Sistemas de pensiones y perspectivas de la seguridad social

Roberto H a m Chande*

Al entrar al siglo XXI México se encuentra en una etapa de desarrollo intermedio, expe­rimentando profundas transformaciones sociales, económicas, políticas y demográficas. Los cambios demográficos muestran un rápido envejecimiento de su población aunado a insuficiencia financiera y déficit actuariales en los sistemas de seguridad social. Así, un reto a enfrentar son los grandes requerimientos por pensiones de retiro. El sistema de se­guridad social está compuesto por varias instituciones que cubren grupos diferentes de tra­bajadores: asalariados de compañías privadas, del servicio público y de empresas des­centralizadas. Más de la mitad de la población económicamente activa queda del todo excluida; éstos son los trabajadores del campo y el sector informal de menores recursos. Apenas 24% déla población mayor de 60 años tiene algún tipo de pensión de retiro, y en su mayoría los estipendios son raquíticos. Los institutos de seguridad social presen­tan deficiencias producto de los problemas económicos y sociales del país. Bajo distintos escenarios de proyección, aparecen como inevitables grandes desbalances en dos cocien­tes importantes: entre trabajadores activos y pensionados, entre costos de las jubilacio­nes e ingresos por salarios. Estas perspectivas obligan a pensar en modificaciones. E l principal cambio se ha hecho en el IMSS, el cual cubre a los asalariados urbanos del sec­tor privado. Se ha pasado del sistema de beneficios definidos al de contribuciones defini­das. Este sistema no logrará un porcentaje adecuado de reemplazo del salario y las pen­siones futuras estarán en su mayoría en el nivel mínimo garantizado. Este nivel de garantía corre a cargo de las finanzas públicas, lo cual aunado a los costos de transi­ción significan una gran carga tanto para los afiliados a la seguridad social como pa­ra los no afiliados. En términos de activación económica se puede asegurar que con el ahorro interno de la seguridad social, la economía del país no está adaptada para con­vertir esos recursos en inversión productiva. El problema merece atención política, eco­nómica y social con visión a largo plazo.

L o s propósitos de la seguridad social

Históricamente, los p r i m e r o s antecedentes de la segur idad social se d a n a l final d e l siglo X I X , p r i n c i p a l m e n t e en sus connotados or íge ­nes d u r a n t e e l g o b i e r n o alemán d e l canc i l ler Bismarck, para confor ­marse c omo u n p r o d u c t o relevante de las transformaciones sociales y e conómicas d e l siglo X X , i n c l u y e n d o la participación que h a t e n i ­d o en el desarro l lo de México . E n u n a definición resumida , la segu­r i d a d social es " la protecc ión que la sociedad o torga c o n t r a las c o n ­t ingencias económicas y sociales derivadas de la pérdida de ingresos

* P r o f e s o r - i n v e s t i g a d o r d e E l C o l e g i o de México y E l C o l e g i o de l a F r o n t e r a N o r t e .

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a consecuencia de en fermedades , m a t e r n i d a d , riesgos d e l t r a b a j o , i n v a l i d e z , vejez y m u e r t e , i n c l u y e n d o la asistencia m é d i c a " . ( O I T , 1984) .

Esta def in ic ión t i ene c o m o base f u n d a m e n t a l y razón d e ser l a e q u i d a d y jus t i c ia que la seguridad social debe p r o c u r a r m e d i a n t e los pr inc ip i o s de la so l idar idad entre clases sociales y entre generaciones. Se trata de u n mecanismo legislado, pactado y obl igado de r e d i s t r i b u ­c i ón de la r iqueza, de los pudientes hacia los necesitados, de los sanos hac ia los en fermos , de los jóvenes a los viejos, de los ocupados a los desempleados. C o n estas miras se h a n creado las dist intas i n s t i t u c i o ­nes de seguridad social que a d m i n i s t r a n la transferencia de recursos para otorgar servicios y beneficios en protección de la poblac ión ante los riesgos señalados. D e n t r o de estas contingencias y beneficios se i n ­c luyen las pensiones ante las pérdidas de la capacidad para el trabajo debidas a los riesgos laborales, la vejez, la enfermedad o la invalidez, así como a la au­sencia del sostén de la familia en la forma de rentas de viudez, orfandad o as­cendencia.

C o m o par te de los cambios sociales y e c o n ó m i c o s , la s egur idad social también se está t r a n s f o r m a n d o y responde a las teorías y de ­mandas de cada m o d e l o e i n t e n t o de desarro l l o . C o m o t a l , h a sido p a r t i c u l a r m e n t e afectada en u n fin de siglo que busca l i b e r a r m e r ­cados y g l o b a l i z a r ac t iv idades e c o n ó m i c a s ( A r a n c i b i a y Ramírez , 1999) . E n este artículo se presenta u n análisis de las c ond i c i ones de la segur idad social en Méx i co , en focado e n los sistemas de pens io ­nes y sus prospect ivas p a r a las p r i m e r a s décadas d e l s ig lo X X I . 1 Se hace una glosa general no sólo sobre las pensiones por jubilación, sino que se incluyen también las de viudez, invalidez, riesgos del trabajo, orfandad y ascendencia. S in e m b a r g o , a u n q u e las pens iones de j u b i l a c i ó n co­r r e s p o n d e n a 3 9 % de los casos, son las que t i e n e n m a y o r peso eco­n ó m i c o .

L a s pensiones en el proceso social, económico y político de México

C o n algunas pr imeras manifestaciones desde el p o r f i r i a t o , la seguri­d a d social se i n i c i a ya en c ier ta f o r m a c o n la creación e n 1925 de la

1 E l autor agradece los invaluables comentar ios y apoyo de J . L . Salas L i z a u r y C . Soto Pérez, quienes c o m o actuarios y expertos e n seguridad social h a n b r i n d a d o gene­rosa ayuda e n l a elaboración de este artículo.

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Direcc ión de Pensiones Civiles y de R e t i r o , que e n 1959 se t rans for ­maría e n el actual I n s t i t u t o de Segur idad y Servicios Sociales de los Trabajadores de l Estado ( I S S S T E ) . Los empleados dedicados a ac t i v i ­dades relacionadas con el gob ierno , las inst i tuciones con presupuesto g u b e r n a m e n t a l y los grupos policiacos, cuentan con programas de se­g u r i d a d social admin is t rados p o r diversas organizaciones. L a m a y o r de estas inst i tuc iones es e l I S S S T E , e l cual a g r u p a a la burocrac ia d e l g o b i e r n o f edera l , a los maestros adscritos a la Secretaría de E d u c a ­c ión Pública y a otras organizaciones de carácter públ ico . De m o d o semejante, en casi todos los estados de la República existe u n organis­m o p r o p i o para atender la seguridad social de los empleados estatales y m u n i c i p a l e s , l a po l i c ía l o ca l y los maestros estatales. 2 Parte de l a existencia de estas inst i tuc iones h a ven ido de la necesidad de conce­der benef ic ios suficientes a los servidores públ icos y a las fuerzas ar­madas para sostener el e q u i l i b r i o social y político de l país.

L a consolidación de la seguridad social en México l lega en 1943 c o n e l e s t a b l e c i m i e n t o d e l I n s t i t u t o M e x i c a n o d e l Seguro S o c i a l ( I M S S ) , la más g r a n d e de las organizac iones de segur idad social d e l país. Ba jo las tónicas de l Estado Benefactor, esta institución de segur i ­d a d social se construyó pensando en e l m o d e l o e c o n ó m i c o que m i r a ­ba al desarro l lo med iante la industrialización y sustitución de i m p o r ­taciones. Por m e d i o d e l I M S S se o t o r g a b a n condic iones mínimas de pro tecc i ón a los empleados y a la clase o b r e r a asalariada al servicio de las empresas privadas para garantizar e l esfuerzo i n d u s t r i a l ( I M S S ,

1985) . E l e s tab l e c imiento d e l I n s t i t u t o permit ió que las empresas, grandes , medianas o pequeñas, c u m p l i e r a n con los preceptos de la L e y Federa l d e l T r a b a j o e n m a t e r i a de pro tecc i ón l a b o r a l y segur i ­d a d social.

A p a r t i r de la pacificación de l país, luego de l m o v i m i e n t o revo lu ­c i onar i o y sus secuelas sociales y económicas , e l aparato político y de g o b i e r n o creó u n a serie de empresas calificadas como "descentraliza­das", dedicadas a actividades de gran i m p o r t a n c i a económica , social y estratégica, c omo son la explotación petro lera , la generación y d i s t r i ­buc ión de e lectr ic idad, el mane jo de la banca central y de desarrol lo ,

2 Estos institutos estatales se c r e a r o n siguiendo e l m o d e l o del I S S S T E , lo c u a l se re­fleja en sus n o m b r e s y siglas, c o m o son los e jemplos d e l Instituto de Segur idad S o c i a l de los T r a b a j a d o r e s de l Estado de S inaloa e n corto conocido c o m o Isstesin, y así se tie­n e n el Isstecali p a r a B a j a C a l i f o r n i a , e l Issteson e n S o n o r a , el Isstech e n C h i a p a s y de m o d o p a r e c i d o e n casi todas las demás entidades.

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y el f u n c i o n a m i e n t o de los f e r rocarr i l e s . 3 D e n t r o de este sector t a m ­bién se incluyó a los empleados del I M S S . 4 Estas empresas en g r a n par te f u e r o n expresión de l nac ional ismo social y e c o n ó m i c o (cuya máxima manifestación fue la exprop iac ión de la i n d u s t r i a p e t r o l e r a ) , j u n t o c o n la necesidad de garantizar desde el p o d e r público e l abasto y ser­v i c io en áreas vitales, además de asegurar su respaldo pol í t ico y elec­t o r a l . Sin embargo , la relevancia y posición de estas empresas o torgó a sus s indicatos u n a g r a n capac idad polít ica, n e g o c i a d o r a y de p r e ­sión, lo cual les permitió obtener para sus agremiados los mejores tér­m i n o s en sus contratos colectivos de trabajo , que c on f recuenc ia son concesiones de p r i v i l e g i o (Mesa-Lago, 1986) , i n c l u y e n d o las presta­ciones de seguridad social y los beneficios de pensión y de r e t i r o (Va­lencia, 1999a). E l ejército, la m a r i n a y la fuerza aérea c u e n t a n con su p r o p i o sistema, admin i s t rado p o r el I n s t i t u t o de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas ( I S S F A M ) .

Se p u e d e n d i s t i n g u i r las diferencias existentes entre las dist intas organizaciones que c o m p o n e n al sistema de seguridad social p o r m e ­d i o de la s iguiente descripción resumida de los esquemas de pensio ­nes y sus comparaciones:

1) Para los asegurados d e l I M S S las j u b i l a c i o n e s se o t o r g a n des­pués de los 65 años de edad, o de 60 en caso de cesantía; e l m o n t o de la pensión es u n porcentaje de l salario p r o m e d i o de los últimos c inco años que depende de l t i e m p o de cotización. D e b i d o p r i n c i p a l m e n t e a los per iodos de alta inflación, las pensiones se h a n r e d u c i d o tan rá­p i d a m e n t e en términos reales que en su mayoría h a n quedado en e l mín imo legal ; en el caso de las jub i lac iones este límite equivale a u n salario m í n i m o . A su vez, las otras pensiones c o m o las de inva l idez , v iudez y o r f a n d a d t i e n e n m o n t o s a u n menores . E l I M S S h a real izado u n a r e f o r m a que trans forma las jub i lac iones en u n sistema de a h o r r o i n d i v i d u a l m a n e j a d o e n las finanzas privadas. Estas m o d i f i c a c i o n e s son obl igator ias para los nuevos ingresantes; los j u b i l a d o s existentes

3 Estos organismos son p r i n c i p a l m e n t e Petróleos M e x i c a n o s , Comisión F e d e r a l de E l e c t r i c i d a d , L u z y F u e r z a d e l C e n t r o , Ferronales , Banobras , B a n c o de México, B a n -r u r a l , N a c i o n a l F i n a n c i e r a , B a n c o N a c i o n a l de C o m e r c i o E x t e r i o r , I M S S ( c o m o emplea ­d o r ) .

4 E n cuanto a la seguridad social e l IMSS tiene u n doble atributo. E n su parte p r i ­m o r d i a l se trata de u n organismo asegurador al c u a l se afilian p r i n c i p a l m e n t e los tra ­bajadores asalariados urbanos al servicio de las empresas privadas. P o r otra parte, tiene sus propios empleados , p r i n c i p a l m e n t e b u r o c r a c i a y servicio médico, a los cuales c o n ­cede beneficios de seguridad social e n su cal idad de patrón.

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se r i g e n por las condic iones de la ley anter i o r , mientras que los t raba­jadores que se a f i l i a ron al I M S S antes de las modif icaciones tendrán l a opc ión de jub i larse bajo las nuevas reglas o de acuerdo con la ley a n ­ter i or (DOF, 1995).

2) E n el I S S S T E y e n la g e n e r a l i d a d de los i n s t i t u t o s estatales l a j u b i l a c i ó n se alcanza desde los 55 años de edad . Su cuantía es u n p o r c e n t a j e d e l p r o m e d i o de los salarios d e l últ imo año , que va d e 5 0 % c u a n d o se t i e n e n 15 años de cotización hasta 100% cuando se t i e n e n 30 años cotizados. De h e c h o , c u a n d o se reúnen 30 años d e cotización en los h o m b r e s y 28 e n las mujeres la jubi lac ión se conce­de s in m í n i m o de edad . A pesar de estas mejores condic iones y de ­b i d o a l a inf lación, las pens iones de jub i lac i ón en e l I S S S T E t i e n e n u n m o n t o p r o m e d i o de 1.5 veces e l salario m í n i m o ( I S S S T E , 1997 ) . Exis ten variaciones en las legislaciones y los beneficios que se conce­d e n en los d ist intos sistemas estatales de segur idad social. L a m a y o ­ría de estos inst i tutos t iene mejores prestaciones que el I S S S T E y son pocos los que a d o p t a n e l esquema m í n i m o de d i c h o i n s t i t u t o (Fa-r e l l , 1998) .

3) E n las inst i tuc iones descentralizadas las condic iones y b e n e f i ­cios p o r pensiones son contrastantes. Las jubi lac iones se igualan al úl­t i m o sa lar io ; se d ice que son dinámicas p o r q u e se ac tua l i zan e n sus montos en las mismas cantidades en que se revalorízan los salarios d e l personal en activo; c o m o parte de la jubi lación se conceden vacacio­nes pagadas y aguinaldos de fin de año; en varias de estas instituciones bastan antigüedades de 25 o 27 años para obtener los beneficios com­pletos. De igual m a n e r a son privi legiadas las condic iones de las p e n ­siones p o r otras causas diferentes al r e t i r o (Valencia, 1999a).

Asegurados y pensionados al cambio de siglo

E n el a ñ o 2000 se estima para México u n a poblac ión de 99 m i l l o n e s y m e d i o , de los cuales 35 mi l l ones f o r m a n parte de la población eco­nómicamente activa ( P E A ) . M e d i a n t e las estadísticas de pob lac ión y los i n f o r m e s estadísticos de algunas de las pr inc ipa les ins t i tuc i ones de segur idad social , se h a c o n s t r u i d o e l c u a d r o 1, e l cua l est ima e l n ú m e r o de asegurados y pensionados, el número de pensionados p o r cada 100 activos y cuánto representa el m o n t o de las pensiones sobre e l t o t a l de los salarios, todas estas variables d i s t r ibu idas p o r t i p o de institución.

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CUADRO 1 PEA asegurada, pensionados, pensionados por cada 100 asegurados, pensiones/salarios. México, 2000

PEA Pensionados Pensiones/ asegurada Pensionados X 100 activos salarios

Total 14 874 2 648 19.6 12.7 IMSS 11237 1820 16.2 8.5 I S S S T E 1995 414 20.8 16.7 Inst. estatales 950 123 12.9 14.4 Org. descent. 692 291 42.1 32.8

Fuente : Elaboración p r o p i a c o n datos de: C o n a p o , 1999; IMSS, 1997; ISSSTE, 1997; F a r e l l , R. M. , 1999; Salas, J . L . , 1998; V a l e n c i a , A . , 1999a.

Se recalca que las pensiones a las que se hace alusión en este cuadro y en la mayor parte de este texto se refieren no sólo a las jubilaciones de reti­ro, sino a todos los tipos de pensiones. En su distribución para el año 2000 se tiene que 39% son de jubilación, 23% de viudez, 18%o de invali­dez, 10% por riesgos de trabajo, 8% de orfandad y 2% se concede a as­cendientes.

Bajo estas estimaciones las 2 648 000 pensiones que se pagarán en el país representan 19.6 pensionados p o r cada 100 activos asegurados y su costo equivale a 12.7% de la masa to ta l de salarios. Estas cantidades y relaciones varían entre las diversas instituciones de seguridad social. E n e l I M S S son 16.2 pens ionados p o r cada 100 activos, e n e l I S S S T E

20.8, en las inst i tuc iones estatales 12.9, y sube a 42.1 en los organis ­mos descentralizados. E n cuanto a los costos, las bajas pensiones d e l I M S S r epresentan 8.5% de los salarios, 16 .7% e n e l I S S S T E , 14 .4% e n las instituciones estatales y l lega a 32 .8% en las empresas descentral i ­zadas.

L a s metas no alcanzadas de la seguridad social

N o se cuestionan los adelantos sociales y e conómicos que para Méxi­co s igni f icaron las acciones de las distintas instituciones a cargo de la segur idad social, sino que se reconocen los benefic ios que l o g r a r o n en favor de la salud y e l bienestar de la población de l México moder -

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n o , p a r t i c u l a r m e n t e de las emanadas p o r el I M S S . Sin embargo , l o que ha s ido difícil de a d m i t i r es que la segur idad social, según se con for ­m ó e n nuestro país y también en las demás naciones de América L a t i ­na , s iempre h a estado lejos de c u m p l i r p l enamente c on sus objetivos sociales y finalmente parece n o e n c o n t r a r los medios para su p e r m a ­n e n c i a hacia e l siglo X X I c o m o m e c a n i s m o de s o l i d a r i d a d ( L a u r e l l , 1996) .

F i j a n d o la atención e n e l p a p e l q u e la segur idad social deber ía c u m p l i r e n la protecc ión e n c u a n t o a j u b i l a c i o n e s y los demás t ipos de pensiones, n o puede soslayarse que :

1) De acuerdo con las estimaciones e l porcentaje de la P E A inscr i ­ta e n algún sistema de seguridad social es sólo 4 1 % . 5 Bastante más de la m i t a d de la pob lac ión e conómicamente activa n o cuenta c o n u n a cober tura de la seguridad social que a lguna vez le p e r m i t a ya sea j u b i ­larse o pensionarse deb ido a enfermedades e incapacidades, o gene­rar u n a pensión para sus dependientes . Los carentes de la seguridad social son j u s t o los más débiles e incapaces de generar presiones eco­nómicas o políticas e n busca de derechos , y p r i n c i p a l m e n t e se e n ­c u e n t r a n ent re los trabajadores rura les , los d e l sector i n f o r m a l y los desempleados. Se destaca que este p r o b l e m a es par te d e l n o t o r i o y e t e r n o descuido de las áreas rurales , que alcanza dimensiones de sa­c r i f i c i o para subsidiar a l sector i n d u s t r i a l , a l aparato de g o b i e r n o y ahora también a las exportaciones.

2) E n g r a n parte como consecuencia d e l p u n t o anter ior , las esti­maciones nos d i cen que sólo 2 4 % de la poblac ión mayor de 60 años de edad 6 recibe algún t ipo de pensión y los que no la t ienen pertenecen a los grupos marginados y vulnerables. Por su bajo m o n t o , este por cen ­taje e jempl i f i ca la desprotección de la población en edad avanzada e n cuanto a cober tura p o r pensiones. Se inc luyen todas las inst ituciones de seguridad social y n o sólo las jub i lac iones sino también las pensio­nes p o r viudez, p o r riesgos de trabajo en edad avanzada y para los as­cendientes.

5 Ésta es la c i fra que se obtiene part iendo de los registros de afiliación de las insti­tuciones de seguridad social y es l a que se utiliza p o r c o h e r e n c i a c o n las fuentes de da­tos utilizadas. S i n embargo , las estimaciones que resultan de censos y encuestas d a n c i ­fras m e n o r e s .

6 E s e corte d e e d a d c o n s i d e r a que e n e l IMSS u n a gran parte de las j u b i l a c i o n e s se toman desde los 60 años bajo el beneficio de "cesantía e n e d a d avanzada" . A s i m i s m o , c o m o se h a m e n c i o n a d o , e n las otras instituciones de seguridad social hay u n a propor ­ción significativa q u e se j u b i l a antes de esa edad .

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3) L a cuantía de la mayoría de las pensiones n o es suficiente para c u b r i r las necesidades más mínimas. Estas deficiencias se l igan a la i n ­flación - q u e m i n i m i z a los montos in i c ia l e s - y a la insufic iencia de los salarios - sobre t odo en las últimas dos décadas - que sirven c o m o base de cotización y también para e l cálculo de las pensiones.

4) D e b i d o a la fa l ta de universa l idad de la c o b e r t u r a y a las d i fe ­rencias entre los sistemas de seguridad social, en términos r e d i s t r i b u -tivos la seguridad social es u n esquema regresivo en favor de los más pr iv i legiados y en g r a n parte a costa de los más necesitados ( G u h a n , 1994) . Esta def ic iencia n o es exclusiva de México ; también es n o t o r i a en otros países e n desarrol lo , par t i cu larmente los de América L a t i n a . Se debe a la utilización de recursos públicos e n las c ont r ibuc i ones y subsidios de l Estado a las di ferentes inst ituciones de seguridad social, y a l a asimilación de las cuotas de empleados y patrones a costos de productos y servicios, que a su vez repercuten en incrementos de pre­cios y l imitac iones al consumo.

Deficiencias financieras y recomposición de la seguridad social

Sólo hasta rec ientemente se h a escrito, d iscut ido y expl icado en foros abiertos las razones p o r las cuales la seguridad social en México n u n ­ca l legó a c u m p l i r c on su c o m e t i d o de ser e l mecan ismo so l idar io y r e d i s t r i b u i d o r de la r iqueza, que debería proteger a todos los mexica­nos y hacerlo con beneficios adecuados. C o n el afán de buscar u n a re­compos i c ión de la seguridad social, interesa abordar l o re lat ivo a las pensiones en general pero par t i cu lar i zando en las pensiones de r e t i ­r o , e n sus posibil idades, y también en sus fallas.

De m o d o re levante , también cabe a d m i t i r que n o h a n s ido las deficiencias de la seguridad social las que h a n desencadenado la ne­cesidad de r e f o r m a r l a . L o que h a atraído la atención política y eco­n ó m i c a - t a n t o e n M é x i c o c o m o en el resto de América L a t i n a - so­bre e l f u t u r o de la seguridad social ha sido su p r o x i m i d a d al colapso e c o n ó m i c o ante la insuf ic ienc ia financiera y e l escalamiento de l défi­c i t a c t u a r i a l , que h a c e n e v i d e n t e la d i f i c u l t a d de c u m p l i r c o n los c o m p r o m i s o s pactados e n leyes, acuerdos y contratos colectivos de trabajo .

A s i m i s m o , debe considerarse que e n sus v i r tudes y defectos así c o m o en sus prob lemas financieros, la segur idad social y sus i n s t i t u ­ciones son parte de l desempeño e c o n ó m i c o , social y político de l país

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en general (Salas, 1998). G r a n parte de su crítica falta de recursos h a sido consecuencia de las di f icultades económicas, la falta de empleos, la baja real de los salarios, y de la creciente i n f o r m a l i d a d de l t rabajo , factores que d i s m i n u y e r o n la afiliación y contribución a la segur idad social. De m o d o paralelo , estas mismas crisis c rearon mayor d e m a n d a y costo p o r los servicios médicos en todas las inst i tuc iones de segur i ­dad social ( I M S S , 1995).

G o m o se m e n c i o n a e n diagnóst icos a m p l i a m e n t e ap l i cados a l I M S S , e n argumentos semejantes a los que ya se mane jan para e l I S S S T E

y las demás inst i tuc iones de segur idad social, los factores que p r o v o ­caron las dif icultades financieras y la limitación de alcances i n c l u y e n : bases biométricas y actuariales rebasadas p o r la dinámica demográfi ­ca, conces ión de benefic ios sin respaldo financiero, defic iencias ad ­minis trat ivas , evasión de aportac iones , desviación de recursos y dis­tracción de reservas 7 ( I M S S , 1997). Pero poco se m e n c i o n a acerca d e l escaso c o n t r o l en el uso de recursos, en la concesión de beneficios s in previsiones actuariales, y de l atentado a la so l idar idad al concederse benef i c ios de p r i v i l e g i o a g r u p o s especiales a t e n d i e n d o razones de presión s indical o política, en u n a desafortunada situación genera l i ­zada e n toda América Lat ina .

Desbalance entre el financiamiento y el costo de las pensiones

L a visión más severa sobre los prob lemas de las pensiones y la seguri ­d a d social n o surge de la situación actual de déficit presente, sino de l o que se espera de acuerdo con las proyecciones de costos. U n a p r i ­m e r a consideración es darse cuenta que los cálculos actuariales que s i rv ieron como base técnica en la fundación y arranque de las i n s t i t u ­ciones de segur idad social se rea l i zaron c on parámetros demográf i ­cos que d i f i r i e r o n g randemente de la dinámica que p o s t e r i o r m e n t e se observó. E n e l caso de las jub i la c i ones se esperaba que menos su­pervivientes l l egaran a las edades de r e t i r o y que su esperanza de v i ­da fuera m e n o r u n a vez l legada la jubi lación. A l inaugurarse e l I M S S

en 1943 sus bases actuariales se ca lcu laron con la tabla de m o r t a l i d a d

7 Habría que c o n c e d e r que la ampliación y subsidio de los servicios médicos a cos­ta de las reservas técnicas de las pensiones h a sido u n a v e r d a d e r a inversión que si n o generó r e n d i m i e n t o s financieros, sí h a sido e lemento de bienestar de los asegurados y de l a población e n general .

622 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS

H u n t e r T r o p i c a l , que se suponía sobres t i m a b a la esperanza d e v i d a a e d a d alcanzada de 65 años , cons iderándo la e n o c h o años (Soto , 1992a) . Sin embargo , desde esa é p o c a ya las esperanzas de v i d a tení­a n va lores p o r e n c i m a de o c h o y a h o r a sobrepasan los 15 a ñ o s y m u e s t r a n tendencias crecientes hacia e l f u t u r o . Desde e l balance ac­t u a r i a l de 1960 se advirtió u n déficit a c t u a r i a l , 8 e l cual se i n c r e m e n ­tó en los subsecuentes balances hasta e l último, real izado en 1969, 9

p e r o estas advertencias f u e r o n i gnoradas p o r las a d m i n i s t r a c i o n e s d e l m o m e n t o p o r considerar las pol í t i camente i m p r o c e d e n t e s (So­t o , 1992b) .

De esta m a n e r a , i n d e p e n d i e n t e m e n t e de las fallas a d m i n i s t r a t i ­vas, las aportaciones que se c u b r i e r o n resul taron absolutamente insu­ficientes para pagar los beneficios que se concedían. U n a ilustración numérica s impl i f i cada se ofrece en la gráfica 1, en la cual se supone q u e u n i n d i v i d u o se inscr ibe c o m o asegurado d e l I M S S a los 23 años de edad , t raba ja d u r a n t e 37 años i n i n t e r r u m p i d a m e n t e , su sa lar io crece 1.0% a n u a l m e n t e e n términos reales, sus aportaciones son de 6 .0% de su salario de acuerdo c on la Ley d e l I M S S a n t e r i o r m e n t e v i ­g e n t e , estas apor tac i ones n o su f ren m e r m a s y p r o d u c e n u n r e n d i ­m i e n t o de 3.5%, también p o r enc ima de inflación; l lega a la edad de 60 años cuando se j u b i l a p o r cesantía en edad avanzada, r e c i b i e n d o 7 0 % de su último salario, benef ic io o torgado p o r la legislación ante­r i o r , para p e r m a n e c e r c o m o p e n s i o n a d o d u r a n t e 22 años , q u e e n 1995 era la esperanza de v ida a la edad de 60 años.

Las barras en el lado i zqu ierdo de la gráfica 1 representan el va­l o r presente, al m o m e n t o de la jubilación, de las aportaciones corres­pond ientes a la p r i m a para la pensión p o r jubilación. Estas suman el equivalente a 3.6 años de l último salario, l o cual es entonces lo ingre ­sado al I M S S en este caso. E n el lado derecho de la edad al r e t i r o las barras representan e l valor presente de la pensión de r e t i r o , las que t i e n e n u n valor de 12.0 años de salario, cant idad que es la obligación financiera a la que el I M S S se obl iga p o r esta jubilación.

Es c laro que bajo cua lqu ier c i rcunstanc ia e l I M S S , inc luso c o n la administración perfecta, llegaría al desf inanciamiento y al desbalance actuaria l . Este m i s m o t ipo de ejercicio lleva a conclusiones n o sólo se-

8 U n déficit actuarial es l a di ferencia negativa entre los valores presentes de los pa­gos esperados por beneficios y los cobros p o r contribuciones .

9 L u e g o de ese último balance actuarial , l a planeación financiera del IMSS se basó e n proyecciones .

P E R S P E C T I V A S D E L A S E G U R I D A D S O C I A L 623

GRÁFICA 1 Valor presente de aportaciones y pensión de acuerdo con la anterior Ley del Seguro Social

80

70

60

•C D V

j: 40

^ 30-1

20 i

10

0 e> <$i & & & & <>o & & Í,9 # e¿> i \ i * n i %o

• Cuotas • Pensión Supuestos: prima de aportación de 6.0%; tasa real de

interés de 3.5%; tasa de crecimiento de salario de 1.0%.

F u e n t e : Elaboración propia .

mejantes, sino incluso extremas, en las demás instituciones y sistemas de pensiones, par t i cu larmente cuando se trata de los esquemas p r i v i ­legiados de los organismos descentralizados.

Prospectivas sobre los costos del sistema de pensiones

Si se cons iderara a l colect ivo de asegurados y pensionados de todas las inst i tuc iones de seguridad social y en los di ferentes t ipos de p e n ­siones, p u e d e n construirse estimaciones c o m o las que se presentan e n las siguientes tres gráficas, d o n d e se i l u s t r a n las proyecciones de los conceptos mostrados en el cuadro 1 para las décadas desde el año 2000 hasta e l 2050 . 1 0 L a intención es est imar e l desarro l lo esperado

1 0 L a s gráficas 2, 3 y 4 son ilustración visual de las proyecciones de los conceptos utilizados e n e l c u a d r o 1.

624 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S

d u r a n t e la p r i m e r a m i t a d d e l siglo X X I d e l número absoluto d e p e n ­siones, de l n ú m e r o de pensiones p o r cada 100 activos y d e l m o n t o que representan estas pensiones c omo porcentaje de los salarios, tan ­to p a r a el t o t a l c o m o e n su distribución e n t r e los d is t intos t i p o s de inst ituciones de seguridad social.

E n este p u n t o se hace necesaria u n a advertencia metodo lóg i ca . U n ejercicio de prospectiva c omo el que aquí se p r o p o n e debería par­t i r de u n a g r a n valuación demográfica, económica, actuarial y social d e l sistema de seguridad social en su c o n j u n t o y de las inst i tuc iones que l o c o m p o n e n . S in embargo , a c tua lmente n o existe u n acervo d e i n ­formación y de evaluación que p o r u n a parte sea de acceso públ ico y que p o r o t r o lado tenga sufic iente f l e x i b i l i d a d para a d m i t i r dist intas hipótesis de proyecc ión y la construcción de escenarios. E l e jerc ic io de prospectiva que aquí se presenta parte de información estadística y actuarial general que p o r u n a parte está agregada, pero también es f r a g m e n t a d a y l i m i t a d a . Parte de la guía de este e jerc ic io se basa en las va luac iones actuar ia les de a lgunas i n s t i t u c i o n e s 1 1 j u n t o c o n las proyecciones resultantes. O t r o i n s u m o d e t e r m i n a n t e viene de l o que sucede en otros países que sí cuentan con prospectivas y datos p u b l i ­cados. Si en naciones de todos los niveles de desarrol lo los sistemas de segur idad social prevén serias di f i cultades a f u t u r o , l o seguro es que en Méx i co suceda l o m i s m o . Esto h a p e r m i t i d o e laborar c o n c i e r t o g rado de conf ianza las hipótesis generales de desarrol lo y c o b e r t u r a de l sistema de seguridad social, traducidas en las prospectivas que se ana l i zan . F i n a l m e n t e , e l e jerc i c io se h a bene f i c iado de la discusión con colegas actuarios , quienes en su exper i enc ia y per cepc i ón con-c u e r d a n en que l o que aquí se presenta está en el lado conservador de las estimaciones.

U n a vez aceptado este e jerc ic io y p a r t i e n d o de las proyecciones demográficas de l Conapo , se muestra que en los pr imeros 50 años de l siglo X X I la población de México se multiplicará p o r 1.3. C o n base en la participación c o m o P E A de los grupos en las edades in termed ias y en los supuestos de cober tura de la seguridad social, en la gráfica 2 se expresa que la población pensionada se multiplicará p o r 4.2, pasando de 2 648 000 a 11 200 000, y la mayor parte de los cuales estará a cargo del I M S S .

1 1 Va luaciones e n las que se h a intervenido profesionalmente o a las que se h a te­n i d o acceso c o m o consulta .

P E R S P E C T I V A S D E L A S E G U R I D A D S O C I A L 625

GRÁFICA 2 Proyección del número de pensionados (miles) por institución de afiliación. México, 2000-2050

12 000 11000 10 000

2000 2010 2020 2030 2040 2050

• Total I I IMSS H I S S S T E Estatales • Org. desc. F u e n t e : Elaboración p r o p i a c o n las mismas fuentes d e l cuadro 1.

Ciertamente se trata de u n f e n ó m e n o con grandes repercusiones y par te de las impl icac iones de estas dinámicas se dejan ver m e j o r en las otras dos gráficas. L a gráfica 3 expresa el número de pensionados p o r cada 100 trabajadores activos. Para e l t o ta l es de 19.6 e n el año 2000 y se remontará a 55.5 en 2050. E n la gráfica se nota que estos ín­dices de dependencia son en alto grado determinados p o r e l IMSS, en razón de su tamaño relativo. Luego se no ta que en las otras inst i tuc io ­nes estos índices están p o r enc ima de los promedios de l to ta l , pero se destaca l o alto que son en los organismos descentralizados. Ya e n el año 2000 será de 42.1 y super ior a lo que la general idad tendrá hasta 2050, año en que será superior a 108 en este t ipo de empresas. 1 2

F i n a l m e n t e , respecto a los costos, su c o m p o r t a m i e n t o será t a m ­bién creciente y d i f erenc ia l . L a carga de las pensiones se expresa co­m o e l valor de las pensiones e n relación con el c o n j u n t o de los sala­rios y se i lustra en la gráfica 4. E n el to ta l este costo es de 12.7% de los salarios en el año 2000 y l lega a 35.0% en 2050, lo cual en p r i m e r l u ­gar da idea de la carrera ascendente de l costo de las pensiones, pero

1 2 E n este e jerc ic io de proyección, las empresas descentral izadas a p a r e c e n c o m o las de mayor incert idumbre ante las tendencias observadas h a c i a su privatización y per­m a n e n c i a .

626 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S

GRÁFICA 3 Proyección del número de pensionados por cada 100 activos, por institución de afiliación. México, 2000-2050 l l O r 100 - P-,

9 0 - n

8 0 - n 7 0 -6 0 - r - i

2000 2010 2020 2030 2040 2050 • Total WIMSS • ISSSTE 5 Estatales • Org. desc.

Fuente : Elaboración p r o p i a c o n las mismas fuentes de datos de l c u a d r o 1.

u n a característica mas notable es la g ran var iab i l idad entre las i n s t i t u ­ciones respecto a este concepto . Por l o p r o n t o , n i n g u n o de los t ipos de instituciones se acerca al p r o m e d i o de l to ta l .

E l I M S S , a pesar de tener u n g r a n peso en términos de los n ú m e ­ros de asegurados y pensionados, se encuentra m u y p o r abajo de los promedios . Por u n a parte muestra l o bajo de l m o n t o de las pensiones q u e concede pues su costo re la t ivo es de 8 .5% de los salarios e n e l 2000 y l lega a 26 .7% en 2050, inc luso c u a n d o se h a n ca l cu lado res­pecto a salarios bajos, pero también interv iene la mayor base e n tér­minos de estructuras p o r edad y número de contribuyentes .

Por o t ra parte , en el I S S S T E se comienza con 16.7% y se llega a m i ­tad de siglo a 43 .5%. E n las instituciones estatales es 14.4% en 2000 y se r e m o n t a a 64 .0% en 2050; esta mayor rapidez en el costo de estas inst i tuc iones respecto al I S S S T E se debe a la var iedad de organizacio­nes que las c o m p o n e n , algunas de las cuales t i e n e n altos niveles de beneficios, parecidos a los de los organismos descentralizados. Y en o t ra manifestación de las mejores condiciones en la concesión de be­nefic ios en los organismos descentralizados los costos de las pensio­nes ya son equivalentes a 32.8% de su nómina y este porc i ento llegará a 84.5 hacia m i t a d de siglo.

Cifras, estimaciones y proyecciones como éstas aparecen en muchas otras naciones del mundo, en particular en los países de desarrollo intermedio y gran velocidad en su transición demográfica, parecidas a las condiciones de

PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL 627

G R Á F I C A 4 Proyección del costo de pensiones en relación con el total de salarios por institución de adscripción. México, 2000-2050 v

2000 2010 2020 2030 2040 2050

• Total QHIMSS MISSSTE S Estatales • Org. desc. Fuente: Elaboración propia con las mismas fuentes del cuadro 1.

México. La cuestión que imponen es, desde luego, la capacidad para enfrentar los crecientes costos en los niveles de compromiso que se anticipan y plantean la búsqueda de alternativas y soluciones.

U n a iniciativa latinoamericana sobre la seguridad social

E n Méx i co , al i gua l que en América L a t i n a en genera l , las i n s t i t u c i o ­nes de segur idad social v iven u n a dinámica en la cual se ha a c u m u ­lado u n a pob lac ión considerable c o n derecho a pensiones de t o d o t i p o : r e t i r o , inva l idez , riesgos de t raba jo , v iudez , o r f a n d a d y ascen­denc ia . A l m i s m o t i e m p o que se crea esta g r a n masa de adquisición de derechos, las condic iones económicas y demográficas de l país n o p e r m i t e n u n c r e c i m i e n t o en su afiliación n i e n e l c o b r o de cuotas que le p e r m i t a n los recursos para e n f r e n t a r ob l igac iones . Parte de este proceso se a t r i b u y e a l e n v e j e c i m i e n t o de su p o b l a c i ó n , cuyas etapas y características están m u y ligadas al grado de desarrol lo deb i ­d o a l a concomi tanc ia existente con la transición demográfica, p e r o son más impactantes las condic iones económicas y de l m e r c a d o de trabajo .

De esta manera y ante la inv iab i l idad financiera de los sistemas de segur idad social se hace necesario reconsiderar sus propósitos y for ­mas e n busca de resolver u n p r o b l e m a ya c on manifestaciones críti-

628 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S

cas. E n estos objetivos América L a t i n a se h a mostrado casi c o m o p i o ­n e r a en la reestructuración de los sistemas de pens iones , 1 3 t r a n s f o r ­mándolos de u n esquema de redistribución bajo los p r i n c i p i o s solida­r i o s de l a s e g u r i d a d soc ia l , e n u n e s q u e m a i n d i v i d u a l de a h o r r o obl igado .

H a sido n o t o r i o el caso de Chi l e , c omo el p r i m e r país de América L a t i n a en establecer este t i p o de r e f o r m a en mayo de 1981. E n las úl­t imas décadas de l siglo X I X e l canc i l l er de h i e r r o en A l e m a n i a , O t t o v o n Bismarck, estableció las pensiones de r e t i r o , y en las últimas déca­das de l siglo X X Augusto Pinochet , c o m o d ic tador de h i e r r o e n Chi le , puso en m a r c h a las reformas de la seguridad social hacia la pr ivat iza­c ión y la capitalización i n d i v i d u a l para e l r e t i r o (Wallace, 1999) , cada u n o bajo circunstancias y objetivos distintos. La razón de su g r a n d i f u ­sión en América L a t i n a viene de que el nuevo sistema parec ió haber actuado c o n "éxito" d u r a n t e los p r i m e r o s 12 años, p r o d u c t o asimis­m o de l avance e c o n ó m i c o macro l ogrado p o r Chi le . Ese b u e n desem­p e ñ o financiero de los pr imeros años y las proposiciones de l a banca i n t e r n a c i o n a l h a n llevado a otros países a actuar bajo acciones seme­j a n t e s . Además de C h i l e , o t ros siete países de Amér i ca L a t i n a h a n p r o m o v i d o las reformas de la seguridad social en la misma línea de la c u a i n d i v i d u a l , a u n q u e c o n variantes en cada u n o . Crono lóg i ca ­m e n t e estos países h a n sido: Perú ( j u n i o de 1993) ; C o l o m b i a ( a b r i l de 1994); A r g e n t i n a ( ju l i o de 1994); U r u g u a y (marzo de 1996) ; B o l i -v i a (mayo de 1997) ; M é x i c o ( j u l i o de 1997 ) ; E l Salvador ( a b r i l de 1998) (Soto, 1999).

A d i c i o n a l m e n t e , otros nueve países h a n d iscut ido e n e l t e r r e n o pol í t ico y e c o n ó m i c o cambios semejantes y de posible i m p l e m e n t a -c ión: Brasi l , Costa Rica, Ecuador , Guatemala , H o n d u r a s , Nicaragua , Panamá, D o m i n i c a n a y Venezuela.

L a s reformas de la seguridad social en México

H a s ido só l o a p a r t i r de las u r g e n c i a s f i n a n c i e r a s c u a n d o se h a n buscado soluciones que e n e l caso de México h a n t e n i d o dos expe­r ienc ias p r i n c i p a l e s . Las p r i m e r a s e n e l t i e m p o h a n s ido las r e f o r -

1 3 L o s sistemas de capitalización individual se h a n establecido antes e n algunos paí­ses de Asia , a u n q u e c o n características diferentes y la p r i n c i p a l es que son adminis tra ­das públicamente.

P E R S P E C T I V A S D E L A S E G U R I D A D S O C I A L 629

mas a l f u n c i o n a m i e n t o d e l I n s t i t u t o de Segur idad y Servicios Socia­les d e l Estado de N u e v o L e ó n (Isssteleón) o c u r r i d a e n 1995, a la q u e le h a segu ido l a más n o t o r i a r e f o r m a d e l I M S S , i m p l a n t a d a a m i t a d de 1997.

E n el I M S S el p r i n c i p a l cambio ha sido la adopc ión de u n sistema i n d i v i d u a l para e l financiamiento de las pensiones p o r jubi lación f u ­turas. Se establecen cuentas ind iv idua les , manejadas e n e l sector fi­n a n c i e r o pr ivado p o r m e d i o de las A d m i n i s t r a d o r a s de Fondos para e l R e t i r o (conocidas c o m o Afores ) , c on las cuales eventua lmente se comprará u n a renta vital ic ia en u n a compañía de seguros o se fijarán r e t i r o s p r o g r a m a d o s , n o cont ingentes , m e d i a n t e m o n t o s y t i empos def in idos . Esencialmente se crea u n a pensión f u t u r a de acuerdo c o n las posibi l idades de a h o r r o de cada contr ibuyente , la cual se aleja d e l p r i n c i p i o básico de so l idar idad entre generaciones y entre clases so­ciales que caracterizaba a la seguridad social. E n lugar de ser asegura­do se es ahora par t i c ipante i n v o l u n t a r i o de u n a empresa de inversio­nes (Briseño, 1999).

C u a n d o se p l a n t e a r o n los cambios se a r g u m e n t a b a , e n p r i m e r lugar , l a neces idad de c o n t a r c o n u n sistema que garant izara bene ­ficios d i g n o s y j u s t o s después d e l r e t i r o , c o n e q u i d a d financiera, a c t u a r i a l y a d m i n i s t r a t i v a , t r a n s p o r t a b l e de u n l u g a r de t r a b a j o a o t r o , a l cual además se le atribuía la v i r t u d y la tarea de convert i rse e n u n m e c a n i s m o c r e a d o r de a h o r r o i n t e r n o y g e n e r a d o r de e m ­pleos . U n r e m a n e n t e de la s e g u r i d a d soc ial q u e d a e n la garantía de u n a p e n s i ó n m í n i m a y s e m e j a n t e a u n s a l a r i o m í n i m o , si se c u m p l e a l m e n o s c o n u n t i e m p o de c o t i z a c i ó n e q u i v a l e n t e a 24 años . E n este caso la d i f e r e n c i a e n t r e l o a c u m u l a d o e n la c u e n t a i n d i v i d u a l y e l costo de la pensión mínima queda a cargo d e l e r a r i o púb l i co .

L a i m p o r t a n c i a obvia de la r e f o r m a al I M S S estriba en el tamaño e i m p o r t a n c i a social y económica de esta institución d e n t r o de l contex­to n a c i o n a l . Estas re formas hacia la capitalización i n d i v i d u a l t i e n e n u n antecedente i n m e d i a t o en la Ley de los Sistemas de A h o r r o para el Ret i ro de 1996. Esta disposición obl iga a los empleadores de af i l ia­dos al I M S S e I S S S T E a a p o r t a r 2 .0% d e l salario en u n a cuenta i n d i v i ­dual izada admin i s t rada p o r el sistema bancar io . C o n la nueva ley es­tas c a n t i d a d e s se a g r e g a n a l a capital ización i n d i v i d u a l . De i g u a l m a n e r a , e l 5 .0% de aportación al I n f o n a v i t ahora f o r m a parte de la cuenta i n d i v i d u a l .

630 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S

£1 destino de la solidaridad y la prima media general 1 4

Desde el p u n t o de vista e c o n ó m i c o , en cualquier situación la func ión d e l sistema de pensiones es apartar u n a porc ión de la producc ión ge­nerada p o r la poblac ión trabajadora para e l consumo de los pensiona­dos. Esta premisa es clara y d i rec ta en los sistemas de repar to , d o n d e las aportaciones de los activos de l m o m e n t o pagan las pensiones t a m ­bién de l m o m e n t o . Sin embargo , cabe recordar que incluso e n el sis­t ema de reparto n o se trata de u n a s imple redistribución y s o l idar idad p u r a entre generaciones, de los más jóvenes a los más viejos, pues ca­d a generación deja u n a in fraestructura y u n legado social y e c o n ó m i ­co para el desarrol lo y desempeño de la siguiente.

E n los inic ios de l IMSS y de todas las demás inst i tuc iones de segu­r i d a d social, los pensionados p o r jub i lac i ones n o existían; se genera­r o n pau la t inamente y a largo plazo. A l mismo t i e m p o el país e n t r a b a e n ese p e r i o d o histórico de c re c imiento e c o n ó m i c o que hasta se ca l i ­ficó c o m o " m i l a g r o m e x i c a n o " ( P e d r e r o , 1998) . L a re lac ión e n t r e p e n s i o n a d o s y asegurados era baja , la p r o d u c c i ó n era a l ta , y en e l m é t o d o financiero y a c tuar ia l de p r i m a m e d i a genera l , e n l u g a r de crear las reservas técnicas de l sistema de pensiones, estos recursos se t o m a r o n c o m o sobrantes para m u c h o s o tros efectos, e n t r e los que destaca la ampliación de l sistema y e l subsidio al servicio méd i co . E l esquema se convirtió así en u n o de r e p a r t o , d o n d e en u n p r i n c i p i o l o que se repartía en f o r m a de pensiones era bastante m e n o s de l o que ingresaba.

L a cuestión ahora cruc ia l es que el sistema de reparto era p lena­m e n t e costeable cuando las exigencias p o r pensiones eran pocas y las contr ibuc iones a la seguridad social resultaban bastante más que sufi ­cientes. Pero esto último es lo que se está rev i r t i endo en la seguridad social mexicana y en la de todo el m u n d o . L a acumulación de pensio­nes y pensionados y las transformaciones demográrcas y económicas de la pob lac i ón c u b i e r t a p o r la s egur idad social g e n e r a n a h o r a u n crec iente déficit financiero y a c tuar ia l en magn i tudes tales que son imposibles de cubr i r .

1 4 E n teoría, l a prima media general sería esa aportación que c o m o porcenta je fijo de los salarios financiaría e l s istema a través de l a capitalización de l a d i f e r e n c i a i n i ­c i a l e n t r e altos ingresos y bajos costos, lo c u a l permitiría sufragar a l s istema c u a n d o los costos sobrepasaran las aportaciones e n u n a p e r e n n e estabi l idad demográfica y fi­n a n c i e r a .

P E R S P E C T I V A S D E L A S E G U R I D A D S O C I A L 631

Se crea así u n a c lara necesidad de r e f o r m u l a r la estructura y los proced imientos de la seguridad social. L o que suscita cuest ionamien-tos es l a adecuación de las reformas adoptadas y la capitalización i n d i ­vidualizada. Sin embargo , n o se requiere de m u c h a teoría para e n t e n ­d e r q u e u n a previs ión q u e o t o r g u e p e n s i o n e s de vejez m e d i a n t e cuentas individuales en fondos de inversión rea lmente funcionaría y cumplir ía sus c omet idos de pro tecc ión social c o n benef ic ios j u s t o s o torgados universa lmente cuando las aportac iones sean sufic ientes, exista u n a e c o n o m í a sana con forta leza p a r a resistir embates ex ter ­nos, de bajo desempleo, sin población marg inada , con capacidad rea l para e l ahorro , d o n d e sus mercados financieros fueran administrados adecuadamente y a salvo de inflación ( U t h o f f , 1997).

L a s escasas expectativas de la capitalización individual

U n efecto deseado p o r todos es la adecuación f inanc iera de las p e n ­siones, que p e r m i t a que al final de la v ida activa o cuando sobrevenga u n a en fermedad , se presente u n a incapacidad, u o curra la m u e r t e d e l sostén d e l hogar, se tengan los recursos para m a n t e n e r u n a vida eco­nómicamente i n d e p e n d i e n t e y en niveles de d i g n i d a d . Este a n h e l o ha sido promesa de la r e f o r m a a la seguridad social y se asegura en t o ­dos los medios de comunicación. Sin embargo los fondos acumulados en las cuentas indiv iduales tendrán muchas condic ionantes antes de conseguir sus objetivos de sustituir al salario d u r a n t e e l final de la v i ­da y el t i e m p o d e l r e t i r o . Diversos autores h a n hecho cálculos actua-r ia les sobre p r o y e c c i o n e s de carreras salariales , tasas de interés y m o n t o s de anual idades , c o i n c i d i e n d o todos e n l o lejos que q u e d a n esas metas de hacerse r e a l i d a d (Hazas, 1996; Salas, 1998; P a r t i d a , 1998). E n estas estimaciones, a u n bajo perspectivas optimistas sobre tasas reales de interés y con carreras salariales sostenidas y en a u m e n ­to p o r más de tres décadas, las cifras calculadas muestran que la r e n t a v i ta l ic ia que se alcanzaría c omo pensión de r e t i r o , c omprada en u n a aseguradora c o n el d i n e r o a cumulado en u n a cuenta i n d i v i d u a l , ex­presa u n porcentaje i n f e r i o r al último salario.

El nuevo sistema de pensiones de r e t i r o resuelve el desequi l ibr io entre escasas aportaciones y grandes cobros p o r pensiones, 1 5 desequi-

1 5 A u n las magras pensiones mínimas son costosas c u a n d o se p o n e n e n relación c o n las bajas aportaciones.

632 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S

l i b r i o que ya se ilustró y c o m e n t ó e n la gráfica 1. S i n e m b a r g o , e l e q u i l i b r i o se establece c o n c e d i e n d o c o m o pens ión exac tamente l o p o c o que se p u e d e c o m p r a r . Por o t r a p a r t e , la i n s u f i c i e n c i a de las apor tac iones se agrava ante las altas comis iones de administración q u e r e q u i e r e u n proceso t a n costoso c o m o es m a n e j a r m i l l o n e s de cuentas ind iv idua les en su mayoría cada u n a de m o n t o p e q u e ñ o , a l m i s m o t i empo que se sostienen gastos de comercialización y las nece­sarias uti l idades que persigue u n sistema pr ivado .

Otros factores que subyacen son los supuestos de u n a f o r m a l i d a d y estabi l idad en el empleo , e n u n a carrera labora l c on ascensos reales e n el salario. Esto es inc i e r t o ante la tendencia de los mercados de t ra ­ba jo hacia la i n f o r m a l i d a d , la ines tab i l idad en e l e m p l e o y las expe­r iencias de dec re c imiento e n el salario real (Forrester , 1996) . Otras proyecc iones actuariales se h a n hecho s igu iendo la exper i enc ia ob ­servada en las Encuestas Nacionales de E m p l e o U r b a n o d e l I N E G I 1 6

d o n d e se m u e s t r a que la d e n s i d a d de cot ización n o es de 100%, l o c u a l reduce n o t o r i a m e n t e e l por centa j e de sustitución d e l ingreso (Part ida, 1998).

L a capitalización individual y la productividad económica

E n cuanto a la capitalización i n d i v i d u a l c o m o a h o r r o para e l r e t i r o , de c u a l q u i e r f o r m a e l c o n s u m o de los pensionados también tendrá que venir de la producción y los servicios que ofrezcan los activos en el m o m e n t o en que se deban satisfacer las necesidades, sólo que en este sistema se i n t e n t a contabi l izar las aportaciones al aparato p r o d u c t i v o d e l f u t u r o y cobrar de él e n razón de esta acumulac ión y c o n t a b i l i ­d a d i n d i v i d u a l , c on el supuesto ad i c i ona l de i n c r e m e n t a r la p r o d u c ­t i v i d a d de las generac iones fu turas a través d e l a h o r r o i n t e r n o que representa la capitalización to ta l y su conversión a inversión p r o d u c ­tiva p r o m o t o r a de empleos.

De hecho existen muchas condicionantes de carácter e conómico , financiero y social que deben satisfacerse para que se cumplan las metas económicas y sociales prometidas . Esto lleva a la cuestión de l o r i gen y signif icado e c o n ó m i c o de las tasas de interés, de la f u n c i o n a l i d a d y so­l idez de los mercados financieros, y de su capacidad para apoyar al sis-

1 6 Instituto N a c i o n a l de Estadística, Geografía e Informática.

P E R S P E C T I V A S D E L A S E G U R I D A D S O C I A L 633

tema p r o d u c t i v o , l o cual todavía n o es e l caso en las actuales c o n d i ­ciones de México (Sandoval, 1998). Las tasas de interés n o deben ser especulativas n i ficticias, apoyadas únicamente por las finanzas públicas, sino que deben ser parte de u n a economía social e industr ialmente p r o ­ductiva. Finalmente, el func ionamiento de la seguridad social, con o sin reformas, necesariamente está basado en la produc t iv idad de l aparato e c o n ó m i c o , la solidez de l e m p l e o f o r m a l , y la fuerza social y l a b o r a l de la nación.

S in embargo , estas v irtudes deseadas n o parecen f u n c i o n a r en el sistema de capitalización i n d i v i d u a l . H a sido exper ienc ia en la mayo­ría de los países que los fondos de pensiones se i n v i e r t e n en papeles de l gob i e rno . E n e l caso de México p o r e l m o m e n t o la razón técnica viene de que los reg lamentos ex igen que e n los p r i m e r o s años la i n ­versión se haga en inversiones indexadas, con calificaciones de riesgo mín imo , y sólo es e l gob ie rno q u i e n t iene la autorización para e m i t i r esa clase de instrumentos .

A d i c i o n a l m e n t e , las reformas al I M S S de jan u n a considerable res­p o n s a b i l i d a d a las finanzas públicas. U n a de ellas es e l costo de la transición, e n t e n d i d a ésta como el pago de las pensiones fincadas en el sistema a n t e r i o r y que estarán en vigencia p o r varias décadas más, hasta la extinción de las cohortes de pensionados que se r e t i r e n bajo las n o r m a s y condic iones de la ley a n t e r i o r . Estas generaciones aún se s iguen i n c r e m e n t a n d o ante la incorporac ión de los pensionados que se jubilarán en los próximos años, las que se inclinarán p o r el an ­t iguo sistema ya que al m o m e n t o de l r e t i r o n o habrán acumulado re ­cursos suficientes en u n a cuenta i n d i v i d u a l que n o habrá estado v i ­gente el t i empo suf ic iente . 1 7

O t r o renglón que a lguna vez deberá sostenerse p o r las finanzas públicas es la garantía de las pensiones mínimas. Así varios gastos su­mados, como el costo de la transición, las contr ibuc iones de l Estado y la garantía de las pensiones mínimas, c o r ren a cargo de l gob ierno , l o cua l e n r e a l i d a d es u n costo p a r a todos los c o n t r i b u y e n t e s y los n o contr ibuyentes , en o t ra expresión de la regresión negativa d e n t r o de l sistema red i s t r ibut ivo . Esta es u n a inc idenc ia d i rec ta y de considera­c ión sobre e l grave p r o b l e m a de la desigual distribución de l ingreso e n México .

1 7 A los trabajadores ya afiliados al IMSS al m o m e n t o de las reformas se les permite optar entre el antiguo y e l nuevo sistema.

634 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S

Algunas consideraciones sobre las prospectivas de la seguridad social

Debe admit irse que ante los problemas nacionales la act iv idad acadé­m i c a t iene u n a g r a n capacidad para diagnost icar y advert i r . S i n e m ­bargo , esto m u y pocas veces va acompañado de actitudes propositivas. C ier tamente que p r o p o n e r c on sentido y rea l idad en muchas ocasio­nes es difícil, y que a veces parece impos ib le , c omo e n e l caso d e l f u ­t u r o de las pensiones y la seguridad social; e m p e r o debe aceptarse la responsabi l idad de i n t e n t a r l o . T r a t a n d o de adaptar esta a c t i t u d y en l o posible agregar e lementos a u n a discusión n o acabada, se presen­t a n las siguientes consideraciones, mezcla de conclusiones, premisas, p lanteamientos y preguntas acerca de las perspectivas de las pens io ­nes d e n t r o de la seguridad social.

Las áreas críticas

- E l sistema de pensiones y seguridad social en México está compues­to p o r diversas instituciones, cada u n a de las cuales cubre a u n g r u p o específico de trabajadores y sus famil ias. E l t i p o de beneficios que se concede está en función de la i m p o r t a n c i a política de los grupos ase­gurados , de su capac idad de presión (Mesa-Lago, 1986) y d e l va lor que guardan respecto al m o d e l o de desarrol lo e c o n ó m i c o adoptado (Aranc ib ia y Ramírez, 1999). De ahí que, en o t ra expresión de i n j u s t i ­cia, los trabajadores de l campo, los de l sector i n f o r m a l , los desocupa­dos y los subempleados hayan quedado fuera de la protección.

- L a d inámica demográ f i ca , e l e n v e j e c i m i e n t o de l a f u e r z a de trabajo asegurada y la acumulación de riesgos proyecta inc rementos e n la d e m a n d a de benef ic ios a d q u i r i d o s y en los costos de las p e n ­siones, que están p o r e n c i m a de t o d a p o s i b i l i d a d financiera de ser cubiertos m e d i a n t e las contr ibuc iones que se hacen al sistema. U n a respuesta ante este p r o b l e m a h a sido la privatización de las pensio ­nes m e d i a n t e u n a capitalización i n d i v i d u a l , a d o p t a d a p o r algunas inst i tuc iones de seguridad social, entre las cuales destaca la l levada a cabo p o r e l I M S S .

- S i n e m b a r g o , se h a demostrado que e l sistema de pensiones a través de cuentas indiv iduales de capitalización, según se ha adopta­do , n o l o g r a u n a sustitución adecuada d e l ingreso , n i s iquiera bajo c o n d i c i o n e s óptimas de altas tasas reales de r e n d i m i e n t o y de u n a p r o l o n g a d a e i n i n t e r r u m p i d a v i d a de t raba j o y cot izac ión (Hazas,

P E R S P E C T I V A S D E L A S E G U R I D A D S O C I A L 635

1996; Salas, 1998). Esta situación se agrava cuando se consideran d e n ­sidades de cotización in fer iores a 100%, ta l y c o m o muestran las e n ­cuestas de e m p l e o (Part ida , 1998) . E n este sent ido , e l f u t u r o de los mercados laborales en cuanto a sus tendencias hacia la i n f o r m a l i d a d (Forrester , 1996) d i sminuye sustancialmente las posibi l idades de los esquemas de capitalización i n d i v i d u a l .

- A c t u a l m e n t e la e conomía mexicana n o t iene las condiciones pa­ra convert i r al nuevo sistema de seguridad social en u n mecanismo de a h o r r o i n t e r n o , de inversión p r o d u c t i v a y de generación de empleos (Sandoval, 1998); asimismo existen i n c e r t i d u m b r e s sobre e l c o m p o r ­t a m i e n t o de los mercados financieros para e l mane jo de los recursos de la capitalización i n d i v i d u a l (He l l e r , 1998).

- C o n las reformas de la seguridad social se acentúan los mecanis­mos regresivos de redistribución d e l ingreso a través de los c o m p r o ­misos p o r pagar mediante los recursos públicos los costos de las p e n ­siones en transición y las garantías de las pensiones mínimas.

E n busca de propuestas

-Se debe comenzar aceptando que las pensiones y su f u t u r o son u n p r o b l e m a i n m i n e n t e y c o n g r a n p o t e n c i a l i d a d de crisis, demas iado difícil y c omple j o , e l cual n o p e r m i t e u n a solución s imple y d i rec ta . L a p r i m e r a premisa de esta aseveración es que las condiciones en las que v i enen operando los sistemas de pensiones de benef ic io d e f i n i d o y esquemas de reparto son insostenibles y que es necesaria u n a trans­formación de la seguridad social. Hasta aquí puede que haya el acuer­d o to ta l y las op in iones que siguen causen debate.

- S i n embargo , ante l o señalado en el apartado anter i o r , e l c a m i ­n o de las cuentas indiv iduales debe t o m a r otros parámetros de orga­nización y d e s e m p e ñ o d is t intos a los adoptados en las re formas d e l I M S S . Para subsanar las deficiencias apuntadas, e l c a m i n o de la cap i ­talización debe t o m a r formas más colectivas, buscar costos de a d m i ­nistración menores , garantizar las inversiones y aplicarse a inversión p r o d u c t i v a ( B o n i l l a y Conte -Grand , 1999; Farel l , 1999).

- L a s opc iones de so luc ión d e b e n revisar e l s ign i f i cado de u n a pensión y los derechos para a d q u i r i r l a (Valencia, 1999b). Entre estos conceptos están el significado de u n a pensión, la edad al r e t i r o , la ca­lificación de u n a invalidez, la antigüedad mínima requer ida , los m o n ­tos de l a p e n s i ó n y e l t r a t a m i e n t o f i scal ( B o n i l l a y C o n t e - G r a n d ,

636 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S

1999) . E n esta tarea deben revaluarse los sistemas de p r i v i l e g i o y t o ­das las impl icaciones políticas y sindicales que conlleva.

- E n su mayoría las muchas y distintas inst i tuc iones de segur idad social de l país aún n o h a n real izado modi f i cac iones , a u n q u e sí h a n i n i c i a d o valuaciones actuariales y consideraciones en ese sent ido . Es­tas instituciones t i enen tal var iedad de situaciones (Farel l , 1998) que las reformas que l leven a cabo n o deberán ser un i f o rmes , sino seguir caminos propios .

-Para satisfacer las necesidades de investigación que p u e d e n p r o ­p o r c i o n a r e lementos de valuación, planeación y negoc iac ión, d e b e n realizarse ejercicios de evaluación actuar ia l y de modela je e c o n o m é -t r i c o que p e r m i t a n la construcción de escenarios de prospectiva bajo dist intas alternativas de proyecc ión que cons ideren la d ivers idad de sistemas existentes.

- N o debe o lv idarse que las pensiones son sólo u n a p a r t e de l a problemática de la seguridad social. Otros elementos esenciales para el bienestar vienen con la prevención económica personal, el cu idado de la salud y la construcción de relaciones familiares, en u n a interre la -c ión evidentemente necesaria. E l c o m p o r t a m i e n t o que se observe en estos renglones habrá de i m p a c t a r la necesidad y uso de las pens io ­nes. Así resulta indispensable el abordaje in tegra l e i n t e r d i s c i p l i n a r i o sobre la salud y el bienestar, inc luyendo a las pensiones en sus d i s t i n ­tas modal idades . A s i m i s m o , debe considerarse que la p r o p i a segur i ­d a d social y los sistemas de pensiones son parte de la dinámica social y e conómica de la nación.

- U n p u n t o importante en las condiciones demográficas de México resulta de las estructuras de población que se esperan en las próximas décadas. Estas estructuras i n d i c a n u n a disminución en los grupos de­pendientes de niños y adolescentes que sobrepasa el a u m e n t o de los dependientes e n edades envejecidas, en u n aparente m e j o r a m i e n t o de los niveles de dependenc ia . E n todo caso se trata de incrementos de los grupos de poblac ión en edades product ivas y capaces de otor ­gar cuidados, l o cual b r i n d a u n a o p o r t u n i d a d , pero siempre y cuando se p u e d a lograr u n a recomposic ión económica y social de toda la na­c i ón que p e r m i t i e r a o t o r g a r trabajo pleno y formal en las décadas p o r ven i r ( H a m , 1995). C ó m o puede la seguridad social ser parte c ruc ia l de esta recomposic ión es u n a tarea aún p o r emprenderse .

- F i n a l m e n t e , también deben tomarse en cuenta las experiencias que se realizan en otras sociedades parecidas a la nuestra. Resulta re ­levante, en p r i m e r lugar , que e l desempeño de las reformas chilenas

P E R S P E C T I V A S D E L A S E G U R I D A D S O C I A L 637

está lejos de mantener e l r i t m o elevado y a largo plazo que se r e q u i e ­re y q u e supuestamente se lograría en benef i c io de los pens ionados f u t u r o s , pero que ya muestra deficiencias (Ruiz-Tagle, 1996). As imis ­m o , e n los debates y críticas sobre las reformas en otros países sobre­sale que en Brasi l se ha cancelado la r e f o r m a y se ha optado p o r esta­b lecer mejores contro les sobre la conces ión de beneficios, para que e l g o b i e r n o f edera l c u b r a las pensiones en curso de pago; e n Costa Rica se h a i m p l a n t a d o la c u e n t a i n d i v i d u a l p e r o c o m o esquema vo­l u n t a r i o , el cual t iene c omo costo u n tope máximo de 10% de las u t i ­l idades reales; en U r u g u a y u n re feréndum p r o p o n e que en los sala­r i o s m e n o r e s n o se a p l i q u e este s i s t ema , e n los i n t e r m e d i o s sea v o l u n t a r i o y sólo se apl ique en los ingresos altos (Soto, 1999).

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