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Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto Participativo desde las
ALDEAS
Municipio de Barbosa
Para comprender el Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto
Participativo de Barbosa, implementado como política pública en el Municipio a
través del Acuerdo 10 de 2011 del Concejo, es necesario comprender la
definición básica de cada uno de los elementos que aparecen en este título.
¿Qué es la planeación?
La planeación es una herramienta que le permite a las sociedades,
organizaciones, familias y personas, ordenar los recursos de que se dispone o
se debe disponer, para alcanzar unas metas en un tiempo prudentemente
determinado.
Entendida así, la planeación siempre ha existido, para lograr nuestros
propósitos siempre hemos recurrido a un plan, uno tan simple como la
convocatoria y organización de un festejo familiar a otros tan complejos como
el alcanzar un título profesional, algo que parte de un largo proceso académico
y si se quiere, con el título tan solo se cierra una etapa del plan de vida para
abrir otra tan intensa como es el de desarrollar una satisfactoria carrera
profesional.
Pero la planeación, como instrumento de la construcción de los asuntos
públicos en una sociedad, es relativamente reciente. Después de la Segunda
Guerra Mundial la comunidad de naciones progresivamente ha incorporado
herramientas que permitan tener más rigor técnico en el ejercicio de gobierno,
posicionando diferentes enfoques de construcción de las políticas públicas y la
planeación económica y social. De esta forma, lo público deja de construirse
según el capricho de un gobernante y los planes se convierten en carta de
navegación del estado y la sociedad, siendo un instrumento de control del
poder de los mandatarios y una oportunidad para que la ciudadanía participe
en el modelo de desarrollo y sociedad que consideran más apropiado según la
identidad y las metas de calidad de vida que se tranzan las comunidades.
Los planes pueden ser de muchos tipos: según el territorio; desde lo macro a lo
micro, según el tiempo; desde el corto al largo plazo, según las temáticas;
sectoriales, poblacionales o integrales, entre otros. Pero todo buen plan público
debe basarse en una apropiada comprensión de la realidad y los problemas,
una identificación de las alternativas para sortear esos problemas y de las
expectativas colectivas para vivir mejor, y algo también muy importante,
organizar coherentemente los recursos necesarios, los disponibles y los que se
deben gestionar, para lograr las metas en un tiempo pertinente.
En Colombia, el esquema de planeación pública se ha venido configurando
desde 1968, desde entonces cada gobierno nacional plasma sus estrategias,
acciones y los presupuestos de inversión del dinero público en planes
cuatrienales. La Ley 152 de 1994 es la principal norma que organiza el Sistema
de Planeación Nacional, esta ley define las autoridades, las instancias de
participación y decisión, los instrumentos de planeación y los mecanismos de
control que tiene en sistema, incluso a nivel municipal. Por eso el Sistema
Municipal de Planeación es uno de los principales escenarios para la
participación política de toda la ciudadanía en la solución de los problemas
colectivos y en la definición de la distribución de los recursos públicos en
función de alcanzar las metas sociales, que deben ser un consenso popular.
¿Qué es un sistema?
Un sistema es un conjunto de órganos y procesos que de forma armónica
cumplen un propósito y en donde todas las partes son determinantes para el
logro de ese fin.
Pensemos en el cuerpo humano como un complejo sistema, que para cumplir
sus propósitos se soporta en diferentes subsistemas, como el sistema
respiratorio, circulatorio, nervioso, muscular, locomotor, entre muchos otros. Si
un subsistema de estos falla tendrá un alto impacto en todo el cuerpo humano,
si no es que trae la muerte puede ocasionar un deterioro considerable en la
calidad de vida de la persona, por más pequeño que sea el órgano y por más
insignificante que parezca todo tiene valor; nadie puede vivir bien con un
terrible dolor de uña.
De la misma forma debe funcionar el sistema de planeación. Si todos los
componentes funcionan para buscar el desarrollo, todos los ciudadanos
podremos vivir bien, por eso no es concebible que el plan general del Municipio
funcione y el de alguna ALDEA no, es como pensar que alguna de nuestra
extremidades no le llega sangre.
La planeación para el desarrollo funciona como sistema si es capaz de
comprender lo macro y micro dentro de una misma matriz complementaria, sin
discriminaciones y garantizando que el Estado y la ciudadanía interviene en
cada componente del proceso.
¿Por qué es importante la participación política ciudadana en la
Planeación?
Porque el artículo primero de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, reconoce que todos los seres humanos somos libres e iguales por
ello se debe garantizar que todos podamos participar en las decisiones
colectivas que en últimas determinan nuestras oportunidades individuales de
ejercer nuestros derechos y las posibilidades de construir nuestros proyectos
de vida con dignidad y con pleno desarrollo de las comunidades de las que
hacemos parte.
Porque el artículo 20 de la misma Declaración, reconoce la democracia como
un derecho fundamental de los individuos y los pueblos, y son estos últimos los
que definen la estructura de poder social y las aspiraciones colectivas. La
Constitución Política va más allá y en su artículo tercero reconoce que la
soberanía es popular, en consecuencia el poder público es ejercido
directamente por el pueblo y para ello hay mecanismos (los contemplados en la
Ley 134 de 1994 y otras normas sobre participación ciudadana), o por
intermedio de sus representantes legítimamente designados. Esto porque el
Estado debe ser producto de la sociedad, si hablamos de lo contrario estamos
hablando de un proyecto totalitario.
Porque el artículo 29, también de la Declaración, reconoce que todos nos
realizamos individualmente como personas gracias a que hacemos parte de
una comunidad, solos esto no es posible, y es por eso que todos debemos
tener responsabilidades y solidaridades con los territorios que habitamos,
siendo la participación en las decisiones públicas un deber que también se
encuentra en nuestra Constitución y que va más allá del voto.
En resumen, el Sistema de Planeación y Presupuesto Participativo se convierte
es un importantes escenario democrático en el que la ciudadanía asume
directamente la soberanía para decidir, negociar e interactuar con las
autoridades locales sobre la transformación de necesidades comunitarias en
desarrollo, el ejercicio de los derechos, el control social y político a los
gobernantes y la distribución correcta y transparente de los recursos públicos
con base en las necesidades y expectativas sociales. En este sentido, la
planeación deja de ser un asunto solo de técnicos, de expertos en la
planeación y se convierte en un hecho político, porque cuenta con el debate de
toda la ciudadanía, la que detenta en principio el poder.
¿Qué es presupuestar participativamente?
El presupuesto es un elemento que hace parte integral del proceso de la
planeación. Presupuestar participativamente implica conocer conscientemente
las necesidades, tener claras las alternativas y distribuir los recursos
disponibles de forma responsables en relación a las prioridades que deciden
colectivamente.
Algunas experiencias de construcción de presupuestos participativos no han
tenido esto presente esta relación, en algunos casos se ha respetado la
decisión de las comunidades, en otros se han descartado las iniciativas de la
comunidad por considerarlas poco viables, pero en ambos se ha observado
que el impacto en materia de desarrollo de las comunidades es menor si estos
no responden a procesos reflexivos en donde se tienen absolutamente claras
las prioridades de los territorios. Pero se espera que ese no sea el caso de
Barbosa, ya que la política pública ha asumido la planeación y la construcción
de presupuestos como algo integral
¿Qué son las ALDEAS?
Es una división social y política del territorio del Municipio de Barbosa, y que es
definida por el Acuerdo 10/11 como las unidades básicas de planeación. Las
Agencias Locales de Desarrollo Autónomo, ALDEAS, son unidades territoriales
definidas a partir de la identidad que se construyen en estos lugares desde las
relaciones económicas, culturales, sociales, desde las condiciones de
desarrollo y de calidad de vida de las personas, la movilidad y el intercambio
histórico, entre otras variables.
En Barbosa existen 10 ALDEAS rurales, compuestas por varias veredas y una
urbana. La idea es que se construyan mecanismos de participación,
planeación, presupuestación y metas de desarrollo en cada una de las
ALDEAS.
Esto significa que cada ALDEA del Municipio debe tener su propio diagnóstico,
sus propios mecanismos de discusión y decisión entorno a planes y
presupuestos, sus propias estrategias, y una inversión particular con base en
estos instrumentos. Para el caso de Barbosa la política asume que la
planeación y presupuestación local de las ALDEAS debe ser de al menos el
20% de recurso de inversión del Municipio.
Pero para que el Sistema de Planeación sea integral se requiere que haya
plena armonía entre los planes de desarrollo generales del Municipio y los
particulares de los territorios de las ALDEAS, de lo contrario no habrá un
desarrollo coherente y de alto impacto en las estrategias de planeación del
Municipio y las comunidades se quedarán con la planeación de los micro
territorios y otros poderes con la del macro territorio, no permitiendo así una
verdadera democracia en donde todos participemos en lo vecinal y en lo
general del municipio.
¿Cómo se construye el plan de desarrollo central del municipio?
El fundamento legal del Sistema Municipal de Planeación y Presupuesto
Participativo de Barbosa es la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica de Planeación.
Los dispositivos de la planeación central del municipio también se encuentran
reglados en esta norma, la cual básicamente ordena las autoridades del
Sistema, en cabeza del alcalde y los secretarios competentes, las instancias
centrales de deliberación y consulta como el Consejo Territorial de Planeación.
También aparecen los instrumentos de planeación, que en este caso es la
diversidad de planes, pero se centra en el procedimiento de construcción del
plan de desarrollo municipal, el cual debe presentar el alcalde durante los
primeros cuatro meses de gobierno, primero para revisión y consulta del
Consejo territorial de planeación, para luego someterlo a la deliberación y
posterior aprobación del Concejo. Todo esto sucede durante los primeros cinco
meses de gobierno y ahí debe participar toda la ciudadanía, es importante
tener presente esta temporalidad porque en estos 5 meses se definen las
estrategias, los proyectos y el presupuesto que guiará la administración
municipal por los cuatro años de periodo gubernamental, por eso no participar
en este momento puede limitar seriamente la incidencia en el gobierno local en
el resto del periodo. Después solo queda gestionar proyectos que se adecuen a
esos lineamientos y hacer seguimiento y control político y ciudadano para que
estos propósitos efectivamente se cumplan.
Es importante considerar que el programa de gobierno suscrito por el alcalde
cuando era candidato, debe estar incorporado dentro del Plan de Desarrollo.
Esto es muy relevante, porque los compromisos son de obligatorio
cumplimiento por parte del mandatario, de no hacerlo puede ser susceptible de
revocatoria de mandato, según la voluntad popular expresada en las urnas.
¿Cuál es la ruta de una iniciativa comunitaria en el Sistema de
Planeación?
El procedimiento que se relató en la pregunta anterior, hace parte de lo que
podríamos considerar la planeación central del municipio, desde las
autoridades, los instrumentos y las instancias deliberativas centrales. Estos
aspectos prácticamente se encuentran regulados por la Ley 152 y no tienen
mayores diferencias en el Municipio de Barbosa. Esto es lo que podríamos
nombrar como la planeación de arriba hacia abajo, pero esto no excluye la
responsabilidad de procesos participativos y consultivos con instancias de la
sociedad civil, ya que también es un mandato legal.
Pero en donde los municipios tienen más margen de construir sus procesos de
planeación es en la autonomía de los espacios de participación y
representación de las comunidades y organizaciones sociales. Estos aspectos
son reglamentados en el Acuerdo 10 de 2011 y el Decreto municipal 135 del
mismo año. Allí se encuentra reglamentado lo que podríamos denominar la
participación en la planeación de abajo hacia arriba.
Este tipo de participación tiene mucho más valor en términos de cultura política
y de la vinculación activa de la sociedad en la construcción de lo público. Para
comprender mejor como funcionan estos mecanismos vamos a observar la ruta
de una iniciativa popular desde una situación hipotética.
Supongamos que desde una ALDEA se empieza a identificar la necesidad
sentida de fundar un establecimiento educativo que tenga todos los grados de
bachillerato. Supongamos también, que esta iniciativa surge de un miembro de
la comunidad que considera que es muy costoso enviar a sus hijos a un liceo
en el casco urbano, y que esta es lanzada en una Asamblea de priorización de
problemas y proyectos de presupuesto participativo. La Asamblea es un
espacio amplio, con participación de los ciudadanos y las organizaciones
sociales que habitan la ALDEA en donde, como su nombre lo indica se deciden
los principales problemas que ameritan una asignación de recursos públicos
para emprender acciones. La comunidad en esta Asamblea resuelve que el
asunto es importante y los prioriza, aunque todavía no posee diagnósticos ni
presupuestos muy claros.
Luego esta propuesta es llevada al Comité de proyectos de presupuesto
participativo, una instancia conformada por representantes de la comunidad y
funcionarios de la Administración Municipal y tienen la función de elaborar los
perfiles de los proyectos para ser financiados por el presupuesto participativo.
Este Comité define que la iniciativa es importante pero que no se dispone de
estudios suficientes para analizar la pertinencia de la obra en términos
económicos y de impacto social y ambiental. Tampoco se cuenta con una
proyección presupuestal del costo de la obra y por ello deciden que no tienen la
capacidad de formular el perfil de un proyecto tan grande y por ende lo remite a
la Comisión técnica del sistema municipal de planeación y presupuesto
participativo.
La comisión es un espacio de composición mixta, que tiene como propósito
apoyar y velar por la articulación, coherencia y buen funcionamiento del
Sistema. Supongamos que la Comisión encuentra que es una iniciativa
interesante pero que carece de un diagnóstico serio sobre la pertinencia y a
todas luces rebasa el presupuesto participativo asignado para la ALDEA, un
porcentaje dentro del 20% del plan de inversión y que además, como límite
plantea que de ese recurso solo un 20% puede ser invertido en obras públicas.
En consecuencia, podría recomendar las siguientes alternativas: remitir la
propuesta del Liceo al Consejo de Desarrollo de la ALDEA para que haga el
diagnóstico respectivo sobre la necesidad de un Liceo de bachillerato para
ALDEA, y con ello que explore su inclusión dentro del Plan de Desarrollo de
esta localidad. La otra, es remitir la iniciativa al Banco de programas y
proyectos para que colabore con la respectiva dependencia en el estudio de
viabilidad y la elaboración de un plan de los costos efectivos para la ejecución
del proyecto.
Como resultado del proceso podríamos tener, que el Consejo de desarrollo de
ALDEA corrobora que el número de jóvenes de este territorio y los altos niveles
de desescolarización ameritan la construcción de un liceo y lo incorpora como
un proyectos estratégico dentro del Plan. Pero como los recursos que demanda
el proyecto son tan altos, se requieren de fuentes de financiación diferentes a
las de la ALDEA, por eso el proyecto queda en el Banco para gestión
permanente, pero lo más importante es que se incorpora en el Plan de
Desarrollo Municipal, como un proyecto estratégico del Municipio.
En este caso, el presupuesto participativo de la ALDEA podrá definir algunos
proyectos complementarios a la obra como huertas ecológicas, programas de
seguridad alimentaria, de participación entre otros, pero convirtiendo lo que en
principio se podría pensar como una propuesta inviable desde el presupuesto
participativo en un hecho real para el ejercicio del derecho a la educación de
cientos de niñas y niños de las veredas de esta ALDEA.
Claro que todo depende de la capacidad de movilización que tengan las
comunidades y las organizaciones sociales para proponer, negociar, exigir y
hacer seguimiento para que todo lo acordado en los diferentes planes se
incorpore.
¿Qué lecciones hemos aprendido de otras experiencias de planeación
local y presupuesto participativo?
- Hemos aprendido que los procesos de planeación participativa deben
soportarse en procesos de construcción de cultura política democrática. De lo
contrario, la participación solo será instrumental y los vicios caciquistas y
clientelares de otros procesos políticos y sociales se seguirán replicando,
ocultando así los verdaderos propósitos de la ciudadanía.
- Hemos aprendido de otras experiencias que la planeación y la
presupuestación participativa deben ir de la mano y con bastante racionalidad,
de la misma forma que una madre y/o un padre responsable planean y
organizan el gasto de la familia. De lo contrario puede haber participación pero
las acciones no serán ni eficientes ni eficaces, ya que no atiende a
necesidades sentidas sino al afán de ejecutar un recurso.
- Hemos aprendido que la participación ciudadana debe tener una incidencia
cualificada, directa y transparente en las decisiones de lo público. Si solo se
consulta a la ciudadanía o sus propuestas no se tienen en cuenta se corre el
riesgo de vaciar de sentido la participación, generando frustraciones que
deterioran la confianza ciudadana en las autoridades y se afecta el
fortalecimiento del tejido social interesado en las construcciones colectivas de
la sociedad.
- Hemos aprendido que la contratación desprendida de las iniciativas
ciudadanas debe ser oportuna y con tiempos suficientes para la formulación de
términos de referencia pero sobre todo, para la ejecución, de lo contrario el
impacto de los recursos invertidos será mínimo y no se construirán procesos.