, sobretot, del pes que han de tenir a Andorra les diferents admi-nistracions públiques; i oportú quan es publiqui el llibre amb les diferents ponències(final del 2011), perquè aquelles eleccions ens van deixar un govern amb una majoriaparlamentària tan absoluta (22/28) que durant quatre anys podrà implementar (si nos’esberla la unitat Demòcrata) qualsevol reforma que es proposi, fins i tot en àmbitstan tradicionalment intocables com el de l’administració pública –des d’una transfor-mació absoluta de la Llei de la funció pública fins a una redefinició radical de les decompetències i transferències comunals.En segon lloc, m’agradaria apuntar un parell de puntualitzacions que, sempre queparticipo en actes d’aquesta mena, em sembla important recordar. (Les introduccionsmetodològiques sempre són feixugues, en sóc conscient, però, com no es cansa dedefensar mai l’antropòleg Aurelio Díaz, resulten bàsiques perquè el lector pugui deci-dir amb criteri si paga la pena o no continuar llegint un article.)D’entrada, em sembla important aclarir des d’on parlo i amb quina (limitada) autoritatescric aquestes línies, què és i què no és aquesta ponència. Miraré d’abordar el tema

Yvan Lara i Sánchez

Quatre límits al desballestament de l’Estat




amb una certa distància, tot i que sempre influït per la ideologia, no ho nego –a totsens influeixen unes ulleres ideològiques o unes altres, més o menys graduades, a l’ho-ra de mirar-nos el món–. I tot i que em dedico –moltes menys hores de les que m’a-gradaria– a això de la ciència política, aquesta intervenció, que quedi ben clar des del’inici, no té res de científic ni pretén tenir-ho. Es basa, més aviat, en una valoració per-sonal d’algú que es mira el món des de l’àmbit de les ciències polítiques, a coses que,diguem-ho així entre cometes, darrerament es diuen contra l’Estat. Es tracta d’unareacció contra un cert rum-rum, que ve d’aquí i d’allà (d’alguns grups polítics, algunspolítics, alguns opinadors, alguns empresaris, alguns dels que comenten les notíciesen les edicions digitals dels diaris…), que defensa, de manera més o menys conscient,el desballestament de l’Estat.Es tracta d’una reacció en dos moviments, mirant de no allunyar-me gaire del temamalgrat que de vegades considero imprescindible agafar una mica de distància i repe-tir –per contextualitzar, per partir sempre d’un context– algunes idees ja apuntadesanteriorment per persones amb molta més autoritat que jo per parlar d’aquests temes.Una reacció en dos moviments, dèiem. En el primer, miraré de valorar de manera crí-tica com hem passat, a escala global, d’una crisi econòmica a la crisi de l’Estat. En elsegon, en canvi, després d’assumir críticament aquesta crisi de l’Estat, defensaré qua-tre límits al seu desballestament, quatre línies vermelles que considero que no s’hau-rien de traspassar a l’hora de repensar l’Estat andorrà.Finalment, un advertiment que m’agradaria que quedés clar des de l’inici: sí, treballoper a l’Estat amb estatus de funcionari des del mes setembre de l’any 2008; sí, sócmolt crític amb alguns aspectes de l’estatus i del funcionament funcionarial; i no, nocrec que cap d’aquests dos elements de la meva equació personal em desautoritzi al’hora de parlar dels temes que ens ocupen.

Primera part. De la crisi econòmica a la crisi de l’Estat En el moment més àlgid i simbòlic de la crisi (15 de setembre del 2008, Lehman Bro-thers, confirmació de fallida, treballadors d’aquest hòlding financer abandonant-neles oficines caixes en mà: suposo que tots conservem al cap aquesta seqüència),impactats encara pel seu abast, per la seva violència, es va arribar a parlar –no des deLe Monde Diplomatique, no des de Porto Alegre, sinó des de Davos, des de Was-hington, des de Brussel·les– d’una reforma radical del sistema econòmic i financerglobal, fins a arribar a defensar allò d’humanitzar el capitalisme, de combatre demanera decidida l’especulació, de castigar els irresponsables, d’avançar cap a unaredistribució més justa dels recursos, del diner…Ara –que tot i que no podem donar la crisi per tancada ni sabem, tampoc, quan s’a-cabarà, però sí que disposem de prou elements per saber com s’ha decidit tancar(tancar en fals), quin tipus de receptes s’han començat a implementar i es continuaran


implementant–, ara és evident que hem avançat en la direcció radicalment oposada.Els dèficits públics –no tan sols normals, sinó, fins i tot, necessaris en temps de crisi–s’han agafat com a excusa per esprémer el gros de la població i, així, no fer perillar elpastís dels que ens han portat fins aquí, i s’ha forçat d’aquesta manera fins al màximexponent aquella màxima neoliberal de la capitalització dels beneficis i la socialitzacióde les pèrdues.Tot plegat s’ha executat, a més, amb la complicitat d’una societat alienada, anòmica,confosa, manipulada i enganyada, però també dòcil, poc activa, endormiscada, resig-nada, que ha acceptat de forma irreflexiva jugar el joc que li proposaven, que haacceptat voluntàriament una baralla inútil entre aquells que no han generat la crisi–els aturats amb els treballadors, els que van arribar abans amb els que van arribardesprés, els que cobren més amb els que cobren menys, els treballadors del sectorprivat amb els del sector públic– mentre els nostres representants salven els respon-sables de la crisi i collen, en canvi, la resta, tota la resta.�El resultat de tot plegat –a banda d’un conflicte social latent que sempre amenaçad’anar a més i que situa els immigrants i els funcionaris en la picota imaginària col·lec-tiva– és que hem acabat acceptant de forma automàtica, sorprenentment automàti-ca, una conclusió sorprenentment no discutida, sorprenentment acceptada, sorpre-nentment legitimada, sorprenentment no protestada: s’ha de desballestar l’Estat persalvar el mercat. Un Estat, doncs, que ara no només pretenen demolir des de fora sinóque també contribuïm –amb la nostra passivitat, amb la nostra complicitat– a ensorrardes de dins. Es tracta d’un nou rebrot, a escala local, d’allò que Hirschman anomenales retòriques de la intransigència i que, els darrers tres segles, han anat apareixentper qüestionar les llibertats individuals (Burke, De Maistre), el sufragi universal (LeBon,Spencer, Mosca, Pareto) o l’estat del benestar (Huntington, Hayek). Ara toca qüestio-nar l’Estat. Sens dubte, aquesta és una gran notícia per a tots aquells que mai no hanvolgut un Estat fort perquè, bàsicament, mai no l’han necessitat; el problema és quehi ha molta gent que continua necessitant l’Estat, ara més que mai, perquè continuanecessitant pensions, biblioteques, transplantaments, beques, transport escolar,operar-se una hèrnia discal, anar a l’escola, que l’ensenyament sigui de qualitat… Per combatre aquesta (falsa) conclusió disposem de dues vies: la idealista –crítica,radical: “No, el desballestament de l’Estat no és una derivació automàtica i inqüestio-nable d’aquesta crisi!”; “No podem acceptar la socialització de les pèrdues d’aquellsque han jugat sempre al límit i han obtingut, d’aquest joc, sucosos beneficis duranttants anys…”– i la pragmàtica. Reconec que sóc més idealista que pragmàtic, mésradical que amant de les mitges tintes, més partidari d’atacar les arrels dels proble-mes que de posar pedaços pertot. Les coordenades bàsiques d’aquesta ponència,però, són Andorra i el present, i això ens obliga a explorar, aquí, la via pragmàtica.Fer-ho ens portarà a defensar uns límits que redueixin aquest presumptament


necessari desballestament estatal a un simple i, aquest sí, necessari, aprimament deles estructures estatals. Fer-ho ens portarà, també, a defensar l’Estat –i quan escricEstat ho escric bé, Estat, i no govern ni, encara menys, aquest govern o l’anteriorgovern–; a defensar, si filem una mica més prim, les funcions de l’Estat –i, de nou, hoescric bé, les funcions de l’Estat, i no els funcionaris de l’Estat ni encara menys el nom-bre de funcionaris, ni el salari dels funcionaris, ni les pensions dels funcionaris, ni l’es-tabilitat, les paneres, els horaris, els triennis o qualsevol privilegi dels funcionaris–. Éscert, d’altra banda, que en aquestes funcions bé hi haurà de treballar algú, ja siguipersonal propi de l’Estat, ja siguin empreses subcontractades. Cadascú pot triar l’op-ció que li faci més patxoca –a mi, sigui dit de passada, certes subcontractacions deserveis per part de l’Administració em resulten tan escandaloses com certes relacionscontractuals d’alguns funcionaris…Juguem, doncs, nosaltres també al joc, sumem-nos als milions de convençuts i accep-tem, com a punt de partida, que el deute és el que és, que és inacceptable i que derecepta només n’hi ha una, i implica l’ús de les tisores. Posem-nos a retallar, molt bé.Però com ho fem? A l’atzar? (no substituint els funcionaris jubilats, fessin la feina quefessin); de forma proporcional? (un % idèntic a cada ministeri, una quantitat absolutaidèntica a cada ministeri); carregant-nos allò que resulta més car? (carreteres, escoles,hospitals); l’últim servei que hagi arribat? (la prestació per desocupació, per exem-ple); aquells serveis que ens donin menys vots? (tot allò que no afecti els nacionals).Com ho fem? Existeixen moltes possibilitats a l’hora de retallar, algunes de les qualsresulten d’allò més perilloses. He titulat la meva contribució a aquest debat fent refe-rència a quatre línies vermelles que considero que no hauríem de traspassar a l’horade repensar o transformar a la baixa l’Estat; quatre murs d’acer que haurien de deli-mitar fins a on es pot aprimar, com a màxim, el rol i el pes del nostre Estat; quatrelímits –necessaris, constitucionals– al desballestament –retallar connota conjunturali-tat; desballestar il·lustra molt millor, en canvi, la voluntat estructural, sense retorn, ques’endevina darrere de moltes propostes de reducció de la despesa– de l’Estat.

Segona part. Quatre límits al desballestament de l’EstatQuins són aquests quatre límits? La nostra Constitució, ja des del primer article, ensdóna la clau del debat, en aclarir-nos un fet que massa sovint donem per descomptati que, en moments com els que estem vivint, resulta especialment revelador: “Andor-ra és un Estat independent, de dret, democràtic i social.” La nostra norma supremaens defineix i, per tant, ens obliga a ser un Estat social, un Estat democràtic, un Estatde dret i, sobretot, un Estat, unes obligacions, aquestes quatre, que hauríem d’evitarincomplir a l’hora de retallar si no volem comprometre ni la nostra independència ni elmodel de vida en comú que els andorrans han decidit, de forma sobirana, que és elseu.


2.1 Primer límit: el benestarComencem per l’Estat social, l’últim estadi evolutiu en l’arquitectura estatal –evolucióa la qual no vam voler renunciar a l’hora de construir l’Estat andorrà el 1993– i queimplica, d’una banda, que l’Estat és un actor econòmic més i, d’una altra, que es faresponsable del benestar dels ciutadans. A la vella Europa se sent dir, des de fa dies,que l’estat del benestar tal com el coneixem té els dies comptats, que la meva serà laprimera generació amb menys drets i menys benestar que la seva predecessora, queja s’ha atès el clímax del benestar i que ara el gràfic –tots els gràfics– fa baixada… Acasa nostra, en canvi, somiem la desarticulació de l’estat del benestar quan encara nol’hem arribat a articular, quan no l’hem tastat en la seva plenitud. Perquè no l’hem tas-tat! Quan caracteritzaven l’estat del benestar –el seu Welfare State—, els britànicsdestacaven que s’havia passat d’un Estat on els drets eren per a aquells que, cotit-zant, se’ls guanyaven, a un Estat amb drets socials per a tothom, que es marcava coma fita la justícia social per a tothom al llarg de tota la seva vida, des de l’úter maternfins a la tomba (“from the womb to the tomb”).Comparem el Welfare State britànic –o l’État Providence francès, o el model suec d’e-conomia política, tant és– amb el presumpte Estat del benestar andorrà. Consideremun cas il·lustratiu, el còctel explosiu comiat no causal + absència d’un subsidi d’aturamb cara i ulls + els requisits de cobertura de l’actual llei de la CASS, i apliquem-lo aun treballador que faci quatre anys i mig que és al país, que fou acomiadat fa tresmesos sense cap motiu i a qui diagnostiquen, a ell o a qualsevol dels seus fills, unamalaltia greu, de tractament caríssim: per a aquesta persona, el nostre presumpteestat del benestar només pot tenir un nom, es diu “espavila’t!”.Aquest és el nostre Estat social avui dia. Però és que ara, a més, arriben les tisores. Ésa dir, no només no persistirem en la construcció del nostre estat del benestar –i això,per si mateix, com a cost d’oportunitat, ja és una retallada brutal– sinó que, a més, ensplantegem ensorrar els quatre maons que, a empentes i rodolons, havíem aconseguitapilar. No només no ens plantegem desenvolupar la nostra protecció social sinó queja estem jugant amb les tisores amb una Llei de la CASS que no fa ni dos anys que vaentrar en vigor i que ara ja jutgem de “massa generosa”… Tot això convivint, alhora,amb una concepció assistencialista / populista del benestar per part de molts gover-nants nacionals i comunals i amb una subvenció indiscriminada de serveis de luxe quefa, per exemple, que l’esquí escolar i –segons les parròquies– l’esquí en general sesubvencioni a tothom, tant a les grans fortunes del país com a aquells que no podensomiar ni comprar-se uns esquís d’una altra temporada.Volem retallar? Entesos, però fem-ho, sisplau, amb criteri, amb rigor, no siguem cínics.Instaurem d’una vegada per totes una contribució proporcional de tots amb l’Estat:amb més IRPF i menys foc i lloc; amb més impost de patrimoni i menys IRPF a les rendesmés baixes; amb més impost de societats i menys IVA; amb més impostos especials i


menys subvencions a la pràctica universal de l’esquaix o a l’aparcament públic de cot-xes privats; amb més ajudes socialment bàsiques per a aquelles persones que real-ment ho necessiten i menys subvencions indiscriminades al transport o l’esquí esco-lars, i tot plegat assumint, a més, que això implica una inversió –necessària– en sistemesd’informació fiscal, en un bon cos d’inspectors, etc. En síntesi, hi insisteixo, cal rebai-xar dràsticament les dosis de cinisme. Ni per ètica ni per estètica no podem posar-nosa desballestar el nostre tímid i inacabat estat del benestar mentre continuem subven-cionant serveis de luxe i persones gens necessitades com potser no fa cap altre Estatal món. Si no ens podem permetre un subsidi d’atur en condicions, encara menys enshauríem de permetre que em subvencionin a mi la piscina o el gimnàs. Ni tan sols,però, cal anar tan enllà. L’estat del benestar, ras i curt, ens l’hem de poder permetre:per necessitat social –això és una opinió– i per imperatiu legal –això, en canvi, és unfet: ens hi obliga l’article 1 de la Constitució.

2.2. Segon límit: la democràciaAquest segon límit no sembla, aparentment, gaire en discussió. Sembla que hi ha uncert consens en el fet que, si som un Estat, serem (hem de ser, volem ser) un Estatdemocràtic. Potser sí, però amb una democràcia de quina qualitat? Alguns –aquellrum-rum a què em referia en la introducció– voldrien que això de la democràcia fosmés eficient, més ràpid, amb menys xerrameca, més ritme, més funcionament empre-sarial. Es dóna el cas, però, que no som una empresa, que som quelcom més complexque una empresa, amb uns objectius molt diferents als d’una empresa. Que s’ha d’a-gilitar la màquina burocràtica de l’Estat? Totalment d’acord. Ara bé, la democràcia téel seu ritme, un ritme lent, és cert, però aquesta lentitud, aquesta dilatació té un sen-tit, ni més ni menys que el de permetre que una democràcia sigui democràtica, per-què les decisions que ens afecten es puguin discutir entre tots, perquè tothom –qui espassa el dia enganxat al Twitter i qui no té ordinador a casa– pugui reaccionar i dir-hila seva, perquè tothom pugui proposar alternatives, perquè es puguin estudiar serio-sament aquestes alternatives…Evidentment, podem renunciar a porcions de democràcia. I tant! Modifiquem la Cons-titució i llestos. Ara bé, valorem, abans, detingudament, si això de menys crisi permenys democràcia és o no és un bon negoci, si ens surt o no ens surt a compte el troc.Per mi no, és evident. Aquest dilema eficiència / democràcia em recorda massa d’al-tres debats clàssics i actuals de les ciències polítiques, com el de lliberat / seguretat, ino tinc gens clar, ni de bon tros, que les opcions eficiència i seguretat siguin les millors.L’Estat democràtic (plenament democràtic) em sembla innegociable, ha de ser unaaltra línia vermella que no es pot traspassar en el procés de desballestament de l’Es-tat.


2.3. Tercer límit: l’Estat de dretL’argument es repeteix. No cal estendre-s’hi, per tant, gaire. Quan fa uns mesos vacomençar a prendre forma la implementació de l’assistència lletrada a tots els detin-guts no van mancar veus que denunciaven l’increment de costos per a l’Estat que aixòimplicaria, el moment poc oportú en què es plantejava la mesura, etc. També incre-menta la despesa, evidentment, la creació de noves batllies o la importació de la figu-ra de l’executor de sentències. Però quina és l’alternativa? Deixar de fer lleis perquèés més barat? Deixar de jutjar-ne l’incompliment perquè és més barat? D’estalviarestalviaríem, i tant, i encara més si ens oblidem de la construcció d’un palau de justí-cia amb cara i ulls, però ens ho podem permetre? Hi ha estalvi que compensi el fet dedeixar de ser un Estat de dret?

2.4. Quart límit: l’estatalitat i la independènciaCom apuntava més amunt, hi ha certs aspectes del nostre sistema polític que, en unterritori qualificat ara fa un parell de dècades com a objecte estatal mal identificat,donem massa per descomptades. Ser un Estat independent de dret, democràtic isocial implica, per sobre de tot, ser un Estat. I si som un Estat (els andorrans van deci-dir ser un Estat i, per tant, fins que no decideixin sobiranament el contrari s’han obli-gat a ser un Estat) hem d’assumir que som un Estat amb totes les conseqüències, ves-tir-nos com un Estat, comportar-nos com un Estat. I, com a Estat, hem de tenir escolespròpies, fins i tot si França i Espanya decidissin abandonar educativament el país ihaguéssim de passar dels 15 centres actuals a 45, de 800 nòmines a 2.400. I, com aEstat, hem de parlar amb la resta d’Estats, i disposar, per tant, d’un ministeri d’Exte-riors, i d’alguna ambaixada, i de treballadors que s’encarreguin de les nostres rela-cions exteriors. I, com a Estat, hem de garantir la nostra seguretat, i protegir el patri-moni de l’Estat, i preservar el medi ambient de l’Estat, i desenvolupar la funcióeconòmica de l’Estat, perquè així ens hi obliga la Constitució i perquè això és el quetoca fer als Estats.I no podem renunciar a tot això. O sí. I tant que sí! Ara bé, no fem trampa, siguemcoherents. Si no volem desenvolupar un estat del benestar a Andorra, iniciem unareforma de la Constitució i traiem-ne “social” de l’article 1, i carreguem-nos aquellsarticles del Títol II que ens facin nosa. Assumim, si és així, que no volem ser tan demo-cràtics i, pel que fa a l’Estat de dret, reconeixem que està sobrevalorat, que les lleistampoc no són tan importants, que preferim l’arbitrarietat i el desordre, que són mésbarats. I assumim, si som dels partidaris de desballestar l’Estat, que no ens atrevim aser independents, que una mica més de tutela no ens aniria malament –“mira a Mòna-co que bé que els va!–, que això de ser independents és caríssim, que això de ser unEstat és inassumible, que no paga la pena, i plantem-nos a Madrid, ara que encara hitenim una ambaixada, i sol·licitem el nostre ingrés com a comarca catalana


(L’Andorranès) o a París, i implorem que ens acceptin com a nou departament deMidi-Pyrénées (La Valira).Em rellegeixo i admeto que alguns fragments semblen sospitosos de demagògia,que de vegades sembla que fugi d’estudi. L’únic que faig, però, és portar fins a lesúltimes conseqüències els arguments reals i quotidians que molt sovint s’utilitzen peratacar l’existència de l’Estat i reaccionar-hi en contra, en defensa d’un Estat que massasovint es troba sense defensors, en defensa d’un Estat que tots vam construir i apro-var fa menys de dues dècades. La pregunta, per tant, no té res de demagògica. Lapregunta és pertinent i necessària, és legítima, i ens hem d’atrevir a fer-nos-la i a assu-mir la resposta sigui quina sigui, surti cara o creu, perquè no hi ha res de més insupor-table que la incoherència, que parlar per parlar defensant una opció sense assumir-lafins a les últimes conseqüències: volem continuar sent un Estat de dret, democràtic isocial? O permeteu-me l’enunciació d’una versió més sintètica i incrementar així, depassada, el grau de provocació –necessària provocació–: de debò volem continuarsent un Estat?

Yvan Lara i Sánchez,llicenciat en ciències polítiques i de l’administració, professor d’Història,

Geografia i Institucions d’Andorra al Lycée Comte de Foix


A mode d’introducció: algunes referències consuetudinàries, d’autors i legalsLa figura dels quarts queda recollida en diferents textos del nostre ordenament jurídicperò no existeix cap llei, reglament o decret que en defineixi la composició, la funcióni les atribucions.El seu manteniment fins avui en dia és degut, únicament i exclusiva, a la voluntatpopular de mantenir les antigues institucions d’Andorra, i el seu funcionament esregula pels usos i costums.Poques referències es troben respecte als quarts. Amb l’ànim de situar la jerarquiadels quarts dins l’ordre institucional d’Andorra, en citarem algunes:Una antiga referència es troba en el Manual Digest (1748), “Llibre III. Del Consell Gene-ral de les Valls de Andorra sa introducció, Prerrogatives, facultats, y Constitució”:

Que lo dit Consell rigurosament parlant es Dueño en quant ala Jurisdiccio, ofacultat Economica detota la Terra, Montanñes boscos, y Comunals detotas lesValls tenint las parroquias, cada una de per si, lo domini de propietat de sos par-ticulars Comuns, com tambe los quarts delas Parroquias desos Comuns dequart,o quarter, pero dependint, sempre, tant los quarts, o quarters com tambe las Par-roquias del Consell general en Ordre…

Es reconeix també, en el mateix text, la facultat sancionadora:Totas las penas, o Cot, y recot, que imposan los Consells, ja sian de Quart, Parro-quia, o Consell general…

J. A. Brutails (1904), en el seu llibre La Coutume d’Andorre.Pàgina 28:Organisation administrative.- L’Andorre comprend six paroisses, parrò-quies ou comuns, qui sont, dans l’ordre de présénce : Canillo, Encamp, Ordino, laMassane, Andorre et Sant-Julià. Andorre, Ordino et la Massane se divisent en

Simó Duró i Coma

El quart




sections ou cuarts, dont chacun a ses intérêts particuliers, ses représentants…Pàgines 29 i 30: La Reforme ne s’occupe pas des conseils de cuart, lesquels ontsurvécu cependant, de sorte que l’administration andorrane comprend, commeavant cette loi, trois degrés: le cuart, la paroisse et la Vallée, d’où: conseils decuart, conseils de paroisse et Conseil général.Pàgina 32: Attributions des divers conseils.- Le conseil de cuart gère les intérêtsdu cuart…Pàgina 33: Rapports de hiérarchie des conseils entre eux et avec les seigneurs.-Ces divers conseils, de cuart, de parroise el général, sont hiérarchisés : on peutappeler d’une décision ou décret du conseil de cuart au conseil de paroisse…

El llibre de Josep M. Vidal i Guitart (1949) Institucions Polítiques i Socials d’Andorra esrefereix als quarts de la següent manera:

Pàgina 177: El Quart és l’òrgan administratiu més elemental, és a dir, l’últim graóen una escala descendent; en l’ordre territorial, és la secció d’una Parròquia ambels habitants corresponents, i en l’ordre personal, és el grup que forma la petitacorporació que hi mana.Pàgina 178: La feina del consell de Quart, és, principalment, l’administració delsbens comunals que li correspon, i tot el que faci referència; aquesta facultat admi-nistrativa és de gran complexitat i ben sovint és ocasió de conflictes amb la Par-ròquia.Pàgina 178: El Consell de Quart depèn del consell de Parròquia, en el sentit deque aquest coneix i falla els recursos que es posen contra les decisions d’aquell.Pàgina 179: L’administració dels comuns queda descentralitzada per la delsQuarts que disposen dels béns que els són propis.

Ricard Fiter i Vilajoana, a Introducció al dret administratiu andorrà, de 1974, diu que: Els Quarts, ja anteriorment a la formació del mateix Consell de la Terra, eren l’a-grupament de nuclis de cases o famílies que administraven, a través de llurs pro-pis Consells, els béns de pastura, boscos, etc..., i exerceixen el dret d’ús sobreels dominis de caràcter públic del seu terme. La nostra legislació andorrana no fagaire atenció a definir i especificar les atribucions del Quart. Una vegada més, ésel costum qui en remarca la importància com a subdivisió de la Parròquia.Avui queda clarament diferenciada la noció de Quart, ja que en algunes Parrò-quies obtenen atribucions administratives independents del mateix Comú, altressense cap altra facultat que la de tenir un Manador, un Desener i, generalment,un membre de Comú originari de cada Quart.

Més recentment, el Codi de l’Administració (1989) declara en l’article 13:Constitueixen l’Administració Pública […] 2)- Els Comuns i Quarts i els òrgansque en depenen.

Finalment, la Constitució del Principat d’Andorra, en l’article 84, diu textualment:


Les lleis tindran en compte els usos i costums per determinar la competència delsQuarts i Veïnats, així com per les seves relacions amb els Comuns.

Més enllà de l’existència dels quarts, cosa òbvia per altra part, sembla que des desempre i de manera més o menys institucional se’ls reconeix certes atribucions pelque fa a l’administració del seu territori; en conseqüència, facultat de gestionar elsseus propis interessos, també de sancionar i, consegüent d’això, de fixar normes(reglaments i decrets).En l’època actual se’ls considera administració pública i, seguint l’ordre jeràrquic, situatsdins les jurisdiccions comunals, depenent, en certa manera, dels comuns. A més,refermant això, la Constitució els consagra amb el seu reconeixement i obliga a nor-malitzar-los tenint en compte el seu propi funcionament, basat, tal com s’ha dit ante-riorment, en els usos i costums.Per tant, semblaria lògic pensar que davant d’una situació com aquesta, el comú, dinsles atribucions sancionades per la legislació actual, podria legislar en matèria de quarts.Legislació, però, que segons l’indicat en la Constitució, haurà de tenir en compte laidiosincràsia pròpia de cadascun i, amb lògica democràtica, la seva opinió per definirconjuntament un model de funcionament adequat a totes les parts implicades.El quart, una institució administrativa de ple dret (des de l’edat mitjana fins a la Lleiqualificada d’delimitació de competències dels comuns, de 4 de novembre 1993),que al fil dels anys perd forces i identitat…

Les parròquies amb quarts abans del 14 de juny de 1978 i desprésAlgunes parròquies tenen ens administratius menors, que són els quarts i els veïnats.Així trobem:- Parròquia de Canillo, dividida en veïnats: Soldeu, el Tarter, l’Aldosa, Meritxell, elForn, el Vilar, Canillo i Prats.- Parròquia d’Ordino, dividida en quarts: Llorts, la Cortinada, Ansalonga, Sornàs iOrdino.- Parròquia de la Massana, dividida en quarts: Pal, Arinsal, Erts, Sispony, la Massa-na, Anyós, l’Aldosa i Mitger.- Parròquia d’Andorra, dividida en quarts fins al 14 de juny de 1978: Andorra laVella i Escaldes-Engordany.- Parròquia de Sant Julià de Lòria, dividida en quarts: de Baix, de Dalt, Aixirivall,Auvinyà, Bixessarri, Fontaneda i Nagol.

L’origen del quart/veïnat podem situar-lo en la necessitat que tenen les cases d’orga-nitzar socialment l’espai que les envolta.Certament, la Casa cal concebre-la com l’origen i la base de l’organització de la socie-tat andorrana, que es fonamenta, fins a la dècada de 1950-1960, en la ramaderia i l’a-gricultura, pròpia del Pirineu. Aquesta economia comporta unes característiques:


1. Una societat vinculada a un territori d’alta muntanya, amb un clima rigorós, ambreduïdes terres de conreu i on gran part de l’espai és d’ús i d’aprofitament comú.2. Una societat amb una economia agropastoral de gairebé autosubsistència, queregula la seva demografia en funció de la lògica de la família i de les necessitats de lacol·lectivitat.3. Una col·lectivitat estructurada en cases, que generen mecanismes propis per codi-ficar les relacions familiars (transmissió del patrimoni a l’hereu únic, exclusió dels ger-mans no hereus…) i un codi social en què la momentaneïtat de l’individu desapareixdavant de la permanència del grup. Clau de volta de la memòria col·lectiva, la casa,en vincular íntimament família i patrimoni a un espai ben delimitat i a un temps indefi-nit, esdevé el punt elemental de referència per percebre el significat més genuí de lasocietat tradicional andorrana.La necessitat de les cases d’organitzar-se l’espai i els recursos que l’envolten donaràlloc a unes agrupacions anomenades quarts i/o veïnats.Seran les cases més fortes les que agruparan al seu entorn les cases de la mateixapoblació i fins i tot d’alguna altra població veïna, per formar el quart i/o veïnat: perexemple, la Cortinada agrupa Arans, Bixessari inclou Aixovall…Els quarts i els veïnats tenien i tenen generalment una jurisdicció pròpia, lligada a unterritori, amb una jurisprudència interna lligada a l’explotació agrícola i a l’explotaciópastoral del seu terme.El quart i/o veïnat administra el seu terme, que inclou els rebaixants –terres de pasturaprop de la població– i els boscos de la seva propietat, i regula el seu envers els habitants.Periòdicament fa unes rodalies que serveixen per comprovar i rectificar, si cal, lescreus que limiten el seu terme.Aquesta funció reguladora i administradora varia en funció de la seva riquesa, que tél’origen en l’explotació del seu terme: tales de boscos, arrendament de les seves ter-res i explotació dels seus possibles recursos.Els quarts tractaran en tot moment d’augmentar els seus ingressos. Alguns recorreranals memorials (tributs per cases), a les jodicacions de censals (rendes), a la quitació decensals (recuperació de terres o capitals) i, en cas important, faran el reparto (divisiódels deutes del quart) entre els veïns.Aquests recursos es destinaran fonamentalment a les necessitats del quart, que podenincloure, segons la seva importància:- Pagament del beneficiat. Cada quart disposa d’una capella i, si no té rector, haurà derecórrer a un beneficiat.- Pagament de la conducta (lloguer) d’un metge, generalment compartit amb altresquarts. Si no pot fer-ho, els veïns recorren al metge del comú o de la Vall.- Pagament del mestre d’ensenyament primari o, si més no, de les despeses de man-teniment.


Hi ha, però, obligacions importants i fonamentals que s’emporten la major part delsrecursos. Aquestes obligacions comprenen el control i el manteniment de carrers,camins, boscos, etc. Sovint els quarts i/o veïnats han de recórrer als veïns per a aquestsafers (manobre, entoixant…).Aquesta administració requerirà la creació d’alguns càrrecs propis a les tasques delseu terme, així com per a la participació en l’administració comunal.La diversitat administrativa de cada quart i veïnat ens obliga a detallar-ho parroquial-ment i, ensems anotarem breument la seva situació actual.El canvi econòmic assenyalat motivarà que alguns quarts perdin part del poder endetriment del comú de la parròquia, a causa fonamentalment de la decadència de lesactivitats agropastorals i la disminució dels ingressos.

Parròquia de CanilloEl veïnat té una representació mínima i obligatòria al Consell de Comú. Aquest repre-sentant és membre del comú amb tots els drets, canalitza els afers del comú en el seuveïnat i n’assegura la representació.Ensems, cada veïnat nomena un desener, que és responsable davant el capità de laparròquia.

Parròquia d’EncampAquesta parròquia és l’única que no té quarts. Actualment ens és molt difícil saber siantigament en tenia; els arxius comunals van desaparèixer el 1937 en una riuada i lamemòria popular no en serva cap record.Podem establir dues hipòtesis que en justificarien la inexistència:- La proximitat dels pobles que formen la parròquia: Encamp, Mosquera, Tremat, lesBons i Vila. Creiem que aquesta hipòtesi, en no reflectir-se en d’altres parròquies osituacions similars, és qüestionable.- Una aproximació a diversos arxius (AA. EE. P., Arxiu de les Sis Claus…) ens permetestablir una llista d’autoritats, que assegura, quasi bé sempre, la presència en elsòrgans de poder de les cases més importants dels diversos pobles de la parròquia.Creiem, doncs, que les cases i els seus prohoms, en tenir assegurada la seva presèn-cia al comú de la parròquia, no veuen la necessitat d’articular-se en quarts i/o veïnats.Aquesta segona hipòtesi, que pensem que és més acceptable, caldria afirmar-la ambla consulta d’arxius particulars, que són en l’actualitat de difícil accés.

Parròquia d’OrdinoEls diversos quarts que formen la parròquia tenen una organització i articulació moltimportant, que en referma l’autonomia.Cada quart està presidit per un llevador (president de quart) i disposa d’un manador


(encarregat de transmetre els manaments del quart). Té poder coercitiu.Aquests càrrecs són rotatius i obligatoris entre els caps de casa andorrans. Així mateixha de tenir una representació mínima i obligatòria en el Consell de Comú, amb lesmateixes funcions que el representant del veïnat de Canillo.Cada quart disposa d’un desener, nomenat pel capità de la parròquia, que assegura iés el responsable del somatent.Actualment els quarts han decaigut econòmicament, per la disminució de l’activitatramadera i la poca demanda de fusta dels boscos, cosa que n’ha minvat els recursos,que al segle passat i principis del XX els permeteren construir la seva casa de quart –i,en el cas del quart d’Ordino, construir i explotar el propi hotel.Aquests mateixos recursos els permetien tenir un capellà al mateix poble o bastiralgun molí, com a la Cortinada.Els quarts actualment tracten d’autofinançar-se, cobrant lloguer de les seves propie-tats i reduint al màxim l’aparell administratiu.El quart d’Ordino tracta en l’actualitat d’adequar la seva política al condicionamentdel terme, per oferir una possibilitat turística i un ambient de tranquil·litat que el dis-tingeixi de la resta de parròquies.

Parròquia de la MassanaAquesta parròquia, molt semblant estructuralment a la d’Ordino, té, però, uns quartsmolt diferents entre si.Tots els quarts disposen de llevador, manador, desener i de representació en el Con-sell de Comú de la parròquia.L’evolució econòmica és similar a la dels quarts d’Ordino i, la seva mateixa debilitat hapermès que es creïn serveis mancomunats en detriment de les competències queabans tenien els quarts (neteja…).La participació de la població en l’administració del quart és molt diferent. Als quartsde Pal i de la Massana, només hi poden participar algunes cases, els representants deles quals ocuparan els càrrecs propis del quart. El quart de l’Aldosa, a l’altre extrem,permet la participació de tots els andorrans en les seves decisions.Aquesta diferència s’agreuja en el camp econòmic: alguns quarts disposen en el seuterme de pistes d’esquí que nodreixen els seus recursos: Sispony, Pal i Arinsal. Aques-ta disparitat és vigent segles ençà. La parròquia assenyala l’existència de dos quartspobres: la Massana i l’Aldosa, que fins i tot no disposen de casa del quart ni d’aparelladministratiu. L’Aldosa es veu obligada a nomenar el secretari en un dels membresdel quart que conserva els documents i l’arxiu, amb tot el que això pot suposar.En certs moments, el quart de Pal és el més tradicional: sessions de dia (mentre hi hagillum), nomenament del sagristà (ajudant del capellà de la parròquia i encarregat delmanteniment de la capella), membres de quarts nats sense participació d’altres cases…


Darrerament, enguany, el comú de la Massana ha pressupostat una quantitat destina-da a subvenció per al quart, en un intent de reforçar dita institució.Cas a part és el quart Mitger, entre els de l’Aldosa i d’Anyós, format per un termepropi i sis cases (tres per a l’Aldosa i tres per a Anyós), que formen un quart indepen-dent, el quart Mitger, i ensems participen en el quart del qual són originaris.Aquest quart Mitger té la seva pròpia estructura i actua com a quart.

Parròquia de Sant Julià de LòriaEls quarts d’aquesta parròquia són molt similars als veïnats de Canillo. Cada quart dis-posa de manador, desener i representació obligatòria al Consell de Comú.La despoblació d’alguns pobles ha obligat a recórrer a persones originàries del quart,que serven la seva casa al quart, per ocupar-hi càrrecs necessaris.

Antiga parròquia d’AndorraAquesta parròquia estava composta de dos quarts fins al 14 de juny de 1978. Eren elquart d’Andorra i el quart de les Escaldes-Engordany.Aquests quarts, molt poderosos, han tingut sempre una història conflictiva, s’hanenfrontat per qüestions electorals i de representació en el comú. L’antiga parròquiad’Andorra fou un gran nucli de població que comportà que ambdós quarts, molt simi-lars als d’Ordino, derivessin en quarts independents administrativament, segons elDecret núm. 66 del M. I. Consell General, de data 12 de juny de 1935, amb demarca-ció de límits segons el Decret 365, de data 6 de juny de 1941 del mateix M. I. ConsellGeneral.Els quarts estaven presidits per un cònsol president, que era, a l’ensems, cònsol de laparròquia. El consell de quart estava format pels membres del consell de la parròquiaen representació del quart, pels dos consellers generals escollits pel quart i per unsmembres nats. Les eleccions comunals i generals es feien separadament per quarts,contràriament a les altres parròquies.L’evolució de la població i els freqüents conflictes als quarts obligaren el comú de laparròquia d’Andorra a adreçar-se a les M. I. Delegacions Permanents dels Copríncepsper manifestar-los que “La Parròquia que té el 65 % de la població i solament el 16,5%de la representació del Consell” (Llibre d’Actes del Comú d’Andorra, sessió de data 1d’agost de 1963).El llarg procés que s’inicià culminarà en un decret de data 14 de juny de 1978 pel quales creen dues parròquies: Escaldes-Engordany i Andorra la Vella, i es donen uns ter-minis per a la divisió del terreny comunal, el juny de 1988, amb la creació de zonesd’administració única i una part indivisa.Un dels aspectes que cal ressaltar en aquest procés és l’evolució eclesiàstica, queadobarà i esdevindrà cabdal per a la creació de la parròquia d’Escaldes-Engordany:


08/02/1925: el quart demana al Bisbat la concessió d’un vicari independent d’Andorra25/04/1967: el Consell General rebutja la petició del comú d’Andorra de demanarmés consellers generals per a la parròquia.1974: el rector d’Escaldes-Engordany s’encarrega del Registre Civil, que és separatdel d’Andorra.12/02/1977: el quart d’Escaldes-Engordany demana als consellers generals de la sevademarcació que deixin d’assistir a les reunions del Consell General.05/04/1977: la Parròquia d’Andorra dobla els seus consellers generals, que passen de4 a 8.13/06/1977: el Bisbat erigeix la parròquia d’Escaldes-Engordany sota l’advocació desant Pere Màrtir.14/06/1978: decret de creació de les dues noves parròquies, amb funcions pròpies.Així culminava un procés que, evidentment, hauria de objecte d’un estudi específicque escapa dels objectius d’aquesta exposició.

ConclusionsPodem establir les següents:- La dificultat de definir clarament un quart, vistes les seves diferències i peculiaritats.- Un quart i/o veïnat seria una divisió de la parròquia amb unes competències admi-nistratives i electorals variables, en funció de la seva força, fruit dels usos i costums, ide la seva potència i/o recursos. Ensems és un organisme regulador del seu terme.- No hem pretès assenyalar, en explicar el procés de l’antiga parròquia d’Andorra–certament ric i molt interessant històricament, en aquest cas, també anímicament–que sigui la pauta i la finalitat a les altres parròquies, sinó que cada quart té una reali-tat específica diferent i una forma de fer, en consonància als seus habitants i desitjos.Els quarts a OrdinoUn terme o territori, unes cases (lloc estratègic, orientació sud, un punt d’aigua prò-xim, unes vies de comunicació), una església o una capella i un cementiri.Un consell de prohoms: Consell de quart.Un lloc de reunió (cancell de l’església o de la capella, o bé en el comunidor). Méstard, la casa del quart compartida en el cap de parròquia amb el comú.Arxiu: abans documents guardats pels llevador primer i el caixer, transferits entre càr-recs, més tard arxiu de l’honorable quart tancat amb pany i clau, custodiada pel lleva-dor de torn, i on es guardaven llibres d’actes, pergamins, sentències, escripturesnotarials, rodàlies, llibres de comptes, llibres d’adjudicacions, llibretes dels llevadors idels caixers, rebuts, ordres, llibres dels arrendaments, dels solans, dels vedats…Consells manats i amb campana tocada, baix pena del Cot de quart. Consells tradi-cionals: talles, comptes, arrendaments i Consells extraordinaris.Consellers de quart: honorables senyors.


Components: caps de casa que hi són convidats.El quart d’Ordino, des dels anys 1980, convida un membre per casa, tots els andor-rans amb domicili al poble i, segons un reglament, una junta administrativa nomena-da per dos anys proposa ordinacions i acords al ple. El quart es regeix segons l’ús icostum, els reglaments.Abans de la Constitució i del 1993, tenia poder coercitiu: baix pena del cot de quart.Baix pena del recot de quart.Existeix una permanència a casa del quart: llevadors, secretari administratiu, junta…Competències abans del 1933El llibre de les Hordenacions del Quart de Ordino, començat el 14 de juny 1633 i tan-cat el 23 d’octubre 1881 –el segon llibre d’acords, car llastimosament el primer llibred’actes s’esgarrià–, posa en relleu unes competències que exercia en quasi la totalitatde tots els camps de govern en primera instància / quart, comú, Consell General,Coprínceps (o els seus serveis) i més tard amb el Govern d’Andorra.Entre els anys 1993 i 1999:Els quarts dialogaren amb el comú: reglaments i acords evitaven la duplicitat admi-nistrativa, s’agilitzava el procediment i es guanyava en rapidesa d’execució. Els quartsinformaven les vàries súpliques entrades al Comú i seguien cobrant els drets o taxes(obertures i tancaments de comerç, obres i construccions, etc. ), tot regularitzat perreglaments i ordinacions publicats al BOPA.De l’any 2000 al 2007:Durant vuit anys nefasts, el comú d’Ordino intentà anihilar els quarts a partir de la Lleide competències. El seu treball de botxí va fer que s’anul·lessin tots els recursos admi-nistratius, sovint a profit dels especuladors; la parròquia d’Ordino, entre d’altrescoses, perdé encant urbanístic.De l’any 2008 fins a aquest dia:Sense recursos, el sol segueix lluint per als quarts, car hi ha respecte.

Simó Duró i Coma,ensenyant jubilat, exllevador del quart

d’Ordino i exconseller general


Les jornades de la SAC ens porten enguany a parlar de l’administració pública andor-rana. No cal dir que aquest àmbit és a bastament ampli i que, evidentment, es potenfocar des de múltiples perspectives. Per aquest motiu hi participen diferents actorsimplicats. Els polítics, que són aquells qui, amb més suport social o menys, tenen a lesseves mans la presa de decisions en temes tan transcendentals com el redimensiona-ment de l’Administració. També hi ha sindicalistes del funcionariat, col·lectiu espe-cialment sensible a totes aquelles accions que en aquest àmbit es prenen. I finalmenttambé hi ha la presència de professionals que intenten analitzar l’Administració desdel seu vessant històric, des del punt de vista de l’advocacia o la sociologia, així comeconomistes i, finalment, periodistes, que al cap i a la fi no deixem de ser els cronistesa temps real dels canvis que poc a poc es van gestant en aquest àmbit. El títol de la meva ponència, La comunicació política a Andorra, pot semblar a simplevista una mica allunyat de l’objecte d’anàlisi. Però no cal oblidar qui hi ha al darrere detot això: els polítics. Aquests són els que han d’aglutinar el consens popular i concre-tar-lo en mesures que facin de l’administració pública una eina al servei de l’Estat, elsque han de consolidar l’entramat de garanties per reconèixer els drets, però tambédels deures dels treballadors de l’Administració, i els que, per sort o per desgràcia–en el cas d’una societat democràtica, és evident que per sort– acaben votant al Con-sell General aquells articulats directament vinculats amb el futur de camps com el dela funció pública. I és per això que em centraré, des d’un punt de vista intermedi entre els polítics i lasocietat, en la manera com aquestes accions s’han de comunicar en una societatmoderna on els mitjans de comunicació fan de politja transmissora. Certament, els mit-jans són els que juguen un paper clau a l’hora que la percepció pública de col·lectius

Marc Rodríguez i Romero

La comunicació políticaa Andorra com a politja transmissoradels canvis enl’Administració




com el dels funcionaris no posi en risc la necessària cohesió social com a resultat d’unaincorrecta comunicació pública. No cal oblidar tampoc que un dels vessants de lacomunicació política és la comunicació de les corporacions públiques, és a dir, de lesadministracions, ja sigui la central o les comunals. I una acció ben plantejada i encer-tada pot perdre força i valor a ulls de la ciutadania si ha estat incorrectament comuni-cada. En aquest punt de ben segur que molts dels ponents tenen experiència, ja siguiper bé o per mal. Els polítics han de ser conscients que, en la relació amb els periodistes, la transparèn-cia ha de ser el criteri fonamental. Ha de ser una màxima imprescindible en tot flux decomunicació. La societat així ho demana. En un context globalitzat, on les noves tec-nologies faciliten la interconnexió i la consegüent riera de fluxos comunicatius en sen-tit horitzontal, d’igual a igual, mitjançant eines 2.0 com Facebook o Twitter, per posar-ne dos exemples, és necessari canalitzar un missatge en sentit vertical, de polític aciutadà, capaç de condensar d’una manera eficaç les decisions preses en l’àmbit del’Administració. Decisions que inclouen no només la manera com s’està enfocantactualment l’anàlisi quantitativa i qualitativa del col·lectiu de funcionaris, sinó tambéles decisions que s’estan prenent a l’hora de gestionar els diners públics, de lluitarcontra el gran forat de deute de l’Estat i el seu finançament, o les accions preses perapropar l’Administració al ciutadà amb eines com les virtuals, per posar-ne tres exem-ples molt bàsics i actualment en boca de tothom. Aquestes línies d’acció respecte de l’Administració de les quals la gent parla a peu decarrer són les que, en termes periodístics, es correspondrien amb els ítems que con-formen l’agenda temàtica dels mitjans de comunicació, aquells temes que han passatel filtre del gatekeeper o guardià de la porta, un terme que Kurt Lewin ja va encunyarel 1947, quan els mitjans a l’abast de la ciutadania no s’assemblaven pràcticamentgens als actuals. Però en qualsevol cas, cal entendre que els polítics, els agents dedecisió en l’àmbit de l’Administració, han de satisfer no només les demandes detransparència de la ciutadania, sinó també dels periodistes, que, en l’exercici de laseva feina, han de manipular, en el sentit més neutre de la paraula, els missatges d’a-quests emissors de comunicació. I em centraré a partir d’ara en aquesta relació en molts casos conflictiva entre políticsi periodistes, o periodistes i polítics, com ho preferiu. Després d’haver enquestat elsresponsables de les seccions de Política dels diferents mitjans de comunicació andor-rans, i d’haver parlat també amb els principals canals o mitjancers amb la premsa deles tres formacions amb representació parlamentària a Andorra –PS, CR i ApC– pucafirmar-vos que el Principat no s’allunya de la dinàmica dels nostres països veïns, en elsentit que tots, tant emissors com receptors, són conscients que la línia editorial ésuna realitat amb la qual s’ha de conviure. Qui no accepti aquestes regles de joc enl’entramat comunicatiu s’equivoca. Les societats democràtiques, amb l’evolució dels


mitjans de comunicació, han anat experimentant com les perspectives mitjançant lesquals s’enfoca un mateix tema poden variar perfectament. En aquest sentit, cal dir que si bé els periodistes reben i transmeten, rebem i trans-metem, aquestes informacions amb diligència pel que fa a les principals dades, enaquest procés també juguen un pes important, en aquest cas en l’enfocament, lesdiferents línies editorials. No cal posar-se les mans al cap. Sempre que es respecti lafidelitat al missatge principal, al fet en qüestió, els polítics andorrans han de procurarno trencar els fluxos comunicatius amb els mitjans, ja que aquests, com havíem dit,són la principal politja transmissora en les decisions preses en àmbits com el de l’Ad-ministració. I cal reconèixer que els polítics andorrans, en comparació amb els païsosveïns, encara no han acabat d’entendre, conviure o, com a mínim, acceptar aquestarealitat dels mitjans. Posaré un exemple molt clar, un dels que inclou l’estudi sobre la gestió de la comuni-cació política a Andorra que vaig elaborar recentment per a la Universitat Autònomade Barcelona. Entre els diferents rotatius d’Andorra –Diari d’Andorra, El Periòdicd’Andorra, Bondia i Més Andorra– els redactors tenen una percepció evident que elsmitjans de comunicació adquireixen línies editorials diferenciades, com succeeix aEspanya i França, un fet que demostra la consciència global, independentment de lespropietats dels mitjans, que l’entramat periodístic viu immers en una separació ideo-lògica (vegeu taula 1). Entre els redactors de la informació política dels mitjans audio-visuals –on hem fet una acotació a Andorra Televisió, Ràdio Nacional i Ràdio Valira–succeix el mateix, tot i que en aquest cas de manera menys clara a causa d’unes dinà-miques en què el contingut ideològic perd pes davant les necessitats logístiques delllenguatge televisiu o audiovisual, que delimita molt el temps i els matisos que d’unainformació política es pot extreure (vegeu taula 2). Finalment, a l’agència de notíciesaquesta percepció és menys clara, ja que arreu aquest tipus d’agents intenten mante-nir una posició més neutra pel fet que són receptors al temps que emissors de tot l’en-tramat de mitjans (vegeu taula 3). I després de veure tot això observem també que els polítics, els emissors d’aquestacomunicació, també tenen consciència majoritària d’aquestes línies editorials, senseque aquest fet suposi una pèrdua total de la confiança en la professionalitat delsperiodistes (vegeu taula 4). D’alguna manera, els polítics poc a poc van assumint queun tractament no sempre afí als seus plantejaments no és sinònim d’un mal professio-nal al darrere, sinó de la dinàmica de comunicació en si mateixa. Diferent és la per-cepció que les informacions transmeses són tractades amb fidelitat als diferents mit-jans de comunicació, i és que, evidentment, mai no plou a gust de tothom. Però especialment significatiu és un dels punts en què polítics i periodistes mostren unelevat grau d’entesa. Es tracta, precisament, del punt al qual ens havíem referit intro-ductòriament, el de la transparència. Els polítics assenyalen que no han de comunicar


el cent per cent de les seves accions, és a dir, que no és necessària una gestió de lacomunicació que passi per un flux il·limitat de missatges indiscriminats en direcció capals mitjans. Però curiosament, i a diferència del que podia semblar, veiem com els mit-jans, tant els escrits com els audiovisuals, entenen aquest fet. I no només l’entenen,sinó que l’accepten. Entra dins les regles del joc. Tot això gira entorn una tendènciaque no s’escapa de la dinàmica dels països veïns, en què els mitjans de comunicacióestan cada cop més caminant cap aquesta acceptació de les línies editorials que no had’anar en detriment d’una informació de qualitat. Però, si ens tornem a situar en l’altrabanda d’aquests fluxos de comunicació, és a dir, en els polítics, observem que encarahi ha molt camí per recórrer, ja que els dubtes sobre la professionalitat en la gestió perpart dels periodistes adquireix consideracions més negatives. A mesura que la comu-nicació política es vagi professionalitzant a Andorra, tot equiparant-se als nivells d’unaactivitat periodística més consolidada després de molts anys de bagatge, els gestorsde l’administració pública, és a dir els emissors de comunicació política, haurien depercebre que el periodista, aquella politja transmissora a la qual ens havíem referit, noés menys professional pel fet de no fer sempre el joc als missatges polititzats.I és aquí on trobem el perquè d’aquesta relació contradictòria però necessària entrepolítics i periodistes. Els primers no poden prescindir dels segons per projectar davantla ciutadania aquelles accions que l’afecten directament. Però al mateix temps, elssegons, és a dir els periodistes, també necessiten d’una Administració transparentcapaç d’emetre amb una certa rutina aquelles informacions necessàries per omplirtelenotícies, butlletins o pàgines de diari. I en aquest cas, no val sempre una informa-ció banal, sinó que a mesura que passen els anys, els periodistes cada cop reclameninformacions de més qualitat, capaces d’atreure les seves audiències i d’aportar unvalor afegit. Si tornem a la línia editorial, doncs, una de les conclusions més lògiquesés que els mitjans amb què més sintonia hi hagi en la branca ideològica siguin els con-següents altaveus amb una més gran eficàcia. Entra dins el joc democràtic. L’administració pública andorrana viu avui en un context de canvi. I aquests canviss’han de comunicar coherentment a la ciutadania, amb uns missatges clars que siguincapaços de superar les limitacions que en molts casos originen els enfocaments ideo-lògics dels diferents mitjans. Hi ha, d’altra banda, dues opcions. Una, la de continuarla dinàmica seguida fins ara, en què les informacions siguin difoses en molt compta-des ocasions i, en molts casos, originant incertesa entre els agents implicats en lareforma de l’Administració. I una altra opció és prendre i comunicar aquestes deci-sions polítiques des de la consciència que l’entramat divers de mitjans de comunica-ció no és un fre, sinó una riquesa de tot sistema democràtic i amb el qual s’ha de con-viure, alhora que milloren la fluïdesa i les rutines diàries en un àmbit que s’ha deprofessionalitzar. Dues són les opcions, com dues són les maneres d’enfocar la comunicació política per


part dels agents de decisió. D’aquest enfocament depèn la percepció ciutadana degestió en l’àmbit de l’administració pública, però també, no ho oblidem, la necessà-ria cohesió social en un microestat com l’andorrà.

Taula 1 – Sector premsa escrita

Taula 2 – Sector audiovisual


AnnexConclusions finals de l’estudi “La comunicació política a Andorra 2009-2010”La dinàmica de la comunicació política a Andorra s’emmarca en un baix nivell de pro-fessionalització per part de les formacions, tant pel que fa als recursos humans, ja quenomés es destinen persones a aquest important vessant de l’activitat política, comdes del punt de vista de les rutines seguides. En aquest sentit, les expectatives queels mitjans de comunicació tenen dels partits polítics a l’hora d’exercir la seva activitatperiodística no es corresponen amb allò que les formacions ofereixen. En símils d’unmercat, els compradors de notícies acaben adquirint ítems que en molts casos nosatisfan els criteris de noticiabilitat però que acaben formant part del carro de la com-pra del mitjà de comunicació, ja que no hi ha productes de millor qualitat. Aquesta

Taula 3 – Agència de Notícies Andorrana

Taula 4 – Formacions polítiques andorranes


situació s’emmarca en un context totalment diferenciat al dels països veïns d’Andor-ra, ja que si a Espanya i França la dificultat rau a seleccionar i comprimir un nombrelimitat de notícies entre el gran flux d’informacions que entren a la redacció, en el casdel Principat es produeix tot el contrari: el redactor ha de sortir a buscar notícies i noesperar que li arribin. A més, quan arriben, ho fan amb els esmentats condicionantsd’escassa noticiabilitat. Davant d’aquest panorama, els partits han d’oferir més i millorproducte als periodistes per satisfer la relació d’interès entre ambdues activitats.Com a resultat de la baixa professionalització, únicament ApC, la formació minorità-ria, té una persona contractada a temps complet en la qual diposita les funcions depremsa, tot i no tenir la condició de cap de premsa com a tal. Aquesta importànciamés gran a l’emissió de comunicació política es correspon amb uns recursos materialssuperiors als de PS i CR des de la mateixa campanya electoral amb els quals ha obtin-gut uns rèdits polítics considerables. Al mateix temps, el PS també té una personadelegada de les funcions de comunicació política del partit, encara que tampoc noestà professionalitzada en aquesta funció. Tot i això, en el cas del PS la menor profes-sionalització en la gestió de la comunicació política es compensa amb una visió mésestratègica per part de la persona delegada d’aquestes funcions, ja que a més deposseir més llibertat per articular una política de mitjans al servei del partit, aquestafigura té també un notori paper polític. El cas més deficient dels tres analitzats, ambdiferència, és el de CR, ja que no disposa directament d’una persona de contacteamb la premsa i els periodistes acaben contactant els diferents líders polítics de formaindividualitzada. Aquesta baixa professionalització de la gestió de la comunicaciópolítica per part d’una formació que havia governat Andorra durant els disset anysanteriors a l’entrada dels socialdemòcrates al Govern, l’any 2009, il·lustra les dificul-tats per adaptar-se als reptes de la comunicació en una societat moderna.Tenint en compte les rutines periodístiques que el catedràtic Pere Oriol Costa posa al’abast dels comunicadors per aconseguir la publicació de missatges als mitjans i ques’han anat esmentant al llarg d’aquest estudi, s’observa que a Andorra no es produeixa dia d’avui un escenari propici per als polítics, ja que no aprofiten l’ampli marge exis-tent per aconseguir una presència positiva en el pla quantitatiu i qualitatiu. Els políticsno ofereixen suficients informacions noticiables i no tenen en compte factors com lanegativitat dels continguts o la improbabilitat. Aquests dos criteris, que fan referènciaa la màxima de l’Escola de Leicester que la notícia és una mala notícia i a la teoriamatemàtica de la informació, que demostra com un missatge conté més informaciócom més improbable sigui el fet que es narra, no són prou valorats, per no dir desco-neguts, per part dels emissors de comunicació política. De la mateixa manera, tambées produeixen mancances en la inclusió de factors d’interès humà en les informacionstransmeses, amb el corresponent descens de la noticiabilitat a les diferents redac-cions.


Paral·lelament, els polítics no acostumen a fer ús d’una eina que no per qüestionableen el pla ètic o interpretatiu deixa de ser efectiva en la pràctica: l’espectacularització.Està demostrat que l’espectacularització de les notícies atreu el públic, ja que la tele-visió, la ràdio i cada vegada més també la premsa han entrat a Andorra en una cursaaccelerada per aconseguir un producte informatiu molt més atractiu per al ciutadà,alhora que diferenciador. Al contrari del que succeeix als països veïns, on els emissorsde comunicació amb visió estratègica saben generalment realitzar propostes de notí-cies que integren l’espectacularitat entre les seves característiques, a Andorra els par-tits encara no han descobert aquest important camp i, per tant, infrautilitzen un meca-nisme de gran poder. A més, tot i els progressius esforços per part dels emissorsd’informació d’índole política per satisfer les necessitats dels diferents mitjans decomunicació segons quina sigui la seva tipologia –escrita, televisada o radiofònica, amés del canal d’Internet–, les formacions encara no han fet el pas d’adaptar els mis-satges als diferents targets o segments de receptors. En aquest sentit, una de lesprioritats de la comunicació, com ho és l’adaptació del missatge al canal per així con-tribuir a la seva òptima recepció, no és a dia d’avui completa a Andorra.Aquests aspectes, que no fan sinó reforçar la necessitat de posar la màxima atenciósobre el contingut del missatge per part dels emissors de comunicació, es correspo-nen amb les prioritats posades de manifest a la pràctica totalitat de mitjans consultatsen aquest projecte, independentment de quin sigui el seu format. Els redactors de lesdiferents seccions de Política al Principat d’Andorra necessiten, tal com hem desta-cat, informació “de qualitat”. Això suposa per als polítics un important repte en elcontext actual, ja que aquesta demanda latent no prové únicament dels periodistes,sinó de la societat andorrana en el seu conjunt. Els mitjans, tot i contribuir a la cons-trucció d’una agenda temàtica i unes jerarquitzacions en l’àmbit informatiu, es mouenen termes finals, amb la finalitat de satisfer les demandes informatives per part delsciutadans, i aquest és un factor que els emissors de comunicació política que exercei-xen al país han de tenir en consideració si volen acostar-se a aquests i contribuir així areduir l’escletxa de la desafecció.A aquestes demandes periodístiques generalitzades en benefici de la qualitat delcontingut se n’hi sumen d’altres de tipus més logístic que s’associen en aquest cas anecessitats com la inclusió d’un contacte en els diferents missatges transmesos a lesredaccions. Aquest fet no només il·lustra l’interès que, en una mateixa línia, es produ-eix a l’hora de produir unes informacions qualitativament superiors, sinó que al mateixtemps explicaria el dèficit estructural pel que fa a recursos humans i materials que lacomunicació política té a Andorra. Sense la figura del cap o responsable de comuni-cació política consolidada, els mitjans de comunicació es veuen en una difícil tessituraquan necessiten ampliar les informacions o senzillament contrastar i topen amb lainaccessibilitat a les fonts. Tot i que el responsable de premsa podria derivar aquestes


consultes de manera diligent cap als polítics afectats per aquestes demandes o con-tactar-hi directament a fi de millorar les informacions transmeses d’una manera gene-ral cap a l’entramat de mitjans, aquesta necessitat no està a dia d’avui resolta. La dis-cordança entre la importància del contacte per als mitjans de comunicació i la situacióen l’últim esglaó de la piràmide per part dels emissors de comunicació política parlaper si mateixa en aquest sentit.Quant a la línia editorial, els mitjans escrits tenen una clara consciència d’aquest fac-tor determinant a l’hora de condicionar els missatges finals posats a disposició del’audiència, mentre que entre els periodistes del sector audiovisual aquest factor dis-minueix, ja que el condicionant temporal dels missatges impedeix en la majoria decasos un aprofundiment que operi sobre aquesta diferenciació ideològica. En qualse-vol cas, també al sector audiovisual hi ha una línia editorial des del moment en què esprodueixen enfocaments diferenciats segons quina sigui la propietat dels mitjans, iels emissors de comunicació política tenen també una consciència majoritària queaquestes línies persisteixen en la totalitat de mitjans operants al Principat d’Andorra.Aquesta consciència ha de ser vista necessàriament com a positiva, ja que mentre quel’existència d’aquestes línies editorials és un fet inherent a l’activitat periodística actual,independentment que es pugui discutir en el pla ètic o moral, la concepció d’aquestfactor com una realitat natural no deixa de ser a escala global un símptoma de salutdemocràtica en un context plural evidentment polititzat. En el context andorrà, leslínies editorials van en general lligades a les ideologies dels accionistes dels mitjansprivats i dels governants en el cas dels públics, però també responen a raons de mer-cat, ja que hi ha casos en què els propietaris del mitjà no hi imposen la seva ideologiaamb la finalitat de conservar un target estratègic que demana un determinat enfoca-ment.Finalment, i centrant-nos en l’ús d’Internet per part dels emissors de comunicaciópolítica, Andorra presenta nombroses potencialitats tant pel que fa al perfecciona-ment de les pàgines web com en l’ús de les xarxes socials, ja que en l’àmbit tecnolò-gic hi ha una infraestructura molt més avançada que als països veïns, alhora que enl’àmbit cultural les taxes de penetració de la xarxa de xarxes assumeixen nivells igual-ment superiors als d’Espanya i França. Potenciar el llenguatge multimèdia que com-bini el text amb materials gràfics, sonors i audiovisuals és possible tecnològicament inomés cal un impuls per part dels emissors. D’alguna manera, el ciutadà tipus estàcapacitat per rebre la comunicació política també mitjançant Internet, i els partits hande seguir aprofitant aquesta oportunitat, que en el cas de les pàgines web és la moder-nització. En aquest sentit, facilitar la interacció per oferir a l’usuari la possibilitat decontrolar la seva experiència comunicativa i apropar la política a la ciutadania és undels reptes més imminents. Els partits tampoc no aprofiten la utilitat d’Internet a l’ho-ra de mobilitzar els sectors més afins i d’organitzar-los per a la promoció i difusió de


l’activitat política duta a terme, sinó que segueixen apostant pels mecanismes tradi-cionals.En un context que es pot emmarcar perfectament en allò que l’expert en semiòtica ianalista dels llenguatges de la comunicació de masses Fabio Tropea defineix com de“modernitat tecnocràtica”, que fa referència a “un sistema social de xarxes i conne-xions en el qual es barregen els assumptes d’oci i negoci, d’informació i entreteni-ment, de cultura i espectacle”, com així es posa de manifest actualment amb les xar-xes socials d’Internet, la política andorrana no s’ha adaptat encara de manera òptimaa les regles de la comunicació mediàtica avui en dia dominant. D’alguna manera, icom a resultat de l’elevada personalització que la política té al Principat i que exerceixuna important empremta sobre la manera de fer en aquest àmbit, els emissors decomunicació procedents de les formacions no obtenen uns resultats exitosos en ter-mes d’eficàcia, ja que la societat andorrana ha evolucionat cap a uns estàndards demodernitat als quals la política encara no està donant resposta, com tampoc no l’estàdonant la comunicació en aquest àmbit. Les formacions tenen, doncs, un camí moltclar per seguir, que és el d’equiparar la comunicació política a la realitat actual, mar-cada per una clara voluntat de transparència dins dels límits que l’activitat permet i unmés gran apropament per part dels representants dels diferents partits a les necessi-tats imperants. Tot això optimitzant els recursos que Internet propicia cada vegadamés però sense perdre mai de vista la comunicació a peu de carrer i el contacte direc-te amb els ciutadans, que a dia d’avui segueix sent el principal mecanisme.

Marc Rodríguez i Romero, periodista i màster en Gestió de la comunicació política i electoral,

redactor de política d’El Periòdic d’Andorra


Índex:1. Introducció 2. Diagnòstic de la situació3. Model de gestió per resultats4. Metodologia: variables i indicadors5. Conclusions6. Annexos: exemples d’indicadors

1. IntroduccióVivim uns dies en què tot sovint rebem notícies negatives: les conseqüències de lacrisi econòmica, la corrupció i la malversació als estats veïns, els casos de descrèditpolític i la visió de la política com un espectacle.Aquests esdeveniments es tradueixen en un baix interès per la política per part delsciutadans i ciutadanes del nostre país; en una desconfiança notable cap a les institu-cions, els partits polítics i el personal polític. Es tradueixen també en una percepcióque els partits polítics i els seus dirigents estan més centrats en la captura de càrrecs id’influències que en la mateixa governabilitat del país. I tot això enmig d’un canvi devalors de la nostra societat centrat en l’individualisme.La desafecció política s’ha convertit, així doncs, en un dels principals reptes de l’a-genda política andorrana. Aquest fenomen fa referència fonamentalment a dos fac-tors: a un canvi en la participació política, però també a un canvi en la cultura políticaa casa nostra.Més enllà de considerar qui participa i qui no en la política, i el perquè, durant aquestesXVI Jornades sobre l’Administració andorrana organitzades per la Societat Andorrana

Jael Pozo i Lozano

Model de gestió pública per resultats:indicadors per unagestió eficient




de Ciències, el Partit Verds d’Andorra centrarà la seva ponència sobre quines són leseines que des de les institucions i des dels partits polítics podem promoure per tal decombatre la desconfiança de la societat vers la política.En la majoria de les societats democràtiques modernes s’estan introduint innovacionsen la forma en què es governa. L’objectiu és millorar el compromís que els governstenen amb els electors, sent innovadors i eficients en la gestió pública i transparentsamb la ciutadania.La gestió orientada a resultats, el desenvolupament d’indicadors per mesurar l’eficà-cia, l’eficiència i la qualitat dels serveis públics; l’enfortiment dels mecanismes deseguiment i control del compliment dels objectius dels programes polítics i l’avalua -ció de les polítiques públiques constitueixen els elements clau per construir un noumodel de gestió pública més transparent i participativa.És doncs, en un entorn com l’actual, amb una creixent participació i exigència ciutadanai en un context de difícil accés als recursos, on l’aplicació de nous models de gestióbasats en resultats poden respondre a les necessitats de la nostra societat i esdeveniraixí un bri d’esperança, una pinzellada d’optimisme per la reconfiança política.

2. Diagnòstic de la situacióL’actual context de desafecció política es tradueix en les actituds següents per partdels ciutadans i ciutadanes del nostre país:

- Baix interès per la política.- Dificultat per a la comprensió dels processos polítics.- Desconfiança en la capacitat ciutadana per influir en les decisions dels polítics.- Valoració molt baixa de les institucions, dels partits i dels dirigents polítics.- Tendència al vot en blanc i nul.- Baixa afiliació als partits polítics i/o sindicats.- Canvis en els valors de la nostra societat: individualisme vs. interès general.- Percepció que els poders polítics es troben capturats pels poders econòmics.- Inadaptació de les institucions polítiques i partits polítics a la realitat canviant.- Percepció de la política com un espectacle.- Percepció que els partits polítics i els seus dirigents estan centrats en la cap-tura de càrrecs i d’influències.- Manca de transparència i democràcia interna dels partits polítics.- Rol dels mitjans de comunicació, que alimenta una imatge parcial, banal inegativa de la política.

Davant d’aquest panorama exposat, la ciutadania demana a la política actual:1. Més intel·ligibilitat: més comprensió dels processos polítics.2. Més transparència i participació.


3. Més responsabilitat i rendició de comptes: - Promoure una més gran racionalització de la despesa pública.- Optimitzar l’ús dels recursos.- Millorar la qualitat dels serveis públics.- Millorar el coneixement dels efectes en la societat de les polítiques i elsprogrames públics.

En definitiva, la societat demana una millor governança.Per tal de construir un bon govern o governança és important determinar:

- Com el poder públic és exercit.- Com els ciutadans utilitzen la seva veu.- Com les decisions es prenen d’acord amb l’interès general.

Els principis d’una bona governança es basen en:- Tenir un bon accés a la informació, consulta i participació dels ciutadans. - Transparència / obertura: treballar amb els ciutadans i no només pels ciutadans.- Orientació cap al consens.- Tenir una visió estratègica, coherent amb la realitat i l’entorn, i creïble.- Equitat, eficàcia i eficiència: avaluació dels governs-administracions públiques:

- La política ha de ser efectiva i oportuna.- Els objectius han de ser clars i cal avaluar-ne l’impacte.

- Rendició de comptes i responsabilitat:- Cada institució ha d’explicar les seves accions i fer-se’n responsable.- Ha d’aclarir el rol que juga en els processos legislatius i executius.

3. Model de gestió per resultatsLa rendició de comptes en la gestió pública andorranaLa millor manera de guanyar confiança per part dels ciutadans i ciutadanes del nostrepaís a les seves institucions és adoptant mesures que incrementin la responsabilitat, latransparència i la rendició de comptes.La rendició de comptes és el requeriment per explicar a la societat quines accionss’estan duent a terme. Permet, així doncs, identificar els beneficis que produeixen lespolítiques governamentals. Alhora, és una eina que permet determinar les responsa -bilitats polítiques respecte de com s’utilitzen els recursos públics, en referència a cri-teris d’economia, eficiència i eficàcia.L’actitud històrica dels dirigents polítics ha estat la de ser poc favorables a la rendicióde comptes, la qual cosa es tradueix que el ciutadà percebi aquesta actitud com unatendència voluntària a l’opacitat. En el nostre país, la necessitat d’establir mecanis -mes de rendició de comptes es fa del tot necessària, en la mesura en què existeixencerts trets propis que accentuen encara més la necessitat d’aquests mecanismesd’avaluació i difusió de la informació pública.


4. Metodologia: variables d’avaluació i indicadorsQuins paràmetres - variables s’han de mesurar i avaluar en la gestió pública?1. Economia: es refereix a les condicions en què un determinat organisme o institucióaccedeix als recursos financers, humans i materials. Els criteris o indicadors de mesuravaloraran aspectes com:

- Les necessitats ateses i la comparació amb el que s’ha adquirit o es vol adquirir.- El grau d’utilització dels béns i serveis que s’han d’adquirir.- Les possibilitats i condicions de compravenda dels recursos materials.

Perquè una operació sigui econòmica:1. L’accés als recursos s’ha de realitzar en el moment i amb la quantitat adequats. 2. Millor - menor relació cost - qualitat possible.

És a dir, una bona economia és quan s’adquireixen els recursos més adequats (enquantitat i qualitat) al menor cost possible.2. Eficàcia: es mesura pel grau de satisfacció dels objectius fixats en els seus pro-grames d’actuació. És a dir comparant els resultats reals amb els previstos, indepen-dentment dels mitjans utilitzats.L’avaluació de l’eficàcia d’un determinat organisme no es pot realitzar sense l’exis -tència prèvia d’una planificació –plasmada en uns programes– en què els objectiusapareguin clarament establerts i quantificables així com dels fulls de ruta per portar-los a terme. Així doncs, l’avaluació de l’eficàcia permet :- Facilitar informació sobre la continuïtat, modificació o suspensió d’un programa.- Conèixer si els programes assolits han aconseguit els objectius proposats.- Informar els ciutadans del resultat de les decisions governamentals.3. Eficiència: el grau d’eficiència d’una actuació està definit per la relació entre elsbéns/serveis consumits i els béns/serveis produïts : recursos empleats (inputs) vs.serveis prestats (outputs).Així doncs, una actuació eficient es defineix com aquella que amb uns recursos deter-minats obté el màxim resultat possible o la que amb uns recursos mínims manté laqualitat i la quantitat adequades per a un determinat servei.Per tant, s’analitza el servei prestat o el bé adquirit en relació amb el seu cost o lacomparació d’aquell rendiment amb un referent (benchmarking).4. Efectivitat: l’efectivitat mesura l’impacte final de l’actuació sobre el total de lapoblació involucrada. Raó per la qual a aquests indicadors se’ls anomena indicadorsd’impacte.El valor, efectiu o potencialment creat, no pot mesurar-se a partir exclusivament delsproductes (outputs), ja que no tenen significació pròpia, sinó en relació amb els resul-tats i impactes (outcomes) que generen.5. Equitat: es mesura en funció de la possibilitat d’accés als serveis públics dels grupssocials menys afavorits. El principi d’equitat busca garantir la igualtat en la possibilitat


d’accés a la utilització de recursos i, per tant, mesura el nivell de justícia en la distribu-ció dels serveis públics.6. Excel·lència: fa referència a la qualitat dels serveis des de l’òptica de l’usuari. Aixídoncs, ens permet establir un enfocament tetraèdric sobre les característiques desit-jables i esperades de l’Administració:

- Que sigui comprensible pel ciutadà.- Que sigui espacial, temporal i materialment accessible.- Que respongui a les expectatives: que aporti solucions.- Que permeti la participació en la determinació de les seves necessitats.

7. L’entorn: el procés de globalització i de canvis constants que viu actualment l’e-conomia mundial fan imprescindible el control de l’entorn. Això implica conèixer-lo,comprendre’l i adaptar-se flexiblement als canvis que s’hi produeixen.Així doncs, l’accés a la informació sobre l’evolució socioeconòmica de l’entorn, elconeixement de les accions, serveis i productes que s’estan desenvolupant i queinteractuen en aquest context, són factors clau per a les organitzacions públiques.8. Sostenibilitat: es refereix a la capacitat de mantenir un servei amb una qualitatacceptable durant un llarg període de temps.No és suficient que els objectius d’un programa s’assoleixin, sinó que ésindispensa ble que els beneficis es mantinguin i es perllonguin malgrat els canvisde l’entorn.

Els Indicadors:- Què és un indicador? És una unitat de mesura que permet el seguiment i l’avaluacióperiòdica d’unes variables, mitjançant la seva comparació en el temps a través derefe rents externs i interns.- Quina funció té?Funció descriptiva: aporta informació sobre l’estat real d’una actuació o d’un programa.Funció valorativa: permet elaborar un judici de valor sobre si l’actuació del programaés o no l’adequat.- Quines condicions han de reunir els indicadors?Rellevància: proporciona una quantitat i una qualitat raonable d’informació impres -cindible per controlar i avaluar.Claredat - inequívoc: que no distorsioni la realitat. Que no hi hagi ambigüitats, que nopermeti interpretacions contraposades i sigui fiable. Que sigui adequat a la mesura.Oportunitat: que estigui disponible en el moment adequat per a la presa de decisions.Objectivitat: no condicionat per factors externs. Avaluació per organismes externs iindependents.Sensibilitat: capaç i eficaç per identificar variacions petites.Precisió: que el seu marge d’error sigui acceptable.


Accessibilitat: la seva obtenció té un cost acceptable, i que sigui fàcil de calcular iinterpretar.- Construcció dels indicadors:

1- Què es fa? L’organització ha de descriure les seves activitats principals.2- Què es desitja mesurar? Selecció de les activitats prioritàries que cal analitzar.3- Qui utilitzarà la informació? Els destinataris de la informació.4- Cada quant de temps? La periodicitat per obtenir la informació.5- Amb què es compararà? Establir els referents similars per comparar.6- Identificar els factors clau de l’èxit i capacitats per aconseguir els objectius:

- capacitat per aconseguir la satisfacció dels usuaris;- capacitat per produir serveis de qualitat;- capacitat per aprendre.

Avantatges d’un model de gestió per resultatsPer què és important l’avaluació de la gestió pública? La raó fonamental per la quals’avalua la gestió pública és per l’assignació de responsabilitats. Podem pensar en laresponsabilitat pública com a part d’un contracte entre els ciutadans i el seu governen qualsevol societat democràtica. Els ciutadans esperen que els seus governs siguinresponsables en el moment d’exercir el seu poder. Així doncs, supervisar i informarsobre les actuacions públiques i com es realitzen és una de les formes que tenen elsgoverns de presentar-se com a responsables davant els seus ciutadans.Un model de gestió pública per resultats representa, per tant, una maduresa institu-cional i una innovació en les directrius sobre polítiques públiques, especialment sen-sibles en contextos de crisi econòmica. Els darrers anys s’ha incrementat la preocupació per millorar la gestió dels serveispúblics, una preocupació compartida pels responsables polítics, els gestors públics itambé pels mateixos ciutadans i ciutadanes del nostre país. Es reclamen uns serveispúblics de més qualitat alhora que s’exigeixen responsabilitats respecte a la despesai a la racionalització dels recursos.Així doncs, avaluar les accions governamentals mitjançant els criteris anteriormentesmentats permet: - Decisors públics: els proveeix de valoracions tècniques independents perquèdecideixin en les millors condicions, tant en relació amb la prestació de serveis públicscom pel que fa a les polítiques públiques. Ús estratègic de l’avaluació i identificacióde solucions.- Gestors públics: els subministra informació per tal de millorar l’eficàcia de l’aplicaciói el desenvolupament de polítiques, així com per millorar el rendiment i la gestió.Dimensió de qualitat dels serveis públics.- Ciutadania: millora la qualitat democràtica, en augmentar l’orientació al ciutadà,


tenint en compte els seus interessos i necessitats (participació) i permet valorar enquina mesura els resultats obtinguts responen a les seves exigències. Participació itransparència.

5. Conclusions- Desafecció política: existeix una desconfiança ciutadana cap a les institucions, par-tits polítics i personal polític, i una percepció de manca de governabilitat del país.- Bon govern – governança: la ciutadania reclama una millor governança, basada enl’assumpció de responsabilitats i rendició de comptes. Els ciutadans volen uns serveispúblics de més qualitat, racionalització dels recursos i transparència en la gestiód’aquests recursos.- Model de gestió basat en resultats: el Partit Verds d’Andorra proposa un model degestió basat en resultats com a mesura que tenen els governs de presentar-se com aresponsables davant dels seus ciutadans i ciutadanes.- Avaluació de la gestió pública: s’ha de realitzar sota criteris d’economia, eficàcia, efi-ciència, excel·lència, equitat i sostenibilitat.- Metodologia - indicadors: són una unitat de mesura, un instrument que permet elseguiment i l’avaluació periòdica d’una organització.Aporta informació de l’estat real d’un programa de govern.Permet valorar si l’actuació d’un govern és l’adequada o no.- Avantatges d’un model de gestió basat en resultats:Decisors públics Estratègia: valoracions tècniques / identificació de solucions.Gestors públics Qualitat dels serveis.Ciutadania Transparència i participació.- Voluntat política: Una condició bàsica per liderar un procés de rendició de comptes,de més transparència i informació, és la voluntat política per portar-ho a terme.

6. Annexos. Exemples d’indicadorsIndicadors d’economia: - Cost contracte / cost de mercat per igual qualitat i condició. - Cost del quilòmetre recorregut per autobús / cost previst, o cost quilòmetre recor-regut per un altre amb un trajecte similar.- Sèries comparatives de cost / alumne en escoles públiques similars.- Comparació de sèries de cost mitjà per tonatge d’escombreries / recollida en dife-rents comuns. Indicadors d’eficiència: - Cost anual del manteniment d’una biblioteca / nombre de lectors.- Nombre de reclamacions rebudes pel servei de recollida d’escombreries / nombred’usuaris.


- Nombre de judicis celebrats / nombre de judicis pendents.Indicadors d’eficàcia:- Reducció d’accidents laborals a través d’un determinat programa de prevenció ambun objectiu determinat.- Quantitat de persones contractades després de seguir un curs de formació profes-sional.- Reducció de la llista d’espera en dies.Indicadors d’efectivitat: - Temps que es triga a solucionar averies que afecten els serveis públics. - Temps mitjà que es triga a combatre un incendi.- Nombre de quilòmetres de carril bici.- Metres quadrats de zones verdes.Indicadors d’equitat:- Extensió de serveis públics en barris de baix nivell adquisitiu en proporció total deserveis públics en barris de similar nombre d’habitants i major nivell.- Possibilitat d’accedir a determinats serveis, transports, biblioteques, per part decol·lectius com ara els minusvàlids, per exemple.Indicadors d’excel·lència: - Grau de satisfacció dels ciutadans sobre els serveis públics.- Temps que es triga a respondre cartes enviades pels usuaris d’un determinat servei.- Percentatge d’usuaris enquestats que estan satisfets d’un determinat servei.Indicadors d’entorn:- Sistemes d’indicadors socioeconòmics de l’entorn: PIB, índex d’inflació, taxa d’atur,tràfic de mercaderies, pernoctacions hoteleres, nombre de congressos i convencions,habitatges construïts, etc.Indicadors de sostenibilitat:- Comparació en el temps dels nivells de servei.- Anàlisis de les sèries cronològiques de demanda o utilització d’un determinat servei.

Jael Pozo i Lozano, veterinària i tresorera del Partit dels Verds d’Andorra


Un tema molt de moda en els nostres dies, sobre tot a Andorra.Els treballadors de la funció pública hem passat de ser respectats i dignificats a con-vertir-nos en els responsables directes de la crisi econòmica d’Andorra, i com a tals,som el centre de tots els atacs, ja sigui d’una part important d’una classe políticasense escrúpols que no dubta a desviar tota l’atenció de la població andorrana sobrela funció pública mentre els responsables originals i directes de la situació econòmicai del greu endeutament que patim avui en dia queden diluïts sota l’orquestrada corti-na de fum maquiavèl·licament difusa.Tenim exemples molt aclaridors del meu discurs: l’arxifamosa Mútua dels funcionaris,que a priori havia de ser la ruïna del país i que segons declaracions públiques delministre de Finances servia perquè els contribuents paguessin una mútua per cobrir elsalari dels funcionaris quan aquests es trobaven en situació de baixa, i que segons elsenyor ministre arrossegava un dèficit de 850.000 euros, que haurien de ser aportats,evidentment, pels pobres contribuents; un any i escaig després que una junta de fun-cionaris es fes càrrec de la Mútua, s’ha demostrat que és completament viable i queno és deficitària, i que els suposats problemes que podien sorgir eren atribuïbles auns problemes de gestió o de manca de gestió que hi havia hagut fins aleshores.El funcionari és un treballador que en un moment donat va efectuar una tria en la sevacarrera professional i va apostar per la seguretat de la funció pública a l’especulaciópura i dura del mercat laboral a Andorra quan un pis es venia dos i tres cops sobre plà-nol amb beneficis milionaris. En aquell moment la figura de la funció pública i la dels funcionaris no va ser vexada niposada en entredit. Tothom tenia massa feina a omplir-se la butxaca, però malaurada-ment per un excés d’avarícia vàrem matar la gallina dels ous d’or, i la situació s’agreuja

Gabriel Ubach i Valdívia

Funció pública




si hi afegim unes polítiques ultraliberals de defensa de la llei de l’oferta i la demandasense cap regulació financera de cap tipus. No fos cas que alguns deixessin de guanyaralguns euros, basats en una economia casino on tot s’hi val, fins i tot canviar les vora-vies cada any i construir grans infraestructures una darrere l’altra. Total, ja pagarà lapadrina i qui dia passa any empeny. Quan la pilota s’atura surt un únic i gran responsa-ble: la funció pública i en conseqüència, els funcionaris.És molt denigrant que es criminalitzi els qui menys es van aprofitar de l’alta especula-ció d’aquest país i que els qui es van enriquir i aprofitar de la situació ara es permetinassenyalar amb el dit persones que l’únic delicte que han comès és opositar a un edic-te i presentar-se a un concurs i guanyar una plaça que no és res més que un lloc de tre-ball que li permetrà viure, però difícilment enriquir-se, amb un salari que per a la majo-ria tampoc no és que sigui per tirar coets.“Sobren funcionaris!” “S’ha d’aprimar l’Administració!” “La solució és mancomunarserveis!” “A nosaltres no ens tremolarà el pols a l’hora d’acomiadar funcionaris!”Grans frases d’una part de la classe política andorrana. No sé com no se li van ocórrera Churchill…, la veritat.La majoria d’aquests il·luminats han contribuït en el passat a l’engreixament de la fun-ció pública, però és clar, eren uns altres temps. Ells estaven massa ocupats en el ques’ha comentat anteriorment, i pilotes fora. Ara, la culpa de tots els mals, per quiescombra, i en aquest cas són els funcionaris.No importen tots els esforços que des de la funció pública s’efectuïn per intentar quela professió esdevingui sostenible a través d’unes taules que, basades en el diàleg iamb acords entre la mateixa administració i els representants dels treballadors de lafunció pública, puguin aportar davant la difícil situació en què es troba la funció públi-ca.Avui en dia molts no en volen saber res, tot i haver estat presents en l’elaboració i laposterior votació de la Llei de funció pública de l’any 2000. Origen del greu problemade sostenibilitat que tenim avui en dia. En aquell moment no es va fer cap estudisobre la viabilitat ni la sostenibilitat en el temps, i molts dels qui ho van fer, avui no envolen saber res.Quan es diu que sobren funcionaris és un discurs gratuït i fàcil. Sobren funcionaris dequin lloc? Els que treuen la neu de les carreteres?, si quan neva el país quasi es para-litza. A tall d’exemple, l’1 de desembre passat: si a Andorra no hi neva mai; donemuna pala i un sac de sal a cada usuari i que vagin fent… Sobren policies; potser sí, peròtot el país sap que la sensació de seguretat ciutadana és un dels actius més impor-tants que tenim així com molt ben valorat pels nostres turistes. I tothom vol tenir lesmàximes garanties institucionals i sanitàries, i per tant tramitar amb la màxima celeri-tat i eficiència qualsevol tràmit administratiu.Sobren funcionaris. No especuladors, ni oportunistes funcionaris.


La situació és la que és, i no una altra, i aprimant l’Administració serà la solució a lacrisi existent. No cal fer res més. Alguns entenen l’economia com la distribució i elconsum de les riqueses per tal que aquestes acabin sempre a les butxaques delsadministradors, basant-se en una democràcia, sistema de govern en el qual tot elpoder emana del poble o si més no, això és el que s’ha de pensar.Cal modificar, redefinir, reestructurar, remodelar la funció pública. Hi puc estar d’a-cord o no, dependrà de com es plantegi.

Gabriel Ubach i Valdívia, funcionari de duanes i president de l’USdA


PRIMERA PART

Bon dia a tothom.És per mi un gran plaer poder participar en les XVI Jornades de la Societat Andorranade Ciències. Per a aquesta edició, la SAC ens convida a reflexionar sobre una qüestiótan fonamental com l’administració pública andorrana. Com s’apunta des de la matei-xa SAC, el rol de l’administració pública del Principat en la seva globalitat, de trentaanys enrere a l’actualitat, ha experimentat una gran transformació, que ha afectat nonomés aspectes quantitatius sinó també qualitatius. I precisament en el binomi quan-titat i qualitat podríem emmarcar part del debat que avui afrontem. Ara bé, jo sóc d’a-quells que pensa que l’enfocament més encertat és el que fixa la mirada en la qualitatde l’administració pública. I és que si avui l’aparell administratiu andorrà té dèficits,són bàsicament qualitatius. Aquest és un punt de vista que potser pot estranyar, jaque en l’actualitat la majoria d’enfocaments i comentaris apel·len al suposat sobredi-mensionament de l’administració pública. Si bé, com deia, pretenc centrar la mevaexposició en els reptes qualitatius de futur a què s’enfronta Andorra quant al sectorpúblic, abans m’agradaria introduir diversos matisos en l’esfera quantitativa de l’ad-ministració andorrana. L’objectiu no és cap altre que desmuntar un conjunt de tòpicsque a base de repetir-se s’estan instal·lant en les societats occidentals, i la societatandorrana no n’és una excepció. Avui s’està imposant una teoria que busca atacar l’estat del benestar sense cap menade rigor argumental i científic. Frases com ara “hi ha massa funcionaris” ja formen partde l’imaginari col·lectiu, que cada vegada és més estès, i són un exemple d’una con-cepció basada que el volum del sector públic és excessiu i que assenyalen el cost i ladespesa de l’administració pública com l’origen de tots els mals. Estem vivint el punt

Enric Guinart i Mauri

Una administracióoberta i de les persones




àlgid d’una teoria politicoeconòmica certament molt interessada que té com a pilarbàsic l’argument de lligar la manca de creixement econòmic dels països europeusamb l’elevada despesa del sector públic. Una teoria que els darrers temps també hatravessat les fronteres andorranes i que defensen aquells que precisament més hancontribuït a inflar el nombre de funcionaris d’Andorra durant la darrera dècada. Si béno disposo de les suficients dades per arribar a grans conclusions, sí que posaré sobrela taula algunes estadístiques que busquen convidar a la reflexió i que tal vegadademostraran que les aparences sovint enganyen. Primer em fixaré en l’evolució del nombre de funcionaris de l’administració públicaandorrana. Segons les dades que es poden consultar al portal web d’Estadística, elpes total dels treballadors de l’administració pública respecte del total de la poblacióentre el gener de 1999 i el gener del 2009 no s’ha incrementat ni un 1%. És a dir, els2.886 treballadors de l’administració de l’any 1999 representaven el 4,37% de lapoblació i deu anys més tard, els 4.454 treballadors d’aquest sector significaven un5,29% del total. També el gener del 2009 altres sectors tan representatius com elcomerç, l’hoteleria i la construcció representaven respecte del total de la població un12,81%, un 7,18% i un 6,68%, respectivament. Si analitzem les dades en funció delnombre d’assalariats, també veurem que el percentatge d’increment els últims deuanys ha estat de poc més de l’1,5%. D’aquesta manera, a principi del 1999 el nombrede treballadors de l’administració representaven el 8,79% del total d’assalariats. Algener del 2009, el percentatge se situava en el 10,32%. A partir d’aquí, si comparem aquestes xifres amb els països europeus de seguida ensadonarem que el pes de l’administració andorrana està molt per sota de la mitjanadels països del Vell Continent. A Espanya treballen per al sector públic un 9% de lespersones adultes, mentre que a la Unió Europea aquest percentatge és del 16% i enel països més desenvolupats del nord d’Europa aquesta xifra és superior al 20%. ADinamarca és del 26%, a Suècia del 22% i a Finlàndia del 19%. I precisament no hemd’oblidar que aquests països són els que tenen les economies més eficients i empre-nedores d’Europa, segons el darrer informe sobre competitivitat i eficiència econòmi-ca elaborat per l’OCDE. En conclusió, el percentatge del 5,29% d’Andorra resta moltlluny del 16% de la mitjana europea o dels marges superiors al 20% dels països nòr-dics.D’altra banda, hi ha d’altres teories que apunten que els salaris dels funcionaris sónmassa elevats i, per tant, que hi hauria una sobredimensió salarial. Aquest és un altreargument que amb les dades a la mà podem posar en dubte. Així, segons el darrerAnuari Socioeconòmic elaborat per Banca Privada d’Andorra, l’administració públicaha passat a ser el segon sector amb una massa salarial més elevada, superior a 130milions d’euros, un 13,89% del total. No obstant això, si comparem l’evolució salarialdurant l’última dècada de l’administració pública amb altres sectors que han estat i


són pilars de l’economia andorrana (comerç, hoteleria, construcció i sistema financer)veurem que el creixement salarial dels funcionaris s’ha mantingut al mateix nivell queaquests sectors o fins i tot per sota. És a dir, els últims deu anys els salaris del sectorfinancer (124,6%), de l’hoteleria (55,8%) i del comerç (50,9%) han crescut més que elsde l’administració pública, els quals han augmentat un 48,5%, és a dir, s’ha mantingutquasi al mateix nivell que la construcció (47,5%). A més, utilitzar com a referent el sala-ri mitjà alhora d’arribar a conclusions pot induir a errors pel simple fet que la sumad’uns pocs salaris molt elevats poden fer pujar una mitjana en què la majoria de tre-balladors tenen uns salaris baixos. És a dir, manca la noció de proporcionalitat del fetestudiat. En el cas a què ens referim, si disgreguéssim els salaris de l’administraciópública entre el personal eventual, el fix, els càrrecs de confiança, els comandamentsintermedis, els càrrecs polítics i el personal de relació especial, m’atreviria a assegurarque bona part dels funcionaris del país tenen un sou inferior al salari mitjà. Ara bé,com que no disposo d’aquestes dades, prefereixo no extreure’n més conclusions. Per tot plegat, si hagués de compartir alguna tesi sobre l’administració pública, m’ali -nearia amb els arguments del doctor Vicenç Navarro, un dels grans defensors de l’es-tat del benestar, que afirma que a Espanya el sector públic està subdesenvolupat, enlloc de sobredimensionat. El mateix Navarro exposa que la principal causa del subde-senvolupament del sector públic és la manca d’ingressos de l’Estat. Entenc que tras-lladar aquesta tesi al cas d’Andorra seria plenament plausible.

SEGONA PART

Una vegada introduïdes aquestes consideracions de caràcter quantitatiu, em voldriaintroduir ja de ple en l’objectiu d’aquesta intervenció, que no és cap altre que l’anàli-si del futur de l’administració pública. I per això cal preguntar-se, quins són els reptesde l’Administració?

Reptes de l’administració públicaEls reptes són els següents:- Compromís cap a la transparència.- Obertura a pràctiques del sector privat.- Respondre a les necessitats polítiques dels ciutadans amb programes i serveis efi-cients i disponibles de fàcil utilització.- Modernitzar l’administració pública i simplificar els processos que s’executen.- Menys burocràcia.- Millorar la visibilitat de la gestió.- L’administració electrònica.I és en aquest últim punt, en el de l’administració electrònica, on vull centrar la mevaatenció, ja que la construcció d’aquesta nova administració per si sola pot contribuir


a la consecució de tots els reptes que acabo de plantejar. En els pròxims anys, el sec-tor públic s’enfronta a nous horitzons com és la necessitat de respondre a les expec-tatives dels ciutadans i empreses que cada vegada demanen majors nivells de quali-tat, eficiència i transparència en la prestació dels serveis públics. Les novestecnologies constitueixen un potent instrument per fer front a aquests reptes ja quepermeten:- Millorar la gestió pública.- Reduir els terminis de tramitació.- Augmentar l’eficàcia i la transparència.L’administració electrònica o e-Government es defineix com la utilització de les tecno-logies de la informació i la comunicació (TIC) a les administracions públiques, associa-des a canvis a l’organització i noves aptituds del personal. L’objectiu és millorar els ser-veis públics, reforçar els processos democràtics i donar suport a les polítiques públiques.Aquesta pot ser la iniciativa que transformi l’administració pública els pròxims anys. Estracta d’una nova estratègia d’interacció entre l’administració pública i els seus admi-nistrats, caracteritzada per l’establiment de canals de comunicació i contacte directeentre ells i que es nodreix d’una constant conversa amb els ciutadans per saber quèdiuen i què demanen per poder prendre decisions basades en les seves necessitats iles seves preferències. Tres són els principis de l’administració electrònica: - Transparència: publicació d’informació i de dades actualitzades i rellevants sobre lesseves activitats, plans i intencions.- Participació: sotmetre les iniciatives públiques, siguin de caràcter normatiu, pressu-postari o de polítiques públiques, a consulta i debats públics, i oferir als ciutadans elsinstruments per desenvolupar un paper actiu en relació amb les institucions públi-ques.- Col·laboració: dotar els ciutadans, empreses i altres administracions d’instrumentsinnovadors i nous mètodes de treball en col·laboració que els permetin participar enla construcció d’una societat connectada.Per aconseguir que una administració pública passi a ser una organització obertacalen canvis:- Culturals: sobretot en els treballadors públics.- En els processos: simplificant-los perquè siguin senzills per als administrats.- En l’organització: orientant-la a les noves necessitats.- En els canals de comunicació: passant a ser electrònics.Quant als serveis a la població, l’administració electrònica facilita no només l’obten-ció de la informació que ofereixen els poders públics, sinó també les transaccions delsadministrats, en reduir els terminis d’espera. També afavoreix l’establiment d’unarelació directa entre els administrats i els responsables. Els ciutadans poden interro-gar directament els responsables i expressar la seva opinió sobre polítiques públiques


a través de fòrums en línia, sales de debat virtual, votacions electròniques, etcètera.Pel que fa als serveis a les empreses, les millores en la prestació dels serveis adminis-trats a les empreses generen guanys de productivitat i competitivitat. Suposen tambéuna reducció dels costos dels mateixos serveis públics i dels costos de les transac-cions per les empreses. Així per exemple, el tractament electrònic de les duanes i delsimpostos així com les declaracions fiscals electròniques acceleren els procedimentsalhora que milloren la qualitat de les gestions.I pel que fa als serveis entre els administrats, l’administració electrònica permet refor-çar la cooperació entre les autoritats nacionals, regionals i locals així com amb les ins-titucions comunitàries.Això no obstant, s’ha de tenir molt present que el camí cap a la generalització de l’ad-ministració electrònica ha de superar un conjunt d’obstacles. Diversos informes de laComissió Europea apunten com a mínim fins a tres barreres per a la plena implantacióde l’administració electrònica:1) Accés per a tothomGarantir a tothom l’accés al servei públic en línia és una qüestió sine qua non per a lageneralització de l’administració electrònica. Aquí hi ha un risc de fractura digital, vin-culada a la desigualtat d’accés a la informació i a les tecnologies informàtiques. Enaquest punt, l’educació i la formació són essencials per adquirir els coneixements deles tecnologies digitals necessaris per poder aprofitar plenament els serveis que ofe-reix l’administració electrònica. La millora de l’accessibilitat als serveis públics s’ha deconjuminar amb un reforç de l’enfocament multiplataforma, és a dir, d’accés als ser-veis mitjançant diferents plataformes (ordinadors personals, televisió digital, mòbils,punts d’accés a internet públics....). En el cas d’Andorra, segons dades del 2008, tresde quatre llars andorranes tenen accés a Internet. Això fa un percentatge del 74,4%,quan la mitjana dels països de la Unió Europea és del 60,4%. Entre d’altres, Andorraestà per davant d’Espanya, França, el Regne Unit, Itàlia o el Japó. Amb les xifres a lamà, seria uns obstacle plenament salvable.2) Confiança dels usuaris Només és possible promoure els serveis públics en línia en un marc que permeti alsusuaris un accés amb total seguretat. En aquest objectiu, la confidencialitat de lesdades de caràcter personal i la seguretat de les transaccions i les comunicacions digi-tals són aspectes importantíssims que han de ser objecte d’una protecció màxima.Per tant, la seguretat en les xarxes i en la informació, la lluita contra la ciberdelin-qüència i la seguretat de funcionament són condicions prèvies per a una societat de lainformació sostenible. Tornant al cas andorrà, segons una decisió molt recent, del 19d’octubre d’aquest any, la Comissió Europea considera que Andorra assegura unnivell de protecció adequat de les dades de caràcter personal transferides des de laUnió Europea. Per tant, en aquesta matèria també s’han fet bona part dels deures.


3) Regulació normativaPer tirar endavant l’administració electrònica, també són necessàries les eines legalsque emparin aquesta nova realitat. És a dir, cal una legislació d’accés electrònic delsciutadans als serveis públics que reconegui el dret dels ciutadans a relacionar-seamb les administracions públiques per mitjans electrònics, i l’obligació de les admi-nistracions de redissenyar els seus procediments i dotar-se dels mitjans tècnicsnecessaris perquè l’exercici d’aquest dret sigui plenament efectiu. En aquest terreny,a Andorra es va aprovar l’any passat la Llei de la signatura electrònica, un mecanis-me que s’utilitza per verificar la procedència i la integritat dels missatges tramesosper mitjans electrònics. És un instrument que ha d’afavorir la generalització de lescomunicacions telemàtiques i el desenvolupament de la societat de la informació.Per tant, ja s’han establert les primeres bases per superar també aquest obstacle.

ConclusionsArribats a aquest punt i ja a manera de conclusió, vull apuntar el següent:- Per tenir èxit en la implantació de l’e-administració és imprescindible un lideratgepolític del procés.- L’e-administració no és una qüestió purament tecnològica, sinó multidisciplinària, onhan de participar els responsables legals i normatius, els responsables tecnològics, elsresponsables de la gestió documental i arxius però, sobretot, els responsables de l’or-ganització de l’organisme.- Cal un pla d’actuació, un pla estratègic i un pla director en què estiguin totalmentdefinits els objectius, els responsables, els participants, les fases, el calendari i el pres-supost.- És un projecte a mitjà i llarg termini.- És un projecte car, però la gran dificultat serà el canvi cultural i organitzatiu més queel camp tecnològic o legal.- Les TIC són un instrument clau en l’e-administració però no suficient. Les TIC per sisoles no modernitzaran l’administració, però no es pot plantejar la modernització del’administració sense l’ús de les TIC.- És un projecte global; s’hauria de treballar conjuntament entre totes les administra-cions, tant comunals com estatal, per compartir experiències, bones i dolentes, ins-truments i informació.- Aquest procés s’ha d’afrontar amb el canvi de dos paradigmes: passarem d’unaadministració presencial a una administració cada vegada més telemàtica; passaremd’una administració basada en el paper a una administració basada en el documentelectrònic. S’haurà de conviure un cert temps amb una administració híbrida (papervs. e-document).


TERCERA PART

Molts són els aspectes que cal debatre i reformar sobre la Llei de la funció pública.Aquest procés de canvi s’ha d’encarar amb una premissa bàsica: el veritable debat del’administració pública és el de la innovació. Si no s’assumeix aquesta realitat, els can-vis legals no seran reeixits i tindran una manca d’efectivitat.La innovació ara té un potent aliat que ha vingut per quedar-se i per canviar la gestiótal i com s’ha entès fins a dia d’avui: les xarxes socials. Com assegura l’expert en inno-vació empresarial basada en les persones i en lideratges transformadors, VirginioGallardo Yebra, “el repte per aconseguir una administració innovadora seria convertirl’administració en una administració 2.0”.Un dels objectius dels nostres governants hauria de ser la creació de veritables admi-nistracions 2.0, més innovadores, eficients i amb més possibilitats de millorar la quali-tat dels serveis.Prèviament he parlat de l’administració electrònica (entesa com els canvis tecnolò-gics interns aplicats a l’administració / e-govern) i de l’administració oberta (ente-sa com l’obertura de l’administració a l’exterior aplicant la màxima de la transpa-rència i el diàleg amb la ciutadania / opengovern). No obstant això, l’administració2.0 és un pas més d’aquests dos processos, és una evolució superior. És un pasmés que requereix d’un canvi cultural associat a la implantació d’una cultura inno-vadora en què les persones tindran el rol central, seran les emissores i les recepto-res del canvi.Com diu Gallardo, l’objectiu de l’administració 2.0 és “la recerca de la innovació perincrementar l’eficiència i la qualitat del servei a través del diàleg amb els nous entornsde col·laboració”.Aquests nous entorns requereixen d’un nou tipus de líders. Es tracta d’un nou entornorganitzatiu permeable al canvi i a altres condicions sistemàtiques que són escasses ales administracions actuals, inclosa l’andorrana.Alguns dels elements clau de l’ús de les eines són els següents:- Nou tipus de cultura.- Nou treballador de col·laboració amb lideratge distribuït.- Nova forma d’entendre les relacions entre els treballadors públics.- Nova forma d’entendre les relacions entre els treballadors públics i el ciutadà.Per tant, l’èxit d’aquests projectes depèn que el motor del canvi es focalitzi en les per-sones, que és l’element més complex de gestionar i el que farà que funcionin lesnoves tecnologies.Continuant amb les aportacions de l’expert Virginio Gallardo, per aconseguir l’admi-nistració 2.0, el més difícil no serà incorporar l’electrònic (e-govern) ni posar a dispo-sició del ciutadà dades, escoltar i monitoritzar què pensa (open-govern). El més com-plicat “és canviar la cultura d’aquestes organitzacions i els sistemes de gestió que


donin més protagonisme a la iniciativa de les persones”. És el que l’autor denominacom a people govern, és a dir, el govern de les persones.

Consideracions finalsSi m’ho permeteu voldria afegir unes consideracions finals. Sense entrar en cap cas envaloracions polítiques, sí que cal fer una ràpida ullada del que va fer l’anterior Governper tal de modernitzar l’administració pública. En aquest sentit, es pot destacar perexemple la creació de la secretaria d’Estat per a la Reforma de l’Administració i la Pro-moció de la Societat del Coneixement. També es va dur a terme una millora notablede la web de Tràmits amb un increment del nombre de gestions que s’hi poden dur aterme per via electrònica. Aquests poden ser dos exemples que efectivament hi hauna voluntat d’afrontar aquesta qüestió. Ara bé, aquestes mesures són a hores d’arainsuficients, ja que només són uns petits passos d’un camí molt llarg que queda perrecórrer. Entenc que són una mena d’afegits que haurien de ser l’avantsala d’unareforma estructural que m’atreveixo a afirmar que s’ha d’afrontar de forma urgent. Imolt probablement en aquest context és on s’emmarcava el projecte de llei de crèditextraordinari, per un import de 2,3 milions d’euros, per tal de finançar les despesesderivades de la modernització de l’administració, amb el desplegament de les plata-formes de l’e-administració. Malauradament aquest projecte de llei no va rebre el vis-tiplau del Consell General. I dic malauradament perquè penso que s’ha deixat passaruna gran oportunitat per fer un pas ferm i decidit per avançar en la qüestió a quèm’estic referint. Es poden discutir les formes com s’ha plantejat la temàtica i es podenentendre els arguments dels que s’han oposat a la votació favorable d’aquest crèditextraordinari. No obstant això, apel·lar al fre a l’endeutament públic o negar el caràc-ter prioritari d’aquesta inversió crec que és una greu equivocació que no fa sinó allar-gar el problema. Aquesta és una despesa que haurem d’assumir tard o d’hora i comabans l’afrontem, molt millor. De la mateixa manera que al seu dia els ordinadors vansubstituir les màquines d’escriure, l’administració electrònica s’acabarà imposant al’administració del paper, l’administració oberta s’imposarà a l’administració rígida itancada. La futura administració l’han de fer les persones i per les persones. Com mésde pressa s’assumeixi aquesta realitat més beneficiat en sortirà el país i, en conse-qüència, tots els ciutadans. Serà un canvi que, sota un paraigua tecnològic, haurà depropagar un canvi cultural que tindrà com a únic pilar les persones.Sovint ens queixem de les etiquetes negres que porta enganxades Andorra i que tandifícils són d’esborrar. Davant d’aquesta situació, penso que una de les millors mane-res de superar aquests entrebancs és mitjançant la creació de noves etiquetes, queens permetin ser un mirall i un referent per a la resta de països. I és precisament en laconstrucció d’una administració pública moderna, transparent, participativa i oberta alciutadà on Andorra té una gran oportunitat de país. Com ja he exposat anteriorment,


crec fermament que el Principat disposa de la matèria primera per ocupar un delsllocs capdavanters en aquesta cursa. Avui anem endarrerits però les dimensions peti-tes tant del país com de l’aparell administratiu el fan molt més adaptable als canvis.Estem doncs davant un repte que només es podrà aconseguir amb la unió de les for-ces polítiques i de la societat. El futur de l’administració pública no n’entén de restes,ara és l’hora de sumar. La modernització del sector públic és avui una necessitat inajor-nable.Moltes gràcies per la vostra atenció.

Enric Guinart i Mauri, periodista i cap de la secció de política a RTVA


Per parlar de la sostenibilitat de l’administració comunal, cal enfocar-ho des del puntde vista institucional/competencial i, subsegüentment, econòmic.

El paper dels comuns: antecedents històricsHistòricament Andorra s’ha articulat a l’entorn de les parròquies, que, fins a l’any1978, eren sis. Els cònsols de les parròquies, originàriament elegits pels caps de casade cada territori, van promoure la creació del Consell de la Terra al segle XV (1419),amb la finalitat de tractar temes d’interès comú, especialment de política econòmicade la terra. El Consell de la Terra estava format pels cònsols actuals i els de l’any ante-rior (Manual Digest, 1748).Segons el Manual Digest, componen el Consell General […] totas las demes parro-quies y Sufraganeas de ellas, repesentadas en dos Consols actuals, y dos Consols delany antecedent vulgarment nomanats Consellers de quiscuna de ellas, que entre totsfan lo numero de 24 personas, ames de son Síndich o Síndichs, que anomena y depo-sa, lo dit Consell quant be li apareix, en virtut. (pàg. 238)Posteriorment, amb la Nova Reforma (1866) es crea el Consell General, format per 24membres, quatre elegits per cada parròquia, per la qual cosa es distingeix el que avuianomenem poder local del poder nacional. La Nova Reforma preveu altres modifica-cions, com el dret de vot per a tots els caps de casa i, pel que fa als comuns, estableixel dret de vot als caps de casa de les Valls per elegir les autoritats comunals de cadaparròquia respectiva. A partir d’aquest moment, el nombre de membres del Consellde la Parròquia serà fix, i no variable com en èpoques anteriors. Abans, el Consell deComú era més una reunió de persones influents de la parròquia que una veritableassemblea elegida. (Memòria de Reforma Institucional, 1978)

Rosa Ferrer i Obiols

La sostenibilitat del’administració comunal




Al llarg de la història d’Andorra, d’ençà els Pariatges de 1278, es pot observar unatendència dels andorrans a unir les parròquies en un ens superior per tractar i defen-sar qüestions d’interès comú (Consell de la Terra); posteriorment, amb el Decret deNova Reforma (1866) es distingeix el poder local del poder nacional. A la segona meitat del segle XX la força de les parròquies continua sent molt impor-tant. La Memòria de Reforma Institucional, de 1978, planteja la federació de parrò-quies com a model d’Estat: “[…] si es té en compte que la personalitat política de lesparròquies és molt vigorosa; que existien abans de crear-se el Consell General; queaquest el formen els quatre Consellers elegits per cada Parròquia; que tot el territoride les Valls, ja sigui comunal (més del 90%) o de propietat privada, és de jurisdiccióparroquial; i que les Parròquies, és a dir els Comuns que les representen, tenen lafacultat de dictar Ordinacions i Arrestos; i de percebre impostos directes; al qual s’had’afegir que han mantingut sempre una estreta unió entre elles, (...) es pot considerarAndorra com una Federació de Parròquies”. En el mateix moment, i davant les tensions polítiques de l’època pel que fa a la repre-sentació al Consell General del territori i de la població (“augment desorbitat dels seucens…”, Memòria de Reforma Institucional, 1978) es decideix dividir la parròquiamés poblada en Andorra la Vella i Escaldes-Engordany, per la qual cosa es passarà desis parròquies a set, amb la qual cosa la població obté una representativitat més granal Consell General (vuit consellers davant els quatre anteriors per la mateixa pobla-ció). La conseqüència immediata d’aquesta divisió és que es va crear una nova admi-nistració comunal i, per a aquelles persones que pensen que hi ha un excés d’admi-nistracions comunals, de ben segur que es deu tractar d’un error històric.

Els comuns en la ConstitucióLa Constitució de 1993 (art. 79 i s.) no defineix un Estat federat però sí que manté ele-ments de federalisme (principi d’autogovern i autonomia financera). El Consell Gene-ral, si bé és monocameral, conté elements de bicameralitat atès que la meitat delsmembres del Consell General són elegits en llista nacional única (per tant, criteri depoblació), i l’altra meitat a raó de dos membres per parròquia (criteri de territori). Pera l’adopció de determinades lleis que afecten els comuns es necessita una majoriaqualificada de consellers generals elegits pel criteri de territori.El professor Enoch Albertí, en la presentació del llibre escrit pel notari Isidre Bartu-meu Introducció al sistema constitucional del Principat d’Andorra, va dir que si béAndorra no és un Estat federat, sí que té elements federalistes. L’elecció dels repre-sentants al Consell General i el fet que el Govern i els comuns tenen unes competèn-cies definides i diferents, que no hi ha una relació de jerarquia o supremacia d’unpoder en relació amb l’altre sinó que s’estableix a partir del principi de lleialtat insti-tucional entre les dos administracions.


La disposició transitòria primera de la CA donava mandat al mateix Consell Generalque havia aprovat la Constitució perquè adoptés, entre d’altres, les lleis qualificadesde Competències i Finançament dels comuns. La mateixa Constitució fixa unes majo-ries reforçades (territori/població) per a l’adopció o modificació d’aquestes lleis.Així, l’any 1993, i d’acord amb el mateix mandat Constitucional, es van adoptar la Lleiqualificada de delimitació de competències dels comuns i la Llei qualificada de trans-ferències. La Llei qualificada de transferències als comuns estableix en la Disposiciótransitòria el següent:“Amb la finalitat de permetre una adaptació i adequació de la voluntat política d’as-segurar l’autonomia financera dels Comuns a l’evolució dels ingressos tributaris del’Estat, la present Llei serà objecte de revisió en el termini màxim de cinc anys a partirde la seva entrada en vigor.”Divuit anys després, aquesta llei encara no ha estat revisada.

L’administració comunalL’administració pública és un concepte institucional que es tradueix en una pluralitatde personificacions jurídiques independents. L’atribució de la personalitat jurídicadels comuns com a administració es troba en l’article 79.1 de la CA: “Els Comuns,com a òrgans de representació i administració de les Parròquies, són corporacionspúbliques amb personalitat jurídica i potestat normativa local, sotmesa a la llei, enforma d’ordinacions, reglaments i decrets…” Es tracta d’una administració amb una relació de subordinació o dependència políti-ca del poder.

El creixement de l’administració comunal d’ençà l’any 1993Les administracions comunals han crescut de forma exponencial els darrers anys. LaLlei qualificada de delimitació de competències, de 1993, estableix clarament lescompetències que tenen atribuïdes els comuns d’acord amb l’establert en l’article 80de la CA. La nostra Constitució, en definir les competències atribuïdes als comuns,diu que s’exerciran d’acord amb la llei, la qual cosa limita clarament les seves compe-tències de manera que les que no figuren en la CA quant als comuns, són competèn-cia de l’Estat (clàusula residual a favor de l’Estat).L’article 4 de la repetida llei enumera totes i cadascuna de les competències de formasuficientment clara i concisa (cens de població, cens electoral, cadastre, ordenaciódel territori, urbanisme, obertura i establiment d’activitats comercials, industrials,professionals i de serveis, aigües potables i termals, enllumenat, cementiris, neteja deles vies públiques…). Tanmateix, l’apartat 14 d’aquest article seria una mena de calaixde sastre que ha permès als comuns assumir competències que no els són pròpies:“La realització de qualsevulla activitat i prestació d’altres serveis públics que siguin


adients per a la satisfacció de les necessitats i interessos de la comunitat parroquial.”Aquest fet ha comportat que els comuns hagin anat assumint competències que noels pertocaven. I ho han fet perquè, com a administració més propera al ciutadà, s’hanvist obligats a oferir un seguit de serveis que es reclamaven per part de la ciutadania ique l’Estat no oferia. Així, des de les escoles bressol, polítiques adreçades a la gentgran, la joventut, la infància, cultura, escoles de música (l’IEM d’Andorra la Vella),escoles d’art. Pel que fa a l’esport, es tracta d’una competència compartida entre elGovern i els comuns, en què resta per als comuns la promoció i la subvenció de l’es-port de base. Queda clar que s’ha aplicat el principi de subsidiarietat, en ser elscomuns l’Administració més propera al ciutadà.Per fer front a la despesa que suposa l’oferta de tots aquests serveis, els comuns hemdisposat de recursos com les transferències del Govern i els recursos propis mitjan-çant impostos, taxes, tributs, preus públics i contribucions especials, que no sempres’han aplicat per igual a les diferents administracions. Davant l’assumpció de noves competències, els comuns, com a prestadors de serveis,han hagut d’incrementar l’estructura administrativa per fer-hi front. Els serveis queofereixen els comuns es presten fonamentalment amb persones professionals (l’e-xemple de les escoles bressol o l’atenció a la gent gran), la qual cosa ha comportatque s’hagi produït un increment de personal funcionari.Cada parròquia disposa d’infraestructures esportives en què s’ofereixen una varietatd’activitats; també tenen escoles bressol, escoles de música i d’art, casals per a lagent gran, espais de lleure per als infants…, però no tots els comuns ofereixen idèn-tics serveis als ciutadans, la qual cosa provoca també que no tots els ciutadans d’An-dorra puguin gaudir d’idèntics serveis i en idèntiques condicions. Ens trobem, al meuentendre, amb una barreja d’elements inharmònics mal dimensionats i mal estructu-rats. Un país de 467 km2 no pot tenir vuit administracions que entren en competència entreelles pel que fa a l’autonomia financera i en matèria competencial. Els comuns han decontinuar existint, tal com ho han fet al llarg de la història d’Andorra, però cal redefi-nir-los.

SolucionsA l’hora de reflexionar sobre les possibles solucions que s’hagin d’aportar caldrà plan-tejar-se quins són els objectius que es volen assolir. La nostra Constitució estableixque Andorra és un Estat de dret, democràtic i social; alhora, i sense cap mena dedubte, declara la vigència de la Declaració universal dels drets humans.En els països del nostre entorn, de més llarga tradició constitucional, els principis quees declaren constitucionalment es posen de manifest en l’assumpció dels nivells del’anomenat estat del benestar.


En conseqüència, caldrà definir quin nivell d’estat del benestar volem per a Andorra,la qual cosa ens portarà a definir quins serveis s’han d’oferir al ciutadà. En la meva opi-nió, cal mantenir els serveis que s’ofereixen avui en dia per part dels comuns, peròcaldrà revisar si realment els han de continuar oferint els comuns o ha de ser el Governel que ho faci. Per tant, i des del punt de vista vertical, caldrà revisar aquelles competències imprò-pies dels comuns en favor del Govern. Caldrà fer-ho des de la lleialtat institucional ides de la raó. Els comuns ja han fet inversions en infraestructures per oferir aquestsserveis i seria absurd no posar-los en comú amb el Govern. Per tant, caldrà revisar lescompetències dels comuns en favor del Govern i, fins i tot, plantejar-se la possibilitatque hi hagi competències compartides. Un bon exemple són les escoles bressol, queno es limiten a ser simples guardes d’infants, sinó que hi ha components pedagògics.Els comuns podrien oferir les infraestructures i el Govern fer-se càrrec dels contingutsi del personal.Des d’un punt de vista horitzontal, per racionalitzar l’administració comunal, caldràaprofundir a mancomunar serveis entre els comuns, per poder exercir les competèn-cies que els són pròpies en òptimes condicions. Però només es podrà aconseguir racionalitzar l’administració andorrana si realment hiha la voluntat política de fer-ho. Quant al finançament, cal que tots els comuns apliquin per igual la Llei de les financescomunals. Tots els comuns han d’esgotar les figures fiscals que es recullen en la llei demanera que tots els ciutadans col·laborin per igual amb el finançament del comú,independentment de la parròquia de residència. Les transferències de l’Estat s’hande revisar i premiar el criteri de població i el de les competències que resultin.Només així podrà esdevenir sostenible l’administració comunal. Els comuns acumu-len un deute públic insostenible generat en èpoques de creixement econòmic. Enl’actualitat, atesa la crisi econòmica, esdevé molt difícil fer front als compromisos con-trets per eixugar l’endeutament i continuar oferint els serveis en idèntiques condi-cions. En el curt termini, només un control exhaustiu en la despesa corrent permetliquidar els comptes sense dèficit i, això, en detriment de la inversió i de la implemen-tació de nous projectes. En el mitjà i llarg termini urgeix replantejar les competències impròpies de les admi-nistracions comunals en favor del Govern. Tal com estan plantejades avui les vuitadministracions de l’Estat no són sostenibles. Els nostres avantpassats ja van intuirque només units podíem sobreviure com a terra independent al llarg dels segles. Noendebades el 1419 van crear el Consell de la Terra.

Rosa Ferrer i Obiols,cònsol major d’Andorra la Vella, advocada i exconsellera general


De res no es pot parlar millor que d’allò que un coneix –si més no d’allò que un ha tin-gut ocasió de conèixer més o menys bé– i penso que no deixa de ser interessant decomparar, en certs aspectes en què són comparables, aquestes tres institucions. Bé, seria discutible considerar la Caixa Andorrana de Seguretat Social (CASS) una ins-titució, però per al meu propòsit penso que pot ser bo fer-ho. I és que la meva pre-tensió –segurament agosarada– és fer les comparacions des d’un punt de vista de lainteracció institució-ciutadà. Se sent el ciutadà part integrant del seu comú o sola-ment n’espera els seus serveis? Té clars els seus lligams amb el Consell General? Sapque la CASS és cosa seva o solament va a treure’n beneficis?La percepció del lligam del ciutadà amb el seu comú és important, i en una societattan plural com la nostra és evident que tots els ciutadans se senten propers al comú.No hi ha distinció de nacionalitat –a part del moment de les eleccions– i jo diria que,fins i tot en aquest moment, la proximitat dels andorrans i els residents és evident.Tothom sap que l’equip que en surti guanyador serà accessible per a tots i que el ciu-tadà podrà abordar els elegits del seu poble per a qualsevulla consulta o demanda toti que no hagi pogut participar en la seva elecció. I l’elegit sap que li podrà parlar comsi hagués estat un votant seu. És la famosa proximitat que tothom que ha estat en uncomú us valorarà per sobre de la que sent un elegit al Consell General.El comú té, endemés, el mèrit que l’elegit treballa directament pel seus ciutadans; elsserveis que dóna la institució comunal són directament gaudits –a vegades patits– perla gent que hi viu: enllumenat, neteja, control de la circulació, serveis administratius,serveis culturals i un llarg etcètera, són serveis de proximitat i dels quals, en bé o enmal, se’n pot identificar els responsables. I si no, la culpa o mèrit se l’emportarà elcònsol! Conseqüència d’aquest fet, i una altra diferència del comú, és que el bon o el

Josep Maria Beal i Benedico

La meva experiència:Comú, Consell i CASS




mal funcionament dels seus serveis el ciutadà els pot comentar i discutir amb algúque, com ell, n’és un afortunat o desgraciat destinatari: el seu veí, perquè, en unpoble, origen i justificació inicial del comú, els directament concernits per la sevaautoritat són els veïns i tots tenen els mateixos drets i deures ciutadans i això és el quefa la força del comú i l‘interès a formar-ne part. Jo aconsello a tots els que hi tinguindret que, si mai poden, facin l’experiència d’entrar en el seu comú; serà una expe-riència que no oblidaran fàcilment!I el Consell General, no és més o menys el mateix? De ben segur que no! Evidentmentes pot considerar que l’elegit com a conseller té més categoria que aquell que ha tin-gut l’ocasió de ser conseller de comú perquè té a les seves mans el destí del país,però, a la pràctica, l’experiència no compensa aquesta teòrica diferència de catego-ria. El ciutadà percep el Consell General com un element llunyà, potser massa elevat.

Els consellers no sap ningú ben bé a què es dediquen o, si més no, ningú no té unaidea clara de sobre quines lleis treballen. I això que, des que es transmeten les ses-sions de Consell per televisió, hem tingut diferents ocasions per valorar la seva tasca;però en la majoria de casos, el ciutadà n’ha tret la conclusió –errònia evidentment–que al Consell s’hi perdia molt el temps en discussions inútils i estèrils. A molts conse-llers –hi ha de tot!, és clar– els manca una proximitat que certament és difícil d’assolirperò que, en un país petit com el nostre, s’hauria d’intentar recuperar. I dic recuperarperquè encara no fa massa anys, els ciutadans sentien els membres del Consell com amés pròxims, menys elevats i hi tenien una relació més fàcil. I és que hi ha gent quesols es relaciona amb el Consell General indirectament, a través del Govern i sola-ment per qüestions administratives. I ens queda la CASS! La relació del ciutadà amb la CASS és, de totes maneres, moltmés directa que amb les altres institucions. Així com amb el comú el ciutadà és cons-cient que paga uns diners i que aquests diners serveixen per pagar uns serveis bàsicsque se li donaran automàticament, i amb el Consell –que, com deia, relaciona sempreamb el Govern– sap que és el que aprova els impostos que haurà de pagar sense teniruna consciència tan clara de per què serviran, la Caixa Andorrana de Seguretat Socialés aquella entitat on es paga –els patrons, bàsicament, però amb uns diners quegenera el que treballa– i on es té el dret d’acudir quan un necessita anar al metge o ala farmàcia; després i quan es van fent anys, es valora que, quan arribi la jubilació, ésl’entitat que li haurà de pagar un salari que sempre li semblarà petit. Amb la CASS, i sense ser massa conscient del perquè, el ciutadà –tots els ciutadans,tant nacionals com residents– sap que hi pot anar a reclamar els seus drets; tot i això,és curiós que el ciutadà senti tan poc que és una cosa seva i que té el dret, també, deformar part de la seva direcció a través de les eleccions al Consell d’Administració;eleccions que, incomprensiblement, tenen una participació ridícula.


Però ara, a diferència del Comú i el Consell General, el ciutadà haurà de demostrarque té mínimament consciència que la CASS és quelcom de seu. Després d’uns anysd’abundància en què no ha calgut mirar gaire prim, han arribat les vaques primes, i noserà solament l’entitat la que hagi de prendre mesures, sinó que haurà de ser tothomsi volem que les seves prestacions, i els beneficis que aporten, es puguin perpetuar enel temps. Els usuaris de la seguretat social haurem d’aprendre a ser més curosos amballò que, en el fons, és de tots i no sols utilitzar-la únicament quan ens sigui necessà-ria, sinó vetllar també perquè els altres ho facin. Haurem d’aprendre que és importantque tots en puguem fer ús i evitar que alguns en facin abús! I la CASS, per complir amb les exigències que plantejaran els ciutadans per garantir elfutur, haurà de vetllar pel control dels preus de les prestacions –cosa que anirà aixímateix en benefici de l’usuari– i haurà de controlar, amb la participació del col·lectiumèdic i la resta de prestadors de serveis, que les proves es facin solament en els casosen què sigui necessari; ni més ni menys del que sigui necessari. Aquestes proves que caldrà controlar i que representen una part important de la des-pesa sanitària del país, són les proves per imatge –radiografies, escàners, ressonàn-cies, etc.–, les anàlisis i les proves diagnòstiques. Així mateix i com es fa de més enmés a tot arreu, caldrà que s’actuï en el tema dels medicaments, un altre punt impor-tant de la despesa pel freqüent consum exagerat que se’n fa, conseqüència, aixímateix, de l’abundància en què hem viscut i que fa que, qui més qui menys, tingui unafarmaciola plena de medicaments innecessaris. Haurà de posar, igualment, els mitjansper controlar els abusos que una minoria fa de les baixes laborals i que tan mala imat-ge tenen, o bé de l’ús a voltes exagerat dels tractaments per a fisioteràpia. I el ciutadà usuari haurà d’entendre –si no ho ha fet encara– que ell forma part activade tot aquest engranatge i admetre que tots aquests controls, l’afectin directament ono, són en benefici de tots! Un altre tema dins l’àmbit de la seguretat social i no pas el menys important és el quefa referència a les pensions de jubilació, que igualment ens afecten a tots. Aquí tambéi, en aquest cas sense que ningú no en sigui responsable, l’allargament positiu de l’es-perança de vida tindrà conseqüències negatives i ens obligarà a fer com a tot arreu; iuna vegada més serem els ciutadans els afectats, per bé i per mal, que haurem de ferfront certament a una perspectiva que, en qualsevol cas, serà menys optimista delque havíem previst. Així doncs, i malgrat ser la menys important en l’aspecte institucional, la CASS superaavui en la preocupació dels ciutadans la que li proporcionen les altres dues institu-cions, tot i que, sense cap mena de discussió, siguin d’una categoria i responsabilitatinfinitament superiors. En conclusió: el comú és, per a tots, el responsable del dia a dia i, com deia abans i enconseqüència, el més proper. El Consell General, a través les seves lleis i el Govern


que en depèn, ha de garantir el present però especialment el futur de tots els ciuta-dans i, al límit i subsidiàriament, és el garant de la resta d’institucions; el ciutadà, però,on té la seva màxima preocupació en aquests moments de crisi és en aquella que li had’assegurar la cura de la seva salut i la garantia dels seus ingressos en el futur. I és que la percepció que tots tenim és molt primària o, millor dit, molt pràctica.

Josep Maria Beal i Benedico,president de la Caixa Andorrana de Seguretat Social,

exsíndic general i excònsol d’Escaldes-Engordany


Centraré aquesta breu comunicació referint-me a l’administració pública des del ves-sant del conjunt d’òrgans encarregats de realitzar la funció pública administrativa o,dit de forma més planera –i segurament no tan precisa–, que realitzen una activitatdestinada a oferir un servei públic al ciutadà. Per tant, deixaré de banda el conjunt depersones investides de funció pública o que exerceixen una funció pública, que, evi-dentment, també formen part d’allò que hom entén per administració pública, i emreferiré només a organismes i altres entitats.Situant-nos, doncs, en aquest marc, podem constatar que les institucions, bàsicamentper raons d’optimització de la prestació del servei, han delegat amb una certa fre-qüència i amb més o menys intensitat, la realització o la gestió de molts serveis públics.No es pot negar l’evidència que molts dels serveis que l’Administració ha de garantiral ciutadà no cal que siguin subministrats o gestionats directament per la mateixaAdministració. Però si analitzem més profundament la qüestió, sorgeix el primerdubte: fins a quin punt, o millor dit, a partir de quin punt pot delegar l’Administració?No tenim temps de fer ara una anàlisi aprofundida del tema, però podem constatarque el ventall és molt ampli: des del tot per a l’Administració dels règims totalitarisfins al ben poca cosa per a l’Administració de l’ultraliberalisme. A casa nostra el debattambé s’ha obert els darrers temps –de forma ràpida, podem esmentar serveis ofertsen els sectors de l’energia elèctrica, les vies de comunicació, les telecomunicacions ialguns serveis sanitaris, socials o educatius, entre d’altres.Quan l’Administració decideix fer la delegació, aquesta pot prendre diferents for-mes: des de la constitució de les denominades a casa nostra entitats parapúbliques,fins a les societats públiques, les concessions, les gestions delegades, els contrac -tes de prestació de serveis o altres figures que no cal detallar exhaustivament. Les

Francesc Rodríguez i Rossa

Administració pública“delegada”




lleis, els reglaments, els decrets, els contractes o altres instruments emanats delspoders públics s’encarreguen de fixar en quines condicions s’han d’oferir aquestsserveis. Aquestes condicions estableixen essencialment dos elements: el nivell dequalitat que ha d’assolir el servei que, sota qualsevol forma, l’Administració delega,i el cost que ha de significar per a la mateixa Administració i, si és el cas, per a l’ad-ministrat. Arribats a aquest punt sorgeixen nous dubtes: per exemple, si hi ha con-flicte entre el nivell de qualitat que es pretén assolir i el cost, què ha de prevaldre?Quan el servei és ofert directament per l’Administració, normalment –aquest és elcas a casa nostra– el cost que l’administrat ha d’abonar és –o potser hem de dir hau-ria de ser– estrictament igual a la despesa que significa la seva oferta per a l’Admi-nistració. Quan el servei és ofert per una empresa delegada –que, evidentment,pretén fer un benefici– a vegades passa que el servei no s’ofereix amb la qualitatestablerta, encara que el cost sigui correcte. També pot passar que el servei tinguila qualitat necessària però que el cost per a l’Administració sigui exagerat –perineptitud en el moment d’establir les condicions o conscientment, cosa que seriamés greu– o, fins i tot, que no s’assoleixi la qualitat demanada i que el cost siguisuperior al preu que el mercat pot oferir. Penso que no ens caldrà reflexionar gaireper trobar exemples a casa nostra dels tres casos descrits, especialment en el sec-tor de la higiene i la sanitat.Hem de constatar que la tendència actual a Europa és de valorar que l’Administració,a tots els nivells, hauria anat massa enllà en la prestació directa de serveis i que allòconvenient seria buscar, en major o menor grau, un partenariat. Cal ser prudents,però, en el moment de fer generalitzacions d’aquest tipus, ja que no a tot arreu és evi-dent aquesta tendència i les variacions d’un Estat a un altre poden ser importants.També cal tenir en compte que la situació d’incertesa econòmica generada els darrersanys, i la necessitat d’optimització de recursos a la qual em referia al principi, han aju-dat a influir en aquesta percepció.Els partidaris de la delegació solen defensar el seu punt de vista adduint que una ges-tió delegada evita les inèrcies i la manca d’agilitat que se solen atribuir a l’Administra-ció. I és cert que a vegades el servei pot ser ofert en millors condicions i a un cost simi-lar quan es delega. En aquest cas, però, haurem de valorar, en primer lloc i abans deprendre la decisió de delegar, per què l’Administració concernida és ineficaç i inefi-cient.Em sembla que és totalment congruent pensar que la decisió de delegar hauria de serpresa tenint en compte, en primer lloc, que aquesta delegació aporti avantatges clarsi evidents per a l’administrat, sense oblidar tampoc tots aquells altres elements quepoden influir en la gestió del servei i que es corresponen amb els drets essencials dela persona. La gestió econòmica i el finançament també són aspectes que cal tenirmolt en compte, però no poden prevaldre en detriment de l’eficàcia, que hauria de


ser el nord que caldria buscar amb la delegació. I un servei delegat, especialment sis’arriba al final de la cadena i s’assoleix la privatització, no és en cap cas una garantiaabsoluta de millora del servei o de millor. En aquest cas –de la mateixa manera quequan el servei és ofert directament per l’Administració– allò que vol el ciutadà no ésque es penalitzi o es multi l’empresa que no ofereix un servei públic amb la qualitatsuficient, allò que desitja és obtenir el servei públic de manera segura, en els terminispactats i amb una qualitat òptima.Per tant, tot i no estar en contra de valorar convenientment una possible delegació encada cas en què es plantegi, cal ser prudents i vigilants en el moment de prendre ladecisió, ja que, si no, ens podem trobar amb contradiccions o disfuncions no desitja-des –o almenys no desitjables–. Un exemple clar d’això seria la decisió de crear unasocietat pública per evitar certes limitacions legals pel que fa a la gestió –per exem-ple, en la contractació de subministraments o de serveis–. Si aquest és l’avantatgeprincipal que es planteja, no és suficient per adoptar la decisió de creació de la socie-tat.També cal ser molt vigilants en el moment de fer una concessió i d’establir-ne les con-dicions, ja que ens podem trobar que algunes poden ser clarament contràries als inte-ressos de l’Administració. Ho podríem il·lustrar perfectament amb la concessió aCTRASA, en la qual s’estableixen unes condicions que gairebé podem qualificar delleonines pel que fa al finançament, o amb la concessió del túnel d’Envalira, ja que–com em comentava un company ara fa uns dies, i penso que té tota la raó– no éslògic que s’autoritzi aplicar una tarifa més cara al peatge durant els mesos d’hivern,quan més necessitat tenen els sectors econòmics productius de poder utilitzar la ins-tal·lació –no sé si us hi heu fixat, però els peatges de les autopistes solen ser més carsen cap de setmana que durant els dies laborables–; evidentment, si allò que volemprimar és l’interès de la concessionària, el model actual és el millor. I encara, en eltema de les concessions, ens podríem referir a la concreció necessària pel que fa a l’a-plicació de la normativa vigent –en aquest cas la il·lustració a casa nostra podria venirde la mà de la ITV, específicament– i una vegada més en allò referent a certes qües-tions econòmiques.Ja a mena de conclusió, em permeto afirmar que, al meu entendre, segurament algunsserveis que l’Administració ha d’assegurar al ciutadà es poden –fins i tot m’atreveixoa dir que s’han– de gestionar des de l’esfera privada. Ara bé, cal ser cauts en el momentde fer aquest pas i deixar molt ben definit el marc en el qual es fa –especialment pelque fa a la qualitat del servei, però també quant al cost– i no s’ha de caure en exces-sos –és evident que hi ha alguns serveis que no mereixen fer el pas: encara que hi haEstats en els quals es fa, no veuria necessari ni convenient privatitzar la gestió del cen-tre penitenciari, per exemple–. Finalment, i com a norma suprema, cal tenir ben pre-sent que qualsevol acció en aquest sentit ha de posar al davant l’interès general i,


concretament, el de l’administrat. Només d’aquesta manera, i actuant des de la pru-dència, aconseguirem anar cap a una Administració més justa i al servei de la ciutada-nia.

Francesc Rodríguez i Rossa, conseller general i president del Grup Parlamentari Socialdemòcrata


Quan l’actual cap de Govern, Jaume Bartumeu, després de la seva investidura, vaanunciar una secretaria d’Estat per a la Reforma de l’Administració, semblava ques’havia adonat del que, a ulls de molts, era una evidència: calia aplicar uns canvis al’Administració que fossin capaços de reorientar els dèficits creixents acumulatsdurant els darrers anys de governs liberals. El simple fet de crear una secretaria espe-cífica per tractar el sempre delicat tema de la reforma de l’Administració palesava queel cap de Govern era ben conscient de com es trobaven les finances públiques almoment d’accedir a l’edifici administratiu: molt pitjor del que la mateixa evolució delsdarrers pressupostos ja preveia. Es confirmava, un any més, una escalada creixent enel dèficit. En una dècada hem passat d’incrementar anualment el dèficit, de menys de10 milions d’euros el 2001 a passar de llarg dels 100 milions el 2009.

Ferran Costa i Marimon

La necessària racionalització de ladespesa pública i laseva impopularitat



Comptes de l’Estat (Font: Jordi Alcobé, economista)


La situació econòmica en aquell moment (aproximadament el maig de 2009) ja feiamesos que era complicada. Els dirigents espanyols havien evitat la paraula crisi fins al’extenuació, però va arribar un moment que ja no van poder negar més el que erauna veritat evident. Els mercats internacionals i, per efecte dominó, totes les econo-mies d’arreu del món van començar a patir, i de valent, les conseqüències del desas-tre que els venia al damunt. El precedent va ser una crisi del petroli que va portar elpreu del barril a màxims (i per golejada) històrics. El cas Lehman Brothers (feia fallidauna important entitat financera nord-americana) va ser el primer escàndol, a mitjansetembre de 2008, d’un reguitzell imparable que ens va endinsar en una de les pitjorscrisis econòmiques mai viscudes, i la pitjor, de llarg, del món globalitzat.La situació andorrana, per les seves pròpies especificitats i bàsicament per la sevapetitesa, no ha suposat cap gran problema per a la comunitat internacional. Malgrataixò, però, com a integrant de la llista més funesta de l’OCDE, tot el pes de la comu-nitat internacional ha recaigut damunt nostre i el govern de torn es va veure literal-ment obligat a fer els deures per millorar la nostra transparència fiscal. Una part delsdeures s’ha fet i les veus crítiques liderades pel nostre copríncep francès s’han pogutapaivagar. Això, però, té unes conseqüències que encara ens han d’afectar i quesegurament repercutiran en les xifres, gens desestimables, del turisme financer (cal-culat a grosso modo pels mateixos bancs en uns 800.000 visitants a l’any).Com dèiem, i a diferència del que ha passat i encara està passant en altres països dela zona euro, Andorra no està sotmesa a la lupa escrutadora de la Unió Europea nidels veïns de l’entorn immediat. Tal com ha de ser pel fet de tractar-se d’un estat sobi-rà de ple dret, aquesta autonomia relativa respecte a altres estats o institucions supra-nacionals fa que la pressió exterior en adoptar mesures per retallar el dèficit siguiinexistent. Aquest cop, poder enarborar la bandera de la sobirania ens autoritza a nohaver d’emprendre mesures dictades per altres instàncies. I en certa manera això ensfa un flac favor. Cal actuar i cal fer-ho al més aviat possible.Així doncs, al contrari del que ha passat i continua passant a tots els països del nostrevoltant (i també més enllà), en lloc de posar en pràctica el que eufemísticament ano-menem reforma i que hauríem de denominar retallada, es presenten per a la sevaaprovació uns pressupostos que passarien a engruixir d’aproximadament 100 milionsmés d’euros el nostre dèficit actual. Que la crisi econòmica és una realitat aclapara-dora ningú no ho dubta. La crisi ha afectat Andorra amb tota la seva fúria (adjuntemtaules amb alguns indicadors). La crisi ens afecta de valent i amb dades negativessense precedents. A títol d’exemple, les matriculacions de vehicles s’han situat ennivells que no vèiem des de l’any 1984; el valor de les importacions (amb valor d’eu-ros constants) s’ha situat en el nivell de l’any 1994 i la quantitat de turistes i excursio-nistes ens situen en nivells anteriors a l’any 1999.


Matriculacions de vehicles (Font: Jordi Alcobé, economista)

Importacions en valor (1960-2010*) (Font: Jordi Alcobé, economista) *estimació

Turistes i excursionistes (1999-2010*) (Font: Jordi Alcobé, economista) *estimació


Ara per ara sembla que les classes dirigents no estan gaire convençudes que han deprendre mesures dràstiques, és a dir, fer una tisorada allí on calgui. Analitzant lesvoluntats polítiques dels nostres dirigents, podem treure conclusions parcials de qui-nes directives es pretenen seguir. Ara per ara hem vist fets i s’han anunciat intencionsde com pal·liar el ja recurrent dèficit. Cap no són mesures de caràcter estructural, quesón les que realment calen per resoldre el problema de fons. La recent emissió dedeute públic és una evidència més que les mesures (o millor dit, la mesura) per rediri-gir el dèficit són, com a mínim, molt tímides. L’emissió de deute és un nou mecanisme,inèdit a Andorra fins ara, que serveix per alleugerir en cert grau la pressió durantdotze mesos i, per tant, s’ha d’entendre com una acció temporal del tipus qui diapassa any empeny, més que no pas com un canvi estructural de les finances públi-ques. A més, a ningú no se li escapa que els interessos d’aquests bons augmentaranel cost de l’operació amb la consegüent repercussió en el capítol de despeses. Aquestsinteressos afegits, però, no deixen de ser un mal menor si ho comparem amb la incer-tesa que suposa el fet d’haver de finançar la liquidació dels bons amb una altra emis-sió de deute públic. S’entén que, i més en períodes d’incertesa econòmica, la capaci-tat d’atraure compradors de deute públic en un país de les nostres dimensions té unacapacitat finita a curt o mitjà termini, amb el perill afegit que això suposa. Cal, doncs,també tenir-ho en compte.És indubtable que qualsevol país necessita una administració pública eficaç i modèlica.L’Administració ha d’encarregar-se de traduir les polítiques governamentals en fets iaccions que en la majoria de les democràcies occidentals garanteixen l’estat del ben-estar dels seus ciutadans i, al cap i a la fi, són el que perceben els ciutadans. Fins ara,quan els efectes de la crisi no s’havien fet notar amb força i Andorra semblava que viviaen una abundor infinita, cap dirigent no s’havia preocupat per si les nostres adminis-tracions públiques (Govern i comuns) s’estaven sobredimensionant. Val la pena recor-dar que les dues forces polítiques majoritàries buscaran culpables més enllà de lesseves files, però que ambdues han ocupat diversos comuns i s’han alternat a Govern.Una anàlisi econòmica defuig interessos partidistes i les conclusions són les que són,mani qui mani. Sense distinció d’ideologies, massa vegades passa que els polítics estanmés pendents de les accions que els aporten rèdits electorals que no pas de servir elsinteressos de l’economia. Ara que la situació és absolutament preocupant s’inicienaccions que serveixen per alleugerir les despeses, més per necessitat ineludible queper necessitat política (es mancomunen serveis, es coordinen accions culturals, etc.),però un altre cop es defuig el problema de fons: fer canvis estructurals.Potser una de les dades que més preocupa és la de creixement dels assalariats durantels darrers quaranta anys. Situant-nos l’any 1970, i fent els càlculs de la base 1, obser-vem que l’increment d’assalariats a l’Administració és quatre cops més gran que l’aug-ment respecte al creixement de la resta dels assalariats. Òbviament, l’Andorra d’avui


no té res a veure amb l’Andorra de fa quaranta anys. Els serveis de la nostra Adminis-tració respecte a la dels 70, tampoc. El posicionament global del país afegeix novesobligacions i, per tant, les necessitats són completament diferents, amb una adminis-tració més gran i més professional. Però les dades són les que són, prou il·lustrativesper si mateixes.

Creixement d’assalariats (1970-2010) (Font: Jordi Alcobé, economista)

Vist tot això, l’aritmètica, que mai no falla, indica que per poder continuar amb el ritmeactual l’Estat ha d’incrementar els ingressos o bé retallar la despesa. La primera de lesopcions, incrementar els ingressos, només es pot fer apujant les taxes als contribuents.En episodis de crisi profunda una apujada d’impostos alentirà qualsevol possible sorti-da de la crisi. En moments en què moltes empreses es veuen obligades a escurçarplantilles, a aplicar retallades de sous i a suprimir despeses innecessàries, una pressiófiscal més gran comportarà, a curt termini, un empitjorament de la seva situació eco-nòmica que a la vegada provocarà una reducció del teixit productiu. Si, al contrari,aquest teixit productiu es veu esperonat amb ajudes i suports des d’instàncies gover-namentals, aquesta millora generarà una més gran recaptació d’impostos, que passa-ran a engruixir el capítol dels ingressos públics. Sigui com sigui, però, cal esperar unaapujada d’impostos, ja que la situació fa que tots ens haguem d’estrènyer el cinturó.Malauradament, les mesures per a la reactivació de l’economia impulsades des de l’e-xecutiu (l’anterior i l’actual) han estat ben minses i de resultats incerts. No és sorpre-nent, però, que aquest hagi estat el cas, ja que la situació actual no permet aplicar capprovisió econòmica suficient perquè estimuli veritablement la nostra economia.Cal tenir en compte que, a més, qualsevol mesura econòmica que s’implementi triga-rà el seu temps a aportar els rèdits. Els tempos polítics i econòmics no tenen res a veureperquè transcorren a diferents velocitats. Les decisions polítiques tarden molt a acor-dar-se (un exemple són les lleis fiscals, sobre les quals fa mesos que discutim). Les deci-sions econòmiques s’han de prendre de pressa perquè els fruits d’aquestes decisions


no es recolliran fins d’aquí força temps. Esperar, doncs, que la suposada entrada envigor de les noves lleis fiscals hagi de ser el revulsiu immediat i definitiu de la nostraeconomia és, com a mínim, arriscat. Hi ajudarà i molt, de ben segur, però encara faltaforça temps per veure-ho.Arribats a aquest punt, doncs, les mesures més contundents per redirigir el nostre dèfi-cit passen per retallar les despeses. Ja hem vist que actualment el capítol de les des-peses públiques es veu copat per les despeses estructurals de la nostra administració.Retallar els capítols d’inversions és també un pedaç temporal per reduir el deute, peròjustament rebaixar les inversions és un simple maquillatge de comptes que, ni aportacanvis estructurals, ni ajuda el teixit productiu a tirar endavant (per manca d’oportuni-tats de moure diner públic que reverteix en l’increment de l’economia). La retallada de l’administració i aquelles mesures que afecten l’estat del benestar sónles més impopulars de totes i de les quals els mandataris de tot arreu defugen. Encasos ben recents, als països del nostre entorn, la gran tisorada ha retallat el sou delsfuncionaris, el nombre de funcionaris i partides que afecten directament l’estat debenestar de tots els ciutadans, com la sanitat, l’educació i les pensions. Cap dirigentno ho volia fer. Les protestes s’han fet sentir. No ha estat un caprici. S’hi han vist obli-gats per un exercici de simple responsabilitat.Pensar que Andorra, un estat sobirà de ple dret, amb una economia directament depen-dent dels nostres estats veïns (sobretot d’Espanya), roman immune a tot el que s’esde-vé al nostre entorn ens aboca a l’abisme. I Andorra, amb totes les especificitats que esvulgui, haurà d’actuar i prendre mesures, algunes de les quals afecten el nostre modeld’administració pública. Com més tardem a prendre-les, més dràstiques hauran de ser.Parlar d’aprimar l’administració o eliminar algun dels avantatges dels quals s’ha gau-dit fins ara és un tema delicat que provoca polèmica. Però és un exercici ineludible.Que quedi clar, però, que cap funcionari no és responsable de la mida que té l’admi-nistració. Ho són els seus dirigents, comunals i governamentals, que l’han encapçalat.De mesures per aconseguir-ho n’hi ha de tota mena, de menys a més dràstiques, peròtota la ciutadania, siguin part de l’administració o no, ha d’entendre que estem enèpoca d’haver-se d’estrènyer el cinturó.No queda gaire temps per prendre les accions necessàries per tirar endavant. Calprendre consciència, d’una vegada per totes, de la gravetat de la situació. Calen deci-sions fermes, profundes i valentes que provoquin l’inici de les reformes que el paísnecessita. Malgrat la seva implementació, el repunt en l’economia pot trigar a arribar,però, com a mínim, s’haurà vist que hi ha una voluntat política clara per solucionar elsproblemes i que es va en la direcció que el país necessita.

Ferran Costa i Marimon, politòleg i director d’Inlingua


La Societat Andorrana de Ciències, assabentada d’un treball presentat per la Sra.Carme Obiols i Salom al Postgrau de dret andorrà 2008-2009 al qual la Universitatd’Andorra va atorgar un primer premi, i que tracta del “Termini òptim i previsible dedurada raonable com a element imprescindible de qualitat del servei públic de la Jus-tícia”, ha cregut oportú demanar-li de presentar una ponència en aquestes XVI Jorna-des dedicades a l’administració pública andorrana.

Podem visualitzar la qualitat de la Justícia examinant tres pilars: eficàcia, ètica i legiti-mitat. La qualitat es pot concebre de dues maneres: l’una defineix la qualitat jurídica,l’altra la qualitat estructural de la Justícia. Segons la primera concepció, la qualitat rau essencialment sobre l’examen dels meca-nismes que protegeixen i garanteixen el bon funcionament del sistema judicial, estu-diant els sistemes del recurs, la redacció jurídica de les decisions dictades pel jutge, laqualitat de la legislació i dels procediments judicials, les garanties de protecció de laindependència del jutge, així com la seva deontologia. La segona presta més atenció als aspectes lligats a la bona organització dels tribunals,a la perspectiva dels usuaris i als elements de gestió que es concreta en una visió dequalitat integrada. Per exemple, la qualitat elevada d’una decisió dictada per un jutge molt independentno és suficient si l’execució de la mateixa decisió no té també una qualitat elevada. Caldrà quelcom més. En efecte, l’elaboració d’aquesta decisió pot necessitar mesoso anys, cosa que esdevé inacceptable per als usuaris dels tribunals, si no tenim encompte també el termini de durada raonable. Amb aquesta concepció, els tribunalssón entesos com a organitzacions centrades en el servei, que han de servir els seus

Carme Obiols i Salom

Element imprescindiblede qualitat del serveide la Justícia: un terminiòptim i previsible dedurada raonable




clients/usuaris, en lloc de tenir sobretot en compte les garanties processals o les rela-tives a la protecció del principi d’independència del jutge. Aquestes dues concepcions són antagòniques? Podem preferir-ne una a l’altra? Durantaquest treball veurem que són necessàries totes dues i la complexitat rau a aconse-guir l’equilibri. Un procediment no ha de ser massa llarg, per assegurar als ciutadans i a l’Estat unacertesa jurídica. Els conflictes que s’eternitzen poden posar en perill la continuïtatsocial. Però tampoc dit procediment no pot ser massa curt, per poder garantir, entred’altres, la possibilitat per a les parts de tenir el temps suficient per preparar llursal·legacions. És per aquest motiu que el termini del tractament dels assumptes ha depermetre d’allunyar-se a la vegada d’una justícia expeditiva, la precipitació pot engen-drar decisions sovint injustes i sempre mal percebudes, i d’una justícia massa lenta; lalentitud genera una denegació de justícia.Veurem també que quan parlem de termini de durada raonable ens referirem a la ideaque cada assumpte que es presenti davant d’un jutge ha de ser tractat en un terminiòptim i previsible. El Conveni europeu per la protecció del drets humans i de les llibertats fonamentals,de 4 de novembre de 1950, afirma, en l’article 6.1, que tota persona té dret que laseva causa sigui escoltada dins d’un termini raonable. En el mateix sentit, el Pacteinternacional de drets civils i polítics de Nova York estableix, en l’article 14.3.c, quetota persona té dret a ser jutjada sense dilacions indegudes. Al nostre país, el principal marc jurídic aplicable al problema de les dilacions indegu-des es troba en l’article 10 de la Constitució sobre la tutela efectiva dels òrgans juris-diccionals, i l’apartat 2 d’aquest article proclama el dret a un judici de durada raona-ble. El Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH) està actualment submergit de requeri-ments relatius al termini raonable i dedica una bona part del temps a dictar sentènciescondemnatòries als estats per manca del respecte del termini de durada raonabledins dels procediments judicials. La lentitud de la Justícia és el problema número u, admès com a tal no solament perl’opinió pública dins del seu conjunt, sinó també per les persones que han tingut uncontacte directe amb els tribunals. Aquesta situació perjudica tots els usuaris: parts allitigi, testimonis, perjudicats, encausats…, a l’excepció dels que sí que poden tenirinterès a veure els procediments durar, com per exemple els deutors de crèdits civils. Tant en el sector privat com en altres serveis públics, s’ha anat integrant la noció determini dins de les relacions amb els seus clients/usuaris. La Justícia sembla que hagiquedat llargament aïllada d’aquesta tendència; almenys en la imatge que ofereix alpúblic. L’amplitud del fenomen és suficient per justificar una reacció vigorosa. La jurisprudència


del TEDH testifica del caràcter exponencial de la síndrome de la lentitud. Actualment,es tracta pel Consell d’Europa d’un repte major: si no intervé una millora en aquestàmbit a curt termini, el mateix TEDH quedarà submergit pels afers presentats davantseu sobre l’exigència del termini de durada raonable i no podrà assegurar la seva mis-sió de salvaguarda d’altres drets humans, com ara el dret a la vida, a la dignitat, a la lli-bertat… El TEDH ha subratllat la necessitat –en virtut del conveni– d’instaurar mecanismesnacionals que tendeixin a redreçar de manera apropiada els casos de violació dels ter-minis excessius (afer Kudla c/ Polònia i Scordino c/ Itàlia) per la via d’una indemnitza-ció o a través d’altres mitjans. El repte és encara més crucial per als estats membres, directament responsables delbon funcionament de llur sistema judicial: per damunt d’un cert nivell crític, una llargalentitud té per conseqüència directa una crisi de confiança general, dels seus ciuta-dans però també en el món econòmic, dins de la seva justícia, pilar essencial d’unademocràcia i per via de conseqüència, en la democràcia ella mateixa. L’existència de terminis excessivament llargs pot crear condicions favorables a unacorrupció judicial. Paradoxalment, la corrupció serveix per accelerar certs procedi-ments i trenca el principi d’igualtat de tots els ciutadans davant del servei de justícia.D’altra banda, els que s’aprofiten de dit sistema no tenen cap interès que les cosescanviïn. Alguns esmenten la insuficiència de mitjans, d’altres creuen que la cultura de la lenti-tud fa part de la mentalitat dels actors del sistema. Aquest estudi de les causes ésindispensable, ja que una bona comprensió dels factors de lentitud en pot permetrela correcció. Però això només és una primera etapa, perquè els recursos adjudicats ala Justícia no podran ser augmentats fins a l’infinit, quan la demanda de justícia, ella,no coneix, potencialment cap límit. Si preguntem al ciutadà quines creu que són les mancances de la Justícia andorrana,respondrà de ben segur que el preocupa la lentitud, el retard en el funcionament delstribunals. Reforçarà l’argument que les resolucions definitives d’assumptes pendentstriguen massa i que les execucions són il·lusòries. El dret de ser jutjat en un terminiraonable és una exigència particularment important en la mesura en què se’n desprènla credibilitat en la justícia i en la seva eficàcia i eficiència. La Justícia es podria considerar eficient si el mateix sistema judicial pot donar respos-tes eficaces i efectives sobre les qüestions que li són sotmeses i més particularmentsobre la rapidesa i la diligència de la Justícia, i finalment sobre la seva efectivitat. L’anormal funcionament de l’Administració de Justícia, especialment en el procéspenal, pot ocasionar la vulneració de drets fonamentals, que han de ser objecte dereparació, tal com succeeix en els supòsits de vulneració del dret a un procés sensedilacions indegudes.


Els terminis excessius dels procediments judicials són al centre de l’atenció del Con-sell d’Europa. Considerant que aquests terminis són un símptoma d’ineficàcia de laJustícia, el Comitè Director de Cooperació Jurídica (CDPC) ha elaborat nombrosesrecomanacions adoptades pel Comitè de Ministres, que, sota diferents títols, propo-sen mesures dins d’aquest àmbit. Les recomanacions R(86)12 (relativa a certes mesu-res destinades a prevenir i reduir la sobrecàrrega de treball dins dels tribunals), R(94)12(relativa a la independència, l’eficàcia i el rol dels jutges) i R(95)12 (sobre la gestió dela justícia penal) poden ser mencionades més particularment. La Conferència de Ministres Europeus de Justícia, que va tenir lloc a Londres el junyde l’any 2000, va adoptar un informe sobre Les mesures d’un bon rapport coût/effica-cité prises par les Etats membres permettant d’améliorer l’efficacité de la justice,recolzat-se sobre l’experiència dels estats membres. Les mesures presentades, queporten nombrosos aspectes del funcionament del sistema judicial, han inspirat certsestats dins de les reformes que s’han engegat aquests últims anys. Posteriorment a aquesta Conferència de Londres, el Comitè de Ministres va decidir,el setembre del 2002, la creació de la Commission Européenne pour l’Efficacité de laJustice (CEPEJ). Dita comissió no és ni un òrgan de control ni de seguiment, però técom a missió examinar els principals problemes dels sistemes judicials, analitzar lasituació actual i oferir, segons les necessitats, la seva assistència per permetre alsestats obtenir una imatge exacta de llur sistema judicial. Durant el mes de desembredel 2003, la CEPEJ va adoptar una graella d’avaluació dels sistemes judicials, basadasobre criteris comparatius, les respostes de la qual van ser l’objecte d’una primeraanàlisi i es van publicar durant el 2004. Aquest exercici es realitza cada dos anys, iactualment ja s’ha dut a terme la realització de tres estudis estadístics. Aquest treball del postgrau es desenvolupa en quatre parts: en un primer momentcercàvem l’origen de la exigència d’un judici de durada raonable dins de la juris-prudència del Tribunal Europeu dels Drets Humans, continuàvem amb la definició del’obligació, en una tercera part ens interessàvem en l’obligació de la instauració d’unrecurs efectiu de sanció en el dret intern del termini no raonable; finalment, i de mane-ra molt humil, llistàvem les perspectives internes de millora per obtenir el respectedel judici de durada raonable. En aquesta ponència ens centrarem en aquest últim apartat, per no voler cansar l’audito-ri ni voler acaparar el temps d’altres companys que han de poder exposar llurs treballs.Quines són doncs les perspectives internes de millora per un respecte del terminide durada raonable?Si analitzem les causes de la vulneració del termini de durada raonable al nostrepaís, veiem que les solucions requereixen un esforç en molts àmbits. En aquestaquarta part llistàvem algunes solucions en les quals, vist el tipus de treball individualde projecte final del Postgrau en dret andorrà, no vàrem poder aprofundir i que


mereixien una anàlisi més acurada. Això no obstant, creiem que es poden preveureesforços en l’àmbit organitzatiu i pressupostari, però també en una inversió en lestècniques de la informació i la comunicació, i en el desplegament legislatiu queengloben la carrera judicial i els procediments, civil, penal i administratiu. Continuant amb les mesures de concentració de la ponència ens centrarem nomésen l’anàlisi de les perspectives legislatives. En tots els països del nostre entorn més proper, però també fins i tot a Andorra, ellegislador ha hagut de lluitar en tots els àmbits del dret, per aconseguir que la feinade fer justícia per part dels òrgans judicials de l’Estat es produeixi amb celeritat.Cal recordar que l’Administració de Justícia és detentora d’una concessió exclusivaper fer justícia i com a tal el justiciable ha de poder exigir que dit servei sigui acom-plert per jutges professionals, independents i ben formats, les decisions judicialsdels quals no solament han de ser justes sinó que s’han de dictar en un termini breu,de manera que la situació il·legal no es perllongui excessivament en el temps.

1) Creació d’una carrera judicial amb desenvolupament de la formació continua-da i la formació inicial Els jutges andorrans són nomenats per a un mandat de sis anys renovable, cosa queha comportat efectes negatius, sobretot a la Batllia, on els batlles que no han tingutclares les seves perspectives professionals de futur han preferit després de pocsanys dedicar-se a l’advocacia. Això ha creat una inestabilitat en el si de la jurisdiccióde primera instància la qual cosa ha participat a endarrerir el treball de certes ofici-nes. D’ençà de la creació del Consell Superior de la Justícia, no s’ha produït mai el casd’una no-renovació del càrrec d’un membre del cos judicial, però és cert que talcom està estipulat en el nostre ordenament sí que es podria donar el cas. Existeix, doncs, una incertesa que pot semblar antagònica amb el principi d’inde-pendència i imparcialitat del jutge. El Consell Superior de la Justícia té per encàrrec constitucional i legal la triple mis-sió de vetllar pel bon funcionament de la justícia, de promoure les condicions per-què la justícia disposi dels mitjans adients per al seu bon funcionament, i fins i tot elpoder d’iniciativa en matèria de creació dels mitjans necessaris per assolir l’eficàciad’aquesta administració de tan cabdal importància en un Estat de dret.Ensems ha estat expressament apoderat per exercir el poder disciplinari. Aquestconjunt de competències no pot ser totalment exercit, com l’exemple dels païsosveïns ens ho demostra, sense l’assistència d’uns òrgans de control i assessoramentque ajudin el titular a assolir els seus objectius. D’aquesta constatació dimana lanecessitat de creació d’una inspecció general de l’Administració de Justícia. Aques-ta IGAJ hauria de disposar de competències configurades dins dels dos eixos


següents: millora del funcionament de l’Administració de Justícia i en el marc delpoder disciplinari del Consell Superior de la Justícia. L’any 2003, el Consell Superior de la Justícia va demanar una auditoria a la InspeccióGeneral dels Serveis Judicials del ministeri de la Justícia francès. En l’informe d’audi-toria queda palès que els nostres batlles i fiscals adjunts viuen llur estatut com unacosa precària. Cal un projecte que contingui evidents progressos en termes de for-mació i de perspectives de carrera. Primer, veient la previsió d’una formació inicial i d’una formació contínua obligatòries(art. 31 i 66 bis); en l’esmentat informe de l’any 2003 es recomanava entre d’altresaccelerar l’adquisició de competències professionals. Aquest punt queda ben il·lustrat dins dels Principis fonamentals de les Nacions Uni-des relatius a la independència de la magistratura, aprovats l’any 1985 i reafirmats perla Recomanació núm. R (94) 12 del Comitè de Ministres del Consell d’Europa. A la lectura dels textos internacionals precitats (Nacions Unides i Consell d’Europa), elConsell Superior de la Justícia ha insistit, en matèria de selecció i de promoció, en lanecessitat de preveure factors objectius, com ho poden ser la competència, els mèrits,la integritat i la experiència dels candidats.

2) Un codi de procediment civil Els nostres procediments civils es contenen en textos dispars, els quals ni s’han com-pilat, ni s’han agregat a un bloc normatiu, sense parlar de la manca d’adaptació a lanova societat andorrana, que com diu Manuel M. Pujadas i Domingo en el pròleg delllibre Legislació processal del Principat d’Andorra, “s’ha passat de ser una economiaagrària i emissora d’emigrants a una economia de serveis i receptora d’emigració”. És obvi que cal iniciar els treballs per a l’elaboració d’una llei general de procedimentscivils en què es regulin tots els procediments, ja sia els declaratius, ja sia els de juris-dicció voluntària com també les execucions. Amb les reformes s’hauran d’atendre sistemes de simplificació dels processos, en quèl’oralitat i la immediatesa cobrin preponderància davant dels tràmits escrits, que pro-longuen la durada dels procediments. Tota aquesta acceleració no pot, però, fer-sedisminuint les garanties que sostenen l’Estat de dret. 2.1. Procediment monitori Aquest tipus de procedimentm dit de l’injonction de payer o el Mahnverfahren, és unprocediment particularment adaptat als crèdits monetaris que no són discutits. A lademanda del creditor, el jutge emet una ordre sense haver escoltat el deutor. En algunspaïsos, un fonament escrit és necessari per estendre l’ordre de pagament; en d’altres, ladeclaració feta pel demandant és suficient. En cas d’inèrcia del deutor, durant el termi-ni impartit l’ordre adquireix força executòria independentment d’un judici ordinari. Si eldefenent s’hi oposa, el demandant ha d’instar un procediment normal si vol recuperar el


seu crèdit. És el silenci del defenent que transforma l’ordre de pagament inicial en deci-sió jurisdiccional executòria, amb la qual cosa revesteix el caràcter de cosa jutjada. L’any 2006, el legislador andorrà va preferir aquesta segona opció i va aprovar el pro-cediment executiu de l’ordre judicial de pagament. Aquesta llei estableix un procedi-ment especial mitjançant el qual el creditor d’un deute dinerari pot obtenir ràpida-ment un títol executiu que eviti d’haver d’acudir necessàriament a la tramitació d’unjudici declaratiu, judici que ofereix al deutor la possibilitat d’utilitzar mitjans dilatoris amés dels consegüents costos que representa. En l’exposició de motius se’ns avança que “alhora pretén també descongestionar lafeina dels tribunals i evitar la substanciació de bon nombre de judicis declaratius querequereixen practicar tots els tràmits processals que estableix la normativa processalencara que no es personi ni comparegui en el procés.” Es tracta d’un procediment ràpid i eficaç i que únicament s’aplica als deutes que tenenun suport documental suficient, com ara lletres de canvi o factures impagades. La pos-sibilitat que el creditor tingui accés directament a la via executiva, sense contestacióprèvia, està admesa per les legislacions dels països del nostre entorn geogràfic. Aquest procediment existia al Principat abans la Constitució; es tractava del procedi-ment de l’ordre del batlle, que si bé estava basat en els usos i costums i era essencial-ment contractual, la jurisprudència s’encarregava de delimitar-ne l’aplicació, com perexemple que en cas d’oposició calia acudir a la via del procés civil ordinari. Aquesta tutela judicial efectiva i ràpida del dret de crèdit dinerari mereix una críticadins del seu àmbit d’aplicació; a saber, que els deutes que s’hi poden reclamar nopoden ser superiors a una quantia de 3.000 €. Aquest import sembla molt menut sitenim en compte el tràfic econòmic dins de la nostra societat, i s’hagués almenyspogut fer correspondre a la quantia demanada en el procediment abreujat, 12.000 € .2.2. Procediment dels “référés” El procediment de référé o Kort Geding permet a un jutge decidir sobre tota qüestiódesprés d’haver escoltat les parts, a la vista del nombre sovint limitat de les provesque estan per produir davant de la jurisdicció en breu. El jutge emet, sigui immedia-tament després d’haver escoltat les parts, sigui en un termini molt breu, una decisióque és immediatament executòria però que no té força de cosa jutjada. Una de lesparts és lliure d’iniciar un procediment sobre el fons. Si cap procediment no s’ha pre-sentat, la sentència de référé determinarà els drets i les obligacions de les parts. D’aquesta manera, el procediment sobre el fons és una excepció. A causa de laimportància del référé, aquest tipus de procediment és en principi confiat a un jutgeamb experiència (a França sovint és el president del TGI). En la pràctica, aquest pro-cediment contribueix també a reduir la càrrega de treball del tribunal i evita lentitudsexcessives, que en alguns països com el nostre són inherents als procediments civilsordinaris.


A més, cada vegada són més nombrosos els procediments que requereixen d’unasolució tècnica abans que d’una solució jurídica. A França, existeix un procediment ditde la requête ou du référé que permet quasi la total desaparició del contenciós enmatèries com la construcció, la medicina o altres. Així, abans d’instar qualsevol pro-cediment, les parts poden recórrer davant del jutge per tal d’establir un dictamenpericial contradictori, en el qual es designa el perit, al qual s’encomana una missióben precisa després d’haver escoltat les diferents al·legacions de les parts. 2.3. Creació d’un cos especial de perits o experts Actualment el nostre sistema de la prova pericial sembla contrari a la seguretat jurídi-ca, a l’economia processal i al principi de defensa constitucionalment reconegut.Durant el judici de proves, les parts del procés civil que necessiten d’aquest tipus deprova demanen el nomenament per part del jutge del seu propi perit; un cop diposi-tats els respectius informes, el batlle molt sovint, davant la disparitat de les conclu-sions d’ambdós informes, es veu en l’obligació de nomenar-ne un tercer. Dit això, espot entendre que la durada del judici de proves s’estén innecessàriament, cosa queprovoca un alentiment extern a les funcions pròpiament jurisdiccionals. A més cada vegada són més nombrosos els procediments que requereixen d’unasolució tècnica, que ha de tractar el jutge amb el suport d’un expert en la matèria(urbanisme, medicina...). En aquest àmbit, la reforma processal civil hauria de preveu-re el nomenament directe del perit per part del jutge, cosa que estalviaria temps idiners a les parts en litigi, però també l’estatut del perit judicial (deontologia, controldisciplinari, responsabilitats, incompatibilitats, abstencions, recusacions...), quinescondicions ha de reunir l’informe pericial amb l’obligació de respectar el terminiimpartit per al dipòsit davant del jutge que l’ha demanat a instància de les parts o pera millor proveir. 2.4. Creació d’un cos d’agents d’execució Si consultem les memòries de l’activitat jurisdiccional de la Batllia dels últims anys,tenim constància de la dificultat d’execució de moltes resolucions judicials, provoca-da en bona part pel fet que som un país receptor d’immigració, amb uns fluxos migra-toris molt importants i on sovint les decisions judicials no poden executar-se perquèels deutors ja no es troben al país. És constant aquell perjudici que consisteix a pensar que la justícia és lenta i, per tant,que més val no recórrer-hi, a l’ensems que una volta el plet resolt mitjançant la o lescorresponents sentències, tendeixen a convertint-se en paper mullat, tota vegadaque rarament s’executen de manera àgil i ràpida. Durant el mes de juliol del 2006, el Col·legi d’Advocats d’Andorra va organitzar unaconferència sobre les funcions de l’executor de justícia (huissier de justice), una figu-ra existent a països com ara França que s’encarrega d’assegurar l’execució de sentèn-cies judicials, civils o penals però amb efectes civils. En aquell acte, el conferenciant,


Sr. Bernard Menut, president de la Chambre Nationale des Huissiers de Justice fran-cesa i secretari general de la Union Internationale des Huissiers de Justice et Offi-ciers Judiciaires, va assegurar que el model d’execució actual del Principat d’Andor -ra tendeix a desaparèixer en no ser eficaç. El model que actualment predomina aEuropa és el que s’anomena estàndard, que s’emmarca en un agent independent,com l’advocat, professional d’alt nivell jurídic i que té les missions de notificar i exe-cutar les resolucions judicials. Aquest agent és remunerat pel seu client, per la qualcosa se’l motiva a ser actiu i queda sotmès al control i a la supervisió de les autoritatsjudicials.

3) Una reforma processal penal Cal recordar que el dret a la jurisdicció que proclama la nostra Constitució compor-ta, entre d’altres, el dret a obtenir en un temps raonable i sense dilacions indegudesuna decisió judicial. És en l’àmbit penal que dita necessitat esdevé imperiosa: la per-sona agreujada té dret que es castigui l’autor de la infracció penal i que se’l con-demni a la reparació del dany ocasionat, si és el cas; la persona perseguida per l’ac-ció penal té dret que el seu cas sigui resolt en un breu termini, per no crear-li dobleimposició de condemna: la sanció penal i la sanció social que es dilataria dins deltemps. Segons Jesús Jiménez i Naudi, dins les onzenes jornades de la SAC, “no n’hi ha prouque els tribunals, que són els que han d’aplicar la norma redactada pel legislador, hofacin sense dilacions indegudes. Cal també que des d’un punt de vista processal ellegislador creï procediments que, respectant com ja hem dit els altres drets, permetinuna decisió judicial ràpida, en benefici del perjudicat, però també en benefici de l’in-culpat, ja que una decisió tardana en el temps perd progressivament les seves fun-cions de prevenció i reinserció que ha de tenir la pena.” El legislador andorrà, conscient d’aquesta necessitat, va optar per un procedimentabreujat, conegut com el procediment de l’ordenança penal, el camp d’aplicació delqual ha estat ampliat amb l’aprovació del nou Codi de procediment penal, del 2005.Però aprofitant la reforma del 2005, i en humil opinió, s’hagués pogut replantejar unrepartiment diferent de les competències de les jurisdiccions penals: als batlles esreservaria la instrucció i la resolució de les contravencions penals i ordenances penals;al Tribunal de Corts s’encomanaria donar resposta als delictes menors i delictes majors,en primera instància, i en segona instància, a les resolucions de instrucció, i a la salapenal del Tribunal Superior s’atorgaria la resolució en segona instància de delictesmenors i majors. D’aquesta manera, tenint en compte el volum de càrrega de treball de les diferentsjurisdiccions, el legislador hagués pogut repartir el treball de manera equitativa entretotes les jurisdiccions.


4) Una reforma que extragui l’execució de les sancions administratives i creï unacaixa estatal preceptora d’aquestes obligacions Si observem la recomanació esmentada del Comitè de Ministres del Consell d’Euro-pa i més especialment el principi III) (Conditions de travail adéquates e) Prendre lesmesures appropriées afin de confier des tâches non juridictionnelles à d’autres per-sonnes, conformément à la Recommandation nºR (86) 12 concernant les mesuresvisant à prévenir et à réduire la surcharge de travail des tribunaux), podem refermar lanecessitat de crear per part de l’Estat dins de l’administració fiscal un servei de recap-tació dels crèdits de l’administració pública, i així s’alliberaria els batlles de la seccióadministrativa d’aquesta càrrega de treball, en la qual el jutge no aporta cap valorafegit.

5) Creació de la mediació i de l’arbitratge Cal que els professionals del dret que han d’assessorar els justiciables els aconsellinpreventivament, per tal d’evitar confrontacions judicials, per descongestionar el sis-tema judicial pròpiament dit exercint com a mediadors o àrbitres. Per aconseguiraquest fi cal establir per la via legal les regulacions necessàries. El recurs a mediadors o a institucions de mediació externes al sistema judicial és unadisposició apropiada, amb la condició que la institució judicial pugui supervisar lescompetències d’aquests mediadors, així com les seves intervencions i els seus hono-raris. El Consell Consultatiu dels Jutges Europeus (CCJE) considera que les disposi-cions jurídiques o de pràctiques judicials estarien activades per donar al jutge el poderd’enviar les parts davant d’un mediador nomenat segons un procediment judicial.L’emergència del problema de la lentitud de la justícia dins del debat públic pot expli-car-se per la seva gravetat. Pot també indicar una presa de consciència positiva de lavoluntat de resoldre-la. Sota l’atenció dels mitjans de comunicació, obliga els respon-sables polítics a concebre programes i a obtenir resultats. En aquest context, és essen-cial no caure en el parany del dictat de la urgència i no adoptar, precipitadament,mesures que poden implicar resultats inversos a l’objectiu perseguit. Tot projecte fet sobre els terminis de procediments judicials s’ha d’elaborar amb laparticipació activa dels actors concernits, i concebut de tal manera que no sigui entèscom una voluntat de transformar els tribunals en màquines productores de sentèn-cies. Al mateix temps, aquesta especificitat de l’activitat judicial no pot constituir unargument per deixar la lentitud perpetuar-se. Dins nombrosos estats s’han pres mesures, sobretot en matèria penal, per accelerar laresposta judicial, per exemple en matèria de petita delinqüència, que ha permèsreduir el termini que separa la sanció de la infracció; així es dediquen les capacitats detractament dels tribunals a d’altres categories d’assumptes més complexos, com perexemple les infraccions econòmiques i financeres. Aquesta reducció dels terminis


obtinguda per certes categories d’afers no ha de concloure en una justícia dual –d’uncantó, la justícia impartida ràpidament, amb el risc de veure els drets de la defensareduïts, i de l’altre, la justícia dels que tenen els mitjans materials d’oferir-se les pres-tacions dels millors advocats i de fer valer tots els artificis dilatoris que els permet elprocediment. El tractament prioritari de certes categories d’assumptes pot tenir unajustificació, però no pot, en cap cas, ser la conseqüència d’una absència de gestió.L’objectiu de la reducció dels terminis consisteix a recercar per a cada afer el respec-te del termini òptim, satisfactori a la vegada per a la societat, per a les parts, per a lesvíctimes, per als encausats… Per concloure, si no volem que el jutge europeu condemni un falliment d’ordre estruc-tural i no entri en un control detallat, l’Estat no es pot acontentar amb mesures pun-tuals. Pesa sobre seu una obligació positiva d’adoptar mesures generals destinades areformar les seves institucions o els seus procediments jurisdiccionals. Cal, doncs, esmerçar els màxims esforços per corregir l’excessiva lentitud a l’hora deproduir sentències i a l’hora d’executar-les. Amb aquesta finalitat encoratgem totesles institucions –Consell Superior de la Justícia, Govern però també el nostre legisla-dor– a dur a terme les reformes i iniciatives legislatives que siguin necessàries per tald’assolir la finalitat tan reiterada en aquest senzill estudi.

Carme Obiols i Salom,advocada i secretària general del Consell Superior de la Justícia


IntroduccióEl Principat d’Andorra s’organitza sota la Constitució de l’any 1993 sobre la base d’undoble nivell territorial de govern. L’Estat, d’una banda, i els comuns, d’una altra. No estracta pròpiament d’una estructura federal, en sentit estricte, ja que manquen algunsdels elements bàsics que caracteritzen els estats federals (com ara la distribució de com-petències operada directament per la Constitució o l’atribució a les entitats territorials depotestats legislatives del mateix valor de les del poder central). Però també és cert que laconfiguració territorial que preveu la Constitució inclou alguns elements que són propisde les estructures federals, com ara la garantia constitucional de l’autogovern de deter-minades entitats territorials i la previsió d’un mecanisme jurisdiccional per resoldre elsconflictes de competència que es puguin produir entre els dos nivells de govern. Mésenllà dels nominalismes, el que resulta decisiu és que la Constitució preveu i garanteixl’existència d’unes entitats públiques de caràcter representatiu i administratiu, a les qualsreconeix una capacitat d’autogovern i a les quals dota, de la manera que veurem, d’unàmbit propi de competències. L’Estat andorrà, per tant, s’estructura en un doble nivell degovern: el nivell central, que correspon a l’Estat, en sentit estricte, i un nivell territorial,que correspon als comuns, com a òrgans que representen, governen i administren lesparròquies.

Esquema d’assignació de competències als comunsEl sistema de distribució de competències entre els comuns i l’Estat gira en torn delssegüents elements principals, esquemàticament exposats:a) Principi d’atribució respecte de les competències comunals. Els comuns disposen decompetències d’atribució. Significa això que les seves concretes competències són

Isidre Bartomeu i Martínez

El model d’organització territorial de l’Estat




assignades de manera expressa, i ho són, a més, per l’Estat. Ambdós fets tenen conse-qüències importants a l’hora de determinar el sistema competencial.b) Clàusula residual a favor de l’Estat. El fet que les competències comunals siguin d’atri-bució comporta que la competència residual correspongui a l’Estat: és a dir, totes les fun-cions públiques sobre totes les matèries no assignades expressament als comuns corres-pondran a l’Estat. Així ho preveu, de manera explícita, l’art. 3.3 de la Llei qualificada dedelimitació de competències dels comuns (LQDC). Conseqüència també d’aquest crite-ri d’assignació és que els comuns necessitaran un títol competencial exprés per justificarles seves actuacions, mentre que l’Estat no haurà d’emparar-se en un títol exprés percobrir de manera competencialment adequada les seves actuacions públiques, en que-dar emparades, amb caràcter general, en la competència residual que li correspon, i quenomés s’exceptua quan la competència d’actuació s’ha atribuït als comuns. c) Atribució de competències mitjançant llei qualificada. L’atribució de les competènciesals comuns no la realitza la Constitució, de manera directa i immediata, sinó que ho fa unallei estatal, d’especials característiques : - en primer lloc, ha de revestir la forma de llei qualificada, en els termes previstos en l’art.57.3 de la Constitució; - i, en segon, a més, és una llei qualificada especial, en la mesura en què la mateixa Cons-titució exigeix que sigui aprovada pel vot final favorable de la majoria absoluta dels con-sellers elegits per les circumscripcions parroquials i igualment de la majoria absoluta delsconsellers elegits per la circumscripció nacional. d) Atribució de competències dins del marc prefixat per la Constitució. La Llei qualificadade delimitació de competències no és absolutament lliure per realitzar aquesta funciód’atribuir o assignar competències als comuns. La mateixa Constitució estableix deter-minats criteris, fixa certes orientacions i imposa certs límits a aquesta missió. Així, la Cons-titució, malgrat que no assigni directament les competències dels comuns, sí que esta-bleix el seu marc general:- En primer lloc, fixa amb caràcter general les potestats dels comuns, reconegudes sobrela base del principi d’autogovern. La llei qualificada haurà de partir així d’aquestes potes-tats i fixar-se com a objectiu la delimitació o l’atermenament dels àmbits materials on elscomuns podran exercir-les. - En segon lloc, la Constitució fixa l’àmbit material mínim on la llei qualificada haurà d’as-signar o delimitar les competències dels comuns. Significa això que la llei qualificadahaurà d’assignar competències dins d’aquest cercle de matèries, com a mínim. Aquestàmbit material mínim es pot ampliar per la mateixa llei qualificada. L’establiment d’aquest mínim suposa que l’àmbit material determinat per la Constitucióno es pot reduir. Així ho ha interpretat el mateix Tribunal Constitucional (sentència de 6d’octubre de 2008, causa 2007-6-CC). Aquesta afirmació, però, s’ha de matisar, perquèno es pot entendre en el sentit que la Constitució garanteixi un determinat nivell de


competències dels comuns, que els corresponguin de manera absoluta i excloent. Noimplica, en efecte, que totes les actuacions públiques que es projectin sobre aquestesmatèries hagin de ser assignades competencialment als comuns. D’entrada, en l’aspec-te funcional, resulta clar que la competència dels comuns en aquestes matèries s’hauràde limitar a les potestats que els reconeix la Constitució (i s’ha de recordar que la sevapotestat normativa es troba sotmesa a la llei, com ja s’ha vist). I, en l’aspecte material, s’had’admetre que no totes les submatèries i tots els objectes d’actuació pública inclosos enaquestes matèries han de situar-se necessàriament en l’esfera competencial dels comuns,sense que es pugui operar cap distinció ni es pugui introduir cap diferenciació. De tot això es desprèn que, malgrat que l’atribució efectiva de competències als comunses realitzi mitjançant una llei estatal, això no significa que l’Estat gaudeixi de disponibili-tat absoluta sobre el seu àmbit competencial: la Constitució ofereix garanties als comuns,i aquests podran fer-les valdre per mitjà de les pertinents accions davant el Tribunal Cons-titucional. Així, encara que la trama competencial dels comuns es basteixi fonamental-ment amb normes de rang subconstitucional, el fet que la mateixa Constitució els atribu-eixi potestats, estableixi l’àmbit material mínim de les seves competències, obligui l’Estata assignar competències dins d’aquestes matèries per omplir de contingut el principid’autogovern i atorgui instruments processals per defensar-les davant el Tribunal Consti-tucional, acaba configurant una garantia constitucional de l’àmbit de poders dels comuns.e) És possible realitzar una assignació de competències als comuns de caràcter comple-mentari a l’operada mitjançant la llei qualificada, i per una via diferent a la d’aquesta, através de llei de delegació (art. 80.3 de la Constitució). En aquest cas, el règim de lescompetències comunals difereix del que correspon al de les competències assignadesper llei qualificada, i que, a aquests efectes, podem qualificar com a pròpies (tant si estana la llista mínima de l’art. 80 CPA com si han estat incloses en la llei qualificada de mane-ra addicional). Es tractaria de competències rebudes a títol de delegació, en què la titu-laritat es mantindria en mans de l’Estat, i que serien exercides segons el règim generalpropi de la delegació, que implica un grau de control superior: és podrien establir con-trols addicionals per part de l’Estat, i es podria procedir a la revocació i a l’avocació de lescompetències delegades als comuns. f) L’ordenament jurídic estatal és supletori del de cadascun dels comuns (art. 3.4 de la Lleiqualificada de delimitació de competències), la qual cosa implica, en general, que davantd’una llacuna en el dret propi dels Comuns s’ha de recórrer a l’ordenament estatal perintegrar-la. Aquesta és una interpretació restrictiva de la capacitat d’autointegració delsordenaments comunals, i expansiva per tant de la clàusula de supletorietat del dret esta-tal, que és la que ha sostingut el Tribunal Constitucional, enfront d’una altra possibleinterpretació més àmplia de la capacitat d’autointegració dels ordenaments comunals,que faria que només en cas que la llacuna no pogués ser omplerta per normes o principisdel propi ordenament comunal seria legítim recórrer a l’ordenament estatal per integrar-les.


El Tribunal Constitucional, en efecte, ha dit de manera expressa que, en la mesura en quèels ordenaments dels comuns són limitats i es troben sotmesos sempre a la llei, en casque es produeixi una llacuna s’ha d’acudir necessàriament a l’ordenament estatal perintegrar-la, sense que es pugui acudir ni a la resta de les normes comunals (integració peranalogia legis) ni als principis generals informadors dels ordenaments comunals (autoin-tegració per analogia iuris) (sentència de 17 de desembre de 1997, causa 97-2-PI, FJ 3).g) I, finalment, cal assenyalar que l’art. 5.3 de la Llei qualificada de delimitació de compe-tències dels comuns estableix una clàusula de prevalença de les lleis (estatals, per defini-ció) sobre les normes comunals, en cas de contradicció entre ambdues. Aquesta regla de prevalença, no obstant estar justificada per la primacia que la mateixaConstitució atorga a la llei davant les ordinacions i els reglaments comunals i el caràctersubordinat a la llei que tenen aquestes (art. 79.1, en els termes ja examinats), no pot tenircaràcter absolut, de tal manera que qualsevol contradicció o antinòmia entre els dostipus de normes s’hagi de resoldre sempre en favor de la llei. La subordinació a la llei deles normes comunals s’ha de completar amb el principi de competència que regeix lesrelacions entre les actuacions de l’Estat i dels comuns, de tal manera que la prevalença dela llei haurà de cedir si la llei ha estat dictada amb violació de les competències comunals. Aquesta és també la conclusió que cal extreure del mateix sentit literal de l’art. 5.3 LQDC,que estableix que la prevalença de la llei estatal ho és “(...) sense perjudici que es puguininterposar els recursos adients davant el Tribunal Constitucional“. És possible, doncs, evi-tar que les eventuals contradiccions entre les lleis i les normes comunals es resolguinsempre i de manera definitiva a través de l’aplicació de la prevalença de les primeressobre les segones. La prevalença, per tant, només resoldrà la contradicció o col·lisió entre les dues normesamb caràcter provisional, mentre el Tribunal Constitucional no es pronunciï sobre el fonsde la qüestió, que és de caràcter competencial (i que consisteix, esquemàticament expo-sat, a determinar si l’Estat s’ha excedit o no en la seva llei, de tal manera que si ho ha fet,i ha vulnerat les competències comunals, no es podrà aplicar la clàusula de prevalença,que sí que serà d’aplicació, en canvi, si l’Estat s’ha mantingut dins de les seves compe-tències).La conclusió de tot això és que la prevalença és una norma provisional de resolució delsconflictes normatius entre l’Estat i els comuns que no vincula el Tribunal Constitucional, il’aplicació automàtica i definitiva de la qual es pot evitar si els comuns acudeixen al Tri-bunal Constitucional, que s’haurà de pronunciar segons criteris de competència.

Isidre Bartumeu i Martínez, secretari de Sindicatura en el procés constituent,

exsecretari general del Tribunal Constitucional i notari


L’Estat mínim dels ultraliberalsEl pensament únic ultraliberal planteja les seves polítiques públiques reduint-les almanteniment de l’ordre públic, els respecte a les regles socials del joc (Justícia) i ladefensa de les fronteres. Per consegüent, l’Estat per ser eficaç s’ha de reduir al mínim,ja que els funcionaris són una càrrega neta i supèrflua per a l’economia productiva iles prestacions indispensables s’han de privatitzar i posar en mans d’empreses.El ciutadà i usuari es converteix en client d’aquestes empreses (sovint monopolis)sense cap capacitat d’incidir en la qualitat del servei. Per generalització d’aquestmodel, en el cas dels serveis residuals que proveeix directament l’Administració, larelació del ciutadà amb l’Administració esdevé també la de client.

L’administració pública dels socialdemòcratesEls socialdemòcrates reivindiquem el reformisme. L’esquerra està més ben situadaque cap altra força política per abanderar aquests canvis necessaris per al progrésgeneral. Sense reformes no tenim futur. Sense reformes no assegurarem la pervivèn-cia del nostre model social.De fet, una societat en canvi permanent requereix una actitud oberta, dinàmica; unapolítica sense por dels canvis, innovadora i transformadora, tant de plantejamentsque han quedat obsolets per l’èxit d’accions polítiques realitzades que han satisfetunes necessitats o perquè han sorgit unes noves realitats, com d’organitzacions capa-ces de regenerar la política i refer la confiança ciutadana.A hores d’ara tenim l’experiència suficient per saber que l’acció pública no és virtuo-sa per natura; podem donar exemples de disfuncionaments, efectes perversos, rutines,

David Ríos i Rius

Cap a una nova relacióentre els ciutadans il’Administració




manca de reactivitat, disbauxa, inversions excessives, etcètera, que van en detrimentdels usuaris, dels consumidors, del ciutadans i de la societat.Un enfocament modernitzador de les polítiques públiques passa per una evolucióprofunda i perquè el ciutadà recuperi la condició d’accionista polític i econòmic del’Administració i n’exigeixi resultats.Les aspiracions del personal (funcionaris) i la seva preocupació de promoure l’interèsgeneral s’han de prendre en compte, però el manteniment pur i simple de l’organit-zació existent no és sempre la millor solució. Hem de ser conscients que, sovint, elrefús al canvi, per por o per corporativisme, perjudica els ciutadans i els sectors mésdesfavorits.Els poders públics han de pilotar i orientar l’evolució general de l’oferta d’uns béns iserveis essencials que no es poden deixar a l’arbitri del mercat, ja que d’aquestamanera la seva distribució es faria en funció dels mitjans de cadascú, quan aquestadistribució s’ha de fer en funció de les necessitats de cada persona i col·lectiu. Els socialdemòcrates estem convençuts que existeixen drets socials, que són d’inte-rès general, en matèria de salut, cultura, educació, integració de la població immi-grant, transport, comunicació, informació, energia, aigua, seguretat alimentària, mediambient, habitatge i, d’una forma general, tots els serveis que contribueixen a la qua-litat de vida i al desenvolupament sostenible.El que s’ha anomenat com a economia de les necessitats ( en contraposició a econo-mia del mercat) ha d’obeir als principis de solidaritat, interès general, cohesió social id’accés efectiu de cada persona, i particularment dels més desfavorits, a la totalitatdels seus drets, al ple desenvolupament de les seves capacitats.L’oferta pública s’ha de diversificar; s’han consolidat unes tendències socials fortes(elevació del nivell general d’educació, creixement de l’autonomia de les persones igrups socials, desenvolupament de les xarxes d’informació i comunicació) que obli-guen a buscar formes d’organització i prestació de serveis cada cop més diversifica-des. L’oferta pública s’ha d’adaptar a aquesta exigència.En aquesta nova política pública, la participació dels ciutadans s’ha de plantejar en elsaspectes següents:a) l’expressió i definició de les necessitats col·lectives i dels interessos ciutadans;b) l’establiment de prioritats entre aquestes necessitats, tenint en compte l’escasse-tat dels recursos;c) l’avaluació de les polítiques públiques;d) la participació en la redacció i discussió de cartes que fixin uns objectius de qualitati expressin els principis i les estratègies que s’han de seguir.El ciutadà propietari s’ha de responsabilitzar a l’hora de definir (i en certa forma deci-dir) quines són les necessitats col·lectives que desitja satisfer. Les missions de l’acciópública no són immutables; els poders públics han d’associar els ciutadans a la reflexió


permanent sobre les necessitats socials que han d’entrar o sortir de la llista d’actuacióde les polítiques públiques. Per aquesta responsabilització el primer bé públic al qualnecessita accedir és la informació. Sense transparència ni informació no és possible,ni la responsabilització, ni l’accés en condicions d’igualtat als béns i als serveis públics.El ciutadà que està en possessió d’aquesta informació ha de fer un consum responsa-ble dels béns i serveis que l’Administració ofereix. El consum superflu provocarà,ineludiblement, o bé l’augment de la fiscalitat, o bé la manca d’altres béns més essen-cials.

David Ríos i Rius,director de l’Oficina d’Identificació Administrativa

i secretari d’organització del PS


ÍndexIntroduccióDefinició de “treballador comunal”:- Tipus de treballadors comunals - Com és la participació dels treballadors comunals i com hauria de ser

Serveis prestats pels treballadors comunals.

IntroduccióEl nostre país està vivint constantment considerables transformacions, que també hanarribat a l’àmbit de les administracions públiques. En aquest sentit, la societat andor-rana ha anat augmentant les exigències respecte a les prestacions que rep de lesadministracions.En conseqüència a aquestes demandes de la societat andorrana, les administracionsdel país han d’anar millorant progressivament tots els seus serveis, la qual cosa passaper una transformació progressiva de la gestió interna i, òbviament, dels mateixostreballadors adscrits a les administracions comunals.Aquesta evolució hauria de partir d’una reestructuració total de la Llei de la funciópública, que hauria d’unificar els criteris de totes les administracions comunals, fetque, de ben segur, comportaria una millora tant per a les mateixes administracionscom per als treballadors i, per descomptat, per als diferents serveis prestats als ciuta-dans.Per exemple: unificar serveis i treballadors de totes les administracions comunals (laqual cosa passaria perquè els funcionaris, els agents de l’Administració de caràcterindefinit i de caràcter eventual de totes les administracions comunals s’haguessin de

Cristian Asensio i Valls

Els treballadors comunals




regir pels mateixos codis laborals) hauria de servir per economitzar recursos senseperdre qualitat dels serveis prestats a la ciutadania.

Definició de “treballador comunal”Entenem com a treballador comunal totes aquelles persones que reben un salari del’administració pública a canvi d’un treball a la comunitat, tant sigui establert per edic-te o per una altra forma de relació laboral.

Tipus de treballadors comunals:- Càrrecs electes: són aquelles persones que decideixen les noves directrius políti-ques que se seguiran establertes cada quatre anys.- Personal de relació especial: aquelles persones que, a banda d’assessorar, apliqueni fan executar aquestes directrius polítiques.- Funcionaris i agents de l’Administració de caràcter indefinit i/o eventual: són aque-lles persones que obeeixen i porten a la pràctica les ordres encomanades.

Com és la participació dels treballadors comunals i com hauria de serVista aquesta dinàmica organitzativa, i que en la relació de treballadors comunalsexistent els únics que gaudeixen d’una relació laboral de caràcter estable són els fun-cionaris i els agents de l’Administració de caràcter indefinit, en cap moment no hau-rien de ser exclosos de la participació democràtica d’opinar, negociar i/o criticar si elsobjectius, marcats pels treballadors comunals electes, són sostenibles i viables. Tots’ha de dir que aquests treballadors varien cada quatre anys i gran part de les vega-des no coneixen la realitat interna de l’administració comunal fins que no fa dos anysque hi treballen, i fins i tot m’atreveixo a dir que alguns, tot i acabada la relació labo-ral amb l’Administració, segueixen sense conèixer-la. Si no canvien les normes del joc, és la corporació comunal com a interlocutora delstreballadors la que decideix quins són els temes, les qüestions, com i quan els treba-lladors comunals poden participar activament. Aquesta actuació invalida el procés departicipació democràtica del treballador dins de les qüestions comunals i denota unaprepotència institucional.Sobre aquesta base, reclamem que no només s’apliquin les eines establertes en lesdiferents ordinacions comunals en referència a la participació democràtica, com perexemple l’òrgan de la comissió consultiva o d’altres com ara protocols de relacionsentre treballadors comunals electes i representants dels funcionaris, sinó que tambées potenciïn i s’ampliïn amb la finalitat de garantir una administració comunal partici-pativa, sostenible i viable.


Serveis prestats pels treballadors comunalsTal com he exposat en la introducció, la societat andorrana en poc temps ha viscutuna transformació brutal, la qual cosa ha comportat una reforma de les administra-cions públiques. I el que crec que és més important és que s’ha escollit a demandadels contribuents un model per donar les màximes prestacions a la ciutadania.No hem de perdre de vista que gràcies a la tasca diària dels treballadors comunals lacomunitat gaudeix d’un gran aparador de serveis públics a un preu assequible, ja quela finalitat de les administracions comunals no és generar beneficis, com les empresesprivades.Alguns polítics volen fer creure que el funcionariat està sobredimensionat i fan dema-gògia barata per tal d’ocultar a la ciutadania la mala gestió política que s’ha dut aterme tots aquests anys enrere o bé per començar a privatitzar serveis comunals, laqual cosa farà que la comunitat perdi serveis de qualitat a preu raonable envers empre-saris que donaran un pitjor servei i s’embutxacaran els diners dels ciutadans.Finalment i com a conclusió, no podem permetre que el personal comunal pagui elsplats trencats d’una mala gestió política i deixar que algunes persones s’afavoreixineconòmicament d’aquest fet, sinó que hauríem de ser capaços de trobar el consensnecessari mitjançant la participació democràtica de tots els actors implicats en lesadministracions comunals, amb la finalitat d’afavorir els serveis prestats a la comuni-tat.

Cristian Asensio i Valls, funcionari comunal i president del Sindicat

de Treballadors del Comú d'Andorra la Vella (Sitca)


Actualment, des de les noves teories de la gestió pública, es defensa que s’orientinles polítiques públiques sobre la base de dades objectives i recerques científiques. Uncop les polítiques públiques són implementades, s’argumenta la necessitat d’avaluar-ne els resultats per comprovar si aquestes han complert els objectius per les quals vanser dutes a terme o per esbrinar de quina manera aquestes polítiques han incidit enl’entorn. L’enorme desenvolupament del coneixement científic i de les tecnologies de la infor-mació fa que els decisors polítics cada cop depenguin més dels experts per prendrecertes decisions i disposin de més coneixement i informació al seu abast.Aquesta situació fa que es desenvolupi una doble paradoxa. D’una banda, el decisorpolític no pot decidir sense tenir en compte els experts i, molts cops, els científicsmarquen l’agenda política, cosa que dóna lloc a la cientificació de la política. D’altrabanda, se cerca l’objectivitat i la veritat en les recerques científiques, quan un delsprincipis de la ciència és que aquesta és sempre revocable. A més, els actors políticsalguns cops utilitzen o financen les recerques científiques que més els interessa depe-nent dels seus objectius polítics. En aquest cas es dóna la politització de la ciència. En aquest context, un dels instruments de què disposen els decisors polítics són elsobservatoris socioeconòmics. Els observatoris són uns organismes encarregats d’ob-servar, d’analitzar i d’estudiar temàtiques concretes de l’àmbit social i econòmic. Sóninstruments que neixen com a suport a la presa de decisions de polítiques públiquesen diversos camps, com ara els observatoris de la cultura, de la societat de la infor-mació, del treball, del turisme, de l’audiovisual, de la bioètica, de l’energia o de ladona, entre molts altres. Quan parlem dels observatoris es fa difícil donar una definició amb concreció del que

Albert Gomà i Sala

Les polítiques públiques a l’era de la societat del coneixement: el paperdels observatoris




són. De fet, n’hi ha que no tenen cap estructura formal i són una simple unió de dife-rents organismes. En canvi, d’altres tenen empleats i una estructura de persones jerar-quitzada que treballen per l’organisme. Així mateix, n’hi ha que tenen entitat jurídicapròpia com n’hi ha que són un departament d’una altra institució, com n’hi ha de pri-vats i n’hi ha de públics. Hi ha observatoris amb un pressupost propi i desenes d’em-pleats, i n’hi ha d’altres amb recursos molt limitats. N’hi ha de municipals, locals,regionals, nacionals o fins i tot internacionals. Més aviat són les seves funcions, que es detallen a continuació, el que ens defineixenels observatoris socioeconòmics. La primera funció seria la gestió de la informació i del coneixement. Els observatorisrecol·lecten, interpreten, analitzen i difonen la informació i el coneixement disponibleen la seva temàtica d’observació. Han de tractar l’enorme quantitat de dades i d’in-formació per transformar-la en indicadors mesurables i en coneixement.Segon, suport a la presa de decisions. El coneixement creat pels observatoris ha d’a-nar enfocat a donar suport a la presa de decisions dels actors socioeconòmics i de lesinstitucions polítiques. Així mateix, un cop preses les decisions, poden avaluar i fer elseguiment de l’impacte de les decisions que s’han pres. Tercer, esdevenir marcs de col·laboració. Els observatoris esdevenen espais perquètots els actors de la temàtica d’observació, ja siguin privats o públics, generin rela-cions de confiança, comparteixin dades i intercanviïn coneixement i informació. Quart, difondre el seu coneixement. Els observatoris han de fer difusió del coneixe-ment que desenvolupen a tota la societat i als agents socioeconòmics implicats en laseva temàtica. Els observatoris han de promoure la transferència de coneixemententre els organismes públics i els privats, així com entre els actors de la recerca cientí-fica amb les empreses i la societat en general.Per dur a terme aquestes funcions els observatoris es troben amb una sèrie de dificul-tats.D’una banda, el procés d’una recerca científica té tota una sèrie d’etapes definides iun calendari des que es plantegen unes hipòtesis fins que es presenten els resultatsde la recerca. Així mateix, la investigació requereix d’una complexitat i d’una necessi-tat d’aprofundiment que s’allunya de la lògica política o de la realitat dels actorssocioeconòmics. En aquest context, els observatoris han de saber comunicar les seves recerques a lasocietat en general i crear un coneixement que pugui ser utilitzat, tant pels decisorspolítics com pels agents socioeconòmics, sense que el coneixement perdi qualitat.A més, els observatoris han d’establir dinàmiques de col·laboració i han de servir a lesnecessitats dels diferents agents socioeconòmics, de l’administració pública i dels polí-tics, a la vegada que mantenen la independència per tractar amb objectivitat i neutra-litat les dades. Això no obstant, molts cops algunes dades poden ser incòmodes per a


cert sector social o institució. Per aquest motiu és molt important que els observatorisesdevinguin institucions transparents amb les seves metodologies i dades.Així mateix, a la vegada que els observatoris s’han anat implantant arreu, Andorra non’ha estat una excepció. Al nostre Principat, els darrers anys s’han establert diversesinstitucions amb el denominador comú d’observatori. Sense tenir en compte els observatoris internacionals en els quals una o més institu-cions andorranes participen d’alguna manera, existeixen actualment quatre observa-toris a Andorra. Primer, entre el ministeri de Salut, Benestar i Treball i el Centre de Recerca Sociològi-ca de l’Institut d’Estudis Andorrans es crea l’Observatori Social d’Andorra, amb l’ob-jectiu general d’informar i documentar, donar publicitat i avaluar els aspectes relacio-nats amb la situació social andorrana.Segon, des de la societat civil, la Fundació Julià Reig va impulsar l’Observatori de laSostenibilitat d’Andorra amb l’objectiu principal de crear, en un espai interdisciplina-ri, un diàleg, crític i reflexiu, per part dels agents econòmics, socials, ambientals, polí-tics i institucionals de la societat andorrana, sobre el model de creixement cap al quales vol avançar, fent-ho a partir d’escenaris basats en la sostenibilitat del desenvolupa-ment andorrà. Aquest observatori està regit per un patronat, format per la FundacióJulià Reig, l’Associació de Bancs Andorrans, la Caixa Andorrana de Seguretat Social,la Universitat d’Andorra i la Cambra de Comerç, Indústria i Serveis d’Andorra. Tercer, adscrit a la secretaria d’Estat d’Educació, s’estableix l’Observatori Nacionalper la Qualitat de l’Educació, amb la funció d’efectuar una tasca d’anàlisi i avaluacióexterna del sistema educatiu andorrà de nivell no universitari.Quart, la societat pública de dret privat Andorra Turisme crea l’Observatori Turístic,amb l’objectiu principal de crear i gestionar xarxes d’informació en turisme i gestionarel coneixement especialitzat en turisme. Es tracta d’una creació innovadora a Andor-ra, en un sector estratègic per al país. L’Observatori Turístic té l’objectiu de crear lla-ços amb altres institucions del país, oferir coneixement per al sector turístic i servir desuport a les activitats de l’agència de promoció turística, Andorra Turisme. El granobjectiu és suplir una de les grans mancances històriques d’Andorra, la deficiència deles dades i el coneixement en turisme.Per concloure, encara que és veritat que estem vivint una moda dels observatoris ique molts cops s’utilitza el terme de manera gratuïta, és indubtable que són institu-cions útils i necessàries, perquè ajuden a millorar la imparcialitat i la reflexió de lesdecisions polítiques, així com les relacions i la col·laboració entre institucions del mónsocioeconòmic, l’administració pública i la recerca científica.

Albert Gomà Sala, politicòleg i sociòleg, coordinador de l’Observatori Turístic d’Andorra


El concepte d’administració pública és un concepte polisèmic, el contingut del qual eldetermina l’aproximació disciplinària que es faci.En l’actualitat, el dret, la ciència política, la sociologia, l’economia o la història, entred’altres disciplines, estudien l’administració pública. Cadascuna té la seva pròpiaaproximació i metodologia. La nostra aproximació és principalment jurídica. Això no obstant, en les propereslínies intentarem explicar-la de manera més àmplia per comprendre l’articulació jurí-dica de l’administració pública i la relació amb el món funcionarial.En el llenguatge col·loquial, la paraula administració té dos significats bàsics: d’unabanda, designa una activitat, és a dir, el fet d’administrar o gestionar determinatsassumptes; de l’altra, designa la persona o organització que desenvolupa aquellaactivitat.Des de l’enfocament jurídic, podem considerar que l’administració pública és unapersona jurídica, la qual cosa significa que emet declaracions de voluntat, subscriucontractes, és titular d’un patrimoni, és responsable, és justiciable, etc., és un subjec-te de dret.Aquesta és l’aproximació seguida pràcticament per la unanimitat de la doctrina europea.Una vegada enfocat el tema i tenint en compte que l’administració és evolutiva, caldir que el gran pas en l’administració com a subjecte d’estudi es produeix quan apa-reix el concepte d’estat del benestar.Amb aquest concepte les relacions que existien entre administració i administratscanvia radicalment.L’Estat redistribueix la riquesa i regula les relacions jurídiques amb la finalitat de com-pensar la posició de debilitat d’una de les parts, es responsabilitza de la creació, la

Enric Manel Garcia i López

Cap a un nou modeld’Administració




gestió i la prestació de serveis públics que es consideren imprescindibles per a l’asso-liment del benestar social (educació, sanitat, seguretat social, transport, etc.) i intervéactivament en l’economia duent a terme, fins i tot, una activitat empresarial.Però això que representa un avantatge social també planteja els seus problemes.El dret administratiu és objecte d’una transformació. No n’hi ha prou amb el concep-te tradicional de legalitat per fer front a les necessitats plantejades per l’Estat social.L’actuació administrativa fa que cada cop hi hagi mandats més genèrics i abstractesque confereixen àmbits més amplis de discrecionalitat administrativa.S’adopta també l’expressió legislació motoritzada per fer referència a la necessitatd’anar aprovant normes contínuament amb la finalitat de fer front a la realitat socialcomplexa i canviant.La nostra administració pública, l’administració pública en l’estat social i de dret de laConstitució andorrana, exerceix diferents activitats: d’una banda, continua amb lestasques de sobirania i autoritat que eren el centre en l’etapa anterior; de l’altra, incor-pora noves funcions i n’eixampla algunes de ja existents de manera molt incipient; jaen l’època liberal (parlo històricament, no de la situació política de les legislatures)l’Administració duia a terme un cert intervencionisme econòmic, de caràcter méseconòmic, que en principi se centraven en la prestació de serveis públics però queamb el temps s’eixamplaran a la producció de determinats productes (telefonia, elec-tricitat, etc). Per tant, podríem caracteritzar les noves funcions pel marcat continguteconòmic. Aquest important creixement de les funcions que han de desenvolupar lesadministracions públiques deriva de l’Estat social.El creixement constant de l’activitat de l’Estat i la complexitat i la variabilitat dels pro-blemes que ha de resoldre tenen conseqüències en el volum i la complexitat de l’ad-ministració pública. Creix de manera molt considerable, la qual cosa la dota alhora demés complexitat. El creixement es dóna especialment en els òrgans administratiusencarregats de les prestacions socials, no tant en l’economia com en altres països, acausa de les qüestions fiscals.El creixement del volum de l’Administració implica que en la major part dels païsosoccidentals la despesa pública arribi amb el temps a representar més del 40% del PIB,que l’Estat sigui l’empresari més gran i que s’hagi convertit en el holding d’empresesmés important.Però ara ens enfrontem a uns nous reptes, conseqüència de les normes, d’un costatamb l’anomenada fugida del dret administratiu, amb la creació d’empreses parapú-bliques i la privatització de serveis abans en mans de l’administració, i de l’altre, elcreixement de la despesa. Tot això ara es veu amb més força a causa de la crisi.D’altra banda, l’administració keynesiana, la burocràtica, no té el sentit anterior avuidia. Aquest és el model basat en l’estat-govern-administració com un tot, malgrat laseparació de poders.


El model burocràtic no és capaç de donar solucions. Pensem que el model burocràticve definit per la norma, no pel caprici de les persones que formen l’Administració,siguin funcionaris o els càrrecs polítics que en són responsables.Així, l’increment de funcions administratives i del nivell d’intervenció pública en l’es-fera privada i social, i el paper de director d’orquestra en detriment del poder legisla-tiu ha anat acompanyat progressivament de l’augment de demandes de participacióper part dels ciutadans en l’administració pública.Apareixen els òrgans col·legials, les taules de treball, els plans d’acció sectorials, elsfòrums, l’associacionisme, etc., es va perfilant un nou paradigma en el model d’admi-nistració: el model neoempresarial.Al meu modest entendre, encara som lluny d’aquest model, tot i que sembla que devoluntat no n’ha faltat.Per exemple, el Codi de l’Administració és preconstitucional i marca certs estils d’ac-ció lluny del que es veu ara a l’Europa occidental. A banda d’aquesta norma, altresnormes administratives asseguren un funcionament burocràtic.En general, el model d’administració pública, propi de l’Estat social, basat en el para-digma burocràtic, la jerarquia, el formalisme i la professionalització, implica l’establi-ment d’unes relacions unidireccionals, impersonals i distants amb els administrats,que tenen un rol merament passiu, i d’un sistema administratiu insensible amb pocacapacitat d’adaptació i recepció de les demandes socials.La gestió burocràtica acaba adoptant una lògica que no tendeix a solucionar necessi-tats sinó simplement a processar problemes. Els funcionaris són els gestors.¿Canviarem l’Administració si canviem l’estatut funcionarial sense canviar els proces-sos administratius, sense canviar la posició del ciutadà enfront de l’Administració? Atall d’exemple, parlem si voleu del silencia administratiu, és culpa del funcionari? No.El dret administratiu ha de canviar per adaptar-se a la nova realitat sobre la qual operai per regular l’administració pública pròpia d’aquest moment.En ser el dret administratiu un ordenament primordialment garantista, en què no hi halloc per a l’autonomia de la voluntat (sobretot dels funcionaris) i en què el respecteabsolut als principis de legalitat i formalitat són requisits ineludibles, les noves cir-cumstàncies que s’apliquen a les administracions públiques haurien de fer replantejaraspectes nuclears de la disciplina.Una de les transformacions més destacables de les administracions públiques durantla dècada dels vuitanta i noranta va ser la incorporació de la nova gestió pública (newpublic management). L’Administració com a empresa.Una de les conseqüències que això comporta és, com apunta un dels estudiosos espa-nyols sobre l’administració, el Sr. Prats:“Resulta así que a la legitimidad legal de las Administraciones públicas se ha añadidono sólo la exigencia de los valores de la equidad social y de la participación, planteados


por la transición al Estado social y democrático de Derecho, sino que, en los últimosaños, la legitimidad de las Administraciones públicas exige, además, la eficacia y laeficiencia en el uso de los recursos públicos.”En aquesta línia, s’ha afirmat àmpliament que la gestió pública i el dret han seguitcamins diversos.La crisi de l’estat de benestar ha comportat el col·lapse de l’administració burocràti-ca, la tradicional estructura burocràtica de l’administració pública no ha permès satis-fer les noves i més grans necessitats de la societat. El model organitzatiu experimen-ta una crisi d’eficàcia i d’eficiència, una incapacitat d’assolir els objectius i, alhora, unaincapacitat d’utilitzar de manera òptima els recursos.Les administracions públiques experimenten tot un seguit de canvis i transformacionsamb què tracten de millorar la prestació dels serveis públics i també d’adaptar-se alnou entorn de canvi que caracteritza les societats actuals. A això, s’hi ha d’afegir l’in-crement de demandes a les administracions públiques.Davant aquesta situació, no hi ha acord ni consens respecte d’una alternativa perreemplaçar el paradigma de l’administració burocràtica. En tot cas, sí que es dóna uncert consens entorn de la necessitat de superar el paradigma burocràtic.L’acció de govern cada cop és més difícil, en complicar-se la consecució de les expec-tatives de la societat articulades per mitjà d’objectius polítics específics presentatsdemocràticament en els programes electorals. Com a conseqüència, la credibilitat i lalegitimitat dels governs s’han vist afectades directament. No tot és possible.Davant aquesta situació basada en la complexitat, la interdependència i la incertesa,es torna més difícil, i per això cal buscar noves solucions que permetin incorporar totsels actors afectats en les fases de formulació de polítiques públiques i en la seva apli-cació posterior.Però on estem ara?Doncs entre el model burocrà-tic i el neoempresarial.El nou paradigma és la gover-nança.La governança significa unanova forma de governar méscooperativa en què les institu-cions públiques i les no públi-ques, i actors públics i privatsparticipen i cooperen en la for-mulació i l’aplicació de les polí-tiques públiques.


Considerem que amb la governança es presenta la necessitat d’adoptar un nou modeld’administració pública, centrat en el desenvolupament de la capacitat de govern ique pugui fer front a la pluralitat d’interessos presents en la presa de decisions públi-ques.Paral·lelament al sorgiment del concepte de governança, s’ha recuperat el de xarxade polítiques que, en l’àmbit de les administracions públiques, ha fet sorgir el con-cepte d’administració en xarxa.Amb la noció d’administració en xarxa es pretén descriure un model d’administració,propi de les societats pluralistes, en col·laboració entre Administració i ciutadans.Les xarxes es caracteritzen per tres elements: l’existència d’una pluralitat d’actors, lainterdependència i la interacció que es dóna entre ells.I com es fa això? Amb la nova societat del coneixement i societat de la informació, deles noves tecnologies en l’administració i l’administrat. Cal posar-los al servei de laciutadania, perquè la ciutadania és l’actor principal, però no l’únic, per desenvoluparpolítiques públiques estructurades i pensades d’acord amb el que la societat i elsactors demanen. Hem de pensar que obrir un servei, el que sigui, comporta més despesa, i tant el quedemana el servei com el que el proposa i disposa haurien d’estar d’acord a llençar-secap a aquest cost. Això és de forma molt simplista la governança: ningú no pot dir qued’allò que se’ls dóna no en sabia els perills i els avantatges que comportava; dit d’unaaltra manera, el cost.En el llibre d’Osborne i Gaebler es proposa un decàleg de mesures per transformarl’actitud i els procediments de l’Administració. Aquest decàleg, sense entrar en detalls,és el següent:El decàleg del Govern “reinventat”1) Govern catalitzador: millor dur el timó que remar.2) Govern propietat de la comunitat: millor facultar que servir directament.3) Govern competitiu: injectar competitivitat en la prestació de serveis.4) Govern inspirat en objectius: la transformació de l’organització regida per regles.5) Govern adreçat als resultats: finançar el producte, no les dades.6) Govern inspirat en el client: satisfer les necessitats del client, no de la burocràcia.7) Govern de tall empresarial: guanyar en lloc de gastar.8) Govern previsor: més val prevenir que curar.9) Govern descentralitzat: de la jerarquia a la participació i al treball en equip.10) Govern orientat al mercat: provocar canvi per mitjà del mercat.Amb aquest decàleg es pretén transformar l’administració burocràtica en una admi-nistració de característiques ben diferents. En aquest moment el mètode és l’e-administració, l’ús de les TIC.Dins d’aquesta dinàmica de millora de l’administració pública, el paper de les TIC pot


ser molt important, ja que es tracta d’un tipus d’eines que tenen un enorme potencialtècnic per innovar en la gestió i convertir-se no solament en un motor de canvi orga-nitzatiu sinó també en un motor de canvi de cultura organitzativa –consistiria a passard’una visió “competencial, corporativista i sectorial” de l’Administració a una visió“transversal i integrada”. Aquest últim canvi, per bé que possible, és molt més com-plex d’assolir, ja que les barreres al seu desenvolupament solen ser molt fortes i bàsi-cament polítiques. Ningú no està disposat a perdre un suposat control, a delegar.L’administració electrònica conté tres de les dimensions del govern: l’administració,entenent l’administració com a proveïdora de serveis (dimensió externa - front office),o com a estructura (dimensió interna - back office), i com a lloc on els ciutadans adre-cen els seus neguits, ja que és aquí on es posen en marxa les polítiques públiques.Quant a la dimensió interna, cal un pla d’actuació amb objectius estratègics que con-sideri l’ús de les TIC no com a un objectiu en si, sinó com unes eines útils per tal demillorar l’eficiència i l’eficàcia de la gestió governamental.Quant a la dimensió externa del govern electrònic és aquella que fa referència, bàsi-cament, a la prestació de serveis i a la possibilitat d’interacció ciutadana. D’aquestamanera es disposa de serveis per via telemàtica, estalvi de temps i recursos, i la parti-cipació per mitjà dels nous canals que obren les TIC.El tercer objectiu és el de facilitar l’accés dels ciutadans a les TIC, i preparar una ter-cera dimensió, que és la del disseny, implementació i participació de les polítiquespúbliques, l’e-democràcia.En aquesta dimensió s’intenten potenciar processos de consulta ciutadana sobreassumptes d’interès públic i alhora articular xarxes telemàtiques que permetin a laciutadania seguir el procés d’elaboració de les polítiques públiques i prendre part enel seu procés.És una dimensió que parteix del concepte de la governança; quan es tracta de facili-tar-lo amb l’ajut de les TIC, sorgeix el concepte de l’e-governance o la governançaelectrònica.Aquest és el model al qual cal arribar, a aquesta nova administració on l’eficiència, l’e-ficàcia i la coordinació esdevenen no solament un objectiu, sinó un fet, i així la buro-cràcia desapareix, ja que la redistribució de les competències entre els fornidors deserveis, els compromisos amb el ciutadà i la participació activa de tots els actors sónara l’objectiu.La Unió Europea, amb el primer pla eEurope 2002, ja va impulsar la introducció delsserveis en línia dins el seu territori. Concretament, es van acordar un total de vint ser-veis públics bàsics en línia que caldria potenciar per tal de tenir una veritable adminis-tració electrònica. Aquests serveis públics bàsics en línia estan estructurats depenentdels usuaris corresponents: actualment n’hi ha dotze per als ciutadans i vuit per a lesempreses. Vegem-los:


També es pot observar l’evolució en alguns països europeus dels serveis en línia enreferència als totals que es donen.


I una pregunta d’actualitat, els funcionaris en tot això? Doncs són una peça més deltrencaclosques, ni més ni menys. La seva existència o transformació dependrà delmodel d’administració.Si volem anar endavant, se’ls haurà de formar, formar-los per entrar en la nova culturaorganitzativa, però paral·lelament, també han de canviar de paradigma els polítics,preparar els ciutadans i, sobretot, dotar d’un marc jurídic adequat tot el conjunt.L’Administració és un ens jurídic multifuncional, multimodal, complex, amb diversosactors, d’entre ells la relació funcionaris-ciutadans, però els funcionaris no són l’admi-nistració, en són una peça que en funció del model d’administració s’ha d’encaixar, iho voguem o no amb el model actual la seva dimensió i el seu encaix és el correcte. Modificant l’estatut del funcionari no millorarà l’administració si seguim en el mateixparadigma, no per canviar-los l’estatut canviaran els serveis al ciutadà, sinó canviemde paradigma. S’ha de canviar el model d’administració.

Enric Manel Garcia i López, llicenciat en dret i en ciències polítiques, cap d’àrea d’ordenació acadèmica

i titulacions d’Ensenyament Superior, membre de la junta de l’APAAG


He preparat aquesta intervenció intentant relacionar el concepte d’administracióamb el d’administrar, i comparar l’administració privada amb les seves virtuts i defec-tes, amb els avantatges i deficiències de l’administració pública.Amb tot i això, i atès que el temps de què disposo és reduït, vist el gran nombre departicipants, que no faran sinó enriquir el debat, les meves reflexions i comentarissobre aquesta matèria tindran poca profunditat, i demano excuses per endavant.Començaré amb algunes definicions del concepte administrar o administració:“Tècnica per mitjà de la qual es determinen, aclareixen i realitzen els propòsits i objec-tius d’un grup determinat de persones.”“Administrar és preveure, organitzar, manar, coordinar, executar i controlar.”“Administrar és tota acció encaminada a convertir un propòsit en realitat.”“Disciplina l’objectiu de la qual és la coordinació eficaç i eficient dels recursos d’un grupsocial per tal d’aconseguir els seus objectius amb la màxima productivitat i qualitat.”L’administració és una ciència social amb principis, tècniques i pràctiques l’aplicació oconjunts humans dels quals permet establir sistemes racionals d’esforç cooperatiu a fid’arribar a propòsits comuns que individualment no fóra factible aconseguir. Permeteu-me dos reflexions cèlebres per situar el debat:Sèneca: “Si l’home no sap a quin port es dirigeix, cap vent li serà favorable.”Einstein: “Si busques resultats diferents, no facis sempre el mateix.”Les actuals concepcions administratives són el resultat d’un procés iniciat en els matei-xos inicis de la humanitat i que han anat evolucionant i adquirint els seus propis perfilsa través de diferents èpoques i etapes. Aquest procés administratiu es va iniciar comun fet obligat quan dos individus van haver de coordinar els seus esforços per feralguna cosa que cap no podia fer tot sol (tècniques de caça, repartiment de tasques

Enric Casavall i Medrano

Què és administrar?




en funció de l’edat i el sexe en les primeres tribus, etc.). L’estudi històric d’aquestaevolució administrativa ens mostra la incidència que aquesta ciència va tenir a Egipte,la Xina, Grècia i Roma, i la influència que varen tenir certs procediments utilitzats enaquests llocs sobre algunes pràctiques actuals en el camp, entre les que cal destacarl’organització funcional dels poders de l’estat.Les persones fa molts segles que creen i reformen organitzacions. Si repassem la his-tòria de la humanitat, veurem la petjada de pobles que van treballar junts en organit-zacions formals, com per exemple: grecs i romans, l’església catòlica romana, la Com-panyia de les Índies Orientals, etc. La civilització ha escrit sobre com aconseguir queles organitzacions siguin eficients i eficaces des de molt abans que conceptes comadministració fossin d’ús comú.Al llarg de tota la història el concepte administrar o administració s’ha desenvolupatmolt a poc a poc. I és a comptar del segle XX quan les persones comencen a donarmolta més importància al concepte: administrar. L’administració és un procés universal que no tan sols existeix en els països capitalistes,sinó també en els països socialistes o de qualsevol altra ideologia. L’administració ésnecessària tant en els petits negocis com en les grans empreses, així com també en lespetites comunitats com en les grans. Evidentment, en una empresa de pocs treballadorsno sembla necessari disposar d’un departament de personal o bé d’una central de com-pres, entre d’altres, i per tant el grau d’administració ha de ser el més adequat en cada cas.No serveix de molt que en una empresa, o bé en una administració, es disposi de lesmillors instal·lacions, del millor equip, de la millor ubicació, si tot això no va acompanyatde l’element humà necessari per dirigir les activitats; és a dir, que l’administració ésessencial per poder aconseguir els objectius que s’ha marcat l’organització, ja siguipública o privada.Cal trencar motlles. Les companyies virtuals del segle XXI estan desmantellant les bar-reres internes que amb tanta freqüència separen gent, departaments i disciplines. Calfugir del convencional, donar competències als col·laboradors, donar-los autonomia icapacitat de decisió, estar disposat a modificar horaris, maneres de compensació isobretot invertir en formació i capacitació.No es pot contraposar la imatge purificada de l’empresa privada com a organitzacióàgil, eficaç, eficient, respectuosa amb la dignitat de les persones, expressió, en defi-nitiva, de les virtuts cíviques, a la imatge fosca de l’administració pública, vella, opaca,caduca, lenta, ineficaç, egocèntrica i corrupta. Ni una cosa ni l’altra. La Constitució andorrana diu de l’administració general:Article 72.3: “L’administració pública serveix amb objectivitat l’interès general, i actuad’acord amb els principis de jerarquia, eficàcia, transparència i plena submissió a laConstitució, les lleis i els principis generals de l’ordenament jurídic definits en el Títol I.”I de l’administració local:


Article 79.2: “Els Comuns expressen els interessos de les parròquies, aproven i execu-ten el pressupost comunal, fixen i duen a terme les seves polítiques públiques en elseu àmbit territorial i gestionen i administren totes els béns de propietat parroquialsiguin de domini públic comunal o de domini privat o patrimonial.”És possible reduir l’administració i al mateix temps fer-la més flexible, senzilla, opera-tiva, transparent, oberta, imaginativa, barata, etc., si a la vegada no se la descarregade les seves responsabilitats tradicionals? La volem petita però responsable. I a lavegada responsable de tot.Alguns opinen que caldria configurar l’administració pública com una empresa priva-da, capaç i eficient, preocupada pels resultats i considerar els ciutadans com a clientsd’aquesta empresa sotmesa a les normes d’un hipotètic mercat.Aquesta resposta tòpica no té prou fonament: ni l’administració pública es pot configu-rar com una empresa privada, ni els ciutadans són clients d’aquesta empresa. Aquestesimatges tan sols es poden entendre en sentit figurat. Els resultats de l’acció administra-tiva són d’una naturalesa diferent. L’administració actua quan no existeix un mercat i,sobretot, actua per aconseguir resultats polítics, en el noble sentit de la paraula.Les empreses privades es regeixen per la lliure competència; les seves decisions lesadopta el propietari del capital, que el pot transmetre per mitjà de l’herència; hi regeixel secret mercantil, estan subjectes a les lleis del mercat i no al principi de continuïtat,de manera que en el moment en què es veu que no és rendible econòmicament des-apareix. En canvi, l’administració pública és una organització al servei de la política. Ésl’instrument de què disposen aquells que han accedit democràticament al poder pertal de dur a terme els programes que van servir de base per a la seva elecció. La sevaessència ve donada per les normes constitucionals, i el joc polític, i no pel mercat.Els ciutadans no són, tampoc, clients d’una empresa quan es relacionen amb l’admi-nistració pública. El ciutadà ha de ser tractat bé, sense cap mena de dubte, ha derebre de l’administració directament o indirecta els serveis pels quals l’administracióexisteix. Per tant no és el mercat, és la política democràticament determinada la quemarca el camí de les administracions públiques.Un dels principals problemes de les administracions públiques és la inexistència d’uncontrol de l’eficàcia de les polítiques públiques. L’administració es limita a fixar objec-tius genèrics i marcar-ne els requisits. No existeix un sistema estadístic i de controlque analitzi resultats, els compari amb els recursos invertits i analitzi possibilitats ialternatives.En les organitzacions privades el paper principal el té el client. El sistema és competi-tiu i el ciutadà pot optar. Aquesta opció és la que enriqueix el sistema i obliga els sub-ministradors a adaptar-se a la demanda i a millorar dia a dia.En canvi, en els serveis públics tan sols podem optar a rebre o no el servei, i això en lescondicions monopolístiques ofertes per l’administració pública.


En l’empresa privada eficient, la utilització de les tecnologies de la informació no esplanteja com un objectiu, sinó com un instrument imprescindible. En l’administraciópública la recepció de la societat de la informació ha estat fragmentària i incompleta iconstitueix una assignatura pendent. Un dels motius d’aquesta lentitud és, moltesvegades, la reticència que el ministeri que aglutini totes les dades pugui conèixer elsfluxos d’informació de tota l’Administració.Com a promotor, al seu dia, del projecte Tràmits, puc afirmar que, força sovint, alsdiferents ministres i departaments els costa facilitar la tramitació i no volen perdrecompetències a favor d’un servei que té la missió de facilitar i alleugerir els tràmits alsadministrats. Crec fermament que cal incrementar el nombre de gestions administra-tives del servei de Tràmits i permetre que cada vegada se’n puguin fer més a través dela xarxa.La nova administració pública hauria d’assumir el repte d’equiparar-se a les organit-zacions privades eficients, i caracteritzar-se per alguns dels principis següents:- Introduir el concepte de cost de la prestació dels serveis públics i en general de total’activitat administrativa.- Establir un sistema de comptabilitat analítica eficient, que subministri la informaciónecessària per conèixer la realitat quantitativa del funcionament de l’administraciópública.- Disposar de més informació per saber què es fa, en quina quantitat es fa, com es fa iquant costa cada activitat o servei.- Introduir en els processos de selecció de personal conceptes que avaluïn la capaci-tat gerencial i aquells factors sociològics que destaquin el treball en equip, la capaci-tat de coordinació i l’esperit d’iniciativa.- Revisar tots els tràmits burocràtics, la normalització de documents i el disseny de sis-temes de seguiment de gestió i d’agregació d’informació.- El ciutadà com a client: cal una administració oberta 24 hores al dia i 365 dies a l’any,així com utilitzar tots els fluxos d’informació per evitar sol·licitar al ciutadà dades odocuments de què la mateixa administració ja disposa.En definitiva, cal convertir l’administració pública en el motor d’adaptació de la socie-tat a les exigències ètiques, econòmiques i socials d’un món immers en una profundaevolució, i a la vegada complir amb les exigències d’eficàcia i eficiència exigibles aqualsevol organització.Ara bé, estic plenament convençut que és necessari aprimar l’administració, introdu-ir-hi el concepte de mobilitat per tal d’utilitzar els recursos humans allà on són neces-saris, insistir en la idea que l’administració està al servei dels ciutadans, i que aquestsesperen una resposta ràpida i eficient en totes les seves demandes i necessitats.A la vegada, també cal que el ciutadà sigui més comprensiu i entengui que l’administra-ció no pugui donar el servei amb la mateixa qualitat i diligència en moments de fortes


nevades o bé de concentració de turistes al Principat. (No fa tants anys que les vore-res eren escombrades pels propietaris, i encara avui algunes ordinacions comunalsobliguen els veïns a netejar les voreres de neu, cosa que pràcticament no fa ningú).Per acabar aquesta exposició, i no disposant de més temps per parlar de les financespúbliques, vull compartir aquest proverbi sumeri, del sud de Mesopotàmia (4.000anys abans de JC): Gastem si estem condemnats a morir, estalviem si esperem llargavida.

Enric Casadevall i Medrano, cònsol major de Canillo, exconseller general i exministre de Finances


En la meva feina diària com a periodista acostumo a escriure primer el titular i els sub-títols i després el text de la notícia. M’ajuda a ordenar les idees. S’esdevé a vegades,però, que a mig escriure el text de la notícia em veig obligat a canviar-ne el titular.Passa poc, però passa. Amb aquesta breu comunicació de les XVI Jornades de laSocietat Andorrana de Ciències, m’ha passat –en certa manera– això. En el momenten què em van convidar a participar-hi vaig anticipar que el títol de la meva interven-ció seria L’Administració i els serveis públics, més enllà dels tòpics. Després em vaigadonar que on hi deia tòpics hi hauria de dir dogmes. Però fins i tot els errors servei-xen per a alguna cosa: l’error i posterior rectificació em van fer pensar en la diferènciaentre els tòpics i els dogmes. Els tòpics, sempre que no se n’abusi, no són necessària-ment dolents; és més, sovint, ajuden a comprendre la realitat, a esquematitzar-la. Elsdogmes, en canvi, tot i ser fonamentals a l’hora de bastir una teoria i de posar elsfonaments de qualsevol cosa, serveixen de ben poc quan hem de gestionar realitats.Com que fer de periodista també consisteix a descriure impressions, començaré peraquí. Abans d’arribar a Andorra tenia un prejudici sobre aquest país que la realitat vadesmentir: en ser com és un país petit, amb un proverbial dinamisme econòmic ihavent estat governat gairebé sempre per polítics inequívocament conservadors,pensava que em trobaria amb un Estat mínim, pràcticament com el que esbossaRobert Nozick en la seva obra Anarchy, State and Utopia. Res més lluny de la realitat.A Andorra, i per a mi això va ser molt sorprenent, l’Estat és d’una omnipresènciagairebé soviètica. N’hi ha prou de fullejar qualsevol dels diaris d’aquest país per veureque el Govern, els comuns i els diferents cossos de funcionaris ocupen el 80% de lesinformacions. Això no passa a cap dels països europeus que conec.Sorprès com estava, l’omnipresència de l’Estat i la sobredimensió de l’administració

Iago Andreu i Sotelo

L’Administració i elsserveis públics, mésenllà dels dogmes




pública van centrar algunes de les converses que vaig mantenir aquells primers tempsal Principat. N’explicaré tres. La primera va ser amb algú del sector privat, que haviaparticipat en un partit polític de signe més aviat progressista durant els primers anysde l’Andorra constitucional. Em va explicar que fa uns vint anys hi havia una por moltmarcada pels sindicats però que més d’un assessor estranger els va dir: “els sindicatsno us han de fer por, el que us ha de preocupar són els funcionaris.” La segona con-versa va tenir lloc temps més tard amb una persona que ha ocupat i que ocupa càrrecspúblics de molta responsabilitat. Em va dir una frase que molts han degut pronunciarperò que per a mi va ser molt gràfica: “A Andorra no tenim atur, tenim l’administraciópública.” La tercera conversa, ja més endavant, va ser amb un dels dirigents de la pla-taforma sindical dels funcionaris, en aquella època en què es reunien amb l’aleshoresministre Ferran Mirapeix per reformar la Llei de la funció pública: “Jo i tots sabem quehi ha funcionaris que no fan bé la seva feina, que han arribat a la seva plaça de mane-ra, si no fraudulenta, sí poc transparent; són una minoria, però hi són, i em sap greu;però no podem dir res, els hem de defensar a tots per igual.”Segurament, cap d’aquestes tres persones no gosaria repetir en públic el que deienen privat. I jo crec que bona part dels problemes es començarien a resoldre, també elde l’administració pública, si féssim coincidir el nostre discurs privat amb el públic.Potser ha arribat l’hora que els uns als altres ens diguem les veritats a la cara.El problema dels discursos que fem en públic és que sovint es fonamenten en dog-mes que esdevenen letals quan els volem portar fins a les darreres conseqüències.Intentaré, modestament, combatre’n alguns. El primer és el del mateix model d’ad-ministració pública andorrana, molt similar en els fonaments al de qualsevol altre paíseuropeu. Europa, sobretot l’Europa continental, ha basat la construcció de les sevessocietats en models molt perfectes en la teoria però molt imperfectes en la pràctica:la separació de poders, el constitucionalisme, la codificació… models que, com l’eco-nomia totalment desregulada, funcionen sota la premissa general que els individussón racionals, intel·ligents, neutres, asèptics… és a dir, que no funcionen mai. Això ésel que passa amb un model de funció pública blindat que pretén garantir la neutrali-tat dels servidors de l’Estat malgrat els canvis polítics. Però tots sabem que, a Andor-ra i arreu, això no s’acaba de complir: perquè sovint s’utilitza el sistema per perpetu-ar i blindar persones a les quals es deu algun tipus de favor polític o de les qualss’espera un comportament procliu als interessos d’un partit, una facció o un lobby. En això els nord-americans són més realistes: de la mateixa manera que accepten queels jutges tenen ideologia i aquesta ideologia sempre és explícita, també troben normalque quan canvia l’Administració canviïn automàticament milers i milers de servidorspúblics: es treuen els d’un per posar els de l’altre. Aquí també passa, però no ho adme-tem. Per tant, el dogma que ens diu que els treballadors públics tendeixen a ser mésimparcials, més neutres i més virtuosos que els treballadors privats és un dogma fals.


El segon dels dogmes que cal combatre és un dogma que pot anar en els dos sentits:creure que el privat gestiona millor que el públic o viceversa. A Andorra tenim diver-sos exemples que desmenteixen ambdues creences: hem vist com l’externalització(privatització) del servei d’ambulàncies no es traduïa en una millora del servei i encaramenys en una optimització del cost; però també tenim l’exemple de dos dominisesquiables on el domini de titularitat exclusivament pública (Vallnord) presenta unesxifres d’explotació sensiblement més dolentes que aquell on el capital privat té unamajor presència (Grandvalira). Ara bé, si bé la titularitat i/o gestió del servei és pocimportant, ja que el que compta és l’eficàcia i l’eficiència del mateix servei, des d’unaperspectiva democràtica a igualtat de condicions em sembla preferible la gestió pri-vada en condicions de competència el mercat, per tal d’evitar l’excessiva acumulacióde poder en mans dels gestors públics.El tercer dogma que em sembla perniciós és el de l’eficiència i el de la recerca deldèficit zero. Sovint aquest debat es té al voltant dels serveis públics, i cal tenir encompte que hi ha serveis que precisament són públics perquè són deficitaris, quasiper naturalesa. Un cas clar és el de determinades prestacions del servei públic desalut, i aquí cal tenir clar que la salut –és cert– no té preu, però té un cost; i el dèficitno és necessàriament dolent sempre que estigui justificat i sigui assumible. N’hi haque s’escandalitzen perquè la sanitat és deficitària, però ningú no analitza si la policiaés deficitària. ¿A algú se li acudiria tancar o privatitzar el cos de policia per deficitari?Sí, segurament a algú sí; però bé, no a ningú amb dos dits de front. En el fons, l’exi-gència de l’eficiència i la manca de dèficit és raonable, sempre que es contemplinaquestes variables des d’un punt de vista econòmic ampli, des d’un punt de vistasocial i no merament comptable. D’entrada hi ha serveis que un Estat ha de tenir, sense plantejar-se si són rendibles ono: servei de medicina legal i forense, per exemple. Més enllà d’aquells serveis queformen part indestriablement de l’estructura d’un Estat, n’hi ha d’altres que podenseguir sent deficitaris però que podem decidir que així sigui. Entre tots cal decidir, calfer apostes estratègiques per saber on destinem els dèficits i com els financem. Quan parlem de finançament de serveis públics i de dèficit, és important el debat dela sostenibilitat, però crec que cal fer un debat previ sobre la justícia. Molt sovint allòque acaba sent insostenible era, ja en l’origen, injust. El sistema GAdA no és nomésinsostenible des del punt de vista econòmic, sinó que és tremendament immoral. Ésun sistema d’incentius perniciós: en primer lloc, perquè en alguns casos s’han fixatuns objectius que ja haurien d’estar presents en qualsevol relació laboral normal–complir amb els horaris, minimitzar l’absentisme…– i en segon lloc, perquè la con-traprestació rebuda com a incentiu es consolida amb salari, fet que desvirtua del totaquesta contraprestació.Un cop arribats aquí només em queda formular un model d’Administració ideal a


partir de les premisses que he anat exposant. D’entrada penso que seria valent apos-tar per una progressiva desfuncionarització de l’Estat. Atès que l’administració públi-ca d’estil continental no garanteix els objectius per als quals va ser creada, sinó tot elcontrari: no es tradueix en una més gran neutralitat, sinó que sovint serveix per blin-dar persones que –com gairebé totes– tenen un biaix polític; i atès que és un sistemamolt rígid des del punt de vista laboral, seria interessant passar a un sistema ambmenys pes de l’estatut funcionarial. D’entrada, totes aquelles funcions que l’Estat téencomanades i que no formen part de la noció clàssica de l’imperium, haurien denodrir-se de personal en règim contractual ordinari; parlo de l’educació i la sanitatpúbliques, per exemple. També, posats a ser atrevits, es podria pensar en l’abolicióquasi absoluta –excepte per a cossos com la policia o, als països on n’hi ha, l’exèrcit–de la categoria funcionarial: si disposéssim d’una agència dependent del Parlamentque controlés la neutralitat de l’administració pública no seria escabellat pensar enuna administració sense funcionaris, només amb treballadors en règim laboral. Aixòes traduiria en un personal més sensible al risc i als incentius i, per tant, més motivat, ien un sistema més flexible. Sempre que, hi insisteixo, fóssim capaços de garantir laindependència i la neutralitat dels agents públics mitjançant un control extern.

Iago Andreu i Sotelo,jurista i periodista, cap de redacció d’“El Periòdic d’Andorra”


Contestaré aquesta pregunta al final.En primer lloc, voldria separar el que és per a mi la crisi general, la que afecta tots elspaïsos del món (o gairebé tots), també els països del nostre entorn, en més o menys grau,però que repercuteix directament en el nostre país i que es tradueix en la disminució deles despeses que efectuaven els seus habitants a Andorra, en el turisme, amb les sevesvisites, en les seves compres… Aquesta crisi penso que afecta tan sols el sector privat delnostre país, no el sector públic. Explicaré més endavant per què ho veig així.Voldria, doncs, separar aquesta crisi, la general, d’una altra crisi, la crisi que anome-naria nacional, la nostra crisi particular. Aquesta és la crisi que sí que afecta o afectaràtard o d’hora el sector públic. És la que fa que actualment no puguem assumir les des-peses de personal i de béns corrents. És la caixa que ha quedat buida per diversosmotius, que ara mateix no vénen al cas. És la crisi que sí que hem creat nosaltresmateixos, no ens ha vingut imposada.Si busquem en el projecte de pressupost del Govern per a l’exercici 2011 trobem elsegüent :D’un total pressupostat en despeses de 381 milions, trobem que en despeses de per-sonal hi ha 96 milions (4% més que al pressupost del 2010, representen un 25% deltotal) i en despeses de béns corrents, 48 milions (3,7% més que al pressupost del2010, que representen un 15%). Un total de 144 milions, el 40 % del total de les des-peses. Inassumible.A Espanya, per exemple, les despeses de personal representen un 13 % del pressu-post del 2011.Ja sé que no es va aprovar el pressupost del 2010, com segurament tampoc no s’a-provarà el del 2011. Però les dades del pressupost del 2009, que és el que estem

Miquel Calsina i Gordi

Té “culpa” la funciópública de la “nostra”crisi?




seguint amb dotzenes, no varien gaire: 92 milions en despeses de personal (25%) i 45milions en béns i despesa corrent (13%). 38 % del total.Pel que fa a aquest mes de desembre, amb la paga normal, amb la paga extraordinà-ria, amb la cistella de Nadal, amb els sopars de Nadal…, aproximadament uns 20-25milions d’euros han de sortir d’una caixa que es troba buida. O més ben dit, es troba-va buida.Si analitzem aquesta situació fredament, veiem que aquests diners evidentment espagaran (encarar unes possibles eleccions anticipades sense aquests pagaments seriaun suïcidi); el que ja no resulta tan evident és de on sortiran. Seguim, doncs, analitzantfredament. Tan sols poden sortir de l’emissió de deute públic de 100 milions. És a dir,que una quarta part d’aquesta emissió de deute públic ja es troba liquidada. No obli-din (a qui pugui interessar) que a la propera emissió de deute públic, que ha de servirper tornar aquesta, hi han d’afegir els interessos que s’han de pagar. La nova emissióde deute públic haurà de ser doncs de 103,5 milions.Si busquem al departament d’Estadística (del mateix Govern) trobem actualment elsegüent :D’un total d’assalariats de 38.219 (dades del mes d’agost), 2.813 menys que quatremesos abans. A l’Administració Pública i Educació trobem la xifra de 5.191 assalariats,142 més que quatre mesos abans. Representen un 14% del total dels assalariats, quesi ho traslladem al pressupost, constatem que no quadra gens.Trobem les dades de la CASS més actualitzades: 38.710 assalariats el mes de setem-bre, 2.429 menys que fa dos anys, 1.384 menys que fa un any. 72 persones més a l’Ad-ministració que fa dos anys. 4 persones més que fa un any.Constato, però, amb l’actualització ahir mateix de les dades al departament d’Esta-dística, corresponents al setembre, que no quadren massa amb les dades de la CASS.En tot cas, el nombre de funcionaris mai no ha disminuït.Veiem també el salari mitjà de l’Administració (2.200 euros), el salari mitjà d’Educació(1.935 euros), el salari mitjà total (1.913 euros). Val a dir pràcticament el mateix quequatre mesos abans i que fa dos anys (això és evident, ja que l’IPC no ha augmentat al2010, 0,00%, i molt poc ho va fer el 2.009, 1,98%).Val a dir que la mitjana és bastant enganyosa, ja que comporta totes les despeses peracomiadaments, que evidentment no s’han produït a l’Administració.Les dades més actuals de la CASS ens donen la mitjana al setembre de 2.244 euros al’Administració i 2.000 euros a Educació, per 1.925 de mitjana. Si analitzem, però, els altres sectors econòmics, trobem que salvat el sector financer(3.588/3.917 euros), tots els altres sectors es troben majoritàriament per sota d’a-questa mitjana: comerç (1.671/1.677 euros), hoteleria (1.503/1.529 euros), treballdomèstic (1.051/1.156 euros)… per posar-ne alguns exemples.És per aquest motiu que penso que la crisi general no ha afectat gaire el sector públic.


Amb aquestes dades a la mà veiem doncs que ha estat evident que s’han hagut deproduir moltes retallades en el sector privat (val a dir que tampoc no calen aquestesdades per assegurar-ho, ja ho veiem tots perfectament en el dia a dia). Les empreseshan hagut de reduir tant pel que fa a les depeses corrents com pel que fa a les despe-ses de personal i també elmateix personal. L’administració pública no ho ha fet.Val a dir també que el canvi de govern no ha ajudat gens ni mica que es pogués redu-ir aquesta despesa. A pesar de l’anunci del retall de salari de ministres, consellers,directors, càrrecs de confiança, alts càrrecs, a pesar de l’anunci de contractació zero…,el personal a l’Administració ha augmentat. Evidentment, la neteja produïda amb l’ar-ribada al Govern del Partit Socialdemòcrata va provocar recol·locacions de moltagent (als comuns, per exemple), va provocar l’entrada de gent nova, va provocar,doncs, més despesa.Unes noves eleccions, anticipades o no, tornaran a provocar el mateix efecte? Depen-drà de qui guanyi, és clar.Ja sé que molts funcionaris em diran: “Jo no cobro 2.000 euros” (ja m’ho han dit i hosé perfectament). El que han d’entendre aquests funcionaris que es troben per sotade la franja del salari mitjà és que jo, per no dir la majoria, entenem que dins de l’Ad-ministració, dins de la Funció Pública, hi ha també tots els directors, alts càrrecs, càr-recs electes, càrrecs de confiança, secretaris, etc. I que no puc (podem) fer separa-cions i estem obligats a generalitzar. No tinc en absolut cap mania especial envers elsector públic o parapúblic, del qual encara podria fer-ne part. Tan sols pretenc queobrin els ulls –veuran que actualment són uns privilegiats– i entenguin el que pensemels que ens trobem al sector privat. Cal afegir també que algunes de les recomana-cions de la Taula de la funció pública (com per exemple, la jornada intensiva de sethores, no han ajudat gaire el sector privat a creure en el sector públic).Recordin, com m’han comentat també, que molts mesos la nòmina els ha arribat méstard del dia 24, bastants dies més tard. Recordin que, per més que els arribi amb valordel dia 24, si el dia 25 no hi ha saldo al compte corrent els retornaran els rebuts. Aquest mes cobraran segur, però pot arribar tranquil·lament el dia en què no cobrin;aleshores entendran els meus articles i entendran també que s’ha de disminuir la des-pesa de personal sí o sí. I això només es pot fer modificant la Llei de la funció públicai prenent les mesures oportunes. Retallada, també en el sector públic.Observem ara, per exemple, el que està passant amb el pressupost dels diversoscomuns :- Ordino: reducció d’un 13%; congelació dels salaris dels funcionaris per sobre dels1.200 euros; reducció dels treballadors eventuals i fixos; s’han substituït els lots deNadal per vals de 40 euros per gastar-los en comerços de la parròquia.- Canillo: reducció de la gestió de l’acompliment; reducció de les despeses de perso-nal; s’ha fixat un cost de 100 euros per a la panera de Nadal.


- Andorra la Vella: 4 milions menys de pressupost; no se substituiran les jubilacions;s’incrementarà la base salarial tan sols als que cobren menys; congelats els salaris persobre de 1.140 euros; no s’allargarà la data de jubilació més enllà d’un any; congela-ció del GAdA; no es renovaran les places vacants; han decidit prescindir de les pane-res de Nadal.- Escaldes: reducció de la despesa de personal un 1,49% i de la despesa corrent un6,08%; IPC tan sols per als salaris de base i no als càrrecs de confiança, directors i polí-tics; no cobrir vacants; se suprimirà el sopar tradicional i no em queda molt clar sitambé els lots de Nadal.- La Massana: congelació del salari dels cònsols i consellers i del personal de relacióespecial; no substituir les baixes; reduir la gestió de l’acompliment el 50%; un 10%menys en despeses de béns corrents; han decidit prescindir de les paneres de Nadal.- Encamp: rebaixa de les despeses de personal del 9,7%; no es contractarà personaleventual; han decidit també prescindir de les paneres de Nadal.- Sant Julià de Lòria: aquí no han entès tan bé la jugada, i les despeses de personalencara augmenten un 2,7%, però les despeses de béns corrents disminueixen el 16%,per a un pressupost rebaixat un 8%. Ja varen reduir el cost de les paneres de Nadal de5.500 euros i segueixen amb la contenció.Pel que sembla, doncs, els comuns han après majoritàriament la lliçó.Al Govern tan sols congelaran els salaris per damunt dels 2.000 euros (a les parapú-bliques, també? No ho saben ni els mateixos treballadors). Al Govern no han après lalliçó. I aquest any la despesa en lots de Nadal superarà de molt els 120.000 euros (noels 80.000 com deia el Diari). Andorra Telecom (46.000), FEDA (18.000), SAAS(50.000), CASS (8.500)… Sense comptar el mateix Govern, que no sé a quant ascen-deix.I ja només em faltava sentir que el complement de jubilació dels funcionaris ascendeixa 220 milions de euros, o que la CASS preveu augmentar les cotitzacions…Tot plegat, en diferència amb el país veí Espanya, on es congelaran totes les retribu-cions, es rebaixarà un 5% la massa salarial i es reduiran les plantilles de personal.És necessària, per tant, una reforma urgent de la funció pública. Un estudi acurat quepermeti modificar la Llei de la funció pública i adaptar-la a la situació actual. També valel mateix per a les entitats parapúbliques i els comuns, encara que es regulin per laseva pròpia normativa. Penso que s’han de revisar els cessaments (amb complementde “reconeixement de la funció directiva” o sense), les destitucions, les excedències,els acomiadaments, la reducció de personal, els salaris (alguns), els programes dejubilació voluntària, les reubicacions, els trasllats, les incompatibilitats, el GAdA…entre d’altres coses.I això s’ha de fer entre tots: comuns i Govern, mancomunant, per exemple, serveis,distribuint de millor manera el personal i reduint-lo també.


I s’ha de fer entre tots també amb el consens de tots els grups i partits polítics, abanso després de les eleccions, però sempre conjuntament.Un sol grup o partit no ho podrà fer mai, ja que estaria cuit per al futur.I seria molt important tenir tota la gent ben distribuïda i preparada abans de l’any2012, amb l’entrada en vigor de les lleis d’imposició directa, de l’IVA, les sancions jaactivades al no dipòsit de comptes… i altres. El control que s’ha d’efectuar serà moltmés ampli, necessitarem contractar més funcionaris? O bé podrem fer-ho amb elsque ja tenim?El 2012 pot ser l’any que dicti sentència, ja que el 2011 serà, al meu entendre i pel queestic veient, un any més de traspàs, d’anar fent…Qui pugui, és clar.Ja per acabar contestaré la pregunta que encapçala aquest escrit: Té “culpa” la fun-ció pública de la “nostra” crisi.La resposta és: evidentment que no, la culpa la tenen els polítics.Atentament,

Miquel Calsina i Gordi, comptable


L’administrat, que és el ciutadà, té els seus deures com a tal; però també té els seusdrets, i el primer i bàsic és que sàpiga què estan fent en el seu nom. A vegades ensoblidem que els qui tenen l’alta responsabilitat de governar –ja sigui en l’àmbit del’administració general o en la comunal– són allà perquè nosaltres els hi hem posat, i,recordem-ho, fan i desfan en el nostre nom. Per tant, ens deuen explicacions, ensdeuen informació, i han d’exercir la seva gestió amb transparència. Hi ha moltes fórmules de fer arribar la informació a la ciutadania, i més amb les novestecnologies, que s’han demostrat imparables en el transvasament informatiu. Fins araels governs tenien la capacitat de controlar el flux de la informació. Però cada vegadamés seran els ciutadans els que estaran més preparats per alliberar la contrainformació. Conseqüència directa d’això: si augmenta el nivell de transparència del poder, méscapacitat tindran els ciutadans de supervisar la seva tasca, i menys impunementpodran actuar en el nostre nom. El paper del periodisme –en els seus diferents formats– és fonamental per informar elciutadà de què fa i deixa de fer el poder. Hem de recordar que aquells països on elpaper de la premsa és testimonial o està sotmès a l’oficialisme institucionalitzat sónprecisament els que tenen els dèficits democràtics més grans i on la la llibertat de lespersones i els col·lectius està més restringida, si no anul·lada; són societats sense lli-bertat. Això no passa només en països de règim totalitari o dictatorial, sinó també enpaïsos considerats democràtics en els quals qui puja al poder és suficientment hàbilper aprofitar-se de les escletxes de les regles establertes per actuar amb una certaimpunitat. Fins aquí la teoria. El que segurament han sentit o llegit moltes vegades. Però traslla-dem tot això a casa nostra?

Albert Roig i Loscertales

La transparència a l’administració pública




Tothom deu recordar, no cal anar gaire temps enrere malgrat que ja ens sembli unaeternitat, els anys d’oposició de l’actual cap de Govern, Jaume Bartumeu, en quèdenunciava de forma reiterada –i amb bona part de raó– que els liberals –que durantcatorze anys van estar conduint les regnes de l’Estat– no exercien l’obra de governamb transparència. Prometia, l’aleshores Bartumeu a l’oposició, al llarg de les campa-nyes electorals i en compareixences davant dels mitjans de comunicació, que si ellarribava al poder aquesta manca de transparència s’acabaria i que exerciria el càrrecdonant explicacions del que feia i per què ho feia, tant a la cambra legislativa, és a dirals consellers generals fossin o no de l’oposició, com a la ciutadania. De fet, en les primeres rodes de premsa ja com a cap de Govern i en les quals ell exer-cia també com a portaveu sempre deixava anar alguna frase en què pronunciava elmot transparència –se suposa que per allò que si ho repetia moltes vegades potseralgú s’ho acabaria creient. Però a mesura que va anar avançant la legislatura, del vocabulari de Bartumeu va des-aparèixer aquesta paraula, perquè la praxi diària és tossuda i no es pot amagar darre-re les paraules. I hem passat, en tan sols un any i mig, de la tan proclamada transpa-rència a l’obscurantisme més descarat i sense complexos. Però la millor manera de demostrar-ho és posant exemples. Comencem pel primer exemple i un dels més flagrants, en un tema de vital importàn-cia per al futur de l’Estat: quan la signatura dels primers acords d’intercanvi d’infor-mació fiscal a demanda, a meitat del mes de setembre del 2009 (Bartumeu feia tansols dos mesos i mig que havia estat votat com a cap de Govern). Se’n recorden? L’aleshores Bartumeu cap de Govern, que feia poc des de l’oposició era l’abanderatde la transparència i va criticar duríssimament el Govern Pintat per haver negociat isignat el concordat amb la Santa Seu sense haver-lo informat com a cap de l’oposiciótractant-se d’un tema d’Estat, ara feia exactament el mateix: és a dir, redactava, nego-ciava i es negava a informar l’oposició de forma rotunda sobre el contingut dels tex-tos dels primers acords d’intercanvi d’informació. Estem parlant d’un tema d’Estat, i siAlbert Pintat com a cap de Govern va fer malament de no tenir en consideració l’o-posició a l’hora de signar el concordat, tampoc Bartumeu no va actuar amb responsa-bilitat d’Estat en no comptar amb l’oposició ni per informar-la. Però és que el Bartumeu cap de Govern va anar més lluny en la nul·la transparència,perquè un cop signats aquests acords tampoc no se’n va facilitar el contingut, i elsperiodistes ens trobàvem davant d’una situació inversemblant, kafkiana: estàvem fentnotícia d’una foto, la signatura, però no d’un contingut cabdal per al país. Sí, teníemles fotos de Bartumeu o del ministre Xavier Espot signant amb els ministres d’Exte-riors corresponents, però no teníem el contingut. I així vam estar sis dies, des del primer que es va signar amb Àustria el 17 de setembrefins al cinquè, que va ser amb França el 22 de setembre. Entremig els del dia 18 de


setembre (Liechtenstein i Mònaco) i el del 21 de setembre (San Marino). El Govern nova facilitar el contingut dels acords fins a signat el cinquè, el de França. No estem parlant d’un tema menor. Com tampoc no ho era la redacció del concordatamb la Santa Seu, i en aquell moment, Bartumeu tenia tota la raó de queixar-se: entemes d’Estat s’ha de buscar al màxim de complicitats amb la resta de grups, t’hi avin-guis ideològicament i personalment o no. La ciutadania i els seus representants havien de conèixer el contingut d’aquests tex-tos? Sí, rotundament sí. Perquè són uns textos que, malgrat que en un alt percentatge res-ponen a un estàndard de l’OCDE, el petit percentatge restant és el que els fa diferen-ciadors entre ells, i l’exemple és que no tots són iguals, alguns sí, però no tots. M’he estès una mica en aquest exemple per poder comparar actituds i veure commassa sovint els polítics, d’allò que van dir i exigir dels altres, no s’ho apliquen quanarriben al poder. Tothom qui vol pot seguir en directe els debats del Consell General. Crec que en l’ac-tual legislatura és un d’aquells exercicis que com a mínim tothom hauria de fer unavegada: veure les sessions de preguntes de control al Govern, bé a través de la pan-talla o bé assistint en directe a Casa de la Vall. Si fan això darrer, assistir personalment a Casa de la Vall per seguir una d’aquestes ses-sions de preguntes, veuran en directe les gesticulacions entre els membres del Governque no es veuen per televisió: molt sovint les mirades dels ministres al cap de Governquan els toca parlar i com aquest, o bé movent el cap, o bé amb les mans els fa senyalsde com han d’actuar en cas que l’oposició repregunti massa i el ministre en qüestió notingui més arguments que els escrits. Poden pensar que forma part del joc parlamenta-ri. No ho nego, és així, però allí es pot veure que hi ha determinades qüestions, massatemes, que no són contestats. És un frau al ciutadà que no rep les explicacions per partdel Govern quan aquest és interrogat pels consellers generals elegits del poble. Però deixem el Consell General i anem al dia a dia. A la feina que ens té ocupats elsperiodistes durant les vint-i-quatre hores del dia. Hi ha qui es pensa, sobretot des del poder, que els mitjans de comunicació n’hem detenir prou amb els comunicats que ens fan arribar des del Govern o amb les rodes depremsa que ens convoquen. És a dir, els periodistes hem de tenir-ne prou informantd’allò que ells ens faciliten i en el to que ens ho faciliten. Això no és informar. Això ésfer publicitat. Hi ha una regla establerta des que va pujar aquest govern que totes aquelles deman-des que fem els mitjans les hem de fer per escrit per via de correu electrònic, i el gabi-net de comunicació, hem de suposar, ho tramita al departament corresponent. No sem’ofengui ningú, dic que ho hem de suposar perquè la majoria de vegades no rebemresposta ni tan sols amb el diplomàtic “la vostra demanda s’està tramitant”.


Hi ha múltiples demandes d’informació aturades pel camí, que daten algunes de prin-cipis de legislatura, i que no han rebut resposta fins al punt que han caducat moltesd’elles. No vull cansar, però els posaré un altre exemple també d’un tema molt important.Centre de Tractament de Residus (CTRASA). Un dilluns qualsevol tenen l’assembleageneral. Fem la sol·licitud per parlar amb el ministre en qüestió perquè ens expliqui com haanat. No tenim resposta i no podem parlar amb la persona en qüestió. L’endemà la notícia ens la trobem en un altre mitjà de comunicació. Res a dir, és la lliu-re competència i el Govern pot decidir a qui explica les coses i a qui no. L’important ésque les expliqui. Però també és important com les explica. La notícia en qüestió queens trobem escrita relata un desenvolupament de l’assemblea quasi idíl·lica. Tot haanat bé i s’han aprovat els comptes. Però després resulta que no és així, i els altres socis privats de CTRASA ens anuncienque impugnaran l’aprovació dels comptes. Tenim accés als documents que demostrenque d’idíl·lica i normal la reunió no en va tenir res. És a dir, ja no només amaguen infor-mació, sinó que a més falten a la veritat. El serial de CTRASA encara dura i durarà. D’exemples similars n’hi ha molts, o de no retorn de les demandes d’informació, o desilencis davant dels micròfons, o d’anar al darrere d’un tema i rebre el silenci per res-posta: quantes vegades ens hem sentit allò de “de la mateixa manera que vostè éslliure per preguntar, jo sóc lliure per respondre o no”. Tots els companys periodistesen tenim algun exemple, siguem del mitjà que siguem. Un darrer cas aclaridor de com pot arribar a exercir-se el control de la informació. Situem-nos en un diumenge a la tarda, tranquil, d’aquells en què no passa res al país.De cop arriba un correu electrònic del Govern: anunci de canvi de ministra de Salut,Benestar i Treball i nomenament d’un portaveu. No m’ho podia creure. El vaig llegir dues i tres vegades abans de donar-lo per bo, vaig mirar que no fos uncorreu brossa, o un amic que em fes una broma, vaig trucar el responsable de comu-nicació del Govern: ens estaven anunciant una remodelació del Govern un diumengea la tarda i amb un comunicat de premsa! Una remodelació que a més s’havia produïtel dimecres anterior, amb profundes discrepàncies de feia temps entre la dimissionà-ria i el Govern, i no tindríem possibilitat de parlar amb ningú que ens expliqués el per-què de tot plegat. Hauríem de cenyir-nos al que deia el comunicat. Perdonin la com-paració, però em va recordar les condicions en què es va produir la legalització delPartit Comunista a Espanya després del franquisme: en plena Setmana Santa i ambtotes les redaccions dels mitjans a meitat de plantilla i els poders militars mig devacances. I ja no els canso amb el darrer serial de l’acord monetari amb la Unió Europea… queencara no s’ha acabat.


Estem, doncs, davant d’un control ferri de la informació en un Govern que esdevéopac i obscurantista, tot el contrari del que havien promès. Evidencia una maneradeterminada d’entendre el poder que t’ha donat el poble. Controlar la informació ésuna de les prioritats. Tot el que acabo d’explicar ens ha de servir per entendre que com més gran sigui latransparència i com millor accés hi hagi a la informació, hi haurà un enfortiment demo-cràtic i un increment del poder de la crítica, tindrem una societat democràtica méssana. Al meu parer no hem de defallir en la demanda de fer transparents les actua-cions d’Estat. Trobaran a faltar alguna referència a l’administració comunal. És cert, però aquestamereixeria un altra ponència, i no crec que m’ho permetin. Només deixaré uns apuntsper al debat: la gestió comunal exercida des d’una majoria i on l’oposició pràctica-ment no compta per a res, és més o menys transparent? L’experiència em diu quedavant d’un sistema que propicia el poder únic en la gestió als comuns –recordemque el sistema electoral depèn molt de les persones que estan al capdavant queaquesta s’exerceixi amb més o menys transparència–. I a les parròquies en tenim in’hem tingut diferents exemples. Fa poc escrivia en un article que el fenomen Wikileaks ha obert un nou debat sobre latransparència informativa. A mi personalment, i així ho manifestava en l’escrit, les fil-tracions m’havien suscitat debats sobre l’ètica i la deontologia. Però a mesura quehem avançat en els dies m’ha indignat enormement veure de què és capaç el poderquan no se sent vigilat. La democràcia com a ressort per actuar amb despotisme. I acabo com ho feia en l’article: com més informada estigui la societat, com més trans-parència hi hagi, més pressió farem sobre els governs que, tot i haver arribat demo-cràticament al poder, actuen com a règims totalitaris. La ignorància, al contrari delque pensen molts, no ens fa feliços, ens fa mesells; titelles al servei d’aquells que hemelegit perquè ens governin.

Albert Roig i Loscertales, periodista i director de l’Agència Andorrana de Notícies


Quan la Societat Andorrana de Ciències em va invitar a fer una comunicació en aques-tes XVI Jornades, que tenen per objecte l’administració pública, em va venir imme-diatament un tema al cap: el control jurisdiccional de l’Administració i, per tant, la Lleide la jurisdicció administrativa i fiscal. Ja havia fet una reflexió sobre la mateixa qües-tió en les Jornades de la SAC del 2005 i, per tant, el primer que vaig fer abans deposar-me a escriure va ser recuperar la meva comunicació en aquelles jornades, queportava per títol Alguns obstacles al control jurisdiccional de l’Administració. La lec-tura em va servir per constatar que allò que vaig dir el 2005 conserva, encara avui,tota la vigència: cinc anys després, no s’ha produït cap modificació legislativa en lamatèria i, per tant, no s’han aixecat cap dels obstacles al control jurisdiccional que lla-vors denunciava. Tant és així que avui podria tornar a llegir la comunicació del 2005sense canvis, i aquella continuaria sent de plena actualitat.Ben entès, no faré tal cosa, però sí que voldria recordar, almenys, els punts essencialsde l’esmentada exposició, perquè, com deia, les crítiques més importants al sistemade control jurisdiccional de l’actuació de l’Administració continuen sent, avui, lesmateixes que esmentava en aquell moment. En l’anàlisi que feia llavors, tot i valorarmolt positivament la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal de 1989, exposava l’o-pinió que l’aplicació pràctica d’aquest text ha posat de manifest alguns defectes i lla-cunes que en limiten substancialment l’eficàcia, i que es poden corregir amb facilitat.Em referia a tres en concret; són aquests:D’una banda, el sistema de recursos administratius contra els actes dels comuns, queno ha funcionat, a causa de la negativa del Govern a exercir el control de legalitatsobre aquells actes que li atribueix la llei. Certament, és una crítica que no afecta prò-piament la jurisdicció, sinó un requisit necessari per accedir-hi: el preceptiu recurs

Antoni López i Montanya

Observacions sobre elcontrol jurisdiccionalde l’Administració



160 Setzeners Jornades de la Societat Andorrana de Ciències

administratiu previ; tanmateix, és públic i notori que, des de fa molts anys, el Governha deixat sistemàticament sense resoldre els recursos d’alçada contra les resolucionsdels comuns (a excepció dels recursos en matèria d’urbanisme, que resol, per dele-gació, la Comissió Tècnica d’Urbanisme, amb eficàcia i celeritat). Doncs bé, davant del’evidència que el sistema previst per la llei no funciona (i al marge de les considera-cions d’ordre polític que, certament, mereix aquesta anòmala situació), sembla rao-nable modificar-lo i establir un altre sistema de recursos administratius que el substi-tueixi i que compleixi la funció que li és pròpia.D’altra banda, l’excessiva brevetat del termini de tretze dies que el Codi estableix perpresentar la demanda contra l’Administració. Proposava ampliar-lo fins a un mes, encas de resolució expressa, i a sis mesos quan es tracti de resolucions tàcites, per silen-ci; això resoldria un altre dels problemes evidents que planteja el sistema: la inadmis-sió de les demandes contra l’Administració si es presenten després del brevíssim ter-mini de tretze dies a comptar de la data en què s’han d’entendre desestimades persilenci, que resulta versemblantment incompatible amb el dret constitucional a lajurisdicció: no té sentit que els terminis de recurs se suspenguin per una notificaciómal feta, i no se suspenguin quan no hi ha cap notificació. I noteu que no critico el sis-tema de silenci negatiu (aquest és un altre debat, en el qual no entraré aquí). Allò quecritico és la indefensió en què queden molts administrats per causa d’un sistema quelimita indegudament l’accés a la jurisdicció, i que no dubtaria a titllar de manifesta-ment inconstitucional.Finalment, assenyalava que és molt freqüent que, en el moment de presentar lademanda davant del Tribunal de Batlles, el demandant encara no hagi pogut teniraccés a l’expedient administratiu, cosa que, en més d’una ocasió, el situa en indefen-sió, o poc menys que això. Per evitar-ho, suggeria iniciar el procediment jurisdiccionalper un escrit d’interposició del recurs, amb la finalitat que el tribunal, després de veri-ficar el compliment dels requisits formals, reclamés l’expedient a l’Administració i elposés a la disposició del demandant, perquè pugui redactar la demanda a la vista del’expedient.Cinc anys després, continuo pensant que es tracta de modificacions molt simples imolt necessàries. Però això no m’impedirà que intenti fer un pas més i apuntar algu-nes modificacions més profundes en relació amb el règim de control jurisdiccional del’activitat administrativa, que serien benvingudes en el procés de modernització deldret administratiu andorrà.És un fet notori que els redactors de la nostra Llei de la jurisdicció administrativa i fis-cal es van inspirar de forma molt directa en la llei espanyola de la jurisdicció conten-ciosa administrativa de 1956 (que, al seu torn, s’inspirava lliurement en el model fran-cès). Doncs bé, tant se val que ho digui de seguida, les modificacions que suggeriré joavui s’inspiren també en les que han estat introduïdes per la nova (ja no tant nova) llei


espanyola de 19981, les quals, almenys en bona part, és fàcil esbrinar que van a remolcde l’evolució del sistema a França. Em referiré, en concret, a tres:1. En primer lloc, convindria ampliar l’objecte del judici administratiu, perquè, de serun mer judici a l’acte, que és tal com està configurat en l’actualitat, passi a esdevenirun veritable procés de tutela de drets (cosa que, d’altra banda, sembla obligada con-seqüència de la Constitució). Per il·lustrar aquesta afirmació, res millor que transcriu-re un fragment de l’exposició de motius de la Llei espanyola del 1998, que ho expres-sa amb claredat en els termes següents: “No tota l’actuació administrativa s’expressaa través de reglaments, actes administratius o contractes públics, sinó que l’activitatprestacional, les activitats negociables de diversos tipus, les actuacions materials, lesinactivitats i omissions d’actuacions degudes expressen també la voluntat de l’Admi-nistració, que ha d’estar sotmesa en tot cas a la Llei.”Amb l’esmentada finalitat, resultaria necessari introduir, junt amb el procedimentd’impugnació dels actes, disposicions generals i contractes de les administracionspúbliques, que ja regula la llei vigent la possibilitat d’adreçar-se a la jurisdicció admi-nistrativa en altres supòsits en què no hi ha, pròpiament, un acte administratiu previ:es tractaria del recurs contra la inactivitat de l’Administració; contra l’incomplimentde les activitats de prestació a què està obligada, i contra les actuacions que consti-tueixin via de fet.2. Una altra modificació que seria molt desitjable és l’ampliació del règim de les mesu-res cautelars. Cal entendre que les mesures cautelars formen part del dret a la tutelajudicial efectiva i que, per tant, els òrgans jurisdiccionals han de gaudir de la possibili-tat d’adoptar-les en tota classe de supòsits, i amb molta flexibilitat, per tal d’atendrede forma proporcionada els diferents interessos en conflicte.Avui per avui, l’única mesura cautelar que preveu la llei jurisdiccional és la suspensiócautelar de l’acte, cosa que resulta plenament congruent amb la idea del procésadministratiu com un judici a l’acte a què feia referència en el punt precedent. Ara bé,l’ampliació del judici administratiu a altres supòsits, a què també he fet referència,hauria de portar aparellada l’ampliació de les mesures cautelars a aquells altres supò-sits, i permetre que l’òrgan jurisdiccional pugui adreçar injuncions directes a l’Admi-nistració. Amb aquesta finalitat seria desitjable inspirar-se en el model francès i pre-veure la possibilitat que, com en el procés de réferé, el jutge administratiu puguiadoptar una àmplia varietat de mesures, àdhuc desvinculades d’una demanda prèvia.3. La tercera qüestió, també molt important, es refereix a l’execució de les sentènciescontra l’Administració. La posició tradicional és que l’Administració executa ellamateixa les sentències que la condemnen, i que ho fa sense necessitat de coacció

1- Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

162 Setzeners Jornades de la Societat Andorrana de Ciències

jurisdiccional; però l’experiència, a Andorra i a fora d’Andorra, demostra que ambmolta freqüència aquest sistema no funciona i, tant a Espanya com a França s’han pro-posat mesures per corregir-lo, amb més o menys fortuna. Aquí encara no ho hem fet.És cert que la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal dóna molt àmplies facultats albatlle per procedir a l’execució contra l’Administració, quan aquesta no ho fa motupropio dins del termini de sis mesos que la mateixa llei li concedeix a aquest efecte,però l’experiència ens ensenya que, a la pràctica, resulta molt difícil per a l’adminis-trat obtenir l’execució d’una sentència que l’afavoreix en aquells casos en què l’òrganadministratiu que ha de dur-la a terme s’hi mostra reticent o, simplement, té un com-portament dilatori. Per això sembla convenient que la reforma de la Llei jurisdiccionalincorpori també modificacions en aquesta matèria, pel cap baix, per posar més èmfa-si en la possibilitat de l’òrgan jurisdiccional d’adoptar qualsevol mesura que siguinecessària per assolir l’execució i introdueixi una regulació més precisa i detallada.Certament, es podria anar encara més enllà, i la doctrina ha suggerit algunes viescom, per exemple, la possibilitat de trencar el principi de la inembargabilitat delsbéns de les administracions públiques (ben entès, no dels béns demanials, sinó única-ment dels patrimonials), o també la possibilitat de concedir a les sentències condem-natòries de l’Administració el valor de manaments de pagament contra la hisendapública, directament exigibles davant d’aquesta; però potser no és necessari cremaretapes, i la sola adopció de les mesures que incorpora la nova llei espanyola ja consti-tuiria una millora notable.I, ja que hi som, permeteu-me assenyalar que l’execució de les sentències favorablesa l’Administració i, sobretot, dels actes ferms i executius, que avui dia està confiada ala jurisdicció, s’hauria de revisar encara amb més urgència, ja que actualment és la res-ponsable directa del col·lapse de la jurisdicció en matèria d’execucions. Amb l’agreu-jant que, a causa de l’organització de les batllies, aquest col·lapse afecta no solamentla jurisdicció administrativa, sinó també, i sobretot, la civil. La bona notícia és que, enaquest cas, les possibilitats de reforma són diverses i es poden deslligar de les altresqüestions que he esmentat en els punts precedents (sabem que el Consell Superiorde la Justícia l’estudia des de fa temps i ja ha formulat alguna proposta concreta alGovern).Doncs amb això donaré per acabada la meva exposició, que, com han pogut veure,no és més que una pinzellada molt general de per on podrien anar les línies mestresd’una reforma de la Llei jurisdiccional. Espero que hagi merescut el seu interès.

Antoni López i Montanya, advocat i autor de la publicació Legislació administrativa del Principat d’Andorra (2000)


La problemàtica del rol de l’Estat i les seves implicacions constitueix el cor dels plan-tejaments polítics. El grau i les modalitats d’intervenció de l’Estat han estat algunsdels temes preferits per la teoria econòmica i política. D’altra banda, el concepte desostenibilitat ha estat present en gran part dels debats més recents, especialmentquan ens referim a qüestions econòmiques. Posar en connexió el rol de l’Estat i laseva sostenibilitat era un pas inevitable i poc original, com ho és el títol de la ponèn-cia.De fet, quan la SAC va tenir l’amabilitat de contactar-me per oferir-me la possibilitatde fer aquesta ponència, ho va fer per la via de la recomanació d’un amic meu, que elsva comentar, i cito el seu correu: “els he dit que eres un economista a qui li agradavaparlar de la mida de l’Estat”.Primer, he d’aclarir que no sóc economista stricto sensu. Segon, sobre els meus gus-tos pel que fa a la conversa: no m’havia adonat mai que fos tan avorrida i pedant per-què es pogués concloure que “m’agrada parlar de la mida de l’Estat”. Però el cert ésque he de reconèixer que, sovint, la situació actual de crisi econòmica posa sobre lataula la temàtica del rol de l’Estat, i sobretot la seva sostenibilitat.A ningú no li hauria d’estranyar doncs que acceptés de parlar del que tant m’agrada,la mida de l’Estat, sota el títol: Un Estat sostenible?Com deia abans, un títol poc original. I és que de fet, hi havia una altra pregunta, quesembla que acompanya l’ésser humà des de temps immemorials, i que havia de ser eltítol autèntic de la ponència. Aquesta vella pregunta, que no em vaig atrevir a utilitzarcom a títol en el programa oficial, és : la mida importa? Lectures freudianes a part,intentarem respondre aquesta pregunta en l’àmbit del rol de l’Estat.

Gilbert Saboya i Sunyé

Un Estat sostenible?




La mida importa?En la vida, sovint, les coses importen en funció de com evolucionen. Resulta cert enl’àmbit econòmic: l’important és sovint la variació, o millor dit la variabilitat. Retro-bem aquest concepte en gran nombre d’activitats, des de la gestió dels estocs d’unaempresa fins a la inversió en borsa: l’important no és tant la mitjana com la variaciórespecte de la mitjana, estadísticament anomenada variança o desviació típica, o–curiosament i encertada– risc quan parlem de les inversions. En aquest sentit, haexistit una forta variabilitat en la mida de l’estat. Podem veure els treballs de VitoTanzi, director del departament de Finances Públiques del Fons Monetari Internacio-nal, i de Ludger Schuknecht, cap de la unitat d’anàlisi de Polítiques Fiscals del BancCentral Europeu (1999), en què s’evidencia que, utilitzant com a instrument de mesu-ra de les mides dels estats el percentatge de la despesa fiscal en relació amb el pro-ducte interior brut, la dimensió de l’Estat ha evolucionat de forma espectacular desdel segle XIX fins avui, en passar de la ratlla del 10% fins a nivells que oscil·len del 30%al 40% segons els països. (Vegeu gràfic 1)

País 1870 1913 1920 1937 1960 1980 1996Austràlia 18,3 16,5 19,3 14,8 21,2 34,1 36,6Àustria 14,7 20,6 35,7 48,1 51,7Canadà 16,7 25 28,6 38,8 44,7França 12 17 27,6 29 34,6 46.1 54,5Alemanya 10 14,8 25 34,1 32,4 47,9 49Irlanda 18,8 25,5 28 48,9 42Japó 8,8 8,3 14,8 25,4 17,5 32 36,2Nova Zelanda 24,6 25,3 26,9 38,1 34,7Noruega 5,9 9,3 16 11,8 29,9 43,8 49,2Suècia 5,7 10,4 10,9 16,5 31 60,1 64,7Suïssa 16,5 14 17 24,1 17,2 32,8 39,4Regne Unit 9,4 12,7 26,2 30 32,2 43 41,9EUA 7,3 7,5 12,1 19,7 27 31,4 33,3Bèlgica 13,8 22,1 21,8 30,3 57,8 54,3Itàlia 11,9 11,1 22,5 24,5 30,1 42,1 52,9Holanda 9,1 9 13,5 19 33,7 55,8 49,9Espanya 11 8,3 13,2 18,8 32,2 43,3Mitjana 10,5 11,9 18,2 22,4 27,9 43,1 45,8

Les xifres demostren que l’Estat, tal com el veia Adam Smith, proveïdor dels serveisessencials com la seguretat i la defensa, o la administració de justícia, s’ha deixatenrere i ha assumit moltes altres àrees d’intervenció, com ara la salut, l’educació, l’ha-bitatge, la seguretat social, etc.Aquest fet es reflecteix en les dades de la taula anterior, on a final del XIX i principi delXX el nucli de la despesa pública se centrava en les despeses militars, les obres públiques

Font: Tanzi i Schuknecht. “Can small governments secure economic and social well-being?”

Gràfic 1


essencials i l’administració estatal, i sumava prop del 10% del PIB. A partir d’aquí s’in-trodueixen, en general, els programes d’educació pública primària i universal, impor-tants projectes d’inversió en infraestructures a causa dels canvis en l’àmbit productiu,i també sistemes encara embrionaris de seguretat social.El període que inclou les dues guerres mundials i la Gran Depressió genera un fortaugment de la despesa pública, que dobla pràcticament el seu pes respecte del PIB.Sota les exigències d’aquests fets extrems, la despesa pública torna a créixer deforma ràpida entre els anys 60 i 80. Les polítiques de tipus keynesià (The GeneralTheory of Employment, 1936 John Maynard Keynes) van trobar defensors importantsen aquell període com Musgrave (The Theory of Public Finance, 1959) o Galbraith(The Affluent Society, 1958), que van suggerir l’expansió en els rols d’assignació derecursos, de redistribució i d’estabilitzador dels governs.Per tant, queda demostrat que la mida de l’Estat ha patit unes variacions substancialsen el temps, i si podem concloure que la mida importa, ens podem demanar: Biggeris Better? O, com més gran millor?

“Bigger is Better”?Són nombrosos els estudis que s’han interessat a mesurar fins a quin punt l’incrementde la mida de l’Estat va acompanyat d’una millora de les condicions de vida dels ciu-tadans. El primer punt d’interès sorgeix dels treballs de James Gwartney i Randall Holcombe,economistes de la Universitat de l’estat de Florida, i Robert Lawson, economista de laUniversitat Capital d’Ohio, que amplien el treball de Tanzi i Schuknecht.S’interessen particularment per la fase madura de l’Estat, és a dir dels 60 als 90, oncoincideixen en el temps dos factors divergents: d’una banda, es realitzen reformesorientades a una més gran economia de mercat, com la reducció de barreres comer-cials, estabilització dels sistemes monetaris, liberalització dels controls de preus icapitals; en canvi, a la vegada, en una dimensió crítica com és la mida de l’Estat, esconstata un creixement.En un primer temps, s’interessen pels EUA, amb l’estudi que figura en el gràfic quepubliquem a la pàgina següent.Aquests mateixos autors intenten, després un estudi similar però més ambiciós, esten-dre’n l’àmbit als principals països de l’OCDE, en l’àmbit concret del que anomenenles seves funcions essencials. Aquestes funcions essencials inclouen:- ordre públic i la salut- defensa nacional- educació- transport i comunicacionsNo hi eren inclosos els costos tan diversos com els d’un sistema de banc central, d’higiene


pública o de protecció del medi ambient, en no estar disponibles les dades en el con-junt de països estudiats. Però a títol d’exemple, aquests capítols, al Canadà i als EUA,correspondrien al voltant de l’1% del PIB. El resultat es veu en el gràfic 2 que segueix més avall.

Categoria 1960 1970 1980 1990 1992Protecció de persones i propietat 0,64 0,82 1,02 1,28 1,50Protecció policial 0,39 0,49 0,54 0,55 0,66Correccions 0,14 0,16 0,24 0,43 0,50Judicial 0,11 0,11 0,13 0,16Altres activitats de justícia criminal 0,06 0,11 0,14 0,34

Seguretat nacional 9,30 8,09 5,27 5,45 5,04Defensa nacional 8,72 7,75 4,81 5,21 4,78Assumptes internacionals 0,58 0,34 0,46 0,24 0,26

Educació 3,69 5,38 5,17 5,32 5,67Elemental i secundària 2,88 3,62 3,34 3,52 3,67Superior 0,61 1,06 1,22 1,28 1,35Altres 0,20 0,70 0,61 0,52 0,65

Carreteres 1,82 1,61 1,21 1,08 1,08Salubritat i protecció ambiental 0,53 0,60 0,97 0,80 0,85Sistema de Reserva Federal 0,03 0,03 0,02 0,02

Total 15,98 16,53 13,67 13,95 14,16

Curiosament, es comprova que, pel que fa l’àmbit hereu de les funcions essencials del’Estat segons Adam Smith (és a dir, defensa, educació, seguretat ciutadana i infraes-tructures bàsiques), resulta curiós constatar que el percentatge de despesa públicasobre el PIB centrat en aquests conceptes no ha variat substancialment en el temps.Això demostra que l’Estat ha anat ampliant el seu camp d’intervenció a altres àmbits.Ens podríem demanar si aquesta ampliació obeeix a criteris ideològics, o de modelde pensament polític, i sobretot si s’obtenen resultats a canvi. Mirem primer les discrepàncies que podria haver-hi amb altres països:En la comparació entre països, constatem dos fenòmens claus: primer, la contraccióen el pes de les despeses essencials tant als EUA com al Canadà, i, segon, la relativapoca dispersió entre països a principi dels 90, amb dades d’entre el 9% fins al 14%.No podem, doncs, pensar que hi hagi factors propis de determinats països que haginmarcat diferències substancials quant al comportament de la mida de l’Estat, que es

Gràfic 2


caracteritza per tant per un fort creixement, i en àmbits, no essencials, contràriamenta la sensació que es podria tenir, especialment en els camps de la despesa en defen-sa o en educació, per exemple.

Gràfic 3

Serà un problema d’ideologies, llavors: més o menys intervencionisme de l’Estat,segons l’orientació ideològica dels governants? En aquest àmbit concret, resulta especialment interessant el treball d’Steve Hanke,professor d’economia aplicada de la Universitat John Hopkins i senior fellow del CatoInstitute, centrat en el cas de la història contemporània als EUA. Curiosament, se’nsrevela que l’augment de la mida de l’Estat no ha estat patrimoni de cap dels doscamps polítics: els demòcrates i els republicans. Trobem augments del pes de l’Estatsota mandats republicans, i aprimaments en presidències demòcrates. (gràfics 4 i 5)Però, més enllà que no sembla haver-hi relació entre patró ideològic i mida de l’Estat,el més significatiu és que quan anem a mirar en quins períodes s’ha produït una millo-ra de la situació dels ciutadans, coincideix bàsicament amb els mandats republicansde Ronald Reagan i amb els mandats demòcrates de Bill Clinton. Això sí, en ambdóscasos, coincideix amb un aprimament del pes de l’Estat. Podem veure ara què succeeix si considerem l’anomenat índex de misèria:L’índex de misèria es calcula sumant la diferència entre la taxa d’inflació mitjana durantel mandat i la taxa mitjana del darrer any del mandat anterior; la diferència entre lataxa d’atur mitjana durant el mandat i la taxa mitjana del darrer mes del mandat ante-rior; el canvi del tipus d’interès a 30 anys durant el mandat del president, i la diferèn-cia entre la tendència a llarg termini del creixement real del PIB (estimada al 3,5%) i lataxa de creixement assolida en el mandat presidencial. En resum, com menys misèria,menys inflació, menys atur, menys tipus d’interès i més creixement, o viceversa…A partir d’aquí podem ben aviat concloure que Bigger is (not necessarily) Better, oque més gran no és necessàriament millor…Els mateixos autors, com Gwatrney, que hem vist abans no dubten a considerar que


Gràfic 4

Gràfic 5


l’expansió del govern més enllà de les seves activitats essencials exerceix un impactenegatiu en la economia. I exposen tres raons bàsiques :- els elevats impostos i préstecs o crèdits addicionals per finançar la despesa públicaimposen una càrrega en l’economia;- en la mesura en què el govern central creix, decau la seva productivitat. Quan la des-pesa del govern se centra en la protecció de les persones i els seus béns, i es mantéuna fluida economia de mercat, el retorn de la inversió pública és alt. Quan el governintervé en la provisió d’infraestructura i educació, els retorns poden ser atractius,però quan el govern intervé en l’àmbit més mercantil, comença la disminució pro-gressiva del retorn de la seva intervenció;- el procés polític tendeix a inhibir la iniciativa privada.Aquestes conclusions resulten certament provocadores, i fins i tot podrien semblargratuïtes. Però Gwartney i companyia insisteixen a comprovar amb fets i dades aques-tes teories en un interessant estudi comparatiu sobre els 23 estats membres mésantics de l’OCDE. Les seves estructures institucionals i nivells d’ingressos són similars.Políticament són tots democràcies consolidades. Les seves estructures legals estancompromeses amb l’imperi del dret. Els seus acords monetaris han estat estables ihan superat la hiperinflació després de la Segona Guerra Mundial. Els autors analitzenels prop de quaranta anys del període 1960-1996, amb els augments anuals respecti-us del PIB d’aquests 23 països així com del pes de la despesa pública sobre el mateixPIB. Els resultats són curiosos: en els períodes amb més creixement de la mida de l’Es-tat, menor ha estat el creixement econòmic obtingut.Veiem seguidament en el gràfic aquests resultats :

Per tant, Bigger is (not necessarily) Better (com més gran, no necessàriament millor),però en canvi Bigger is (definitely) Bigger! (com més gran, més gran!).Per què tenim un Estat que s’engreixa, si no és necessàriament millor?, i després,quant costa?

Gràfic 6


Els agents de la midaResulta obvi que el primer factor de creixement és l’oferta de prestacions que ha deproveir l’Estat. Com més serveis es vulguin prestar des de l’Estat més imposant serà ladimensió requerida en termes de mitjans de producció d’aquests serveis: ja es diguininfraestructures, recursos humans o tecnològics. Resulta doncs obvi que hi ha unarelació de causa-efecte entre la prestació de serveis i la mida de l’Estat. Per tant, quiinflueix en la decisió de la mida de l’Estat? Un primer agent és la mateixa administració pública: el braç armat de l’Estat. Comtota administració, la seva tendència a convertir-se en un Leviatan, és a dir, a crear-seles seves pròpies necessitats i així créixer, és llegendària. I ho és com tota màquinad’administració. També en l’àmbit privat, una organització deixada al seu lliure critericreix de forma imparable. Però en l’àmbit privat, la recerca de l’eficiència, intrínseca-ment lligada a la cultura empresarial, es converteix en un mecanisme regulador delsafanys del Leviatan. Uns afanys que poden ser lloables: augmentar els serveis i pres-tacions al ciutadà (una altra cosa són els mitjans per assolir-ho...), i que en tot cas sónuna primera pressió a l’alça del pes de l’Estat.El segon agent a determinar-lo és el ciutadà, que en realitat el que exerceix és unademanda de prestacions. Com més en té, millor. Però aquí apareix un fet diferencialrespecte al primer agent: aquest darrer assumeix el cost del servei o de la prestació.Via impostos, per exemple... Aquesta és una diferència fonamental, ja que el ciutadàés el primer que ha de trobar un equilibri entre el servei i el seu cost. Però resulta obvique la tendència és a demanar més prestacions, especialment si, en lloc d’haver-hode pagar avui, vivim en la ficció que algú més ho pagarà (via redistribució?, diferimentdel pagament?, a crèdit?, endeutant-nos?...) més endavant. Aquest és un segon ele-ment de pressió a l’alça.El tercer agent és el polític: el que decideix quins serveis es donen, a qui i qui elspaga..., el culpable, vaja. Un agent, propens a l’utilitarisme, que també afegeix un ter-cer element de pressió a l’alça. Quin és el polític que es presenta dient que retallaràserveis o prestacions? I per més que sigui bo i pensi que s’ha de fer, com supera elpeatge de ser elegit? Ja que, pensarà el polític, per canviar les coses, s’ha de fer desde dins... i, en conseqüència, primer cal guanyar.D’aquesta manera, tots els agents tenen una propensió a fer que augmenti el pes del’Estat. Per tant, on és el límit d’aquest creixement?

La mida importa! Un estat sostenibleEl límit és la pròpia capacitat de sostenir-se. Quan els costos del manteniment de l’Es-tat excedeixen un cert nivell, esdevé insostenible, sobretot quan no hi ha creixementeconòmic que el suporti. Res de nou sota la capa del cel...L’augment de la despesa pública els darrers anys n’és el més clar exponent. En un


entorn de creixement, els polítics, tant d’un color com d’un altre, arreu i en general,han sucumbit a les tres palanques de pressió abans descrites. L’acumulació de dèfi-cits, un cop trencada l’espiral d’ingressos generada per un període històricamentllarg de creixement econòmic, ha posat sobre la taula uns nivells d’endeutamentpúblic (així com privat) insostenibles. I és que un estat sobirà, que presta serveis als seus ciutadans, sovint fins i tot per afir-mar aquesta mateixa sobirania, la pot perdre si no pot trobar finançament. Els exem-ples recents són tan nombrosos com punyents i demostratius. Les cessions de sobira-nia, a fi de trobar oxigen per la via del finançament, estan a l’ordre del dia, i això éscert tant per als grans països com per als petits...Per tant, la necessitat de prioritzar la capacitat de sostenir el cost de la mida de l’Estatsí que importa, i molt, ja que arriba a condicionar la seva pròpia existència.En el nostre cas també ara ha arribat el moment de reaccionar, aprimant l’Estat. S’had’activar la palanca del gastar menys i millor. Ni gastar menys és necessàriamentinjust, com tampoc a la inversa, gastar més ha sigut més just. Qui pensi que la palan-ca que cal activar és la de més ingressos s’equivoca. Andorra viu dels diferencials,entre ells el fiscal, i l’augment de la pressió fiscal, especialment en els sectors produc-tius existents, pot comportar riscos importants. La mateixa agència de rating Stan-dard & Poor’s, sovint esmentada per justificar la creació d’un nou marc fiscal (neces-sari per altres raons però no per augmentar la pressió fiscal), ens avisa en un textmenys difós del que convindria, o volgudament ignorat pels que avui manen: “Andor-ra afrontarà reptes importants i difícils si canvia el seu règim actual de baixa tributa-ció...”. Existeix sovint el reflex, especialment des del camp de les esquerres, sota elprisma de l’igualitarisme, d’insistir en l’aspecte de no retallar drets socials i de caureen la demagògia fàcil que paguin els rics, en un plantejament més fidel a Robin Hoodque a qualsevol altre pensador. Davant d’aquest plantejament, potser hem de refle-xionar sobre un altre eix de pensament, no tan llunyà com de vegades es pot pensar,del concepte d’equitat. El moment que estem vivint és més proper a la petició d’es-forços, i aquests, en equitat, hauran de ser demanats a tothom (també als que méspoden contribuir). Però contribuir a l’esforç no necessàriament vol dir exclusivamentpagar més impostos. Especialment quan ja hem vist que la nostra sobirania depèntambé, per no dir sobretot, del nostre diferencial fiscal. Per tant, si no volem queaquest diferencial es redueixi sensiblement, haurem, primer, d’apostar per una amplia-ció de la base contributiva, més que per una intensificació dels preus que s’hagin depagar: és a dir, haurem d’estendre la contribució a l’esforç, en la seva modalitat depagament, als sectors que fins ara no havien contribuït, almenys de forma directa,mitjançant el pagament d’impostos; d’aquesta manera, a més, es podrà dur a termeuna tasca d’homologació del marc contributiu que esdevingui una aportació a la com-petitivitat del teixit productiu del país: que faciliti, d’un costat, l’exportació de serveis


des d’empreses ubicades aquí i que possibiliti, de l’altre, la instal·lació d’aquelles quevulguin venir des de fora a fer-ho. Però també sembla que ha arribat l’hora de pensar que la contribució a l’esforç d’aquellsque més poden assumir-ho pot venir, i potser hauria de venir, des del vessant de la des-pesa social. Potser ha arribat el moment en què hem de plantejar la revisió del conjuntd’ajudes, prestacions i subvencions públiques de caràcter més o menys social, perquè esdestinin efectivament a aquells que les necessiten realment. La situació econòmica hapermès fins ara un model distributiu en el vessant de despesa que ha quedat definit peruna certa generalitat. Ha arribat el moment d’aconseguir que en totes les polítiques desubvencions públiques es destini menys esforç a qui menys ho necessita a fi de podermantenir, en la mesura del possible, més mitjans per a qui més pateix. No valen discursosque apel·lin al recurs fàcil i gratuït, aquest sí, d’assimilar aquests plantejaments a una polí-tica de caritat: es tracta d’equitat i d’eficiència en l’assignació dels recursos. Ara bé, no cal tampoc enganyar-se. L’actual situació no es pot afrontar sense el con-venciment que, malgrat que cerquem mecanismes d’equitat en la distribució delsacrifici, aquest ajustament que vivim necessita també d’arbitratges difícils d’assumirpel que fa al possible abandonament de prestacions.

L’exemple canadenc : “Yes, We Can(ada)”Voldria acabar amb una nota d’esperança, encara que no precisament càndida, a lavegada que aprofitaria per trencar algunes idees preconcebudes. Qüestió de provo-car, com amb el subtítol, vaja... Enfrontat a unes taxes disparades d’endeutamentdurant la dècada dels 90, que van portar l’Estat canadenc a una delicada situaciófinancera, l’exprimer ministre Chrétien deia : “durant anys, els governs han promèsmés del que podien generar, i han generat més del que podien assumir.”A partir d’aquí, el referit polític va defensar un programa dràstic de retallada de ladespesa pública, que podeu veure en el gràfic 3, i va assolir resultats brillants, sensehaver de renunciar a un nivell raonable de prestacions per part de l’Estat.Trencar amb la idea que reduir la despesa no és possible. Trencar amb la idea del mul-tiplicador o estabilitzador pressupostari de Keynes (que potser funciona quan surtsdels nivells de pes de l’Estat dels anys 20 però el marge del qual és avui extremamentlimitat per no dir inexistent). Trencar amb la idea que un polític només pot reeixir ambun discurs que agradi a la seva clientela. Potser ha arribat l’hora d’un altre discurs. Sihi ha d’haver un trencament, només pot ser aquest. Perquè, per a la resta, qualsevoldiscurs basat en la fractura, en l’enfrontament, en el mite de les dues andorres no con-dueix enlloc. D’Andorra només n’hi ha una; esperem que sigui la del Yes, we Can(ada)…

Gilbert Saboya i Sunyé, economista i empresari, exconseller general i membre de Coalició Reformista

Programa

L’administració pública andorrana 173

Imatges de les SetzenesJornades de la SocietatAndorrana de Ciències

Setzenes Jornades de la Societat Andorrana de Ciències 174

Assistent Professió DomiciliAndreu i Sotelo, Iago Periodista Ordino Arasa i Altimira, Eva Periodista Andorra la VellaAsensio i Valls, Cristian Funcionari Andorra la VellaAudí, Cinta Periodista Diari d’Andorra AndorraBa, Abou Tècnic de joventut La MassanaBaliellas i Babot, Josep Comerç AndorraBertrana, Univers Responsable de Comunicació Escaldes-Engordany Bertrana i Figueras, Galdric Estudiant Escaldes-EngordanyBertrana i Figueras, Guillem Estudiant Escaldes-EngordanyBorràs i Bosch, Lurdes Tècnica administrativa CanilloCabot i Vidal, Dolors Empresària L’Aldosa de CanilloCalsina i Gordi, Miquel Comptable Sant Julià de LòriaDe Cambra i Anton, Sílvia Física Sant Julià de LòriaCano, Maite Administració Andorra la VellaCapel i Granero, Isabel Cap d’equip Servei d’Atenció a Domicili Andorra la VellaCarcellé, Rubén Periodista ATV InclesCasadevall i Medrano, Enric Cònsol de Canillo MeritxellCavero i Muñoz, Pere Ensenyant Andorra la VellaCres, Philippe Conseller d’Orientació i psicòleg La MassanaDomènech i Pons, Jaume Economista Andorra la VellaDuró i Coma, Simó Ensenyant jubilat OrdinoFerrer i Obiols, Rosa Advocada Andorra la VellaFigueras i Nieto, Diana Professora Escaldes-EngordanyFigueras i Nieto, Sònia Escaldes-EngordanyGabriel, Miquel Jubilat Sant Julià de LòriaGalindo, Fernando Fotògraf Diari d’AndorraGarcia i López, Enric Manel Advocat La MassanaGomà, Santiago Jubilat Sant Julià de LòriaGomà i Sala, Albert Coord. Observatori Turístic Sant Julià de LòriaGómez, Eva Administrativa Sant Julià de LòriaGuinart i Mauri, Enric Periodista EncampLara, Tony Fotògraf El Periòdic d’Andorra Escaldes-EngordanyLara i Sànchez, Yvan Professor EncampLópez i Mirmi, Toni Enginyer Escaldes-EngordanyLópez i Montanya, Antoni Advocat Andorra la VellaLozano i Muñoz, Isabel Verds Andorra la Vella

Llista dels assistentsa les XVI Jornades (no exhaustiva)


Mach i Buch, Àngels Farmacèutica CanilloMas i Magallon, Josep Mestre AndorraMateu i Montané, Alain Informàtic EncampMiralles i Bellera, Alfons Secretari d’Estat AndorraMiralles i Lluelles, Alfons Jubilat Escaldes-EngordanyPol i Pedros, Julià Estudiant Andorra la VellaPol i Solé, Antoni Arquitecte CanilloPozo i Lozano, Jael Veterinària La MassanaRabadà i Duque, Meritxell Funcionària Andorra la VellaRodríguez i Miñana, Joan Carles Notari Escaldes-EngordanyRodríguez i Romero, Marc Periodista Escaldes-EngordanyRoig i Loscertales, Albert Periodista Andorra la VellaRos i Pascuet, Francesca Geògrafa, Fund. Crèdit Andorrà Escaldes-Engordany Saboya i Sunyé, Gilbert Assessor financer Sant Julià de LòriaSalvà, Núria Periodista ANA AndorraSàmper i Marbà, Joel Enginyer telecomunicacions AndorraTibau, Marta Càmera ATV AndorraTort, Marta Periodista ANA AndorraUbach i Valdívia, Gabriel Agent de duanes EncampVidales i Abadal, Ester Educadora en el lleure i pagesa Fontaneda


Recull de premsa8/12/2010

9/12/2010


12/12/2010



13/12/2010 15/12/2010

16/12/2010


20/12/2010

30/12/2010

8/12/2010

12/12/2010

12/12/2010

12/12/2010


16/12/2010


BONDIA

30/12/2010


Visites: 63


Visites: 234

Visites: 234


9/12/2010

13/12/2010


7/12/2010


http: //www.academia.cat

Societat Andorrana de Ciències L’administració pública andorrana · L´administració pública...

Documents

Transcript of Societat Andorrana de Ciències L’administració pública andorrana · L´administració pública...