Situación y perspectivas

Febrero 2019

Contraloría General de la República

Presupuestos públicos 2019Situación y perspectivas

ÍNDICE

Resumen ........................................................................................................................................................7

Introducción ...............................................................................................................................................11

1 Situación y perspectivas de la economía costarricense..............................................................15

2 Vinculación de los presupuestos con el resultado fiscal ..............................................................19

2.1 Situación del déficit y la deuda ..........................................................................................................19

2.2 De la ejecución del gasto en el sector descentralizado y desconcentrado ...........................22

2.3 Necesidad de control en las transferencias al sector público .....................................................25

3 Presupuestos Públicos: magnitud y composición ..........................................................................29

3.1 Composición de los presupuestos públicos .....................................................................................30

3.1.1 Aspectos generales y composición del presupuesto .......................................................30 3.1.2 Ingresos .......................................................................................................................................34 3.1.3 Egresos ........................................................................................................................................35

3.2 Presupuesto del Gobierno Central .....................................................................................................37

3.2.1 Ingresos .......................................................................................................................................37 3.2.2 Egresos ........................................................................................................................................42 3.2.3 Trámite del proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2019 en la Asamblea

Legislativa ..................................................................................................................................49 3.2.4 Regla Fiscal: Un ejercicio de aproximación para el Gobierno Central ........................50

3.3 Remuneraciones ....................................................................................................................................53

3.4 Transferencias .........................................................................................................................................58

3.5 Inversión Pública ....................................................................................................................................63

3.6 Gasto Social del Gobierno Central ....................................................................................................66

3.7 Adquisiciones y compras públicas en el Sector Público ...............................................................70

3.8 Otros Gastos ............................................................................................................................................72

3.9 Proceso de aprobación presupuestaria de la Contraloría General de la República ............76

3.10 Vinculación entre Planes y Presupuestos del Sector Descentralizado .......................................80

3.10.1 Vinculación entre Planes Anuales y Presupuestos Públicos ............................................81 3.10.2 Vinculación con respecto al Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-

2022 .............................................................................................................................................82

4 Análisis de Instituciones seleccionadas y sector municipal ........................................................85

4.1 Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) ..................................................................................85

4.1.1 Consideraciones generales ...................................................................................................86 4.1.2 Presupuesto de la Institución .................................................................................................87

4.2 Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL S.A.) .......................................94

4.2.1 Presupuesto de la Institución ................................................................................................. 95 4.2.2 Indicadores empresariales ..................................................................................................... 96

4.3 Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) .............................................................................................. 98

4.3.1 Presupuesto de la Institución ................................................................................................. 99

4.4 Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE, S.A.) ........................... 101

4.4.1 Presupuesto de la Institución ............................................................................................... 102

4.5 Fideicomiso Corredor Vial San José-San Ramón y sus radiales .................................................. 105

4.5.1 Generalidades del Fideicomiso .......................................................................................... 106 4.5.2 Presupuesto del Fideicomiso ............................................................................................... 107

4.6 Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) ................................................ 110


4.7 Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER) ................................................. 114


4.8 Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes ..................................... 119


4.9 Patronato Nacional de la Infancia (PANI)...................................................................................... 124

4.9.1 Presupuesto de la institución ............................................................................................... 125

4.10 Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo .......................................................... 129


4.11 Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR) ..... 134

4.11.1 Presupuesto de la Institución ............................................................................................... 135 4.11.2 Creación del Departamento Técnico de Planificación y Desarrollo Institucional

(DTPDI) ...................................................................................................................................... 136

4.12 Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) .................................................................................. 140


4.13 Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) ........................................................................ 143


4.14 Gobiernos Locales ............................................................................................................................... 147

4.14.1 Presupuesto de las municipalidades ................................................................................. 148

Anexos ...................................................................................................................................................... 155

ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro 1 Sector Público: Déficit financiero presupuestado y ejecutado, 2016-2019 ....................... 20

Cuadro 2 Sector Público: Ingresos sin financiamiento presupuestados y ejecutados, según grupo

institucional, 2016-2019............................................................................................................ 22

Cuadro 3 Sector Público: Gasto sin amortización presupuestado y ejecutado, según grupo

institucional, 2016-2019............................................................................................................ 23

Cuadro 4 Sector Público: Montos de superávit presupuestario según grupo institucional, 2014-

2017 .............................................................................................................................................24

Cuadro 5 Gobierno Central: Composición del resultado financiero, 2007-2019 ................................25

Cuadro 6 Gobierno Central: Transferencias al sector público y su déficit, 2012-2019 ......................27

Cuadro 7 Sector Público: Presupuestos aprobados según sector institucional, 2016-2019 ..............31

Cuadro 8 Sector Público: Presupuestos de Ingresos y egresos, 2016-2019 ...........................................33

Cuadro 9 Gobierno Central: Presupuesto de ingresos, 2015-2019 ........................................................39

Cuadro 10 Gobierno Central: Sumas revalidadas, 2019..........................................................................40

Cuadro 11 Gobierno Central: Proyecto de Ley y Ley de presupuesto según Partida, 2019 ............43

Cuadro 12 Regla Fiscal: Escenarios ..............................................................................................................51

Cuadro 13 Sector Público: Gasto en remuneraciones según grupo, 2015-2019 ................................54

Cuadro 14 Sector público: Composición de las remuneraciones, 2015-2019 .....................................55

Cuadro 15 Instituciones seleccionadas: Relación Incentivos Salariales / Remuneraciones Básicas,

por cada ¢100.000, 2015-2019 ...............................................................................................56

Cuadro 16 Sector Público: Evolución del gasto en transferencias según grupo institucional, 2015-

2019 .............................................................................................................................................60

Cuadro 17 Gobierno Central: Evolución del Gasto Social, 2015-2019 ..................................................68

Cuadro 18 Sector Público: Evolución del gasto en compras públicas según grupo institucional,

2016-2019 ...................................................................................................................................71

Cuadro 19 Condición de implementación del sistema integrado de compras públicas (SICOP),

2017-2018 ...................................................................................................................................72

Cuadro 20 Sector Público: Otros Gastos, 2015-2018 .................................................................................75

Cuadro 21 CGR: Resumen de la aprobación presupuestaria 2019 ......................................................77

Cuadro 22 CGR: Razones de improbación ................................................................................................78

Cuadro 23 Sector Descentralizado: Estimación de recursos Vinculados a Objetivos y Metas de

Planes Anuales 2019 ................................................................................................................81

Cuadro 24 CCSS: distribución de los principales ingresos y egresos presupuestados por régimen,

2019 .............................................................................................................................................88

Cuadro 25 CCSS: Evolución del presupuesto de ingresos del Seguro de Salud, 2018-2019 .............89

Cuadro 26 CCSS: Evolución de los ingresos y egresos, 2015-2019 .........................................................93

Cuadro 27 CNFL, S.A.: Evolución de los ingresos y egresos, 2015-2019 .................................................97

Cuadro 28 IMAS: Evolución de los ingresos y egresos, 2015-2019 ....................................................... 100

Cuadro 29 RECOPE, S.A: Evolución de los ingresos y egresos, 2015-2019 ......................................... 104

Cuadro 30 Fideicomiso San José-San Ramón: Evolución de los ingresos y egresos, 2018-2019 ... 109

CUADRO 31 AYA: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019 ........................................................... 113

Cuadro 32 ICODER: Evolución de los ingresos y egresos, 2015-2019 .................................................. 118

Cuadro 33 Patronato de construcciones: Evolución de los ingresos y egresos, 2015-2019 ........... 123

Cuadro 34 PANI: Evolución de los ingresos y egresos, 2015-2019 ....................................................... 128

Cuadro 35 Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo: Evolución de los ingresos y

egresos, 2015-2019 ................................................................................................................ 133

Cuadro 36 JUDESUR: Evolución de los ingresos y egresos, 2015-2019 ................................................. 139

Cuadro 37 ICE: Evolución de los ingresos y egresos, 2015-2019 ........................................................... 142

Cuadro 38 INCOFER: Evolución de los ingresos y egresos, 2015-2019 ................................................. 146

Cuadro 39 Gobiernos Locales: Evolución de los ingresos y egresos, 2015-2019 ............................... 153

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1 Sector Público: Deuda como porcentaje del PIB, 2008-2018 ............................................... 21

Gráfico 2 Gobierno Central: Déficit financiero y subvenciones netas, 2009-2018 ............................. 26

Gráfico 3 Gobierno Central: ingresos tributarios y carga tributaria, periodo 1991-2019 ................... 38

Gráfico 4 Gobierno Central: Gasto en remuneraciones y porcentaje de variación, 2015-2019 .... 48

Gráfico 5 Gobierno Central: Crecimiento del gasto corriente devengado y con aplicación de

regla fiscal, 2008-2019 ............................................................................................................. 52

Gráfico 6 Gobierno Central: crecimiento de los componentes del gasto corriente, 2008-2019 .... 53

Gráfico 7 Gobierno Central: Evolución del gasto de capital, 2015-2019 ............................................ 64

Gráfico 8 CNFL: Subejecución Partida Bienes Duraderos, 2015-2018 ................................................... 96

Gráfico 9 PANI: porcentaje promedio de ejecución de los ingresos, 2015-2018 ............................. 126

Gráfico 10 PANI: porcentaje promedio de ejecución de los egresos, 2015-2018 ............................ 127

ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

Ilustración 1 Principales variables macroeconómicas estimadas por el BCCR para 2019 ............... 17

Ilustración 2 Sector Público: Presupuesto inicial de ingresos, según partida presupuestaria, 2019 34

Ilustración 3 Sector Público: Presupuesto inicial de egresos, según partida presupuestaria, 2019 . 35

Ilustración 4 Sector Público: Debilidades en los proyectos financiados con créditos externos, 2018

..................................................................................................................................................... 65

Ilustración 5 Modelo de la cadena de resultados .................................................................................... 82

Ilustración 6 Resumen del Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública del Bicentenario 2019-

2022 ............................................................................................................................................. 84

Ilustración 7 Fideicomiso San José-San Ramón ....................................................................................... 106

Resumen

Las perspectivas de crecimiento económico mundial para 2019 son de alrededor de 3% y de

1,7% para América Latina, y muestran una tendencia a la baja respecto al año anterior. Por su

parte, la economía nacional creció 2,7% en 2018 (0,7 puntos porcentuales menos que en 2017)

y se espera que crezca 3,2% en 2019 según el Programa Macroeconómico del BCCR. Los

principales riesgos internos identificados por el BCCR se asocian con la no aprobación de

proyectos de ley de apoyo financiero, nuevas tensiones sociales (huelgas) y condiciones

climáticas adversas; entre los riesgos externos destacan el aumento en la volatilidad y aversión

al riesgo en mercados financieros, un agravamiento de las tensiones comerciales entre Estados

Unidos y otras economías avanzadas, la crisis en Nicaragua y el alza en el precio de las materias

primas.

Con respecto al resultado fiscal, el déficit financiero presupuestado del Gobierno Central

alcanza el 7,9% del PIB, aunque se espera sea inferior, dada la sub ejecución presupuestaria; el

Banco Central de Costa Rica en su Programa Macroeconómico espera un valor del 6,2% del

PIB, para lo cual toma en cuenta la aprobación de la Ley N° 9635 del 3 de diciembre del 2018.

En lo que respecta a la deuda del Gobierno Central, la razón deuda/PIB se ha estado

incrementando en 4 puntos de 2016 a 2018, para situarse en 53,6% del PIB, y es de esperar un

incremento similar para 2019. La deuda del sector público se estima en 70,6% del PIB a

diciembre de 2018.

Los fondos públicos aprobados a ejecutar por el Sector Público sin consolidar (¢28.082.166

millones, 75,0% del PIB) están compuestos por los presupuestos iniciales de 306 instituciones del

sector descentralizado y sus fideicomisos, cuyo presupuesto equivale a ¢17.139.085 millones

(61,0%) y 27 títulos presupuestarios correspondientes al Gobierno Central lo que representa

¢10.943.081 millones (39,0%).

El presupuesto del Gobierno Central para el ejercicio económico 2019 fue aprobado mediante

la Ley N° 9632 del 28 de noviembre del 2018, por un monto de ¢10.943.081 millones (29,2% del

PIB). Este monto es superior en ¢2.670 millones (0,02%) al Proyecto de Ley Presupuestario

presentado por el Ministerio de Hacienda el 31 de agosto del 2018. Las principales diferencias

entre el Proyecto de Ley y la Ley de presupuesto, se presentan en las partidas de transferencias

corrientes, amortización, remuneraciones, transferencias de capital, servicios, materiales y

suministros, bienes duraderos y cuentas especiales.

Los ingresos corrientes del Gobierno Central ascienden a la suma de ¢5.087.023 millones, lo que

significa un 4,8% de crecimiento respecto al presupuesto definitivo de 2018 (¢4.854.094 millones).

Los ingresos tributarios representan el 93,0% de los ingresos corrientes (¢4.733.391 millones),

monto que implica una carga tributaria de 12,64%. Por su parte, el financiamiento interno

asciende a ¢5.853.339 millones (37,1% de títulos valores de corto plazo y en 62,9% de títulos

valores de largo plazo). Los recursos provenientes de financiamiento externo fueron

incorporados mediante la revalidación automática de saldos, por un monto de ¢757.689

millones.

De esta manera, la implementación de mejoras para reducir la evasión fiscal y el compromiso

público por resolver el problema estructural de las finanzas públicas, se mantienen como retos

ineludibles para el ejercicio económico de 2019.

En cuanto a remuneraciones del Sector Público, para el ejercicio económico de 2019 se

presupuestan ¢6.306.567 millones, 2,8% más que en el presupuesto definitivo de 2018. Este gasto

representa 16,8% del PIB estimado para 2019. Los incentivos salariales son la subpartida con

mayor asignación y crecimiento, lo cual es evidencia de un crecimiento inercial que incide en

8 | Resumen

la sostenibilidad del sistema remunerativo. Además, existen problemas estructurales asociados

con disparidades, complejidad y transparencia en los sistemas remunerativos.

Por concepto de transferencias del Sector Publico se presupuestan ¢6.861.615 millones (cifras sin

consolidar), de este total, el 89,3% (¢6.130.092 millones) son transferencias corrientes y 10,7%

(¢731.523 millones) de capital. Las transferencias corrientes presentan un aumento del 4,9%

respecto del presupuesto inicial de 2018, mientras que las transferencias de capital disminuyen

en 12,0%. Es importante avanzar en la normativa que regula las transferencias con el objetivo de

que estas se apeguen a la realidad financiera del Gobierno.

El Gobierno Central presupuesta para el ejercicio económico de 2019 un total de ¢4.660.937

millones (12,4% del PIB) en gasto social, lo que implica un incremento de 4,0% respecto al

presupuesto definitivo de 2018. Los principales rubros del gasto social son: educación,

protección social y salud (que representan el 56,7%, el 34,7% y el 7,0% del total,

respectivamente). Es necesario mejorar la calidad de este tipo de gasto, por ejemplo, mediante

el fortalecimiento del componente de evaluación de programas y proyectos, a fin de

direccionar mejor los recursos.

La inversión del Sector Público No Financiero presupuestada para 2019 suma ¢1.610.309 millones

(4,3% de PIB, cifras consolidadas), 5,3% más que el presupuesto inicial consolidado de 2018. La

formación de capital tiene un 61,7% de participación, la adquisición de activos un 25,9% y las

transferencias de capital representan un 12,3%. El gasto de capital presupuestado por el

Gobierno Central es de ¢506.406 millones y 20,4% menos que en el presupuesto inicial de 2018.

Costa rica presenta un rezago en infraestructura, lo que impacta la competitividad, la

productividad y el bienestar de la ciudadanía.

Para el ejercicio 2019 se presupuestan ¢5.651.966 millones para compras públicas, 4,1% menos

que el presupuesto definitivo de 2018. Las reducciones se tienden a acumular más

significativamente en la partida de bienes duraderos, aunque también sobresale la disminución

en servicios por parte de Órganos Desconcentrados. Persiste rezago en la implementación del

Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) como plataforma única y centralizada para

todo el Sector Público, dado que 30% de las instituciones no lo utiliza todavía. Se deben

conjuntar esfuerzos para lograr la implementación completa del SICOP y alcanzar en el más

corto plazo los beneficios resultantes de las economías de escala, mayor transparencia y

rendición de cuentas en el proceso de contratación administrativa.

Bajo la denominación de Otros gastos se compilan las subpartidas de: 1) Alquiler de edificios,

locales y terrenos, 2) Publicidad y propaganda, 3) Servicios en ciencias económicas y sociales,

4) Dietas, 5) Actividades protocolarias y sociales, 6) Transporte en el exterior, 7) Viáticos en el

exterior y 8) Ayudas a funcionarios. El gasto presupuestado para estos gastos asciende a

¢249.249 millones, que equivale a 0,7% del PIB y muestra un crecimiento de 2,3% respecto al

presupuesto definitivo de 2018, revelando en términos generales un esfuerzo en la contención

del gasto en estos rubros.

La CGR recibió 283 presupuestos para el ejercicio económico 2019, de los cuales 121 recibieron

aprobación, 142 aprobación parcial y 20 fueron improbados totalmente. El monto aprobado

total es de ¢16.611.572 millones. Dentro de las principales razones de improbación se

encuentran el incumplimiento del monto asignado al Fondo de Capitalización Laboral, ingresos

insuficientes para financiar los gastos presupuestados y la falta de aprobación interna del

documento presupuestario.

Además, con el fin de visualizar el impacto de la regla fiscal, se realiza además un ejercicio

donde se muestra el escenario que enfrentaría el Gobierno Central si para el presente

presupuesto 2019 se aplicara la regla fiscal (que rige en 2020), indicando que el gasto corriente

Resumen | 9

debería ejecutarse en un 91,1%. A modo de ejemplo, desde 2013 las tasas de crecimiento del

gasto corriente en el Gobierno Central han superado el nivel que se tendría (a excepción de

2016), si la regla fiscal hubiera estado vigente en ese entonces. El cumplimiento de la regla

fiscal, ante un crecimiento de los intereses, presionará el resto del gasto corriente; ajuste

necesario para lograr la sostenibilidad de la deuda.

Finalmente, el documento contiene comentarios sobre algunas instituciones públicas,

específicamente: la CCSS, la CNFL, el IMAS, RECOPE, el Fideicomiso Corredor Vial San José-San

Ramón y sus radiales, AyA, ICODER, el Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición

de Bienes, el PANI, el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo, JUDESUR, el ICE,

INCOFER y Gobiernos Locales.

Introducción

Desde hace varios años el país se enfrenta a la tarea de enmendar de forma decidida y

permanente su deteriorada situación fiscal. La reciente aprobación de la Ley N° 9635, Ley de

Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, constituyó sin duda alguna un hecho relevante en la

historia socio-económica del país, al lograrse un espacio de reflexión y aprendizaje para lograr

un consenso entre actores y Poderes que derivara en un primer paso hacia un ajuste a la

sostenibilidad. Pero si bien esta Ley provee de nuevas y prometedoras herramientas para el

saneamiento fiscal, como la ampliación del impuesto al valor agregado a los servicios, la

reforma a la Ley de Salarios y el establecimiento de la regla fiscal, debe ser acompañada de un

necesario ordenamiento del Estado que desemboque en uso más eficiente y racional de los

escasos recursos públicos.

Como sociedad, se nos presentan dos posibilidades de elección: comprometerse con la

disciplina fiscal para garantizar la provisión de servicios públicos en el presente y futuro, o bien

postergar el ajuste–una vez más– para los años venideros, lo que lo convertirá en un ajuste

mucho más agudo. Como sociedad, debemos tener consciencia de que, en materia fiscal, aún

no se aclaran los nublados del día; por el contrario, el pronóstico continúa reservado y con

probabilidad de tormenta, dependiendo de la firmeza de todos los actores para conducir a

Costa Rica hacia aguas más tranquilas que nos permitan arribar al puerto del desarrollo

sostenible y justamente distribuido.

El contexto macroeconómico no es halagador. La actividad económica se encuentra en

desaceleración. En enero de 2018 el Banco Central de Costa Rica (BCCR) estimó que en 2019 el

crecimiento real de la producción sería del 3,9%, en julio de 2018 ajustó su pronóstico a la baja

(3,4%) y en enero de 2019, con la publicación del Programa Macroeconómico 2019-2020, volvió

a ajustar a la baja la proyección de crecimiento de 2019, y la situó en 3,2% (y 3,0% para 2020).

En consonancia, el crecimiento de los ingresos tributarios del Gobierno Central también

mostraba una importante desaceleración a finales de 2018. Según cifras preliminares del

Ministerio de Hacienda, los ingresos tributarios crecieron un 4,0% en 2018 –considerando los

recursos de la amnistía tributaria–, en contraste con los crecimientos observados de 5,4% en

2017 y 7,9% en 2016.

Además, la trayectoria exponencial de la deuda pública representa una presión cada vez

mayor en el pago de intereses. Como tal, el nivel de endeudamiento del Gobierno Central pasó

de un mínimo de 24,1% del PIB en 2008 a un 53,6% en 2018. Lo anterior redunda en un gasto de

intereses del orden del 4,5% del PIB para 2019 equivalente a más de ¢1,6 billones. Una idea de la

magnitud de este monto podría darla el hecho de que con esta suma –es decir, con lo que el

Gobierno debe pagar en un año por concepto de intereses sobre la deuda– alcanzaría para

cubrir el presupuesto del MOPT, el MSP, el Poder Judicial y el MTSS.

Las presiones sobre el gasto también se traducen en una reducción significativa del gasto de

capital del Gobierno, que para 2019 es un 20,4% inferior al monto presupuestado inicialmente en

2018. ¿Qué significa esto? Que el déficit fiscal cierra espacios a la inversión pública, materia en

la que el país tiene un rezago que se mide en décadas, y que impacta la capacidad

productiva del país y la calidad de vida diaria de los costarricenses.

El desequilibrio fiscal del Gobierno se manifiesta, también, en una larga historia de déficit en

cuenta corriente. En efecto, en el año 2019 se ajustarían treinta años (con la excepción de los

años de bonanza 2007 y 2008) de que el Gobierno debe recurrir al endeudamiento para poder

cubrir la totalidad de los gastos corrientes, y las cifras preliminares de cierre para el año 2018

revelan que los ingresos corrientes alcanzaron a cubrir solo el 76% de los gastos corrientes en ese

año. Todo esto pese a la existencia de normativa vigente que claramente ha prohibido el

12 | Introducción

financiamiento de gastos corrientes con endeudamiento. Es como si una familia se endeudara

mes a mes para cubrir sus gastos básicos (alimentación, vestido, transporte, alquiler de vivienda,

servicios), con pocas posibilidades de invertir, por ejemplo, en una casa de habitación, o de

disminuir sus deudas. No se puede gastar más de lo que se recibe o se gana por tiempo

indefinido.

Conviene en este punto realizar una importante acotación: si bien el problema fiscal se observa

en primera instancia en las estadísticas del Gobierno Central, este problema trasciende a todas

las instituciones que conforman el sector público. En particular, a aquellas que dependen casi

en exclusiva del financiamiento que reciben del Gobierno. Las políticas de sostenibilidad,

eficiencia, eficacia y transparencia del gasto público no son exclusivas de un subsector

determinado. Dicho de otro modo, el compromiso con la disciplina fiscal es un esfuerzo

consciente de la generalidad del sector público y debe ser asumido con responsabilidad por

parte de todos los jerarcas institucionales, donde el cumplimiento de la regla fiscal que

introduce la Ley N° 9635 es fundamental para el ajuste. Limitar el acatamiento de la regla a un

grupo determinado de instituciones (por ejemplo, impulsando excepciones bajo el argumento

de su condición de autonomía) equivale a erosionar el efecto potencial de la reforma, al

tiempo que envía señales negativas hacia el mercado, la ciudadanía y los monitores externos. El

compromiso fiscal debe ser asumido con toda responsabilidad por todos los jerarcas

institucionales, sin distingo del sector o institución, y direccionado con firmeza por parte del

Ministerio de Hacienda.

A manera de ejemplo, según proyecciones del BCCR la implementación de la reforma

permitiría obtener superávit primario no antes del año 2023. Esto pone de manifiesto la fragilidad

de la reforma, en el sentido de que para ser efectiva se requiere reducir en gran proporción el

gasto corriente de todo el sector público. Es evidente también que su sola aprobación es

insuficiente para modificar en el corto plazo el comportamiento explosivo de la deuda pública y

que se requieren reformas complementarias en áreas críticas, como empleo público y reforma

del Estado, con el objeto de buscar la eficiencia en una gestión orientada a resultados y a una

creación de valor público, lo cual constituye una tarea perenne en la administración pública.

El país ha dado pasos destacables en dirección a la llamada consolidación fiscal, dentro de los

que se destaca la aprobación de Leyes como la Ley de Eficiencia en la Administración de los

Recursos Públicos, Ley N° 9371, que introduce un periodo máximo para la ejecución de los

recursos que transfiere el Gobierno, y ordena su devolución en caso contrario; la Ley de

Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno

Central, Ley N° 9524, para la inclusión de estos órganos en el presupuesto de la República; Leyes

para mejorar la lucha contra el fraude fiscal y el contrabando (N° 9416 y 9328,

respectivamente), y las reformas en materia de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional

(Leyes N° 9380, 9381 y 9388). Sin embargo, aún debemos mantenernos vigilantes y no bajar la

guardia frente a los factores que continúan acechando contra la sostenibilidad fiscal que tanto

requiere el país.

En el caso particular del Ministerio de Hacienda, este tiene como gran pendiente fortalecer y

modernizar la gestión de los ingresos internos. El Ministerio requiere avances tecnológicos, tales

como la integración de sus principales sistemas de información, mayor simplificación del sistema

tributario para reducir sus costos de administración, controlar el gasto tributario y disminuir la

evasión, entre otros. Mención especial merece el proceso de implementación del SICOP y el

cumplimiento de la regla fiscal, donde el Ministerio debe ejercer un profundo y eficaz liderazgo.

La renuncia a este liderazgo supondría una gran presión sobre los mercados, un deterioro en las

expectativas de los agentes y eventuales disminuciones adicionales en las calificaciones de

riesgo país.

Introducción | 13

La materialización de riesgos está latente, como ya se experimentó con la crisis de liquidez

dada a conocer en agosto de 2017, los pagos sin contenido presupuestario realizados en 2018 y

la necesidad de recurrir a las letras del tesoro como mecanismo de financiamiento

extraordinario. Más allá de esto, no se debe perder de vista que la principal afectación de una

eventual situación de impago de deuda y crisis económica afecta en primera instancia a las

poblaciones más vulnerables, por ejemplo, beneficiarios de programas de asistencia social

(becas, subsidios), así como pago a proveedores y de salarios. El costo social de una crisis

puede trascender varias décadas y afectar a más de una generación, como ya lo experimentó

el país con el caso de la crisis de los años ochenta. A la larga, la indisciplina fiscal se traduce en

más pobreza, desigualdad y crisis económica.

Es nuestra responsabilidad histórica evitar ese punto. Si bien es cierto que el país dejó pasar los

años con un contexto macroeconómico más favorable para hacer el ajuste, también es cierto

que en el año que acaba de concluir se demostró a sí mismo que es capaz de corregir el

rumbo. La reforma fiscal y la eventual colocación de eurobonos proporcionan un alivio para

que el Gobierno pueda continuar su marcha, pero no debemos olvidar que nos enfrentamos a

una tarea titánica.

1 Situación y perspectivas de la economía costarricense

El contexto macroeconómico en el que se enmarcará la ejecución presupuestaria de 2019 se

sintetiza en proyecciones a la baja en el crecimiento e importantes riesgos internos asociados al

ajuste fiscal.

Con respecto a la economía mundial, organismos internacionales como el Fondo Monetario

internacional (FMI)1, el Banco Mundial (BM)2 y la Comisión Económica para América Latina y el

Caribe (CEPAL)3 estiman un crecimiento a la baja para 2019 en relación con sus estimaciones

previas. El Banco Mundial prevé un crecimiento del 2,9%, la CEPAL de 3,1% y el FMI de 3,5%. La

revisión a la baja en el crecimiento esperado responde en parte al endurecimiento en la

política arancelaria entre Estados Unidos y China, que en 2018 tuvo una incidencia negativa

sobre la demanda externa. Aunado a lo anterior, las condiciones de financiamiento para países

emergentes fueron más restrictivas en el último trimestre de 2018, situación que persistirá en la

medida en que los mercados financieros mantengan el nivel de volatilidad que mostraron a

finales de 20184.

Por su parte, se espera una reducción en la tasa de crecimiento de los países desarrollados;

tanto el FMI como la CEPAL la estiman en un 2,0% para 2019. El motivo de la desaceleración se

debe principalmente a la revisión a la baja en las proyecciones de crecimiento de la zona euro,

afectado por las tensiones comerciales, el menor optimismo en las perspectivas de ganancias y

la baja ya observada en las exportaciones. En lo que respecta a América Latina y el Caribe, la

CEPAL estima un crecimiento ajustado a la baja de 1,7% para 2019, explicado por las

condiciones globales, que en general se perciben menos favorables. Las tensiones comerciales,

la volatilidad de los mercados financieros, los factores geopolíticos y el eventual aumento de la

tasa de interés de la FED, representan los principales riesgos para las perspectivas de

crecimiento, según estos organismos.

En lo que atañe a la economía nacional, a partir del Programa Macroeconómico 2019-20205, la

actividad económica creció en 2018 en un 2,7% en términos reales, tasa menor en 0,7 puntos

porcentuales a la experimentada en 2017. Según criterio del Banco Central de Costa Rica

(BCCR), esta desaceleración se asocia al deterioro de la situación fiscal, aumento del conflicto

social derivado en movimientos de huelga, relativa dolarización del ahorro financiero,

desaceleración del crédito al sector privado, y en general, un ambiente de alta incertidumbre

económica, que limitó decisiones de consumo e inversión por parte de los agentes económicos.

Para 2019, el BCCR estima un crecimiento económico de 3,2%6, impulsado principalmente por la

demanda interna, en particular el aporte del consumo privado y público y la inversión pública,

lo cual considera el BCCR es congruente con la reducción de la incertidumbre derivado de la

1 Fondo Monetario Internacional, Perspectivas economía mundial, enero 2019. Disponible en:

https://www.imf.org/es/Publications/WEO/Issues/2019/01/11/weo-update-january-2019 2 Banco Mundial, Global Economic Prospects, enero 2019. Disponible en:

http://www.bancomundial.org/es/publication/global-economic-prospects 3 Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el

Caribe 2018, enero 2019. Disponible en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/44326-balance-preliminar-economias-

america-latina-caribe-2018-documento-informativo. 4 Evidenciado por aumentos en el índice VIX, el índice VIX es un cálculo diseñado para producir una medida de la

volatilidad esperada constante a 30 días del mercado de valores de los Estados Unidos. Derivado de los precios de

compra y venta del índice S&P500. Disponible en: http://www.cboe.com/vix. 5 Banco Central de Costa Rica (BCCR). Programa Macroeconómico 2019-2010. Disponible en:

https://activos.bccr.fi.cr/sitios/bccr/publicaciones/DocPolticaMonetariaInflacin/Programa_Macroeconomico_2019-

2020.pdf. 6 Esta proyección se realizó el BCCR tomando como supuestos la aprobación del Proyecto de Ley Autorización emisión

de títulos en el mercado internacional y contratación de líneas de crédito, expediente N° 21.201, además, el acceso a

$450 millones provenientes de organismos internacionales.

https://www.imf.org/es/Publications/WEO/Issues/2019/01/11/weo-update-january-2019

http://www.bancomundial.org/es/publication/global-economic-prospects

https://www.cepal.org/es/publicaciones/44326-balance-preliminar-economias-america-latina-caribe-2018-documento-informativo

https://www.cepal.org/es/publicaciones/44326-balance-preliminar-economias-america-latina-caribe-2018-documento-informativo

http://www.cboe.com/vix

https://activos.bccr.fi.cr/sitios/bccr/publicaciones/DocPolticaMonetariaInflacin/Programa_Macroeconomico_2019-2020.pdf

https://activos.bccr.fi.cr/sitios/bccr/publicaciones/DocPolticaMonetariaInflacin/Programa_Macroeconomico_2019-2020.pdf

16 | Situación y perspectivas de la economía costarricense

aprobación de la reforma fiscal en diciembre de 2018, y la mejora en el consumo de Gobierno

que se perdió en 2018 debido a la huelga.

La inflación –medida por el Índice de Precios al Consumidor, IPC– ascendió a 2,0% al mes de

diciembre de 2018, ubicándose en el límite inferior del rango meta establecido por el BCCR,

principalmente por un aumento moderado en la oferta de dinero y una compensación mutua

entre la depreciación cambiaria experimentada a fin de año y a la disminución del precio del

petróleo. Para 2019 y años venideros, el BCCR estima su evolución en torno al valor central del

3% (+/- 1 puntos porcentuales), ya que considera que el impacto sobre el IPC del Impuesto al

Valor Agregado será bajo y concentrado en el primer año se vigencia.

En materia de finanzas públicas el Programa Macroeconómico indica, a partir de cifras

preliminares, que el déficit financiero de Gobierno Central en 2018 asciende a 6,0% del PIB (6,1%

en el período 2017). Esta disminución es consecuente con las medidas de orden administrativo

destinadas a contener el gasto público, así como los recursos recibidos provenientes de la

amnistía fiscal, que compensaron en parte la desaceleración en la recaudación tributaria. Por

su parte, el déficit primario7 se redujo, al pasar de un 3,0% del PIB en 2017 a 2,4% en 2018. Para

2019 el BCCR estima un déficit financiero de 6,2% del PIB y un déficit primario de 2,1% del PIB, si

se implementan estrictamente las disposiciones de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas

Públicas N° 9635 de diciembre 2018.

La incertidumbre del entorno económico en 2018 también afectó los distintos mercados de

negociación. En el mercado cambiario dicha incertidumbre derivó en una mayor dolarización

de los ahorros, lo que implicó presiones alcistas sobre el tipo de cambio8, aunado a las

crecientes necesidades de divisas por parte de Gobierno Central para hacer frente a los

vencimientos de títulos en moneda extranjera.

Asimismo, el BCCR señala que las tensiones financieras en el segundo semestre de 2018 se

reflejaron en un deterioro en la percepción del riesgo país, lo que se materializó en una

reducción en la calificación de riesgo por parte de Moody’s y Standard and Poor’s9, pese a la

aprobación de la Ley Nº 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

El BCCR señala como los principales riesgos externos que podrían incidir en las proyecciones

estimadas: la normalización10 más fuerte de lo esperado en la política monetaria de parte de

países desarrollados, aumento en la volatilidad y aversión al riesgo en mercados financieros, un

agravamiento de las tensiones comerciales entre Estados Unidos y otras economías avanzadas,

la crisis en Nicaragua y el alza en el precio de las materias primas. Mientras que los principales

riesgos internos se asocian a la no aprobación de proyectos de Ley de apoyo financiero, lo cual

derivaría en aumentos de tasa de interés, que a la postre originaría una desaceleración en el

7 El déficit financiero es el resultado de la diferencia entre los ingresos (sin financiamiento) y los gastos (sin amortización),

mientras que el déficit primario es realizar el mismo ejercicio, pero excluyendo de los gastos el pago por intereses. 8 Según datos del BCCR, en el Mercado de Monedas Extranjeras (MONEX), el colón terminó el 2018 con una

depreciación con respecto al dólar de un 6,98% al pasar de un tipo de cambio de 569,8 colones a 609,57 colones. 9 El 5 diciembre de 2018 Moody´s rebajó la calificación de Costa Rica (de Ba2 B1) a negativa, como emisor de largo

plazo, y en los bonos senior no garantizados, la razón de la rebaja se debe principalmente por el empeoramiento

continuo y proyectado de la deuda y el déficit, adicionalmente, el 21 de diciembre del mismo año, Standard & Poor´s

bajó la calificación de deuda en moneda local y extranjera a largo plazo para Costa Rica, según la calificadora, esto

se explica por el nivel de déficit presentado en los últimos años y la gestión deficiente de la deuda. 10 Según el BCCR, la normalización se entiende como el abandono paulatino de medidas de política monetaria no

convencionales aplicadas por algunas economías avanzadas después de la crisis financiera de 2008, como la compra

de activos financieros por parte del banco central y tasas de interés de referencia en niveles históricamente bajos por

un periodo prolongado.

Situación y perspectivas de la economía costarricense | 17

crecimiento de la economía, nuevas tensiones sociales (huelgas) y condiciones climáticas

adversas11.

ILUSTRACIÓN 1

PRINCIPALES VARIABLES MACROECONÓMICAS ESTIMADAS POR EL BCCR PARA 2019

-PORCENTAJES-

Fuente: Elaboración CGR con datos del Programa Macroeconómico 2019 del BCCR.

11 Para 2019, el Gobierno Central por medio de la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) destinó ¢5.200 millones para

mitigar el eventual impacto del fenómeno del niño en Costa Rica, el cual, en 2015, dejó pérdidas de hasta ¢19.000

millones al sector agroalimentario.

Crecimiento real del PIB

3,2%

Inflación

3,0% +/- 1 punto

porcentual

Déficit financiero del Gobierno Central/PIB

6,2%

Déficit primario Gobierno

Central/PIB

2,1%

Deuda Gobierno Central/PIB

57,7%

2 Vinculación de los presupuestos con el resultado fiscal

El déficit financiero presupuestado del Gobierno Central alcanza el 7,9% del PIB, aunque se

espera sea inferior, dada la subejecución presupuestaria; el Banco Central de Costa Rica en

su Programa Macroeconómico espera un valor del 6,2% del PIB, para lo cual toma en cuenta

la aprobación de la Ley N° 9635 del 03 de diciembre de 2018.

El nivel de déficit financiero continúa causando aumentos en el indicador deuda/PIB, lo cual

implica que los esfuerzos para llegar a la sostenibilidad y el equilibrio fiscal deben continuar.

El déficit financiero del Gobierno General asciende a 10,38% de PIB y 12,79% para la

totalidad del sector público, en magnitudes presupuestadas, no obstante lo cual en la

ejecución final se presentan regularmente cifras significativamente menores, por la

subejecución.

En lo que respecta a la deuda del Gobierno Central, la razón deuda/PIB se ha estado

incrementando en 4 puntos de 2016 a 2018, para situarse en 53,6% del PIB, y es de esperar un

incremento similar para 2019. La deuda del sector público se estima en 70,6% del PIB a

diciembre de 2018.

Sigue siendo necesario un control estricto del gasto primario, en especial de las transferencias

al sector descentralizado, que han mantenido aumentos considerables en los últimos diez

ejercicios.

2.1 Situación del déficit y la deuda

Los presupuestos aprobados de ingresos y gastos muestran un déficit financiero del sector

público superior al 10% del PIB; no obstante, la ejecución al final de cada ejercicio se traduce

en cifras significativamente menores, cercanas al 5% del PIB (Ver cuadro 1).12

Este déficit se define como los ingresos sin considerar los recursos de financiamiento (créditos, los

recursos de vigencias anteriores y la emisión monetaria), menos los gastos sin considerar la

amortización de la deuda. Para muchas instituciones y grupos institucionales, en lugar de déficit

financiero, que se calcula en los presupuestos formulados y aprobados, la ejecución produce

superávits financieros al final del periodo, es el Gobierno Central el que hace un mayor aporte al

déficit financiero en la ejecución presupuestaria del sector público.

Este desfase en el déficit entre las sumas presupuestadas y las ejecutadas, se explica en forma

preponderante por subejecución de los gastos, cuyo porcentaje es reiteradamente alto, no así

en el caso de los ingresos, cuya ejecución es cercana al 100%. De acuerdo con la metodología

PEFA13, un nivel de 15% o más de desviación entre las sumas presupuestadas y ejecutadas

corresponde a la calificación más baja, situación observada en nuestro país en el gasto de una

gran cantidad de entidades públicas, que superan reiteradamente ese valor.

En consecuencia, para aproximar el déficit o superávit financiero con que finalizaría 2019, debe

hacerse una estimación de la probable ejecución de los ingresos y de los gastos. Para el

Gobierno Central, el Programa Macroeconómico emitido por el BCCR estimó originalmente el

12 En 2019 el déficit presupuestado es el inicial, que aún no considera los gastos financiados por créditos externos en el

caso del Gobierno Central, o adicionales sumas a presupuestar por otras instituciones una vez determinado el monto del

superávit presupuestario de 2018. Tampoco considera los efectos de la Ley N° 9635 del 03 de diciembre de 2018, que

introdujo reformas tributarias y en los mecanismos de control del gasto público. 13 Public Expenditure and Financial Accountability. Véase el documento Marco de Referencia para la evaluación de las

finanzas públicas, Washington D. C. Febrero, 2016.

20 | Vinculación de los presupuestos con el resultado fiscal

déficit financiero de 2018 en un 7,1% del PIB14, y el observado fue de 6,0%15. Lo más usual ha sido

la sobre estimación del déficit, como en este caso. Han incidido las medidas de control de las

erogaciones, ejecutadas por la presente administración, que se reflejaron principalmente en las

transferencias de capital, y el producto de la amnistía tributaria incluida en la Ley N° 9635 del 03

de diciembre de 2018.

CUADRO 1

SECTOR PÚBLICO: DÉFICIT FINANCIERO PRESUPUESTADO Y EJECUTADO, 2016-2019

-MILLONES DE COLONES Y PORCENTAJE DEL PIB-

Para 2019, la estimación del BCCR en el último Programa Macroeconómico es un déficit

financiero de 6,2%, alineado con los resultados de 2018 y las disposiciones emitidas, en especial

las reformas en impuestos y en el control de los egresos, de acuerdo con la Ley N° 9635 de 3 de

diciembre del 2018. El incorporado en el presupuesto es, momentáneamente, de 7,9%, de

acuerdo con la Ley tramitada antes de la entrada en vigor de la citada legislación.16

No obstante que el nivel de déficit financiero se mantiene en torno al 6%, como igualmente lo

estaría en 2020 según el programa macroeconómico, son niveles que causan aumentos en el

indicador deuda/PIB, lo cual implica que los esfuerzos para llegar a la sostenibilidad y el

equilibrio fiscal deben continuar. La deuda alimenta el déficit por intermedio de los pagos de

interés, en magnitud tal que el cociente deuda/PIB también aumenta, situación que exige un

profundo cambio en el déficit primario.17

El Programa Macroeconómico pronostica que será en 2023 cuando este indicador deuda/PIB

alcance un máximo y pueda disminuir seguidamente. La ejecución de la regla fiscal aprobada

en la Ley N° 9635, junto con las disposiciones de control del gasto que contiene, y la reforma

14 Programa Macroeconómico del 31 de enero del 2018. Posteriormente, en la revisión del Programa hecha en julio de

2018, se modificó la estimación a 7,2% del PIB. 15 Cifras preliminares del Ministerio de Hacienda. 16 Aun cuando esta magnitud puede ser objeto de revisión posteriormente, hay sumas a aumentar por la utilización de

crédito externo. El Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo 2018-2022, página 14, supone una utilización de 0,43%

del PIB en 2019, similar a 0,41% que considerara para 2018. En 2018 cerró con una utilización de 0,20%. 17 Desde 2016, la deuda/PIB ha presentado crecimientos anuales del 4%, y lo hará aún en 2019 de acuerdo con el

Programa Macroeconómico.

2019

Aprobado a

diciembre

Ejecutado a

diciembre

Aprobado a

diciembre

Ejecutado a

diciembre

Aprobado a

diciembre

Ejecutado a

setiembre

Aprobado

inicial

Gobierno Central 1/ -2.165.747 -1.632.953 -2.439.557 -2.018.877 -2.233.645 -1.547.858 -2.961.135

Órganos Desconcentrados 2/ -289.124 -69.680 -322.136 -2.775 -379.945 -41.589 -242.992

Instituciones Descentralizadas No Empresariales 2/ -784.442 25.310 -668.906 255.030 -812.889 337.385 -620.246

Gobiernos Locales 3/ -152.757 -1.755 -192.054 -8.086 -208.201 69.046 -63.095

GOBIERNO GENERAL -3.392.069 -1.679.077 -3.622.653 -1.774.709 -3.634.680 -1.183.017 -3.887.468

% PIB 4/ -10,89% -5,39% -10,97% -5,38% -10,48% -4,62% -10,38%

Empresas Públicas No Financieras 2/ -583.610 -33.172 -515.740 3.385 -401.288 240.377 -319.068

Instituciones Públicas Financieras -851.601 -47.066 -640.755 40.153 -452.039 131.443 -583.735

SECTOR PÚBLICO -4.827.280 -1.759.315 -4.779.149 -1.731.171 -4.488.007 -811.196 -4.790.271

% del PIB 4/ -15,50% -5,65% -14,48% -5,24% -12,94% -3,17% -12,79%

Producto Interno Bruto (PIB) 31.136.211 31.136.211 33.014.819 33.014.819 34.691.057 25.618.488 37.441.178

1/ Montos aprobados ajustados (sin rev alidaciones de crédito externo).

2/ Incluye fideicomisos, con datos a junio 2018.

3/ Incluye Otras instituciones de Gobiernos Locales.

4/ El % PIB se calcula para el ejecutado de 2018 con el PIB a setiembre.

Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP, el SIGAF y el BCCR.

2016 2017 2018

Vinculación de los presupuestos con el resultado fiscal | 21

tributaria también incluida en esa norma, puede propiciar ese resultado en el plazo

mencionado.

GRÁFICO 1

SECTOR PÚBLICO: DEUDA COMO PORCENTAJE DEL PIB, 2008-2018

-PORCENTAJES-

Por otra parte, en el resto del Sector Público No Financiero el resultado anual tiende a ser muy

inferior al presupuestado, aun en el entendido de que para 2019 no se han incorporado todos

los gastos que se financian con el superávit definitivo de 2018. En cada cierre se alcanza

regularmente un leve superávit financiero. Para setiembre de 2018, en ese resto de instituciones

se alcanzaba un superávit financiero global de ¢736.662 millones, un 2,1% del PIB.

La deuda del Sector Público No Financiero más Banco Central, aumenta más que la deuda del

Gobierno Central, lo cual se atribuye a un crecimiento en los pasivos del BCCR con el sector

externo.18

En la conformación del déficit financiero, los ingresos se han caracterizado por su estabilidad en

relación con el PIB (Cuadro 2), tanto para el Gobierno General sin consolidar, cercanos a 33%

del PIB, como para el Sector Público sin consolidar, donde se ha situado sobre 55% desde 2015.

La percepción de ingresos también se acerca razonablemente a lo presupuestado.19

La recaudación en el Gobierno Central presentó una sensible desaceleración en 2018. A

diciembre, se recibieron solamente ¢211 mil millones más que en el 2017, con un crecimiento de

sólo 4,4%. No obstante, la amnistía tributaria incorporada en la Ley N° 9635 produjo un 0,3% del

PIB, equivalente a ¢146 mil millones, por lo que la recaudación regular en realidad aumentó muy

poco.20

18 Fondo Latinoamericano de Reservas, como indica el Programa Macroeconómico. En un concepto de deuda neta, el

instituto emisor no estaría presentando cambios significativos, dado que aumentó sus depósitos a plazo en el exterior. 19 La información de ejecución del 2018 es a setiembre, pero se muestra un porcentaje ejecutado sobre base

comparable a anual, al dividir entre sí los cocientes con respecto al PIB del ejecutado y el aprobado. En esos términos

hay cierta disminución en relación con 2017, pero el cierre de diciembre –para el Gobierno Central principalmente– da

resultados similares. 20 Cabe pensar que el trámite de la ley pudo haber demorado algunos pagos que regularmente se habrían efectuado

en 2018, pero esto no cambia el diagnóstico de que los ingresos no mostraron dinamismo. Como factor posiblemente

positivo, también, pudo haber tenido algún efecto la publicación de grandes contribuyentes que en algunos de los

38,4%

50,4%

57,9%63,0% 64,5%

70,6%

24,1%

34,3%

41,0%45,1%

48,7%53,6%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Po

rce

nta

je d

el PIB

Año

Deuda del Sector Público Deuda del Gobierno Central



CUADRO 2

SECTOR PÚBLICO: INGRESOS SIN FINANCIAMIENTO PRESUPUESTADOS Y EJECUTADOS, SEGÚN GRUPO INSTITUCIONAL,

2016-2019


En el caso del gasto, en el 2017 el Gobierno Central tuvo un aumento desde 19,97% a 20,49% del

PIB a diciembre, pero en 2018 se contiene a 20,18% del PIB.21 Esta disminución se presentó

principalmente por una menor ejecución de las transferencias de capital.

En el Sector Público sin consolidar, el nivel de gasto se mantiene entre 60% y 61% del PIB, no

obstante que a setiembre 2018? aún no alcanzaba ese nivel, por la concentración de

erogaciones en el final del año.

2.2 De la ejecución del gasto en el sector descentralizado y desconcentrado

A excepción del Gobierno Central, el gasto que se presupuesta y no se ejecuta representa un

porcentaje importante en cada ejercicio, con un valor cercano al 15% para el sector público22.

En el Gobierno Central es en torno a 5%, mientras los Gobiernos Locales y Órganos

Desconcentrados exceden el 25% (porcentajes que se derivan del Cuadro 3). Ese valor 15% es el

límite inferior de la calificación más baja en la escala PEFA, por encima del cual el resultado se

debe considerar deficiente. Reiteradamente se ha llamado la atención sobre esta realidad, que

con el paso de los años no ha mejorado en forma perceptible.

últimos diez períodos fiscales no contribuyeron con el impuesto sobre utilidades, en acatamiento de la resolución N°

2018-18964 del 09 de noviembre del 2018, de la Sala Constitucional. 21 El porcentaje a PIB a setiembre 2018 que se deriva del Cuadro 3, es 19,41%, lo que evidencia cierta concentración de

gasto hacia final del año. 22 El porcentaje ejecutado en 2018 es una aproximación con base en el cociente a PIB a setiembre, del gasto

acumulado a ese año, y generalmente produce un valor algo inferior al del cierre de diciembre.

2019

Aprobado a

diciembre

Ejecutado a

diciembre

Aprobado a

diciembre

Ejecutado a

diciembre

Aprobado a

diciembre

Ejecutado a

setiembre

Aprobado

inicial

Gobierno Central 4.388.010 4.568.069 4.865.887 4.745.798 4.854.809 3.424.119 5.087.023

Órganos Desconcentrados 1/ 1.282.937 1.215.359 1.446.513 1.280.304 1.521.117 918.010 1.506.485

Instituciones Descentralizadas No Empresariales 1/ 4.274.429 4.235.035 4.540.877 4.613.824 4.949.420 3.843.469 5.139.173

Gobiernos Locales 2/ 438.887 426.044 495.654 484.769 553.894 378.200 549.620

GOBIERNO GENERAL 10.384.262 10.444.506 11.348.931 11.124.695 11.879.239 8.563.798 12.282.300

% PIB 3/ 33,35% 33,54% 34,38% 33,70% 34,24% 33,43% 32,80%

% EJECUTADO 3/ 100,58% 98,02% 97,62%

Empresas Públicas No Financieras 1/ 3.920.695 3.719.909 4.069.466 3.977.911 4.524.553 3.164.790 4.542.682

Instituciones Públicas Financieras 2.798.430 3.038.424 2.962.005 3.123.573 3.177.702 2.227.928 3.279.291

SECTOR PÚBLICO 17.103.387 17.202.840 18.380.402 18.226.178 19.581.494 13.956.515 20.104.274

% PIB 3/ 54,93% 55,25% 55,67% 55,21% 56,45% 54,48% 53,70%

% EJECUTADO 3/ 100,58% 99,16% 96,52%


1/ Incluye fideicomisos, con ingresos a junio 2018.


3/ El % PIB se calcula para el ingreso ejecutado de 2018 con el PIB a setiembre. El % Ejecutado es el cociente de los % PIB.


2016 2017 2018


CUADRO 3

SECTOR PÚBLICO: GASTO SIN AMORTIZACIÓN PRESUPUESTADO Y EJECUTADO, SEGÚN GRUPO INSTITUCIONAL, 2016-

2019


De tales niveles de subejecución se genera superávit presupuestario, que en el período

subsiguiente se presupuesta como recursos de vigencias anteriores, propiciando un ciclo de

acumulación de este concepto.

Tales recursos de vigencias anteriores conforman, junto con los ingresos del crédito, el

Financiamiento23, que no se considera en el déficit o superávit financiero; pero sí se incluyen en

la determinación del superávit presupuestario, mismo que supera los ¢3 billones, como presenta

el cuadro siguiente.24

23 También la emisión monetaria, en el caso del BCCR, se suma en el financiamiento. 24 En el Presupuesto del Gobierno Central no se acumula el superávit. En el resto del Sector Público tiende a disminuir

hacia el final del ejercicio, por la mayor ejecución de gasto.

2019

Aprobado a

diciembre

Ejecutado a

diciembre

Aprobado a

diciembre

Ejecutado a

diciembre

Aprobado a

diciembre

Ejecutado a

setiembre

Aprobado

inicial

Gobierno Central 1/ 6.553.757 6.201.022 7.305.444 6.764.676 7.088.455 4.971.977 8.048.158

Órganos Desconcentrados 2/ 1.572.061 1.285.039 1.768.649 1.283.079 1.901.062 959.599 1.749.477

Institutciones Descentralizadas No Empresariales 2/ 5.058.870 4.209.725 5.209.783 4.358.794 5.762.308 3.506.084 5.759.418

Gobiernos Locales 3/ 591.643 427.798 687.708 492.855 762.095 309.154 612.715

GOBIERNO GENERAL 13.776.331 12.123.583 14.971.584 12.899.404 15.513.919 9.746.814 16.169.768

% PIB 4/ 44,25% 38,94% 45,35% 39,07% 44,72% 38,05% 43,19%

% EJECUTADO 4/ 88,0% 86,2% 85,1%

Empresas Públicas No Financieras 2/ 4.504.305 3.753.081 4.585.206 3.974.526 4.925.840 2.924.412 4.861.751

Instituciones Públicas Financieras 3.650.031 3.085.491 3.602.761 3.083.419 3.629.741 2.096.485 3.863.026

SECTOR PÚBLICO 21.930.667 18.962.155 23.159.550 19.957.349 24.069.501 14.767.712 24.894.545

% PIB 4/ 70,43% 60,90% 70,15% 60,45% 69,38% 57,64% 66,49%

% EJECUTADO 4/ 86,5% 86,2% 83,1%


1/ Montos aprobados ajustados (sin rev alidaciones de crédito externo).

2/ Incluye fideicomisos, con dats a junio 2018.



2016 2017 2018

4/ El % PIB se calcula para el gasto ejecutado de 2018 con el PIB a setiembre. El % Ejecutado es el cociente de los % PIB.


CUADRO 4

SECTOR PÚBLICO: MONTOS DE SUPERÁVIT PRESUPUESTARIO SEGÚN GRUPO INSTITUCIONAL, 2014-2017

-MILLONES DE COLONES-

Diferentes cambios han ocurrido en la legislación que podrían incidir para solventar este

resultado. La Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, N° 9371 de 28 de

junio del 2016, tiene por objetivo principal “promover la eficiencia, la eficacia y la economía en

la ejecución de los recursos públicos”, y dispone un plazo de dos años para la ejecución de los

superávits libres de las entidades sujetas al principio de caja única; vencido el cual y previo

dictamen de la Autoridad Presupuestaria, dichos recursos serán traspasados al Presupuesto

Nacional, siendo el 2019 el primer ejercicio para hacer este traspaso.

De este modo, la no ejecución tiene una consecuencia directa, como es la pérdida de los

recursos, que contribuirán en alguna medida a mejorar las cuentas fiscales del Gobierno

Central. De acuerdo con información del Ministerio de Hacienda, en ejecución de esa norma la

STAP declaró un monto de ¢7.347 millones de superávits libres de 201525, a ejecutar en el período

que concluyó en diciembre del 2018, para subsiguiente giro al erario público en la parte que no

se haya ejecutado.

Adicionalmente, la Ley N° 9524 de 7 de marzo del 2018, Fortalecimiento del Control

Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central, integra al presupuesto

de la República los presupuestos de tales órganos, a partir del ejercicio 2021, el cual permitirá

fortalecer las funciones de dirección, coordinación y vigilancia del Poder Ejecutivo y de control

político por parte de la Asamblea Legislativa sobre dichos órganos, y que se espera introduzca

cambios relevantes en la gestión de los mismos, una vez en ejecución.

También debe destacarse nuevamente la Ley N° 9635, que dispone criterios explícitos para la

atención de las transferencias, las cuales en varios casos serán desvinculadas de los porcentajes

sobre determinados ingresos. Entre dichos criterios, el Plan Nacional de Desarrollo, la

programación plurianual, el fin social de la entidad beneficiaria, el cumplimiento de objetivos y

metas institucionales, la ejecución presupuestaria de los tres períodos anteriores, los recursos

acumulados en caja única del Estado u otras disponibilidades, entre otros.

El control de estas transferencias propiciará que las entidades perceptoras mejoren su gestión

para un mayor aprovechamiento de los recursos.

25 Acuerdo 12262 tomado en sesión extraordinaria N° 08-2018, comunicado a Tesorería Nacional, Contabilidad Nacional,

DGPN y CGR, mediante oficio STAP-1921-2018 del 20 de diciembre de 2018.

2014 2015 2016 2017 2018 1/

Superávit Presupuestario total 2.205.869 2.898.883 3.026.875 3.128.215 3.574.743

Gobierno Central -249.317 -80.863 -50.423 -95.127 -43.037

Superávit Presupuestario resto del Sector Público 2.455.186 2.979.745 3.077.297 3.223.341 3.617.780

Órganos Desconcentrados 270.140 327.870 294.778 398.193 444.902

Instituciones Descentralizadas no empresariales 625.829 942.758 960.179 1.117.882 1.462.904

Gobiernos Locales 115.807 131.205 143.379 164.188 232.996

Empresas Públicas no Financieras 547.649 598.578 634.760 544.776 567.212

Instituciones Públicas Financieras 895.761 979.334 1.044.201 998.301 909.765

1/ Preliminar a diciembre para Gobierno Central, a junio para fideicomisos y a septiembre para el resto del sector público.

Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP y el SIGAF.


2.3 Necesidad de control en las transferencias al sector público

Sobre esta materia, y como ha hecho ver la Contraloría en sus informes anuales, como el

número de 2018 de esta publicación, las transferencias netas al sector público están

representando una carga insostenible, como se aprecia en Cuadro 5.

CUADRO 5

GOBIERNO CENTRAL: COMPOSICIÓN DEL RESULTADO FINANCIERO, 2007-2019

-PORCENTAJE DEL PIB-

El superávit primario de las operaciones propias aumentó en los últimos años, mientras el déficit

primario de las subvenciones netas ha estado creciendo. Se ha duplicado en relación con doce

años atrás (2007), y habría seguido en aumento de acuerdo con una proyección pasiva, lo cual

no se presentó en 2018 debido a las medidas de control que tomó la administración.26

Ese superávit primario en el resto de operaciones ha superado o igualado, aproximadamente, el

pago de intereses, con lo que habría permitido equilibrio incluso nominal (deuda estable, con

disminución del cociente deuda/PIB). Sin embargo, desde 2009, se observa que el déficit

financiero ha sido muy similar a las subvenciones netas, como lo presenta el gráfico, sin que esto

signifique una relación causal.27 Como medida de asociación, el coeficiente de correlación de

este déficit en subvenciones y el déficit financiero es 0,93 (véase el siguiente gráfico, que ilustra

esta asociación), mientras el resultado del resto de operaciones casi no se correlaciona con el

déficit financiero (coeficiente de -0,15). De lo anterior se concluye que si no se frena la dinámica

de las transferencias, el ajuste fiscal en las operaciones del Gobierno no resultará suficiente.

26 Para 2019, el presupuesto aumenta como producto de la revalidación de recursos externos, que estaría alcanzado

unos ¢757.700 millones. De esta suma, ¢600.600 millones corresponden a gastos que afectarán el déficit financiero. Pero

es razonable suponer resultados más positivos en la liquidación de lo que se refleja en el cuadro 5 para 2019, conforme

se ha explicado de acuerdo con las proyecciones económicas. 27 Algunos ingresos incluidos en las “operaciones propias” se han destinado parcialmente a transferencias, situación que

cambia en forma significativa con la aprobación de la ley N° 9635 ya citada.

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Resultado primario 3,6 2,3 -1,2 -3,0 -1,7 -2,3 -2,7 -3,0 -3,0 -2,4 -3,0 -2,3 -3,5

Subvenciones netas 1/ -3,0 -3,8 -4,2 -5,5 -4,3 -5,0 -5,2 -5,3 -5,6 -5,8 -6,2 -5,8 -6,0

Operaciones propias 6,6 6,1 3,0 2,5 2,6 2,7 2,5 2,3 2,6 3,3 3,1 3,4 3,4

Intereses 3,1 2,2 2,1 2,1 2,2 2,1 2,6 2,6 2,7 2,8 3,1 3,5 4,4

Déficit financiero (-) 0,5 0,1 -3,3 -5,1 -3,9 -4,4 -5,3 -5,6 -5,7 -5,2 -6,1 -5,9 -7,9

1/ Cargas patronales y por jubilados, no se consideran subv enciones.



GRÁFICO 2

GOBIERNO CENTRAL: DÉFICIT FINANCIERO Y SUBVENCIONES NETAS, 2009-2018

-PORCENTAJE DEL PIB-

La evolución de las transferencias al sector público según clasificación institucional y

económica muestra, por un lado, que entre 2014 y 2018 se mantiene estable la suma que se

dirige a los órganos desconcentrados del Gobierno Central, pero ha aumentado

significativamente la financiación a Gobiernos Locales e Instituciones Descentralizadas no

Empresariales, mientras económicamente el crecimiento es mucho mayor en el componente

corriente28 (ver Cuadro 6). Esta evolución tiene explicación en el marco legal y constitucional,

preponderantemente, pero es evidente que no resulta sostenible sin ajustes en las operaciones

propias, en la recaudación, o en dicha normativa, por lo que ha de resultar muy positiva la

aplicación del nuevo marco legal que ofrece la Ley N° 9635.

Los órganos desconcentrados del Gobierno Central han generado a éste un déficit primario

estable en porcentaje del PIB, como resultado de los esfuerzos de contención del gasto dentro

de la Administración Central. Por el contrario, el resto del sector público (en especial Gobiernos

Locales e Instituciones Descentralizadas), ha originado aumentos en los últimos años. Así, de

2014 al 2018 y 2019, el aumento es de 1,0% del PIB.29

28 La revalidación de créditos externos para 2019, presenta un importante componente de capital dirigido a órganos

desconcentrados y fideicomisos de Gobierno Central. 29 En una perspectiva más larga, como la del Cuadro 5, el aumento es de 2% en lo que se dirige a esas instituciones y

gobiernos locales, en correspondencia con los valores allí mostrados.

-4,2

-6,0

-3,3

-7,9

-9,0

-8,0

-7,0

-6,0

-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Po

rce

nta

je d

el PIB

Año

Subvenciones netas Déficit financiero

Fuente: Elaboración CGR con datos del SIGAF y el BCCR.


CUADRO 6

GOBIERNO CENTRAL: TRANSFERENCIAS AL SECTOR PÚBLICO Y SU DÉFICIT, 2012-2019


El control de las transferencias requiere la acción en la fuente originaria del gasto, esto es, en las

instituciones y entidades que perciben estos recursos, de tal forma que sus presupuestos

respondan a la realidad fiscal, que inherentemente se caracteriza por recursos limitados.

Sobre ese propósito, además de la normativa que se mencionó en la sección anterior que tiene

incidencia directa sobre esta materia, es muy alentadora la aprobación en primer debate de la

Asamblea Legislativa el proyecto de reforma al artículo 176 de la Constitución Política, que

incorpora los principios de sostenibilidad, transparencia, responsabilidad y plurianualidad de los

planes y presupuestos públicos (expediente 19.584). De esta forma se consolidan estos principios

que en diferentes ocasiones ha recogido la jurisprudencia constitucional, en particular en el

reciente voto 2018-19511 del 23 de noviembre del 2018, que en forma muy clara ha

manifestado la obligación primaria de un manejo sano de las finanzas públicas, como

condición insoslayable para el Estado social y democrático de derecho, y que deberán ser

aplicados por cada administración.

Adicionalmente, esta reforma tendrá efectos positivos sobre la gestión de las administraciones

públicas, pues incentiva el planeamiento estratégico, el presupuesto por resultados, el

seguimiento de los programas en forma plurianual, el control global y particular del gasto, la

flexibilización en la asignación de gastos, y otros.

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Aumento

Transferencias Corrientes 1.067.050 1.174.385 1.283.999 1.410.024 1.547.773 1.721.296 1.810.990 2.057.334 60,2%

Transferencias de capital 267.496 304.531 361.675 410.349 455.091 529.353 396.260 395.906 9,5%

Transferencias a Gobiernos Locales 36.081 35.965 37.470 39.288 59.562 87.357 116.260 118.483 216,2%

Transferencias a Órganos Desconcentrados 1/ 464.416 564.855 626.973 642.079 679.535 727.969 604.370 697.708 11,3%

Transferencias a Instituciones Descentralizadas

No Empresariales 1/811.606 845.296 944.881 1.101.022 1.225.705 1.395.658 1.446.509 1.615.483 71,0%

Transferencias a Empresas Públicas No

Financieras 1/9.077 21.599 28.811 31.544 16.929 19.055 21.681 3.056 -89,4%

Transferencias a Instituciones Públicas

Financieras13.365 11.764 7.538 6.440 21.134 20.610 18.430 18.510 145,6%

TOTAL 1.334.551 1.479.479 1.645.674 1.820.373 2.002.864 2.250.649 2.207.250 2.453.240 49,1%

Déficit con Órganos Desconcentrados -1,3% -1,5% -1,6% -1,5% -1,5% -1,5% -1,1% -1,3% 0,3%

Déficit en resto de transferencias sector

público-3,7% -3,7% -3,7% -4,1% -4,2% -4,7% -4,7% -4,7% -1,0%

Total déficit en transferencias sector público -5,0% -5,2% -5,3% -5,6% -5,7% -6,2% -5,8% -6,0% -0,7%

1/ Incluye fideicomisos.


¿Quién aprueba

los presupuestos

públicos?

Asamblea

Legislativa

Contraloría

General de

la

República

Aprobación del presupuesto del

Gobierno Central

Aprobación del presupuesto de los entes

referidos en el artículo 184 de la Constitución

Política (Municipalidades e instituciones

autónomas), así como los del resto de la

Administración descentralizada, las instituciones semiautónomas y las empresas públicas; los

órganos, las unidades ejecutoras, los fondos, los

programas y las cuentas que administren

recursos de manera independiente. La CGR

determina mediante resolución razonada los

presupuestos que por su monto se excluyan de

este trámite. Los entes públicos no estatales

deben cumplir con tal requisito cuando una ley especial así lo exija.

Poder Ejecutivo (Presidencia

de la República y Ministerios),

Poder Legislativo (Asamblea

Legislativa, Contraloría

General de la República y

Defensoría de los Habitantes de la República), Poder

Judicial, Tribunal Supremo de

Elecciones y títulos

especiales: Servicio de la

Deuda Pública, Regímenes de

Pensiones con cargo al

Presupuesto Nacional y

Partidas Específicas.

Instituciones

como la CCSS, el

ICE, el INS, las

Universidades,

entre otras

3 Presupuestos Públicos: magnitud y composición

En la presente sección se discute sobre la evolución y composición de

los presupuestos del Sector Público costarricense para el año 201930.

Este acápite tiene como objetivo presentar al lector, además de las

cifras macro, una visión general de las principales situaciones y

perspectivas para el ejercicio económico vigente, según los diferentes

grupos institucionales, además de un análisis sobre temas específicos,

como lo son las remuneraciones y las transferencias, entre otros.

La fuente de información de las cifras

presupuestarias del sector descentralizado

aquí expuestas, es el Sistema de

Información de Planes y Presupuestos (SIPP)

de la Contraloría General, según consulta

realizada con corte al 04 de febrero de

2019, y el Sistema Integrado de Gestión

para la Administración Financiera (SIGAF) al

30 de enero de 2019, del Ministerio de

Hacienda en el caso del Gobierno Central.

30 Montos sin consolidar.

30 | Presupuestos del Sector Público

3.1 Composición de los presupuestos públicos

Sector Público

¢28.082.166 millones

Presupuesto inicial

2019

75,0% del PIB

3,3% más que el

presupuesto

ajustado 2018

9,0% más que el

presupuesto inicial

2018

Sector Descentralizado


Presupuesto inicial

2019

45,8% del PIB

0,6% menos que el

presupuesto

ajustado 2018

4,6% más que el

presupuesto inicial

2018

Gobierno Central


Presupuesto inicial

2019

29,2% del PIB

10,2% más que el

presupuesto

ajustado 2018

16,7% más que el

presupuesto inicial

2018

Los recursos públicos a ejecutar por el sector público ascienden a ¢28.082.166 millones, cifras

sin consolidar. Están compuestos por los presupuestos iniciales de 306 instituciones del sector

descentralizado y sus fideicomisos, cuyo presupuesto equivale a ¢17.139.085 millones (61,0%)

y 27 títulos presupuestarios correspondientes al Gobierno Central lo que representa

¢10.943.081 millones (39,0%).

Los ingresos del sector público se componen de un 67,8% (¢19.052.549 millones) de ingresos

corrientes, un 28,4% (¢7.978.004 millones) de financiamiento y un 3,7% (¢1.051.613 millones) de

ingresos de capital.

Las partidas de amortización e intereses y comisiones presentan las mayores variaciones

respecto al presupuesto ajustado de 2018.

3.1.1 Aspectos generales y composición del

presupuesto

Para 2019, los presupuestos iniciales ascienden

¢28.111.661 millones, sumas sin consolidar y que incluye

a las instituciones del sector público, sus fideicomisos y

recursos públicos administrados por entes privados;

excluyendo estos últimos, los presupuestos iniciales del

sector público ascienden a ¢28.082.166 millones, 3,3%

más respecto al presupuesto ajustado 2018 y 9,0% en

comparación con el inicial de 2018.

Para 2019, los recursos públicos aprobados están

compuestos por los presupuestos iniciales de 306

instituciones del sector descentralizado y sus

fideicomisos, que equivalen a ¢17.139.085 millones

El Sector Público: se define como el

conjunto de instituciones que

realizan función de gobierno, son

propiedad del gobierno o están

bajo su control. Se divide en dos

sectores mutuamente excluyentes:

el Sector Público no Financiero y el

Sector Público Financiero.1/

1/Ministerio de Hacienda (2011).

Clasificador Institucional del Sector Público.

Recuperado de:

https://www.hacienda.go.cr/docs/51dedd6

dcf55c_CLASIFICADORINSTITUCIONALDELSE

CTORPUBLICO2011.pdf

https://www.hacienda.go.cr/docs/51dedd6dcf55c_CLASIFICADORINSTITUCIONALDELSECTORPUBLICO2011.pdf



Presupuestos del Sector Público | 31

(61,0%), y los 27 títulos presupuestarios que conforman el Gobierno Central, lo que representa

¢10.943.081 millones (39,0%).

Cabe destacar que para el presente año se incorporan dos instituciones nuevas, a saber:

Banprocesa la cual se crea en atención a las necesidades relacionadas con el área de

tecnología del Banco de Costa Rica (BCR) y el Sistema Nacional de Acreditación de la

Educación Superior (SINAES), esta última se separa del Consejo Nacional de Rectores (CONARE)

esto según lo dispuesto en la Ley N° 879831 (Fortalecimiento del Sistema Nacional de

Acreditación de la Educación Superior (SINAES)), situación que agrava la fragmentación del

sector institucional del Estado, lo que dificulta la evaluación de resultados y el control de la

gestión32, lo anterior ha sido expuesto por el órgano contralor en reiteradas ocasiones.

CUADRO 7

SECTOR PÚBLICO: PRESUPUESTOS APROBADOS SEGÚN SECTOR INSTITUCIONAL, 2016-2019

- MILLONES DE COLONES Y PORCENTAJES-

Por grupo institucional, el Gobierno Central representa un 39,0% del total presupuestado

(¢10.943.081 millones), además presenta una variación de 10,2% en comparación con el

presupuesto definitivo 2018, que se debe principalmente al aumento de ¢940.323 millones

(25,9%) del monto asignado al Servicio de la Deuda Pública, lo anterior para cumplir con las

31 Publicado en la Gaceta N° 83, 30 de abril del 2010. 32 CGR, Presupuestos públicos 2017 Situación y perspectivas, p. 27, Memoria Anual 2002, pp.3-12 y Memoria Anual 2011

pp. 17-30.

Presupuesto

Inicial

2016 2017 2018 2019

Gobierno Central 8.150.612 9.202.381 9.932.093 10.943.081 38,9% 10,2% 16,7%

Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNE) 5.063.937 5.219.289 5.784.077 5.778.470 20,6% -0,1% 6,2%

Empresas Públicas No Financieras (EPNF) 4.711.443 4.832.978 5.142.748 5.098.064 18,1% -0,9% 1,0%

Instituciones Públicas Financieras (IPF) 3.665.768 3.620.263 3.642.199 3.875.457 13,8% 6,4% 7,6%

Órganos Desconcentrados (OD) 1.572.148 1.774.434 1.911.462 1.764.988 6,3% -7,7% 3,4%

Gobiernos Locales (GL) 4/

600.289 695.981 770.354 622.105 2,2% -19,2% 5,7%

TOTAL SECTOR PÚBLICO 23.764.198 25.345.326 27.182.934 28.082.166 99,9% 3,3% 9,0%

Sector Privado 5/

108.022 112.523 115.247 29.495 0,1% -74,4% -67,2%

TOTAL RECURSOS PÚBLICOS 23.872.220 25.457.849 27.298.181 28.111.661 100,0% 3,0% 8,8%

2/ Los Fideicomisos se incluyen en la categoría de la institución que los administra.

3/ En el caso de Banprocesa de acuerdo con el inciso 4.2.17 de las Normas Técnicas sobre presupuesto público N-1-2012-DC-DFOE " Tratándose

de instituciones que por primera vez formulan su presupuesto y que el mismo es improbado totalmente por el Órgano Contralor, deberán

reformularlo subsanando los v icios que motivaron la improbación y someterlo nuevamente a aprobación externa." Sin embargo, a la fecha de

cierre de los datos para elaborar este informe, no se había presentado los ajustes correspondientes.

4/ Incluye Municipalidades, Concejos Municipales de Distrito, Comités Cantonales de Deportes, Federaciones Municipales, Juntas de

Cementerios, entre otros. Las Municipalidades de Alajuela y Flores, a la fecha de cierre de los datos para elaborar este informe, no habían

presentado los ajustes correspondientes al proceso de improbación realizado por la CGR. SIn embargo, para poder hacer un análisis adecuado

de las cifras, se utiliza los datos del presupuesto ajustado para 2018, de acuerdo con el inciso 4.2.17 de las Normas Técnicas sobre presupuesto

público N-1-2012-DC-DFOE "En caso de improbación total del presupuesto inicial, de conformidad con lo establecido en el bloque de

legalidad, regirá el presupuesto del periodo inmediato anterior – inicial más sus variaciones- Este presupuesto deberá ser ajustado eliminando

todos aquellos ingresos y gastos que por su naturaleza sólo tenían fundamento o eficacia para el periodo anterior y deberá ser presentado para

información de la Contraloría General de la República, con los ajustes necesarios en el plan anual institucional, dentro del plazo de 20 días

hábiles siguientes a la fecha del comunicado de la improbación mencionada".

5/ La aprobación de estos recursos se realiza a lo largo de todo el año, por lo que el monto de 2019 refleja únicamente la aprobación a enero.

Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP y del SIGAF.

Sector Institucional 1/ 2/3/

Presupuesto DefinitivoPart. %

Var. %

vs

Definitivo

Var. %

vs

Inicial

1/ Cifras sin consolidar.


obligaciones correspondientes al manejo de la deuda pública (para mayor detalle, ver acápite

3.2 sobre el presupuesto del Gobierno Central).

Las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNE), representan un 20,6% del total

(¢5.778.470 millones). En dicho grupo la Caja Costarricense del Seguro Social y las instituciones

de educación superior33 representan el 83,5% del monto presupuestado (¢4.844.429 millones). De

manera agregada, las IDNE presentan un decrecimiento de 0,1% respecto al presupuesto

definitivo 2018, dada la reducción en el presupuesto de instituciones como Fideicomiso 1082 de

Gestión de los Proyectos y Programas del FONATEL con ¢81.657 millones (40,0%) menos,

Universidad de Costa Rica con ¢75.111 (18,5%) menos y Superintendencia de

Telecomunicaciones (SUTEL) con ¢25.973 (49,2%) millones menos.

Asimismo, los presupuestos de las Empresas Públicas No Financieras (EPNF) ascienden a

¢5.098.064 millones (18,2% del presupuesto del Sector público), monto que presenta una

reducción de 0,9% (¢44.684 millones) respecto al presupuesto ajustado 2018, ya que los recursos

destinados para la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) disminuyen en ¢42.892 millones,

dada la reducción de un 20,0% (¢49.522 millones) en la partida de materiales y suministros34.

Adicionalmente, un 22,3% de los recursos del Sector Público son destinados a las Instituciones

Públicas Financieras (IPF), Órganos Desconcentrados (OD) y Gobiernos Locales (GL), cuyos

presupuestos equivalen a ¢3.875.457 millones, ¢1.764.988 millones y ¢622.105 millones

respectivamente.

A nivel institucional, se tiene que cinco instituciones o títulos representan el 53,1% del

presupuesto inicial aprobado para el sector público. El presupuesto de mayor magnitud se da

en el Servicio de la Deuda Pública, que representa un 16,3% (¢4.566.640 millones) del monto

total aprobado; sigue en importancia la Caja Costarricense del Seguro Social, con una

participación del 14,8% (¢4.147.252 millones); el Ministerio de Educación Pública, con un 9,4%

(¢2.648.412 millones); el Instituto Costarricense de Electricidad que absorbe el 6,5% (¢1.818.046

millones) y la Refinadora Costarricense de Petróleo, que representa el 6,1% (¢1.718.548 millones).

El restante 46,9% se distribuye en 328 instituciones del sector público.

33 Incluye la Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Instituto Tecnológico de Costa Rica, Universidad Técnica

Nacional y la Universidad Estatal a Distancia. 34 La aprobación tarifaria por parte de la ARESEP rige a partir del primero de octubre hasta el 31 de diciembre de 2018,

originando que a partir del 1 de enero del 2019 la tarifa al cliente vuelva al valor de 12 meses atrás, lo que implica una

disminución de ingresos por ventas de energía que provoca un desequilibrio presupuestario para el año 2019. Con el fin

de corregir dicho desequilibrio, se está presupuestando un monto inferior.


CUADRO 8

SECTOR PÚBLICO: PRESUPUESTOS DE INGRESOS Y EGRESOS, 2016-2019


Presupuesto

Inicial

2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 23.764.198 25.345.326 27.182.934 28.082.166 100,0% 3,3% 9,0%

Ingresos corrientes 16.300.517 17.344.718 18.401.103 19.052.549 67,8% 3,5% 3,1%

Ingresos no tributarios 6.879.582 7.191.395 7.915.311 8.130.292 29,0% 2,7% 4,9%

Ingresos tributarios 4.340.923 4.904.903 4.898.048 5.141.594 18,3% 5,0% -1,7%

Contribuciones sociales 2.912.703 2.972.762 3.162.324 3.332.592 11,9% 5,4% 5,3%

Transferencias corrientes 2.167.310 2.275.657 2.425.420 2.448.071 8,7% 0,9% 4,9%

Ingresos de capital 802.870 1.035.684 1.180.391 1.051.613 3,7% -10,9% -2,3%

Transferencias de capital 469.303 597.168 615.902 524.215 1,9% -14,9% -9,4%

Recuperación de préstamos 328.402 429.462 560.895 523.759 1,9% -6,6% 5,9%

Venta de activos 2.580 3.686 1.832 1.768 0,0% -3,5% -3,5%

Otros ingresos de capital 2.309 4.478 1.161 1.634 0,0% 40,8% 40,9%

Recuperación y anticipos por

obras de utilidad pública275 890 601 236 0,0% -60,7% -60,1%

Financiamiento 6.660.812 6.964.924 7.601.440 7.978.004 28,4% 5,0% 28,7%

Financiamiento interno 3.818.802 4.310.274 5.170.434 5.990.877 21,3% 15,9% 40,6%

Recursos de v igencias anteriores 2.217.070 2.098.966 2.012.775 1.612.267 5,7% -19,9% 8,5%

Recursos de emisión monetaria 289.345 183.212 203.497 189.665 0,7% -6,8% 7,0%

Financiamiento externo 335.594 372.472 214.733 185.196 0,7% -13,8% -32,6%

TOTAL EGRESOS 23.764.198 25.345.326 27.182.934 28.082.166 100,0% 3,3% 9,0%

Remuneraciones 5.651.835 5.892.505 6.134.413 6.306.567 22,5% 2,8% 1,0%

Transferencias corrientes 5.155.345 5.603.117 5.955.561 6.130.092 21,8% 2,9% 4,9%

Amortización 1.833.531 2.183.390 2.558.353 3.175.494 11,3% 24,1% 71,2%

Intereses y comisiones 1.974.570 2.232.707 2.553.228 2.922.410 10,4% 14,5% 15,6%

Serv icios 2.597.827 2.716.832 2.865.170 2.858.635 10,2% -0,2% -0,5%

Materiales y suministros 2.340.664 2.476.443 2.846.975 2.750.247 9,8% -3,4% 5,8%

Bienes duraderos 1.493.631 1.797.912 1.670.472 1.561.910 5,6% -6,5% -0,6%

Activos financieros 1.360.124 1.223.826 1.228.145 1.351.840 4,8% 10,1% 18,9%

Transferencias de capital 848.342 922.037 923.199 731.523 2,6% -20,8% -12,0%

Cuentas especiales 508.327 296.556 447.417 293.449 1,0% -34,4% 6,1%


Presupuesto DefinitivoPart. %

Var. % vs

Definitivo

Var. % vs

Inicial


3.1.2 Ingresos

ILUSTRACIÓN 2

SECTOR PÚBLICO: PRESUPUESTO INICIAL DE INGRESOS, SEGÚN PARTIDA PRESUPUESTARIA, 2019

- PORCENTAJES-

Los ingresos del sector público se componen de un 67,8% (¢19.052.549 millones) de ingresos

corrientes, un 28,4% (¢7.978.004 millones) de financiamiento y un 3,7% (¢1.051.613 millones) de

ingresos de capital.

En cuanto a los ingresos corrientes estos alcanzan ¢19.052.549 millones, con un crecimiento de

un 3,5% respecto al presupuesto definitivo de 2018 (3,1% respecto al presupuesto inicial). Lo

anterior, impulsado por el aumento de un 2,7% (¢214.982 millones) y un 5,0% (¢243.546 millones)

en los ingresos no tributarios y en los tributarios respectivamente. En cuanto a los ingresos no

tributarios, la variación se justifica en parte por el aumento de ¢81.606 millones (5,0%) en la venta

de productos derivados del petróleo efectuada por RECOPE, lo anterior dado que el precio de

tales productos está sujeto a fluctuaciones en el precio del petróleo. Por otro lado, el

incremento de los ingresos tributarios se deriva en parte del aumento de ¢69.132 millones en la

estimación de la recaudación del impuesto de general sobre las ventas en comparación con el

presupuesto ajustado 2018 del Gobierno Central.

El financiamiento presenta un incremento de un 5,0% (¢376.565 millones) respecto al

presupuesto definitivo 2018 y de 28,7% respecto al presupuesto inicial. El crecimiento de esta

partida se ve explicado en parte por el aumento de ¢820.443 millones en el financiamiento

interno, en especial con las gestiones propias del endeudamiento del Gobierno Central,

asimismo el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) presenta un aumento en esta partida.

Finalmente, los ingresos de capital alcanzan un total de ¢1.051.613 millones, monto que es

¢128.778 millones (10,9%) menor que el presupuesto definitivo del periodo 2018, esto por una

disminución de ¢91.687 millones en las transferencias de capital, como resultado de que no se

presupuestan ¢32.498 millones y ¢15.386 millones para el Fideicomiso para los Servicios de

Gestión Financiera para el Programa de Infraestructura de Transporte (PIT) y Fideicomiso

Corredor Vial San José San Ramón y sus Radiales, respectivamente. En el primer caso, dicho

fideicomiso se constituyó para la ejecución financiera del Programa de Infraestructura de

Transporte, que corresponde a los créditos BID 3071 y 3072 OC-CR; por este concepto, se

revalidaron ¢221.618 millones para transferir al Fideicomis. En cuanto al Fideicomiso Corredor Vial

San Ramón, cabe destacar que la Ley N° 9292, autorizó la constitución de un fideicomiso de

78

Ingresos corrientes (3,5%)

Financiamiento (5,0%)

Ingresos de capital (-10,9%)


Variación presupuesto

inicial 2019 - presupuesto definit ivo 2018

67,8%

3,7%

28,4%

Ingresos corrientes

Ingresos de capital

Financiamiento


obra pública para el desarrollo dicho corredor vial, este presentó presupuesto por primera vez

en 2018 y los fondos no ejecutados correspondientes a transferencias de capital quedaron

como superávit específico para el presupuesto inicial de 2019. No se han hecho aportes de

capital adicionales al fideicomiso.

3.1.3 Egresos

ILUSTRACIÓN 3

SECTOR PÚBLICO: PRESUPUESTO INICIAL DE EGRESOS, SEGÚN PARTIDA PRESUPUESTARIA, 2019

- PORCENTAJES-

A nivel de partida, las remuneraciones representan un 22,5% del total de los recursos aprobados

para el sector público. Con un crecimiento del 2,8%35 respecto al presupuesto definitivo 2018,

impulsado por las subpartidas de incentivos salariales y remuneraciones básicas. La primera

presenta un aumento de 3,9% (¢96.506 millones) dado el incremento inercial de rubros como

retribución por años servidos (5,0%) y otros incentivos salariales (5,1%), la segunda cuenta con un

presupuesto 2,2% mayor (¢50.693 millones).

En cuanto a las transferencias corrientes, para el ejercicio económico 2019 se presupuestan

¢174.531 millones (2,9%) más que en el presupuesto definitivo de 2018, con lo cual se alcanza un

monto de ¢6.130.092 millones (21,8% del total de recursos públicos). El crecimiento en esta

partida se explica en parte por el aumento de un 24,9% (¢114.104 millones) en el monto

transferido a la Caja Costarricense del Seguro Social; esto explicado en parte por el aumento en

el porcentaje de la contribución estatal para el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) del

0,58% al 1,24%. En relación con las transferencias de capital, estas representan el 2,6% (¢731.523

millones) de los recursos del sector público, dicha partida presenta una reducción de un 20,8%

(¢191.677 millones) en comparación con el presupuesto ajustado 2018, dada la reducción en los

montos destinados al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y a las Juntas de Educación y

Administrativas por parte del Gobierno Central.

35 Crecimiento más bajo en el periodo 2015 – 2019.

Remuneraciones (2,8%)

Transferencias corrientes (2,9%)

Amortización (24,1%)

Intereses y comisiones (14,5%)

Activos financieros (10,1%)

Servicios (-0,2%)

Materiales y suministros (-3,4%)

Bienes duraderos (-6,5%)

Transferencias de capital (-20,8%)

Cuentas especiales (-34,4%)


Remuneraciones

22,5%

Transferencias

corrientes

21,8%

Amortización

11,3%

Intereses y comisiones

10,4%

Servicios

10,2%

Materiales y

suministros

9,8%

Bienes duraderos

5,6%

Activos financieros

4,8%

Transferencias de

capital

2,6%

Variación presupuesto inicial 2019 -

presupuesto definitivo 2018


Las partidas de amortización e intereses

y comisiones presentan las mayores

variaciones respecto al presupuesto

ajustado 2018. En el caso de la

amortización esta equivale a ¢3.175.494

millones (11,3% del presupuesto total),

con un crecimiento de un 24,1%, dado

un aumento de ¢627.799 millones

(28,0%) en la partida de amortización

de títulos valores, lo anterior se ve

explicado en su mayoría por las

gestiones relacionadas con el Servicio

de la Deuda Pública. En cuanto a los

intereses y comisiones, dicha partida

aumenta en un 14,5% (¢369.182

millones) y alcanza un monto de

¢2.922.410 millones, variación que se

explica por el aumento de ¢377.204

millones (19,5%) en la subpartida de

intereses sobre títulos valores.

Un 10,2% del presupuesto del sector

público es destinado a la erogación en

servicios, monto que presenta una

disminución de un 0,2% respecto al

presupuesto ajustado 2018, lo anterior

por la reducción de ¢54.661 millones

(36,8%) en la subpartida del

mantenimiento de vías de

comunicación, ya que no se

presupuestan ¢53.084 millones (37,4%)

para el Consejo Nacional de Vialidad.

La partida de materiales y suministros

alcanza los ¢2.750.247 millones monto

que equivale al 9,8% del total, esta

partida muestra una reducción de un

3,4% respecto al presupuesto ajustado

2018, dada la reducción de ¢74.416

millones (3,5%) en la subpartida de

bienes para la producción y

comercialización, lo anterior como

resultado de que la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) y el Instituto Costarricense de

Electricidad (ICE) dejan de adquirir energía eléctrica por ¢42.277 millones y ¢40.614 millones

respectivamente.

Finalmente, un 11,4% del presupuesto del sector público, está conformado por las partidas de

bienes duraderos (¢1.561.910 millones), activos financieros (¢1.351.840 millones) y cuentas

especiales (¢293.449 millones).

Buenas prácticas presupuestarias:El caso del Spending Review1/

Optimizar los recursos y revisar los

procesos para hacer más con menos y

maximizar el valor creado hacia afuera.

2. Eficiencia

Ahorrar para invertir en aquello que

haga crecer el país y el bienestar de los

ciudadanos .

1. Ahorro

Lograr los efectos y resultados

esperados de las diferentes

intervenciones.

3. Eficacia

Poner énfasis en el impacto de las

intervenciones públicas sobre la

reducción de las desigualdades.

4. Equidad

1/Vandierendonck, C. (2014). Public SpendingReviews: design, conduct, implementation (No.525). Directorate General Economic and FinancialAffairs (DG ECFIN), European Commission.Recuperado de:http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2014/pdf/ecp525_en.pdf


3.2 Presupuesto del Gobierno Central

3.2.1 Ingresos

El monto del presupuesto inicial para el ejercicio 2019 es de ¢10.943.081 millones, 10,2% más

que el presupuesto ajustado de 2018 y 16,7% más que el presupuesto inicial de 2018.

Los ingresos corrientes ascienden a la suma de ¢5.087.023 millones, lo que significa un 4,8% de

crecimiento respecto al presupuesto definitivo de 2018 (¢4.854.094 millones). Los ingresos

tributarios representan el 93,0% (¢4.733.391 millones), monto que implica una carga tributaria

de 12,64%.

Los principales 6 rubros, de más de 30, comprenden el 92,9% de la recaudación tributaria.

El financiamiento interno asciende a ¢5.853.339 millones (37,1% de títulos valores de corto

plazo y en 62,9% de títulos valores de largo plazo). Los recursos provenientes de

financiamiento externo fueron incorporados mediante la revalidación automática de saldos,

por un monto de ¢757.689 millones.

La implementación de mejoras para reducir la evasión fiscal y el compromiso público por

resolver el problema estructural de las finanzas públicas, se mantienen como retos ineludibles

para el ejercicio económico de 2019.

El monto del presupuesto inicial para el ejercicio 2019 es

de ¢10.943.081 millones, 10,2% más que el presupuesto

ajustado de 2018 (16,7% más que el presupuesto inicial

de 2018) y está financiado fundamentalmente por

endeudamiento (53,5%) y en menor medida por ingresos

corrientes (46,5%). La menor importancia relativa de los

ingresos corrientes deriva de un panorama

macroeconómico marcado por un crecimiento

moderado de la economía, que aunado a un

presupuesto de egresos inflexible y creciente, presiona al Estado a incrementar sus necesidades

de financiamiento mediante la emisión de títulos valores.

Los ingresos corrientes ascienden a la suma de ¢5.087.023 millones36, lo que significa un

crecimiento de 4,8% de respecto al presupuesto definitivo de 2018 (¢4.854.094 millones). Como

parte de este rubro, los ingresos tributarios representan el 93,0% para una recaudación

esperada de ¢4.733.391 millones, monto que implica una carga tributaria de 12,64%, por debajo

de los valores observados en años recientes (13,39% en 2016, 13,30% en 2017 y 13,17% para el

año 2018).

36 La efectividad fiscal de los montos de ingresos corrientes incluidos en la Ley de Presupuesto fue certificada mediante

oficio 11149 (DFOE-SAF-0384) de 07 de agosto de 2018.

Carga tributaria: Representa

cuánto de todo lo que se produce

en el país es recaudado por el

Gobierno en forma de impuestos.

Se calcula dividiendo el monto de

los ingresos tributarios en un año

entre el Producto Interno Bruto

(PIB) de ese año.


GRÁFICO 3

GOBIERNO CENTRAL: INGRESOS TRIBUTARIOS Y CARGA TRIBUTARIA, PERIODO 1991-2019


El Sistema Tributario presenta más de 30 rubros de ingresos tributarios para el año 2019, no

obstante, sólo en seis de dichos rubros se concentra el 92,9% de la recaudación tributaria, lo que

ilustra su fragmentación37. Al respecto, la CGR reitera su llamado a simplificar el sistema tributario

costarricense, para estimular el cumplimiento voluntario de las obligaciones y sea costo-efectivo

en cuanto a su administración.

Los ingresos tributarios, en términos de su importancia relativa, son: Impuesto a los Ingresos y las

Utilidades, ¢1.746.980 millones (34,3% del total de ingresos corrientes); Impuesto General sobre las

Ventas38, ¢1.569.400 millones (30,9%); Impuesto Único a los Combustibles, ¢530.000 millones

(10,4%); Impuesto Selectivo de Consumo, ¢222.292 millones (4,4%); Impuesto a la Propiedad de

Vehículos, ¢176.000 millones (3,5%); Arancel de Aduanas, ¢155.000 millones (3,0%), entre otros.

Por su parte, dentro de los ingresos no tributarios destacan el 25% de las utilidades del Instituto

Nacional de Seguros (INS) a favor del Estado39 por un total de ¢24.032 millones.

En relación con el Impuesto Solidario de Vivienda, para 2019 el Ministerio de Hacienda publicó

tardíamente el decreto ejecutivo de actualización de los tramos del impuesto40, lo que generó

una ampliación en la fecha máxima para cumplir la obligación tributaria hasta el 25 de enero

del presente año. Se tiene previsto que la recaudación de este impuesto en 2019 alcance

¢4.600 millones.

37 La literatura económica ha establecido que altos costos de cumplimiento tributario asociados a sistemas tributarios

excesivamente fragmentados y complejos, desestimulan el cumplimiento y por consiguiente incentivan las prácticas

evasivas y elusivas en el pago de impuestos. 38 Denominado “Impuesto al Valor Agregado”, en virtud de la Ley Nº 9635. 39 Derivado de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley Nº 8653 de 22 de julio de 2008. 40 Decreto Nº 41478-H, publicado en Alcance 7 de la Gaceta, del 10 de enero de 2019.

12,9%

15,0%

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

4.000.000

4.500.000

5.000.000

10,0%

11,0%

12,0%

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16,0%

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2

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7

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8

201

9

Millo

ne

s d

e c

olo

ne

s

Po

rce

nta

jes

Año

Ingresos Tributarios Carga tributaria

Fuente: Elaboración CGR a partir de datos de Ministerio de Hacienda y el BCCR.


CUADRO 9

GOBIERNO CENTRAL: PRESUPUESTO DE INGRESOS, 2015-2019


Los ingresos por concepto de contribuciones sociales corresponden a ¢74.000 millones para

2019, mientras que las transferencias corrientes ascienden a ¢218.450 millones, de las cuales un

93,1% corresponden a transferencias del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares

(FODESAF) con ¢203.323 millones.

Por concepto de financiamiento interno se presupuestan ¢5.853.339 millones, que se componen

de 37,1% de títulos valores de corto plazo y en 62,9% de títulos valores de largo plazo. Los

recursos provenientes de financiamiento externo (correspondiente a créditos que mantiene el

Gobierno con organismos internacionales o bancos extranjeros) fueron incorporados mediante

la revalidación automática de saldos41, por un monto de ¢757.689 millones (ver cuadro

siguiente). Adicionalmente se presupuestan ¢2.719 millones por concepto de recursos de

vigencias anteriores.

41 Mediante Gaceta Nº183 del 21 de setiembre de 2015, se publicó el decreto Nº39183-H, el cual regula el mecanismo

de incorporación de las fuentes de financiamiento de crédito externo.

Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2018 2019

TOTAL INGRESOS 7.356.873 7.725.862 8.121.229 9.041.178 9.932.093 10.943.081 100,0% 10,2%

Financiamiento 3.175.977 3.157.792 3.375.431 4.084.522 5.077.283 5.856.058 53,5% 15,3%

Recursos de

vigencias anteriores 40.471 3.390 2.808 119 119 2.719 0,0% 2191,8%

Financiamiento

interno 2.481.612 2.995.726 3.192.679 4.014.261 5.007.022 5.853.339 100,0% 16,9%

Financiamiento

externo 653.895 158.677 179.944 70.143 70.143 - 0,0% n.a.

Ingresos corrientes 4.180.153 4.561.223 4.738.744 4.925.246 4.854.094 5.087.023 46,5% 4,8%

Ingresos Tributarios 3.861.913 4.167.740 4.390.869 4.567.132 4.501.891 4.733.391 93,0% 5,1%

Contribuciones

Sociales 63.458 145.909 71.147 85.407 72.000 74.000 1,5% 2,8%

Ingresos no

tributarios 51.184 44.548 74.944 64.904 57.247 61.182 1,2% 6,9%

Transferencias

corrientes 203.598 203.026 201.784 207.804 222.956 218.450 4,3% -2,0%

Ingresos de capital 743 6.846 7.054 31.409 715 - - n.a.

Fuente: Elaboración CGR a partir de datos de Ministerio de Hacienda y Ley de Presupuesto.

Presupuesto ejecutadoPart. % Var. %


CUADRO 10

GOBIERNO CENTRAL: SUMAS REVALIDADAS, 2019


Es pertinente indicar que para 2019 entran en vigencia algunas consideraciones en materia

fiscal aprobadas mediante Ley Nº 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas de 03

de diciembre de 2018, dentro de las cuales destacan la transformación del Impuesto General

sobre las Ventas al Impuesto al Valor Agregado, la incorporación de cambios en el Impuesto

sobre la Renta (ISR)42 y la amnistía tributaria43, entre otros.

42 El BCCR estimó preliminarmente que para el ejercicio económico 2019, el impacto de la reforma en materia de

ingresos será de 0,7% del PIB, por concepto de IVA (0,23%), ISR (0,34%) y amnistía tributaria (0,16%). Al respecto:

https://activos.bccr.fi.cr/sitios/bccr/noticias/Documentos%20compartidos/BCCR-Criterio_expediente_20580.pdf. Por su

parte, el Ministerio de Hacienda estima que el efecto de la amnistía tributaria para 2019 será de un 0,5% del PIB, por lo

que el impacto general en materia de ingresos sería de 1,07% del PIB. 43 El efecto de la amnistía tributaria a diciembre de 2018 sería de alrededor de 0,2% del PIB, mientras que al 17 de enero

de 2019 se contabiliza un efecto de 0,1% del PIB para este último año, según información preliminar suministrada por el

Ministerio de Hacienda.

Fuente de

financiamiento Nombre de crédito externo Saldo % Total

757.689 100,0%

509BID N° 3071/OC-CR-Programa de Infraestructura de Transporte (PIT) Ley

N° 9283193.816 25,6%

512-511EXIMBANK Ley 9293Proyecto Rehabilitación y Ampliación de la Ruta

Nacional N° 32, Tramo: Ruta N° 4 - Limón163.062 21,5%

514BIRF 8593-CR, Ley No 9396, Programa por Resultados para el

Fortalecimiento del Seguro Universal de Salud en Costa Rica157.115 20,7%

517 BID N° 4507/OC-CR Programa Red Vial Cantonal II (PIV2) Ley N° 8982 83.449 11,0%

515 BID N°3488/OC-CR-Programa de Integración Fronteriza (PIF) Ley N°9451 57.645 7,6%

510BID N° 3072/CH-CR-Programa de Infraestructura de Transporte (PIT) Ley N°

928327.802 3,7%

538BIRF N° 8194-CR para el Proyecto de Mejoramiento de la Educación

Superior15.312 2,0%

508BID Nº 2852/OC-CR-Programa de Innovación y Capital Humano para la

Competitividad, Ley N° 921813.365 1,8%

516BID Nº4433/OC-CR Programa de Emergencias en Respuesta a la

Tormenta Tropical Nate Ley N°959511.386 1,5%

513BCIE-2157, Ley 9327 Proyecto de Mercado Regional Mayorista de la

Región Chorotega9.914 1,3%

535BIRF 7594-CR Opción de Desembolsos Diferido Ante el Riesgo de

Catástrofes (CAT-DDO)8.377 1,1%

504 BID 2007/-OC-CR, Ley N° 8845 Programa de Infraestructura Vial (PIVI) 5.579 0,7%

660Corporación Andina De Fomento, Ley N° 8844 Proyecto Bajos de

Chilamate - Vuelta Kooper4.455 0,6%

650

Banco Japonés de Cooperación Internacional CR-P4, Ley N° 8559

Proyecto de Mejoramiento del Medio Ambiente del Area Metropolitana

de San José

2.391 0,3%

453BCIE 1709, Ley N° 8685 Programa de Gestión Integrada de Recursos

Hídricos1.796 0,2%

505 BID 2098/-OC-CR, Ley N° 8982 Programa Red Vial Cantonal (PIV1) 1.640 0,2%

Otros 587 0,1%

Fuente: Elaboración CGR con datos del SIGAF y Ministerio de Hacienda.

TOTAL GENERAL

https://activos.bccr.fi.cr/sitios/bccr/noticias/Documentos%20compartidos/BCCR-Criterio_expediente_20580.pdf


Se espera que el efecto de la reforma en el corto plazo pueda reducir ligeramente el

dinamismo de la actividad económica44; no obstante, aunado a esfuerzos adicionales para

resolver el desequilibrio fiscal, la recuperación de la confianza en el panorama económico

permitiría retomar una senda de crecimiento a mediano plazo, al estimular el consumo y la

inversión.

Adicionalmente, en 2019 se tiene prevista la primera devolución de superávits ociosos según lo

dispuesto en la Ley Nº 9371, Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, la

cual establece un plazo máximo de dos años a las instituciones que reciben transferencias por

parte de Gobierno Central para ejecutar los recursos de superávit libre dictaminados por la

Autoridad Presupuestaria45, y que de no ejecutarse, la Ley prevé su utilización para la

amortización de la deuda pública, lo que podría contribuir a aliviar la presión sobre las

necesidades de financiamiento del Gobierno Central.

Aunado a lo anterior, cabe indicar que se encuentra en trámite legislativo el Proyecto de Ley N°

21017, Ley de Impuesto sobre los excedentes de las Asociaciones Cooperativas, que pretende

gravar los excedentes de las asociaciones cooperativas en un 10% sobre el exceso del

equivalente de 581 salarios base y de un 20% sobre el exceso de 1740 salarios base. Con estas

tarifas, según datos del Ministerio de Hacienda, 23 cooperativas pagarían impuesto para una

recaudación esperada que ronda los ¢6.000 millones.

Pese a estas fuentes potenciales de recursos, existen importantes retos que el Ministerio de

Hacienda deberá enfrentar para dinamizar la recaudación de ingresos, como mejorar los

controles y procesos de fiscalización tributaria para reducir los niveles de evasión fiscal. Al

respecto, la CGR identificó46 limitaciones en los mecanismos de fiscalización e inteligencia

tributaria ejecutados para disminuir la evasión en el Impuesto General sobre las Ventas.

La Contraloría General también identificó importantes rezagos en la amplitud de la cobertura

en el uso de comprobantes electrónicos por parte de los obligados tributarios47, así como

prácticas deficientes en el proceso de control y valoración aduanera48.

Estos retos deben ser atendidos por parte del Ministerio de Hacienda, dentro de un marco

integrado de acciones enfocadas en equilibrar las finanzas públicas y recuperar la confianza en

la economía costarricense49, máxime que al momento de elaboración del presente informe se

encuentra en la corriente legislativa el Proyecto de Ley Nº 21201, Autorización emisión de títulos

valores en el mercado internacional y contratación de líneas de crédito, que pretende autorizar

al Ministerio de Hacienda para la colocación de títulos valores en mercados internacionales

hasta por US$6.000 millones en un período de 6 años, aunado a la posibilidad de acceder a

44 Al respecto, puede consultarse el Recuadro 4 del Programa Macroeconómico 2019-2020 denominado “El

multiplicador fiscal en Costa Rica y el impacto del ajuste fiscal sobre el crecimiento económico”. 45 Dichos recursos dictaminados y sin ejecutar por parte de las instituciones ascienden aproximadamente a ¢7.347

millones al cierre de 2018 (Oficio STAP-1921-2018 de 20 de diciembre de 2018). Al 31 de enero de 2019, y según datos del

SIPP, se ha presentado la devolución de ¢4.538 millones por parte de instituciones cuyo proceso de aprobación

presupuestaria realiza la Contraloría General, mediante 7 presupuestos extraordinarios y una modificación

presupuestaria, y ¢138 millones por parte de entidades que no requieren aprobación presupuestaria por parte de la

Contraloría General, esto último según datos del Ministerio de Hacienda. 46 Ver Informe Nº DFOE-SAF-IF-00012-2018, “Auditoría Operativa sobre la Eficacia de las acciones implementadas por el

Ministerio de Hacienda contra la Evasión del Impuesto General sobre las Ventas, DFOE-SAF-IF-10-2010”. 47 Al respecto, ver Informe Nº DFOE-SAF-IF-00011-2018 “Auditoría de carácter especial sobre la planificación y el

seguimiento del proyecto de comprobantes electrónicos del Ministerio de Hacienda”. 48 Ver informe Nº DFOE-SAF-IF-00007-2018 “Auditoría de carácter especial en el servicio nacional de aduanas sobre el

proceso de valoración aduanera”. 49 La reducción en la calificación de la deuda soberana por parte de Moody`s (al pasar de B1 a Ba2 el 5 de diciembre

de 2018) y de Estándar and Poor`s (al pasar de BB- a B+ el 21 de diciembre de 2018) es reflejo de esta misma

incertidumbre sobre la capacidad del país para resolver el desequilibrio fiscal y los desequilibrios macroeconómicos

derivados.


líneas de crédito hasta por US$800 millones anuales. Este mecanismo permitiría disminuir la

presión por los recursos prestables en el mercado interno y refinanciar la deuda pública, sin

demérito de las acciones en materia de mejora de los procesos de disminución de la evasión

fiscal y eficiencia en el gasto público, requeridos para solventar la difícil situación fiscal que

enfrenta el país.

3.2.2 Egresos


Presupuesto inicial

2019

29,2% del PIB

10,2% más que el

presupuesto

ajustado 2018

16,7% más que el

presupuesto inicial

2018

El Presupuesto de la República para el ejercicio económico 2019 fue aprobado mediante la

Ley N° 9632 del 28 de noviembre del 2018, por un monto de ¢10.943.081 millones (29,2% del

PIB).

Este monto es superior en ¢2.670 millones (0,02%) al del Proyecto de Ley Presupuestario

presentado por el Ministerio de Hacienda el 31 de agosto del 2018. Lo anterior por la

incorporación de ¢2.670 millones del Convenio de Financiación DCI-ALA/2011/022-703 entre

la Unión Europea y la República de Costa Rica.

El 84,3% está concentrado en cinco títulos presupuestarios, a saber: el Servicio de la Deuda

Pública representa un 41,7% (¢4.566.640 millones), el Ministerio de Educación Pública un 24,2%

(¢2.648.412 millones), los Regímenes de Pensiones un 9,7% (¢1.060.437 millones), el Ministerio

de Trabajo y Seguridad Social un 4,3% (¢474.318 millones) y el Poder Judicial un 4,3% (¢473.402

millones).

El Presupuesto de la República para el ejercicio

económico 2019 fue aprobado mediante la Ley N°

963250 (Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de

la República para el Ejercicio Económico del 2019) del

28 de noviembre del 2018, por una suma de ¢10.943.081

millones (29,2% del PIB), que implica una variación de

16,7% (¢1.566.068 millones más) respecto al presupuesto

inicial de 2018 y de un 10,2% (¢1.010.988 millones más)

en comparación con el presupuesto ajustado51 2018; al

excluir el Servicio de Deuda dichas variaciones

corresponden a un -0,3% (¢17.222 millones menos) y a

un 1,1% (¢70.666 millones más) respectivamente.

La Ley del Presupuesto 2019 aprobada por la Asamblea

Legislativa es ¢2.670 millones (0,02%) mayor que el

Proyecto de Ley Presupuestario presentado por el

Ministerio de Hacienda el 31 de agosto del 2018. Esta

variación se debe a la incorporación de ¢2.670 millones

del Convenio de Financiación DCI-ALA/2011/022-703

entre la Unión Europea y la República de Costa Rica, el

cual tiene como objetivo “Mejorar la seguridad ciudadana y fortalecer la capacidad

50 Publicado en el Alcance N° 207 a La Gaceta N° 230 del 11 de diciembre del 2018. 51 El presupuesto ajustado corresponde a la suma del presupuesto inicial, más las modificaciones y el ajuste de créditos

externos.

El Presupuesto Nacional1/, es el

instrumento financiero que

contiene las prioridades de

Gobierno en el marco del Plan

Nacional de Desarrollo, se elabora

en el Ministerio de Hacienda y por

medio de éste, se asigna el dinero

para: educación, salud, seguridad,

ciencia y tecnología, pensiones, el

pago de las deudas, entre otros,

por medio del conjunto de

Ministerios y otros órganos del

Gobierno.

1/ Ministerio de Hacienda (sf). Presupuesto

Nacional de la República. Recuperado el

04 de febrero del 2019 de:

https://www.hacienda.go.cr/contenido/124

87-presupuesto-nacional-de-la-republica

https://www.hacienda.go.cr/contenido/12487-presupuesto-nacional-de-la-republica

https://www.hacienda.go.cr/contenido/12487-presupuesto-nacional-de-la-republica


institucional para la prevención de y lucha contra la criminalidad”, dicho monto fue

incorporado para financiar el subprograma de Seguridad Ciudadana del Ministerio de

Seguridad Pública. Según información suministrada por el ministerio, con dichos recursos se

pretende comprar 250 vehículos, y su respectivo mantenimiento, además de la adquisición de

2.000 tobilleras y 14.000 pares de botas.

CUADRO 11

GOBIERNO CENTRAL: PROYECTO DE LEY Y LEY DE PRESUPUESTO SEGÚN PARTIDA, 2019

- MILLONES DE COLONES –

Continúa…

TOTAL 10.940.411 10.943.081 100,0% 2.670

Transferencias corrientes 2.971.812 2.961.875 27,1% -9.937 1) Se rebajan ¢10.000 millones destinados al Fondo Especial

para la Educación Superior, que se trasladan a amortización de

deuda.

2) Se rebajan ¢20 millones de la subpartida ayuda a funcionarios

del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, monto que se

asigna a la subpartida de Amortización del Serv icio de la

Deuda Interna.

3) Se reducen ¢40 millones de la subpartida transferencias

corrientes a IDNE del subprograma de gestión operativa de los

cuerpos policiales del Ministerio de Seguridad Pública.

4) Se incorporan ¢100 millones de la partida de serv icios en

ciencias ecoómicas y sociales del Minsterio de Salud, a la

Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de

Centros Infantiles de Atención Integral.

5) Se incorporan ¢23 millones a favor de la comisión para el

Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Alta del río Reventazón,

dichos recursos provienen de las subpartidas de serv icio de

telecomunicaciones, v iáticos dentro del país y del programa de

las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), siempre dentro

del Ministerios de Ambiente y Energía.

Amortización 2.881.629 2.894.923 26,5% 13.295 1) Se adicionan ¢10.000 millones para amortización de títulos

internos de corto plazo, recursos qe provienen de la reducción

del monto a transferir al Fondo Especial para la Educación

Superior, FEES.

2) Se adicionan ¢1.877 millones, provenientes de la previsión

presupuestaria en caso de referendum en el presupuesto del

TSE.

3) Un aumento por ¢1.390 millones, monto que fue rebajado de

la subpartida de equipo de transporte del Poder Judicial.

Remuneraciones 2.653.962 2.650.598 24,2% -3.364 1) Se rebajan ¢3.364 millones de la subpartida de

remuneraciones básicas del Ministerio de Seguridad Pública,

dicho monto se destina a subpartidas como mantenimiento y

reparación, útiles, materiales y suministros diversos, además de

maquinaria, equipo y mobiliario, dentro del mismo Ministerio.

Intereses y comisiones 1.672.299 1.672.299 15,3% 0 Sin cambios.

Transferencias de Capital 417.939 417.929 3,8% -10 1) Se rebajan ¢10 millones en transferencias de capital

destinadas al Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD), dicho monto se presupuesta a favor de la

Comisíón para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Alta del

río Reventazón (COMCURE)

ObservacionesPartida Proyecto Ley Part. % Diferencia


Continuación

Como se desprende del cuadro anterior, las principales diferencias entre el Proyecto de Ley y la

Ley de presupuesto, se presentan en las partidas de transferencias corrientes, amortización,

remuneraciones, transferencias de capital, servicios, materiales y suministros, bienes duraderos y

cuentas especiales. Destaca que en la Ley de Presupuesto el monto aprobado en la partida de

Serv icios 216.212 217.239 2,0% 1.027 1) Se rebajan ¢9 millones de la subpartida de otros serv icios de

gestión y apoyo, monto que fue que destinado a la subpartida

de amortización de deuda interna del Serv icio de a Deuda

Pública.

2) ¢100 millones son rebajados de la subpartida de serv icios en

ciencias ecónomicas y sociales, monto que se presupuesta a

favor de la Dirección Nacional de Centros de Educación y

Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Intengral.

3) De la partida de serv icios del Ministerio de Ambiente y

Energía se rebajan ¢13 millones, fondos que se destinan a la

Comisión para el ordenamiento y manejo de la cuenca alta del

Río Reventazón.

4) Se incorporan ¢1.008 millones por concepto en la subpartida

de útiles y materiales de resgurado y seguridad del Ministerio de

Seguridad Pública, dichos recursos provienen del convenio de

financiación DCI-ALA/2011/022-073 entre la unión Europea y la

República de Costa Rica.

Materiales y suministros 63.135 65.577 0,6% 2.442 1) Se incorporan ¢50 millones en la subpartida de útiles y

materiales de resguardo y seguridad del Ministerio de Seguridad

Pública, recursos que provienen del súperavit específico de la

Unión Europea.

2) ¢2.391 millones fueron incorporados a la subpartida de útiles y

materiales de resguardo y seguridad del Ministerio de Seguridad

Pública, recursos que provienen de rebajos efectuados de

diversas partidas de dicho ministerio.

Bienes Duraderos 59.492 60.586 0,6% 1.094 1) Se reducen ¢1.390 millones de la subpartida de maquinaria,

equipo y mobiliario del Poder Judicial, monto que se asigna a la

subpartida de amortización de títulos valores internos de largo

plazo, del Serv icio de la Deuda.

2) Se reducen ¢2.866 millones de la partida de bienes duraderos

del subprograma de Escuela Nacional de Policía del Ministerio

de Seguridad Pública, monto que se destina a diversas partidas

del subprograma de Seguridad Ciudadana de dicho ministerio.

3) Se incorporan ¢1.612 millones en la subpartida de equipo de

transporte del Ministerio de Seguridad Pública, estos recursos

provienen del Convenio de financiación DCI-ALA/2011/022-703

entre la Unión Europea y la República de Costa Rica.

4) Se incorporan ¢3.739 millones a la subpartida de maquinaria,

equipo y mobiliario del subprograma de seguridad ciudadana

del Ministerio de Seguridad Pública, dichos recursos provienen

de la reducción de varias partidas del subprograma de Escuela

Nacional de Policía de dicho Ministerio.

Activos Financieros 1.488 1.488 0,0% 0 Sin cambios.

Cuentas Especiales 2.444 567 0,0% -1.877 Se reducen ¢1.877 millones de la subpartida de sumas con

destino específico sin asignación presupuestaria del Tribunal

Suprema de Elecciones, estos recursos se trasladan a la

subpartida de Amortizació de Deuda Interna del Serv icio de la

Deuda Pública.

Fuente: Elaboración CGR a partir del Proyecto de Ley y de la Ley de Presupuesto 2019.

ObservacionesPartida Proyecto Ley Part. % Diferencia


transferencias corrientes presente una reducción de ¢9.937 millones que se explica por la

disminución de ¢10.000 millones en la transferencia al Fondo Especial de la Educación Superior

(FEES). Asimismo, la partida de remuneraciones presenta ¢3.364 millones menos, esto dado que

el Ministerio de Seguridad Pública rebaja ese monto de la partida de remuneraciones y lo

traslada a la partida de Materiales y Suministros. Por otro lado, se incorporan recursos en la

partida de Amortización por ¢13.295 millones; estos provienen de traslados de partidas como

servicios, transferencias corrientes y cuentas especiales.

A nivel de gasto, el crecimiento del presupuesto 2019 está impulsado por el comportamiento del

Servicio de la Deuda y los Regímenes de Pensiones, los cuales aumentan en un 25,9% (¢940.323

millones) y 12,7% (¢119.801 millones) respectivamente. Como se mencionó, al excluir estos títulos

el presupuesto inicial muestra una disminución del 0,9% en comparación con el presupuesto

ajustado 2018.

Con respecto a la composición, el 84,3% de los egresos se concentra en cinco títulos

presupuestarios: el Servicio de la Deuda Pública, que representa 41,7% (¢4.566.640 millones); el

Ministerio de Educación Pública un 24,2% (¢2.648.412 millones); los Regímenes de Pensiones un

9,7% (¢1.060.437 millones); y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social un 4,3% (¢474.318

millones) y el Poder Judicial un 4,3% (¢473.402 millones).

Normas de Ejecución Presupuestaria de Ley N° 9632:

En el artículo 7 de la Ley N° 9632, se establecen 15 Normas de Ejecución; las cuales tienen como

finalidad controlar, evaluar y establecer parámetros para la ejecución del Presupuesto de la

República.

A diferencia de otros años, durante el proceso de discusión y aprobación presupuestaria se

modificaron algunas normas propuestas por el Poder Ejecutivo, al tiempo que se introdujeron

normas nuevas.

La Norma 1 estipula que los órganos que conforman el Presupuesto Nacional no pueden

destinar los remanentes que se produzcan en las diferentes subpartidas de la partida

remuneraciones, para incrementar otras partidas presupuestarias, con excepción de aquellas

relacionadas a contribuciones a la seguridad social. Los remanentes en la partida

remuneraciones que resulten de la aplicación del ajuste por costo de vida, deberán ser

trasladados a la subpartida 9.02.01-Sumas libres sin asignación presupuestaria, en la

modificación presupuestaria siguiente a la aplicación de la revaloración. Dicha normativa

también comprende a los Órganos Desconcentrados y a aquellos entes que reciban recursos

del Presupuesto de la República.

En lo que respecta a las nuevas normas, estas corresponden a las Normas 09 a la 152/ del artículo

7 de la Ley N° 9632.

En la Norma 09, se autoriza la subejecución de hasta de un 7% del presupuesto aprobado, con

el fin de aumentar la eficiencia en el uso de los recursos asignados.

En la Norma 10 se indica que durante el año 2019 no se podrán destinar los sobrantes o

remanentes que se produzcan en las diferentes subpartidas pertenecientes a las partidas 0-

Remuneraciones, 1-Servicios, 2-Materiales y suministros y 6-Transferencias corrientes para

incrementar otras partidas presupuestarias. Además, se estipula que la Contraloría General de la

República velará por el cumplimiento de esta norma presupuestaria y rendirá un informe a la

Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Públicos. La modificación a


esta norma se discute actualmente en el proceso de aprobación del Primer Presupuesto

Extraordinario.

Según la Norma 11, no se autorizará la compensación de vacaciones en los términos del inciso

c)3/, artículo 156 del Código de Trabajo, adicionalmente se deberán implementar programas

para disfrute de vacaciones acumuladas para los funcionarios y las funcionarias.

Siguiendo con la línea anterior, los ministerios y el resto de las instituciones que reciben

transferencias del Gobierno para el pago de salarios, deberán remitir a la DGPN con copia a la

STAP, en los primeros cinco días de vencido cada trimestre, un informe de las plazas vacantes,

indicando desde cuándo presentan ese estado y su costo mensual. Deberán adjuntar cuáles

plazas se utilizaron y las razones que lo fundamentan, de acuerdo con las excepciones

autorizadas por esta Ley. Posteriormente la STAP deberá enviar copia de todos los informes a la

Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Públicos, a más tardar quince

días naturales posteriores a su recibo. Se indica además que el contenido presupuestario de

toda plaza vacante no utilizada durante el primer semestre de 2019 se deberá rebajar en un

presupuesto extraordinario y reducir los recursos presupuestarios del servicio de la deuda, esto

según la Norma 12.

La Norma 13 indica que los ministerios, entes adscritos y la Asamblea Legislativa, no podrán

crear plazas, a excepción de aquellas que resulten necesarias temporalmente (autorizadas

previamente por la Autoridad Presupuestaria) para atender una emergencia nacional

debidamente decretada.

Además, en el caso de que el BCCR, mediante la Programación Macroeconómica y su revisión

en el primer semestre de 2019, reduzca la meta de inflación, el Ministerio de Hacienda podrá

modificar el presupuesto a más tardar el 31 de julio de 2019, con el fin de ajustar todas las

subpartidas como criterio de dicha meta, esto según la Norma14.

Finalmente, durante el ejercicio económico 2019, la Tesorería Nacional estará obligada a

publicar mensualmente el monto ofertado y asignado de cada colocación de títulos valores, así

como los rendimientos y plazos de vencimiento, aún en el caso que no se realice la colocación

(Norma 15).

Lo expuesto anteriormente evidencia una línea deseable en temas relacionados con control y

contención del gasto, ya que las nuevas normas permiten poner un límite explícito al

crecimiento del gasto mediante la subejecución, disminuir la creación de plazas, y el fomento

de la transparencia mediante la publicación de los montos de las colocaciones. No obstante,

medidas como las anteriores no sustituyen reformas estructurales necesarias en temas centrales

como lo son el empleo público y Caja Única, los cuales vienen a complementar los esfuerzos

ejecutados en materia fiscal.

1/ Contraloría General de la República (2018). Informe Técnico 2019. Normas de Ejecución. Disponible en:

https://sites.google.com/cgr.go.cr/informe-tecnico-2019/ 2/ Los incisos 9),10) y 11) aplican para los ministerios y sus entes adscritos, además de las instituciones y los órganos que

conforman el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones y las entidades que reciben

transferencia de Gobierno. 3/ ARTÍCULO 156.- Las vacaciones serán absolutamente incompensables, salvo las siguientes excepciones: “…c) Cuando

por alguna circunstancia justificada el trabajador no haya disfrutado de sus vacaciones, podrá convenir con el patrono

el pago del exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas, siempre que no supere el

equivalente a tres períodos acumulados. Esta compensación no podrá otorgarse, si el trabajador ha recibido este

beneficio en los dos años anteriores…”


A nivel de partida, las transferencias corrientes representan el 27,1% (¢2.961.875 millones). Esta

partida se incrementa 5,1% respecto al presupuesto ajustado 2018 (5,0% en comparación al

presupuesto inicial 2018). Parte del aumento en la partida se justifica por el incremento de un

24,9% (¢114.104 millones) en la transferencia que se realiza a la CCSS, esto dado el ajuste en el

porcentaje de la contribución estatal para el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) del

0,58% al 1,24%, monto que no estaba incorporado en la Ley de Presupuesto 2018, además se

incorporan ¢32.320 millones más (5,7%) en la transferencia destinada a las Pensiones del

Magisterio y Profesores.

En cuanto a la partida de amortización, esta alcanza los ¢2.894.923 millones, monto que

representa el 26,5% del presupuesto inicial 2019, con un crecimiento de 26,5% (¢606.365 millones)

respecto al presupuesto ajustado 2018 (81,4% en comparación al presupuesto inicial 2018),

explicado por la incorporación de ¢572.449 millones (62,4%) más para amortización de títulos

valores internos de corto plazo. Esto, tal y como se mencionó en el Informe Técnico 2019, se

debe a que se estimó que en 2019 se requiere cancelar ¢281.884 millones de obligaciones

adquiridas al 30 de junio de 2018 y ¢1.098.038 millones por contraer en los meses de julio a

diciembre de este año.

Además, se adicionan ¢10.500 millones en la subpartida de amortización de otras obligaciones,

recursos relacionados con el contrato de arrendamiento financiero para infraestructura

educativa y los convenios establecidos con la CCSS.

La partida de remuneraciones, equivale a ¢2.650.598 millones, es decir un 24,2% del presupuesto

del ejercicio económico 2019, se destina al pago de salarios, de los cuales un 81,6%

corresponden al monto presupuestado por el Ministerio de Educación Pública (59,5%), el Poder

Judicial (14,7%) y el Ministerio de Seguridad Pública (7,4%). Este rubro presenta un crecimiento

de un 4,5% en comparación con el presupuesto ajustado 2018 (de un 0,4% respecto al

presupuesto inicial 2018), explicado en parte por el incremento de un 5,6% (¢83.074 millones) del

gasto en remuneraciones del MEP dada la creación de 690 plazas con el fin de atender una

mayor cantidad de lecciones en los centros educativos de todo el país y de un 2,9% (¢11.006

millones) del gasto en salarios del Poder Judicial por la incorporación de la previsión para el

costo de vida y los ajustes en la planilla para continuar con la implementación de las Leyes

9342-Nuevo Código Procesal Civil y 9343-Reforma Procesal al Código de Trabajo.

Es importante resaltar que la variación de esta partida ha mostrado un comportamiento menos

dinámico en comparación con años anteriores, esto como producto de medidas para

contener este gasto como lo son: una menor creación de plazas, congelamiento del punto de

carrera profesional, modificación del porcentaje de dedicación exclusiva, aumento salarial fijo

de ¢3.750, entre otras. Asimismo, es de esperar que con la entrada en vigencia de la Ley N° 9635

Fortalecimiento de las Finanzas Públicas se logre un mayor control de dicho gasto.


GRÁFICO 4

GOBIERNO CENTRAL: GASTO EN REMUNERACIONES Y PORCENTAJE DE VARIACIÓN, 2015-2019


Por concepto de intereses y comisiones, fueron presupuestados recursos por un monto de

¢1.672.299 millones (15,3% del presupuesto inicial 2019), esta partida presenta un crecimiento de

25,0% en relación con el presupuesto ajustado 2019 (y de un 20,5% con respecto al inicial),

comportamiento explicado por el aumento de un 27,1% (¢344.818 millones) en la subpartida de

Intereses sobre títulos valores, es de esperar que la tendencia de esta partida se mantenga a

medida que el nivel de endeudamiento siga en aumento.

Un total ¢417.929 millones son incorporados por concepto de transferencias de capital en la Ley

de Presupuesto del ejercicio económico 2019, monto que presenta un decrecimiento de 17,1%

(¢86.284 millones) en comparación al presupuesto ajustado 2018, esto explicado por la

reducción en los montos a transferir al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y a las Juntas de

Educación y Administrativas. En el caso del CONAVI, se proyecta un menor traslado de recursos

por ¢39.625 millones (una reducción de 18,3%) dada la desaceleración de los impuestos a la

propiedad de vehículos y del impuesto único a los combustibles; en lo que corresponde a las

Juntas, para el año 2019 se reduce la transferencia en ¢32.586 millones (una reducción de un

53,2% respecto al presupuesto ajustado 2018), con el fin de incentivar la ejecución de proyectos

actuales de infraestructura educativa y que el giro de recursos está condicionado a su gestión,

según indicó el Ministerio de Hacienda en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de

Presupuesto 2019.

En esta misma línea, en la partida de servicios se presupuestan ¢217.239 millones, monto que es

un 0,8% menor al incorporado en el presupuesto ajustado 2018 (14,9% menor que el monto

incorporado en el presupuesto inicial 2018), dicha reducción se justifica principalmente por el

comportamiento de las subpartidas de servicios comerciales y financieros y servicios de gestión

2.306.358

2.638.802

2.650.598

2.287.627

2.536.922

2.650.611

9,9%

6,3%

0,4%

11,3%

6,9%

4,5%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

2.100.000

2.200.000

2.300.000

2.400.000

2.500.000

2.600.000

2.700.000

2015 2016 2017 2018 2019

Po

rce

nta

je

Millo

ne

s d

e c

olo

ne

s

Año

Ley de Presupuesto Presupuesto Ajustado

%Var. Ley-Ley %Var. Presupuesto Ajustado-Ley

Fuente: Elaboración propia con datos del SIGAF.


y apoyo, las cuales presentan un decrecimiento de 19,0% (¢4.154 millones) y 11,0% (¢3.928

millones) respectivamente.

Finalmente, las partidas de materiales y suministros (¢65.577 millones), bienes duraderos (¢60.586

millones), activos financieros (¢1.488 millones) y cuentas especiales (¢567 millones), representan

un 1,2% de los recursos incorporados en la Ley Presupuestaria 2019.

Una serie de decretos, directrices y proyectos de Ley tienen como objetivo central contener el

gasto sin afectar la inversión y los programas de gasto social, como por ejemplo la Directriz 012-

H. Algunas de estas medidas52 pretenden regular el financiamiento de gastos operativos con

recursos del superávit libre, limitar las reestructuraciones en instituciones de gobierno, congelar

los alquileres, renegociar las convenciones colectivas y contener el gasto en remuneraciones53.

Lo anterior, permite controlar el crecimiento y el monto asignado a diversas partidas, no

obstante, dada la gran rigidez del presupuesto del Gobierno Central estas medidas no son

capaces de afectar la estructura del gasto y su alcance es limitado, por lo cual es

imprescindible reforzarlas con reformas complementarias.

3.2.3 Trámite del proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2019 en la Asamblea

Legislativa

De conformidad con lo estipulado en la Constitución Política y en la Ley de la Administración

Financiera de la República y Presupuestos Públicos, el Ministerio de Hacienda presentó ante la

Asamblea Legislativa el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República para el ejercicio 2019

el pasado 31 de agosto. De manera inmediata, éste fue remitido a la Comisión Permanente

Ordinaria de Asuntos Hacendarios para su conocimiento y tramitación.

Una vez en la Comisión de Asuntos Hacendarios, y en concordancia con el Reglamento de la

Asamblea Legislativa, fue conformada la subcomisión (el día 04 de setiembre de 2018) que

analiza el proyecto en primera instancia. Según establece el citado Reglamento, la subcomisión

presentó su informe afirmativo de mayoría el día 01 de octubre.

Paralelo al trabajo de la subcomisión, la Comisión agendó una serie de audiencias donde se

recibió a jerarcas de ministerios, Poderes de la República y otros54: Cabe mencionar que el

Presupuesto se discutió de manera paralela al proyecto 20 580-Ley para el Fortalecimiento de

las Finanzas Públicas.

A este punto es importante mencionar aquellos aspectos que suscitaron más discusión dentro

de la Comisión. En primera instancia, la norma de ejecución N°10 aprobada contiene toda una

serie de condicionantes para la ejecución del presupuesto para cada Institución como por

ejemplo imposibilidad de traslados entre determinadas partidas. Representantes del Ministerio

de Hacienda llamaron la atención sobre las posibles consecuencias de la implementación de

esta norma, mas hubo consenso sobre la importancia de su aprobación ante un contexto fiscal

complejo. Esta norma pretende endurecer la aplicación del artículo 45 de la Ley de

Administración Financiera, que establece los criterios para la aprobación de modificaciones por

52 Corresponden al Decreto N° 41157-H, Decreto N° 41162-H, Directriz Nº 008-H y Directriz N° 009-H, respectivamente. 53 Resaltan las que tienen como finalidad el control del gasto en remuneraciones, entre estas se encuentran el Decreto

N°41161-H (modificación al decreto de dedicación exclusiva), aumentos salariales fijos por ¢3.750, la reforma 98-H

Directriz Nº 003-H (reforma general de Hacienda). 54 A saber, jerarcas de los ministerios de Hacienda, Planificación Nacional y Política Económica, Vivienda y

Asentamientos Humanos, Comercio Exterior, Agricultura y Ganadería, Presidencia, Obras Públicas y Transportes,

Economía Industria y Comercio, Ciencia Tecnología y Telecomunicaciones, Trabajo y Seguridad Social, Justicia y Paz,

Seguridad Pública, Relaciones Exteriores y Culto, Salud, Cultura y Juventud, Ambiente y Energía, Gobernación y Policía, y

Educación Pública; así como a los jerarcas del Tribunal Supremo de Elecciones, la Corte Suprema de Justicia, la

Defensoría de los Habitantes de la República y la Contraloría General de la República.


parte del Poder Ejecutivo. Como se mencionó anteriormente, la modificación a esta norma se

encuentra en discusión en el marco del I Proyecto de Ley de presupuesto extraordinario.

En segundo lugar, el recorte de ¢10 000 millones al FEES generó una amplia discusión sobre la

legalidad del mismo, tal y como ha sucedido en años anteriores, con la diferencia de que en

este proceso de tramitación presupuestaria sí fue aprobado. El pasado 22 de enero, los rectores

de las universidades públicas presentaron un recurso de inconstitucionalidad de este

movimiento ante la Sala IV, que se tramita en el expediente 19-000990-0007-CO.

Finalmente, otro tema importante fue la moción sobre la transferencia al PANI, que aprobó una

condicionante específica de ejecución en la que, para otorgarle la totalidad de los recursos

presupuestados, la institución debe registrar un alto nivel de ejecución durante el año. Otros

recortes importantes fueron los aprobados para el Ministerio de la Presidencia (para monitoreo

de noticias), el Poder Judicial (para la compra de vehículos), y el TSE (para la previsión de un

eventual referéndum).

En el Plenario Legislativo, el Proyecto fue votado el 20 de noviembre en primer debate y el 27 de

noviembre en segundo debate.

3.2.4 Regla Fiscal: Un ejercicio de aproximación para el Gobierno Central

La regla fiscal implica un límite al crecimiento del gasto corriente, en función de la evolución

del Producto Interno Bruto (PIB) y del peso de la deuda del Gobierno Central.

A modo de ejemplo, desde 2013 las tasas de crecimiento del gasto corriente en el Gobierno

Central han superado el nivel que se tendría (a excepción de 2016), si la regla fiscal hubiera

estado vigente en ese entonces.

El cumplimiento de la regla fiscal, ante un crecimiento de los intereses, presionará el resto del

gasto corriente; ajuste necesario para lograr la sostenibilidad de la deuda.

En diciembre de 2018, se aprobó la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas

que en su Título IV incorpora una regla fiscal para el sector público. Esta regla regirá a partir de

2020, el cual inicia su fase de formulación en 2019. Comprende 4 posibles escenarios en función

del nivel de endeudamiento del Gobierno Central y el crecimiento del PIB, los cuales

determinarán el porcentaje máximo de crecimiento del gasto corriente. A continuación se

muestra un resumen de dichos escenarios.


CUADRO 12

REGLA FISCAL: ESCENARIOS

A modo de ejemplo, se ha estimado el cumplimiento de esta regla fiscal en el Gobierno Central

(la regla fiscal aplica para todo el sector público no financiero, SPNF), si la misma se hubiera

aplicado para el periodo presupuestario 2019, con el objeto de dar seguimiento a la senda de

convergencia.

Bajo ese supuesto y con base en los datos que se muestran anteriormente, para el presupuesto

de 2019 el país se encontraría en el escenario 3 (nivel de endeudamiento entre el 45%y 60% del

PIB), donde lo máximo que puede crecer el gasto corriente corresponde al 75% del crecimiento

promedio del PIB de los últimos 4 años. De esta forma, el gasto corriente para 2019 no debería

superar una variación de 5,5%, por lo que el presupuesto inicial no cumple con la regla fiscal y

de cumplirse a nivel de su ejecución, el gasto corriente debiera ejecutarse en un 91,1%.

Como se observa a continuación, desde 2013 las tasas de crecimiento del gasto corriente en el

Gobierno Central han superado el que se tendría (a excepción de 2016) si la regla fiscal hubiera

estado vigente. Para 2013, el crecimiento del gasto corriente fue de 13,4% con respecto a 2012,

mientras que de haberse aplicado la regla fiscal, el porcentaje máximo de crecimiento habría

sido de 9,8%. Como corolario, el cumplimiento de la regla fiscal exige un alto control sobre el

gasto corriente, en particular en componentes como gasto de consumo y transferencias.

Ejemplo

Si el promedio del crecimiento

de los últimos 4 años es igual al

5%

¿Cuánto es lo máximo que

puede crecer el Gasto

Corriente?

17% 100% 5,0%

85% 4,3%

75% 3,8%

65% 3,3%

Crecimiento máximo del Gasto

Corriente

Gasto

Corriente / PIB

Deuda del Gobierno Central

/ PIB

Fuente: Elaboración CGR con la información de la Ley N° 9635

Deuda PIB < 30%

30% ≤ Deuda/PIB < 45

45% ≤ Deuda/PIB < 60

Deuda/PIB ≥ 60%

del

crecimiento

promedio del

PIB de los

últimos 4 años

Deuda/PIB 2018 = 53,6%

Promedio de crecimiento del PIB

2014-2017 = 7,4%


GRÁFICO 5

GOBIERNO CENTRAL: CRECIMIENTO DEL GASTO CORRIENTE DEVENGADO Y CON APLICACIÓN DE REGLA FISCAL, 2008-

2019

- PORCENTAJES-

Es importante destacar que la implementación de una regla fiscal que ponga un tope al

crecimiento del gasto corriente, implica un ajuste dentro de las partidas que lo conforman.

Como se observa en el siguiente gráfico, el crecimiento de los intereses desde 2013 ha sido

superior al de gasto de consumo y transferencias corrientes. Por ejemplo, en 2018 el crecimiento

del gasto en intereses con respecto a 2017 fue de un 20,2%, mientras que el del gasto de

consumo fue de un 4,5% y el de transferencias corrientes de 3,2%, en un momento en el que la

regla fiscal habría exigido un crecimiento máximo del 5,6%.

Ante el alto endeudamiento del Gobierno Central, las dificultades para su financiamiento (lo

que implica aumento en las tasas de interés), y la carga financiera que ya representan los

intereses, el cumplimiento de la regla fiscal, requerirá un gran esfuerzo de contención del gasto

en otros rubros (como salarios, capacitaciones, programas sociales, educación, transferencias,

entre otros), ajustes que deberán implementarse hasta alcanzar una senda de sostenibilidad de

la deuda.

Los intereses sobre la deuda representan un porcentaje importante de los gastos corrientes

(18,9% a nivel de gasto devengado en 2018), al tiempo que constituyen un rubro ineludible de

gasto. Y si su crecimiento es elevado –lo cual restringe el crecimiento de los otros gastos

corrientes a fin de dar cumplimiento a la regla fiscal– se concluye el gran beneficio que

significaría para el país conseguir financiamiento a tasas de interés favorables.

18,1%

9,8%

6,1% 5,6% 5,5%

24,4%

13,4%

8,7% 9,4%

5,8%

8,7%

6,6%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Po

rce

nta

je d

e v

ari

ac

ión

Año

% Max de crecimiento con regla fiscal % crecimiento ejecutado

Fuente: Elaboración CGR con datos del SIGAF y del BCCR.


GRÁFICO 6

GOBIERNO CENTRAL: CRECIMIENTO DE LOS COMPONENTES DEL GASTO CORRIENTE, 2008-2019

- PORCENTAJES-

La posibilidad de alcanzar una senda de sostenibilidad de la deuda del sector público, radica

en la implementación de todas las medidas señaladas en la Ley N° 9635, donde el

cumplimiento de la regla fiscal será la que mayor impacte a su éxito.

3.3 Remuneraciones


Presupuesto inicial

2019

16,8% del PIB

2,8% más que el

presupuesto

ajustado 2018

1,0% más que el

presupuesto inicial

2018

Para 2019 se asignan ¢6.306.567 millones en remuneraciones del sector público, 2,8% más que

en el presupuesto definitivo de 2018 y 1,0% más que en el presupuesto inicial.

La mayor asignación es del Gobierno Central (¢2.650.598 millones), le siguen las IDNE

(¢2.039.596 millones), las EPNF (¢717.965 millones), las IPF (¢515.633 millones), los Gobiernos

Locales (¢225.710 millones) y, por último, los Órganos Desconcentrados (¢157.065 millones).

Los incentivos salariales son la subpartida con mayor asignación presupuestaria y mayor

crecimiento respecto al presupuesto definitivo de 2018. Esto evidencia el crecimiento inercial

que se presenta como consecuencia del actual esquema remunerativo.

La CGR ha señalado problemas estructurales relacionados con los ejes de disparidades,

sostenibilidad y transparencia en los esquemas remunerativos. Dada la importancia del

recurso humano en la gestión pública, se resalta la necesidad de implementar reformas

estructurales para corregir esas deficiencias.

4,5%

11,4%

33,8%

10,2%

14,9%

9,3%

16,9%20,2%

35,4%

3,2%11,0%

-30,0%

-20,0%

-10,0%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Po

rce

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je d

e v

ari

ac

ión

Año

Gastos de consumo Intereses Transferencias corrientes

Fuente: Elaboración CGR con datos del SIGAF.


Para 2019 se asignan ¢6.306.567 millones en

remuneraciones del sector público, 2,8% más que el

presupuesto definitivo de 2018 y 1,0% más que el

presupuesto inicial. Esta variación se mantiene dentro

del rango de inflación esperado (3% ± 1 punto). El gasto

en esta partida representa 16,8% del PIB proyectado y

el 22,5% de los egresos aprobados para este año.

CUADRO 13

SECTOR PÚBLICO: GASTO EN REMUNERACIONES SEGÚN GRUPO, 2015-2019


La asignación en el Gobierno Central es de ¢2.650.598 millones, que implica un aumento de

4,5% respecto al presupuesto ajustado de 2018 y de 0,4% respecto al inicial. Las sumas

presupuestadas para el MEP (¢1.578.241 millones), el Poder Judicial (¢388.444 millones) y el

Ministerio de Seguridad Pública (¢195.198 millones) comprenden el 81,6% del total de esta

partida en el Gobierno Central.

En segundo lugar se encuentran las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNE) con

¢2.039.596 millones, que presenta una variación de 1,6% respecto al presupuesto definitivo de

2018. La mayor parte de este monto está concentrada en la CCSS (¢1.380.611 millones), la UCR

(¢212.150 millones), la UNA (¢91.244 millones), el INA (¢60.247 millones), el ITCR (¢51.195 millones),

la UNED (¢45.252 millones) y la UTN (¢31.792 millones), que acumulan 91,8% del total de este

grupo. En conjunto, el gasto en esta partida de las universidades muestra un aumento de 4,8%

respecto al presupuesto definitivo de 2018, y sobresale el de la UNA, de 9,0%, esta institución hizo

una previsión de aumento semestral de 1%, un incremento del 0,33% en el aporte patronal al

Fondo de Cesantía, sujeta a aprobación del Consejo Universitario y un aumento de los “tiempos

completos”55 2.991,9 a 3.025,4.

El siguiente grupo en importancia son las Empresas Públicas No Financieras (EPNF) con una

asignación de ¢717.965 millones, 2,2% más que en el presupuesto definitivo de 2018. En este

grupo un 79,1% está concentrado en cuatro empresas: el ICE con ¢381.946 millones, AyA con

¢71.975 millones, CNFL con ¢60.778 millones y RECOPE con ¢53.343 millones. Por su parte, las

Instituciones Públicas Financieras (IPF) destinan ¢515.633 millones para esta partida. En este

grupo sobresalen el BNCR con ¢137.347 millones, el BCR con ¢100.434 millones, el BPDC con

¢93.558 millones y el INS con ¢67.337 millones, que juntos representan el 77,3% del total.

55 Se refiere a la cantidad de jornadas laborales presupuestadas, expresadas como de tiempo completo. El régimen

académico permite jornadas de cuarto, medio, tres cuartos y recargo (más de una jornada completa).

Presupuesto

Definitivo

Presupuesto

Inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL 5.135.510 5.259.658 5.478.047 6.134.413 6.306.567 100,0% 2,8% 1,0%

Gobierno Central 2.124.633 2.188.574 2.300.784 2.536.922 2.650.598 42,0% 4,5% 0,4%

IDNE 1.615.205 1.691.809 1.773.128 2.007.416 2.039.596 32,3% 1,6% 2,2%

Empresas Públicas No Financieras 664.119 624.276 628.823 702.234 717.965 11,4% 2,2% 0,4%

Instituciones Públicas Financieras 461.185 470.748 462.729 511.526 515.633 8,2% 0,8% -0,3%

Gobiernos Locales 162.097 174.797 190.871 223.303 225.710 3,6% 1,1% 2,7%

Órganos Desconcentrados 108.271 109.454 121.713 153.012 157.065 2,5% 2,6% 1,8%

Nota: Debido al redondeo, los totales podrían no corresponder a la suma de las cifras separadas


Grupo institucionalPresupuesto ejecutado

Part. %Var. % vs

Definitivo

Var. % vs

Inicial

La partida de remuneraciones

contempla los pagos de salarios,

incentivos salariales y

contribuciones patronales al

seguro de salud y seguros de

pensiones de las instituciones que

componen el sector público.


Por último, los grupos de Gobiernos Locales y Órganos Desconcentrados tienen un gasto

presupuestado en remuneraciones de ¢225.710 millones y ¢157.065 millones, respectivamente.

CUADRO 14

SECTOR PÚBLICO: COMPOSICIÓN DE LAS REMUNERACIONES, 2015-2019


En cuanto a la composición de las remuneraciones, los incentivos salariales es la subpartida de

mayor magnitud (¢2.551.799 millones y un peso de 40,5% del total), al igual que en años

anteriores. Más aún, los incentivos salariales muestran la mayor variación respecto al

presupuesto definitivo de 2018 (3,9%), lo cual indica que siguen aumentando su proporción en

las remuneraciones totales. Esto es evidencia del crecimiento inercial de los incentivos que

compromete la sostenibilidad de los esquemas salariales.

Para remuneraciones básicas se presupuestan ¢2.334.415 millones (37,0% del total), lo cual

implica un aumento de 2,2% respecto al presupuesto definitivo de 2018. La suma asignada para

contribuciones patronales es de ¢1.089.542 millones, que representa 17,3% del total. Finalmente,

el 5,2% restante se distribuye entre remuneraciones eventuales (¢312.568 millones) y

remuneraciones diversas (¢18.243 millones).

La Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, introdujo algunos cambios al

empleo público, entre los cuales destacan: la conversión de las anualidades y otros incentivos a

montos nominales fijos, la fijación de porcentajes menores de dedicación exclusiva y

prohibición, la improcedencia de algunos incentivos como “discrecionalidad y

confidencialidad” o bienios y quinquenios, así como la reserva de Ley para la creación de

nuevos incentivos salariales. Es de esperar que estos cambios contribuyan a reducir el

crecimiento inercial en la subpartida de incentivos salariales; sin embargo, no terminarían de

solventar las deficiencias estructurales de los sistemas remunerativos en el sector público (ver

recuadro “Reforma al empleo público”).

Una de las principales debilidades en materia de empleo público se relaciona con las

disparidades existentes en los esquemas de remuneraciones. La relación entre incentivos

salariales y remuneraciones básicas, por ejemplo, difiere significativamente entre instituciones y

los sectores que componen. Mientras que en las IPF se paga en promedio ¢54.870 de incentivos

Presupuesto

Definitivo

Presupuesto

Inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL 5.135.510 5.259.658 5.478.047 6.134.413 6.306.567 100,0% 2,8% 1,0%

Incentivos salariales 2.054.252 2.129.492 2.213.063 2.455.292 2.551.799 40,5% 3,9% 0,4%

Retribución por años servidos 726.148 745.739 769.459 848.164 890.767 14,1% 5,0% 1,3%

Otros incentivos salariales 439.160 458.093 487.647 538.864 566.507 9,0% 5,1% -1,4%

Decimotercer mes 321.342 329.536 344.284 392.374 394.316 6,3% 0,5% 0,3%

Restricción al ejercicio liberal de la profesión 303.238 310.656 321.860 360.729 360.118 5,7% -0,2% -0,1%

Salario escolar 264.364 285.469 289.813 315.162 340.091 5,4% 7,9% 1,8%

Remuneraciones básicas 1.920.798 1.963.668 2.028.626 2.283.722 2.334.415 37,0% 2,2% 1,5%

Contribuciones patronales a fondos de

pensiones y otros fondos de

capitalización

514.511 514.553 539.601 614.982 631.761 10,0% 2,7% 0,8%

Contribuciones patronales al desarrollo

y Seguridad Social376.583 379.070 406.571 441.004 457.781 7,3% 3,8% 0,0%

Remuneraciones eventuales 246.192 252.274 270.591 319.546 312.568 5,0% -2,2% 5,4%

Remuneraciones diversas 23.174 20.601 19.596 19.867 18.243 0,3% -8,2% 0,9%

Nota: Debido al redondeo, los totales podrían no corresponder a la suma de las cifras separadas


SubpartidaPresupuesto ejecutado

Part. %Var. % vs

Definitivo

Var. % vs

Inicial


por cada ¢100.000 de salario base, en las IDNE se paga ¢135.019. Por su parte, el promedio de

los Órganos Desconcentrados es de ¢119.895, para el Gobierno Central es ¢109.952, en las EPNF

se paga en promedio ¢104.069 y los Gobiernos Locales destinan ¢75.126. Las disparidades

también se pueden observar entre distintas instituciones, el cuadro siguiente evidencia la

variabilidad de esta relación. En el caso de la JPS, el ICT, RECOPE y CONARE, se tiene que se

presupuesta más del doble en incentivos salariales que en remuneraciones básicas.

CUADRO 15

INSTITUCIONES SELECCIONADAS: RELACIÓN INCENTIVOS SALARIALES / REMUNERACIONES BÁSICAS, POR CADA

¢100.000, 2015-2019

- COLONES-

Presupuesto

Definitivo

Presupuesto

Inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL 106.948 108.445 109.092 107.513 109.312

Instituciones Descentralizadas No Empresariales 130.790 132.352 132.337 134.627 135.019

Instituto Costarricense de Turismo (ICT) 192.976 220.677 222.636 229.329 232.299

Consejo Nacional de Rectores (CONARE) 181.568 162.915 182.911 194.321 208.241

Fideicomiso de Titularización INCOP-ICT-BNCR 8.319 8.721 8.085 8.459 8.333

Fideicomiso BCAC-IMAS-BANACIO/73-2002 5.606 5.832 8.388 8.423 8.330

Órganos Desconcentrados 128.581 129.987 123.466 118.740 119.895

Tribunal Registral Administrativo (TRA) 167.059 156.701 174.430 181.230 183.358

Consejo Técnico de Aviación Civil (CTAC) 168.243 166.401 164.559 171.567 166.720

Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en

Tecnología Agropecuaria (INTA) 8.670 8.441 8.745 8.330 8.333

Fideicomiso 544 FONAFIFO-BNCR 8.253 8.846 8.219 8.150 8.296

Gobierno Central 106.537 107.933 110.144 106.220 109.952

Defensoría de los Habitantes de la República 173.640 181.412 188.970 192.442 194.916

Asamblea Legislativa 173.241 176.916 176.551 172.662 164.192

Ministerio de Comercio Exterior 33.609 33.635 33.617 33.895 37.710

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 27.391 27.639 26.794 29.718 28.717

Empresas Públicas No Financieras 103.683 105.823 107.736 105.033 104.069

Junta de Protección Social (JPS) 250.128 234.484 242.755 249.154 244.432

Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima 219.452 223.042 222.858 223.533 228.775

Correos de Costa Rica S.A (CORREOS) 8.330 8.874 8.172 9.247 9.038

Empresa Hidroeléctrica los Negros S.A. (EHLN S.A.) 8.316 8.333 8.333 8.334 8.334

Gobiernos Locales 68.798 69.090 69.942 72.109 75.126

Municipalidad de Cartago 119.133 122.708 124.435 131.035 131.615

Municipalidad de Belén 96.878 104.405 101.972 107.185 117.522

Municipalidad de Montes de Oro 32.544 35.316 34.926 37.626 40.116

Municipalidad de Dota 15.609 19.505 18.187 23.986 25.055

Instituciones Públicas Financieras 61.503 62.881 57.731 55.712 54.870

Instituto Nacional de Seguros (INS) 161.056 164.243 149.558 142.355 144.418

Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) 133.756 139.511 131.928 127.404 141.220

INS Valores Puesto de Bolsa S.A 8.315 8.336 8.382 9.233 8.383

Popular Sociedad Agencia de Seguros S.A 8.033 6.995 7.705 8.330 8.348

1/ Se muestran las dos instituciones con el mayor monto y las dos con el menor monto para cada grupo institucional.

Nota: No se considera el sistema de remuneraciones (salario base más pluses o salario único) que opera en cada institución.


Institución1/Presupuesto ejecutado


La Contraloría General ha manifestado la necesidad de buscar un sistema de remuneraciones

que permita un gasto eficiente y un desempeño adecuado de los servidores públicos para el

beneficio de la población. Tanto la sostenibilidad de los regímenes remunerativos como su

capacidad de atraer y conservar talento humano de calidad son prioridades para la gestión

pública, especialmente dado el peso de las remuneraciones dentro de la totalidad de los

egresos del sector público.

Prospectivas sobre la reforma al empleo público tras la modificación de la Ley de Salarios.

El empleo público es una herramienta fundamental para solventar necesidades de la población

por medio de la gestión pública. Por esta razón, se debe aspirar a tener un esquema

remunerativo que permita mantener recurso humano motivado, efectivo y eficiente. Además,

con el objetivo de garantizar un uso racional de los recursos públicos, este esquema debe ser

simple, ordenado, sostenible y transparente.

A pesar de los cambios en el empleo público incluidos en la Ley de Fortalecimiento de las

Finanzas Públicas, enfocados principalmente en la contención del gasto en remuneraciones,

persiste la necesidad de una reforma estructural que permita solventar las debilidades

señaladas por esta Contraloría1/, analizadas bajo los ejes de disparidades; simplicidad y

sostenibilidad; transparencia y rendición de cuentas.

Entre los hallazgos del Informe acerca de los esquemas remunerativos del sector público (CGR,

2018) destaca que existen diferencias en la relación de incentivos salariales respecto a

remuneraciones básicas y en la cantidad de incentivos reconocidos en los subregímenes

salariales. El MEP, por ejemplo, tiene 88, mientras que la Municipalidad de Alvarado cuenta solo

con uno. Del total de 260 incentivos distintos, solo siete se vinculan con evaluaciones de

desempeño e incluso hay once instituciones en las que no se realiza dicha evaluación. El

porcentaje de anualidades varía entre 1% y 9,99%, lo cual afecta la sostenibilidad del sistema

remunerativo y acentúa las disparidades.

Una reforma al empleo público debe incluir medidas enfocadas a corregir estructuralmente las

deficiencias. Así, por ejemplo, el salario único o global, adoptado por instituciones como la

CGR, ARESEP, BCCR, BCR, entre otras, permite evitar disparidades en los salarios de trabajos

iguales. Una consecuencia de lo anterior es que permite a las instituciones atraer más

fácilmente recurso humano de calidad. Es importante ordenar los esquemas remunerativos de

diferentes instituciones para evitar disparidades dentro de cada una y en los sectores a los que

pertenecen. Además de permitir la reducción de disparidades sectoriales e institucionales, el

salario único tendría un efecto desde la perspectiva de simplicidad y sostenibilidad.

La existencia de incentivos salariales no es intrínsecamente negativa, no obstante, este

esquema debe alinearse a la consecución de objetivos institucionales de una forma eficiente.

La práctica de utilizar los incentivos para compensar salarios base bajos conduce a sistemas

remunerativos de complejidad creciente, lo cual provoca mayores costos de administración,

divergencia en la evolución de salarios entre diferentes instituciones y menoscaba el espíritu de

los incentivos para impulsar los resultados individuales y colectivos. Por ejemplo, la OCDE (2005)2/

señala que los incentivos suelen estar por debajo de un 10% del salario base.

La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas definió la improcedencia de algunos

incentivos, así como la reserva de Ley para la creación de incentivos o compensaciones

salariales, que es un paso importante para contener la creciente complejidad de los sistemas

remunerativos. Como tarea pendiente se destaca la necesidad de revisión de la numerosa


cantidad de incentivos existentes para determinar si su continuidad es razonable o si podrían ser

reformulados en concordancia con los objetivos de la gestión pública.

Desde la óptica de la transparencia y rendición de cuentas, se requiere un mayor avance en la

disponibilidad de información en materia salarial. Este es un punto clave para la toma de

decisiones, tanto en la coyuntura actual como para la revisión periódica del sistema

remunerativo. La información debe estar disponible para toda la población de forma oportuna,

accesible y comprensible. También es importante avanzar en la evaluación de desempeño,

con el objetivo de asegurar la calidad del trabajo de los servidores públicos. Dada la rectoría de

MIDEPLAN en este tema establecida con la Ley N° 9635, es conveniente su vinculación con el

esquema remunerativo propuesto.

Finalmente, debido a la importancia del recurso humano en la gestión pública, es necesario

que el sistema remunerativo sea sostenible. A pesar de que la Ley de Fortalecimiento de las

Finanzas Públicas corrigió algunas de las falencias, es necesaria una reforma al empleo público

integral que permita mantener un esquema salarial acorde a los principios de eficacia,

eficiencia y economía en el uso de recursos públicos.

Ha habido proyectos sobre empleo público en la corriente legislativa que han logrado poco

avance, por ejemplo los expedientes 19.156, 19.160, 19.506, 19.787, 19.883, 19.923, 20.057 y

20.492. La Ley N° 9635 introdujo cambios significativos en el empleo público, sin embargo,

reformas más estructurales que consideren lo señalado anteriormente conservan su

importancia. La CGR destaca la importancia de que los tomadores de decisiones logren el

progreso en esta materia que tanto tiempo lleva pendiente.

1/ CGR (2018). Retos para la modernización del esquema remunerativo en los ministerios del Gobierno. N° DFOE-SAF-

OS00001-2018. División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, y CGR (2018). Informe acerca de los esquemas

remunerativos del sector público. N° DFOE-PG-SGP-00001-2018. División de Fiscalización Operativa y Evaluativa 2/ OCDE. (2005). Paying for performance: policies for government employees (Policy Brief). Paris: OECD Publishing.

3.4 Transferencias

¢6.861.615

millones de colones sin consolidar

Presupuesto inicial

2019

18,3% del PIB

0,2% Menos que el

presupuesto

ajustado 2018

2,8% Más que el

presupuesto inicial

2018

En 2019 el sector público presupuesta un monto de ¢6.861.615 millones (cifras sin consolidar)

por concepto de transferencias, 0,2% menos que el presupuesto definitivo del 2018 y 2,8%

más que el presupuesto inicial de 2018.

El 89,3% se destinan a transferencias corrientes (¢6.130.092 millones) y 10,7% a transferencias

de capital (¢731.523 millones).

La Contraloría General de la República reconoce el avance en materia legal que suponen la

aplicación de la Ley N° 9371 Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos y

la aprobación de la Ley N° 9635 Ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas, sobre la

asignación de las transferencias a instituciones que manejan fondos públicos, al tiempo que

reitera la necesidad de avanzar en la normativa que las regulan, con el objetivo de que

estas asignaciones se apeguen tanto a la realidad financiera del Gobierno como a la

capacidad de gestión institucional.


El presupuesto asignado a transferencias

asciende a (¢6.861.615 millones sin

consolidar), lo que representa una

disminución de 0,2% con respecto al

presupuesto definitivo de 2018 y un

aumento de 2,8% comparado con el

presupuesto inicial del mismo período. Las

transferencias comprenden el 24,4% de los

egresos del sector público. El 89,3% del

total corresponden a transferencias

corrientes (¢6.130.092 millones) y 10,7% a

transferencias de capital (¢731.523)

millones).

El presupuesto inicial de 2019 asignado a

transferencias corrientes presenta un

aumento del 4,9% respecto del

presupuesto inicial de 2018 (¢287.010 millones más), explicado principalmente por un

incremento del 9,5% en el caso de la CCSS. Particularmente se incrementa el pago de

pensiones y la transferencia al Seguro de Salud que se realiza desde el programa Atención

Integral de las Pensiones por concepto de servicios médicos prestados a los pensionados del

Régimen de IVM. Estos rubros se incrementan en 2019 según las estimaciones realizadas por la

Dirección Actuarial, por efecto de la cantidad de nuevos pensionados, la previsión para el

aumento en el monto, y por la aplicación de la base mínima contributiva estipulada en el

artículo 63 del reglamento del Seguro de Salud. *

En el caso de las transferencias de capital, estas presentan una disminución de 12,0% (¢99.600

millones menos). Lo anterior debido a la caída del 13,4% (¢45.653 millones menos que el

presupuesto inicial de 2018) en las transferencias que otorga el MOPT relacionadas a los destinos

específicos establecidos en el impuesto único a los combustibles y el impuesto a la propiedad

de vehículos; en ambos casos se prevé una disminución en la recaudación esperada para 2019,

lo que incide sobre el programa de Mejoramiento y conservación de la red vial56.

Adicionalmente, el MEP presenta una reducción del 42,9% (¢32.718 millones menos que el

presupuesto inicial de 2018) en esta partida, por una menor asignación en los recursos dirigidos

a las Juntas de Educación y Administrativas (¢31.879 millones menos), debido a la baja

ejecución presupuestaria de períodos anteriores y saldos disponibles en Caja Única (al 30 de

junio de 2018 estas entidades tenían un saldo disponible por ¢154.704 millones),además de que

existen proyectos de infraestructura en proceso, de manera que se condiciona el giro de los

recursos en la medida en que estos se gestionen adecuadamente.

Por sector institucional, el Gobierno Central es quien destina un monto mayor a la partida de

transferencias, con ¢3.379.804 millones, (49,3% del total del sector público), seguido por las IDNE

con ¢1.826.328 millones (26,6%), Órganos Desconcentrados con ¢871.145 millones (12,7%), EPNF

con ¢434.989, millones (6,3%), IPF con ¢291.842 millones (4,3%) y Gobiernos Locales con ¢57.508

millones (0,8%).

* El segundo párrafo de este comentario fue ajustado posterior a la publicación del informe con el fin de precisar una

de las principales causas del incremento en las transferencias corrientes. Consecuentemente, para mantener la

concordancia, se eliminó el quinto párrafo del comentario original. 56 Según la ley N° 8114 publicada en la Gaceta N° 131 del 9 de julio de 2001, del producto anual de los ingresos

provenientes de la recaudación del Impuesto Único a los Combustibles, se destinará un 48,6% del total recaudado, con

carácter específico a las siguientes instituciones: un 21,75% a favor del CONAVI, un 22,25% a favor de las

municipalidades, un 3,5% al FONAFIFO, un 0,1% al MAG y un 1% al LANAMME.

Las transferencias pueden ser corrientes o de

capital. Ambas son erogaciones sin

contraprestación, donde las primeras se utilizan

para financiar gasto corriente (por ejemplo,

pago de salarios, prestaciones legales,

pensiones, becas, u otros), y las segundas son

aportes que una institución en particular otorga

a personas, entes y órganos del sector público,

privado y externo con los cuales se financia

gasto de capital a fin de satisfacer necesidades

públicas1/.

1/ Ministerio de Hacienda (2004). Clasificador por Objeto del

gasto del Sector Público. Recuperado de:

http://www.hacienda.go.cr/docs/5aff4d4d06eca_Objeto%2

0de%20Gasto.pdf

http://www.hacienda.go.cr/docs/5aff4d4d06eca_Objeto%20de%20Gasto.pdf

http://www.hacienda.go.cr/docs/5aff4d4d06eca_Objeto%20de%20Gasto.pdf


CUADRO 16

SECTOR PÚBLICO: EVOLUCIÓN DEL GASTO EN TRANSFERENCIAS SEGÚN GRUPO INSTITUCIONAL, 2015-2019


Del total de transferencias del Gobierno Central (¢3.379.804 millones), cuatro destinatarios

concentran el 57,8%, como lo son: las pensiones del Magisterio y Profesores (¢597.479 millones),

la Caja Costarricense del Seguro Social (¢572.330 millones), el Fondo Especial para la Educación

Superior (FEES) (¢501.155 millones)57 y las Juntas de Educación y Administrativas (¢284.194

millones).

Ante la relevancia que revisten las transferencias dentro del total de los egresos presupuestados

por el sector público (24,4% del total) y la dependencia de algunas instituciones hacia las

transferencias que reciben del Gobierno Central, la Contraloría General de la República reitera

la necesidad de revisar la normativa actual que define los montos y formas en las que se

asignan los destinos específicos, a fin de que prevalezca una visión prospectiva. En coyunturas

de deterioro fiscal, como la actual, las instituciones que dependen en gran medida de los

recursos que les transfiere el Gobierno pueden ver comprometida su operación.

Como parte de los esfuerzos por atender la problemática señalada anteriormente, en 2016 se

aprobó la Ley N° 937158, Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, la cual

establece que los recursos en los que no se demuestre el cumplimiento de los objetivos y las

metas institucionales y que constituyan un superávit libre que no fue ejecutado en un período

de dos años a partir de la publicación de dicha Ley deberán ser devueltos al Presupuesto de la

República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa de la

Administración Central; esta medida tiene como fin promover la ejecución oportuna de los

recursos que ya tienen disponibles las instituciones, de previo al giro de recursos adicionales.

Cabe destacar que en 2019 se aplicará por primera vez la devolución de los recursos de

superávit libre considerado en esta Ley, propiamente los recursos de superávit libre acumulado

al 31 de diciembre de 2015 así certificados por la Autoridad Presupuestaria (AP).

Por otra parte, la reciente entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas

Públicas (Ley N° 9635 del 03 de diciembre de 2018) incorpora una serie de criterios para la

asignación de transferencias dentro del Presupuesto Nacional (ver recuadro siguiente) y una

regla fiscal en función del cociente deuda/PIB para moderar el crecimiento del crecimiento del

gasto corriente y ajustarlo a la realidad de las finanzas públicas.

57 La Asamblea Legislativa aprobó la moción N° 145 para el rebajo de ¢10.000 millones, a lo cual se presentó un recurso

de inconstitucionalidad por parte de los cinco rectores de la UCR, UNA, UNED, UTN y TEC, el cual se tramita bajo el

expediente 19-000990-0007-CO. Cabe destacar que la Asamblea Legislativa conformó una comisión especial para el

estudio del FEES, esta comisión inició labores en enero de 2019.

de lo cual se conformó una comisión especial para analizarse si procede la rebaja en su presupuesto. 58 Publicada en La Gaceta N° 161 del 23 de agosto de 2016.

Presupuesto

Definitivo

Presupuesto

Inicial

2015 2016 2017 2018 2019

Total Sector Público 5.236.102 5.687.925 6.089.199 6.878.760 6.861.615 100,0% -0,2% 2,8%

Gobierno Central (GC) 2.638.813 2.852.287 3.135.375 3.321.157 3.379.804 49,3% 1,8% 1,0%

Instituciones Descentralizadas No

Empresariales (IDNE 1.266.225 1.388.547 1.509.812 1.767.523 1.826.328 26,6% 3,3% 9,2%

Órganos Desconcentrados (OD) 688.977 754.308 769.513 971.902 871.145 12,7% -10,4% 1,0%

Empresas Públicas No Financieras (EPNF) 351.099 364.424 366.654 440.634 434.989 6,3% -1,3% 0,6%

Instituciones Públicas Financieras (IPF) 242.192 274.380 254.917 301.796 291.842 4,3% -3,3% -4,8%

Gobiernos Locales (GL) 48.796 53.980 52.928 75.747 57.508 0,8% -24,1% 5,3%


Part %Var. % vs

Definitivo

Var. % vs

InicialGasto en transferencias

Presupuesto ejecutado


Implicaciones de la Ley N°9635 en las transferencias

La Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas1/ estableció en su artículo 24,

que la Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN) debe realizar la asignación

presupuestaria de las transferencias utilizando una serie de criterios establecidos en el artículo 23

de esta Ley2/ y también instituyó que dicha asignación no puede ser menor al presupuesto

vigente, al momento de aprobación de esta (2018).

Dichas pautas en el giro de las transferencias aplican a partir de 2020, años en el que también

empieza a regir la regla fiscal3/ establecida en el título IV de la Ley N° 9635. La Contraloría

General observa un avance en la regulación para la asignación de las transferencias, pues le

permite al Poder Ejecutivo una mayor flexibilidad presupuestaria en el giro de los recursos

públicos, según las posibilidades financieras así lo permitan, y sin desatender el gasto social

estratégico.

Las medidas consideradas en esta Ley representan avances en materia de asignación

presupuestaria necesarios para lograr que el presupuesto sea un instrumento eficaz de

administración y planificación de los recursos públicos4/.

1/ Publicada en el Alcance digital N° 202 de la Gaceta N° 225 del 04/12/2018. 2/ Entre ellos: Las prioridades del Gobierno (según el Plan Nacional de Desarrollo), los compromisos establecidos en la

programación plurianual, el fin social de la institución beneficiada en la prestación de servicios públicos de beneficio

colectivo como juntas de educación, asociaciones de desarrollo y asociaciones administradoras de los sistemas de

acueductos y alcantarillados comunal, el cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales, la ejecución

presupuestaria de los tres periodos anteriores al año de formulación del presupuesto, los recursos acumulados de

vigencias anteriores en la caja única del Estado, la disponibilidad de recursos financieros, las variaciones en el índice de

precios al consumidor, el efectivo cumplimiento de los derechos que se pretenden financiar y el principio de

progresividad de los derechos humanos; entre otros criterios que utilice la DGPN. 3/ Las reglas fiscales o de responsabilidad fiscal, son todas aquellas medidas encaminadas por el Poder Ejecutivo con el

propósito de racionalizar y limitar el crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del

crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno Central a PIB. 4/ Introducción a las Finanzas Públicas, Fundación Universitaria Tecnológico de Comfenalco, Cartagena, Colombia.

Informe de Opiniones y Sugestiones sobre los destinos específicos

del presupuesto del Gobierno Central

El pasado 17 de diciembre de 2018, la Contraloría General de la República emitió el informe de

Opiniones y Sugestiones N° DFOE-SAF-OS-02-2018, Destinos Específicos del Presupuesto del

Gobierno Central, en el cual analizó la condición actual, histórica y prospectiva de los destinos

específicos del presupuesto del Gobierno Central.

Los destinos específicos son todas aquellas asignaciones presupuestarias definidas, tanto por la

Constitución Política como por alguna Ley, que disponen de un gasto en particular y cuyo

monto se determina en función de alguna variable de carácter macroeconómico o tributario.

Para 2019, el monto total asignado a destinos específicos asciende a ¢4.241.353 millones, lo que

representa el 95,8% del total de ingresos tributarios estimados para este período. A continuación

se detallan los principales hallazgos que arrojó el estudio en mención:

Presupuesto inflexible

Sin contar con el Servicio de la

Deuda, los destinos específicos

representan un 46,1% del gasto

total (12,5% del PIB).


En conclusión, la Contraloría General de la República encontró que los destinos específicos del

presupuesto del Gobierno Central presentan brechas importantes con respecto a los principios

que debieran orientar su definición, funcionamiento y estructura, situación que impacta la

sostenibilidad fiscal. Por tanto y dado que se trata de un tema estructural, la Contraloría

considera de indispensable revisar los destinos específicos legales y constitucionales, para que

se adecúen a la situación actual y evolución futura del problema social que busca atender1/,

así como el poco margen de acción con el que cuenta actualmente el Gobierno Central en

materia de recaudación tributaria y el alto grado de rigidez de su presupuesto.

1/ Tal y como lo hace la Ley N°9635 en el artículo 15 en el cual establece que “Si la deuda del Gobierno central supera el

cincuenta por ciento (50%) del PIB nominal, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los destinos específicos

legales considerando la disponibilidad de ingresos corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria y de superávit libre

de las entidades beneficiarias”

La complicada situación fiscal que atraviesan las finanzas públicas representa un riesgo para el

sostenimiento de las instituciones que son sujetas de las transferencias del Gobierno Central. La

Contraloría General de la República reconoce el avance en materia legal que suponen la

aplicación de la Ley N° 9371 Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos y la

aprobación de la Ley N° 9635 Ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas sobre la asignación

de las transferencias a instituciones que manejan fondos públicos, al tiempo que reitera la

necesidad de avanzar en la normativa que las regula, con el objetivo de que estas

asignaciones se apeguen a la realidad financiera del Gobierno.

En la medida en que se posterguen decisiones de carácter estructural en torno a la normativa

que regula las transferencias, incluidos los destinos específicos del presupuesto del Gobierno

Central, el margen de acción seguirá siendo reducido, ya que estas transferencias poseen un

respaldo legal o constitucional, lo que hace que absorban la mayoría de este rubro, haciendo

inflexible el presupuesto y alejado de la realidad económica y financiera del Estado.

Crecimiento inercial Los destinos específicos en 2018

representaron el 95,8% de los

ingresos tributarios.

Sin fuente de

financiamiento.

En 2018, un 74,2% del gasto en

destinos específicos se creó sin

fuente de financiamiento

Perpetuos El 100% de los destinos específicos

se establecieron de manera

perpetua.


3.5 Inversión Pública

¢1.610.309 millones de colones

Presupuesto inicial

consolidado 2019

4,3% del PIB

12,7% más que el

presupuesto

ejecutado

consolidado 2017

5,3% más que el

presupuesto inicial

consolidado 2018

La inversión del Sector Público No Financiero (SPNF) para el ejercicio 2019, suma ¢1.610.309

millones (datos consolidados). Este monto alcanza el 4,3% del PIB.

Esta inversión consolidada está compuesta principalmente por la formación de capital, con

un 61,7% de participación (¢994.116 millones), adquisición de activos (25,9%), y transferencias

de capital (12,3%).

El gasto de capital presupuestado inicialmente por el Gobierno Central para el año 2019, es

20,4% menor (¢506.406 millones) que lo presupuestado a inicios de 2018.

Costa Rica presenta un rezago permanente en términos de infraestructura, lo que impacta

en la competitividad, productividad y salud de la ciudadanía.

La inversión del Sector Público No Financiero para el

ejercicio 2019, suma ¢1.610.309 millones (datos

consolidados), lo que representa 5,3% más que el

presupuesto inicial consolidado de 2018 y 12,7% más

que el presupuesto ejecutado consolidado de 2017.

Este monto alcanza el 4,3% del PIB.

Esta inversión consolidada está compuesta por

transferencias de capital (12,3%), adquisición de

activos (25,9%) y principalmente por la formación de

capital, con un 61,7% (¢994.116 millones), la cual

implica todas aquellas erogaciones destinadas a la

producción de bienes de capital, que no se agotan

durante su primer uso, tienen una vida útil superior a un

año, están sujetos a depreciación y a inventario como

activo fijo. Esto incluye el pago de los salarios y los

bienes y servicios utilizados en la producción de dichos

bienes de capital, que realizan tanto las instituciones,

como las que se contratan a terceros. Comprende

además todas las adiciones y mejoras a los bienes de

capital (lo que no incluye las labores de

mantenimiento) y por lo tanto comprende la

construcción de edificios, instalaciones, obras viales,

urbanísticas y otras obras.

Con respecto al gasto de capital presupuestado inicialmente por el Gobierno Central para el

año 2019, este muestra una reducción del 20,4% en comparación con el presupuesto inicial de

2018, para un monto de ¢506.406 millones. Esta significativa reducción responde principalmente

a una disminución del 18,3% de las transferencias de capital de diversos ministerios59 (las cuales

representan un 85,3% del total presupuestado en este rubro para este sector).

59 Incluye el MOPT, MEP y MINAE.

El gasto de capital “comprende las

erogaciones no recuperables para

la adquisición o producción de

bienes duraderos, destinados a un

uso intensivo en el proceso de

producción durante un largo

período de tiempo. Estos gastos

implican aumentos en los activos,

mejoras en los ya existentes y la

prolongación de su vida útil, a fin

de incrementar la capacidad

productiva o de servicio de las

instituciones públicas. Incluye los

gastos por concepto de

remuneraciones, compra de

bienes y servicios asociados a la

formación de capital, así como las

transferencias de capital”1/

1/ Clasificador económico del Gasto del

Ministerio de Hacienda


Más específicamente, transferencias de capital del MOPT, MEP, MINAE decrecen un 13,4%,

42,9% y 8,5% respectivamente, lo anterior relacionado con programas como el mejoramiento y

conservación de la red vial (que ejecuta CONAVI) o infraestructura y equipamiento del sistema

educativo (que ejecutan las Juntas de Educación y Administrativas). Estas erogaciones que en

un contexto de estrechez fiscal suelen ser las que sufren los principales ajustes y recortes por

parte del ejecutivo, lo cual, ante una inversión pública ya de por sí rezagada, complica la

posibilidad de avanzar en materia de infraestructura.

En lo que respecta a la evolución del gasto de capital en el Gobierno Central, se observa un

estancamiento, así como una disminución en el porcentaje de ejecución (Ver gráfico siguiente).

El repunte en el nivel de gasto que se dio en 2017 responde principalmente a la transferencia de

capital por ¢25.707 millones del MOPT al Fideicomiso MOPT-Banca Comercial Crédito BID 3071

como parte del Programa de Infraestructura de Transporte (PIT), para el desarrollo del sector

transporte por medio de la mejora de la infraestructura vial y portuaria. De acuerdo con la

Dirección de Crédito Público60, al tercer trimestre de 2018 este crédito se calificó en estado

amarillo, con riesgos en materia de expropiaciones y recursos de objeción y apelación en los

proyectos de Barranca-Limonal y Cañas-Limonal, modificación a los diseños e incumplimiento

de las condiciones contractuales asociadas a la calidad de los procesos supervisados, que

podrían afectar el cumplimiento de la ejecución física y financiera del proyecto.

GRÁFICO 7

GOBIERNO CENTRAL: EVOLUCIÓN DEL GASTO DE CAPITAL, 2015-2019


60 DCP. (2018). Informe de Seguimiento de los Créditos Externos en periodo de ejecución del Gobierno Central y Resto

del Sector Público. Dirección de Crédito Público, Ministerio de Hacienda. San José, Costa Rica. Págs 46-48.

91,4%

87,7%

85,2%

80,2%

74,0%

76,0%

78,0%

80,0%

82,0%

84,0%

86,0%

88,0%

90,0%

92,0%

94,0%

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

2015 2016 2017 2018 2019

Po

rce

nta

je d

e e

jec

uc

ión

Millo

ne

s d

e c

olo

ne

s

Año

Transferencias de capital Adquisición de activos

Formación de capital % de ejecución

Nota: Para los años 2015-2018 corresponde a presupuesto ejecutado.

Fuente: Elaboración CGR con datos del SIGAF.


Ahora bien, tal y como lo señala el Informe Global de Competitividad 2017- 201861, aunque en

términos generales Costa Rica se encuentra en una mejor posición que en ediciones anteriores

(47 vs 54 en el informe anterior), en temas de infraestructura se caracteriza por presentar

debilidades de forma permanente, con efectos que van más allá que del impacto en la

competitividad y productividad de la nación, afectando el bienestar de la ciudadanía. La

infraestructura deficiente o del todo inexistente tiene un impacto negativo en la salud de los

ciudadanos (contaminación, accidentes, atrasos, congestión vial, accesibilidad de espacios

públicos, entre otros), que dificultan alcanzar un mayor bienestar de la comunidad.

Adicionalmente a la inversión con cargo al presupuesto, existen proyectos en Costa Rica que

son financiados mediante créditos externos. De acuerdo con la Dirección de Crédito Público, al

30 de setiembre de 2018, se tenía un total de 26 préstamos externos (19 de ellos donde el

Gobierno figura como deudor o garante, y 7 empréstitos donde la institución pública actúa

contractualmente como deudora y garante). Estos créditos implican un endeudamiento

externo autorizado con organismos multilaterales y bilaterales de alrededor de US$4.068

millones, en los cuales, se tiene un monto desembolsado acumulado de US$1.443 millones. Estos

organismos son principalmente el BID, el BCIE, el BIRF y JICA, entre otros.

Con relación a estos proyectos, la DCP en su Informe de Seguimiento sobre Créditos Externos en

periodo de ejecución del Gobierno Central y Resto del Sector Público62 ha encontrado ciertas

debilidades, los cuales se señalan a continuación.

ILUSTRACIÓN 4

SECTOR PÚBLICO: DEBILIDADES EN LOS PROYECTOS FINANCIADOS CON CRÉDITOS EXTERNOS, 2018

Fuente: Elaboración CGR con información de la DCP.

61 Disponible en inglés en el siguiente enlace http://www3.weforum.org/docs/GCR2017-

2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2017%E2%80%932018.pdf 62 DCP. (2018). III Trimestre. Informe de Seguimiento de los Créditos Externos en periodo de ejecución del Gobierno

Central y Resto del Sector Público. Dirección de Crédito Público, Ministerio de Hacienda. Recuperado de:

https://www.hacienda.go.cr/docs/5c5b1344a66e3_Informe%20de%20Seguimiento%20III%20Trim%202018%20sobre%20Cre

ditos%20Externos%20VFD.pdf

•Baja capacidad técnica o financiera, o dificultades para conseguir suministros

Incumplimiento de contratistas

•Impactan la etapa de ejecución, ya que se deben hacer reubicaciones, procesos de

expropiación, reasentamientos, aumentos de costos, inclusión de obras adicionales, etc.

Estudios base desactualizados

•Afectación en la planificación, ejecución, seguimiento, control y/o supervisión de los Programas/ Proyectos, tanto a nivel de las

Instituciones Ejecutoras como de las UE/UCP.

Debilidades en todas las etapas de los proyectos

•Requerimientos de municipalidades, Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, SETENA,

Contraloría General de la República, entre otros.

Atrasos en la gestión y obtención de

permisos/autorizaciones necesarios

http://www3.weforum.org/docs/GCR2017-2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2017%E2%80%932018.pdf


https://www.hacienda.go.cr/docs/5c5b1344a66e3_Informe%20de%20Seguimiento%20III%20Trim%202018%20sobre%20Creditos%20Externos%20VFD.pdf

https://www.hacienda.go.cr/docs/5c5b1344a66e3_Informe%20de%20Seguimiento%20III%20Trim%202018%20sobre%20Creditos%20Externos%20VFD.pdf


Cabe destacar que las limitaciones que señala la DCP son reiteradas y, en general, están

asociadas a la planificación y pre inversión de los proyectos (diseño, permisos, expropiaciones,

contratación administrativa), o bien a la limitada supervisión de los proyectos. Lo anterior

denota la necesidad de avanzar en las capacidades institucionales (y/o de los funcionarios) en

materia de gestión de proyectos, así como en el ejercicio pleno por parte de MIDEPLAN como

rector del Sistema Nacional de Inversión Pública, para que provea orientaciones efectivas a las

instituciones ejecutoras y se dé un monitoreo constante en todas las etapas del ciclo de vida de

los programas y proyectos ligados a créditos externos. Además, es pertinente que las

orientaciones de MIDEPLAN comprendan no solo a las unidades ejecutoras, sino también a las

instituciones formuladoras y a los entes encargados de emitir el dictamen técnico de los

proyectos y comprobar su viabilidad.

El rezago en infraestructura y la coyuntura fiscal redundan en una encrucijada para el país: por

una parte, es necesario incrementar el gasto en inversión pública para poder aumentar la

competitividad del país y la calidad de vida de sus habitantes, con el agravante de años de

rezago en esta materia; por otra parte, una situación fiscal complicada provoca recortes en

este rubro y centra las prioridades en el gasto corriente, como el pago de remuneraciones,

transferencias e intereses de la deuda.

Adicionalmente, los problemas de gestión, los atrasos en proyectos, incumplimiento de

contratos, multiplicación de costos, han puesto en tela de juicio la capacidad país para llevar a

cabo estos proyectos. Como se ha mencionado, se deben implementar mejoras en todas las

etapas de desarrollo de obras, comprendiendo primeramente que se trata de un ejercicio

integral que involucra aspectos de diseño de estrategias de priorización de infraestructura,

entendiendo el entorno macroeconómico y de desarrollo en el que se desenvuelve Costa Rica,

para continuar con las etapas de formulación, análisis de costos y beneficios, métodos alternos

de financiamiento, elaboración de contratos adecuados, seguimiento, monitoreo y evaluación

en las etapas de ejecución que correspondan y finalizar con un bien o servicio que atienda las

necesidades de las personas que lo requieren.

Este Órgano Contralor reitera su llamado al Poder Ejecutivo y a las Instituciones que ejecutan

proyectos de inversión pública, para que gestionen de acuerdo con estándares y se sigan las

mejores prácticas63, con el fin de eliminar las brechas en materia de desarrollo de obras que

han sido señalado a nuestro país por parte de diferentes organismos nacionales e

internacionales.

3.6 Gasto Social del Gobierno Central


Presupuesto inicial

2019

12,4% del PIB

4,0% más que el

presupuesto

ajustado 2018

2,9% más que el

presupuesto inicial

2018

63 Por ejemplo, la OCDE señala la importancia de coordinar la inversión pública en todos los niveles de Gobierno, así

como fortalecer las capacidades y promover el aprendizaje. Ver: OCDE. (2014). Inversión Pública efectiva en todos los

niveles de Gobierno. Principios de acción. Recuperado de: https://www.oecd.org/effective-public-investment-

toolkit/Recomendaci%C3%B3n-sobre-Inversi%C3%B3n-Publica-Efectiva.pdf

https://www.oecd.org/effective-public-investment-toolkit/Recomendaci%C3%B3n-sobre-Inversi%C3%B3n-Publica-Efectiva.pdf

https://www.oecd.org/effective-public-investment-toolkit/Recomendaci%C3%B3n-sobre-Inversi%C3%B3n-Publica-Efectiva.pdf


Para 2019, el Gobierno Central presupuestó ¢4.660.937 millones en gasto social, 4,0% más que

el presupuesto ajustado de 2018 y 2,9% más que el presupuesto inicial de 2018.

Los principales rubros de este gasto son: educación, con una participación de 56,7%;

protección social con 34,7% y salud con 7,0%.

El monto destinado para gasto social ha mantenido un crecimiento importante, sin embargo,

la CGR ha llamado la atención sobre deficiencias en la eficacia y eficiencia en programas

sociales, lo que afecta la calidad del gasto.

En el presupuesto del Gobierno Central para el ejercicio

económico 2019 se destinan ¢4.660.937 millones para

gasto social, lo cual implica un aumento de 4,0%

respecto al presupuesto ajustado de 2018 y de 2,9%

respecto al inicial de ese mismo año, explicado

principalmente por la variación en protección social. El

monto aprobado equivale a 12,4% del PIB y 42,6% del

total del presupuesto del Gobierno Central para 2019. La

ejecución promedio del período 2014-201864 fue de 94,8%, aunque una parte significativa (62,3%

del gasto social ejecutado en 2018) corresponde a transferencias corrientes y de capital, cuya

ejecución final corresponde a los destinatarios.

El gasto social tiene como objetivo lograr una mayor equidad y servir como inversión social, ya

que procura aumentar o preservar el nivel de bienestar de los habitantes. En cuanto a la

composición, se tiene que los principales rubros son: educación con una participación de 56,7%;

protección social con 34,7% y salud con 7,0%. Por su parte, para servicios recreativos y

deportivos, de cultura y religión se asignó un 1,1%, mientras que para vivienda y otros servicios

comunitarios se destinaron el 0,5% restante.

El monto presupuestado para educación es de ¢2.642.629 millones (equivalente a 7,1% del PIB),

con una variación de 1,1% respecto al presupuesto ajustado de 2018. Un 59,7% (¢1.578.241

millones) de este rubro corresponde a remuneraciones, mientras que un 38,3% (¢1.011.733

millones) a transferencias, cuyos principales destinatarios son el Fondo Especial para el

Financiamiento de la Educación Superior (¢501.155 millones), las Juntas de Educación y

Administrativas (¢278.544 millones), el programa de Transferencias Monetarias Condicionadas

(Avancemos) (¢70.900 millones), el Fondo Nacional de Becas (¢37.401 millones), la Universidad

Técnica Nacional (¢34.869 millones) y la Fundación Omar Dengo (¢19.633 millones).

Para protección social se presupuestan ¢1.615.985 millones, 9,8% más que en el presupuesto

ajustado 2018. La variación está impulsada principalmente por el aumento en pensiones y en la

transferencia a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias por

un monto de ¢47.500 millones. De este monto, un 73,6% está asociado a pensiones (¢1.190.016

millones), mientras que un 21,7% (¢350.493 millones) se destina a “ayuda a familias”, que incluye

transferencias a FODESAF por ¢255.583 millones y al PANI por ¢80.160 millones.

En salud se presupuestan ¢325.395 millones, con un crecimiento de 4,0% respecto al presupuesto

ajustado de 2018. De este rubro, un 66,4% (¢216.086 millones) está destinado para transferencias

a la Caja Costarricense de Seguro Social.

Por su parte, el gasto presupuestado para servicios recreativos y deportivos, de cultura y religión

es de ¢51.780 millones, que es 8,6% menor que el definitivo de 2018, mientras que para vivienda

y otros servicios comunitarios se presupuestan ¢25.149 millones, 7,9% menos que en el definitivo

del año anterior.

64 Cifras preliminares para el año 2018.

El gasto social considera recursos

destinados a la satisfacción de

necesidades de hogares e

individuos que se asocian

principalmente con educación,

protección social, salud, vivienda y

cultura.


CUADRO 17

GOBIERNO CENTRAL: EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL, 2015-2019


A pesar de que el gasto social ha mantenido un crecimiento importante (un promedio de 12,9%

anual en el periodo 2007-201865) y es uno de los más altos en América Latina66, existen

deficiencias en la eficacia y eficiencia en programas sociales que afectan su productividad

(entendida como la relación entre los resultados obtenidos por unidad de gasto). Por ejemplo,

la Contraloría General ha señalado que existen controles débiles de parte de Fondo Nacional

de Becas (FONABE) para evitar filtraciones de la población beneficiaria67 o labores insuficientes

de parte de la Dirección de Programas de Equidad del MEP para planificar, ejecutar, controlar,

dar seguimiento y evaluar los programas de equidad como los de “alimentación y nutrición” y

“transporte estudiantil”68. Asimismo, la CGR se ha referido69 a la importancia de la eficiencia en

la gestión pública bajo la óptica de los recursos y desde la perspectiva del usuario, de forma

que los servicios públicos enfocados a ellos permitan generar un mayor valor público.

Dado lo anterior, aunado al hecho de que la situación de estrechez fiscal impone mayores

restricciones sobre la evolución futura de la cantidad de gasto social, este Órgano Contralor

reitera70 la necesidad de que el gasto social se ejecute bajo criterios de calidad, para

garantizar un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para el bienestar de la población. En

el recuadro siguiente, se realizan una serie de recomendaciones orientadas a la formulación de

programas sociales con el fin de buscar ese estado óptimo en el uso de los recursos públicos.

65 Cifras preliminares para 2018. 66 OECD (2018). Estudios Económicos de la OCDE: Costa Rica 2018, OECD Publishing, Paris, p. 98,

CEPAL (2019). Panorama Social de América Latina 2018, Santiago, p. 23. 67 CGR (2017). Informe de auditoría de carácter especial sobre el efecto en la eficacia del programa de becas del

FONABE, como resultado de la implementación de las disposiciones emitidas en el informe de auditoría operativa del

año 2012. N° DFOE-SOC-IF-09-2017. División de Fiscalización Operativa y Evaluativa. 68 CGR (2018). Informe de auditoría de carácter especial acerca de los programas de equidad ejecutados por el

Ministerio de Educación Pública. N° DFOE-SOC-IF-00026-2018. División de Fiscalización Operativa y Evaluativa. 69 CGR (2018). Memoria anual 2017. Págs. 7-35., CGR (2015). Memoria anual 2014. Págs. 4-50. 70 CGR (2016). Memoria anual 2015. Pág. 168, CGR (2016). Evolución Fiscal y Presupuestaria del Sector Público. Pág. 55,

CGR (2017). Presupuestos públicos 2017 – Situación y perspectivas. Pág. 54.

Presupuesto

Definitivo

Presupuesto

Inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL 3 577 154 3 782 368 4 090 476 4 481 033 4 660 937 100,0% 4,0% 2,9%

Educación 2 073 579 2 210 208 2 428 043 2 612 945 2 642 629 56,7% 1,1% -0,9%

Protección social 1 179 558 1 230 409 1 305 148 1 471 203 1 615 985 34,7% 9,8% 10,9%

Salud 246 720 263 420 282 404 312 950 325 395 7,0% 4,0% 2,1%

Servicios recreativos,

deportivos, de cultura y

religión

50 173 47 952 50 129 56 635 51 780 1,1% -8,6% -11,5%

Vivienda y otros servicios

comunitarios27 123 30 379 24 751 27 300 25 149 0,5% -7,9% -8,7%


Gasto socialPresupuesto ejecutado

Part. %Var. % vs

Definitivo

Var. % vs

Inicial


Hacia una mejor formulación de programas sociales

Con el propósito de alcanzar mayor calidad del gasto social, es importante lograr una mejor

gestión de los programas que lo componen, lo cual incluye las etapas de diseño,

implementación y evaluación.

Un diseño completo y adecuado es la base para el buen desempeño de los programas. Entre

los elementos que debe incluir están: la formulación de objetivos, la identificación de

beneficiarios y actores clave, un diagnóstico de la situación que se pretende mejorar, definir

una estrategia razonablemente justificada, formular los objetivos del programa, los recursos y

actividades necesarios, así como los productos y resultados esperados. También se debe incluir

en el diseño una estrategia de monitoreo y evaluación del programa, con el fin de dar

seguimiento a todas las etapas del programa y aumentar la probabilidad de que se alcancen

resultados eficaces y deseables (BID, 1997)2/.

La etapa de evaluación debe incluir un análisis sobre la forma en la que se hace la

implementación del programa o política y la participación de los diferentes actores

involucrados. También se debe aspirar a tener una evaluación de impacto que permita

determinar la diferencia que hizo el programa. Para esto es importante generar la información

necesaria y utilizar técnicas que permitan aislar el efecto de la política, controlando por factores

externos. Particularmente, se debe realizar un análisis costo-beneficio que permita determinar si

los beneficios generados justifican los costos en los que se incurrió con el programa.

De esta manera, se insta al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

(MIDEPLAN), como ente rector del Sistema Nacional de Planificación y del Subsistema de

Seguimiento y Evaluación en el Sector Público, a continuar con la mejora en la vinculación de

los presupuestos con las prioridades de desarrollo definidas, materia sobre la que la CGR ha

señalado deficiencias3/, y así avanzar hacia una mejor evaluación de los programas, que

incluya indicadores apropiados (tanto en las variables medidas como en la elaboración de

metas desafiantes). La implementación de la Agenda Nacional de Evaluación4/ y la formulación

de la Política Nacional de Evaluación representan un avance en este tema que debe ser

continuado y profundizado.

Finalmente, es importante señalar que una buena evaluación permite detectar falencias en

etapas particulares de los programas y abre la posibilidad de realizar los ajustes necesarios para

corregirlas, de forma que los recursos dedicados a esos programas logren un impacto positivo

en la población beneficiaria. Es así como la propia naturaleza del gasto social, requiere

asegurar que los programas, planes o políticas que se implementen sean eficaces, eficientes, de

calidad y que estén orientados a la población que realmente lo requiere.

1/ CEPAL (1995). El papel de la evaluación en las políticas sociales para la equidad y la transformación productiva.

Bueno Aires. Pág. 4. 2/ BID (1997). Evaluación: Una herramienta de gestión para mejorar el desempeño de los proyectos. Washington, D.C:

Oficina de Evaluación. 3/ CGR (2018). Informe Técnico – Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 2019. Pág. 93. 4/ Blomquist, J. (2003). Impact evaluation of social programs: A policy perspective. Draft. Washington, D.C.: World Bank,

Social Protection Unit. Pág. 20. Un ejemplo de los efectos de una evaluación adecuada es descrito por Blomquist (2003).

En 1986 se solicitó un estudio sobre el programa de capacitación JTPA (Job Training Partnership Act) en Estados Unidos.

Mediante un diseño experimental se estimó el impacto del programa sobre los ingresos y empleo de los participantes.

Los resultados mostraron un aumento de entre 7% y 11% de los ingresos de los adultos y generaba beneficios valorados

en $1,50 por cada $1,00 invertido en el programa, no obstante, el mismo programa no tenía un impacto significativo

sobre los jóvenes, por lo que los costos excedían los beneficios generados en esta población. Como consecuencia de

estos resultados de la evaluación, se ajustó el presupuesto del programa para dedicar más recursos al componente

enfocado en adultos y menos al componente destinado a jóvenes.


3.7 Adquisiciones y compras públicas en el Sector Público

¢5.651.966 millones de colones

Presupuesto inicial

2019

15,1% del PIB

4,1% menos que el

presupuesto

ajustado 2018

1,1% menos que el

presupuesto inicial

2018

El monto del presupuesto inicial para el ejercicio 2019 correspondiente a compras públicas

del Sector Público es de ¢5.651.966 millones, -4,1% menos que el presupuesto ajustado del

2018 y -1,1% menos que el presupuesto inicial de 2018.

La mayoría de sectores institucionales muestran un decrecimiento respecto al presupuesto

ajustado de 2018. Las reducciones tienden a reflejarse más significativamente en la compra

de bienes duraderos (16,9% para el Gobierno Central, 44,2% para Gobiernos Locales, 9,1%

para Instituciones Descentralizadas no Empresariales y 0,8% para Órganos Desconcentrados),

aunque destaca la reducción de 20,2% en “servicios” por parte de Órganos

Desconcentrados.

Persiste cierto rezago institucional en la implementación del Sistema Integrado de Compras

Públicas (SICOP) como plataforma única y centralizada para todo el Sector Público, dado

que aún el 30% de las instituciones del Sector Público no realiza sus compras mediante SICOP.

Todas las instituciones públicas, en su condición de administración o de rectoría, deben

conjuntar esfuerzos para lograr la implementación completa del SICOP en el menor tiempo, y

con ello alcanzar en el más corto plazo los beneficios resultantes de las economías de escala

de un sistema único y centralizado, y de mayor transparencia y rendición de cuentas del

proceso de contratación administrativa, en un contexto de creciente estrechez fiscal.

Las compras públicas en el sector público permiten al

Estado adquirir los bienes y servicios necesarios para la

prestación de servicios públicos y al mismo tiempo

pueden constituirse en una herramienta de política fiscal

que estimule el crecimiento económico, todo ello en un

marco de transparencia y gobernanza democrática.

Para 2019 se presupuestan ¢5.651.966 millones para

compras del Sector Público (15,1% del PIB), lo que

significa una disminución de 4,1% respecto al

presupuesto ajustado de 2018 y 1,1% respecto al presupuesto inicial de 2018.

Las tres partidas presupuestarias que componen las compras públicas muestran recortes en 2019

respecto al presupuesto definitivo de 2018, a saber: 9,4% en materiales y suministros, 6,5% en

bienes duraderos y 0,2% en servicios.

Consecuente con lo anterior, la mayoría de sectores institucionales muestran un decrecimiento

respecto al presupuesto ajustado de 2018 (a excepción de las Instituciones Públicas Financieras,

en las cuales crece un 10,9% con respecto al presupuesto definitivo y un 1,5% respecto al

presupuesto inicial de 2018). En términos generales, las reducciones tienden a reflejarse en la

compra de bienes duraderos71 (-16,9% para el Gobierno Central, -44,2% para Gobiernos Locales,

-9,1% para Instituciones Descentralizadas no Empresariales y -0,8% para Órganos

Desconcentrados), aunque destaca la reducción de 20,2% en “servicios” para el caso de

Órganos Desconcentrados (lo que se explica fundamentalmente por la caída de 37,4% en el

71 Lo cual puede incluir mejoras de edificios, equipo de cómputo, compra de terrenos, medios de transporte, entre otros.

Compras públicas: Se aproximan

presupuestariamente mediante la

suma de tres partidas

presupuestarias, a saber:

materiales y suministros, servicios y

bienes duraderos, y restándole a

dicha suma lo correspondiente a

compras de hidrocarburos (factura

petrolera).


presupuesto para mantenimiento de vías de comunicación del CONAVI) y la reducción de -

18,1% en materiales y suministros de Empresas Públicas no Financieras (donde destaca un -22,5%

por parte del Instituto Costarricense de Electricidad y -20,0% por parte de la Compañía Nacional

de Fuerza y Luz).

CUADRO 18

SECTOR PÚBLICO: EVOLUCIÓN DEL GASTO EN COMPRAS PÚBLICAS SEGÚN GRUPO INSTITUCIONAL, 2016-2019


En términos proporcionales, sólo un 6,1% del presupuesto para compras públicas se concentra

en el Gobierno Central, el restante 93,9% se distribuye en el sector descentralizado de la

siguiente manera: 29,3% en Empresas Públicas no Financieras, 23,8% en Instituciones Públicas

Financieras, 22,8% en Instituciones Descentralizadas no Empresariales, 12,5% en Órganos

Desconcentrados y 5,5% en Gobiernos Locales.

Históricamente, la ejecución de las compras públicas ha sido relativamente baja (alrededor de

74,0% de ejecución presupuestaria promedio entre 2015 y 2017). En el caso del Gobierno Central

esta alcanza el 77,6% en el período 201872, en contraste con el 70,7% de 201773.

En lo que respecta al proceso de implementación del Sistema Integrado de Compras Públicas

(SICOP), la Contraloría General determinó74 que al mes de setiembre de 2017 un 35,8% de las

instituciones utilizaba el sistema, un 23,6% se encontraba en proceso de implementación o

negociación75, y un 40,6% se encontraba aún pendiente de implementación76, dado lo anterior,

la CGR dispuso a la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación

Administrativa (DGABCA) diseñar e implementar acciones concretas que aseguren el uso único,

centralizado y para todas las compras públicas, del SICOP por parte de todo el sector público.

En seguimiento al cumplimiento de esta disposición se consultó a la DGABCA sobre el proceso

72 Cifras preliminares. 73 Esta situación resultó del Decreto Ejecutivo Nº 40540-H, que limitó los procesos de contratación administrativa ante los

faltantes de liquidez que enfrentaba el Ministerio de Hacienda en 2017. 74 Mediante informe de auditoría DFOE-SAF-IF-00014-2017 “Informe de auditoría de carácter especial sobre las acciones

realizadas por el Ministerio de Hacienda para garantizarse que toda actividad de contratación se realice por medio del

sistema digital unificado de compras públicas”. 75 Las negociaciones involucran la especificación del proceso de homologación del catálogo, capacitaciones, firmas

digitales, entre otros detalles propios del uso de la plataforma. 76 En virtud de lo establecido en la ley Nº 9395 “Transparencia de las contrataciones administrativas por medio de la

reforma del artículo 40 y de la adición del artículo 40 bis a la ley Nº7494, Contratación Administrativa” de 31 de agosto

de 2016

Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicialPart %

Var. % vs

Definitivo

Var. % vs

inicial

2016 2017 2018 2019

TOTAL SECTOR PUBLICO 4.061.488 4.218.232 5.895.491 5.651.966 100,0% -4,1% -1,1%

Empresas públicas no financieras 1.433.892 1.464.117 1.829.302 1.656.818 29,3% -9,4% -6,9%

Instituciones Públicas Financieras 968.171 969.941 1.213.275 1.345.591 23,8% 10,9% 1,5%

Instituciones Descentralizadas no

Empresariales776.053 861.896 1.291.814 1.288.825 22,8% -0,2% 2,5%

Órganos Desconcentrados 410.904 376.810 755.964 704.873 12,5% -6,8% 6,8%

Gobierno Central 278.166 302.100 355.067 343.403 6,1% -3,3% -15,3%

Gobiernos Locales 194.303 243.369 450.067 312.456 5,5% -30,6% 8,4%


Gasto Compras PúblicasPresupuesto ejecutado


de implementación del SICOP, y de acuerdo con dicha Dirección, al mes de diciembre de

2018, un 64% de las entidades del sector público realizan adquisiciones mediante SICOP, un 6%

se encuentran en proceso de implementación y un 30% restante se encuentran aún pendientes

de implementación77.

CUADRO 19

CONDICIÓN DE IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA INTEGRADO DE COMPRAS PÚBLICAS (SICOP), 2017-2018

- PORCENTAJES-

Lo anterior refleja que, si bien se han observado cambios importantes en términos del

porcentaje de instituciones que operan en SICOP (incremento de 28 puntos porcentuales), aún

existe cierto rezago institucional78 para alcanzar plena incorporación (persisten aún un 30% de

las instituciones fuera de la plataforma).

Un sistema de contratación administrativa que permita la adquisición de bienes y servicios por

parte del sector público apegado a los principios de eficacia, eficiencia y economía, constituye

una herramienta fundamental para impulsar el desarrollo económico del país79. Al respecto, los

sistemas de compras públicas centralizados permiten mejores precios, menores costos de

transacción en términos de tiempo y gestión, así como mayor estandarización de los procesos y

mayor eficiencia dentro de la administración pública, entre otras características80. Por ello,

todas las instituciones públicas, en su condición de administración o de rectoría, deben

conjuntar esfuerzos para lograr la implementación completa del SICOP en el menor tiempo, y

con ello alcanzar en el más corto plazo los beneficios resultantes de las economías de escala de

un sistema único y centralizado, y de mayor transparencia y rendición de cuentas del proceso

de contratación administrativa, en un contexto de creciente estrechez fiscal.

3.8 Otros Gastos

¢249.249 millones de colones

Presupuesto inicial

2019

0,7% del PIB

2,3% más que el

presupuesto

ajustado 2018

4,7% menos que el

presupuesto inicial

2018

77 Según oficio DGABCA-0032-2019, de 25 de enero de 2019. 78 Rezago que en ciertas ocasiones puede derivarse de cierta resistencia institucional para utilizar la plataforma. 79 OCDE (2019). “Productivity in public procurement. A case of study of Finland: Measuring the efficiency and

effectiveness of public procurement”. Disponible en: http://www.oecd.org/gov/public-

procurement/publications/productivity-public-procurement.pdf. 80 OCDE (2018) “Contratación Pública en Nuevo León, México: promoviendo la eficiencia por medio de la centralización

y profesionalización”. Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Democrática. Disponible en: https://read.oecd-

ilibrary.org/governance/contratacion-publica-en-nuevo-leon-mexico_9789264288317-es#page1.

Condición Setiembre de

2017

Diciembre

de 2018

Diferencia

en p.p.

Utiliza SICOP 35,8% 64,0% 28,2%

En implementación ó

negociación 23,6% 6,0% -17,6%

No usan SICOP 40,6% 30,0% -10,6%

Fuente: DGABCA, Ministerio de Hacienda

http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/productivity-public-procurement.pdf

http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/productivity-public-procurement.pdf

https://read.oecd-ilibrary.org/governance/contratacion-publica-en-nuevo-leon-mexico_9789264288317-es#page1

https://read.oecd-ilibrary.org/governance/contratacion-publica-en-nuevo-leon-mexico_9789264288317-es#page1


El monto del presupuesto inicial de 2019 por concepto de otros gastos asciende a ¢249.249

millones, 2,3% más que el presupuesto definitivo de 2018 y 4,7% menos que el presupuesto

inicial de 2018.

Los principales rubros corresponden a los alquileres de edificios, locales y terrenos (¢107.974

millones), publicidad y propaganda (¢57.400 millones), servicios en ciencias económicas y

sociales (¢53.144 millones), y las dietas (¢11.543 millones).

El presupuesto inicial de 2019 en otros gastos asciende a

¢249.249 millones, lo que representa un aumento del

2,3% respecto al presupuesto definitivo de 2018 y una

disminución del 4,7% respecto al presupuesto inicial de

2019. Estas partidas seleccionadas representan el 0,9%

de los egresos iniciales aprobados para el sector público.

Dentro de las subpartidas seleccionadas, la de mayor

peso es la de alquiler de edificios, locales y terrenos, con

una asignación de ¢107.974 millones. Las instituciones

con mayor presupuesto en este rubro son el Poder

Judicial (¢12.776 millones, 11,8% del total), la CCSS

(¢9.588 millones), y el Banco Popular (¢8.253 millones). El

gasto en esta partida refleja las erogaciones de sector

público para alquilar espacios que alberguen las

distintas oficinas.

Sigue en importancia el gasto en publicidad y propaganda, con ¢57.400 millones, suma que

implica una reducción del 3,4% respecto al presupuesto definitivo de 2018 y del 8,4% en

comparación al presupuesto inicial. En términos generales, se observa una reducción

destacable en el monto que se asigna a esta subpartida. Cabe indicar que durante 2018 se

emitió la directriz 098-H, la cual estableció una reducción del 30% en el monto presupuestado

en publicidad y propaganda (con excepción del ICT, en cuanto a la promoción de la marca

país).

Por su parte, el gasto en servicios en ciencias económicas y sociales asciende a ¢53.144

millones, para un aumento del 5,2% respecto al presupuesto definitivo de 2018 y una reducción

del 2,7% en comparación con el presupuesto inicial del año previo. La institución con mayor

gasto por este concepto es el Instituto Nacional de Aprendizaje, con ¢8.063 millones (15,2% del

total), de los cuales ¢7.655 millones corresponden a atender la contratación de servicios de

apoyo empresarial para beneficiarios del Sistema de Banca para el Desarrollo, tales como

apoyo al proceso de formación de empresas, innovación, formación y capacitación

profesional, entre otros. Continúa en importancia el Instituto Nacional de Seguros, que asigna

un monto de ¢6.707 millones, el cual muestra un importante aumento. De acuerdo con el

Instituto, dicho incremento tiene que ver con la estrategia de internacionalización del mismo.

En lo que respecta a las dietas, el presupuesto inicial de 2019 asciende a ¢11.543 millones, para

una variación del 2,7% respecto al monto definitivo de 2018. El gasto en esta subpartida se

concentra en las erogaciones de la Asamblea Legislativa y entidades del sector municipal, que

en su conjunto comprenden el 66,8% de las dietas.

Destaca la reducción del 18,8% en las actividades protocolarias y sociales, rubro que también

fue sujeto a la directriz 098-H, en la que se estableció una reducción del 50% en el monto

presupuestado en 2018.

Las subpartidas consideradas son:

Alquiler de edificios, locales y

terrenos; Publicidad y

propaganda; Servicios en ciencias

económicas y sociales; Dietas;

Actividades protocolarias y

sociales; Transporte en el exterior;

Viáticos en el exterior y Ayudas a

funcionarios. A pesar de que este

grupo no representa un porcentaje

significativo de la estructura de

gastos del sector público, ofrecen

información de interés acerca de

gastos específicos de las

instituciones.


Finalmente, los gastos de transporte y viáticos en el exterior ascienden a ¢3.824 millones y ¢3.822

millones, en ese orden. Las instituciones con mayor presupuesto por este concepto son el ICT,

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ministerio de Comercio Exterior y la Universidad de

Costa Rica.

En términos generales, se observa un esfuerzo en la contención del gasto en estos rubros

seleccionados; sin embargo, se debe tener claridad que pese a las múltiples directrices emitidas

desde hace varios años, tienen un alcance limitado, por ser asignaciones de poco peso dentro

de la estructura de egresos del sector público. Por ejemplo, la contención del gasto en estos

rubros tendría un impacto limitado para garantizar el cumplimiento de la regla fiscal introducida

por la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, por lo que se requiere que

este esfuerzo sea extensivo a otros rubros de gasto de difícil contención.


CUADRO 20

SECTOR PÚBLICO: OTROS GASTOS, 2015-2018


Presupuesto

Definitivo

Presupuesto

Inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL 172 715 183 593 196 999 243 624 249 249 100,0% 2,3%

1.01.01-Alquiler de edificios, locales y terrenos 77 688 82 502 88 864 99 823 107 974 100,0% 8,2%

Poder Judicial 4 276 4 836 6 791 9 588 12 776 11,8% 33,2%

Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) 7 988 8 514 8 587 8 289 9 588 8,9% 15,7%

Banco Popular y de Desarrollo Comunal 5 353 6 057 6 488 7 250 8 253 7,6% 13,8%

Banco Nacional de Costa Rica (BNCR) 6 515 6 779 6 752 8 236 8 241 7,6% 0,1%

Ministerio de Hacienda 7 721 8 112 8 446 8 342 7 693 7,1% -7,8%

Otros 45 835 48 204 51 799 58 117 61 423 56,9% 5,7%

1.03.02-Publicidad y propaganda 47 641 48 624 52 268 59 433 57 400 100,0% -3,4%

Instituto Costarricense de Turismo (ICT) 7 314 9 128 10 579 12 863 15 011 26,2% 16,7%

Banco Nacional de Costa Rica (BNCR) 5 192 4 457 4 952 4 590 5 495 9,6% 19,7%

Instituto Nacional de Seguros (INS) 2 203 3 052 3 817 3 872 4 758 8,3% 22,9%

Junta de Protección Social (JPS) 1 935 1 836 1 968 2 556 3 024 5,3% 18,3%

Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural S.A.

(SINART) 203 1 489 2 055 4 330 2 919 5,1% -32,6%

Otros 30 793 28 662 28 897 31 221 26 194 45,6% -16,1%

1.04.04-Servicios en ciencias económicas y sociales 23 548 28 743 29 726 50 539 53 144 100,0% 5,2%

Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) 104 109 170 5 918 8 063 15,2% 36,2%

Instituto Nacional de Seguros (INS) 435 394 422 502 6 707 12,6% 1237,1%

Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) 125 325 412 2 280 2 060 3,9% -9,6%

Patronato Nacional de la Infancia (PANI) 849 994 1 701 2 057 1 680 3,2% -18,3%

Superintendencia General de Seguros (SUGESE) 2 100 2 105 1 514 1 585 1 614 3,0% 1,8%

Otros 19 934 24 817 25 506 38 197 33 019 62,1% -13,6%

0.02.05-Dietas 8 706 9 345 9 511 11 242 11 543 100,0% 2,7%

Asamblea Legislativa 1 866 1 858 1 851 2 030 2 075 18,0% 2,2%

Municipalidad de Alajuela 405 452 492 534 534 4,6% 0,0%

Municipalidad de San José 316 351 376 411 428 3,7% 4,2%

Banco Popular y de Desarrollo Comunal 229 295 265 383 314 2,7% -18,0%

Municipalidad de Desamparados 202 251 249 243 261 2,3% 7,4%

Otros 5 688 6 138 6 279 7 640 7 930 68,7% 3,8%

1.07.02-Actividades protocolarias y sociales 6 920 6 595 8 115 11 252 9 140 100,0% -18,8%

Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) 610 325 600 516 876 9,6% 69,8%

Patronato Nacional de la Infancia (PANI) 546 604 773 1 051 777 8,5% -26,1%

Instituto Costarricense de Turismo (ICT) 384 426 518 591 638 7,0% 8,0%

Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación

(ICODER) 555 357 556 622 620 6,8% -0,3%

Instituto Nacional de Seguros (INS) 211 204 216 554 548 6,0% -1,0%

Otros 4 614 4 679 5 451 7 918 5 681 62,1% -28,3%

1.05.03-Transporte en el exterior 2 593 2 688 3 102 4 494 3 824 100,0% -14,9%


Universidad de Costa Rica (UCR) 226 199 233 306 330 8,6% 7,8%

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 252 231 255 561 295 7,7% -47,4%

Ministerio de Comercio Exterior 201 238 204 141 140 3,7% -0,1%

Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC) 168 122 160 171 131 3,4% -23,2%

Otros 1 503 1 626 1 959 2 903 2 461 64,4% -15,2%

1.05.04-Viáticos en el exterior 2 660 2 941 3 220 4 377 3 822 100,0% -12,7%

Universidad de Costa Rica (UCR) 185 196 259 301 332 8,7% 10,3%

Consejo Técnico de Aviación Civil (CTAC) 189 254 286 306 276 7,2% -9,8%

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 189 125 194 217 205 5,4% -5,3%


Ministerio de Comercio Exterior 156 223 173 128 120 3,2% -5,5%

Otros 1 864 2 052 2 214 3 308 2 764 72,3% -16,4%

6.02.03-Ayudas a funcionarios 2 959 2 156 2 193 2 464 2 403 100,0% -2,5%

Instituto Nacional de Seguros (INS) 805 753 830 728 686 28,5% -5,8%

Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica 189 162 169 230 387 16,1% 68,6%

Universidad Nacional (UNA) 299 445 384 413 337 14,0% -18,3%

Poder Judicial 31 176 141 160 180 7,5% 12,8%

Banco Nacional de Costa Rica (BNCR) 123 115 112 196 150 6,2% -23,5%

Otros 1 512 504 557 738 663 27,6% -10,2%

1/ El detalle de las instituciones excluye al ICE por la confidencialidad de su presupuesto.

Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP y SIGAF.

Presupuesto EjecutadoVar. %Part. %Subpartida/Institución 1/


3.9 Proceso de aprobación presupuestaria de la Contraloría General de la

República


Monto Aprobado

44,4% del PIB

¢485.037 millones de colones

Monto improbado

totalmente

¢133.042 millones

Diferencia

La CGR recibió un total de 283 presupuestos, de los cuales 121 recibieron aprobación, 142

aprobación parcial y 20 son improbados totalmente.

El monto aprobado para el 2019 es de ¢16.611.572 millones y el improbado totalmente de

¢485.037 millones.

Dentro de las principales razones de improbación se encuentran el incumplimiento del monto

asignado al Fondo de Capitalización Laboral, ingresos insuficientes para financiar los gastos

necesarios para el funcionamiento de las instituciones y la falta de aprobación interna del

documento presupuestario.

Las principales causas de aprobación parcial corresponden a ingresos propuestos por

transferencias en montos mayores a los reportados por el concedente, aumentos salariales

no justificados e incrementos en el contenido presupuestario destinado a Dietas.

Para el ejercicio económico 2019 la

Contraloría General de la República examinó

28381 presupuestos de instituciones del sector

público. El monto aprobado para este

período es de ¢16.611.572 millones, que

equivale a 44,4% del PIB y presenta un

aumento de 4,7% respecto a la suma

aprobada para 2018. Del total de

presupuestos revisados 121 recibieron

aprobación, 142 aprobación parcial y 20

improbación total. La diferencia entre la suma

de presupuestos propuestos y el total

aprobado es de ¢133.042 millones, mientras

que el monto improbado totalmente es de

¢485.037 millones.

Cabe destacar que el proceso de

aprobación externa presupuestaria que

realiza la Contraloría General tiene una

finalidad de control en el sentido de verificar

que el presupuesto de la institución muestre

una concordancia razonable y esencial tanto

con el ordenamiento jurídico como con el

marco técnico que le es aplicable. No puede

81 Según la norma 4.2.7 inciso c) de las Normas Técnicas Sobre Presupuesto Público N-1-2012-DC-DFOE, las instituciones

deben someter a la aprobación de la Contraloría General de República los presupuestos iniciales cuyo monto en

colones sea igual o superior al equivalente de 4.700.000 unidades de desarrollo. Razón por la cual entre periodos la

cantidad de documentos presupuestarios puede variar, a modo de ejemplo en el periodo económico 2019,

instituciones como la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, el Museo Nacional de Costa Rica, la Oficina de

Cooperación Internacional de la Salud, el Teatro Popular Mélico Salazar y la Unidad Ejecutora del Proyecto contrato N°

2526/OC-CR BID-Ministerio de Justicia y Paz, salen de dicho proceso. Además las diferencias pueden responder a la

creación o cese de operación de algunas instituciones, por ejemplo, para el periodo 2019 se incorporan BanProcesa

Sociedad de Responsabilidad Limitada y el Consejo Nacional de Acreditación de la Educación Superior.

Fundamento legal del proceso de

aprobación presupuestaria efectuada por la

CGR:

•Artículo 184 de la Constitución Política:

Confiere el deber y la atribución de

examinar, aprobar o improbar los

presupuestos de las municipalidades e

instituciones autónomas, así como fiscalizar la

ejecución y liquidación de los presupuestos

públicos.

•Artículo 18 de la Ley Nº 7428: Se establece

que la CGR examinará para su aprobación o

improbación, total o parcial, los presupuestos

de los entes referidos en el artículo 184 de la

Constitución Política, así como el resto de la

administración descentralizada, las

instituciones semiautónomas, las empresas

públicas, entes públicos no estatales que por

ley están sometidos a esa aprobación y los

órganos, las unidades ejecutoras, los fondos,

los programas y las cuentas que administran

recursos de forma independiente.


el Órgano Contralor por el ejercicio de esta atribución, sustituir a la Administración en sus

competencias de decidir sobre la oportunidad y conveniencia del direccionamiento del ingreso

y el gasto derivados de su gestión, (elemento sustancial de la aprobación interna), pero sí

puede improbar parcial o totalmente el presupuesto, si una Ley expresamente así lo ordene

ante el incumplimiento de un requisito legal que la misma legislación le ha impuesto a la

institución (verificación del cumplimiento del bloque de legalidad) y también lo puede hacer

cuando el presupuesto muestre debilidades suficientes para no apoyar en forma efectiva la

gestión de la institución, en caso de que se aparte de la técnica presupuestaria. Por ello, la

aprobación externa, se circunscribe a lo establecido en la Norma 4.2.13 de las Normas Técnicas

sobre Presupuesto Público N-1-2012-DC-DFOE.

Adicionalmente, el ente contralor es consciente de la coyuntura económica que experimenta

nuestro país en los últimos años, enmarcada en una difícil situación fiscal, de desaceleración

económica y de mayor volatilidad financiera, lo que ha generado la necesidad de realizar una

aprobación prudencial de los presupuestos públicos, tomando como referencia el contexto

macroeconómico y otras variables del entorno que afectan el accionar de las instituciones, la

continuidad de su gestión, la visión plurianual de su financiamiento y la demanda de los bienes

y servicios que produce, aspectos que las entidades debían de considerar en la formulación de

los presupuestos sometidos a aprobación, según lo estipulado en la Norma 4.1.2 de la normativa

precitada.

CUADRO 21

CGR: RESUMEN DE LA APROBACIÓN PRESUPUESTARIA 2019


El órgano Contralor en su potestad legal, improbó de manera total 20 presupuestos para el

ejercicio económico 2019, los cuales alcanzan un monto de ¢485.037 millones, mientras que la

diferencia entre el monto propuesto y el aprobado suma ¢133.042 millones.

En el caso de improbación, se establece que el presupuesto a regir corresponde al del año

inmediato anterior, eliminando todos aquellos ingresos y gastos que por su naturaleza solo

tengan fundamento o eficacia para el período anterior, esto según el artículo 18 de la Ley

Orgánica de la Contraloría General de la República y las Normas Técnicas de Presupuesto

Público N-1-2012-DC-DFOE.

AprobadosAprobados

ParcialmenteImprobados

TOTAL 16.744.614 16.611.572 -133.042 100,0% 121 142 20 485.037 283

Instituciones Descentralizadas No Empresariales 5.677.053 5.631.502 -45.551 33,9% 9 19 4 27.082 32

Empresas Públicas No Financieras1/ 4.797.856 4.783.289 -14.567 28,8% 8 7 5 396.783 20

Instituciones Públicas Financieras 3.842.607 3.831.699 -10.908 23,1% 10 23 0 - 33

Órganos Desconcentrados 1.470.961 1.464.959 -6.002 8,8% 11 10 1 5.631 22

Gobiernos Locales 2/ 590.879 554.236 -36.644 3,3% 8 70 2 32.025 80

Otras instituciones de Gobiernos Locales 3/4/ 2.370 456 -1.914 0,0% 0 2 6 1.992 8

Fideicomisos 334.833 318.720 -16.114 1,9% 12 6 1 21.314 19

Sector Privado 5/ 28.055 26.712 -1.343 0,2% 63 5 1 210 69

Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP.

Grupo InstitucionalMonto

Propuesto

Monto

AprobadoDiferencia

Monto

Aprobado

(%)

Cantidad Monto

Improbado

totalmente

Total

General

1/ No se cuenta con los datos correspondientes a BanProcesa Sociedad Anónima ya que a la fecha de cierre de los datos para elaborar este informe, no habían presentado los ajustes correspondientes al

proceso de improbación realizado por la CGR.

2/ No se cuenta con los datos correspondientes a la Municipalidad de Puntarenas, ya que a la fecha de cierre de los datos para elaborar este informe, no había realizado los ajustes correspondientes en

el SIPP. Las Municipalidades de Alajuela y Flores, a la fecha de cierre de los datos para elaborar este informe, no habían presentado los ajustes correspondientes al proceso de improbación realizado por

la CGR.

3/ Incluye Federaciones de Municipalidades.

4/ No se cuenta con los datos correspondientes a la Federación de Consejos Municipales de Distrito de Costa Rica, la Federación de Municipalidades de Cantones Productores de Banano (FECAPROBA),

la Federación de Municipalidades de la Región Sur de la Prov incia de Puntarenas (FEDEMSUR), Liga de Municipalidades de Heredia y la Unión de Gobiernos Locales, yq que a la fecha de cierre de los

datos para elaborar este informe, no habían presentado los ajustes correspondientes al proceso de improbación realizado por la CGR.

5/ No se cuenta con los datos correspondientes a la Fundación Génesis para el Desarrollo de Personas en Riesgo Social, ya que a la fecha de cierre de los datos para elaborar este informe, no habían

presentado los ajustes correspondientes al proceso de improbación realizado por la CGR.


Entre las principales razones de improbación de los presupuestos públicos del año 2019 se

encuentra el incumplimiento del monto asignado al Fondo de Capitalización Laboral, la

insuficiencia de ingresos para financiar los gastos necesarios para el funcionamiento de las

instituciones (asociado al principio de equilibrio presupuestario) y la falta de aprobación interna

del documento presupuestario (ver cuadro siguiente).

CUADRO 22

CGR: RAZONES DE IMPROBACIÓN

-MILLONES DE COLONES-

Continúa…

InstituciónMonto

Improbado

TOTAL 485.037

Compañía Nacional de Fuerza y Luz S.A.

(CNFL)322.704

Junta de Administración Portuaria y de

Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) 49.621

Municipalidad de Alajuela 29.369

Fideicomiso Corredor Vial San José San

Ramón y sus Radiales 21.314

Instituto Costarricense del Deporte y la

Recreación (ICODER)17.296

Cablevisión de Costa Rica S.A. 11.605

Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico

(INCOP)9.709

Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur

de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR)6.385

Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) 5.631

BanProcesa Sociedad de Responsabilidad

Limitada 3.144

Municipalidad de Flores 2.656

Consejo Nacional de Investigaciones

Científicas y Tecnológicas (CONICIT)2.430

Unión Nacional de Gobiernos Locales 1.349

Colegio de San Luis Gonzaga 971

Federación de Municipalidades de Cantones

Productores de Banano (FECAPROBA)442

La improbación del presupuesto inicial se fundamenta en el incumplimiento del acto

de aprobación interna por parte de la Junta Administrativa.

La improbación del presupuesto inicial se fundamenta en que el contenido incluido

en el documento presupuestario para el aporte al Fondo de Capitalización Laboral,

resulta insuficiente para atender la obligación legal indicada.




Razón de improbación total del presupuesto inicial

La improbación el presupuesto inicial se fundamenta en que se incorporan ingresos

justificados en una tarifa que no ha sido aprobada, situación que implica un riesgo

para la función operativa de la entidad.





de aprobación interna; derivado de que el presupuesto no contaba con la

aprobación del Concejo Municipal.

La improbación del presupuesto inicial se fundamenta en que los ingresos corrientes

y de capital no serán recaudados por el Fideicomiso sino que serán depositados en

cuentas de Caja Única del Estado a nombre del CONAVI, lo que genera una

inconsistencia entre la clasificación de la transferencia del ente u órgano que la

concede con la clasificación del ingreso que propone el fideicomiso.




Información confidencial en atención al artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y

Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones N° 8660

La improbación del presupuesto inicial se fundamenta en la falta de vinculación del

presupuesto con la planificación institucional, programación, medición de

resultados y el plan de gestión financiera.

La improbación del presupuesto inicial se fundamenta en que los recursos

presupuestados no son suficientes para financiar las partidas y subpartidas de gastos

necesarias para el funcionamiento de la institución durante todo el año.




La improbación del presupuesto inicial se fundamenta en que los recursos

presupuestados no son suficientes para financiar las partidas y subpartidas de gastos

necesarias para el funcionamiento de la institución durante todo el año.


…Continuación

InstituciónMonto

Improbado

TOTAL 485.037

Fundación Génesis para el Desarrollo de

Personas en Riesgo Social210

Federación de Municipalidades de la

Provincia de Cartago (FEMUCARTAGO)82

Liga de Municipalidades de Heredia 62

Federación de Municipalidades de la Región

Sur de la Provincia de Puntarenas (FEDEMSUR)46

Federación de Concejos Municipales de

Distrito de Costa Rica11


La improbación del presupuesto inicial se fundamenta en que se remite el Acta de

aprobación del presupuesto inicial por parte del Consejo Directivo en el mes de

octubre.

La improbación del presupuesto inicial se fundamenta en que al 20 de diciembre de

2018, se registra como patrono moroso con la Caja Costarricense del Seguro Social.





de aprobación interna dado que no contó con un acuerdo de aprobación en firme.

La improbación del presupuesto inicial se fundamenta en que no presenta la

Certificación de verificación de requisitos del bloque de legalidad con la que debe

cumplir el acta de aprobación del presupuesto inicial.

Razón de improbación total del presupuesto inicial


Las principales causas de aprobación parcial fueron las siguientes: los aumentos salariales

superiores a la inflación esperada por el Banco Central, inclusión de plazas sin aprobación de la

Autoridad Presupuestaria o sin mostrar su viabilidad financiera, reservas para aumentos de

dietas más allá del límite establecido, ingresos propuestos por transferencias en montos mayores

a los reportados por el concedente y el aumento de los ingresos proyectados cuya

razonabilidad no fue justificada.

Entre estas razones, la improbación de egresos por aumentos salariales y del crecimiento de

ingresos estimados superior a un valor de referencia, definido a partir del comportamiento de la

actividad económica y la inflación, se asocian con el criterio de aprobación prudencial. Lo

anterior, debido a que tales montos no se adecúan al contexto macroeconómico y la

coyuntura fiscal del país, y por ende no se da cumplimiento al principio presupuestario de

gestión financiera, el cual indica que la administración de recursos financieros debe ir alineada

con los intereses de la sociedad y guiarse por los principios de economía, eficacia y eficiencia.

Por su parte, los montos de dietas de directivos de instituciones del Sistema Bancario Nacional y

de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos se calculan a partir del salario base de la

Contralora General. Dado que no se presupuestó un crecimiento de este rubro para el ejercicio

económico 2019, se improbaron los egresos destinados a eventuales incrementos en la

subpartida de dietas. Esto se basa en la revisión del bloque de legalidad, aunque responde

también a la coyuntura económica por medio de la contención del gasto en la remuneración

del jerarca del Órgano Contralor.

3.10 Vinculación entre Planes y Presupuestos del Sector Descentralizado


asociados a metas

de 20982 Planes

Anuales

Institucionales

72% Porcentaje global

de recursos

asociados a metas

de planes anuales

(209 instituciones)

6.038 Objetivos definidos

en los planes

anuales 2019

(209 instituciones)

10.394 Metas en los planes

anuales 2019

(209 instituciones)

Los recursos asociados a las metas de 209 planes anuales institucionales ascienden a ¢10,5

billones, lo cual representa el 72% de los presupuestos aprobados de dichas instituciones para

el período 2019.

Para el seguimiento y la rendición de cuentas sobre los presupuestos públicos 2019, en el

Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos de la CGR constan más de 6 mil objetivos

asociados a más de 10 mil metas correspondientes a los planes anuales de 209 instituciones

públicas.

Para mejorar la vinculación plan-presupuesto, el país debe redoblar sus esfuerzos para

avanzar hacia presupuestos plurianuales y la Gestión para Resultados en el Desarrollo

(GpRD).

Las instituciones públicas están en proceso de reprogramar sus Planes Operativos con

respecto al Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-2022, publicado en

diciembre de 2018.

82 Corresponde a las instituciones que de manera completa incorporaron su planificación en el SIPP.


3.10.1 Vinculación entre Planes Anuales y

Presupuestos Públicos

Según la Ley de Administración Financiera de la

República (8131) y la normativa presupuestaria de la

CGR83, las instituciones públicas y otras entidades deben

contar con un Subsistema de Presupuesto orientado a

presupuestar los recursos, de modo que se reflejen las

prioridades y actividades estratégicas consideradas en

los planes institucionales, así como los objetivos y metas

de los planes de desarrollo nacionales, sectoriales,

regionales y municipales, según corresponda y de

acuerdo con el ordenamiento jurídico aplicable.

Como parte de la información que debió presentarse

para la aprobación presupuestaria, la CGR solicitó el

plan anual de las instituciones correspondiente al período

2019. Según la normativa presupuestaria, este instrumento

debe ser formulado en concordancia con los planes de

mediano y largo plazo, y en él se concreta la política de

la institución por medio de la definición de objetivos,

metas, y acciones que se deberán ejecutar durante el

año, se precisan los recursos humanos, materiales y

financieros necesarios para obtener los resultados

esperados y se identifican las unidades ejecutoras responsables de los programas de ese plan.

En el siguiente cuadro se resumen los principales resultados del análisis de los planes anuales

correspondientes a los presupuestos presentados por 209 instituciones del Sector Público, para el

período 2019.

CUADRO 23

SECTOR DESCENTRALIZADO: ESTIMACIÓN DE RECURSOS VINCULADOS A OBJETIVOS Y METAS DE PLANES ANUALES 2019

Cabe aclarar que el principio constitucional de anualidad de los presupuestos contribuye a que

las metas de los planes anuales se enfoquen en su mayoría a actividades de carácter

operativo, a realizarse en el período 2019. Esta situación advierte sobre la necesidad impulsada

por la CGR desde 2015, de reformar el artículo 176 de la Constitución Política, para fortalecer los

análisis plurianuales en los presupuestos públicos, de modo que éstos respondan a un marco

presupuestario y de planificación más amplio y sostenible, y así promover mejoras en el manejo

de las finanzas públicas y la transparencia en la rendición de cuentas.

En síntesis, según la cadena de resultados definida en la siguiente ilustración, las metas de los

planes anuales institucionales de 2019 permiten analizar cómo las instituciones gestionan los

83 Artículo 31 de la Ley de Administración Financiera de la República (Ley 8131) y Norma 2.1.2, Normas Técnicas sobre

Presupuesto Público de la CGR, sobre los objetivos del Subsistema de Presupuesto.

Cantidad de

ObjetivosCantidad de Metas

Estimación de

Recursos Vinculados

a Planes Anuales

Presupuesto

Institucional 2019

Porcentaje

Vinculación

6.038 10.394 ¢10.473.807 millones ¢14.586.231 millones 72,0%

Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP al 11 de febrero de 2019 (209 instituciones en total).

La vinculación entre plan y

presupuesto es un principio

elemental presente en todo el

marco normativo de la gestión

de recursos públicos.

Todo presupuesto público debe

responder a los planes operativos

institucionales anuales, de

mediano y largo plazo

adoptados por los jerarcas

respectivos, así como a los

principios presupuestarios

generalmente aceptados.

(Artículo 4, Ley 8131, LAFRPP)

En nuestro país, el Plan Nacional

de Desarrollo debe constituir el

marco global que oriente los

planes operativos institucionales,

según el nivel de autonomía que

corresponda.


insumos y actividades empleados en la producción de bienes y servicios dirigidos a las personas

(productos). Sin embargo, sus planes aportan información escasa sobre cómo los objetivos y

metas anuales generarán los efectos e impactos en el mediano y largo plazo sobre las

problemáticas y necesidades sociales que pretenden atender.

ILUSTRACIÓN 5

MODELO DE LA CADENA DE RESULTADOS

Fuente: Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (2018).

Política Nacional de Evaluación 2018-2030, p.39. San José, Costa Rica:

MIDEPLAN.

3.10.2 Vinculación con respecto al Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-2022

Según la normativa emitida por los entes rectores (MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda)84, la

vinculación de los presupuestos públicos respecto del Plan Nacional de Desarrollo debe

realizarse anualmente por medio de un dictamen de vinculación sobre el Plan Operativo

Institucional (POI)85.

La actual vinculación de los presupuestos de 2019 obedece a una alineación preliminar

realizada el año anterior, sujeto a un proceso de reprogramación presupuestaria que se

extendería por lo menos hasta mediados de marzo de 201986. Durante este período, las

instituciones deberán ajustar sus objetivos, indicadores, metas y recursos a los compromisos del

Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública del Bicentenario 2019-2022 (PNDIP).

Es importante precisar que ante la coyuntura del cambio de Administración Presidencial, los

dictámenes de vinculación de los POI de 2019 se realizaron originalmente con respecto al

Programa de Gobierno, los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el Plan Nacional de Inversión

84 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica & Ministerio de Hacienda. (2018) Lineamientos Técnicos y

Metodológicos para la Planificación, Programación Presupuestaria, Seguimiento y la Evaluación Estratégica en el Sector

Público en Costa Rica 2019. Artículo 21. 85 Instrumento de planificación compuesto por la Matriz de Articulación Plan-Presupuesto (MAPP) y su respectiva Ficha

Técnica. 86 Dirección General de Presupuesto Nacional, Ministerio de Hacienda (DGPN). Circular DGPN-SD-0033-2019, del 30 de

enero de 2019. Para el caso de los Ministerios de Gobierno, el plazo máximo para remitir esta información al Ministerio de

Hacienda es el 12 de marzo de 2019, según lo estipulado en los Lineamientos sobre Formulación, Ejecución y Evaluación

del Presupuesto de la República. Para el resto de instituciones, el marco normativo indica que debe realizarse este ajuste

posterior a la publicación del PNDIP, mas no contempla una fecha límite específica.


Pública, los Planes Regionales, los Planes Sectoriales, los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) y

el Plan Nacional de Gestión de Riesgos (PNGR). Dicha vinculación debió ser avalada por las

Rectorías del Poder Ejecutivo y MIDEPLAN a más tardar el 30 de mayo de 2018, más de seis

meses antes de la oficialización del PNDIP 2019-2022 (ver ilustración siguiente). Por lo tanto, antes

de este proceso, cualquier ejercicio de vinculación es provisional, sujeto a la reprogramación.

No obstante, independientemente de esta fase de transición, cabe señalar que en materia de

vinculación entre planes y presupuestos públicos en el país existen importantes oportunidades

de mejora. Sobre ellas han estado trabajando en conjunto MIDEPLAN y el Ministerio de

Hacienda durante los últimos años, atendiendo recomendaciones y asesorías técnicas de

organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo

Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

(OCDE).

En concordancia con la Cadena de Resultados de la Ilustración 1, dichos esfuerzos se resumen

en la adopción de un modelo de Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD) en el país,

una estrategia holística que incluye líneas de acción particulares para fortalecer la vinculación

plan-presupuesto por medio de mejoras en las estructuras programáticas. El propósito de

trabajar en estas estructuras es “ordenar en forma coherente los recursos físicos y financieros

necesarios para alcanzar los distintos tipos de bienes y servicios intermedios y finales que se

requieren para obtener los resultados previstos en los planes”87.

Entre otros esfuerzos88, desde 2017 a la fecha, las autoridades han estado trabajando mediante

un plan piloto con cuatro instituciones, del cual se derivó una primera guía metodológica, la

cual aún está en proceso de revisión, en el marco de un proyecto con el BID denominado

“Fortalecimiento del Presupuesto por Resultados en el Sector Público costarricense”, cuyo

cronograma se extiende hasta noviembre de 201989.

Todos estos aspectos y oportunidades de mejora han sido objeto de estudio por parte de este

Órgano Contralor, se han girado disposiciones a las autoridades correspondientes, algunas de

las cuales se encuentran en proceso de ejecución90. En vista de su importancia, son temas

monitoreados constantemente en la fiscalización de los procesos de planificación, presupuesto

y evaluación del Sector Público, en procura del fortalecimiento de estos procesos y la

modernización de la gestión institucional costarricense.

87 MIDEPLAN & Ministerio de Hacienda (2018). Guía metodológica para fortalecer el proceso de revisión y ajuste de las

estructuras programáticas del presupuesto de Costa Rica en el marco de la gestión para resultados en el desarrollo, p.6. 88 Para mayor información, consultar los siguientes documentos:

MIDEPLAN & Ministerio de Hacienda (2016). Marco conceptual y estratégico para el fortalecimiento de la Gestión para

Resultados en el Desarrollo en Costa Rica. Publicado en julio de 2016.

MIDEPLAN & Ministerio de Hacienda (2018). INFORME DE AVANCE. Marco Conceptual y estratégico para el

fortalecimiento de la Gestión para Resultados en el Desarrollo en Costa Rica COSTA RICA - AGOSTO 2018. Data

Setiembre 2016 a Marzo 2018. Publicado en agosto de 2018. 89 Oficio DM-2624-2018 del 16 de noviembre de 2018. Despacho de la Ministra de Hacienda. Información adicional

solicitada sobre la disposición 4.5 del informe N° DFOE-SAF-IF-10-2014. 90 Para mayor información, consultar los siguientes informes de fiscalización de la CGR: DFOE-SAF-IF-09-2014; DFOE-SAF-IF-

10-2014; DFOE-SAF-IF-01-2016; DFOE-SAF-IF-00007-2017; DFOE-SAF-IF-02-2010; DFOE-SAF-IF-00008-2017.


ILUSTRACIÓN 6

RESUMEN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO E INVERSIÓN PÚBLICA DEL BICENTENARIO 2019-2022

Fuente: Elaboración CGR con base en MIDEPLAN (2018), Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública del Bicentenario

2019-2022.

4 Análisis de Instituciones seleccionadas y sector municipal

4.1 Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS)

El presupuesto inicial (PI) para el ejercicio 2019 de la CCSS, es de ¢4.147.252 millones, superior

en un 6,1% que el presupuesto definitivo del 2018, y superior en un 9,2% respecto del

presupuesto inicial 2018.

El PI 2019 se compone de los programas: Seguro de Salud, (SEM) por un monto de ¢2.641.801

millones (63,7%), del Régimen de Invalidez Vejez y Muerte (IVM) por ¢1.352.490 millones

(32,6%) y del Régimen No Contributivo de Pensiones (RNCP) por ¢152.961 millones (3,7%).

El principal ingreso institucional de la CCSS, es Contribuciones sociales, con un 65,5% del total

y un crecimiento del 5,4% respecto del presupuesto definitivo 2018. El 69,2% de dichos

ingresos proceden de los aportes al SEM, y un 30,8% al IVM.

Fuente: Elaboración CGR a partir del SIPP.

4.147.252₡ millones

Presupuesto inicial 2019

Presupuesto ajustado 2018

14,8%

Porcentaje del presupuesto total

del Sector Público

6,1%Variación vs

9,2%Variación vs inicial 2018

11,1%Porcentaje del PIB 2019

Transferencias

corrientes

34,4%

Remuneraciones

33,3%

Activos

financieros

9,7%

Materiales y

suministros

8,6%

Otros

14,1%

Composición del gasto por partida presupuestaria, 2019-Porcentajes-

Ingresos

corrientes

87,9%

Financiamiento

10,7%

Ingresos de

capital

1,4%

Composición de los ingresos, 2019 -Porcentajes-

4.147.252

3.910.232

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

4.000.000

4.500.000

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años

Evolución presupuestaria de los ingresos y egresos, 2015-2019-Millones de colones-

Ingresos ejecutados Egresos ejecutados Superávit

Presupuesto inicial Presupuesto definitivo

86 | Análisis de Instituciones seleccionadas y sector municipal

La partida de Transferencias corrientes es el egreso de mayor participación institucional para

una cifra de ¢1.425.522 millones, monto que representa el 34,4% del total. Dicha cuenta se

incrementó en un 7,3% del presupuesto definitivo 2018.

Dentro del proceso de aprobación presupuestaria 2019, esta Contraloría General improbó

ingresos por la suma de ¢1.542 millones (en el SEM, por ¢800 millones, asociados a la Ley

General del Control del Tabaco debido a que el monto incluido en el Presupuesto Nacional

fue menor y en el RNCP ¢742 millones conforme al monto propuesto por la Junta de

Protección Social).

Además, por concepto de la partida de “Remuneraciones”, que representa el 33,3% del total

de presupuesto, se improbó el exceso del 3% de incremento anual para los aumentos

salariales, por cuanto no se aportaron elementos que justifiquen un incremento superior a la

meta de inflación proyectada por el Banco Central de Costa Rica (BCCR) para el 2019.

4.1.1 Consideraciones generales

El presupuesto institucional de la CCSS del 2019 por ¢4,1

billones, representa un 14,8% del total del presupuesto

del sector público para el año 2019 y un 11,1% del PIB.

Porcentajes que reflejan la importancia que tiene la

CCSS en cuanto al manejo de recursos dentro de la

institucionalidad costarricense, y la presencia, para esta

institución, de retos y desafíos de cómo manejar esos recursos con niveles de eficacia y

eficiencia, puesto que, caminar en esa línea, tiene una repercusión directa en los distintos

servicios que brinda a sus usuarios.

Dentro de este contexto, la gestión presupuestaria de la CCSS no es ajena a las circunstancias

de la realidad de estrechez fiscal y situación macroeconómica que vive el país, y además, se ve

influenciada por fenómenos particulares como lo es, por ejemplo, la temática del “cambio

demográfico” que “…tiene un impacto directo en el mercado laboral, debido a la presión del

crecimiento de la población en edad de trabajar”91 y “el envejecimiento poblacional/…/según

CEPAL”92. Otro aspecto que en la actualidad está tomando especial relevancia es la “Agenda

2030”, dentro del marco de los “Objetivos de Desarrollo Sostenible” (ODS) en materia de Salud93.

Así las cosas, dichos aspectos en su conjunto, presentan desafíos y retos para las autoridades de

la CCSS que tendrán dentro de este contexto que tomar decisiones oportunas, que coadyuven

al uso de los recursos con mayores niveles de eficacia y eficiencia.

Además, este Órgano Contralor considera importante mencionar que recientemente la Junta

Directiva de la CCSS, aprobó el Plan Estratégico Institucional 2019-202294, plan que debería ser

gestionado bajo un estrecho vínculo con el presupuesto de la CCSS para el año 2019 y

subsiguientes. Dicha vinculación plan-presupuesto, se considera fundamental para efectos de

impactar positivamente en la gestión institucional y, por ende, en el usuario final de los servicios.

91 Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública 2019-2022, Capítulo II: Diagnóstico. Apartado: Contexto Social.

Página 58. 92 Ídem. 93 Organización de las Naciones Unidas. Agenda 2030, Objetivo de Desarrollo Sostenible N.° 3: Salud y Bienestar. 94 Aprobado por la Junta Directiva de la CCSS, conforme el artículo 33 de la sesión 9010 del 10 de enero del año 2019.

La CCSS es una institución

autónoma a la cual le

corresponde el gobierno y la

administración de los seguros

sociales. 1/.

1/ Ley N° 17 del 1° de noviembre de 1942.

Análisis de Instituciones seleccionadas y sector municipal | 87

4.1.2 Presupuesto de la Institución

El Presupuesto Inicial (PI) de la CCSS aprobado para el 2019, asciende a ¢4.147.252 millones,

correspondientes al Seguro de Salud95, (SEM) ¢2.641.801 millones (63,7%), al seguro de pensiones

o Régimen de Invalidez Vejez y Muerte (IVM) ¢1.352.490 millones (32,6%) y al Régimen No

Contributivo de Pensiones ¢152.961 millones (3,7%). El presupuesto 2019, refleja un incremento

del 6,1% respecto al presupuesto definitivo del 2018 y del 9,2% respecto del presupuesto inicial

2018, y representa un 14,8% del total del presupuesto del sector público para el año 2019.

No obstante el hecho de que el régimen del SEM representa un 63,7% del presupuesto inicial

2019 de la CCSS, la distribución de los principales ingresos no refleja ese mismo comportamiento

debido a la naturaleza propia de los regímenes y la base normativa que sustenta esos ingresos.

Por ejemplo, el ingreso por Transferencias corrientes, que representan un 15,1% del PI total de

2019, se origina en un 43,5% de recursos del SEM, un 32,1% del IVM, y un 24,4% del RNCP.

Las Contribuciones sociales, con un 65,5% del total presupuestado es la principal fuente de

ingresos, donde el 69,2% proviene del SEM y un 30,8% del IVM. En el caso de los superávits

incorporados en el rubro Recursos de vigencia anteriores, estos representan el 10,4% del PI Inicial

2019, y se originan en un 80,2% en el SEM, un 19,7% en el IVM y un 0,1% en el RNCP.

En la misma línea de análisis en el caso de los egresos, dada la naturaleza del régimen del IVM,

la principal partida de gasto es transferencias corrientes, por las previsiones de pagos de los

derechos de jubilación. En el caso del SEM, dado que concentra la gestión de los servicios

directos de salud, la partida más representativa es remuneraciones, que absorbe un 99,4% del

total institucional. En la partida Activos Financieros se registran las inversiones de largo plazo de

la entidad, y representa un 9,7% del presupuesto, siendo que al SEM corresponde un 56,9% y al

IVM un 43,1%.

Cabe mencionar que, dentro del proceso de aprobación presupuestaria 2019, esta Contraloría

General le improbó a la CCSS96 el contenido presupuestario incluido en la partida de

Remuneraciones, en lo que correspondió a la provisión superior al 3,0% anual para los aumentos

salariales, por cuanto no se aportaron elementos que justificaran un incremento superior a la

meta de inflación proyectada por el BCCR en el programa macroeconómico para el año 2019.

Bajo este orden de ideas, luego de esta referencia general de las principales cuentas de

ingresos y egresos y su distribución por régimen, se procede a resumir el presupuesto inicial de los

programas asociados a los regímenes de Salud y el de IVM.

95 Para efectos análisis, la información se presenta por régimen (Salud, Pensiones y No contributivo de Pensiones). En el

caso del Seguro de Salud está compuesto por los programas presupuestarios Atención Integral a la Salud de las

Personas y Conducción Institucional. 96 Según oficio N.° 18164 (DFOE-SOC-1395) del 17 de diciembre, 2018.


CUADRO 24

CCSS: DISTRIBUCIÓN DE LOS PRINCIPALES INGRESOS Y EGRESOS PRESUPUESTADOS POR RÉGIMEN, 2019


4.1.2.1 Seguro de Salud (SEM)

El SEM presenta un presupuesto inicial 2019 por ¢2.641.801 millones que representa, un 63,7% del

presupuesto inicial total de la CCSS para el 2019, presupuesto que presenta un crecimiento del

4,3% respecto del presupuesto definitivo (inicial más extraordinarios) del 2018 y un 7,7% si se

compara con el inicial de ese mismo año. La estructura presupuestaria de sus ingresos se mantiene prácticamente invariable respecto del

inicial 2018, siendo las contribuciones sociales la cuenta de mayor importancia relativa con un

71,2% del total, seguida del Superávit específico con un 12,1% y Transferencias corrientes con

10,3%. Mayor detalle se muestre en el siguiente cuadro.

Monto SEM

Part. % con

respecto al

total

Monto IVM

Part. % con

respecto al

total

Monto RNCP

Part. % con

respecto al

total

TOTAL INGRESOS 4.147.252 100,0% 2.641.801 63,7% 1.352.490 32,6% 152.961 3,7%

Contribuciones Sociales 2.718.391 65,5% 1.880.015 69,2% 838.377 30,8% - 0,0%

Transferencias corrientes 625.832 15,1% 272.374 43,5% 201.008 32,1% 152.450 24,4%

Recursos de vigencias anteriores 430.437 10,4% 345.187 80,2% 85.000 19,7% 250 0,1%

Otros ingresos1/ 372.593 9,0% 144.226 38,7% 228.105 61,2% 262 0,1%

TOTAL EGRESOS 4.147.252 100,0% 2.641.801 63,7% 1.352.490 32,6% 152.961 3,7%

Transferencias corrientes 1.425.522 34,4% 152.993 10,7% 1.126.832 79,0% 145.698 10,2%

Remuneraciones 1.380.611 33,3% 1.372.106 99,4% 8.505 0,6% - 0,0%

Activos Financieros 402.349 9,7% 228.849 56,9% 173.500 43,1% - 0,0%

Otros egresos 2/ 938.770 22,6% 887.853 94,6% 43.653 4,7% 7.263 0,8%

1/ En "Otros ingresos" se encuentran cuentas como: Ingresos no tributarios, Transferencias de capital del sector público, entre otros.

2/ En "Otros egresos" se encuentran cuentas como: Serv icios, Materiales y suministros, Bienes duraderos, entre otras.

Fuente: Elaboración CGR con información del SIPP y de la CCSS.

Monto Part. %

Distribución


CUADRO 25

CCSS: EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS DEL SEGURO DE SALUD, 2018-2019


El principal rubro de los ingresos (Contribuciones sociales) muestra un presupuesto por ¢1.880.015

millones, presentando un crecimiento del 4,5% respecto del presupuesto definitivo e inicial del

2018. Los ingresos provenientes de este concepto se sustentan en el sistema de triple

contribución estipulado en la sección III, artículo 22 de la Ley Constitutiva de la Caja

Costarricense de Seguro Social, N°17, por lo que incluye cuotas obrero-patronales del Estado,

Sector Privado, Sector Público y las cuotas de los trabajadores independientes. Además, se

registran los ingresos de asegurados voluntarios y sector externo97.

Por otra parte, el rubro de superávit específico por un monto de ¢320.187 millones, representa un

12,1% del presupuesto total del SEM para el año 2019. Sobre este particular, en criterio de la

CCSS, las razones de dicho superávit se deben a menores gastos de periodos anteriores versus lo

presupuestado, por ejemplo el caso en las remuneraciones debido a la aplicación de aumentos

salariales menores a lo esperado, así como en conceptos como subsidios, viáticos y actividades

de capacitación, las cuales ha presentado una tendencia de crecimiento real menor, en

comparación a períodos anteriores98.

Sobre este tema debe considerarse que los porcentajes de ejecución de los ingresos de la CCSS

históricamente presentan porcentajes altos que están en el rango de 99,6% (2013 y 2014) a

105,7% (2017). Mientras la ejecución promedio de los egresos del periodo del 2013 al 2015 es de

un 89,0% siendo para el periodo 2017 de un 87,2%.

97 En la proyección de esta cuenta la CCSS considera los posibles incrementos salariales del próximo período, tanto para

el sector privado como para el sector público, el comportamiento de las cifras por contribuciones a la seguridad social,

el comportamiento de la economía y perspectivas para el año 2019, la estabilidad del empleo y la estrategia de

extensión de cobertura contributiva, entre otros aspectos, así como la "Política Presupuestaria de los Seguros Sociales

para el ejercicio 2019”, análisis a cargo de la Dirección Actuarial Económica de la CCSS. 98 En el mencionado superávit se incorporan recursos relacionados con la Red Oncológica Nacional y la Ley N° 9028 "Ley

General de Control del Tabaco”.

2019

Inicial Definitivo Inicial

TOTAL DE INGRESOS 2.452.659 2.532.083 2.641.801 100,0% 7,7% 4,3%

Ingresos corrientes 2.142.284 2.145.690 2.266.450 85,8% 5,8% 5,6%

Contribuciones sociales 1.798.862 1.798.862 1.880.015 71,2% 4,5% 4,5%

Ingresos no tributarios 90.774 93.683 114.061 4,3% 25,7% 21,8%

Transferencias corrientes 252.648 253.145 272.374 10,3% 7,8% 7,6%

Ingresos de capital 751 751 15.725 0,6% 1995,2% 1995,2%

Financiamiento 309.624 385.643 359.627 13,6% 16,1% -6,7%

Financiamiento externo 11.080 11.080 14.440 0,5% 30,3% 30,3%

Superávit libre 20.000 71.343 25.000 0,9% 25,0% -65,0%

Superávit específico 278.544 303.220 320.187 12,1% 14,9% 5,6%


Var. %

inicial vs

definitivo

2018Part. %

Var. %

inicial vs

inicial


Por su parte, en lo que respecta al ingreso por concepto de Transferencias corrientes para el

año 2019, se presupuestó un monto de ¢272.374 millones, para un crecimiento del 7,8% respecto

del inicial 2018 y 7,6% del definitivo de ese año. Las transferencias a la CCSS corresponden en su

mayoría a los aportes que realiza el Estado, los cuales se incorporan en el Presupuesto de la

República, tal es el caso de la Cuota Estatal a la CCSS, Leyes Especiales, Ley General de Control

de Tabaco, la cuota complementaria de los Trabajadores Independientes y convenios

especiales.

Dentro de este rubro se incluyen las cifras que aporta a la CCSS, el FODESAF, para el programa

de pacientes en fase terminal y para el programa de atención de la población indigente

(¢36.715 millones). Asimismo, la transferencia que realiza la Junta de Protección Social para el

hospital psiquiátrico penitenciario.

En lo que respecta a esta temática, cabe indicar que la Contraloría General procedió a

improbar99 el aporte por Transferencia del Gobierno Central al Régimen de Salud, relacionado

con la Ley General de Control de Tabaco100, por la suma de ¢800 millones. Improbación que se

debió a que el monto autorizado mediante la Ley de Presupuesto de la República para el 2019

N° 9632, fue de ¢17.135 millones, mientras que la CCSS lo había presupuestado en ¢17.935

millones.

En lo que a los egresos se refiere, la cuenta de mayor peso en la estructura presupuestaria,

corresponde a las Remuneraciones (un 51,9% del presupuesto total), la cual presentó un

crecimiento del 1,1% con respecto al presupuesto inicial del año 2018.

En cuanto a esta temática, como se señaló anteriormente, la CCSS estimó un crecimiento en la

previsión para los aumentos salariales del próximo período, de un 4,0% reflejada en la relación

de puestos, sin embargo esta Contraloría General improbó provisiones por encima del 3,0%

anual. Ello de conformidad con la meta de inflación proyectada por el Banco Central de Costa

Rica.

Por otra parte, dentro de las partidas presupuestarias que mostraron mayor crecimiento se

presenta el caso de los Activos financieros, que representa un 8,7% del total del programa y

refleja un crecimiento respecto del Inicial 2018 del 28,9%.

A mayor abundamiento, dicha partida contempla la adquisición de títulos valores a largo plazo

y se financia con recursos del superávit esperado a diciembre 2018 de la Ley de Control de

Tabaco por ¢8.849 millones, del ingreso en Contribuciones Sociales y de las Transferencias

(recursos CCSS). La mayor parte de las inversiones están colocadas en títulos del Ministerio de

Hacienda y del BCCR. A su vez, resulta importante indicar que el 92,8% de los recursos del

Superávit son de naturaleza específica.

Según lo indicado por autoridades de la CCSS, dichos fondos se estarían utilizando en el

mediano plazo, principalmente, para la ejecución de proyectos de infraestructura y

equipamiento que se encuentran en la etapa de planificación y programación. Entre dichos

proyectos se menciona la construcción de los Hospitales Max Peralta de Cartago, William Allen

de Turrialba y Manuel Mora Valverde de Golfito, y la Torre quirúrgica del Hospital San Juan de

Dios. La programación de la totalidad de los proyectos queda establecida en el Portafolio de

Inversiones 2019-2022, el cual además de proyectos de infraestructura incorpora de

equipamiento, tecnología y otros.

99 Según oficio N.° 18164 (DFOE-SOC-1395) del 17 de diciembre, 2018. 100 Artículo n° 29 de la ley n° 9028 del 22/03/2012.


La siguiente partida con mayor crecimiento es la de Bienes duraderos que representa un 7,9%

del total del programa y se incrementa en un 30,7% respecto del periodo anterior 2018.

Contempla los gastos de inversión en equipamiento y obra física programados por las unidades

de proyectos. Destacan las subpartidas de “Edificios” (34,4%) y “Otras construcciones, adiciones

y mejoras” (16,7%) que en conjunto representan un 51,1% de la partida de Bienes. Se propone el

financiamiento de proyectos de infraestructura entre los que destacan los siguientes:

Construcción y Equipamiento Nueva Sede Hospital William Allen Taylor en Turrialba,

reforzamiento del Hospital Calderón Guardia II etapa Torre Este y construcción de las sedes de

área, entre otros.

Otro rubro importante es el de “Equipo sanitario, de laboratorio e investigación” por ¢53.017

millones con un peso relativo en la partida de un 25,3% y en la cual destaca la previsión para la

compra de diversos equipos utilizados en los laboratorios y mobiliario médico quirúrgico para

cirugías, exámenes y diagnósticos de enfermedades que se realizan en la institución,

destacando los siguientes proyectos para la adquisición de equipo especializado para

cardiologías, para pruebas de esfuerzo , entre otros (Ley del Tabaco).

El tema de equipo e infraestructura tiene una gran relevancia para que la CCSS cumpla con la

atención de la salud (incide en las listas de espera y otros servicios), no obstante la ejecución

promedio del periodo 2015 al 2017 es de 61,1%.

En lo que a este régimen respecta, cabe señalar que esta Contraloría General emitió en el mes

de setiembre de 2018 el Informe DFOE-SOC-IF-00014-2018, denominado “Informe de Auditoría

de carácter especial en el seguro de salud, sobre la deuda estatal y su valuación actuarial”,

dentro del cual se determinaron, entre otros, aspectos tales como: debilidades en la

presentación y utilización oportuna de la valuación actuarial del SEM por parte de la Junta

Directiva, instrumento de vital importancia para la toma de decisiones en cuanto a su

sostenibilidad en el mediano y largo, y debilidades específicas de control vinculadas con los

requerimientos especiales de medicamentos por la vía legal por parte de los usuarios del SEM.

4.1.2.2 Seguro de Pensiones

El programa presupuestario del Régimen de Invalidez Vejez y Muerte (IVM) cuenta con un

monto aprobado por ¢1.352.490 millones, que equivale a un 32,6% del total del presupuesto

inicial de la CCSS.

Los ingresos de este régimen muestran un decrecimiento del 2,2% respecto del presupuesto

inicial del 2018 cuya razón se sustenta principalmente en la disminución de los recursos de

Superávit específico. Las Contribuciones Sociales representan el 62,0% de los ingresos, y

ascienden a ¢838.377 millones, incrementándose un 7,4% respecto del 2018101.

Las Transferencias corrientes es la segunda fuente de ingresos con un monto ¢201.008 millones y

con un crecimiento comparado con el inicial 2018 del 85,4%. Esta fuente de ingresos ha

aumentado su importancia relativa debido al incremento en la subpartida “Cuota Estado como

Tal”, la cual aumenta en un 127,1% con respecto al año 2018, derivado del aumento

establecido por la Junta Directiva de la CCSS, de la contribución del Estado en 0,66%.

Por otro lado en lo concerniente a los egresos del IVM, la principal partida presupuestaria es

Transferencias Corrientes por un monto ¢1.126.832 millones, enfocada al pago de pensiones.

Dicho monto, refleja un crecimiento del 11,6% respecto del Inicial 2018. Se incluye en este rubro,

101Según las justificaciones de la CCSS en la estimación de este rubro se considera el comportamiento de los ingresos de

los últimos períodos, los ingresos reales a junio del año 2018, la inflación esperada y los posibles aumentos salariales para

el próximo período.


la cuenta de "Pensiones y jubilaciones contributivas" con un monto por ¢893.461 millones, y

aguinaldo de las pensiones por ¢73.470 millones102.

La segunda cuenta en importancia Activos Financieros, por un monto de ¢173.500 millones,

muestra un comportamiento superior en un 34,5% al del Inicial del 2018.

Dicho monto tiene como finalidad atender las inversiones del Régimen de Invalidez, Vejez y

Muerte, y se compone de un monto por ¢13.500 millones para el financiamiento de créditos

hipotecarios para soluciones de vivienda a asegurados de este régimen. También un rubro de

¢160.000 millones, dentro de los cuales destaca la "Adquisición de Valores del Gobierno Central"

por ¢140.000 millones, para la colocación de vencimientos de corto a largo plazo e inversión de

recursos nuevos, así como la recuperación y reinversión de cupones de intereses en

operaciones de largo plazo en el sector público. Por su parte, el rubro "Adquisición de Valores

Sector Privado" se financia con ¢20.000 millones, para inversiones en diferentes líneas y

alternativas que ofrece el sector privado103.

Informe de Auditoría de Carácter Especial sobre aspectos relacionados con la información

financiera y supervisión de los seguros que administra la CCSS

Esta Contraloría General emitió a finales del año 2018, el Informe N° DFOE-SOC-IF-00010-2018,

denominado “Informe de Auditoría de Carácter Especial sobre aspectos relacionados con la

información financiera y supervisión de los seguros que administra la Caja Costarricense del

Seguro Social”, determinándose aspectos tales como:

Existencia de diferencias, entre los registros contables y los registros presupuestarios, sin

conciliación contable-presupuestaria.

Existencia en los estados financieros del IVM, de saldos inusuales y saldos sin movimientos

en el tiempo, en distintas cuentas como Cuentas por Pagar, Otros Pasivos, Impuesto de

Ventas y Cuentas por Cobrar.

La CCSS no ha concluido la implementación de las Normas Internacionales de

Contabilidad para el Sector Público Costarricense (NICSPcr).

Incumplimiento de las normas técnicas de presupuesto relativas a la presentación de los

informes de atestiguamiento sobre las liquidaciones presupuestarias de la entidad para

los años 2015 al 2017.

Limitaciones sobre las labores de supervisión que la Superintendencia de Pensiones

(SUPEN) ejerce sobre el IVM, como por ejemplo, falta de oportunidad por parte de la

Administración de la CCSS, en el acatamiento y cumplimiento de las recomendaciones

y observaciones emitidas por esa Superintendencia.

Incremento de la deuda estatal con el IVM, cuyo saldo mostrado asciende a diciembre

de 2017, a la suma de ¢121.793 millones.

Ausencia de una política y estrategia de sostenibilidad financiera formalmente

aprobada por la Junta Directiva, tanto para el SEM como el IVM.

102 Con dichos recursos se espera otorgar 13.742 nuevas pensiones para el 2019: 10.197 por Vejez; 442 por Invalidez y

3.103 por muerte. Para el 2019 se incorpora un 2,0% general, como previsión para el aumento en el monto de las

pensiones, según lo reportado por la entidad. 103 Las inversiones de la CCSS se regulan por lo que establece el artículo 39 de su ley constitutiva y por los reglamentos

específicos de inversión de cada uno de sus fondos, en el caso del IVM, el reglamento que se encuentra vigente es el N°

8200 (del 8 de noviembre de 2007) denominado “Reglamento de Inversiones del Régimen de Invalidez, vejez y Muerte”,

y sus reformas.


Así las cosas, las debilidades encontradas por este Órgano Contralor, se constituyen en

importantes oportunidades de mejora, que de ser subsanadas, impactarían positivamente en la

gestión del IVM como un todo.

CUADRO 26

CCSS: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 3.113.682 3.509.104 3.700.461 3.910.232 4.147.252 100,0% 6,1%

Ingresos corrientes 2.777.890 3.020.595 3.254.584 3.373.119 3.643.887 87,9% 8,2%

Contribuciones sociales 2.141.345 2.279.623 2.451.212 2.579.173 2.718.391 74,6% 5,4%

Transferencias corrientes 380.254 470.701 489.846 527.834 625.832 17,2% 19,4%

Ingresos no tributarios 256.291 270.271 313.526 266.111 299.664 8,2% 12,6%

Financiamiento 321.877 433.966 428.788 491.281 444.877 10,7% -9,4%

Recursos de vigencias anteriores 307.842 427.287 424.156 480.201 430.437 96,8% -10,4%

Financiamiento externo 14.036 6.678 4.632 11.080 14.440 3,2% 30,3%

Ingresos de capital 13.914 54.543 17.089 45.832 58.488 1,4% 27,6%

Recuperación de préstamos 13.495 54.116 16.380 45.145 57.829 98,9% 28,1%

Transferencias de capital 399 399 675 687 659 1,1% -4,1%

Venta de activos 20 28 34 - - 0,0% n.a

TOTAL EGRESOS 2.686.394 3.084.948 3.056.693 3.910.232 4.147.252 100,0% 6,1%

Transferencias corrientes 1.011.510 1.096.939 1.189.188 1.325.971 1.425.522 34,4% 7,3%

Remuneraciones 1.113.422 1.153.656 1.205.325 1.377.083 1.380.611 33,3% 0,3%

Activos financieros 79.960 301.963 109.342 391.967 402.349 9,7% 2,6%

Materiales y suministros 253.531 280.823 290.035 340.179 355.898 8,6% 4,6%

Servicios 156.219 164.401 173.421 247.029 279.225 6,7% 13,0%

Bienes duraderos 61.891 73.175 79.905 151.087 210.616 5,1% 39,4%

Cuentas especiales - - - 52.483 63.025 1,5% 20,1%

Intereses y comisiones 6.277 10.416 5.668 17.605 17.217 0,4% -2,2%

Transferencias de capital - - - - 7.747 0,2% n.a

Amortización 3.585 3.576 3.808 3.827 5.042 0,1% 31,8%

SUPERAVIT/DEFICIT (-) PRESUPUESTARIO 427.287 424.156 643.769 0 0 n.a n.a




4.2 Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL S.A.)

El presupuesto inicial 2019 de la CNFL, S.A. fue improbado por cuanto no incluyó el contenido

presupuestario suficiente para atender las compras de energía del periodo 2019, lo cual

contraviene los principios presupuestarios de sostenibilidad financiera, universalidad,

anualidad y equilibrio presupuestario.

Así, para el 2019 rige el presupuesto de 2018, sin considerar todos los ingresos y egresos que

por su naturaleza sólo tenían fundamento o eficacia para el periodo anterior. El monto

asciende a ¢322.704 millones.

Dicho monto es menor en un 11,7% al presupuesto ajustado de 2018 y 9,1% menor al

presupuesto inicial de 2018.

La venta de energía eléctrica comprende el ingreso más relevante para la CNFL, S.A. y

representa el 92,5% del presupuesto total.



-9,1%Variación vs inicial 2018


1,1%


del Sector Público

-11,7%Variación vs

322.704₡ millones


Materiales y

suministros

61,2%

Remuneraciones

18,8%

Amortización

8,7%

Intereses y

comisiones

6,1%

Otros

5,2%


Ingresos

corrientes

95,8%

Financiamiento

4,2%


322.704

365.597

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años





Los egresos más importantes corresponden a las partidas de materiales y suministros,

remuneraciones y amortización de la deuda, los cuales en conjunto representan el 88,7% del

presupuesto vigente al 2019.


La CNFL, S.A. presentó ante la Contraloría General de la

República un presupuesto inicial 2019 desequilibrado, al

no incluir el contenido presupuestario suficiente para

atender las compras de energía del período, lo cual es

incongruente con los principios presupuestarios de

universalidad, anualidad y de sostenibilidad financiera, e

implica un riesgo para la continua operación de la

entidad. Esta situación originó la improbación total104 del

documento presupuestario, y en consecuencia entró a

regir el presupuesto ajustado de 2018, sin considerar los

ingresos y gastos que por su naturaleza sólo tenían

fundamento o eficacia para el periodo anterior, de conformidad con el artículo 18 de la Ley

Orgánica de la Contraloría General de la República N° 7428 y la Norma 4.2.17 de las Normas

Técnicas sobre Presupuesto Público.

4.2.1.1 Ingresos

El presupuesto inicial 2019 de la CNFL, S.A. fue improbado por cuanto no incluyó el contenido

presupuestario suficiente para atender las compras de energía del periodo 2019. Así, para el

2019 rige el presupuesto de 2018 sin considerar todos los ingresos y egresos que por su naturaleza

sólo tenían fundamento o eficacia para el periodo anterior. El monto asciende a ¢322.704

millones.

Dicha suma representa un decremento del 11,7% con respecto al presupuesto definitivo de 2018

y un 9,1% del presupuesto inicial 2018. Además, representa un 1,1% del presupuesto total del

sector público.

Históricamente, el ingreso más importante para la CNFL, S.A., ha sido la venta de energía

eléctrica (92,5% del presupuesto total) acorde con el fin de dicha empresa; de ahí la

importancia de que esta presupueste la totalidad de los recursos económicos necesarios para

la sostenibilidad financiera de las operaciones. Además, es importante destacar que la

recaudación de los ingresos ha sido satisfactoria pues desde el 2015 se logran ejecuciones

mayores al 95% de lo presupuestado.

El desequilibrio en los ingresos del presupuesto inicial 2019 obedece a que los recursos faltantes

se obtendrían de un trámite de aprobación tarifaria que se encontraba pendiente de

aprobación por parte de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP).

4.2.1.2 Egresos

El presupuesto inicial 2019 de la CNFL, S.A. se compone de dos programas presupuestarios, a

saber: operación e inversión. El presupuesto del programa de operación es de ¢309.304 millones,

mientras que el del programa de inversión asciende a ¢13.400 millones, con una representación

del 95,8% y 4,2% del presupuesto total, respectivamente. Esta distribución ha sido recurrente y se

mantiene en el presupuesto vigente para 2019, pues el programa de operación incluye la

104 DFOE-AE-0485 (15942) del 6 de noviembre de 2018.

La CNFL, S.A es una empresa

pública, filial del Instituto

Costarricense de Electricidad

que participa en el Sistema

Eléctrico Nacional mediante la

generación y distribución de

energía eléctrica en la Gran

Área Metropolitana1/.

1/ Información disponible en la página

web de la institución: www.cnfl.go.cr

http://www.cnfl.go.cr/


partida de materiales y suministros en donde se incorporan las compras de energía que

representan el 57,8% del presupuesto total para el periodo 2019.

Como resultado de la improbación del documento presupuestario 2019, el presupuesto del

Programa de Inversión vigente para 2019 no sufrió modificaciones pues para este período no se

incluyeron proyectos nuevos, sino que se dará continuidad a aquellos en ejecución. Sin

embargo, en el presupuesto del Programa de Operación la CNFL, S.A. procedió a realizar los

ajustes en las subpartidas de gasto de acuerdo con las necesidades operativas de 2019.

Por otra parte, la ejecución presupuestaria al 31 de diciembre de 2018 fue del 96,8% del total de

egresos de ¢365.597 millones. La estructura presupuestaria muestra que el programa de

Operación alcanzó una ejecución del 98,2% y el de Inversión un 77,8%. La partida con mayor

subejecución corresponde a Bienes Duraderos con un 40,1% del total de ¢7.991 millones, debido

a que no se utilizó la totalidad de los recursos destinados a terrenos, maquinaria, equipo y

mobiliaria, así como a construcciones, adiciones y mejoras.

GRÁFICO 8

CNFL: SUBEJECUCIÓN PARTIDA BIENES DURADEROS, 2015-2018


4.2.2 Indicadores empresariales

En el Plan Operativo Institucional 2018, la CNFL, S.A. estableció 11 indicadores empresariales, de

los cuales 10 se cumplieron satisfactoriamente, según lo indicado por esa Administración en el

último informe de ejecución presupuestaria 2018. Lo anterior, a excepción del indicador

denominado margen operativo, el cual tiene como objetivo medir el número de veces en que

es posible cubrir los costos y gastos de operación y mantenimiento incluyendo la depreciación,

con los ingresos de operación.

Es así como, para el 2018 dicha meta se determinó en 4,85% y se obtuvo un cumplimiento del

1,18% anual. Según lo manifestado en el último informe de ejecución presupuestaria de 2018, el

bajo cumplimiento se debe al impacto del ajuste en el gasto por depreciación sobre las

78,4%

64,4%

79,2%

59,9%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

2015 2016 2017 2018 2019

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

9.000

% d

e e

jec

uc

ión

Año

Millo

ne

s d

e c

olo

ne

s

Propuesto Ejecutado % Ejec.



utilidades de operación, aunado a un incremento en la compra de energía motivada por la

menor disponibilidad de recurso hídrico asociado al cambio climático.

Por su parte, el indicador de rendimiento sobre la operación se cumplió en un 100%, pues la

meta anual fue de 0,31% y al 31 de diciembre de 2018 se alcanzó un 1,11%. El propósito de este

indicador es determinar la relación existente entre la utilidad de operación y el activo fijo

promedio total de la empresa, para definir el desempeño en la utilización de los activos

productivos en la generación de ingresos que permitan cubrir los gastos y costos de operación.

Los factores que incidieron en el cumplimiento de la meta según lo informado en el IV informe

de ejecución presupuestaria del 2018 se asocian al aumento en las ventas de energía, pues la

aprobación del ajuste tarifario para el período 2018 permitió cubrir la operación de la empresa.

Es importante señalar que esta condición no es la misma para el periodo 2019, pues las tarifas

del presupuesto 2018 son superiores a las tarifas utilizadas para estimar los ingresos de 2019, ya

que la solicitud de incremento tarifario se encuentra en trámite a la fecha en la ARESEP.

CUADRO 27

CNFL, S.A.: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 312.437 425.470 362.676 365.597 322.704 100,0% -11,7%

Ingresos corrientes 304.361 346.921 318.541 341.193 309.304 95,8% -9,3%

Ingresos no tributarios 304.361 346.921 318.541 341.193 309.304 100,0% -9,3%

Financiamiento 8.076 70.707 44.136 24.403 13.400 4,3% -45,1%


Financiamiento interno - 59.784 15.000 - - 0,0% n.a

Ingresos de capital - 7.842 - - - 0,0% n.a

Venta de activos - 7.842 - - - n.a n.a

TOTAL EGRESOS 301.538 376.334 338.273 365.597 322.704 100,0% -11,7%

Materiales y suministros 180.706 239.604 227.327 247.023 197.501 61,2% -20,0%

Remuneraciones 58.829 53.067 52.587 57.033 60.778 18,8% 6,6%

Amortización 23.453 43.341 22.733 11.774 27.923 8,7% 137,1%


Servicios 10.848 14.657 10.806 16.412 11.775 3,6% -28,2%

Bienes duraderos 3.424 2.929 6.343 7.991 3.347 1,0% -58,1%

Transferencias corrientes 8.852 5.684 1.411 5.074 1.764 0,5% -65,2%

Activos financieros - - - - - 0,0% n.a

Cuentas especiales - - - 400 - 0,0% -100,0%





4.3 Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)

El monto del presupuesto inicial para el ejercicio 2019 del Instituto Mixto de Ayuda Social

(IMAS) es de ¢225.603 millones, 3,1% menos que el presupuesto ajustado del 2018 y 3,5 % más

que el presupuesto inicial de 2018.

Las transferencias corrientes recibidas representan el 71,8% del presupuesto total; provienen

del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) y del Gobierno Central.

Los egresos tienen como principal componente las transferencias corrientes, las cuales

constituyen el 73,0% de los egresos, este dinero se destina a la atención de las necesidades

de la población objetivo mediante la inversión social.

Del monto total destinado a transferencias, ¢68.000 millones se destinan al Programa de

Transferencias Económicas Condicionadas “Avancemos”, para el 2019 se planea atender a

184.000 estudiantes, lo cual representa el 41,3% de las transferencias corrientes, esto es el

30,1% de los egresos totales.


0,8%

225.603₡ millones



del Sector Público


-3,1%Variación vs



Transferencias

corrientes

73,0%

Remuneraciones

10,0%

Servicios

7,0%

Materiales y

suministros

6,5%

Otros

3,6%


Ingresos

corrientes

97,3%

Financiamiento

2,7%


225.603232.866

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años





Sobresale el incremento de 22,1% en la partida remuneraciones, este incremento

corresponde a cambios en el manual de clases institucional y la creación de nuevas plazas

para el programa de empresas comerciales.

Durante el último trimestre del 2018, el IMAS

experimentó una disminución en los ingresos

proyectados, producto de la situación fiscal que vive

el país. Lo que tuvo como consecuencia que no se

giraran la totalidad de los recursos provenientes de

fuentes específicas. Al finalizar el 2018 la ejecución de

los ingresos del IMAS fue de un 97%, según el Informe

de Ejecución Presupuestaria del IV Trimestre del 2018.


El presupuesto inicial 2019 del IMAS asciende a

¢225.603 millones, 3,1% menos que el presupuesto

ajustado del 2018 y 3,5% más que el presupuesto

inicial del 2018. Este monto representa el 0,8% del

presupuesto total del sector público.

4.3.1.1 Ingresos

La principal fuente de ingresos del IMAS la constituyen las transferencias corrientes, estas

provienen del FODESAF y del Gobierno Central, para el 2019 estas transferencias aumentan 3,6%

si se compara con el presupuesto inicial del 2018.

Los ingresos de las empresas comerciales registran el mayor aumento interanual con un 8,0%, las

empresas comerciales están conformadas por seis tiendas del Aeropuerto Internacional Juan

Santamaría, dos en el Aeropuerto Internacional Daniel Oduber y una en el Depósito Libre

Comercial de Golfito. El incremento presupuestado se debe al aumento estimado en las ventas

durante del 2019, producto del aumento en el espacio en una de las tiendas del Aeropuerto

Internacional Juan Santamaría y a la ampliación de la atención de las tiendas a 24 horas los 7

días de la semana.

4.3.1.2 Egresos

Los egresos a nivel de partida se encuentran conformados en un 73,0% por transferencias

corrientes, las cuales se destinan a la atención de las necesidades de la población objetivo

mediante la inversión social. Esta partida se mantiene como el principal egreso,

comportamiento que corresponde a la razón de ser el IMAS.

Un 10,0% de los egresos lo constituyen las remuneraciones, mismas que aumentan en 22,1% en

2019 con respecto al presupuesto definitivo 2018. Este incremento obedece principalmente a

cambios en el manual de clases institucional que no afectaron la cantidad de plazas pero sí la

creación de nuevas áreas de gestión, lo que modificó la valoración de puestos a utilizar; y la

creación de 11 plazas nuevas para la atención en las tiendas del Aeropuerto Internacional Juan

Santamaría.

La partida de bienes duraderos representa el 1,7% del presupuesto 2019, el monto absoluto se

duplica del 2018 al 2019. Este comportamiento se explica en gran parte por la compra de 27

El IMAS tiene como misión “Promover

condiciones de vida digna y el

desarrollo social de las personas, de

las familias y de las comunidades en

situación de pobreza o riesgo y

vulnerabilidad social, con énfasis en

pobreza extrema; proporcionándoles

oportunidades, servicios y recursos, a

partir del conocimiento de las

necesidades reales de la población

objetivo, con enfoque de derechos,

equidad de género y territorialidad;

con la participación activa de

diferentes actores sociales y con

transparencia, espíritu de servicio y

solidaridad”.


vehículos institucionales, estos reemplazarán vehículos, según lo indicado por el IMAS, con más

de 10 años en la flotilla institucional.

Es importante tener presente que, a nivel de estructura presupuestaria, para el 2019 el Sistema

Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estados (SINIRUBE), dejó de ser un

programa del IMAS y pasó a ser formalmente una entidad adscrita al IMAS, por lo que el IMAS

cedió al SINIRUBE 10 plazas que fueron creadas para el funcionamiento de dicho Sistema.

Auditoría de Carácter Especial sobre los Mecanismos de Transparencia en la Gestión

Institucional y en la Selección y Otorgamiento de Beneficiarios del IMAS.

En noviembre del 2017 se publicó el informe DFOE-SOC-IF-00011-2017, denominado “Auditoría

de Carácter Especial sobre los Mecanismos de Transparencia en la Gestión Institucional y en la

Selección y Otorgamiento de Beneficiarios del IMAS”. En dicho estudio se determinó que existen

debilidades en la definición de tiempos para el otorgamiento de beneficios, además de la

ausencia de un procedimiento para la depuración y administración de la lista de espera de

beneficiarios, e incumplimientos en los requisitos en el proceso de selección de beneficiarios.

CUADRO 28

IMAS: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 171.268 189.963 211.383 232.866 225.603 100,0% -3,1%

Ingresos corrientes 162.913 174.415 199.894 218.130 219.465 97,3% 0,6%


Contribuciones sociales 29.214 31.019 33.198 35.700 37.500 17,1% 5,0%


Ingresos tributarios 278 672 893 820 955 0,4% 16,5%

Financiamiento 8.342 13.538 11.482 14.723 6.120 2,7% -58,4%


Ingresos de capital 12 2.010 7 12 19 0,0% 49,6%

Recuperación de préstamos 9 10 6 10 12 62,6% 12,0%

Venta de activos 3 0 1 2 7 37,4% 242,8%

Transferencias de capital - 2.000 - - - 0,0% n.a

TOTAL EGRESOS 157.726 178.643 196.422 232.866 225.603 100,0% -3,1%


Remuneraciones 15.196 16.796 17.693 18.481 22.566 10,0% 22,1%

Servicios 6.112 7.732 9.120 12.856 15.716 7,0% 22,2%

Materiales y suministros 7.978 9.393 11.604 14.241 14.613 6,5% 2,6%

Transferencias de capital 3.597 3.388 2.594 5.293 3.977 1,8% -24,9%

Bienes duraderos 478 1.087 1.309 1.265 3.763 1,7% 197,4%

Intereses y comisiones - - 184 208 322 0,1% 55,2%






4.4 Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE, S.A.)

El monto del presupuesto inicial para el ejercicio 2019 de RECOPE, S.A. asciende a ¢1.718.548

millones, 1,4% más que el presupuesto ajustado de 2018 y 14,0% más que el presupuesto inicial

de 2018.

El ingreso más relevante proviene de la venta de productos derivados del petróleo, que

representa el 99,6% del presupuesto de ingresos para el 2019 y constituye la principal actividad

de RECOPE, S.A.

La partida más importante del presupuesto de gastos es Materiales y Suministros, la cual

abarca el 89,7% del presupuesto pues comprende la compra de hidrocarburos. Seguidamente

está Servicios con un 4,7% y Remuneraciones con un 3,1%.


1,4%Variación vs





del Sector Público

6,1%



Materiales y

suministros

88,7%

Servicios

4,7%

Remuneraciones

3,1%

Bienes

duraderos

1,8%Otros

1,6%


Ingresos

corrientes

100,0%


1.718.5481.694.894

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años





La Contraloría General efectuó una auditoría operativa acerca de la eficacia y eficiencia de

RECOPE, S.A. en el manejo de los inventarios de gasolinas y diésel. Al respecto, se encontró que

la gestión de inventarios de esos combustibles carece de parámetros basados en la ciencia y la

técnica que permitan determinar los niveles de existencias en los cuales se obtiene un menor

costo razonable y se resguarda la seguridad del abastecimiento en el país.

La Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. se encarga

del abastecimiento de combustibles, asfaltos y naftas,

mediante el Sistema Nacional de Combustibles.


Para el 2019, RECOPE S.A. cuenta con un presupuesto

inicial por la suma de ¢1.718.548 millones, el cual se

incrementó en un 1,4% con respecto al presupuesto

ajustado de 2018 y un 14,0% con respecto al presupuesto inicial de ese mismo período. Además,

el presupuesto inicial 2019 representa un 6,1% del presupuesto total del sector público, y un

4,59% del PIB.

4.4.1.1 Ingresos

El 99,6% de los ingresos corresponden a la venta de productos derivados del petróleo, principal

actividad ejecutada por RECOPE S.A. El restante 0,4% del total presupuestado se genera por el

alquiler de edificios e instalaciones, venta de otros servicios, intereses sobre títulos valores del

Gobierno Central e intereses sobre cuentas corrientes y otros depósitos en Bancos Públicos.

Las ventas de hidrocarburos se proyectaron para 2019 por un monto de ¢1.711.469 millones, con

un volumen de 22,2 millones de barriles. Los precios corresponden a los indicados en la

Resolución de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos N° RIE-0080-IE-2018, publicada

en el Alcance Digital N° 153 de La Gaceta N° 160 del 3 de setiembre de 2018.

Históricamente la composición de los ingresos de RECOPE S.A. se ha basado en la venta de

combustibles, sujeta a variaciones importantes ocasionadas en las fluctuaciones en el precio del

petróleo, conforme a la oferta y demanda a nivel global, factores políticos, el valor del dólar

estadounidense, así como las condiciones meteorológicas en los países productores de

petróleo, que pueden provocar modificaciones en el precio del crudo de forma temporal.

4.4.1.2 Egresos

En relación con los gastos, la partida más importante del presupuesto 2019 es Materiales y

Suministros, la cual abarca el 88,7% del presupuesto destinado a la compra de hidrocarburos, y

cuya ejecución en 2018 fue del 99,8%.

Para el 2019, la compra de bienes para la producción y comercialización asciende a la suma

de ¢1.518.826 millones. Además, el precio coctel CIF con arancel se calculó en US$117,69/barril,

el precio coctel CIF sin arancel en US$75,90/barril y el precio coctel FOB en US$72,72/barril; así

como los seguros y fletes de importación en $3,18/barril y otras materias primas en ¢1.041

millones.

La segunda partida en importancia es Servicios, la cual representa un 4,7% del presupuesto

(¢81.016 millones), y en tercer lugar Remuneraciones, que representa un 3,1% del total (¢53.343

millones). En esa última subpartida el presupuesto 2018 presentó un comportamiento atípico,

pues la ejecución registrada fue inferior a las de años anteriores ante la disminución de la

De acuerdo con lo dispuesto

en la Ley N° 6588 de 30 de julio

de 1981, le corresponde a

RECOPE S.A. la refinación,

transporte y comercialización a

granel del petróleo y sus

derivados.


planilla ocasionada en la salida de funcionarios por pensión y renuncia. Con ello se redujo el

gasto por incentivos salariales como: disponibilidad, anualidades, méritos, calificación,

prohibición, e incentivos por capacitación.

En cuanto al presupuesto por programas del 2019, el de Inversión cuenta con la suma de

¢34.009 millones, lo cual representa un 2,0% del presupuesto total. De ese programa, el gasto

más importante se encuentra en la Partida Bienes Duraderos, con un presupuesto de ¢31.687

millones, un 43,6% más con respecto al presupuesto definitivo 2018, cuya ejecución en el último

año fue del 72,7%.

En 2019, el contenido presupuestario de dicho programa se destinará al desarrollo de proyectos

de infraestructura relativos a ampliar la capacidad de almacenamiento, obras de

mejoramiento en facilidades portuarias, oleoducto, planteles, y sistemas de información,

principalmente.

Al 31 de diciembre de 2018 se registra una ejecución del 70,4% de este Programa, y la partida

Bienes Duraderos se ejecutó en un 72,7%. En cuanto a los proyectos, el 71% del presupuesto

definitivo de 2018 se concentró en tres proyectos principales: el 32% se destinó al avance en las

obras del proyecto denominado Obras de mantenimiento facilidades portuarias y plantel Moín,

el cual registra una ejecución del 63% (₡4.934,6 millones) al 31 de diciembre de 2018. Además el

24% corresponde al proyecto denominado Ampliación y capacidad de almacenamiento, del

cual se ejecutó la suma de ₡1.686,9 millones, que representa un 48% del presupuesto asignado,

y un 15% al proyecto Obras de mantenimiento oleoducto y planteles, en el cual se ejecutó la

suma de ₡5.214,6 millones y corresponde a un 20% de la ejecución del programa .

A su vez, para el 2019 se asignó la suma de ¢1.684.539 millones al programa de Operaciones, lo

cual corresponde al 98,0% del presupuesto total. Como antecedente, el Informe de Evaluación

del Plan Operativo Institucional 2018105 señala que ese programa cumplió sus objetivos en ese

año, en vista de que las ventas reales nacionales de combustibles alcanzaron 3.375.097 metros

cúbicos, lo cual es 0,53% menor con respecto a lo programado y no se interrumpió el servicio

durante el período.

Auditoría Operativa sobre la eficacia y eficiencia de RECOPE, S.A.

La Contraloría General de la República efectuó una auditoría operativa acerca de la eficacia y

eficiencia de RECOPE, S.A. en el manejo de los inventarios de gasolinas y diésel (Informe N°

DFOE-AE-IF-0014-2018). Al respecto, se encontró que la gestión de inventarios de esos

combustibles carece de parámetros basados en la ciencia y la técnica que permitan

determinar los niveles de existencias en los cuales se obtiene un menor costo razonable y se

resguarda la seguridad del abastecimiento en el país.

Esto es relevante, pues en principio una alta variabilidad en los niveles de inventario puede

implicar riesgos de desabastecimiento, o incurrir en costos adicionales por mantener existencias

superiores a las necesarias. En consecuencia, la falta de parámetros para asegurar el inventario

óptimo de combustibles, podría incrementar los costos operativos y financieros asociados al

nivel de existencias y dificultar la congruencia entre las reservas de combustibles y la estrategia

de importación.

Al respecto, se emitieron disposiciones para corregir la situación encontrada, las cuales se

encuentran en proceso de cumplimiento.

105 Al 31 de diciembre de 2018.


CUADRO 29

RECOPE, S.A: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 1.340.983 1.222.116 1.439.410 1.694.894 1.718.548 100,0% 1,4%

Ingresos corrientes 1.234.130 1.176.736 1.394.754 1.632.907 1.718.548 100,0% 5,2%

Ingresos no tributarios 1.234.130 1.176.736 1.394.754 1.632.907 1.718.548 100,0% 5,2%

Ingresos de capital 10 - - - - 0,0% n.a

Venta de activos 10 - - - - 0,0% n.a

Financiamiento 106.843 45.380 44.655 61.987 - 0,0% -100,0%

Financiamiento externo 1.095 3.060 4.122 1.454 - 0,0% -100,0%

Recursos de vigencias anteriores 85.258 36.654 40.533 60.533 - 0,0% -100,0%

Financiamiento interno 20.490 5.667 - - - 0,0% n.a

TOTAL EGRESOS 1.304.330 1.181.584 1.338.242 1.694.894 1.718.548 100,0% 1,4%

Materiales y suministros 1.136.535 1.036.877 1.186.470 1.493.483 1.524.644 88,7% 2,1%

Servicios 71.171 61.051 59.025 79.071 81.016 4,7% 2,5%

Remuneraciones 47.966 43.349 47.437 52.792 53.343 3,1% 1,0%


Activos financieros - - - 20.520 11.153 0,6% -45,7%



Amortización 3.379 3.431 3.961 4.802 3.493 0,2% -27,3%

Cuentas especiales - - - 366 171 0,0% -53,3%





4.5 Fideicomiso Corredor Vial San José-San Ramón y sus radiales

El 04 de setiembre de 2018, se recibe el primer presupuesto inicial 2018 del Fideicomiso por un

monto de ¢13.071 millones y se aprueba de forma parcial por la suma de ¢12.370 millones,

representando así un 94,6% de la totalidad presupuestada.

El 02 de noviembre de 2018 se recibe el primer presupuesto extraordinario 2018, por un monto

de ¢3.485 millones y se aprueba de forma parcial, por la suma de ¢3.016 millones, lo que

representa un 86,5% de su totalidad.

El 07 de diciembre de 2018, se imprueba totalmente el presupuesto inicial del período 2019

del Fideicomiso Corredor Vial San José-San Ramón y sus Radiales, por la suma de ¢21.314

millones.

El motivo principal de las improbaciones indicadas obedeció a que el CONAVI, en su rol de

fideicomitente, no gestionó oportunamente el traslado de recursos requeridos al fideicomiso.


0,05%

14.160₡ millones


Porcentaje del presupuesto

total

del Sector Público

0,04%

-8,0%

Variación vs


14,5%

Porcentaje del PIB 2019

Variación vs inicial 2018

Bienes

duraderos

84,9%

Servicios

14,8%

Intereses y

comisiones

0,2%

Remuneraciones

0,1%Materiales y

suministros

0,0%


Financiamiento

100,0%



Debido a la improbación realizada en el presupuesto inicial 2019 del “Fideicomiso Corredor

Vial San José-San Ramón y sus Radiales”, rige el presupuesto del periodo anterior –inicial más

sus variaciones–, según lo indicado en las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público106.

El presupuesto del Fideicomiso para el 2019, asciende a ¢14.160 millones, lo que representa

un 66,4% del monto inicial presentado107 en el mes de setiembre del 2018.

El 100% de los ingresos totales que percibe el Fideicomiso proviene de la fuente de

financiamiento (Superávit específico).

El 84,9% del total de los egresos presupuestados para el 2019 por el Fideicomiso, se destinarán

a la partida de Bienes Duraderos por un monto de ¢12.026 millones y Servicios por la suma de

¢2.095 millones (14,8%).

4.5.1 Generalidades del Fideicomiso

Un estado eficiente debe garantizar el mantenimiento y mejoramiento de su infraestructura vial

con el paso del tiempo, ya que ésta incide directamente en la economía, la seguridad, y por

consiguiente en la calidad de vida de sus habitantes. Se estima que para conseguir el nivel de

infraestructura productiva de países desarrollados, nuestro país requeriría invertir entre el 4% y 6%

del Producto Interno Bruto (PIB) durante 20 años108; sin embargo en el caso de Costa Rica, dicha

inversión en los últimos 10 años no ha superado el 1,4% del PIB109.

Esa situación es uno de los factores que explica la condición de rezago que experimenta Costa

Rica a nivel de infraestructura de transporte, tal como lo indicó el Reporte Global de

Competitividad 2018 el pasado mes de octubre de 2018.

El referido reporte, posiciona a Costa Rica en cuanto a nivel de conectividad de las carreteras

en la posición 111 y en lo que respecta a calidad en el puesto 124, de un total de 140 países

evaluados.

Aunado a que no existe una buena percepción de los usuarios respecto a la calidad de las

carreteras110, es necesario implementar mecanismos alternos que contribuyan a mejorar el

estado de la infraestructura nacional.

Al respecto, durante los últimos años los fideicomisos han logrado obtener protagonismo en la

ejecución de proyectos de infraestructura. Un ejemplo de ello es el “Fideicomiso Corredor Vial

San José-San Ramón y sus Radiales”, suscrito por el Ministerio de Obras y Transportes (MOPT) y el

Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), con el Banco de Costa Rica (BCR). La imagen que se

adjunta seguidamente explica la conformación del citado Fideicomiso.

ILUSTRACIÓN 7

FIDEICOMISO SAN JOSÉ-SAN RAMÓN

106 Acápite 4.2.17 de las NTPP 107 Monto inicial presupuestado en septiembre del 2018: ¢21.313,6 millones 108 Academia de Centroamérica, La infraestructura vial en Costa Rica: desafíos y oportunidades para las asociaciones

público-privadas, página 4. 109 Ministerio de Obras Pública y Transportes, Anuario Estadístico del sector transporte e infraestructura, 2017, página 6. 110 Según Informe N° DFOE-IFR-IF-00007-2018 , 10 de octubre de 2018.

Fideicomitente

•MOPT

•CONAVI

Fiduciario

•BCR

Fideicomisarios

•MOPT

•CONAVI

https://www.academiaca.or.cr/wp-content/uploads/2017/12/PV-04-17.pdf

https://www.academiaca.or.cr/wp-content/uploads/2017/12/PV-04-17.pdf

https://www.mopt.go.cr/wps/wcm/connect/9b639ed1-06e5-49db-84d6-5ae187267f46/Anuario2017.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=9b639ed1-06e5-49db-84d6-5ae187267f46

https://cgrfiles.cgr.go.cr/publico/docs_cgr/2018/SIGYD_D_2018017166.pdf


Fuente: Elaboración propia 2019, contrato del Fideicomiso Corredor Vial San José- San Ramón y sus Radiales.

Dicho fideicomiso tiene como fin construir la obra pública con servicio público denominada

“Corredor Vial San José-San Ramón y sus radiales“, la cual incluye la autopista General Cañas y

Bernardo Soto en sus distintos tramos. Debe señalarse, que la construcción de esta carretera

data de hace más de dos décadas, por lo que representa un reto para el país en cuanto a la

asignación de recursos públicos se refiere, en virtud de la crisis fiscal que afronta el país.

En términos de legalidad, el fideicomiso tiene su sustento en la Ley de Desarrollo de Obra

Pública Corredor Vial San José-San Ramón y sus radiales mediante fideicomiso, Ley N° 9292, así

como en lo establecido en el Contrato111 y la Adenda Nª 1,112 suscritos el 15 de diciembre de

2016 y el 11 de setiembre de 2017 respectivamente.

4.5.2 Presupuesto del Fideicomiso

4.5.2.1 ingresos

El presupuesto del Fideicomiso para el 2019 asciende a ¢14.160 millones. Los recursos asignados

se financian mediante la subcuenta de recursos de vigencias anteriores, la cual corresponde a

la estimación del Superávit específico del Fideicomiso Ruta 1 al cierre del ejercicio económico

2018.

4.5.2.2 Egresos

Para el 2019, el Fideicomiso proyecta contar con la realización de las contrataciones tendientes

a la planificación del proyecto tales como: anteproyecto, elaboración de planos, gestoría de

eventuales expropiaciones, reasentamientos, así como la relocalización de los servicios públicos

afectados, tanto para el Proyecto Integral como para las Obras Impostergables (OBIS). Además

de la consecución en firme del financiamiento del proyecto tanto en su Fase 1113, como en su

Fase 2114

A continuación se mencionan algunas de las metas que tiene proyectadas el Fideicomiso para

este 2019.

100 % de avance en la adjudicación del diseño y construcción del lote 2 (intercambio

circunvalación, conector Barreal y rampas Castella y el paso inferior Firestone) y el lote 3

(Radial Río Segundo, Fanal, Grecia, Naranjo, Río Grande y San Ramón).

33% de avance en la Supervisión del diseño y construcción de OBIS.

100% de avance en el proceso de elaboración de planos, avalúos.

85% de avance en la liberación de predios necesarios.

85% del avance de la liberación de predios necesarios (proceso de elaboración de

planos, avalúos y documentos legales)

100% de avance en el proceso de contratación de la empresa encargada de la

supervisión.

100% de avance en la supervisión de los estudios de factibilidad.

100% del pago de la garantía de permiso ambiental de la OBIS.

111 Refrendado mediante oficio de la CGR N° 1062 (DCA-0191) del 27/01/2017. 112 Refrendada mediante oficio de la CGR N° 11936 (DCA-2420) del 11/10/2017. 113 Fase 1: Búsqueda de Financiamiento para gastos operativos y pre inversión, así como lo requerido para cubrir las

expropiaciones y relocalización de los servicios. 114 Fase 2: Financiamiento requerido para el diseño y construcción del proyecto.




De los ¢14.160 millones de egresos estimados, ¢12.026 millones (84,9%) se destinarán a la partida

de Bienes Duraderos, y el 14,8% a la partida de Servicios por un monto de ¢2.095 millones.

En cuanto a Bienes Duraderos, las principales subpartidas son la “5.02.02 Vías de Comunicación

Terrestre” por un monto de ¢11.617 millones (96,6% de la partida), y la subpartida “5.03.99 Otras

Obras Preexistentes”, la cual representa el 2,8% (¢341 millones) de la partida.

La subpartida “Vías de Comunicación Terrestre”, tiene como fin sufragar la contratación de los

diseños y construcción de las Obras Impostergables así como la supervisión y relocalizaciones de

los servicios públicos. Mientras que el objetivo de la subpartida “Otras Obras Preexistentes”,

radica en atender los desembolsos por concepto de expropiaciones.

Con respecto a las subpartidas que integran “Servicios”, la de mayor representatividad es la

“1.04.99 Otros servicios de gestión y apoyo” con un monto de ¢1.102 millones, y tiene como fin

sufragar los gastos relacionados con los honorarios por servicios de la Unidad Administradora del

Proyecto (UAP), así como las erogaciones relacionadas con la contratación para el diseño del

sitio Web del Fideicomiso.

Situación actual del Fideicomiso

La situación del Fideicomiso, desde el punto de vista presupuestario, requiere de especial

atención en virtud de que los dos presupuestos iniciales (2018, 2019) presentados ante el órgano

contralor han evidenciado deficiencias que han ameritado su improbación total y parcial.

Para el 2019, se imprueba el total del presupuesto inicial del Fideicomiso San José-San Ramón,

debido a que se presupuestaron ingresos corrientes que no iban poder ser recaudados, y

además de esto, se estimaron ingresos de capital que no fueron presupuestados en el

presupuesto inicial de su concedente (CONAVI).

Este tipo de situaciones, indudablemente pueden afectar la consecución exitosa de este

proyecto, pues debido a ello es necesario hacer ajustes en metas y plazos que impactan el

proyecto como tal.

Por todo lo anterior, es vital que las partes que conforman dicho proyecto, mejoren los canales

de comunicación y coordinación existentes, a efectos de no afectar la ruta crítica del proyecto,

considerando que el fideicomiso es un instrumento para la consecución de finalidades públicas,

lo apremiante de las inversiones en infraestructura vial, así como el costo de oportunidad de los

recursos de crédito ante la situación fiscal que experimenta el país.


CUADRO 30

FIDEICOMISO SAN JOSÉ-SAN RAMÓN: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2018-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2018 2019

TOTAL INGRESOS 15.386 14.160 100,0% -8,0%

Financiamiento - 14.160 100,0% n.a

Recursos de vigencias anteriores - 14.160 100,0% n.a

Ingresos de capital 15.386 - 0,0% -100,0%

Transferencias de capital 15.386 - 0,0% -100,0%

TOTAL EGRESOS 15.386 14.160 100,0% -8,0%

Bienes duraderos 13.399 12.026 84,9% -10,2%

Intereses y comisiones 17 23 0,2% 33,8%

Materiales y suministros - 6 0,0% n.a

Remuneraciones 3 10 0,1% 273,3%

Servicios 1.967 2.095 14,8% 6,5%

SUPERAVIT/DEFICIT (-) PRESUPUESTARIO 0 0 n.a n.a


Part. % Var. %


4.6 Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA)

El presupuesto inicial 2019 del AyA fue aprobado parcialmente por la Contraloría General y

asciende a ¢250.815 millones, lo cual implica un incremento de 8,5% con respecto al

presupuesto definitivo de 2018 y 7,4% menos que el presupuesto inicial 2018.

El presupuesto se financia en un 69,3% (¢173.910 millones) por ingresos corrientes, 3,7%

(¢9.261millones) por ingresos de capital y 27,0% (¢67.644 millones) por financiamiento.

Los egresos están compuestos en un 31,4% (¢78.678 millones) por Bienes duraderos, un 28,7%

(¢71.975 millones) por Remuneraciones, un 25,8% (¢64.721 millones) por servicios y el 14,1%

restante se distribuye entre otras partidas.

Como resultado de una auditoría operativa efectuada por el Órgano Contralor se encontró

que la prestación del servicio de agua en comunidades vulnerables se aparta

sustancialmente de los parámetros de calidad. Esta situación debe mejorar al ser este un

servicio fundamental, en el cual interesa proteger la sostenibilidad de los fondos públicos

invertidos en infraestructura y administración.


8,5%Variación vs





del Sector Público

0,9%

250.815₡ millones


Bienes

duraderos

31,4%

Remuneraciones

28,7%

Servicios

25,8%

Materiales y

suministros

5,1%

Otros

9,0%


Ingresos

corrientes

69,3%

Financiamiento

27,0%

Ingresos de

capital

3,7%


250.815

231.130

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años






El monto del presupuesto inicial 2019 del AyA aprobado

parcialmente por la Contraloría General asciende a la

suma de ¢250.815 millones. Dicha suma representa un

incremento de 8,5% con respecto al presupuesto definitivo

de 2018 y una disminución de 7,4% comparado con el

presupuesto inicial de ese mismo año. A su vez, la suma

aprobada parcialmente para 2019 representa un 0,9% del

presupuesto del sector público.

4.6.1.1 Ingresos

El presupuesto de ingresos 2019 mantuvo el mismo orden

de importancia que en 2018. Así, los ingresos de

naturaleza corriente ocupan el primer lugar con un 69,3 % del presupuesto total, de lo cual

destaca el ingreso por Venta de bienes y servicios por la suma de ¢171.530 millones, y que entre

otros contempla la venta de agua (¢129.365 millones); así como los servicios comunitarios que

contemplan el alcantarillado sanitario y pluvial y los servicios de instalación y derivación de

agua (¢36.639 millones).

La segunda categoría en importancia con una representación de 27,0%, se refiere a la clase

Financiamiento, la cual se subdivide en financiamiento interno (¢16.373 millones), financiamiento

externo (¢6.187 millones) y recursos de vigencias anteriores (¢45.084 millones). Los ingresos de

capital por su parte constituyen el 3,7% restante.

Para 2019 las subclases Financiamiento Interno y externo experimentan un incremento

equivalente al 129,0% y 33,4% respectivamente, con respecto al presupuesto definitivo 2018;

esto debido a que en ese último año la entidad propuso un rebajo importante en el contenido

presupuestario de los recursos provenientes de los préstamos y empréstito suscritos con el Banco

Nacional de Costa Rica, Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y Banco

Interamericano de Desarrollo (BID), mediante los presupuestos extraordinarios 2 y 3. Lo anterior,

contrasta con la disminución de 41,3% que muestran las transferencias de capital, debido a una

menor incorporación en 2019 de recursos revalidados del presupuesto nacional y del Sector

Externo.

4.6.1.2 Egresos

El presupuesto de egresos de la institución mantiene el mismo orden de importancia en las

partidas contemplados en 2019 con respecto a 2018. De esta forma, para el 2019 la partida

Bienes duraderos ocupa el primer lugar con un 31,4% (¢78.678 millones) del presupuesto total,

Remuneraciones el segundo lugar con el 28,7% (¢71.975 millones) y Servicios 25,8% (¢64.771

millones) en tercer lugar.

La sumatoria de otras partidas conforma el 14,1% restante y destaca el crecimiento de la

partida de Cuentas Especiales, superior en 738,1% en 2019 con respecto al presupuesto

definitivo de 2018; esto debido a que la entidad dio contenido presupuestario a una reserva

para la creación de 359 plazas por sueldos fijos, que en esencia pretendía sustituir las

contrataciones bajo la modalidad de jornales y cuya autorización al momento del estudio del

documento presupuestario, se encontraba en trámite ante la Autoridad Presupuestaria, la cual

finalmente resolvió autorizar 307 plazas.

En cuanto a Remuneraciones se improbó el contenido presupuestario de la subpartidas jornales

y tiempo extraordinario, pues en el primer caso las contrataciones pretendidas bajo esta

El AyA es una institución

autónoma del Estado con

personería jurídica y patrimonio

propio. Fue creada mediante la

Ley 2726 de 1961 con el objetivo

de dirigir, fijar políticas,

establecer y aplicar normas;

realizar y promover el

planeamiento, financiamiento y

desarrollo del suministro de agua

potable; así como recolectar y

evacuar aguas negras y residuos

industriales líquidos.


modalidad desnaturalizan el carácter interino y temporal de la subpartida al destinarse a la

atención de funciones permanentes de la entidad. En cuanto a tiempo extraordinario las

justificaciones aportadas por objeto del gasto no permitieron determinar la razonabilidad del

incremento de 2019 con respecto a 2018.

Por otra parte, la partida de Bienes duraderos, cuya asignación presupuestaria se concentra en

el Programa de Inversiones principalmente para la construcción, ampliación y mantenimiento

de los sistemas de acueductos y alcantarillados, se ha caracterizado históricamente por ser la

de mayor crecimiento nominal y menor ejecución presupuestaria, con un promedio de

ejecución del 53,4% para el período 2016 al 2018. Al respecto, algunas de las causas señaladas

por el AyA corresponden al atraso en contratos, complejidad de los procesos licitatorios y

suspensión de obras debido a condiciones climatológicas.

Auditoría operativa acerca de la eficacia y eficiencia del Estado en la prestación del servicio

de agua en comunidades vulnerables

La Contraloría General emitió el informe N° DFOE-AE-IF-00008-2018 denominado Informe de la

Auditoría operativa acerca de la eficacia y eficiencia del Estado en la prestación del servicio

de agua en comunidades vulnerables. Del análisis efectuado se determinaron debilidades en la

administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los acueductos, lo cual repercute

sobre la calidad y continuidad de la prestación del servicio del agua en dichas comunidades.

Las causas de esta situación obedecen a la ausencia de un enfoque diferencial e intercultural

en el abordaje de ese tipo de comunidades por parte del AyA como rector, operador y bajo el

esquema delegado, lo cual limita la prestación del servicio de agua en condiciones de

igualdad y equidad.

Con el fin de subsanar lo encontrado y asegurar la sostenibilidad de los fondos públicos

invertidos en infraestructura y administración, se dispuso a las autoridades del AyA, establecer e

implementar los criterios que permitan identificar y priorizar la atención de estas comunidades.

Además, establecer las metas de mediano y largo plazo para la mejora en las condiciones de

prestación del servicio de agua; así como lineamientos para el apoyo y asesoría técnica en la

prestación del servicio de agua en comunidades vulnerables congruente con el medio

sociocultural de esa población, e incorporar el enfoque diferencial e intercultural en los

programas de formación de los funcionarios. Estas disposiciones se encuentran en proceso de

cumplimiento.


CUADRO 31

AYA: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 230.415 223.057 232.388 231.130 250.815 100,0% 8,5%



Transferencias corrientes - - 200 - - 0,0% n.a

Financiamiento 86.213 90.615 86.848 61.344 67.644 27,0% 10,3%


Financiamiento interno 722 1.231 4.368 7.150 16.373 24,2% 129,0%


Ingresos de capital 3.334 3.413 8.176 15.716 9.261 3,7% -41,1%


Recuperación de préstamos 724 604 55 60 68 0,7% 13,6%

TOTAL EGRESOS 158.245 158.952 175.328 231.130 250.815 100,0% 8,5%

Amortización 6.649 5.776 6.046 7.645 9.662 3,9% 26,4%


Cuentas especiales - - - 695 5.828 2,3% 738,1%

Intereses y comisiones 2.453 3.653 3.303 4.855 5.411 2,2% 11,4%


Remuneraciones 54.313 57.072 59.606 71.800 71.975 28,7% 0,2%

Servicios 41.787 46.696 48.119 62.177 64.771 25,8% 4,2%






4.7 Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER)

• El presupuesto inicial 2019 del ICODER fue improbado por la suma de ¢17.296 millones,

debido al incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Protección al

Trabajador, N° 7983, referido al porcentaje a presupuestar para el Fondo de Capitalización

Laboral.

• Dada la improbación citada, el presupuesto que rige para el año 2019, corresponde al

presupuesto ajustado del período anterior115, cuyo monto es por ¢14.124 millones, 29,2%

menos que el presupuesto ajustado de 2018 y 44,9% menos que el presupuesto inicial de

2018. Lo anterior, debido a que se excluyeron los proyectos del Centro Acuático María del

Milagro París en la Sabana y el Pabellón Deportivo en el Parque de la Paz.

115 De conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N°

7428.


0,05%

14.124₡ millones



del Sector Público


-29,2%Variación vs



Transferencias

corrientes

31,5%

Servicios

26,2%

Remuneraciones

21,3%

Bienes

duraderos

15,3%

Otros

5,8%


Ingresos

corrientes

92,5%

Financiamiento

7,5%


14.124

19.957

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años





• Los ingresos del Instituto provienen en un 91,3% con Transferencias corrientes provenientes del

Ministerio de Salud, del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares y del Instituto de

Fomento y Asesoría Municipal; mientras que el superávit representa un 7,5% y la Venta de

Bienes y Servicios un 1,2%.

• Las partidas de egresos más relevantes en el presupuesto ajustado corresponden a

Trasferencias corrientes, con un peso del 31,5% (¢4.443 millones), Servicios con un 26,2%

(¢3.698 millones) y Remuneraciones con un 21,3% (¢3.013 millones).

Actualmente el ICODER se encuentra desarrollando la Política Nacional del Deporte, la

Recreación y la Actividad Física 2019-2030 (PONADRAF), que pretende unir esfuerzos en esta

materia, por medio de la coordinación con instituciones como el Ministerio de Salud, el

Ministerio de Planificación Nacional, el Ministerio de Educación Pública, la Dirección Nacional

del ICODER, el Comité Olímpico Nacional y el sector académico.

El ICODER fue creado mediante la Ley N° 7800,

publicada en la gaceta N° 103, alcance N° 20 de 29 de

mayo de 1998, es una institución semiautónoma del

Estado, integrada por el Congreso Nacional del

Deporte y la Recreación, el Consejo Nacional del

Deporte y la Recreación y la organización y

administración del Instituto, esta última precedida por

una Dirección Nacional.

El Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública del

Bicentenario 2019-2022 incluye al ICODER dentro del

área estratégica de Salud y Seguridad Social, donde se

plantea para ese período, aumentar el número de personas que participan en diferentes

modalidades de actividad física en las regiones del país y promover la movilidad e integración

social por medio de la práctica del deporte inclusivo.


Para el año 2019 el ICODER presentó para aprobación un presupuesto por ¢17.296 millones, el

cual fue improbado116 debido a que incumplía con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de

Protección al Trabajador, N° 7983, dado que se incorporó un 6,2% menos de los recursos

correspondientes al Fondo de Capitalización Laboral. En vista de la improbación indicada, al

ICODER le rige para el período 2019, el presupuesto del periodo inmediato anterior (presupuesto

inicial más sus variaciones), con los ajustes que procedan, por exclusión de los ingresos y gastos

que, por su naturaleza, sólo tuvieran eficacia para ese año117.

Así las cosas, el ICODER remitió a la Contraloría General el 14 de diciembre de 2018 el

presupuesto ajustado que le regirá para el año 2019 por un monto de ¢14.124 millones, suma

inferior en 29,2% al presupuesto ajustado de 2018 y 44,9% menos que el presupuesto inicial 2018.

La suma aprobada en el presupuesto inicial representa el 0,05% del total del presupuesto del

sector público y el 0,04% del PIB 2019.

4.7.1.1 Ingresos

El presupuesto de ingresos vigente para el período 2019, concentra el 91,3% de sus recursos

(¢12.889 millones) en Transferencias corrientes provenientes del Ministerio de Salud, del Fondo

de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares y del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal; el

116 Mediante oficio DFOE-PG-0609 (16676) de 22 de noviembre de 2018.

117 Norma 4.2.17 de las Normas Técnicas Sobre Presupuesto Público N-1-2012-DC-DFOE.

El ICODER tiene como fin

primordial la promoción, el apoyo

y el estímulo de la práctica

individual y colectiva del deporte y

la recreación de los habitantes de

la República, componente

fundamental para la salud integral

de la población1/.

1/ Información disponible en la página web

de la institución: www.icoder.go.cr

.

http://www.icoder.go.cr/


superávit representa un 7,5% (¢1.064 millones) y la venta de bienes y servicios un 1,2% (¢171

millones).

En términos generales, las principales variaciones en el presupuesto de ingresos para el año

2019, con respecto al presupuesto inicial 2018, corresponden a la disminución del 82,5% en el

superávit (¢5.021 millones) así como el decrecimiento del financiamiento externo en un 100%

(¢7.746 millones); el motivo de tal variación, corresponde a que para este período no se están

considerando ingresos relacionados con el “Programa de Modernización y Rehabilitación de

infraestructura deportiva (PROMORID)”, financiado por el Banco Centroamericano de

Integración Económica (BCIE), el cual contemplaba los proyectos correspondientes al Centro

Acuático María del Milagro París en La Sabana y el Pabellón Deportivo en el Parque de la Paz.

En relación con lo anterior, en el período 2018, el ICODER presentó el presupuesto extraordinario

3-2018118 con el fin de disminuir la fuente de financiamiento externa por la suma de ¢7.734

millones.

El ICODER señaló en relación con el estado actual de los proyectos119 antes mencionados, que

en el caso del Pabellón Deportivo en el Parque de la Paz, este se encuentra en proceso de

atención del recurso de apelación interpuesto por una de las empresas concursantes en la

Licitación Pública N° 2018LN-000004-0011400001; mientras que el avance obtenido con

respecto al Centro Acuático María del Milagro París en La Sabana, consiste en la elaboración

de estudios con la alianza público-privada, de lo cual se aclaró que se está a la espera del

resultado de estos para continuar con el proyecto y presentar el planteamiento ante el BCIE;

adicionalmente, se indicó que el proyecto ya cuenta con la viabilidad ambiental otorgada por

la SETENA.

Asimismo, ese Instituto señaló que el contrato de préstamo N° 2184 con el BCIE, se encuentra

vigente, razón por la cual se está considerando la posibilidad de que mediante el

replanteamiento del plan global de inversión, se incorpore en el financiamiento los proyectos

de construcción de los Centros Deportivos Regionales, una vez se cuente con los permisos de

las autoridades competentes.

4.7.1.2 Egresos

En lo que concierne a los egresos del período 2019, estos se concentran principalmente en las

partidas de transferencias corrientes, servicios y remuneraciones, las cuales abarcan el 79,0% de

la totalidad del presupuesto. Cabe destacar que todos los gastos señalados, muestran

disminuciones con respecto a lo presupuestado en el inicial 2018.

Una vez ajustado el presupuesto inicial 2019, producto de la improbación, la partida de

transferencias corrientes es la de mayor representación con el 31,5% (¢4.443 millones) no

obstante, disminuyó en un 6,0% con respecto al presupuesto inicial 2018; este egreso

comprende principalmente los recursos que se trasladan a las asociaciones, comités,

federaciones deportivas y becas a atletas, entre otros.

La segunda partida en importancia es la de servicios con un 26,2% (¢3.698 millones) que

presentó una disminución del 6,2%; los gastos previstos en esta partida son para cubrir servicios

básicos, servicios comerciales y financieros, servicios de gestión y apoyo, gastos de viaje y

transporte, seguros, capacitación, mantenimiento y reparación, impuestos y otros servicios

diversos.

118 Presupuesto aprobado mediante oficio DFOE-PG-0440 (11684) de 21 de agosto de 2018. 119 Oficio ICODER-DN-69-01-2019 de fecha 18 de enero de 2019, en atención al oficio DFOE-PG-0022 (243).


En cuanto a la partida de remuneraciones, esta representa el 21,3% (¢3.013 millones) y

disminuyó en un 3,6% en relación con el presupuesto inicial 2018. Este gasto comprende el pago

de las compensaciones salariales de 166 plazas y su fuente de financiamiento corresponde a la

transferencia corriente del Ministerio de Salud.

La partida de bienes duraderos incorpora el monto de ¢2.157 millones y tiene una

representación relativa del 15,3% y una disminución del 83,7% con respecto al presupuesto

inicial 2018, ya que no se están contemplando recursos para los proyectos deportivos del

PROMORID, como se indicó. Los principales gastos que la conforman en este período son:

construcciones, adiciones y mejoras y adquisición de maquinaria, equipo y mobiliario; este

rubro se financia con recursos del superávit libre y específico.

Con respecto a lo anterior, en el período 2019 el ICODER asignó contenido presupuestario a la

partida de bienes duraderos, con el fin de atender los siguientes proyectos de inversión pública:

Rehabilitación del Parque Cariari, Iluminación, cámaras y reconstrucción Canchas Limón,

Construcción cabaña y ranchos Parque Fraijanes, Reconstrucción canchas voleibol de playa

Parque Metropolitano La Sabana, Mantenimiento y mejoras en Parque La Expresión,

Remodelaciones aulas-bodegas ICODER, Topografía 2018 y Bodega Juegos Nacionales.

Política Nacional del Deporte, la Recreación y la Actividad Física 2019-2030 (PONADRAF)

Actualmente el ICODER se encuentra desarrollando la Política Nacional del Deporte, la

Recreación y la Actividad Física 2019-2030 (PONADRAF), la cual pretende unir esfuerzos en esta

materia, mediante la alianza de ICODER, MIDEPLAN y otras organizaciones. Esta política tiene

como pilares: 1. Enfoque de gestión por resultados, 2. Enfoque de Derechos Humanos, 3.

Perspectiva de género, 4. Enfoque desde la Innovación social y 5. Objetivos de Desarrollo

Sostenible Agenda 2030.

Dicha política contempla 8 entregables y según lo señalado120 por el ICODER presentan los

siguientes avances: el entregable 1.1 Administración del Proyecto de la PONADRAF, incluye

toda la metodología y procesos de gestión de la iniciativa, con el objetivo de garantizar una

dirección eficiente y eficaz del proyecto; su nivel de avance se encuentra en un 100%. En

cuanto al entregable 1.2 Diagnóstico del Deporte, la Recreación y la Actividad Física, cuenta

con un 85% de ejecución y para ello se realizó una alianza estratégica con la Escuela de

Educación Física de la Universidad de Costa Rica (UCR), instancia que ha dispuesto de los

servicios de un profesional para elaborar un documento que contiene estadísticas sobre la

situación actual del sector a nivel nacional, los programas existentes y los principales desafíos. El

entregable 1.3 Talleres y Grupos Focales de Innovación Social y Procesos de Sistematización de

Insumos fue completado en un 100% y en él se desarrollaron actividades en los meses de

octubre y noviembre de 2018, con el fin de incluir propuestas y necesidades de las partes

involucradas. Mientras que para el entregable 1.4 Primer Borrador de la PONADRAF y su Plan de

Acción, se pretende contar con un documento estructurado para ser presentado ante las

instancias requeridas a inicios de febrero. Finalmente, para la ejecución de los restantes

entregables, según señaló el ICODER, se debe completar la elaboración del primer borrador de

la Política y su Plan de Acción.

120 Oficio N°ICODER-DN-69-01-2019 de fecha 18 de enero de 2018, en atención al oficio N°DFOE-PG-0022 (243).


CUADRO 32

ICODER: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 23.144 24.238 24.103 19.957 14.124 100,0% -29,2%



Ingresos no tributarios 379 333 892 171 171 1,3% 0,0%

Ingresos tributarios 167 134 142 - - 0,0% n.a

Financiamiento 7.563 9.880 12.365 6.224 1.064 7,5% -82,9%


Financiamiento externo - - - 12 - 0,0% -100,0%

TOTAL EGRESOS 13.265 11.874 11.280 19.957 14.124 100,0% -29,2%


Servicios 2.597 2.509 2.556 4.100 3.698 26,2% -9,8%

Remuneraciones 2.571 2.637 2.706 3.109 3.013 21,3% -3,1%

Bienes duraderos 1.089 667 768 4.749 2.157 15,3% -54,6%

Materiales y suministros 339 142 195 560 454 3,2% -18,9%

Transferencias de capital 1.689 1.917 27 939 279 2,0% -70,3%

Cuentas especiales - - - 133 81 0,6% -39,2%





4.8 Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes

El monto del presupuesto inicial del Patronato de Construcciones, Instalaciones y

Adquisición de Bienes (PCIAB) para el ejercicio 2019 es de ¢4.370 millones, 62,2% menos121

que el presupuesto ajustado del 2018 y 12,8% menos que el presupuesto inicial de 2018.

El 97,1% del presupuesto de ingresos está conformado por el superávit específico con 66,0%

(¢2.883 millones); venta de otros bienes manufacturados que representa el 18,0% (¢785

millones) y el 13,1% (¢573 millones) que corresponde a la transferencia de capital otorgada

por el Ministerio de Justicia y Paz para la atención de proyectos.

121 Debido a que el presupuesto ajustado 2018 comprende el incremento en la utilización de superávit específico,

renglón que es menor comparado con lo propuesto para el periodo 2019.


-62,2%Variación vs





del Sector Público

0,02%

4.370₡ millones


Bienes

duraderos

76,3%

Materiales y

suministros

13,5%

Servicios

6,6%

Transferencias

corrientes

2,9%

Otros

0,6%


Financiamiento

66,0%

Ingresos

corrientes

20,9%

Ingresos de

capital

13,1%


4.370

11.572

-10.000

-5.000

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años





En el presupuesto de egresos las partidas que concentran el 96,4% de los recursos son

servicios con un 6,6% (¢291 millones), materiales y suministros el 13,5% (¢591 millones) y bienes

duraderos 76,3% (¢3.333 millones), siendo la más representativa por la naturaleza de los

gastos del PCIAB.

La Contraloría General el 20 de diciembre de 2018 ordenó al PCIAB devolver ¢1.351 millones

a favor del Gobierno Central, ya que se determinó que los recursos correspondían al

periodo 2016 y fueron transferidos sin contar con la aprobación de la Contraloría General,

aspecto que contraviene el artículo 12 de la Ley de la Administración Financiera de la

República y Presupuestos Públicos, N° 8131.

El Órgano Contralor emitió criterio sobre el proyecto de Ley titulado: “Fortalecimiento del

Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes”; expediente legislativo

N.° 20448.

El PCIAB se estableció mediante la Ley de Creación de

la Dirección General de Adaptación Social, N° 4762 de

18 de mayo de 1971, como órgano adscrito al Ministerio

de Justicia y Paz, perteneciendo así al Sector Seguridad

Ciudadana y Justicia.

El Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública del

Bicentenario 2019-2022 incluye al PCIAB dentro del área

estratégica de Seguridad Humana, por lo que en ese

periodo tiene como meta ampliar la infraestructura del

Sistema Penitenciario Nacional con el fin de disminuir el

hacinamiento carcelario.


Para el año 2019, el presupuesto del PCIAB se aprobó

parcialmente122 por el monto de ¢4.370 millones, 62,2% menos que el presupuesto ajustado de

2018 y 12,8% menos que el presupuesto inicial de 2018. La suma aprobada en el presupuesto

inicial representa el 0,02% del total del presupuesto del sector público.

4.8.1.1 Ingresos

En el presupuesto de ingresos destacan tres fuentes de financiamiento que representan el 97,1%

del presupuesto total y se conforman por el superávit específico con 66,0% (¢2.883 millones);

venta de otros bienes manufacturados que representa el 18,0% (¢785 millones) y el 13,1% (¢573

millones) que corresponde a la transferencia de capital otorgada por el Ministerio de Justicia y

Paz para la atención de proyectos. En relación con el presupuesto inicial 2018 el superávit

específico aumentó en un 140,5% y disminuyó en un 59,3% en relación el presupuesto ajustado

de 2018.

El PCIAB123 justificó que el superávit específico se refiere a proyectos de infraestructura del

Sistema Penitenciario Nacional y que el desarrollo de éstos se hace por fases: presentación del

proyecto, proceso de contratación administrativa, trámites, permisos, ejecución de la obra y

recibos provisionales y definitivos de la obra. También, señaló que comprende apelaciones a la

adjudicación contractual, aspecto que según el PCIAB implica demora en los plazos de

resoluciones, en la continuidad del proceso de contratación y en el inicio de las obras; por lo

que el proceso de contratación puede durar de 8 a 12 meses, sin considerar las apelaciones.

122 Mediante oficio DFOE-PG-0648 (17567) de 7 de diciembre de 2018. 123 N° STAP-1701-2018 de 20 de noviembre de 2018, Informe N° DE-0533-2018.

El Patronato de Construcciones,

Instalaciones y Adquisición de

Bienes (PCIAB) tiene como objetivo

estratégico financiar obras en

infraestructura, proyectos

productivos, y adquisición de

bienes, favoreciendo las

condiciones de vida intra-

carcelaria de la población privada

de libertad, como parte de la

observancia y respeto de los

derechos humanos1/.

1/ Tal y como se consigna en el Plan Anual

Operativo (PAO) de la institución.

.


En relación con lo anterior, indican que la mayoría de los proyectos trascienden de un año a

otro, por su magnitud e impacto, así como por la aplicación del procedimiento de contratación

administrativa, permisos y afines, por lo que el PCIAB mantiene recursos en compromisos y

reservas, los cuales se van ejecutando según el avance físico de las obras en el siguiente

periodo económico.

Esta práctica conllevó a que en 2018 el PCIAB presentara el presupuesto extraordinario N° 2-

2018, que comprendía la variación de los destinos de los recursos incluidos en primera instancia

en las Leyes números 9386124 y N° 9417125, los cuales fueron incorporados en la Ley N° 9604

"Modificación de la Ley N° 9514, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República

para el Ejercicio Económico 2018, y Primer Presupuesto Extraordinario de la República para el

Ejercicio Económico de 2018".

No obstante, la Contraloría General procedió con la improbación126 de ¢1.351 millones del

superávit específico, ya que se refería a dineros que fueron improbados en el periodo 2017,

debido a que las Leyes que originaron los recursos ya habían perdido su vigencia; a su vez, se

ordenó127 al PCIAB devolver los citados recursos a favor del Gobierno Central, ya que se

determinó que estos no cuentan con la aprobación de la Contraloría General, situación que

contraviene el artículo 12 de la Ley de la Administración Financiera de la República y

Presupuestos Públicos, N° 8131. Al respecto, es importante señalar la necesidad de que el PCIAB

analice las prácticas utilizadas en las fases del proceso presupuestario, con el fin de que se

cumpla con los principios de gestión financiera y anualidad que establece la administración de

los recursos financieros, para una mayor economía, eficacia y eficiencia.

4.8.1.2 Egresos

En el presupuesto de egresos las partidas que concentran el 96,4% de los recursos son servicios

con un 6,6% (¢291 millones); materiales y suministros el 13,5% (¢591 millones) y bienes duraderos

76,3% (¢3.333 millones); siendo esta última la más representativa por la naturaleza de los gastos

del PCIAB y la que muestra un incremento del 8,3% en relación con el presupuesto inicial 2018,

debido a que se destinan recursos para la finalización de la construcción de cuatro módulos

para dormitorios de los privados de libertad de baja contención, CAI Jorge Arturo Montero,

además para la construcción del Sistema Electromecánico para habilitación del Centro Penal

del Adulto Mayor, para la construcción de espacios de alojamiento individual y para la

construcción del edificio administrativo CAI Vilma Curling Rivera, entre otros. Es importante

señalar, que durante los últimos trece años esta partida tiene una ejecución128 promedio del

44%.

Cabe destacar, que el Órgano Contralor realizó la improbación de la suma de ¢8 millones por

concepto de dietas, incluidos en la partida de remuneraciones, como parte del trámite del

presupuesto inicial 2019; con fundamento en la Ley N° 6908, “Reforma Ley sobre Pago Dietas a

Directivos Instituciones Autónomas y la Ley de Asociaciones Cooperativas”, la cual establece el

monto de las dietas y número de sesiones.

En razón de lo anterior, el monto que se paga por concepto de dietas no puede ser otro que el

regulado en el artículo 2 de la Ley N° 6908, que establece que el monto de las dietas no podrá

124 Modificación a la Ley N° 9341, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio

Económico del 2016, del 12 de agosto de 2016. 125 Modificación a la Ley N° 9341, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio

Económico del 2016, del 21 de diciembre de 2016. 126 Mediante oficio N° 15829 (DFOE-PG-0588) de 2 de noviembre de 2018. 127 Mediante oficios N° 17808 (DFOE-PG-0664) y N° 18617 (DFOE-PG-0702), de 11 y 20 de diciembre de 2018,

respectivamente. 128 Reporte a partir del SIPP


exceder los ochocientos colones por cada sesión. En este sentido, salvo que opere una reforma

legal que disponga algún mecanismo de actualización, el citado monto no puede ser ajustado,

por lo tanto procedió su improbación y el monto se trasladó a la partida cuentas especiales.

Fortalecimiento del Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes

El Órgano Contralor emitió criterio1/ sobre el texto base del proyecto de Ley titulado:

“Fortalecimiento del Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes”;

expediente legislativo N° 20448, el cual pretende establecer de forma expresa la

desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental, para administrar sus recursos

y suscribir los contratos necesarios para el ejercicio de sus funciones; sin embargo la Contraloría

General resalta que este cambio no quiere decir que se independice del órgano o ente al que

está adscrito.

Además, el proyecto propone eliminar de la estructura de la Dirección General de Adaptación

Social principalmente al PCIAB, al Departamento Industrial y Agropecuario con las secciones

correspondientes, así como las secciones pertenecientes al Departamento Administrativo.

Trasladándose por su parte al Patronato, las funciones de la Sección de Arquitectura

Penitenciaria así como del Departamento Industrial y Agropecuario.

También, el proyecto plantea que el PCIAB separe su actividad contractual y desarrolle sus

procedimientos de conformidad con el capítulo IV de la Ley de Fortalecimiento y

Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, Ley N° 8660. Al

respecto, la Contraloría General se opone a tal práctica por cuanto no se demuestra ni justifica

la creación de un régimen especial de contratación administrativa.

Finalmente, el proyecto incluye un transitorio que indica que se realizarán traspasos de partidas

al PCIAB según se vayan organizando las distintas dependencias. Al respecto, la Contraloría

General resalta la importancia de contar con la metodología e implementación del marco

normativo contable y presupuestario aplicable, ya que las nuevas dependencias atenderán

entre otros aspectos, la materia relacionada con salarios, pluses salariales, creación de plazas y

relación de puestos; que en la actualidad ejecutan los programas presupuestarios del Ministerio

de Justicia y Paz; y que el Proyecto pretende que sea de competencia del Patronato como

patrono.

1/ Oficio N.° 17800 (DFOE-PG-0663) del 11 de diciembre de 2018.


CUADRO 33

PATRONATO DE CONSTRUCCIONES: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 911 100 17.730 11.572 4.370 100,0% -62,2%

Financiamiento - - 9.273 7.077 2.883 66,0% -59,3%

Recursos de vigencias anteriores - - 9.273 7.077 2.883 100,0% -59,3%

Ingresos corrientes 911 100 2.877 1.295 914 20,9% -29,4%

Ingresos no tributarios 836 100 2.662 1.011 904 98,9% -10,6%

Transferencias corrientes 75 - 215 283 10 1,1% -96,5%

Ingresos de capital - - 5.581 3.200 573 13,1% -82,1%

Transferencias de capital - - 5.581 3.200 573 100,0% -82,1%

TOTAL EGRESOS 3.831 5.778 2.774 11.572 4.370 100,0% -62,2%


Materiales y suministros 625 1.502 769 762 591 13,5% -22,5%

Servicios 86 162 79 325 291 6,6% -10,7%

Transferencias corrientes 240 500 166 613 128 2,9% -79,2%

Transferencias de capital - - 58 35 20 0,5% -42,5%

Cuentas especiales - - - - 8 0,2% n.a

Remuneraciones 4 12 3 6 - 0,0% -100,0%

SUPERAVIT/DEFICIT (-) PRESUPUESTARIO -2.921 -5.678 14.956 0 0 n.a n.a




4.9 Patronato Nacional de la Infancia (PANI)

El monto del presupuesto inicial para el ejercicio 2019 del PANI es de ¢100.480 millones, 3,6%

más que el presupuesto definitivo (inicial más extraordinarios) del 2018 y 11,9% más que el

presupuesto inicial de 2018.

El presupuesto se financia con ingresos corrientes en un 100,0%, de los cuales 99,1% (¢99.626

millones) son transferencias corrientes del sector público y 0,9% (¢854 millones) son ingresos no

tributarios.

Los egresos están compuestos principalmente en un 50,8% (¢51.030 millones) por

transferencias corrientes, un 28,7% (¢28.847 millones) por remuneraciones, y un 13,5% (¢13.611

millones) por servicios.

El Patronato tiene incluido en su presupuesto 2019, un monto de ¢50.758 millones, para

otorgar subsidios y transferencias destinadas a la implementación de acciones para la

atención de la población beneficiaria.


3,6%Variación vs





del Sector Público

0,4%

100.480₡ millones


Transferencias

corrientes

50,8%

Remuneraciones

28,7%

Servicios

13,5%

Cuentas

especiales

4,0%

Otros

3,0%


Ingresos

corrientes

100,0%


89.783

100.48096.948

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años





El PANI, de acuerdo con las atribuciones contenidas en

su Ley de Orgánica (Ley N° 7648129), es la entidad

encargada de la protección integral de las personas

menores de edad y sus familias, como elemento natural

y pilar de la sociedad, lo cual realiza por medio de

cinco programas:

a. Actividades Centrales.

b. Atención.

c. Desarrollo Estratégico.

d. Prevención, promoción y comunidad.

e. Protección.

Dicho presupuesto se distribuye un 51,6% (¢51.898 millones) en el programa “Protección”, un

26,1% (¢26.197 millones) en “Atención”, 10,0% (¢10.081 millones) en “Actividades Centrales”, un

6,9% (¢6.913 millones) en el programa “Prevención, Promoción y Comunidad”, y un 5,4% (¢5.391

millones) en “Desarrollo Estratégico”130.

4.9.1 Presupuesto de la institución

El monto del presupuesto inicial aprobado parcialmente131 para el ejercicio 2019, asciende a la

suma de ¢100.480 millones, 3,6% más que el presupuesto definitivo (inicial más extraordinarios)

de 2018 y 11,9% más que el presupuesto inicial de 2018. Dicho presupuesto representa un 0,36%

del total del presupuesto del sector público.

4.9.1.1 Ingresos

El presupuesto inicial 2019 se financia en su totalidad por ingresos corrientes, dentro de los cuales

el grupo de transferencias corrientes concentra el 99,1% (¢99.626 millones), dicho ingreso se

compone de transferencias corrientes provenientes del Gobierno Central132 por un monto de

¢80.160 millones, de conformidad con las Leyes N° 7648 y N° 7972133, de una transferencia del

Fondo de Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares (FODESAF) por un monto de ¢16.366

millones, según la Ley N° 8783134, para la promoción, defensa, atención y protección de los

derechos de la infancia y la adolescencia, y de una transferencia del Consejo de Seguridad

Vial (COSEVI) por un monto de ¢3.100 millones, según la Ley N° 9078. Dicho ingreso presenta un

incremento de 9,6% con respecto al presupuesto definitivo de 2018.

129 Publicada en el Diario Oficial La Gaceta N.° 245 del 20 de diciembre de 1996. 130 El programa se crea con el objetivo de atender la necesidad de visualizar las acciones estratégicas para el desarrollo

y modernización Institucional. 131 En el presupuesto inicial 2019 se improbó la provisión asignada por encima del 3% anual para los aumentos salariales,

por cuanto no se aportaron elementos que justifiquen un incremento superior a la meta de inflación proyectada por el

Banco Central de Costa Rica en el programa macroeconómico para el año 2019. 132 Ley Presupuesto de la República, N° 9632, en la cual se incorporan transferencias a favor del PANI por un monto de

¢80.160 millones; en primera instancia, según registro presupuestario 60103 001 1310 3530 204, se incorpora un monto de

¢76.711 millones para la subvención ordinaria del Patronato, según Ley N° 7648; en segunda instancia, según registro

presupuestario 60103 001 1310 3530 205, se incorpora un monto de ¢2.828 millones para financiar programas de

atención, albergue, rehabilitación o tratamiento de niñas o niños discapacitados o en riesgo social, incluso los

agredidos, según Ley N° 7972; y finalmente, en registro presupuestario 60103 001 1310 3530 215, se incorpora un monto

de ¢622 millones para el Fondo de la Niñez y Adolescencia y proyectos de inserción educativa de las madres

adolescentes en situaciones de riesgo social, según Ley N° 7972, todas estas transferencias en el presupuesto del

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 133 Impuestos sobre Cigarrillos y Licores para Plan de Protección Social, del 22 de diciembre de 1999. 134 Ley N° 8783 que reforma la ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares N° 5662, y sus reformas.

El PANI es una institución

autónoma con administración

descentralizada y presupuesto

propio, cuyo fin primordial es

proteger especialmente y en

forma integral a las personas

menores de edad y sus familias,

como elemento natural y pilar de

la sociedad1/.

1/Ley N° 7648, Ley Orgánica del PANI


Por su parte, los recursos provenientes de ingresos no tributarios ascendieron a ¢854 millones, que

corresponden a ingresos por venta de bienes y servicios, por ingresos de la propiedad, por

multas y por otros ingresos no tributarios, los cuales representan un 0,9% del presupuesto inicial

2019. Dicho ingreso presenta una reducción de 75,0% con respecto al presupuesto definitivo de

2018 (¢3.421 millones)135.

En el gráfico siguiente, se muestra el porcentaje de ejecución promedio de los ingresos para el

período 2015-2017, por tipo de ingreso, del PANI.

GRÁFICO 9

PANI: PORCENTAJE PROMEDIO DE EJECUCIÓN DE LOS INGRESOS, 2015-2018

- PORCENTAJES-

4.9.1.2 Egresos

En cuanto a los egresos, en el 2019 se da un aumento del 3,6% con respecto a lo presupuestado

en el 2018. El programa de mayor crecimiento es “Protección”, con un incremento de 53,4%

respecto al presupuesto definitivo del 2018, debido a que para el periodo 2019 la estructura

programática del PANI presentó variaciones como la supresión del programa “Educación”,

cuyos recursos se asignaron principalmente al programa “Protección”, así como la creación de

los programas denominados “Prevención, promoción y comunidad” y “Desarrollo estratégico”.

Cabe mencionar que el 84,6% del presupuesto del PANI 2019 se destina a programas

presupuestarios que atienden las funciones sustantivas de esa entidad, como son la atención,

promoción y comunidad, así como la protección de menores de edad y sus familias, en tanto el

15,4% restante se destina a actividades administrativas y de desarrollo estratégico.

La partida de remuneraciones incluye los recursos destinados a cubrir los salarios de 1.326 plazas

para cargos fijos. Lo anterior, implica un crecimiento en las plazas del 26,9% con respecto a lo

incorporado en el presupuesto inicial 2018 (1.045 plazas), para la atención de los nuevos

135Lo anterior, se debe a la reclasificación de los ingresos provenientes del Consejo de Seguridad Vial (COSEVI), los

cuales pasaron de ser clasificados en 2018 como ingresos no tributarios a transferencias corrientes, recursos que para el

2019 ascienden a ¢3.100 millones.

83,1%

99,1%

187,5%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

140,0%

160,0%

180,0%

200,0%

Transferencias corrientes Ingresos no tributarios Recursos de vigencias

anteriores

Po

rce

nta

je d

e e

jec

uc

ión

pro

me

dio

Ingresos

Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP


proyectos institucionales, como resultado de una mayor asignación presupuestaria por parte del

Gobierno Central. De esta forma, la partida de Remuneraciones presenta un aumento en el

año 2019 con respecto a lo presupuestado en el periodo 2018 de un 9,0% (¢28.847 millones). Si se

compara el monto presupuestado de 2019 con respecto al presupuesto ejecutado de 2017

dicha variación es de 64,7%.

Por su parte, del monto total de las transferencias corrientes, ¢51.030 millones, la cual tuvo un

crecimiento del 27,2% con respecto al monto presupuestado en el periodo anterior, se distribuye

principalmente a: el convenio entre ese Patronato y el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)

para dar apoyo a la Red Nacional de Cuido por un monto de ¢19.895 millones, a los Gobiernos

Locales para el desarrollo del proyecto parques infantiles y espacios deportivos por un monto de

¢434 millones, al financiamiento de subsidios a las familias en condición de pobreza y riesgo

social por un monto de ¢7.808 millones, y ¢22.621 millones se distribuye a entidades privadas que

fungen como coadyuvantes en la ejecución de la Oferta Programática institucional

(Asociaciones, Fundaciones y otras entidades privadas sin fines de lucro)136; ésta última

asignación presenta un decrecimiento del 11,8% con respecto al presupuesto definitivo en 2018

(¢25.658 millones), debido a una ejecución presupuestaria en el 2018 del 65,3%.

En el gráfico siguiente se muestra el porcentaje de ejecución promedio de las distintas partidas

de los egresos del PANI para el período 2015-2018, en cuyo caso, se desprende que las partidas

que han presentado porcentajes de ejecución más bajos son las de Bienes Duraderos (34,0%),

Materiales y Suministros (64,1%) y Servicios (70,5%). Al respecto, el bajo nivel de ejecución de la

partida de Bienes Duraderos se debe, según indica la institución, principalmente a procesos de

contratación administrativa en trámite y a otros en fase recursiva, lo cual es una indicación

recurrente en el periodo señalado y una señal de alerta ante la mayor asignación de recursos al

Patronato y su capacidad de gestión presupuestaria.

GRÁFICO 10

PANI: PORCENTAJE PROMEDIO DE EJECUCIÓN DE LOS EGRESOS, 2015-2018

- PORCENTAJES-

136 Entre las entidades privadas que reciben una mayor cantidad de recursos para el periodo 2019 se encuentran: a)

Fundación DEHVI (¢2.412 millones), b) Asociación Aldeas Infantiles SOS de Costa Rica (¢1.584 millones), c) Asociación

Roblealto Pro-Bienestar del Niño (¢1.394 millones), d) Fundación Hogar Manos Abiertas (¢1.029 millones), y e) Fundación

Acción Joven (¢800 millones).

79,2%

70,5%

64,1%

34,0%

81,9%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

Remuneraciones Servicios Materiales y

suministros

Bienes duraderos Transferencias

corrientes

Po

rce

nta

je d

e e

jec

uc

ión

pro

me

dio

Egresos



Dichos porcentajes de ejecución, y principalmente las partidas de servicios, materiales y

suministro, y bienes duraderos, le presentan a las autoridades del PANI, retos de cara a una

ejecución con mayores niveles de eficacia y eficiencia, máxime considerando que se ha

estado canalizando una mayor cantidad de recursos para atender esta población, en un

contexto de estrechez fiscal como el actual.

Finalmente, este Órgano Contralor, considera importante señalar que, en lo que respecta al

PANI, se realizó una auditoría sobre su accionar vinculado con el Sistema Nacional de

Protección Integral de Derechos de la Niñez y Adolescencia, durante el año 2018, mediante la

cual se determinaron debilidades vinculadas con el ejercicio del rol de la rectoría técnica por

parte del Patronato, limitaciones por parte del Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia

(CNNA) para gestionar la articulación de las instituciones que conforman dicho Consejo, así

como debilidades en los controles asociados a los proyectos financiados con el Fondo de la

Niñez y Adolescencia (FNA), en cuyo caso se giraron una serie de disposiciones que en este

momento se encuentran en etapa de cumplimiento.

Dentro de este contexto, en el siguiente cuadro se muestra en detalle la evolución de los

ingresos y egresos para el período 2015-2019 del Patronato Nacional de la Infancia.

CUADRO 34

PANI: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 48.757 61.104 64.951 96.948 100.480 100,0% 3,6%



Ingresos no tributarios 2.364 2.297 2.506 3.421 854 0,9% -75,0%

Financiamiento 8.228 8.751 11.874 2.632 - 0,0% -100,0%

Recursos de vigencias anteriores 8.228 8.751 11.874 2.632 - n.a -100,0%

TOTAL EGRESOS 40.006 49.229 55.553 96.948 100.480 100,0% 3,6%


Remuneraciones 14.018 15.862 17.512 26.476 28.847 28,7% 9,0%

Servicios 7.682 8.529 9.676 17.798 13.611 13,5% -23,5%

Cuentas especiales - - - 1.517 4.006 4,0% 164,1%


Bienes duraderos 1.339 1.124 1.246 7.077 839 0,8% -88,1%

Transferencias de capital - - - - - 0,0% n.a





4.10 Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo

El presupuesto del Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo para el ejercicio

2019 es de ¢3.242 millones, 5,5% menos que el presupuesto ajustado del 2018 y 12,5% más que

el presupuesto inicial de 2018.

El 92,8% (equivalente a ¢3.008 millones) del ingreso aprobado se ubica en la partida de

Transferencias corrientes de Instituciones, recursos provenientes del Fideicomiso FINADE/BCR

2012, según lo establecido en el artículo N° 17 de la Ley del Sistema de Banca para el

Desarrollo, N° 9274.

El 94,5% (equivalente a ¢3.193 millones) del egreso aprobado se ubica en las cuentas de

Remuneraciones y Servicios, con una distribución porcentual de 58,6% (¢1.900 millones) y

35,9% (¢1.162 millones), respectivamente.


0,01%

3.242₡ millones



del Sector Público


-5,5%Variación vs



Remuneraciones

58,6%Servicios

35,9%

Bienes

duraderos

4,0%

Cuentas

especiales

0,7%

Otros

0,8%


Ingresos

corrientes

100,0%


3.2423.430

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

4.500

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años





Se improbó el contenido presupuestario incluido en la partida de Remuneraciones

correspondiente a la provisión por encima del 3,0% anual para los aumentos salariales, en

virtud de que el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo no aportó elementos

adicionales que justifiquen un incremento superior a la meta de inflación proyectada por el

Banco Central de Costa Rica para el año 2019.

En el periodo 2019 la Contraloría General emite el Informe N° DFOE-EC-IF-00021-2018, referido

a la colocación y uso de los recursos del Fideicomiso Nacional de Desarrollo (FINADE).

El Fideicomiso Nacional para el Desarrollo (FINADE) se transforma en el Fondo Nacional para

el Desarrollo (FONADE), el cual estará bajo la administración directa de la Secretaría Técnica

del Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo.

El presupuesto inicial para el periodo 2019 del Consejo

Rector del Sistema de Banca para Desarrollo (CRSBD),

se aprobó por un monto de ¢3.242 millones. Su principal

fuente de ingreso la constituye los recursos provenientes

del Fideicomiso FINADE/BCR 2012137, los cuales en los

últimos cincos periodos presupuestarios (2015-2019), han

concentrado en promedio el 91,9% del total de recursos

aprobados. El giro de estos recursos se realiza con base

en el artículo 17 de la Ley N° 9274138 el cual establece

que el CRSBD está facultado para destinar anualmente,

hasta un 1,5% de los recursos del FINADE para cubrir los

gastos administrativos y operativos.

Según las condiciones del Fideicomiso de referencia, el

contrato suscrito tiene como fecha de finalización el 1 de marzo de 2019, razón por la cual el

CRSBD, mediante el oficio AG-0133-21-2018, autoriza la suscripción de un contrato adicional que

garantice la continuidad del Fideicomiso FINADE/BCR 2012 durante el año 2019, con base en los

artículos 12 bis de la Ley de Contratación Administrativa, Ley N° 7494, y su correlativo 209 del

Reglamento de Contratación Administrativa. Dicha contratación empieza a regir a partir del 2

de marzo del 2019, por un plazo de un año, prorrogable a un año más.

Sin embargo, la Asamblea Legislativa votó en su trámite de segundo debate el pasado 20 de

diciembre de 2018, el proyecto de Ley N° 20.460 denominado “Reforma de la Ley N° 8634,

Sistema de Banca para el Desarrollo, de 23 de abril de 2008, y sus Reformas”, el cual tiene como

principal objetivo la transformación del Fideicomiso Nacional para el Desarrollo (FINADE) en un

fondo, que será denominado Fondo Nacional para el Desarrollo (FONADE), el cual estará bajo

la administración directa de la Secretaría Técnica del Consejo Rector y que pretende reducir

parte de los costos que implica el actual servicio de fiducia que presta la entidad bancaria

contratada e incluso, mejorar la eficiencia y eficacia de esa administración.

Dicho documento se remitió al Departamento de Servicios Parlamentarios el 10 de enero de

2019 para el trámite correspondiente. De acuerdo con el texto aprobado por la Asamblea

Legislativa, las obligaciones legales de los beneficiarios del FINADE pasarán al FONADE en las

mismas condiciones que fueron pactadas, a partir de la vigencia de la Ley, situación que según

el mismo texto acontecerá en el momento de su publicación en La Gaceta.

137 Contrato suscrito entre el Sistema de Banca para el Desarrollo y el Banco de Costa Rica, conforme al artículo 16 de la

Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, N° 8634, publicada en La Gaceta N° 87 del 7 de mayo de 2008. 138 Reforma Integral de la Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, publicada en el Alcance N° 72 a La Gaceta N° 229

del 27 de noviembre de 2014.

El Sistema Banca para el Desarrollo

tiene como labor sustantiva

impulsar la creación, innovación,

productividad y competitividad de

las MIPYMES en el país, mediante

soluciones financieras y de

acompañamiento empresarial;

siendo el Consejo Rector e l

superior jerárquico del Sistema1/.

1/ Información disponible en la página web

de la institución: www.sbdcr.com

http://www.sbdcr.com/



El presupuesto inicial para el periodo 2019 del CRSBD fue aprobado por ¢3.242 millones, monto

que representa un decrecimiento de 5,5% (¢189 millones) con respecto al presupuesto ajustado

para el periodo 2018 (¢3.430 millones) y a la vez un crecimiento de 12,5% (¢361 millones) con

respecto al presupuesto inicial del mismo periodo (¢2.880 millones). Adicionalmente, es

importante mencionar que el monto inicial aprobado para el periodo 2019, representa un 0,01%

del total del presupuesto del sector público.

4.10.1.1 Ingresos

A nivel de la estructura del ingreso, el presupuesto inicial concentra el 92,8% de los recursos

(¢3.008 millones) en la partida de Transferencias corrientes, provenientes del Fideicomiso

FINADE/BCR 2012. Dicha partida presenta un crecimiento de 11,7% (¢316 millones), con respecto

al monto aprobado para el periodo 2018 (¢2.692 millones).

En cuanto al restante 7,2% (¢234 millones) del presupuesto, el 6,9% se ubica en la cuenta de

“Intereses sobre títulos valores del Gobierno Central”; y 0,3% (¢10 millones) se encuentra

distribuido en los rubros de “Intereses sobre títulos valores de Instituciones Públicas Financieras”,

“Intereses sobre cuentas corrientes y otros depósitos en Bancos Público” y en “Diferencias por

tipo de cambio".

4.10.1.2 Egresos

Con respecto a la estructura del egreso para el periodo 2019, la mayor parte de los recursos se

ubican en las cuentas de Remuneraciones y Servicios, las cuales concentran el 94,5% de los

recursos (¢3.062 millones), con una distribución porcentual de 58,6% (¢1.900 millones) y 35,9%

(¢1.162 millones), respectivamente. El restante 5,5% del egreso (¢179 millones) se distribuye de la

siguiente manera: Bienes duraderos, 4,0% (¢131 millones); Cuentas especiales, 0,7% (¢24

millones); Materiales y suministros, 0,6% (¢18 millones); y Transferencias corrientes, 0,2% (¢7

millones).

En el caso de Servicios, se presenta un crecimiento de 27,1% (¢248 millones) con respecto al

monto aprobado para el periodo 2018 (¢915 millones). La variación en cuestión, se debe al

incremento de recursos destinados al programa de Gestión Operativa del SBD, específicamente

en la subpartida de “Servicios en ciencias económicas y sociales”, para la contratación de

consultorías para el cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Operativo Institucional

(POI) del periodo 2019, entre las que se encuentran: planificación estratégica e indicadores de

impacto, seguridad de la información y la contratación de un equipo externo para la

negociación de un nuevo contrato de fideicomiso.

Por su parte, la cuenta de Remuneraciones presenta un crecimiento de 2,2% (¢41 millones) con

respecto al periodo anterior; no obstante, a nivel de planilla, no se dan variaciones. Asimismo, es

importante mencionar que a partir del análisis de la propuesta presupuestaria, se determinó la

improbación de los recursos destinados para los aumentos salariales del periodo que estaban

por encima del 3,0% anual, en virtud de que el CRSBD no logró aportar elementos adicionales

que justificaran un incremento superior a la meta de inflación proyectada por el Banco Central

de Costa Rica para el periodo 2019.

Finalmente, resulta relevante indicar que el CRSBD durante el periodo 2015-2018, presenta una

ejecución presupuestaria promedio de 74,9%, resultado atribuible a vicisitudes presupuestarias

específicas de cada periodo y no a una subejecución tendencial de una subpartida en

particular.


Informe N° DFOE-EC-IF-00021-2018, sobre la auditoría de carácter especial sobre la colocación

y uso de los recursos del Fideicomiso Nacional de Desarrollo (FINADE)

La Auditoría de Carácter Especial tuvo como propósito verificar el cumplimiento de la

normativa que rige la colocación y uso de los recursos del Fideicomiso Nacional de Desarrollo

(FINADE), por los operadores financieros acreditados por el CRSBD, regulados o no regulados por

la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF). El estudio se enfocó en la

verificación del cumplimiento normativo aplicable en la colocación y uso de los recursos de la

cartera de crédito vigente al 31 de diciembre de 2017.

Como resultado del análisis de una muestra de 166 operaciones crediticias colocadas por

operadores financieros y mediante agentes colocadores con recursos del FINADE, con un saldo

principal de ¢10.588 millones al 31 de diciembre de 2017, se determinó que 153 expedientes de

crédito (92,0%), incumplían al menos una de las condiciones establecidas para su otorgamiento.

En ese sentido, el 43,0% de los casos analizados no contaban con información suficiente que

permitiese concluir sobre la viabilidad del proyecto financiado y en un 28,0% de los casos, la

información contenida en el expediente resultó ser insuficiente para demostrar la condición de

beneficiario del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD).

Asimismo, en un 11,0% de los créditos otorgados por operadores no regulados por la SUGEF se

incumplió al menos una de las condiciones financieras relacionadas con tasa de interés, límite

máximo de financiamiento, plan de inversión y plazo máximo de financiamiento. En un 80% de

la muestra total evaluada, no se demostró el seguimiento que debe realizar el operador

financiero sobre el financiamiento y el proyecto respectivo, en un 45,0% no se comprobó la

realización del análisis e identificación de los posibles grupos de interés económico del deudor,

mientras en un 13,0% de los casos no se ubicó documentación suficiente que respalde el análisis

de capacidad de pago del deudor.

Por otra parte, se determinó la existencia de 1.198 operaciones de crédito por un monto de

¢2.376 millones, en las que la tasa de interés otorgada al beneficiario final excede la tasa de

interés aprobada por el Consejo Rector en el respectivo programa de crédito.

Adicionalmente, del análisis de la cartera de créditos del FINADE vigente al 31 de diciembre de

2017, se evidenció que en el programa para el financiamiento de operaciones de los sectores

industria, comercio y servicios, un “operador financiero no regulado”, otorgó a los beneficiarios

finales 234 operaciones de crédito por un monto de ¢1.000 millones, con tasas de interés que

fluctúan entre el 13,45% y el 43,90%, lo cual generó que dicho operador obtuviera como rédito

márgenes de hasta 36,2 puntos porcentuales. Lo anterior, se presentó debido a que el FINADE

concedió recursos a dicho operador financiero a una tasa del 7,7% anual, dejando a criterio de

ese intermediario la determinación de la tasa efectiva para el beneficiario final.

El análisis del marco regulatorio que rige la actividad crediticia originada en los recursos del

FINADE canalizados a los sujetos beneficiarios de la Ley, evidenció que la normativa

correspondiente no se encuentra ordenada, sistematizada, ni articulada, lo cual crea confusión

respecto a las reglas que rigen los créditos que se canalizan por diversos operadores financieros

y agentes colocadores que participan del SBD. Actualmente, en la Secretaría Técnica del

Consejo Rector se encuentra en proceso de desarrollo, un modelo de gestión de normativa,

que se espera esté totalmente implementado en el año 2020.

En razón de lo anterior, la CGR giró una serie de disposiciones: la primera dirigida al Consejo

Rector, con el propósito que se elabore y oficialice una metodología de supervisión y control de

los créditos otorgados por los operadores financieros, a los sujetos beneficiarios de la Ley del


SBD; la segunda dirigida a la Secretaría Técnica del Consejo Rector, para que se apliquen las

medidas que correspondan a los operadores financieros acreditados que incumplieron las tasas

de interés autorizadas; y la tercera dirigida al Banco de Costa Rica en su función de Fiduciario

del FINADE, en la que se le dispone implementar la metodología de supervisión y control de los

créditos otorgados por los operadores financieros a los sujetos beneficiarios de la Ley del SBD,

que oficialice el Consejo Rector.

CUADRO 35

CONSEJO RECTOR DEL SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS,

2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 3.345 4.127 3.701 3.430 3.242 100,0% -5,5%



Ingresos no tributarios 49 59 121 188 234 7,2% 24,2%

Financiamiento 162 - - 550 - 0,0% -100,0%

Recursos de vigencias anteriores 162 - - 550 - 0,0% -100,0%

TOTAL EGRESOS 2.453 3.867 2.730 3.430 3.242 100,0% -5,5%

Bienes duraderos 123 159 160 82 131 4,0% 59,8%

Cuentas especiales - - - 1 24 0,7% 4095,8%

Materiales y suministros 9 11 11 16 18 0,6% 16,3%

Remuneraciones 668 1.134 1.378 1.858 1.900 58,6% 2,2%

Servicios 1.653 2.563 1.182 1.414 1.162 35,9% -17,8%

Transferencias corrientes - - - 60 7 0,2% -89,2%

SUPERAVIT/DEFICIT (-) PRESUPUESTARIO 893 260 970 0 0 n.a n.a




4.11 Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas

(JUDESUR)

El monto del presupuesto inicial para el ejercicio 2019 es de ¢5.172 millones, que corresponde

al presupuesto definitivo 2018 ajustado ya que el presupuesto inicial presentado fue

improbado por incumplir con los principios de vinculación del presupuesto con la

planificación institucional, programación y medición de resultados, especificación y gestión

financiera.

El presupuesto ajustado para el 2019 es 56,1% menor que el presupuesto definitivo del 2018 y

51,3% menor que el presupuesto inicial de 2018.

Los principales ingresos son “Ingresos tributarios diversos”, “Alquiler de edificios e

instalaciones” y “Superávit Específico”, los cuales representan un 87,5% del presupuesto.


-56,1%Variación vs





del Sector Público

0,02%

5.172₡ millones


Cuentas

especiales

27,0%

Remuneraciones

19,4%Transferencias

de capital

18,4%

Servicios

15,5%

Otros

19,7%


Ingresos

corrientes

65,1%

Financiamiento

29,7%

Ingresos de

capital

5,2%


5.172

11.789

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años





Los principales egresos son Remuneraciones, Transferencias de Capital y Servicios, los cuales

representan un 53,3% del presupuesto, quedando en Cuentas Especiales el 27,0% de los

recursos.

Dos años y medio después de publicada la Ley N° 9356, JUDESUR no ha puesto en operación

el Departamento Técnico de Planificación y Desarrollo Institucional, requisito para continuar

gestionado la aprobación de recursos en favor de las comunidades de la Zona Sur.

En el mes de septiembre de 2018 se emitió el informe N° DFOE-EC-IF-00020-2018, sobre la

gestión de JUDESUR respecto a la transparencia institucional y en los proyectos de desarrollo.

El presupuesto inicial 2019 de JUDESUR fue improbado

por cuanto reflejaba una vinculación del plan operativo

institucional con el presupuesto del 39,0% y la

asignación en la partida de Cuentas Especiales del

28,5% del total de gastos propuestos; razón por la cual

incumple los principios de vinculación del presupuesto

con la planificación institucional, programación y

medición de resultados, especificación y gestión

financiera.

Por lo tanto y según se establece en el artículo 18 de la

Ley Orgánica de la Contraloría General de la

República, N° 7428, regirá para el año 2019 el

presupuesto aprobado para el ejercicio presupuestario del año anterior, con los ajustes que

procedan, por exclusión de los ingresos y gastos que, por su naturaleza, sólo tienen eficacia

para ese año.


Así las cosas, el presupuesto inicial presentado por JUDESUR ascendía a la suma de ¢6.385

millones, quedando un presupuesto ajustado por un monto de ¢5.172 millones, es decir un 19,0%

menor al presentado originalmente. Con respecto al presupuesto definitivo de 2018 disminuyó

en un 56,1% y con relación al presupuesto inicial de 2018 la reducción fue de un 51,3%. El

presupuesto de JUDESUR para el 2019, representa un 0,02% del total del presupuesto del sector

público; sin embargo, su importancia consiste en la proyección de desarrollo socioeconómico

para los cantones de la Zona Sur.

4.11.1.1 Ingresos

Los rubros de ingresos más significativos son “Ingresos Tributarios Diversos” (28,9%), “Alquiler de

edificios e instalaciones” (29,4%) y el “Superávit específico” (29,1%). En relación con el

presupuesto inicial 2018, el superávit específico refleja la mayor variación; sin embargo,

disminuyó en un 77,5% con respecto al año anterior. Esta estructura de ingresos se viene

presentando desde el año 2015, siendo el superávit la mayor fuente de financiamiento, aun

cuando disminuyó en la estructura de ingresos correspondiente al año 2019.

Adicionalmente, se tiene que el promedio de recaudación de los últimos 4 años es de un 208,1%

con respecto a lo presupuestado, lo que refleja una estimación deficiente, especialmente en las

partidas de Intereses sobre títulos valores del Gobierno Central, Recuperación de préstamos al

Sector Privado y Superávit; sin embargo, también existen otros factores que inciden en la baja

presupuestación de estos ingresos, producto de no contar con nuevos proyectos aprobados

para asignar en el gasto y los límites de crecimiento establecidos por la Autoridad

JUDESUR es una institución

semiautónoma que fue creada

para el desarrollo socioeconómico

integral de los cinco cantones de

la Zona Sur: Golfito, Corredores,

Buenos Aires, Coto Brus y Osa, así

como para la administración y

operación del giro comercial del

Depósito Libre de Golfito1/.




Presupuestaria. Actualmente la institución presenta un superávit acumulado que cada vez tiene

mayor relevancia dentro de la estructura de ingresos de JUDESUR (para el 2018 representó el

83,6% del total de ingresos recaudados).

4.11.1.2 Egresos

En cuanto a los gastos, el 53,3% se concentra en partidas de Remuneraciones (19,4%),

Transferencias de Capital (18,4%), y Servicios (15,5%), quedando en Cuentas Especiales un

27,0%. Esta estructura de gastos se ha mantenido similar desde el año 2015.

Con respecto a la estructura programática, JUDESUR cuenta con cuatro programas. El

Programa de Desarrollo concentra el 45,8% de los recursos propuestos para el 2019, seguido por

el Programa de Administración, con un 26,0%, el de Depósito con un 16,8% y finalmente el

Programa de Becas con un 11,3%. En los programas de Desarrollo y Becas el 39,0% y el 65,0% de

los recursos, respectivamente, se registraron en Cuentas Especiales y la justificación aportada

por JUDESUR es que no tienen fecha oficial del periodo en que se retomaría las colocaciones de

proyectos, las becas y los créditos universitarios, básicamente por no contar con el

Departamento Técnico de Planificación y Desarrollo Institucional (DTPDI).

La planilla de JUDESUR para el 2019 se mantiene en 48 plazas en Sueldos fijos, igual que en el

periodo 2017-2018.

4.11.2 Creación del Departamento Técnico de Planificación y Desarrollo Institucional (DTPDI)

Como se indicó en líneas anteriores, uno de los mayores problemas que ha señalado JUDESUR

como causales de la baja ejecución de recursos registrada a partir de la entrada en vigencia

de la Ley N° 9356139 es la ausencia del DTPDI; aspecto abordado por la Contraloría General en

el informe de Evolución Fiscal y Presupuestaria del primer semestre de 2018.

La citada Ley establece en su artículo 33 que JUDESUR contará con un DTPDI, el cual estará

bajo la responsabilidad de un jefe, elegido, previo concurso público, por un periodo de cuatro

años; asimismo, define algunos requisitos que debe tener dicho funcionario y establece que

será el órgano técnico de apoyo a la Junta Directiva para todos aquellos proyectos sometidos

a su conocimiento, ya sea por parte de esta o del Director Ejecutivo. Agrega además, que ese

Departamento será el encargado de supervisar todos los trámites relacionados con el estudio

técnico, seguimiento y fiscalización de los créditos que otorgue JUDESUR y brindar el soporte

técnico en las tareas de dirección y coordinación del proceso de formación e implementación

del Plan Estratégico Institucional. En el artículo 66 se indica que la Junta Directiva no podrá

aprobar ningún proyecto que requiera financiamiento con fondos de JUDESUR, si no existe un

criterio previo del DTPDI sobre este.

Las consecuencias de esta situación son preocupantes, y así fue reconocido por la misma Junta

Directiva de JUDESUR en el acuerdo ACU-05-827-2016 del 11 de noviembre de 2016, cuando

diez directores acordaron en firme:

Aprobar la mención presentada… en el sentido de instruir a la Dirección Ejecutiva

de JUDESUR para que inicie de forma inmediata el trámite ante la STAP y

MIDEPLAN para la aprobación de la plaza supra citada y la asignación de

contenido presupuestario (…) ya que al no existir no se podrá iniciar la

elaboración del Plan Estratégico Institucional y no se van a poder aprobar

créditos de ninguna índole, a saber proyectos reembolsables y financiamientos

139 Publicada en el Alcance N° 96 a La Gaceta N° 113, del 13 de junio de 2016, fecha en que entró en vigencia la Ley

Orgánica de JUDESUR.


universitarios, además, mientras no se tenga esta plaza y este departamento se

estaría paralizando el desarrollo socioeconómico integral de los cantones de

Golfito, Corredores, Buenos Aires, Osa y Coto Brus.

Poco más de un año después de tomado el acuerdo anterior, la Auditoría Interna de JUDESUR

en el informe IAI-01-2018 de enero de 2018, señaló que el DTPDI no había sido conformado, por

lo que se mantenían sin dar trámite a las solicitudes de recursos presentadas por las

organizaciones; y recomendó a la Junta Directiva de JUDESUR, girar instrucciones a la Dirección

Ejecutiva para que procediera a definir y acelerar el proceso para la creación del citado

Departamento.

Es así como en la sesión ordinaria N° 890-2018 del 27 de abril de 2018, se tomó el acuerdo ACU-

03-890-2018, de autorizar a la Dirección Ejecutiva de JUDESUR para que inicie los procesos y

trámites pertinentes para la creación del DTPDI ante MIDEPLAN, así como de gestionar otras

acciones relacionadas para la correcta operación de dicho Departamento.

Aproximadamente mes y medio después del acuerdo anterior, se remite a MIDEPLAN el oficio

DEJ-111-2018 con fecha 12 de junio de 2018, relacionado con la propuesta de reorganización

administrativa de JUDESUR, específicamente la creación del DTPDI. MIDEPLAN por medio del

oficio DM-764-18 del 20 de agosto de 2018, aprueba la creación del DTPDI en el entendido de

que este asumirá integralmente las funciones que le son propias a la Unidad de Planificación

Institucional (UPI) existente, así como sus recursos humanos y materiales, por lo que la UPI

desaparecerá del organigrama de JUDESUR. El DTPDI dependerá directamente de la Junta

Directiva de JUDESUR, con el fin de cumplir lo que establece la Ley N° 9356.

MIDEPLAN en su revisión señala que las competencias establecidas al DTPDI en la Ley N° 9356

son atinentes y afines a las de la UPI actual, por lo que crear otra unidad análoga distinta a esta

última conllevaría incurrir en duplicidad de funciones y gastos presupuestarios injustificados a

nivel institucional; aunque reconoce que la citada Ley establece funciones adicionales por lo

que a fin de evitar el choque de funciones entre ambas dependencias, lo pertinente desde el

punto de vista técnico de organización de JUDESUR, es que se transforme la UPI en el

Departamento Técnico, asumiendo las nuevas funciones en materia de análisis, seguimiento y

fiscalización de créditos, así como la ejecución de los proyectos que se le establecen por Ley.

Por tanto, MIDEPLAN concluye que JUDESUR no requiere la creación de un nuevo

Departamento, siendo lo pertinente el cambio de su nomenclatura y traslado de su

dependencia jerárquica de la Dirección Ejecutiva para que dependa directamente de la Junta

Directiva –tal y como indica la Ley- denominándose Departamento Técnico de Planificación y

de Desarrollo Institucional; y así evitar la duplicidad y traslape de funciones y esfuerzos en la

materia, que provocaría una ineficiente utilización de los recursos públicos y disfuncionalidad

orgánica en JUDESUR.

En resumen, esta Contraloría General no tiene evidencia de que a enero de 2019; es decir, 31

meses después de publicada la Ley N° 9356, JUDESUR haya logrado la entrada en operación

del DTPDI en los términos de la citada Ley y lo consignado por MIDEPLAN, lo que tiene como

principal consecuencia, la afectación en el desarrollo socioeconómico de las comunidades de

la Zona Sur; pues actualmente solo se incorporan al plan-presupuesto los recursos para atender

los proyectos y becas aprobados antes del mes de agosto de 2016; limitando el cumplimiento

del objetivo para el cual fue creada esa Institución.


Informe sobre la gestión de JUDESUR

La Contraloría General de la República en el informe N° DFOE-EC-IF-00020-2018, sobre la gestión

de JUDESUR respecto a la transparencia institucional y en los proyectos de desarrollo, concluye

que la gestión de la transparencia institucional no se encuentra implementada formalmente, no

es evaluada ni se ha integrado de manera natural con las operaciones y el flujo de trabajo de

la institución, de conformidad con el marco regulatorio aplicable. Adicionalmente, si bien

JUDESUR ha definido mecanismos para la transparencia en la gestión de proyectos, dichos

mecanismos no son efectivos, ya que no se encuentran implementados, no son evaluados, ni se

han integrado de manera natural con las operaciones y el flujo de trabajo del Departamento

de Desarrollo. Las disposiciones de ese informe están pendientes ya que el plazo vence el 31 de

mayo de 2019.

Por otra parte en la Asamblea Legislativa se encuentran en trámite dos nuevos proyectos de

Ley: el primero pretende reformar el inciso a) del artículo 15 de la Ley Orgánica de la Junta de

Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, N° 9356, y el propósito es

ampliar la representación y darle participación a otras organizaciones sociales, como la

Federación de Uniones de Asociaciones de Desarrollo Comunal La Amistad, para propiciar el

desarrollo de la región, de ahí que sea necesario que la designación de la representación de las

comunidades sea mediante reglamento. (Expediente 21084).

El segundo proyecto es la reforma del segundo párrafo del Artículo 45 de la Ley Orgánica de

JUDESUR y pretende coadyuvar al desarrollo socioeconómico integral y sostenible de la región

sur de la provincia de Puntarenas, otorgándole un período de vigencia por diez años más a los

concesionarios de los locales comerciales del Depósito Libre Comercial de Golfito. (Expediente

20689).

En el informe de Evolución Fiscal y Presupuestaria del primer semestre del año 2018, se hizo

referencia al proyecto de Ley para cerrar JUDESUR y dotar de más recursos a las

municipalidades del sur de Puntarenas, Expediente N° 20.725, el cual se encuentra en el orden

del día y discusión de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo

Local Participativo, desde el 2 de julio de 2018. Al respecto, el Área de Comisiones Legislativas III

solicitó el criterio de la Contraloría General, en relación con el texto del proyecto de Ley, la cual

mediante oficio DFOE-EC-0733 (14962), del 26 de octubre de 2018, emitió su opinión sobre

algunos aspectos que se deben considerar; a saber:

En relación con la propuesta de trasladar el 90% de los recursos provenientes del

impuesto establecido en el artículo 40 de la Ley N° 9356 a favor de las municipalidades

de la zona sur, se recomendó resguardar la eficiencia en su uso por medio de distintos

mecanismos de control, evaluar que la asignación se fundamente en procesos de

planificación estratégica y considerando los altos superávit que manejan la mayoría de

las municipalidades de esa zona; valorar evaluaciones periódicas en el uso de los

recursos para determinar circunstancias que restrinjan la continuidad de los aportes y

que éstos se trasladen al Gobierno Central; y, considerar estos recursos como parte de lo

dispuesto en el artículo 170 Constitucional respecto de transferir al menos un 10% de los

ingresos ordinarios a los gobiernos locales.

Se recomienda fundamentar técnicamente el porcentaje a destinar para la

administración, operación, funcionamiento, construcción y mantenimiento del Depósito

Libre Comercial de Golfito, pues la propuesta establece un 10% pero carece de

fundamento técnico, lo que podría implicar que los recursos no sean autosuficientes y se

recurra a financiar gastos con cargo al presupuesto de la República.


Se recomienda realizar previo a la aprobación del proyecto, estudios que estimen el

costo que demandaría la liquidación del personal de JUDESUR a cargo del Ministerio de

Hacienda, para que dichos gastos no recaigan sobre los recursos del Gobierno Central

en vista de la situación fiscal del país; sino que, el legislador podría definir como una de

las fuentes de financiamiento, el superávit disponible de JUDESUR.

Se recomienda consultar al Ministerio de Hacienda su criterio en relación con las

responsabilidades asignadas en el artículo 2 del proyecto, relativas a la dirección,

administración y funcionamiento del Depósito Libre Comercial de Golfito y la liquidación

de JUDESUR.

CUADRO 36

JUDESUR: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 27.712 27.131 23.387 11.789 5.172 100,0% -56,1%


Ingresos no tributarios 3.160 2.816 2.793 2.051 1.872 55,6% -8,7%

Ingresos tributarios 5.153 3.790 1.981 1.558 1.495 44,4% -4,0%

Transferencias corrientes 35 - - - - 0,0% n.a

Financiamiento 18.816 20.092 18.173 7.833 1.534 29,7% -80,4%


Ingresos de capital 548 433 440 347 271 5,2% -22,0%

Recuperación de préstamos 548 433 440 347 271 100,0% -22,0%

TOTAL EGRESOS 7.621 8.970 6.871 11.789 5.172 100,0% -56,1%

Cuentas especiales - - - 3.143 1.396 27,0% -55,6%

Remuneraciones 896 938 856 1.020 1.005 19,4% -1,5%

Transferencias de capital 2.673 4.216 4.170 5.381 951 18,4% -82,3%

Servicios 973 1.027 543 824 803 15,5% -2,5%

Transferencias corrientes 1.387 1.573 1.203 668 484 9,4% -27,6%

Activos financieros 1.387 930 68 556 338 6,5% -39,2%

Bienes duraderos 234 264 19 148 146 2,8% -0,8%

Materiales y suministros 67 22 13 49 49 1,0% -0,1%

Intereses y comisiones 3 - - - - 0,0% n.a





4.12 Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)

El monto del presupuesto inicial para el ejercicio 2019 de Instituto Costarricense de

Electricidad es de ¢1.818.046 millones, 0,9% más que el presupuesto ajustado del 2018 y 6,6%

menos que el presupuesto inicial de 2018. Representa el 6,5% del presupuesto total del sector

público.

Los ingresos del Instituto están compuestos por: 80,0% de Ingresos corrientes (¢1.455.104

millones), 2,5% de Ingresos de capital (¢45.230 millones) y 17,5% de Financiamiento (¢317.712

millones).

Las principales partidas de egresos son: Remuneraciones ¢381.946 millones (21,0%), Servicios

¢378.441millones (20,8%). Materiales y Suministros ¢288.013 millones (15,8%), y el pago de

intereses y comisiones ¢187.042 millones (10,3%).





6,5%


del Sector Público

0,9%Variación vs



Remuneracion

es

21,0%

Servicios

20,8%

Materiales y

suministros

15,8%

Intereses y

comisiones

10,3%

Otros

32,0%

Composición del gasto por partida presupuestaria,

2019-Porcentajes-

Ingresos

corrientes

80,0%

Financiamiento

17,5%

Ingresos de

capital

2,5%


1.818.0461.801.353

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años





El Consejo Directivo del ICE declaró confidencial la información presupuestaria del Instituto,

excepto la correspondiente al programa Electricidad, ello con sustento en la potestad que le

otorga el artículo 35 de la Ley N° 8660; situación que obliga a la Contraloría General a

resguardar del conocimiento de terceros tal información, en atención al imperativo expuesto

en el artículo 11 de la Ley contra la corrupción y enriquecimiento ilícito en la función pública

N° 8422. En razón de lo anterior, los siguientes comentarios se refieren únicamente a

información que resulta factible revelar.

De acuerdo con su marco estratégico y jurídico, el ICE

tiene como propósito fundamental, en lo que

corresponde al programa Electricidad, garantizar el

suministro eléctrico en condiciones de calidad,

oportunidad y continuidad para satisfacer las

necesidades de los clientes, expandir los sistemas por

medio de una matriz energética sostenida en fuentes

renovables de energía, y con ello optimizar la

generación, transmisión y distribución; incrementar el

valor agregado a los clientes, generar nuevos

negocios a nivel nacional e internacional y potenciar

la presencia del Grupo ICE en el Mercado Eléctrico

Regional.

Los pliegos tarifarios vigentes para el 2019 que

respaldaron la estimación de los ingresos por venta de

energía, no fueron actualizados por la ARESEP, por lo

tanto, una vez que el ente regulador se pronuncie con

respecto a la actualización de las tarifas el ICE deberá

ajustar el presupuesto inicial 2019 y reflejar los nuevos

recursos.


El monto del presupuesto inicial para el ejercicio 2019

de Instituto Costarricense de Electricidad es de

¢1.818.046 millones, 0,9% más que el presupuesto

ajustado del 2018 y 6,6% menos que el presupuesto

inicial de 2018.

4.12.1.1 Ingresos

Los ingresos del ICE presentaron una disminución en el rubro de ingresos de capital de un 31,0%,

debido a una menor “recuperación de otras inversiones” derivadas de la adquisición de títulos

valores. El financiamiento registró un incremento del 21,0%, básicamente por la colocación de

bonos y los recursos de los créditos que se encuentran en etapa de desembolso. Los ingresos

corrientes disminuyeron un 1,2%, además, de dichos recursos el 93,3% proviene de la venta de

energía eléctrica y de los servicios de telefonía y telemática, que son las dos principales

actividades del ICE.

El negocio de electricidad es el que aporta la mayoría de los ingresos al Instituto y provienen de

la estimación por venta de energía local para hacerles frente a la operación y mantenimiento,

a la venta internacional de energía eléctrica a países centroamericanos conforme al

excedente estimado, y a la recuperación del gasto variable de combustible.

El Instituto Costarricense de

Electricidad (ICE) es la institución

responsable de brindar los servicios

de electricidad y

telecomunicaciones de acuerdo

con lo establecido en su Ley de

Creación y en la Ley de

Fortalecimiento y Modernización de

las entidades públicas del sector de

Telecomunicaciones.

En lo que corresponde al suministro

eléctrico presente y futuro a nivel

nacional, al ICE le corresponde el

desarrollo de fuentes productoras

de energía limpias y renovables, así

como el desarrollo de fuentes

alternativas; y en lo que se refiere a

la prestación de servicios de

telecomunicaciones tiene la

responsabilidad de promover su

establecimiento, mejora, extensión y

operación en un mercado abierto y

en competencia1/.



.


En el período 2015-2019 los ingresos por venta de energía se combinan entre aumentos y

disminuciones; la venta de energía local registra incrementos entre los años 2016-2017; en el

2018 disminuyen los ingresos pero en el 2019 se estima que vuelva a incrementarse levemente

(0,4%). La venta de energía eléctrica para exportación ha disminuido a partir del 2018 (39,0%

con respecto al 2017), y para el 2019 bajó un 14,9% con respecto al 2018. En general la

estimación de ingresos por venta de energía eléctrica disminuyó un 1,6% en relación con lo

presupuestado en el año 2018.

4.12.1.2 Egresos

En relación con los egresos, el ICE los agrupa en tres programas, a saber: Alta Administración y

Gestión Administrativa, Electricidad y Telecomunicaciones. Los gastos por Remuneraciones

(21,0%), Servicios (20,8%) y Materiales y Suministros (15,8%) son históricamente las partidas donde

se concentra la mayor cantidad de recursos, suman un 57,7% del total de egresos estimados

para el año 2019; el pago de Intereses y comisiones conforman el 10,3%; los Bienes duraderos el

9,2% y las Transferencias corrientes un 8,9%. En conjunto constituyen el 86,1% del total de gastos

del ICE estimados para el año 2019. Es común identificar en los tres programas del ICE que el

gasto por remuneraciones y servicios siguen siendo los más representativos.

CUADRO 37

ICE: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 1.782.233 1.821.906 1.742.526 1.801.353 1.818.046 100,0% 0,9%

Ingresos corrientes 1.400.146 1.382.812 1.354.784 1.473.247 1.455.104 80,0% -1,2%

Ingresos no tributarios 1.400.146 1.382.812 1.354.784 1.473.247 1.455.104 100,0% -1,2%

Financiamiento 353.368 389.396 365.360 262.600 317.712 17,5% 21,0%

Recursos de vigencias anteriores 188.795 272.559 271.681 175.931 185.388 58,4% 5,4%


Financiamiento interno 30.249 46.570 14.627 19.477 39.583 12,5% 103,2%


Recuperación de préstamos 28.652 49.374 22.327 65.425 45.147 99,8% -31,0%

Recuperación y anticipos por obras

de utilidad pública 67 20 47 81 83 0,2% 2,5%

Venta de activos - 304 8 - - 0,0% n.a

TOTAL EGRESOS 1.509.674 1.550.225 1.566.595 1.801.353 1.818.046 100,0% 0,9%

Remuneraciones 395.909 356.495 345.227 381.610 381.946 21,0% 0,1%

Servicios 316.771 312.097 320.113 396.657 378.441 20,8% -4,6%





Activos financieros 33.282 84.881 75.610 58.995 139.430 7,7% 136,3%

Amortización 107.655 107.813 108.799 124.740 113.299 6,2% -9,2%





4.13 Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER)

El monto del presupuesto inicial para el ejercicio 2019 del Instituto Costarricense de

Ferrocarriles (INCOFER) es de ¢15.332 millones, 35,8% menos que el presupuesto ajustado del

2018 (¢23.891 millones) y 110,2% (¢7.293 millones) más que el presupuesto inicial de 2018.

Los ingresos se conforman de un 55,1% de Financiamiento (¢8.442 millones), Ingresos

corrientes 34,3% (¢5.261 millones), y 10,6% de Ingresos de capital (¢1.628 millones).

Los egresos para el periodo 2019 se conforman principalmente de Bienes Duraderos ¢8.502

millones (55,5%); Servicios ¢3.876 millones (25,3%) y Materiales y Suministros ¢1.530 millones

(10,0%) que en su conjunto consumen un 90,8% del total de los gastos presupuestados.


-35,8%Variación vs





del Sector Público

0,05%

15.332₡ millones


Bienes

duraderos

55,5%

Servicios

25,3%

Materiales y

suministros

10,0%

Remuneraciones

7,2%

Otros

2,1%


Financiamiento

55,1%

Ingresos

corrientes

34,3%

Ingresos de

capital

10,6%


15.332

23.891

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años





El desarrollo de infraestructura ferroviaria en Costa

Rica constituye un reto-país, pues de acuerdo con

el Foro Económico Mundial, dentro de los factores

más problemáticos para hacer negocios en Costa

Rica destaca el suministro inadecuado de

infraestructura140, además el país ocupa el puesto

108 de un total de 140 países evaluados respecto a

la eficiencia del servicio de tren141, a su vez dicho

servicio presenta una limitada conectividad entre

rutas142.

Se requiere de importantes esfuerzos para revertir

dicha situación. Sobre el particular, es preciso

señalar que en el presupuesto ordinario 2019 del

INCOFER, se incorporan ingresos provenientes de la

cooperación financiera no reembolsable por la

suma de un millón de dólares provenientes del

Banco Centroamericano de Integración

Económica (BCIE), los cuales serían utilizados para

los estudios de factibilidad del tren rápido de

pasajeros (TRP). Es menester indicar que el proyecto de modernización del transporte (compra

de trenes), junto con el TRP constituyen los principales proyectos que se incluyen en la

planificación del INCOFER143.

Aunque con respecto al año 2018, la transferencia de capital proveniente del Gobierno Central

disminuyó en un 88,5%, INCOFER espera contar con los recursos suficientes para el período 2020

y dar continuidad al proyecto de modernización del transporte ferroviario del país. Sobre el

particular, cobra importancia, no sólo contar con los recursos necesarios de forma oportuna

para hacer frente al referido proyecto, sino ejecutarlos con la mayor rigurosidad y eficiencia

posible en virtud de la situación fiscal que afronta el país.

Es importante señalar que entre las intervenciones estratégicas que se incluyeron en el Plan

Nacional de Desarrollo e Inversión 2019-2022, se encuentra el Programa de Movilidad Urbana,

con un único objetivo dirigido a “Desarrollar la fase de pre inversión del proyecto de Tren Rápido

de Pasajeros, contribuyendo a la movilización en el Gran Área Metropolitana.” Se espera que

en el año 2021 el país obtenga el diseño final de la obra. Como se indicó en párrafos

precedentes, el INCOFER incorpora en su presupuesto para 2019 recursos provenientes del BCIE

para realizar los estudios de pre inversión del proyecto.


El monto del presupuesto inicial para el ejercicio 2019 del INCOFER es de ¢15.332 millones, 35,8%

menos que el presupuesto ajustado del 2018 (¢23.890 millones) y 110,2% (¢7.292 millones) más

que el presupuesto inicial del 2018. El presupuesto del INCOFER representa un 0,05% del

presupuesto total del Sector Público.

140 World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2017–2018, pág. 96. 141 World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2018, pág. 173. 142 Informe DFOE-IFR-IF-09-2014 del 5 de noviembre de 2014. 143 Sobre este último proyecto, el del Tren Rápido de Pasajeros, el Presidente de la República dijo, en su discurso de toma

de posesión: “…Nos hemos comprometido avanzar de manera decidida…”.

De acuerdo con la Ley Orgánica

Instituto Costarricense Ferrocarriles y sus

reformas (Ley N° 7001), el Instituto tiene

como parte de sus fines: Fortalecer la

economía del país mediante la

administración de un moderno sistema

de transporte ferroviario para el servicio

de pasajeros y de carga en todo el

territorio nacional; desarrollar en

inmuebles de su propiedad otras

inversiones u obras que le generen

recursos para financiar sus proyectos

de transporte ferroviario, siempre y

cuando dichas actividades no afecten

la prestación de los servicios de

transporte a su cargo. Además, le

compete electrificar, reconstruir,

rectificar y extender toda su red

ferroviaria existente.


http://www3.weforum.org/docs/GCR2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2018.pdf

http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_norma.aspx?param1=NRM&nValor1=1&nValor2=5272&nValor3=0&strTipM=FN




4.13.1.1 Ingresos

La principal fuente de ingresos del INCOFER es el financiamiento, el cual proviene tanto del

superávit libre como específico y corresponde al 55,1% del total de recursos estimados para el

2019 (¢8.442 millones). Los ingresos corrientes suman ¢5.261 millones y corresponden al 34,3% del

total de recursos presupuestados para el 2019. El 81,0% de ese rubro corresponde a los ingresos

por venta de bienes y servicios, referidos a los servicios de transporte ferroviario y de carga, y

servicio de tren de pasajeros; además de los alquileres. Se incluye también la transferencia de

recursos del BCIE y la transferencia incorporada en el Proyecto de Ley del Presupuesto de la

República correspondiente al año 2019 por la suma ¢1.628 millones, la cual representa el 11,0%

del total de los ingresos estimados.

4.13.1.2 Egresos

Los egresos del INCOFER para el periodo 2019 disminuyeron en un 35,8% en comparación con el

presupuesto definitivo del 2018. Las partidas de Bienes Duraderos ¢8.502 millones (55,5%);

Servicios ¢3.876 millones (25,3%) y Materiales y Suministros ¢1.530 millones (10,0%), son las que

consumen en su conjunto el 90,8% del total de los gastos presupuestados. Con respecto al

presupuesto definitivo del 2018, hubo una disminución de las partidas de Materiales y Suministros

(44,2%) y de Bienes Duraderos (47,0%). Esa disminución está relacionada principalmente por una

menor transferencia de capital con respecto al año 2018, lo cual impacta sobre los gastos que

se aplican.

La partida de Servicios experimenta un crecimiento del 1,7% con respecto al 2018, con una

concentración de recursos en la subpartida “servicios de gestión y apoyo” (80,9%). Dicha

proporción se justifica en que, el INCOFER para dar cumplimiento a sus actividades contrata

diversos servicios a terceros, entre ellos, la contratación y pago de los proveedores de servicios

relacionados con la conducción de trenes y el pago de los contratos relacionados con la

logística de operación de los servicios de transporte público de personas en la Gran Área

Metropolitana.

En relación con la partida de Bienes Duraderos, en el presupuesto inicial del 2019 se incorpora la

suma de ¢6.780 millones (79,7%) para continuar con el proceso de compra de 8 unidades

nuevas para la prestación de servicios de transporte ferroviario en la GAM, recursos que

provienen básicamente del superávit del año anterior. En el período 2017-2018 esa partida se

había incrementado en 337,4% en razón de una mayor dotación de recursos al INCOFER en el

proyecto de Ley del Presupuesto de la República correspondiente al año 2018 para la

adquisición de nuevos trenes (10 unidades) y al mejoramiento de las vías que componen el

Sistema Ferroviario Nacional, principalmente.


CUADRO 38

INCOFER: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 11.319 11.112 14.999 23.891 15.332 100,0% -35,8%

Financiamiento 2.531 5.359 5.350 5.509 8.442 55,1% 53,2%

Recursos de vigencias anteriores 2.531 5.359 5.350 5.509 8.442 100,0% 53,2%



Transferencias corrientes - 3 - - 580 11,0% n.a



TOTAL EGRESOS 6.297 5.762 9.490 23.891 15.332 100,0% -35,8%


Servicios 2.123 2.265 2.852 3.811 3.876 25,3% 1,7%


Remuneraciones 829 858 905 1.066 1.102 7,2% 3,3%

Transferencias corrientes 48 70 96 284 305 2,0% 7,4%

Amortización 3 7 7 9 9 0,1% 0,0%

Intereses y comisiones 3 6 6 7 7 0,0% 0,0%






4.14 Gobiernos Locales

El monto del presupuesto inicial aprobado por la Contraloría General para el ejercicio 2019

de los gobiernos locales corresponde a ¢607.482 millones, 18,6% menos que el presupuesto

definitivo del 2018 y 6,5% más que el presupuesto inicial del 2018.

El presupuesto municipal se compone en un 70,1% (¢425.870 millones) por ingresos

corrientes, un 18,0% (¢109.300 millones) por ingresos de capital y un 11,9% (¢72.313 millones)

por financiamiento.

Un total de ¢27.557 millones se aprobaron para el año 2019, por concepto de

financiamiento interno (préstamos directos). Las municipalidades que destacan por incluir

las mayores cantidades de recursos son Guácimo (¢4.730 millones -17,2% del total de

préstamos directos), Pérez Zeledón (¢4.219 millones – 15,3% del total de préstamos directos)

y de Abangares (¢2.833 millones – 10,3% del total de préstamos directos), de los cuales una

parte importante de estos préstamos será destinada para proyectos de conservación vial.


-18,6%Variación vs





del Sector Público

2,2%

607.482₡ millones


Remuneraciones

36,4%

Bienes

duraderos

22,2%

Servicios

20,0%

Transferencias

corrientes

8,4%

Otros

13,0%


Ingresos

corrientes

70,1%

Ingresos de

capital

18,0%

Financiamiento

11,9%


607.482

745.870

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

800.000

2015 2016 2017 2018 2019

Mil

lon

es

de

co

lon

es

Años





Los egresos más representativos corresponden a la partida de remuneraciones, con un

36,4% (¢221.012 millones), seguido de la partida de bienes duraderos con un 22,2% (¢134.921

millones) y un 20,0% (¢121.452 millones) por servicios.

Un total de ¢72.748 millones, correspondiente a 12,0% de los egresos presupuestados por los

gobiernos locales, se destinarán para vías de comunicación terrestre, a diferencia del año

anterior en el que se presupuestó un monto de ¢65.351 millones.

El presupuesto municipal es una herramienta que deben

utilizar las autoridades (Alcaldía y Concejo) y demás

funcionarios municipales, para la asignación y ejecución

de los recursos financieros que administran y que por ser

limitados y con diversidad de aplicación, requieren de

decisiones estratégicas en la atención de obras

comunales prioritarias, de los requerimientos

institucionales y, fundamentalmente, en la prestación de

los servicios municipales. En ese sentido, el presupuesto

contribuye al cumplimiento del Plan Anual Operativo y

facilita el alcance de los objetivos y metas propuestos

en cada uno de los programas presupuestarios

establecidos, acorde con el valor público que la

institución debe aportar a la sociedad.

En virtud de lo anterior, los gobiernos locales se

enfrentan al reto inexcusable de asumir un rol

protagónico en la sociedad costarricense, dado que la

prestación de sus servicios debe favorecer la calidad de

vida de sus habitantes, garantizando en forma

razonable la satisfacción de todas las necesidades bajo

su competencia.

4.14.1 Presupuesto de las municipalidades

El monto total aprobado en los presupuestos iniciales para ejecutar en el año 2019 por los

gobiernos locales, asciende a un total de ¢607.482 millones144. Dicho monto representa un

incremento de 6,5% con respecto al total de los presupuestos iniciales del año 2018.

Un aspecto a destacar, es que de 81 presupuestos iniciales, se aprobaron parcialmente 71,

siendo las principales razones de improbación de los ingresos propuestos, las transferencias que

fueron presentadas por montos superiores a los otorgados por las instituciones concedentes, en

su mayoría provenientes de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria y sus reformas (N°

8114) y las del Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven. Otras razones de

improbación, se refieren al contenido presupuestario para el financiamiento de la creación de

plazas sin haber demostrado la viabilidad financiera, al financiamiento de plazas administrativas

144 No se cuenta con los datos correspondientes a la Municipalidad de Puntarenas, ya que a la fecha de cierre de los

datos para elaborar este informe, no había realizado los ajustes correspondientes en el SIPP. Las Municipalidades de

Alajuela y Flores, a la fecha de cierre de los datos para elaborar este informe, no habían presentado los ajustes

correspondientes al proceso de improbación realizado por la CGR. Sin embargo, para poder hacer un análisis

adecuado de las cifras, se utiliza los datos del presupuesto ajustado para 2018, de acuerdo con el inciso 4.2.17 de las

Normas Técnicas sobre presupuesto público N-1-2012-DC-DFOE "En caso de improbación total del presupuesto inicial,

de conformidad con lo establecido en el bloque de legalidad, regirá el presupuesto del periodo inmediato anterior –

inicial más sus variaciones- Este presupuesto deberá ser ajustado eliminando todos aquellos ingresos y gastos que por su

naturaleza sólo tenían fundamento o eficacia para el periodo anterior y deberá ser presentado para información de la

Contraloría General de la República, con los ajustes necesarios en el plan anual institucional, dentro del plazo de 20 días

hábiles siguientes a la fecha del comunicado de la improbación mencionada"

A los gobiernos locales

corresponde la administración de

los intereses y servicios de su

jurisdicción territorial; por lo cual

tienen entre otras

responsabilidades, brindar los

servicios de recolección de basura

y de limpieza de vías y sitios

públicos; mantener los caminos y

parques en buen estado; proteger

los recursos naturales; construir vías

públicas; dirigir servicios públicos

para la construcción y permisos

para el funcionamiento de

negocios comerciales; recaudar y

administrar los impuestos

municipales, y la planificación

urbana y rural del cantón1/.

1/ Información disponible en el Código

Municipal, Ley N° 7794.


con recursos de la Ley N° 8114, a proyecciones de ingresos en los que no se aportó suficientes

elementos que fundamentaran las estimaciones propuestas, al incumplimiento en el cálculo de

las dietas, entre otras.

Por otra parte, destacan dos presupuestos improbados145 por un monto total de ¢32.024

millones, correspondientes a las municipalidades de Alajuela y Flores, ambos por incumplimiento

de requisitos legales indispensables. Con respecto a la Municipalidad de Alajuela el presupuesto

remitido no contaba con el dictamen necesario de la Comisión de Hacienda y Presupuesto, y

no se sometió por parte de la autoridad municipal competente a la aprobación interna

necesaria; por otra parte, en relación con el presupuesto de la Municipalidad de Flores, la

improbación se dio por incumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Protección al Trabajador N.°

7983 respecto al aporte del 3% patronal al Fondo de Capitalización Laboral. En consecuencia

de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría

General de la República, N° 7428, el presupuesto inicial 2019 para cada uno de esos gobiernos

locales corresponde al presupuesto del año inmediato anterior; eliminando todos aquellos

ingresos y gastos que por su naturaleza sólo tenían fundamento o eficacia para ese período.

En lo que respecta al proceso de aprobación, la Contraloría General ha señalado146 las

principales razones por las se ve obligada a improbar o aprobar parcialmente los presupuestos

municipales, entre otras, vicios de legalidad en los acuerdos del Concejo Municipal;

inconsistencias en el acta de la sesión de aprobación; omisión del Dictamen de la Comisión de

Hacienda y Presupuesto o errores en su contenido; incumplimiento de plazos establecidos

legalmente para el trámite de aprobación y remisión a la Contraloría General; y estimaciones

de ingresos sin la debida fundamentación legal o financiera.

Sobre el particular, es necesario recordar que la aprobación externa de la Contraloría General

tiene como alcance analizar que los presupuestos institucionales presentados, atiendan

sustancial y razonablemente los aspectos de legalidad y técnicos, que le ayuden a que el

presupuesto se constituya en un marco de referencia útil, para que las instituciones puedan

llevar a cabo su gestión en aras de lograr las metas, los objetivos y los resultados trazados.

4.14.1.1 Ingresos

Los gobiernos locales para atender sus competencias requieren recursos para hacer frente al

gasto que implica esa asignación, para lo cual deben acudir a diferentes fuentes de ingresos, a

saber: ingresos corrientes147, ingresos de capital148 y de financiamiento149. En los presupuestos

iniciales para el año 2019, los ingresos corrientes son la mayor fuente de financiamiento de las

municipalidades (70,1% del presupuesto total); siendo los más representativos, el impuesto sobre

la propiedad de bienes inmuebles (¢116.215 millones – 27,3%), el ingreso de licencias

profesionales, comerciales y otros permisos (¢110.444 millones – 25,9%) y el ingreso por la

prestación de servicios comunitarios (¢104.873 millones – 24,6%). Sobre el primer ingreso antes

citado, ver recuadro “Impuesto de Bienes Inmuebles como principal fuente de ingresos

corrientes en las Municipalidades”.

Al ser los ingresos corrientes la principal fuente para atender las necesidades de los habitantes

de las comunidades, los gobiernos locales como Administradores Tributarios, están llamados a

145 Debido a que esas municipalidades no habían concluido con los ajustes solicitados en el SIPP, se utilizó para estos

presupuestos un monto estimado con base en el presupuesto definitivo del año 2018. 146 Informe acerca del Seguimiento de la Gestión Presupuestaria de los Gobiernos Locales (DFOE-DL-SGP-00002-2016) 147 Incluye los ingresos de carácter tributario, contribuciones sociales, ingresos no tributarios y transferencias corrientes. 148 Incluye los ingresos por venta de activos, recuperación y anticipos por obra de utilidad pública, recuperación de

préstamos, transferencias de capital y otros ingresos de capital. 149 Abarca financiamiento interno, financiamiento externo, recursos de vigencias anteriores y recursos de emisión

monetaria.


desarrollar acciones orientadas a fortalecer la gestión administrativa para controlar y promover

un efectivo cobro de los tributos, emitir y aplicar políticas y lineamientos internos para regular la

gestión de cobro, y depurar y actualizar las bases de datos de los sistemas de facturación de

tributos, de manera que dichas acciones logren mejorar en forma constante la recaudación.

Por otra parte, con la entrada en vigencia de la Ley de autorización para la condonación

tributaria en el régimen municipal, N° 9587150, se autorizó …”a las municipalidades del país para

que, por una única vez, otorguen a los sujetos pasivos la condonación total del pago de los

recargos, los intereses y las multas que adeuden a la municipalidad por concepto de impuestos,

tasas, servicios municipales y por el impuesto sobre bienes inmuebles, hasta el cierre del trimestre

inmediato anterior a la entrada en vigencia de la presente Ley”…, lo cual tiene como fin

generar un impacto positivo en la recaudación, lo que podría contribuir al saneamiento de las

finanzas de los gobiernos locales que se acojan a dicha Ley.

Respecto a los ingresos de capital se incluye el rubro de transferencias de capital, las cuales se

componen de los aportes del Gobierno Central por la suma de ¢108.109 millones (98,9% de estos

ingresos). Entre los aportes más significativos se encuentra el Impuesto a los combustibles

establecido en la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, Ley N° 8114, a favor de las

municipalidades para la atención de la red vial cantonal.

Es importante comentar que mediante fiscalizaciones realizadas por la Contraloría General se

ha determinado151 que algunos gobiernos locales han adquirido financiamiento interno

(endeudamiento) para la elaboración de proyectos relacionados con la red vial cantonal y

suministrar en garantía, para el pago de intereses y la amortización de la deuda, los recursos

provenientes de la Ley N° 8114 y N° 9329, asunto que ya resulta ser una práctica por parte del

Sector Municipal. Sobre el particular, la Contraloría emitió un criterio jurídico152 relacionado con

la procedencia de solicitar dichos préstamos; aspecto que por autonomía municipal pueden

asumir los Gobiernos Locales a su entera responsabilidad. No obstante, se hace una serie de

advertencias que a la luz del principio de legalidad deben observar las municipalidades, dado

el destino específico de los recursos citados y las prioridades a atender.

Otras transferencias de capital que por la cantidad de recursos a otorgar por el Gobierno

Central, figuran como las más relevantes, corresponden al Ministerio de Gobernación y Policía,

específicamente los originados en las Leyes 7313 Redistribución del Impuesto al banano, 9154

Puestos Fronterizos Terrestres y 9156 Derechos de salida del territorio nacional.

En relación con los ingresos por financiamiento, los recursos de vigencias anteriores registran en

total un monto de ¢44.755 millones, que se compone del superávit libre por la suma de ¢14.887

millones y superávit específico por ¢29.869 millones. Esta fuente de financiamiento dependerá

de los resultados de la liquidación presupuestaria del año anterior, por lo tanto, los montos a

presupuestar varían de acuerdo con la ejecución presupuestaria realizada. En ese sentido, se

llama la atención para que los gobiernos locales gestionen de forma eficiente la ejecución de

los recursos disponibles y se logre en cada ejercicio económico el cumplimiento de los fines

planteados, de manera que no se generen subejecuciones, en detrimento de la satisfacción de

la prestación de los servicios y de la construcción de obras para el desarrollo local; además, se

reitera153 que se deberá prestar atención a la composición de los saldos pendientes de ejecutar,

150 Publicada en la Nº Gaceta 186 el 09 de octubre de 2018, rige a partir de su publicación. 151 Informe acerca del seguimiento de la gestión del endeudamiento por préstamos en las municipalidades de

Alajuelita, Corredores, Dota, Escazú, Golfito, Grecia, Limón, Nicoya, Parrita y Pérez Zeledón (DFOE-DL-SGP-00002-2017) y

el Informe de auditoría de carácter especial acerca de la gestión de los recursos destinados a la atención de la red vial

cantonal (DFOE-DL-IF-00001-2018) 152 Oficio N° 07341 (DFOE-DL-0514) de fecha 28 de junio 2017. 153 Informe de presupuestos públicos 2018, Situación y Perspectivas


debido a que pueden develar y materializar riesgos en materia de planificación, presupuesto y

adquisición de bienes y servicios.

Finalmente, se presupuesta un total de ¢27.557 millones por concepto de financiamiento interno

(préstamos directos). Las municipalidades que destacan por incluir las mayores cantidades de

recursos son Guácimo (¢4.730 millones – 17,2%), Pérez Zeledón (¢4.219 millones – 15,3%) y de

Abangares (¢2.833 millones – 10,3%), de los cuales una parte importante de estos préstamos será

destinada para proyectos de conservación vial. Las principales entidades prestamistas son

Banco Popular y de Desarrollo Comunal, Banco Nacional de Costa Rica, y el Instituto de

Fomento y Asesoría Municipal (IFAM).

4.14.1.2 Egresos

En los presupuestos iniciales 2019, las partidas en las cuales se concentra la mayor cantidad de

recursos, corresponden a las de remuneraciones (¢221.012 millones); bienes duraderos (¢134.921

millones); y servicios (¢121.452 millones); que en su conjunto representan el 78,6% de la totalidad

del presupuesto.

Las remuneraciones reflejan la mayor demanda de los recursos, por cuanto contemplan, entre

otros, las obligaciones salariales que contraen las municipalidades, para cubrir los sueldos de las

plazas fijas y las contrataciones por servicios especiales. En ese sentido, se improbó el contenido

presupuestario para el financiamiento de un total de 85 plazas (52 por cargos fijos y 33 por

servicios especiales), en su mayoría al no evidenciarse la solvencia financiera para asumir

obligaciones de carácter permanente o temporal, y por financiarse plazas administrativas con

recursos de destino específico de la Ley N° 8114.

Sobre la partida de bienes duraderos el gasto se concentra en la subpartida de Construcciones,

adiciones y mejoras, correspondiente a un 83,9% para mejoras en edificios, vías de

comunicación, obras urbanísticas, instalaciones y otras obras.

En la partida de servicios los gobiernos locales concentraron sus recursos en la subpartida

servicios de gestión y apoyo, la cual representa un total de 44,5% con una variación respecto

del año anterior de 1,9% que representaba un 42,7%. Esta subpartida se refiere154 al pago por

concepto de servicios profesionales y técnicos con personas físicas o jurídicas, tanto nacionales

como extranjeras, para la realización de trabajos específicos.

De acuerdo con la estructura programática, los gobiernos locales clasificaron los gastos para el

2019 mediante programas de la siguiente manera: Dirección y Administración general155 por un

monto de ¢178.392 millones (29,4%); Servicios comunales por una suma de ¢204.402 millones

(33,6%); Inversiones por el monto de ¢223.879 millones (36,9%); y Partidas específicas por la suma

de ¢809 millones (0,1%).

La experiencia del Órgano Contralor, producto de la fiscalización integral realizada en

diferentes temas de la gestión presupuestaria, como por ejemplo auditorías sobre la aprobación

y ejecución presupuestaria, de seguimiento de la gestión municipal, entre otros estudios

realizados, revelan la existencia de deficiencias vinculadas con la formulación, aprobación,

ejecución y control del presupuesto, así como debilidades relacionadas con la gestión de

cobro156. Aunado a lo anterior, algunas municipalidades finalizan el ejercicio económico con

154 Definición según el Clasificador por objeto del gasto del sector público, febrero 2008 155 Comprende la sumatoria de los egresos de las actividades 01: Administración General y 02: Auditoria Interna del

Programa I: Dirección y Administración General. 156 Informes DFOE-DL-IF-2-2014, DFOE-DL-IF-10-2014, DFOE-DL-IF-00002-2015, DFOE-DL-IF-00005-2015, DFOE-DL-IF-00012-2015,

DFOE-DL-IF-00002-2017, DFOE-DL-IF-00003-2017, DFOE.DL-IF-00004-2017, DFOE-DL-SGP-00001-2018, DFOE-DL-IF-00003-2018,

DFOE-DL-IF-00004-2018y DFOE-DL-IF-00008-2018.


resultados deficitarios; baja ejecución en los recursos destinados a obras comunales;

acumulación de recursos que se deben trasladar a otros programas o entidades públicas, y

deficiencias en la ejecución de programas, planes y objetivos; todo lo cual va en detrimento del

desarrollo local y la mejora de la gestión institucional.

Por lo tanto se insta al sector en general para que se tome conciencia de la importancia de los

presupuestos públicos como guía de acción para los diferentes niveles de la organización, para

la priorización y la mejor asignación de los recursos, de manera que se logren los resultados

esperados.

Impuesto de bienes inmuebles como principal fuente de ingresos corrientes en las

municipalidades

Sobre este tema el legislador mediante la promulgación de la Ley N° 7509 en el año 1995,

trasladó a los gobiernos locales la potestad de ser Administración Tributaria para realizar

valoraciones, facturar, recaudar, fiscalizar, tramitar los cobros respectivos y gestionar, en sus

respectivos territorios, el impuesto sobre bienes inmuebles establecido en esa normativa.

Este ingreso no sólo les permite captar recursos para fortalecer el régimen municipal y promover

mejoras en la prestación de los servicios y el desarrollo de las comunidades por la

materialización de diversas obras; sino que también es una fuente de financiamiento para otras

instituciones como el Órgano de Normalización Técnica del Ministerio de Hacienda, la Junta

Administrativa del Registro Nacional, Juntas de Educación y Juntas Administrativas de los

Centros Educativos Públicos.

La Contraloría General en el informe DFOE-DL-SGP-00001-2018 del 21 de junio del 2018,

determinó que las municipalidades sobre las que se realizó el seguimiento de la gestión de este

impuesto, presentan debilidades en los procesos de recaudación y ejecución de este tributo y

adeudan recursos por el giro inoportuno que por Ley deben ser transferidos a las otras entidades

de conformidad con el marco jurídico vigente. Se insta a que cada administración defina

formalmente una estrategia, así como los planes de acción respectivos, para lograr mejoras en

los procesos de recaudación y ejecución de los recursos por concepto del impuesto de bienes

inmuebles.


CUADRO 39

GOBIERNOS LOCALES: EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS, 2015-2019


Presupuesto

definitivo

Presupuesto

inicial

2015 2016 2017 2018 2019

TOTAL INGRESOS 512.076 568.567 645.446 745.870 607.482 100,0% -18,6%


Ingresos tributarios 210.389 222.849 237.726 251.220 256.334 60,2% 2,0%





Venta de activos 411 1.037 270 169 112 0,1% -33,9%

Recuperación y anticipos por obras

de utilidad pública 19 30 57 409 86 0,1% -78,9%

Otros ingresos de capital 1 1 6 - - 0,0% n.a

Recuperación de préstamos 97 0 - - - 0,0% n.a

Financiamiento 136.740 150.831 174.210 212.214 72.313 11,9% -65,9%


Financiamiento interno 15.724 12.657 21.226 48.541 27.557 38,1% -43,2%

Financiamiento externo 4 - - - - 0,0% n.a

Recursos de emisión monetaria 0 1.485 - - - 0,0% n.a

TOTAL EGRESOS 382.227 427.225 485.866 745.870 607.482 100,0% -18,6%

Remuneraciones 160.014 172.056 186.943 217.200 221.012 36,4% 1,8%


Servicios 67.508 75.921 90.673 136.691 121.452 20,0% -11,1%



Intereses y comisiones 4.017 4.611 5.524 7.908 10.533 1,7% 33,2%

Amortización 4.408 7.888 5.642 8.146 9.418 1,6% 15,6%


Cuentas especiales 110 49 41 4.396 5.892 1,0% 34,0%

Activos financieros 2 3 1 3 1 0,0% -85,5%




Anexos

ANEXO 1

CLASIFICADOR INSTITUCIONAL DEL SECTOR PÚBLICO

Gobierno Central (GC): Comprende las

instituciones que cumplen funciones de

gobierno en el ámbito nacional y que no

son desconcentradas ni descentralizadas.

Está conformado por el Poder Ejecutivo, el

Poder Legislativo y sus órganos auxiliares, el

Poder Judicial y el Tribunal Supremo de

Elecciones. Incluye además algunos títulos

presupuestarios que no corresponden a

instituciones.

Órganos Desconcentrados (OD): Son

aquellas instituciones que se han creado

para ejecutar actividades específicas con

el fin de lograr una mayor agilidad en su

ejecución, bajo la premisa de que una

autoridad superior les ha otorgado en su

calidad de subordinada, competencias

sobre una materia en particular que tienen un alcance nacional. Comprende aquellas

organizaciones vinculadas al Gobierno Central a las que por Ley o reglamento, se les ha

otorgado un nivel de desconcentración mínima o máxima.

Instituciones Descentralizadas no Empresariales (IDNE): Son instituciones con personalidad

jurídica plena y patrimonio propio que realizan función de gobierno en el ámbito nacional, a

quienes les ha sido asignada una competencia específica en la satisfacción de un fin público

determinado. Además, presentan cierto grado de autonomía administrativa, política y

organizativa, pero están sujetas a la tutela administrativa del Estado. Incluye aquellos entes

públicos no estatales con características similares al resto de las instituciones que conforman

este grupo.

Gobiernos locales (GL): Son entes autónomos con jurisdicción territorial determinada,

encargados de la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón. Incluye

otras instituciones tales como Comités Cantonales de Deportes, federaciones, ligas y uniones

relacionados con los Gobiernos locales.

Empresas públicas no financieras (EPNF): Incluye las empresas del Estado que desarrollan una

actividad económica destinada a la producción y el intercambio de bienes y servicios para un

mercado, incurriendo en costos de producción y fuentes de financiamiento propios de una

empresa, que operan en régimen de competencia o de monopolio, la cual puede asumir

distintas modalidades organizativas: órgano, institución autónoma, semiautónoma, ente público

estatal o no estatal o ente privado.

Instituciones Públicas Financieras (IPF): Considera aquellas instituciones que llevan a cabo

actividades financieras en la economía, desglosadas en Instituciones Públicas Financieras

Bancarias, Instituciones Públicas Financieras no Bancarias e Instituciones Públicas Financieras de

Rectoría y Supervisión.

Fuente: Ministerio de Hacienda, Presupuesto Nacional, Clasificador Institucional del Sector Público, Mayo 2014.

ANEXO 2

PRESUPUESTOS APROBADOS POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, 2019

- MILLONES DE COLONES-

Nombre de la Institución Monto Aprobado Estado del documento

1 Aldeas SOS de Costa Rica 913 Aprobado Parcialmente

2 Almacén Fiscal Agrícola de Cartago S.A 582 Aprobado Parcialmente

3 Asilo de la Vejez de Cartago 413 Aprobado

4 Asociación Acosteña de Proteccion al Anciano 185 Aprobado

5 Asociación Adulto Mayor María Inmaculada, Jicaral 501 Aprobado

6 Asociación Albergue para Ancianos de Golfito 446 Aprobado

7Asociación Albergue Rehabilitación Alcoholico adulta

mayor indigente1.417 Aprobado

8Asociación Apostólica Católica Manos Abiertas, Santa

Rita, Aserrí227 Aprobado

9Asociación Benefica Hogar de Ancianos Hortensia

Rodríguez Sandoval de Bolaños298 Aprobado

10Asociación Cartaginesa Atencion Ciudadanos Tercera

Edad (Ascate)637 Aprobado

11 Asociación Casa Provincial del Buen Pastor 88 Aprobado

12Asociación Católica la Posada de Belen Madre Teresa de

Calcuta329 Aprobado

13Asociación Católica Pro Ayuda Al Enfermo de Hansen y

Ancianos desamparados569 Aprobado

14 Asociación Centro de Prácticas Restaurativas Surgir 341 Aprobado

15Asociación Centro Diurno de la Tercera Edad Fuente del

Saber241 Aprobado

16 Asociación Comunidad Encuentro 221 Aprobado

17Asociación Costarricense para el Tamizaje y la prevención

de discapacidades en el niño519 Aprobado

18Asociación de Adultos Mayores Casa San Antonio de

Padua Pavas197 Aprobado

19Asociación de Ancianos Albergue Mixto San Francisco de

Asís de Aserrí217 Aprobado

20Asociación de Ancianos Amigos de Fray Casiano de

Madrid123 Aprobado

Anexos | 159


21Asociación de Atención Integral de la Tercera edad de

Alajuela200 Aprobado

22Asociación de Atencion Integral del Anciano San

Cayetano834 Aprobado

23 Asociación de Bienestar Social del Centro Evangelístico 83 Aprobado Parcialmente

24 Asociación de Niñas Hogar Montiel 174 Aprobado Parcialmente

25 Asociación de Olimpiadas Especiales de Costa Rica 173 Aprobado

26 Asociación de Protección de la Infancia de San Carlos 169 Aprobado

27 Asociación del Hogar Jesus Maria y Jose Pavas 145 Aprobado

28 Asociación Génesis T A G 247 Aprobado

29 Asociación Gerontologica Costarricense (AGECO) 596 Aprobado

30 Asociación Guardería Infantil del Niño Jesús 162 Aprobado

31Asociación Hogar Crea Internacional Incorporado

Capítulo de Costa Rica229 Aprobado

32 Asociación Hogar Cristiano de Puntarenas 391 Aprobado

33 Asociación Hogar de Ancianos de Alfaro Ruiz 304 Aprobado

34 Asociación Hogar de Ancianos de Coto Brus 478 Aprobado

35 Asociación Hogar de Ancianos de Esparza 287 Aprobado

36Asociación Hogar de Ancianos de Limón Victor Manuel

Casco Torres452 Aprobado

37 Asociación Hogar de Ancianos los Santos 262 Aprobado

38Asociación Hogar de Ancianos Sagrado Corazon de

Jesus, Nandayure261 Aprobado

39Asociación Hogar de Ancianos San Jorge y obras

parroquiales308 Aprobado

40 Asociación Hogar de vida para la Niñez 97 Aprobado Parcialmente

41Asociación Hogar Manos de Jesus Pro Atencion del

Anciano Abandonado394 Aprobado

42Asociación Hogar para Ancianos de Orotina Pbro Jesus

Ma. Vargas Vasquez221 Aprobado

160 |Anexos


43 Asociación Hogar para Ancianos Pococi -Guapiles. 200 Aprobado

44Asociación Hogar Puntarenense de la Persona Adulta

Mayor460 Aprobado

45 Asociación Integral para el Anciano de Parrita 170 Aprobado

46 Asociación Misionera Iglesia Episcopal Costarricense 224 Aprobado

47Asociación Nicoyana de Atencion Al Anciano, Nicoya,

Guanacaste231 Aprobado

48Asociación Pitaleña para la Atencion del Adulto Mayor,

Hogar de Dios (Apiam)252 Aprobado

49Asociación Pro Atención a Ciudadanos Poaseños de la

Tercera Edad (APROACIPOTE)201 Aprobado

50 Asociación Reacción en Cadena Por Nuestra Niñez 145 Aprobado

51Asociación Restauración a la Niñez en Abandono y Crisis

para una Esperanza Renovada (RENACER )149 Aprobado

52 Asociación Roblealto Pro-Probienestar del niño 853 Aprobado

53 Asociación San Vicente de Paul de Puriscal 222 Aprobado

54 Asociación Siembra 109 Aprobado

55 Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) 21.415 Aprobado Parcialmente

56 Banco Central de Costa Rica (BCCR) 387.328 Aprobado Parcialmente

57 Banco de Costa Rica (BCR) 506.469 Aprobado Parcialmente

58 Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) 146.702 Aprobado Parcialmente

59 Banco Nacional de Costa Rica (BNCR) 684.353 Aprobado Parcialmente

60 Banco Popular y de Desarrollo Comunal 439.178 Aprobado Parcialmente

61 BanProcesa Sociedad de Responsabilidad Limitada - Improbado

62 BCR Corredora de Seguros S.A 7.170 Aprobado Parcialmente

63BCR Pensión Operadora de Planes de Pensiones

Complementarias S.A7.454 Aprobado Parcialmente

64 BCR Sociedad Administradora de Fondos de Inversión S.A 10.203 Aprobado Parcialmente

Anexos | 161


65 BCR Valores S.A 9.292 Aprobado Parcialmente

66 Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica 49.089 Aprobado Parcialmente

67 BN Corredora de Seguros S.A 6.293 Aprobado Parcialmente

68 BN Sociedad Administradora de Fondos de Inversión S.A 7.645 Aprobado Parcialmente

69 BN Valores Puesto de Bolsa S.A 7.797 Aprobado Parcialmente

70 BN Vital Operadora de Pensiones Complementarias S.A 13.711 Aprobado Parcialmente

71 Cablevisión de Costa Rica S.A. 7.446 Improbado

72 Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) 4.147.252 Aprobado Parcialmente

73 Centro de Estudios y Capacitacion Cooperativa R.L. 257 Aprobado

74 Centro Nacional de la Música 4.623 Aprobado

75 Colegio de San Luis Gonzaga 914 Improbado

76 Colegio Universitario de Cartago (CUC) 4.637 Aprobado Parcialmente

77 Colegio Universitario de Limón (CUNLIMON) 2.840 Aprobado

78 Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) 561 Aprobado Parcialmente

79Comisión Nacional de Préstamos para la Educación

(CONAPE)29.925 Aprobado Parcialmente

80Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención

de Emergencias (CNE)8.182 Aprobado Parcialmente

81 Compañía Nacional de Fuerza y Luz S.A. (CNFL) 322.704 Improbado

82 Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) 39.154 Aprobado

83 Consejo de Transporte Público (CTP) 5.193 Aprobado Parcialmente

84 Consejo Nacional de Concesiones (CNC) 8.049 Aprobado

85Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y

Tecnológicas (CONICIT)2.435 Improbado

86Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor

(CONAPAM)19.599 Aprobado

162 |Anexos


87Consejo Nacional de Personas con Discapacidad

(CONAPDIS)12.706 Aprobado Parcialmente

88 Consejo Nacional de Producción (CNP) 89.891 Aprobado

89 Consejo Nacional de Rectores (CONARE) 11.583 Aprobado Parcialmente

90Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero

(CONASSIF)1.576 Aprobado

91 Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) 351.306 Aprobado

92 Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo 3.242 Aprobado Parcialmente

93 Consejo Técnico de Aviación Civil (CTAC) 80.695 Aprobado Parcialmente

94 Correos de Costa Rica S.A (CORREOS) 26.594 Aprobado

95 Depósito Agrícola de Cartago S.A 1.024 Aprobado Parcialmente

96Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y

Centros de Atención Integral (Dirección del CEN-CINAI)66.262 Aprobado Parcialmente

97 Editorial Costa Rica (ECR) 472 Aprobado Parcialmente

98Empresa de Servicios Metropolitanos Esm Sociedad

Anónima185 Aprobado Parcialmente

99 Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. (ESPH) 94.771 Aprobado Parcialmente

100 Empresa Hidroeléctrica los Negros S.A. (EHLN S.A.) 1.883 Aprobado Parcialmente

101Federación de Concejos Municipales de Distrito de Costa

Rica- Improbado

102Federación de Municipalidades de Cantones Productores

de Banano (FECAPROBA)- Improbado

103 Federación de Municipalidades de Guanacaste 229 Aprobado Parcialmente

104Federación de Municipalidades de la Provincia de

Cartago (FEMUCARTAGO)82 Improbado

105Federación de Municipalidades de la Región Sur de la

Provincia de Puntarenas (FEDEMSUR)- Improbado

106Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela

(FEDOMA) 145 Aprobado Parcialmente

107 Fideicomiso 25-02 CONICIT-BCAC 362 Aprobado Parcialmente

108 Fideicomiso 544 FONAFIFO-BNCR 3.068 Aprobado

Anexos | 163


109 Fideicomiso 872 CTAMS-BNCR 9.787 Aprobado Parcialmente

110 Fideicomiso 955 Ministerio de Hacienda-BNCR 376 Aprobado

111 Fideicomiso Banco Nacional-MEP 41.002 Aprobado

112 Fideicomiso BCAC-IMAS-BANACIO/73-2002 1.194 Aprobado Parcialmente

113 Fideicomiso Cafetalero MH/MAG/BCR 2013 699 Aprobado Parcialmente

114 Fideicomiso CNP/BCR 3412 19.343 Aprobado

115Fideicomiso Corredor Vial San José San Ramón y sus

Radiales dos mil dieciséis14.160 Improbado

116Fideicomiso del Aeropuerto Internacional Juan

Santamaría74.504 Aprobado Parcialmente

117 Fideicomiso FINADE / BCR 43.758 Aprobado

118 Fideicomiso FONATT JADGME/BCR 1.827 Aprobado

119 Fideicomiso Fondo Especial de Migración JADGME/BCR 4.622 Aprobado

120 Fideicomiso Fondo Social Migratorio JADGME/BCR 596 Aprobado

121Fideicomiso Fundación de Parques Nacionales Osa

Corcovado Piedras Blancas13 Aprobado

122Fideicomiso INDER para compra y readecuación de

deudas de productores de piña754 Aprobado

123 Fideicomiso MTSS/PRONAMYPE-Banco Popular 2.455 Aprobado

124Fideicomiso para los Servicios de Gestión Financiera para

el Programa de Infraestructura de Transporte (PIT)99.963 Aprobado

125Fideicomiso Parque Recreativo Nacional Playas de

Manuel Antonio237 Aprobado Parcialmente

126Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares

(FODESAF)631.873 Aprobado

127 Fondo Nacional de Becas (FONABE) 56.185 Aprobado

128 Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) 20.396 Aprobado

129 Fundación Abraham 199 Aprobado

130 Fundación Ayudenos para Ayudar 949 Aprobado

164 |Anexos


131 Fundación Dehvi 428 Aprobado Parcialmente

132Fundación Fomento y Promocion de la Investigacion y

Transferencia de Tecnologia Agropecuaria de Costa Rica265 Aprobado

133Fundación Génesis para el Desarrollo de Personas en

Riesgo Social- Improbado

134Fundación Hogar del Adulto Mayor Madre Berta Acuña

Ruíz351 Aprobado

135 Fundación Hogar Manos Abiertas 639 Aprobado

136 Fundación María 196 Aprobado

137 Fundación Museos Banco Central 1.325 Aprobado

138 Fundación Oratorio Don Bosco de Sor María Romero 244 Aprobado

139 Fundación Parque Marino 383 Aprobado

140 Fundación Parque Metropolitano la Libertad 1.645 Aprobado

141 Gestión cobro Grupo ICE SA 670 Aprobado

142Hogar de Ancianos de Liberia-Asociación San Vicente de

Paul162 Aprobado

143INS Inversiones Sociedad Administradora de Fondos de

Inversión S.A (SAFI)2.215 Aprobado

144 INS Red de Servicios de Salud S.A 41.886 Aprobado

145 INS Valores Puesto de Bolsa S.A 6.454 Aprobado

146 Instituto Agropecuario Costarricense 1.633 Aprobado

147Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados

(AyA)250.815 Aprobado Parcialmente

148 Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) 1.818.046 Aprobado

149 Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) 15.332 Aprobado

150Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en

Nutrición y Salud (INCIENSA)5.893 Aprobado

151Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura

(INCOPESCA)4.918 Aprobado

152 Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) 7.624 Improbado

Anexos | 165


153 Instituto Costarricense de Turismo (ICT) 40.581 Aprobado Parcialmente

154Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación

(ICODER)14.124 Improbado

155 Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) 8.097 Improbado

156 Instituto de Desarrollo Rural (INDER) 46.727 Aprobado

157 Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) 16.889 Aprobado Parcialmente

158 Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) 225.603 Aprobado

159 Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) 145.503 Aprobado Parcialmente

160 Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) 10.182 Aprobado

161 Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) 31.606 Aprobado

162 Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) 19.857 Aprobado Parcialmente

163 Instituto Nacional de Seguros (INS) 1.371.777 Aprobado Parcialmente

164 Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) 56.053 Aprobado

165 Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) 13.407 Aprobado Parcialmente

166 Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC) 75.947 Aprobado Parcialmente

167 INSurance Servicios S.A 24.196 Aprobado

168Junta Administrativa de la Dirección General de

Migración y Extranjería14.076 Aprobado Parcialmente

169 Junta Administrativa del Registro Nacional 43.437 Aprobado

170Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la

Vertiente Atlántica (JAPDEVA) 49.621 Improbado

171Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la

Provincia de Puntarenas (JUDESUR)5.172 Improbado

172 Junta de Protección Social (JPS) 270.527 Aprobado Parcialmente

173 Liga de Municipalidades de Heredia - Improbado

174 Municipalidad de Abangares 6.963 Aprobado Parcialmente

166 |Anexos


175 Municipalidad de Acosta 2.380 Aprobado Parcialmente

176 Municipalidad de Alajuela - Improbado

177 Municipalidad de Alajuelita 3.260 Aprobado Parcialmente

178 Municipalidad de Alvarado de Pacayas 1.729 Aprobado Parcialmente

179 Municipalidad de Aserrí 3.984 Aprobado Parcialmente

180 Municipalidad de Atenas 2.436 Aprobado Parcialmente

181 Municipalidad de Bagaces 3.194 Aprobado

182 Municipalidad de Barva 3.720 Aprobado Parcialmente

183 Municipalidad de Belén 8.788 Aprobado Parcialmente

184 Municipalidad de Buenos Aires 6.520 Aprobado

185 Municipalidad de Cañas 4.178 Aprobado Parcialmente

186 Municipalidad de Carrillo Guanacaste 7.897 Aprobado Parcialmente

187 Municipalidad de Cartago 23.065 Aprobado Parcialmente

188 Municipalidad de Corredores 4.896 Aprobado Parcialmente

189 Municipalidad de Coto Brus 3.887 Aprobado Parcialmente

190 Municipalidad de Curridabat 14.892 Aprobado Parcialmente

191 Municipalidad de Desamparados 12.093 Aprobado Parcialmente

192 Municipalidad de Dota 3.288 Aprobado Parcialmente

193 Municipalidad de el Guarco 3.616 Aprobado Parcialmente

194 Municipalidad de Escazú 29.149 Aprobado Parcialmente

195 Municipalidad de Esparza 5.431 Aprobado Parcialmente

196 Municipalidad de Flores - Improbado

Anexos | 167


197 Municipalidad de Garabito 6.859 Aprobado Parcialmente

198 Municipalidad de Goicoechea 11.900 Aprobado Parcialmente

199 Municipalidad de Golfito 4.880 Aprobado

200 Municipalidad de Grecia 7.802 Aprobado Parcialmente

201 Municipalidad de Guácimo 8.500 Aprobado Parcialmente

202 Municipalidad de Guatuso 2.249 Aprobado Parcialmente

203 Municipalidad de Heredia 19.329 Aprobado

204 Municipalidad de Hojancha 1.928 Aprobado Parcialmente

205 Municipalidad de Jiménez 2.118 Aprobado Parcialmente

206 Municipalidad de La Cruz Guanacaste 4.580 Aprobado Parcialmente

207 Municipalidad de La Unión 10.521 Aprobado Parcialmente

208 Municipalidad de León Cortés 1.862 Aprobado Parcialmente

209 Municipalidad de Liberia 10.448 Aprobado Parcialmente

210 Municipalidad de Limón 11.678 Aprobado Parcialmente

211 Municipalidad de Los Chiles 3.233 Aprobado Parcialmente

212 Municipalidad de Matina 3.339 Aprobado Parcialmente

213 Municipalidad de Montes de Oca 8.278 Aprobado Parcialmente

214 Municipalidad de Montes de Oro 2.150 Aprobado Parcialmente

215 Municipalidad de Mora 4.194 Aprobado Parcialmente

216 Municipalidad de Moravia 5.909 Aprobado Parcialmente

217 Municipalidad de Nandayure 2.693 Aprobado Parcialmente

218 Municipalidad de Naranjo 6.024 Aprobado Parcialmente

168 |Anexos


219 Municipalidad de Nicoya 6.255 Aprobado Parcialmente

220 Municipalidad de Oreamuno 3.420 Aprobado Parcialmente

221 Municipalidad de Orotina 3.702 Aprobado Parcialmente

222 Municipalidad de Osa 6.622 Aprobado Parcialmente

223 Municipalidad de Palmares 2.685 Aprobado Parcialmente

224 Municipalidad de Paraíso 5.528 Aprobado Parcialmente

225 Municipalidad de Parrita 3.362 Aprobado Parcialmente

226 Municipalidad de Pérez Zeledón 14.441 Aprobado Parcialmente

227 Municipalidad de Poás 2.471 Aprobado Parcialmente

228 Municipalidad de Pococí 10.225 Aprobado Parcialmente

229 Municipalidad de Puriscal 2.820 Aprobado Parcialmente

230 Municipalidad de Quepos 5.094 Aprobado Parcialmente

231 Municipalidad de San Carlos 15.155 Aprobado Parcialmente

232 Municipalidad de San Isidro de Heredia 2.706 Aprobado Parcialmente

233 Municipalidad de San José 72.197 Aprobado Parcialmente

234 Municipalidad de San Mateo 1.268 Aprobado Parcialmente

235 Municipalidad de San Pablo de Heredia 4.439 Aprobado Parcialmente

236 Municipalidad de San Rafael de Heredia 4.499 Aprobado Parcialmente

237 Municipalidad de San Ramón 8.666 Aprobado Parcialmente

238 Municipalidad de Santa Ana 13.756 Aprobado Parcialmente

239 Municipalidad de Santa Bárbara 2.963 Aprobado Parcialmente

240 Municipalidad de Santa Cruz 8.973 Aprobado Parcialmente

Anexos | 169


241 Municipalidad de Santo Domingo de Heredia 7.075 Aprobado Parcialmente

242 Municipalidad de Sarapiquí 5.959 Aprobado

243 Municipalidad de Siquirres 4.751 Aprobado Parcialmente

244 Municipalidad de Talamanca 3.824 Aprobado Parcialmente

245 Municipalidad de Tarrazú 2.357 Aprobado

246 Municipalidad de Tibás 8.481 Aprobado Parcialmente

247 Municipalidad de Tilarán 3.001 Aprobado

248 Municipalidad de Turrialba 7.174 Aprobado

249 Municipalidad de Turrubares 1.841 Aprobado Parcialmente

250 Municipalidad de Upala 4.062 Aprobado Parcialmente

251 Municipalidad de Valverde Vega 2.247 Aprobado Parcialmente

252 Municipalidad de Vásquez de Coronado 4.364 Aprobado Parcialmente

253 Municipalidad de Zarcero 2.010 Aprobado Parcialmente

254 Oficina Nacional de Semillas (ONS) 615 Aprobado

255Operadora de Pensiones Complementarias y de

Capitalización Laboral de la CCSS S.A5.015 Aprobado Parcialmente

256Operadora de Planes de Pensiones Complementarias del

Banco Popular y de Desarrollo Comunal S.A16.326 Aprobado Parcialmente

257Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición

de Bienes4.370 Aprobado Parcialmente

258 Patronato Nacional de Ciegos (PANACI) 195 Aprobado

259 Patronato Nacional de la Infancia (PANI) 100.480 Aprobado Parcialmente

260 Patronato Nacional de Rehabilitación (PANARE) 683 Aprobado Parcialmente

261 Popular Sociedad Agencia de Seguros S.A 4.870 Aprobado Parcialmente

262Popular Sociedad de Fondos de Inversión Sociedad

Anónima4.419 Aprobado Parcialmente

170 |Anexos


263 Popular Valores Puesto de Bolsa S.A 9.225 Aprobado Parcialmente

264 Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) 13.571 Aprobado Parcialmente

265 Radiográfica Costarricense S.A. (RACSA) 58.471 Aprobado

266 Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima 1.718.548 Aprobado

267 Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) 13.935 Aprobado Parcialmente

268Servicio Nacional de Aguas Subterraneas Riego y

Avenamiento (SENARA)15.928 Aprobado Parcialmente

269 Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) 15.228 Aprobado

270 Sistema de Emergencias del 911 5.754 Aprobado Parcialmente

271 Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) 42.293 Aprobado Parcialmente

272Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural S.A.

(SINART)7.802 Aprobado Parcialmente

273 Superintendencia de Pensiones (SUPEN) 5.433 Aprobado

274 Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) 26.819 Aprobado

275Superintendencia General de Entidades Financieras

(SUGEF)13.874 Aprobado

276 Superintendencia General de Seguros (SUGESE) 4.285 Aprobado

277 Superintendencia General de Valores (SUGEVAL) 6.005 Aprobado

278 Temporalidades de la Iglesia Católica Diocesis de Tilarán 472 Aprobado

279 Unión Nacional de Gobiernos Locales - Improbado

280 Universidad de Costa Rica (UCR) 330.169 Aprobado Parcialmente

281 Universidad Estatal a Distancia (UNED) 74.383 Aprobado Parcialmente

282 Universidad Nacional (UNA) 168.552 Aprobado Parcialmente

283 Universidad Técnica Nacional (UTN) 48.125 Aprobado

Total general 16.611.572

Contraloría General de la República

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Elaborado en la Contraloría General de la República,todos los derechos reservados. Febrero 2019.

Edición digital únicamente.

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